De scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. Een onderzoek naar de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten in Nederland en in Duitsland.
Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Alexander Boeijen
Masterscriptie Strafrecht Alexander Boeijen Studentnummer: 5835925 Juni 2015 Scriptiebegeleider: dhr. prof. mr. T. Blom
Inhoudsopgave: Lijst van afkortingen
1
Hoofdstuk 1: Inleiding
3
1.1 Aanleiding van het onderzoek 1.2 Probleemstelling 1.3 Opzet van de scriptie Hoofdstuk 2: Nederland 2.1 Inleiding 2.2 De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst 2.2.1 De organisatie van de AIVD 2.2.2 De taak en functie van de AIVD 2.2.2.1 Nationale veiligheid 2.2.2.2 De A-taak 2.2.2.3 Terrorisme 2.2.3 De bevoegdheden van de AIVD 2.2.3.1 Algemene bevoegdheid 2.2.3.2 Bijzondere bevoegdheden 2.2.3.2 Subsidiariteit en proportionaliteit 2.2.4 De werkwijze van de AIVD 2.2.4.1 Human Intelligence: Agenten en informanten 2.2.4.2 De Agent onder de loep: Taken 2.2.4.3 De Agent onder de loep: Strafbare feiten 2.2.4.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking 2.2.4.5 AIVD informatie in het strafprocesrecht 2.2.5 De Regionale Inlichtingendiensten 2.2.5.1 De organisatie van de RID 2.2.5.2 De AIVD-taak van de RID 2.2.5.3 De openbare orde taak van de RID 2.3 Conclusie Hoofdstuk 3: Duitsland 3.1 Inleiding 3.2 Geschiedenis 3.3 Het Trennungsgebot 3.4 Het Bundesamt für Verfassungsschutz 3.4.1 De organisatie van het BfV 3.4.2 De taak en functie van het BfV 3.4.3 De bevoegdheden van het BfV 3.4.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking 3.4.5 Landesämter für Verfassungsschutz
3 4 4 5 5 7 7 9 10 11 12 15 16 18 19 20 21 22 23 24 27 29 30 31 33 34 35 35 35 39 43 43 45 46 50 52
3.5 De Bundesnachrichtendienst 3.5.1 De organisatie van de BND 3.5.2 De taak en functie van de BND 3.5.3 De bevoegdheden van de BND 3.5.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking 3.6 Controle van de diensten 3.7 Conclusie Hoofdstuk 4: Nederland en Duitsland een (rechts)vergelijking 4.1 Inleiding 4.2 Organisaties vergeleken 4.2.1 Algemeen 4.2.2 Opbouw organisatie 4.3 Taken en bevoegdheden 4.3.1 Taken 4.3.2 Bevoegdheden 4.4 De scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten 4.4.1 Knelpunten in Nederland 4.4.1.1 Parallelonderzoeken 4.4.1.2 Georganiseerde misdaad 4.4.1.3 Terrorisme 4.4.1.4 De Regionale Inlichtingendiensten 4.4.2 Knelpunten in Duitsland 4.4.2.1 Het Trennungsgebot onder invloed van terrorisme 4.4.2.2 Het Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum en de CT Infobox 4.4.2.3 De Landesämter für Verfassungsschutz 4.4.3 (Rechts)vergelijking 4.4.3.1 De basis 4.4.3.2 De Knelpunten 4.5 Conclusie
53 53 53 54 55 57 58 60 60 60 60 61 63 63 64 66 66 66 67 69 71 74 74 76 78 79 79 80 82
Hoofdstuk 5: Conclusie
83
Literatuurlijst
84
Boeken/Artikelen Jurisprudentie Kamerstukken Diverse
84 85 85 86
Lijst van afkortingen AIVD – Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst BfV – Bundesamt für Verfassungsschutz BI – Bureau Inlichtingen der Nederlandsche Regeering BND – Bundesnachrichtendienst BNDG – Gesetz über den Bundesnachrichtendienst BNV – Bureau voor Nationale Veiligheid BVD – Binnenlandse Veiligheidsdienst BVerfSchG – Bundesverfassungsschutzgesetz CI – Centrale Inlichtingendienst CIE – Criminele Inlichtingeneenheid CPN – Communistische Partij Nederland CTIVD – Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten CVD – Centrale Veiligheidsdienst EHRM – Europees Hof voor de Rechten van de Mens ETA – Euskadi Ta Askatasuna (Baskische Afscheidingsbeweging) EVRM – Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens FBI – Federal Bureau of Investigation GEOINT – Geospatial Intelligence Gestapo – Geheime Staatspolizei GG – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GS – Generale Staf HUMINT – Human Intelligence ICT – Information Technology IDB – Inlichtingendienst Buitenland IMINT – Imagery Intelligence
1
IND – Immigratie- en Naturalisatiedienst IRA – Irish Republican Army JSCU – Joint SIGINT Cyber Unit KLPD – Korps landelijke politiediensten KMAR – Koninklijke Marechaussee LfV – Landesämter für Verfassungsschutz MAD – Militärischen Abschirmdienst MI5 – Military Intelligence Section 5 MIVD – Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst NADIS – Nachrichtendienstlichen Informationssystem NAW – Naam, adres en woonplaats NBV – Nationaal Bureau Verbindingsbeveiligingen NCBR – Nuclear, Biological, Chemical and Radiological NSDAP – Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei OM – Openbaar Ministerie OSINT – Open Source Intelligence PBD – Politie Buitendienst PKGrG – Parlementarische Kontrollgremium PKK – Partiya Karkerên Kurdistan (Arbeiderspartij van Koerdistan) SD – Sicherheitsdienst SDAP – Sociaal-Democratische Arbeiderspartij SIGINT – Signals Intelligence SS – Schutzstaffeln TCI – Team Criminele Inlichtingen WIV – Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten WODC – Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
2
Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding van het onderzoek De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) is de waakhond van de Nederlandse rechtsstaat. Haar taakstelling: Het op nationaal- en internationaal vlak signaleren en verzamelen van informatie verband houdend met:
Gevaren welke de nationale veiligheid (kunnen) bedreigen. Ontwikkelingen welke van belang zijn met het oog op het buitenlandbeleid.
Die taakstelling is geregeld in de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2002 (WIV 2002). De AIVD is een politieke inlichtingendienst. Ze mag de rechtsorde niet beschermen door strafrechtelijk handelen en aan opsporing te doen. De strikte scheiding van taken wordt, vanwege ervaringen uit het verleden, gezien als waarborg voor het in stand houden van de democratische rechtsstaat. In Duitsland kent men soortgelijke diensten. Dit is onder andere het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) en de Bundesnachrichtendienst (BND). De taakstelling van deze diensten behelst ook de bescherming van de nationale veiligheid. De BND is daarnaast specifiek gericht op gevaren welke afkomstig zijn uit het buitenland. In Nederland is deze (buitenland)taak ondergebracht bij de AIVD. Elke organisatie beschikt over eigen wetgeving. In deze wetgeving worden onder meer de taken en bevoegdheden uiteengezet. Ook de Duitse inlichtingen- en veiligheidsdiensten mogen niet beschikken over opsporingsbevoegdheden. Er is dus ook in Duitsland in beginsel sprake van een scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. Deze scheiding wordt gewaarborgd doormiddel van het Trennungsgebot. Dit is een bepaling waarin specifiek wordt gesteld dat inlichtingendiensten niet over politiebevoegdheden mogen beschikken en dat inlichtingendiensten geen politiebevoegdheden mogen uitoefenen. Door toenemende dreigingen lijkt de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten echter te vervagen. Met name de opkomst van een nieuwe vorm van terrorisme (islamitisch) zorgt voor grote veranderingen binnen de inlichtingendiensten. Bevoegdheden van de inlichtingendiensten worden daarom aangepast of zelfs uitgebreid. Daarnaast verandert de werkwijze van de diensten en is er soms meer geoorloofd in het kader van de nationale veiligheid. De nationale veiligheid kan derhalve prevaleren boven andere (grond)rechten. Dit alles is van invloed op de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten.
3
1.2 Probleemstelling In deze scriptie zal ik onderzoek doen naar inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland en Duitsland. Hierbij onderzoek ik in hoeverre er een duidelijke grens bestaat tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten en hoe effectief deze grens in de praktijk is. Ik zal de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten vergelijken met de Duitse inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De reden van mijn keuze voor Duitsland is dat in Duitsland het Trennungsgebot in beginsel zorgt voor een absolute scheiding tussen instanties met opsporingsbevoegdheden en inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het is daarom interessant om de Nederlandse inlichtingendiensten te vergelijken met de Duitse tegenhangers. Dit zal ik doen aan de hand van de onderstaande probleemstelling: Is in Nederland sprake van een duidelijke scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten en hoe verhoudt zich de Nederlandse situatie t.o.v. die in Duitsland?
1.3 Opzet van de scriptie In deze scriptie zal ik beginnen in hoofdstuk twee met de behandeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland. Ter introductie beschrijf ik de geschiedenis van de geheime diensten in Nederland. Daaropvolgend wordt de Nederlandse Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Regionale Inlichtingendiensten (RID’en) besproken. Hierbij zal ik onder andere de taak, functie en de bevoegdheden van de diensten bespreken. Vervolgens worden in het derde hoofdstuk de diensten die actief zijn in Duitsland besproken. Dit zijn het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), de Landesämter für Verfassungsschutz (LfV) en de Bundesnachrichtendienst (BND). Ook van deze diensten zal ik eerst de geschiedenis beschrijven. Daarna komen er verschillende aspecten aan bod. Zo zal ik in de eerste plaats de organisatiestructuur van de diensten behandelen. Daarna worden onder andere de taken, de functies en de bevoegdheden besproken. Ook de werkwijze wordt onder de aandacht gebracht. In het vierde hoofdstuk vindt er een (rechts)vergelijking plaats tussen Nederland en Duitsland. Ik zal bij deze (rechts)vergelijking de inlichtingen diensten die momenteel actief zijn in Nederland en in Duitsland in meerdere opzichten met elkaar vergelijken. Ook zal ik in dit hoofdstuk verschillende knelpunten met betrekking tot de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten bespreken. Onder meer knelpunten met betrekking tot de situatie in Nederland maar ook in Duitsland zal ik onder de aandacht brengen. Tevens zal ik in hoofdstuk vier de knelpunten tegen over elkaar zetten en beoordelen in welke mate zij van invloed zijn op de scheiding tussen inlichtingen en veiligheidsdiensten. Om af te sluiten geef ik in hoofdstuk vijf mijn eindconclusie. Hierbij zal ik de behandelde stof nogmaals kort samenvatten en een blik werpen op de toekomst.
4
Hoofdstuk 2: Nederland 2.1 Inleiding De Nederlandse staat kent, sedert de invoering van de Wet Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (WIV) van 29 mei 2002, twee diensten: de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). Zowel de MIVD als de AIVD vinden hun oorsprong in de derde sectie van de generale staf, de GS III. De GS III was de eerste militaire inlichtingendienst in Nederland opgericht op instigatie van de Minister van Oorlog met het oog op de Europese militaire krachtsverhoudingen. In 1913 werd eerste luitenant H.A.C. Fabius het eerste hoofd van de militaire inlichtingendienst GS III. Ondanks het feit dat Nederland neutraal bleef gedurende de Eerste Wereldoorlog was het gevolg een immense groei van de dienst. Zo stond het handhaven van de neutraliteit op nummer een in de agenda. De in Nederland opererende buitenlandse inlichtingendiensten werken nauwkeurig in de gaten gehouden door de GS III. De dienst functioneerde hierdoor tevens als contrainlichtingendienst. De revolutionaire veranderingen die plaatsvonden aan het einde van de Eerste Wereldoorlog brachten tevens een aantal veranderingen mee in Nederland. Zo was dit volgens P. J. Troelstra, voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de SDAP, aanleiding voor ook een mogelijke revolutie in Nederland. Dit veroorzaakte de nodige onrust binnen de GS III en zorgde voor een harde aanpak van Troelstra en zijn medestanders. Gevolg was dat de GS III naast een buitenlandse (contra)inlichtingendienst tevens ging functioneren als een binnenlandse veiligheidsdienst. Formeel werd de binnenlandse veiligheidsdienst opgericht op 13 januari 1919 na een bereikte overeenstemming tussen de ministers van Binnenlandse Zaken, Oorlog en Justitie. Het ministerie van Oorlog bleef verantwoordelijk voor de militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst. Welke functioneerden onder de naam GS IIIA en GS IIIB. De nieuwe dienst voor de binnenlandse veiligheid kreeg de naam Centrale Inlichtingendienst (CI) en opereerde onder de verantwoording van het ministerie van Binnenlandse Zaken. De GS IIIB en de CI vormden samen één geheel. Beide diensten waren onder leiding van één ondercommandant. Zelfs het personeel van beide diensten was nagenoeg gelijk aan elkaar. Dit en de limitatieve bijdrage van het ministerie van Binnenlandse Zaken zorgde ervoor dat de CI in de praktijk een militaire dienst was.1 Het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog bracht een einde aan de toen opererende diensten. Pas in 1942 was het de Nederlandse regering, uitgeweken naar Londen, gelukt een nieuwe dienst op te richten. Dit betrof het militaire Bureau Inlichtingen der Nederlandsche Regeering (BI) welke functioneerde onder het ministerie van Oorlog. De regering had ook de beschikking over een veiligheidsdienst tijdens haar verblijf in Londen. Deze dienst viel onder de verantwoording van Justitie en droeg de naam Politie Buitendienst (PBD). De voornaamste taak van de PDB was om Duitse infiltranten op te sporen welke probeerde Engeland te bereiken. Na de oorlog zag het Bureau voor Nationale Veiligheid (BNV) het licht. De voormalige hoofdcommissaris van de politie in Rotterdam, L. Einthoven, nam de leiding over de nieuwe dienst. De BNV had als belangrijkste bezigheid het opsporen en arresteren van Duitsers en Nederlanders welke tot o.a. de Abwehr, Gestapo of Sicherheitsdienst behoorden. 1
De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 59-61.
5
Deze veiligheidsbehoefte bestond niet lang en de dienst werd daarom in 1946 weer opgeheven. Een klein onderdeel, het bureau B, bleef in stand en werd later een onderdeel van de in april 1946 opgerichte Centrale Veiligheidsdienst (CVD). In hetzelfde jaar werd tevens de Buitenlandse Veiligheidsdienst (BID) opgericht. Beide diensten ressorteerden onder de minister-president. Onder de leiding van Einthoven ging de CVD zich voornamelijk bezighouden met de bescherming van Nederland tegen het dreigende communisme. De bezetting van vele Oost-Europese landen door de Sovjet Unie na de oorlog en de communistische staatsgreep in Praag in februari 1948 zorgen voor een verhoogd dreigingsniveau in Nederland. De Communistische Partij Nederland (CPN) sympathiseerde zich sterk met de communisten. Dit gaf aanleiding voor de invoering van enkele anticommunistische maatregelen. Deze maatregelen brachten een forse groei van de CVD tot stand. Echter het zuinige regime van de toenmalige minister-president Willem Drees leidde tot enige wrijvingen waardoor de dienst uiteindelijk onder de verantwoording kwam van Binnenlandse Zaken. De dienst werd door deze inlijving bekend als Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD). Bij Koninkrijk Besluit werd op 8 augustus 1949 formeel besloten tot de oprichting van vijf diensten. Drie militaire inlichtingen- en veiligheidsdiensten (een voor elk krijgsmachtsdeel), een dienst voor de binnenlandse veiligheid (BVD) en een dienst voor de buitenlandse veiligheid (BID maar ook bekend als Inlichtingendienst Buitenland IDB). In 1987 werd de Wet Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV) ingevoerd wat een einde maakte aan deze constructie. Tot stand kwam één dienst voor de binnenlandse veiligheid (BVD) en één dienst voor de buitenlandse veiligheid (MID). De verschillende militaire diensten moesten getransformeerd worden tot één enkele dienst. De oprichting van de MID was derhalve een moeizaam proces dat vele jaren in beslag nam. Een van de diensten die zijn einde zag was de IDB. Onder meer door het einde van het Sovjetcommunisme na de val van de Berlijnse muur en de underdog positie die de IDB in het Nederlandse bestel innam werd de dienst op 1 januari 1994 opgeheven door ministerpresident Lubbers. Gekeken werd of de bevoegdheden binnen de grenzen van het WIV over te hevelen waren naar de BVD en/of MID. Het WIV van 1987 maakte dit niet volledig mogelijk. Een wetswijziging van het WIV was daarom noodzakelijk. De wijziging ging gepaard met de verplichting om te voldoen aan de eisen gesteld in het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). De wijzigingen hielden onder meer in dat opgenomen werd welke bevoegdheden en verplichtingen de diensten hadden en welke methoden gebruikt mogen worden bij de uitoefening van deze bevoegdheden. Tevens werd er een nieuw controle lichaam ingesteld, de Commissie Toezicht Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. Dit betrof een aanvulling op de reeds bestaande Vaste Kamercommissie voor inlichtingen- en veiligheidsdiensten. 2 De nieuwe wet (WIV 2002) reguleert het huidige bestel betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk zal ik de, middels deze wet tot stand gekomen, Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) behandelen. Hierbij zal ik onder meer ingaan op de taak, de functie en de werkwijze alsmede de verplichtingen en bevoegdheden van de dienst. In de daarop volgende sub paragraaf (§ 2
De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 63-68.
6
2.2.5) zal de Regionale Inlichtingendienst (RID), een onderdeel van de AIVD, besproken worden. In deze sub paragraaf zullen o.a. de taken en bevoegdheden van de RID de aandacht krijgen. Ter afsluiting zal er in paragraaf 2.3 een korte samenvatting en conclusie te lezen zijn.
2.2 De Algemene Inlichtingen- en veiligheidsdienst In deze paragraaf zal de Algemene Inlichtingen- en veiligheidsdienst behandeld worden. Ten eerste zal de organisatie van de AIVD toegelicht worden (§ 2.2.1). Vervolgens komt de taak en de functie aan bod (§ 2.2.2.) Hierna zullen de bevoegdheden (§ 2.2.3) en de werkwijze (§ 2.2.4) toegelicht worden. 2.2.1 De organisatie van de AIVD De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst is een relatief kleine organisatie in vergelijking met de Nederlandse politie.3 Zo wil de dienst, in het kader van de bestrijding van terrorisme, uiteindelijk over 1500 medewerkers beschikken. De AIVD was tot 2010 opgebouwd uit zes directies. Elke directie had een afzonderlijke taak. Zo was er bijvoorbeeld de directie Democratische Rechtsorde en de directie Staatsveiligheid. De huidige organisatie bestaat niet meer uit ‘directies’ maar uit ‘eenheden’ en ‘business units’. De zes directies zijn overgaan naar negen eenheden en twee business-units.4 De eenheid die het meest van belang is in dit onderzoek betreft (1) de Eenheid Binnenlandse Veiligheid. Deze eenheid omvat de voorgaande directies Democratische Rechtsorde, Staatsveiligheid en Veiligheidsbescherming. Zij dragen verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de zogenaamde ‘A-taak’ van de dienst. De benaming van deze taak vloeit voort uit de taakstelling van de AIVD in de WIV 2002.5 De eenheid heeft als taak het beschermen van de democratische rechtsorde en de staatsveiligheid alsmede dragen zij de verantwoordelijkheid voor de veiligheidsbevordering. Dit houdt in een risicobeheersing aangaande de taakvelden Contraterrorisme, Radicaliseringstendensen, Conta-inlichtingen, Rechts-extremisme, Links-extremisme, Dierenrechten-extremisme en de algemene veiligheidsbevordering.6 De overige eenheden zijn (2) de Eenheid Dienstencentrum. Zij verzorgen alle standaard dienstverlening binnen de AIVD. Te denken valt hierbij aan o.a. personele en financiële administratie. De derde eenheid is (3) de Eenheid Informatiemanagement. Verantwoordelijk voor alle ICT aangelegenheden. Eenheid vier is (4) de Eenheid Inlichtingen Buitenland. Dit betreft een offensieve inlichtingeneenheid belast met het verzamelen van inlichtingen inzake het buitenland met het oog op de vorming van het buitenlands beleid. De vijfde eenheid is (5) de Eenheid Kenniscentrum Verbetermanagement en Innovatie. Zij hebben als taak de ontwikkeling van verbeter- en innovatieprocessen. Doel is de AIVD tot een excellerende organisatie te brengen. Eenheid zes is (6) de Eenheid Operationele Expertise en 3
De nationale politie telt ongeveer 63.000 werknemers. www.aivd.nl/organisatie/werk-aivd/organisatie-aivd/, gezien op 26 maart 2014. 5 Vis 2010, p. 61. 6 https://www.aivd.nl/organisatie/werk-aivd/organisatie-aivd/#EenheidBinnenlandseVeiligheid, gezien op 26 maart 2014. 4
7
Ondersteuning. Zij verzorgen opleidingen en realiseren de inzet van verschillende inlichtingenmiddelen voor de diverse teams en afdelingen binnen de AIVD. Eenheid zeven is (7) de Eenheid Regie welke zorgt voor de interne samenhang en samenwerking met als doel betere resultaten in het inlichtingenproces. Eenheid acht is (8) de Eenheid Strategie en Beleid. Zij ondersteunen het MT van de AIVD. Dit doen zij onder meer doormiddel van adequate advisering. De laatste eenheid (9) de Eenheid Trendanalyse en Fenomeenonderzoek onderkent, signaleert, analyseert en verklaart fenomenen welke vallen binnen de taakvelden van de AIVD en niet door een team of eenheid behandeld kunnen worden. Deze eenheid levert informatie aan zowel interne partijen als aan externe belanghebbenden. Naast de negen eenheden zijn er nog twee business-units. De business-unit Nationaal Bureau Verbindingsbeveiliging (NBV) en de business-unit Veiligheidsonderzoeken. De eerste business-unit (NBV) draagt bij aan de nationale veiligheid door het beveiligen van cruciale overheidsinformatie. De tweede business-unit is verantwoordelijk voor de veiligheidsonderzoeken aangaande de aanwijzing van vertrouwensfuncties.7 Per 1 januari heeft er bij de AIVD een reorganisatie plaatsgevonden waarbij de zojuist beschreven organisatiestructuur wederom aangepast is. Er zijn heden drie directies: Directie Inlichtingen Directie Operatiën Directie V&B. De directie inlichtingen verricht onderzoeken in het kader van de staatsveiligheid. De directie Operatiën is de uitvoerende afdeling van de AIVD. Deze afdeling oefent operationele activiteiten uit ten behoeve van onderzoeken van de directie Inlichtingen. Hieronder vallen verschillende afdelingen zoals de afdeling HUMINT, NBV en JSCU. Het NBV (Nationaal Bureau Verbindingsbeveiligingen) houdt zich bezig met de waarborging van de beveiliging van vertrouwelijke overheidsinformatie. Het JSCU (Joint SIGINT Cyber Unit) is een gezamenlijke afdeling van de AIVD en de MIVD op het gebied van Signals Intelligence. De directie V&B is belast met het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken. De taken van het Dienstencentrum en IT zijn tevens ondergebracht binnen deze directie.8
7 8
https://www.aivd.nl/organisatie/werk-aivd/organisatie-aivd/, gezien op 26 maart 2014. https://www.aivd.nl/organisatie/werk-aivd/organisatie-aivd/, gezien op 16 juni 2015.
8
2.2.2 De taak en functie van de AIVD De huidige functie van de AIVD is tweeledig. Enerzijds is de dienst een functioneel directoraat-generaal ressorterend onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties welke verantwoordelijk is voor het uitvoeren van een publieke taak. M.aw. een beleidsorganisatie.9 Anderzijds heeft de AIVD de taak het onderkennen van dreigingen en risico’s. Zo stelt de dienst op zijn website dat het zijn taak is in deze onzekere wereld dreigingen, risico’s en internationale politieke ontwikkelingen die grote belangen met zich mee brengen voor de Nederlandse staat te onderkennen en te duiden. Het gaat hier om dreigingen en risico’s die voor andere vaak onopgemerkt blijven.10 Volgens het rapport van de Commissie Havermans tracht de AIVD voortijdig de dreigingen en risico’s weg te nemen of af te wenden door het verstrekken van gegevens aan overheidsorganen en/of particulieren. Behoudens het wegnemen van dreigingen en risico’s kan, volgens de commissie, het verstrekken van informatie ook het doel dragen om de veiligheid of weerstand te verhogen.11 De AIVD ontleent deze taken uit de Wet op de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (WIV 2002). Artikel 6 lid 2 van deze wet geeft de dienst vijf wettelijke taken: Artikel 6 lid 2 WIV 2002 “De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst heeft in het belang van de nationale veiligheid tot taak: A. het verrichten van onderzoek met betrekking tot organisaties en personen die door hun doelen die zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat; B. het verrichten van veiligheidsonderzoeken als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken; C. het bevorderen van maatregelen van de onder A genoemde belangen, waaronder begrepen maatregelen ter beveiliging van gegevens waarvan de geheimhouding door de nationale veiligheid wordt geboden of van die onderdelen van de overheidsdienst en van het bedrijfsleven die naar het oordeel van Onze ter zake verantwoordelijke Minister van vitaal belang zijn voor de instandhouding van het maatschappelijk leven; D. het verrichten van onderzoeken betreffende andere landen ten aanzien van onderwerpen die door Onze Minister-president, Minister van Algemene Zaken, in overeenstemming met Onze betrokken Ministers zijn aangewezen. E. het opstellen van dreigings- en risicoanalyses op verzoek van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Onze Minister van Veiligheid en Justitie gezamenlijk ten behoeve van de beveiliging van de personen, bedoeld in de artikelen 4, derde lid, onderdeel b, en 42, eerste lid, onder c, van de Politiewet 2012 en de bewaking en de beveiliging van de objecten en de diensten die zijn aangewezen op grond van artikel 16 van die wet, voor zover het betreft personen, objecten en diensten met een militaire relevantie.”
De AIVD verricht de zojuist beschreven taken met het oog op de nationale veiligheid. In de volgende paragraaf zal dit begrip nader toegelicht worden.
9
Vis 2010, p. 63. https://www.aivd.nl/organisatie/werk-aivd/, gezien op 26 maart 2014. 11 Commissie Havermans 2004, p. 23. 10
9
2.2.2.1 Nationale veiligheid Een overkoepeld begrip in artikel 6 WIV 2002 is de term ‘nationale veiligheid’. Elke taak wordt namelijk verricht met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. De criteria ‘andere gewichtige belangen’ en ‘vitale belangen’ vallen eveneens binnen het kader van de nationale veiligheid. Van het begrip bestaat echter geen eenduidige of vastomlijnde omschrijving. Bij de totstandkoming van de WIV 2002 werd de reikwijdte van het begrip al behandeld. Volgens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties wordt het begrip ingevuld aan de hand van de nadere omschrijving van de werkzaamheden van de dienst beschreven in de artikelen zelf.12 Voorts is de betekenis van de term ontleend aan het EVRM. Alhoewel de jurisprudentie van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) een duidelijke definitie van het begrip uit de weg gaat zijn er wel gevallen waarin schending van het begrip aan de orde was. Zo kwam het begrip aan de orde in het geval van het verspreiden van opruiende geschriften onder militairen13 en het verrichten van terroristische activiteiten14. Invulling van het begrip kan ook geschieden kijkende naar de maatschappelijke omstandigheden en de bijbehorende mogelijke dreigingen aldus de minister. Tevens geeft de WIV nadere richting bij de invulling van het begrip door het opnemen van bijkomende criteria in de A-taak en de C-taak. Zo moet het met betrekking tot de A-taak gaan om ‘andere gewichtige belangen van de staat’. Men moet hierbij bijvoorbeeld denken aan internationaal terrorisme of ernstige verstoringen van de openbare orde. De c-taak vereist dat het moet gaan om belangen welke van ‘vitaal belang’ zijn. Het moet in dit geval gaan over belangen in het kader van de instandhouding van het maatschappelijk leven welke de nationale veiligheid kunnen raken.15 Naast het veiligheidsbegrip is het nationale element in artikel 6 WIV 2002 van belang m.b.t. de taakstelling van de AIVD. Veiligheidsrisico’s vallen namelijk alleen onder de taakstelling van de dienst indien er sprake is van dreigingen welken te maken hebben met de veiligheid op nationaal gebied. Lokale aangelegenheden vallen bijvoorbeeld niet onder het taakgebied. Echter indien een kwestie een uitstraling heeft naar nationaal niveau, een gevaar vormt voor de democratische rechtsorde hetzij een bedreiging voor de veiligheid van de staat dan valt het wel onder de taakstelling van de AIVD. Zo noemt de memorie van toelichting bijvoorbeeld voetbalgeweld dat dusdanige proporties aanneemt dat het een maatschappelijke ontwrichting het gevolg kan zijn. De integriteit van lokale, regionale en provinciale bestuurders en ambtenaren valt ook onder de aandacht van de AIVD omdat dit onlosmakelijk verbonden is aan de openbare sector als geheel.16/17 Concluderend kan men stellen dat de reikwijdte van het begrip ‘nationale veiligheid’ ruim is en dat het EHRM de lidstaten een ruime ‘margin of appreciation’ geeft bij de invulling van de term. Omdat het aan een duidelijk omlijnde definitie ontbreekt is het aan de veiligheidsdiensten zelf om te bepalen wat er binnen hun taakgebied voor dreigingen en risico’s vallen. De AIVD heeft dus een brede discretionaire bevoegdheid en kan daardoor per 12
Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 14, p. 15. EHRM 5 december 1978, nr. 7050/75 (Arrowsmith Case). 14 EHRM 6 september 1978, nr. 5029/71 (Klass Case). 15 Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 59, p. 1-2. 16 Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 14, p. 8. 17 Vis 2010, p. 65-66. 13
10
geval zelf bepalen of een persoon of organisatie een dreiging of risico vormt in het kader van de nationale veiligheid. De dienst kan dus min of meer zijn eigen mandaat bepalen. Controle op een consequente toepassing is daarom noodzakelijk. Echter deze controle is wegens de strikt gehanteerde geheimhouding en de executieve bevoegdheden van de diensten veelal niet mogelijk. Volgens de minister is deze ruime reikwijdte, ondanks dit gebrek, onontbeerlijk met het oog op het zo min mogelijk belemmeren van de dagelijkse werkzaamheden van de diensten. 18 Deze ruime interpretatie is tevens van toepassing bij de invulling van de A-taak geformuleerd in artikel 6 lid 2 sub a. Bij het uitvoeren van deze taak kan een onderzoek van de AIVD in aanraking komen met een onderzoek uitgevoerd door de politie. Om mijn hoofdvraag m.b.t. de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdienst zo zuiver mogelijk te beantwoorden staat deze taak in dit onderzoek centraal. In de hierop volgende paragraaf zal ik de A-taak verder behandelen.
2.2.2.2 De A-taak Artikel 6 lid 2 WIV 2002 “De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst heeft in het belang van de nationale veiligheid tot taak: A. het verrichten van onderzoek met betrekking tot organisaties en personen die door hun doelen die zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat;
De AIVD verricht volgens artikel 6 lid 2 sub a WIV 2002 tot taak het verrichten van onderzoek in het belang van de nationale veiligheid. De dienst verricht onderzoek naar organisaties en personen welke door de nagestreefde doelen of door hun activiteiten een gevaar vormen voor de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. Het onderzoek heeft dus tot doel het beschermen van de gewichtige belangen van de staat. Dit is de kern van de A-taak. Volgens de Commissie Havermans19 kan men in ieder geval onder deze gewichtige belangen verstaan de staatsveiligheid en de bescherming van de democratische rechtsorde. Andere belangen kunnen, indien overeenkomstig wat betreft zwaarte, ook binnen dit bereik vallen. Dit betreft onder meer terrorisme, grootschalige verstoring van de openbare orde met als doel het veroorzaken van politieke instabiliteit of (heimelijke) activiteiten met het oogmerk de gewelddadige omverwerping van een buitenlandsregime.20 De AIVD beschermt deze belangen door het verrichten van onderzoek. De term “onderzoek” is niet nader gedefinieerd in de WIV 2002. Een nadere omschrijving is echter wel op zijn plaats. Volgens de Commissie Havermans21 heeft de parlementaire behandeling van de incidenten rond het Koninklijke Huis voor helderheid omtrent de definitie van het begrip “onderzoek” gezorgd. Men moet een onderscheidt maken tussen twee termen. Enerzijds de term “onderzoek” en anderzijds de term “naslag”. Naslag is geen (vorm van) 18
Vis 2010, p. 64-65. Commissie Havermans 2004, p. 121. 20 Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 59, p. 2. 21 Commissie Havermans 2004, p. 122. 19
11
onderzoek maar het betreft het verstrekken van gegevens die reeds kenbaar waren bij de AIVD. Deze gegevens worden verstrekt middels artikel 36 WIV 2002. Indien er sprake is van het plegen van naslag betreft het alleen het controleren of een persoon voorkomt in de gegevensbestanden van de AIVD. Van het verrichten van onderzoek is dus geen sprake. Naslag wordt gedaan naar personen (geen vertrouwensfunctionarissen als bedoeld in de Wet Veiligheidsonderzoeken) welke door de positie waarin zij komen te verkeren een gevaar voor belangen van de staat kunnen vormen. De belangendrager kan de AIVD vragen om naslag te doen naar desbetreffende personen. Indien het doen van naslag aanleiding geeft tot een ernstig vermoeden van dreiging kan er vervolgens onderzoek ingesteld worden. Dit houdt impliciet in dat indien er geen sprake is van een vermoeden van dreiging er geen onderzoek gepleegd mag worden.22 Bij onderzoek verzamelt de AIVD gegevens over personen of organisaties. De dienst gebruikt onder meer open bronnen, gegevensbestanden en informanten. Na het verrichten van onderzoek zal doorgaans de AIVD niet zelf aanhoudingen verrichten of ingrijpen. De taakstelling van de dienst belet dit. De AIVD is namelijk krachtens zijn taakstelling een waarschuwingsdienst. Het verrichten van onderzoek is de kernactiviteit van de dienst. De informatie die voortvloeit uit een onderzoek kan doormiddel van het “ambtsbericht” worden doorgespeeld aan de instanties wie deze aangaat, bijvoorbeeld de politie of de IND, welke vervolgens kunnen ingrijpen. Dit geschiedt krachtens artikel 36 WIV 2002.23/24 2.2.2.3 Terrorisme De A-taak behelst de bescherming van de staatveiligheid en andere gewichtige belangen van de staat. Voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, opgericht kort na de Tweede Wereldoorlog, hield dit een focus in op het verzamelen van inlichtingen met betrekking tot ideologische vijanden in het kader van de Koude Oorlog. De vijand was de Sovjet Unie en haar handlangers. Door spionage en contraspionage werd getracht informatie te verzamelen welke de staatveiligheid moest beschermen. Contraspionage was de belangrijkste bezigheid van de diensten. Echter de gijzelingen, kapingen en moorden gebruikt door Palestijnse groepen eind jaren zestig om politieke doeleinde te bereiken gaven de aanleiding dat de diensten te maken had met nieuwe vijanden met andere methoden. Enerzijds had de dienst te maken met het staatterrorisme, terrorisme gepleegd door of op instigatie van vreemde mogendheden wat makkelijk in te meten viel binnen de reeds bekende werkzaamheden. Anderzijds kreeg de dienst te maken met een nieuwe vorm van terrorisme namelijk terrorisme waarbij er geen binding met een staat meer was maar terrorisme voortvloeiend uit ideologische motieven of religieuze overtuiging. Deze vorm van terrorisme vormt een aanzienlijke bedreiging voor het functioneren en voortbestaan van de democratische rechtsorde. Om dit te bestrijden moesten de diensten andere instrumentaria ontwikkelen. Deze ontwikkeling ging gepaard met een andere verschuiving. De diensten kwamen door de focus om contra-terrorisme meer in aanraking met opsporing en vervolging en dus dichter bij de
22
Commissie Havermans 2004, p. 122-123. Commissie Havermans 2004, p. 122-123. 24 Vis 2010, p. 66-67. 23
12
werkterreinen van de politie en justitie.25 Nu is de bestrijding van terrorisme (contraterrorisme) het huidige focuspunt van de werkzaamheden verricht binnen de A-taak.26 De aanslagen gepleegd op 11 september 2001 hebben dit nogmaals benadrukt en veroorzaakte een afname van aandacht op andere gebieden. Bijvoorbeeld op het gebied van politiek activisme.27 Binnen de pijler van contra-terrorisme maakt de dienst een onderscheidt tussen verschillende soort terrorisme. Te weten: Radicaal-islamitisch terrorisme, het “klassieke” terrorisme, het NBCR-terrorisme, migratie en terrorisme en financiering van terrorisme. De AIVD hanteert een “brede aanpak” van terrorisme. Dit omvat zowel een fenomeengerichte als een targetgerichte aanpak. Dit uit zich o.a. door een focus op de koppeling tussen terrorisme en andere ontwikkelingen zoals radicaliseringtendensen. Ook de financiering en misbruik van migratiekanalen vallen onder deze benadering.28 Radicaal-islamitisch terrorisme is volgens de AIVD: Het dreigen met, voorbereiden of plegen van geweld dat gericht is op mensen of op het aanrichten van maatschappijontwrichtende schade. Het doel is om maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen, de bevolking angst aan te jagen of om politieke besluitvorming te beïnvloeden. De dienst richt zich in het kader van radicaal-islamitisch terrorisme voornamelijk op het jihadistische terrorisme. Het doel is om de risico’s voor de nationale veiligheid te reduceren. Onder andere doormiddel van het voorkomen van aanslagen, het ontwikkelen en implementeren van (beleids-)maatregelen wordt getracht dit doel te bereiken.29 De AIVD hanteert hierbij een “brede benadering” wat tevens de aanpak van radicalisering behelst. Alhoewel er bij dit onderwerp niet per definitie sprake is van terrorisme is het een aan terrorisme gerelateerd fenomeen waardoor het binnen het taakgebied valt van de AIVD.30 Naast het radicaalislamitisch terrorisme bestrijdt de AIVD ook het klassieke terrorisme. Hier gaat het om groeperingen zoals de Turks-Koerdische PPK, de Baskische ETA en de Noord-Ierse IRA. Het bestrijden van het radicaal-islamitisch terrorisme is echter het focuspunt van de dienst waardoor er slechts een beperkte capaciteit overblijft voor de bestrijding van het klassieke terrorisme.31 Naast het radicaal-islamitisch terrorisme en het klassieke terrorisme richt de AIVD zich ook op het NBCR-terrorisme. Dit betreft mogelijke terroristische dreigingen met nucleaire, biologische, chemische of radiologische middelen (NBCR). In 2002 werd het NBCR-terrorisme slechts gezien als theoretisch mogelijk en kreeg het onderwerp weinig aandacht. In 2003 werd waargenomen dat een aantal groeperingen belangstelling had voor de productie en inzet van relatief simpele NBCR-middelen. Het risico werd daarom ook reëel aanwezig geacht en het onderwerp kwam daardoor hoger op de agenda te staan.32 Ook de met terrorisme samenhangende onderwerpen, zoals migratie en financiering, vallen binnen het taakgebied van de dienst. Terroristen gebruiken veelal dezelfde migratiekanalen als legitieme migranten. De AIVD houdt daarom de migratienetwerken nauwlettend in de gaten. 25
De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 206-207. Commissie Havermans 2004, p. 128. 27 Commissie Havermans 2004, p. 140. 28 Commissie Havermans 2004, p. 129. 29 https://www.aivd.nl/onderwerpen/terrorisme/, gezien op 6 mei 2014. 30 Vis 2010, p. 69-70. 31 Commissie Havermans 2004, p. 134-135. 32 http://www.aivdkennisbank.nl/jaarverslag-2011/Regio.Europa/Trendsenon.Resultaten/aDU1251_NBCRterrorisme.aspx, gezien op 6 mei 2014. 26
13
Vroegtijdig ingrijpen door bijvoorbeeld personen uit te zetten welke gelieerd zijn aan terrorisme kan bijvoorbeeld mogelijke aanslagen voorkomen. Ook de financiering van terrorisme is een belangrijk onderwerpen. Terroristische organisaties hebben geld nodig om te kunnen functioneren. De AIVD doet bijvoorbeeld onderzoek naar de financiële huishouding van radicale stichtingen en moskeeën en de geldstromen vanuit Saoedi-Arabië.33/34 Concluderend kan men stellen dat de bestrijding van terrorisme op dit moment de belangrijkste taak van de AIVD is. Specifiek het bestrijden van het islamitisch terrorisme en de daarmee samenhangende onderwerpen zoals radicalisering, migratie en financiering van terrorisme.
33 34
Commissie Havermans 2004, p. 136-138. Vis 2010, p. 70.
14
2.2.3 De bevoegdheden van de AIVD Om de in de voorgaande paragraaf besproken taken te verrichten beschikt de AIVD over de nodige bevoegdheden daartoe. Deze bevoegdheden vloeien voort uit de WIV 2002. De wetgever heeft de AIVD geen executieve bevoegdheden toegekend. Dit indiceert de veronderstelde scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdienst. Zo mag de AIVD geen personen aanhouden of andere handelingen verrichten welke mogelijk rechtsgevolgen kan creëren. De ‘belangendragers35’ moeten zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd over bepaalde dreigingen. Deze organisaties beschikken wel over executieve bevoegdheden. De AIVD is derhalve een organisatie welke het doel heeft informatie te verzamelen en deze door te spelen. De dienst beschikt om deze reden over verregaande bevoegdheden voor het verzamelen van informatie voor het vaststellen van mogelijke dreigingen. De toepassing van deze bevoegdheden kan snel plaatsvinden. Namelijk in vergelijking met het strafrechtelijke vereiste van een ‘redelijk vermoeden van schuld’ is bij de toepassing van de bevoegdheden uit de WIV 2002 slechts een ‘ernstig vermoeden’, oftewel een mogelijk gevaar voor gewichtige belangen van de staat, voldoende. Een strafbaar feit is dus géén vereiste.36 De AIVD bepaalt zelf of het tot onderzoek over gaat. Dit is bevestigd in een antwoord op een motie van de LPF en Groen Links. De motie betrof het vast stellen van een limitatieve lijst met instanties en personen welke gemachtigd zouden zijn om de AIVD te verzoeken tot het verrichten van onderzoek. De regering achtte het onwenselijk om de partijen welke melding mogen doen te limiteren. Bij een bedreiging van de nationale veiligheid is moet een ieder gerechtigd zijn om een melding bij de dienst te doen. Het is vervolgens aan de dienst zelf of zij besluiten naar aanleiding van de melding een onderzoek in te stellen.37 Om onderzoek te verrichten beschikt de AIVD over verschillend bevoegdheden. Deze bevoegdheden zal ik uitgebreid behandelen in de volgende paragrafen. Ik zal beginnen bij de algemene bevoegdheid van artikel 17 WIV 2002: de bevoegdheid tot het verzamelen van gegevens (§2.2.3.1). Aansluitend zal ik de bijzondere bevoegdheden behandelen (§2.2.3.2).
35
Officiële term. De belangendragers zijn de organisaties waaraan de AIVD advies uitbrengt. Vis 2010, p. 73. 37 Kamerstukken II, 2002/03, 28 811, nr. 10, p. 2. 36
15
2.2.3.1 Algemene bevoegdheid Zoals reeds eerder genoemd beschikt de AIVD niet over executieve bevoegdheden. De dienst houdt zich voornamelijk bezig met het verzamelen (acquisitie38) en doorspelen van informatie. De AIVD verzamelt op diverse manier informatie. Er moet hierbij een onderscheidt worden gemaakt tussen informatie die ‘gehaald’ wordt en informatie die ‘gebracht’ wordt.39 Met betrekking tot het ‘halen’ van informatie vloeit de bevoegdheid voor het verzamelen van gegevens voort uit artikel 17 WIV 2002: Artikel 17 WIV 2002 1. De diensten zijn bevoegd zich bij de uitvoering van hun taak, dan wel ter ondersteuning van een goede taakuitvoering, voor het verzamelen van gegevens te wenden tot: a. bestuursorganen, ambtenaren en voorts een ieder die geacht wordt de benodigde gegevens te kunnen verstrekken; b. de verantwoordelijke voor een gegevensverwerking. 2. In het geval, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, is de daarmee belaste ambtenaar verplicht zich ten opzichte van de verantwoordelijke voor een gegevensverwerking te legitimeren aan de hand van een daartoe door het betrokken hoofd van een dienst verstrekt legitimatiebewijs. 3. De bij of krachtens de wet geldende voorschriften voor de verantwoordelijke voor een gegevensverwerking betreffende de verstrekking van zodanige gegevens zijn niet van toepassing op verstrekkingen gedaan ingevolge een verzoek als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b.
De AIVD kan dus een verzoek doen tot de verstrekking van informatie. Dit verzoek hoeft echter niet verplicht te worden ingewilligd. De inwilliging vindt plaats op vrijwillige basis. Bij een verzoek met betrekking op verkeers- of NAW-gegevens bestaat er voor dienstverleners op het gebied van telecommunicatie echter wel een verplichting tot medewerking (hst 13 telecommunicatiewet jo. art. 28 en 29 WIV 2002) Behoudens deze verzoeken om informatie kan de dienst ook informatie putten uit open bronnen en niet openbare gegevensverzamelingen. Bijvoorbeeld de Gemeentelijke Basisadministratie is op basis van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens toegankelijk voor de dienst. De AIVD heeft tevens toegang tot politiegegevens doormiddel van een geautomatiseerd systeem. Dit systeem verstrekt politiegegevens van bepaalde categorieën rechtstreeks aan de AIVD op basis van artikel 24 Wet politiegegevens.40 Het verstrekken van gegevens door derden aan de AIVD via artikel 17 lid 1 WIV 2002 is in de regel strijdig met de privacyregelingen. De persoonsgegevens mogen slechts verwerkt en verstrekt worden overeenkomstig het doel waarvoor zij zijn aangelegd. Dit belemmerd in beginsel de verstrekken van gegevens aan de AIVD. Voor gevallen waarin er geen specifieke regeling bestaat welke de verstrekking van gegevens autoriseert biedt artikel 17 lid 3 WIV 2002 uitkomst. Dit artikel stelt wettelijke voorschriften, welke verstrekking van gegevens zou belemmeren, buiten toepassing. De vastlegging van de verstrekking, de zogenaamde 38
Officiële term zie Commissie Havermans 2004, p. 25, 2e alinea. Commissie Havermans 2004, p. 25. 40 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p.373-374. 39
16
‘protocolplicht’ wordt mede buitenwerking gesteld door artikel 17 lid 3 WIV 2002. Door het buitenwerking stellen van deze protocolplicht wordt voorkomen dat de persoon van wie de gegevens zijn verstrekt op de hoogte raakt van deze verstrekking. Dit kan immers het onderzoek negatief beïnvloeden. Ook hoeft de houder van de gegevens geen melding te maken van verstrekking bij de toezichthouder.41/42 De dienst kan behoudens het ‘halen’ van informatie ook doormiddel van aangebrachte gegevens een onderzoek starten. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een burger of een collegadienst een melding doet bij de AIVD. Voor de leden van het Openbaar Ministerie, ambtenaren van de politie, de KMAR en de douane bestaat er op basis van artikel 61 en 62 WIV 2002 zelfs een verplichting om mogelijk belangrijke informatie aan de dienst ter beschikking te stellen. Overdracht van deze informatie vindt vervolgens plaats via hiërarchische lijnen. Rechtstreeks contact tussen de verschillende diensten en de AIVD is niet mogelijk. Zo moet bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie informatie aanleveren doormiddel van tussenkomst van het College van procureurs-generaal. De ‘aangebrachte’ informatie wordt vervolgens door de AIVD op relevantie getoetst. Indien de informatie past binnen de wettelijk opdragen taken van de dienst moet de informatie relevant worden geacht en kan er een onderzoek gestart worden.43 In tegenstelling tot andere collega-inlichtingendiensten zoals de Britse MI5 en de Amerikaanse FBI stimuleert de AIVD de burgerbevolking niet expliciet om actief informatie aan te dragen. Dit ondanks dat aangeleverde informatie dikwijls zeer waardevol kan zijn voor de dienst. Naast deze gebrachte informatie kan de dienst ook aan informatie komen door uitwisseling van gegevens tussen collega-diensten. Buitenlandse diensten kunnen namelijk beschikken over mogelijk interessante informatie. Deze uitwisseling geschiedt volgens artikel 59 WIV 2002. Dit artikel stelt dat de hoofden van de diensten zorg moeten dragen voor het onderhouden van verbindingen met daarvoor in aanmerking komende inlichtingen- en veiligheidsdiensten van andere landen (art. 59 lid 1 WIV 2002).44 Uitwisseling van informatie aan buitenlandse instanties kan alleen geschieden indien het informatie betreft welke dient ter behartiging van de belangen van deze instanties. Daarbij mogen deze belangen vervolgens niet onverenigbaar zijn met de eigen belangen (art. 59 lid 2 sub a WIV 2002) en mag het een goede taakuitvoering niet in de weg staan (art. 59 lid 2 sub b WIV 2002). Tevens is bij het delen van informatie met buitenlandse diensten het principe van quid pro quo van groot belang.45 De personen die informatie delen krachtens de algemene informatiebevoegdheid worden aangemerkt als ‘informant’. Een informant is volgens de WIV 2002: de natuurlijke persoon die door de positie waarin hij verkeert dan wel de hoedanigheid die hij heeft over gegevens beschikt of kan beschikken die voor een goede taakuitvoering van de dienst van belang kunnen zijn.46/47 Naast de informatie aangeleverd door informanten is de dienst ook geïnteresseerd in andere informatie zoals bijvoorbeeld de inhoud van telefoongesprekken of e41
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p.375. Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 23. 43 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p.375-376. 44 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 406. 45 Commissie Havermans 2004, p. 25. 46 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 31. 47 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 381. 42
17
mails. Voor het bemachtigen van dit soort informatie schiet de algemene bevoegdheid van artikel 17 WIV 2002 tekort. De dienst kan hiervoor zijn bijzondere bevoegdheden aanwenden. In de volgende paragraaf zullen deze bevoegdheden uiteengezet worden. 2.2.3.2 Bijzondere bevoegdheden De bijzondere bevoegdheden (bijzondere inlichtingenmiddelen48) die de AIVD kan aanwenden staan geregeld in artikel 20 tot en met 30 van de WIV 2002. Per bevoegdheid staat exact beschreven wie er toestemming geeft voor de inzet en wanneer de inzet plaats mag vinden. Sommige bevoegdheden kunnen geautoriseerd worden door het Hoofd AIVD of via mandaat van andere personen binnen de dienst. De zwaardere bevoegdheden vereisen een hogere autorisatie. Deze kunnen enkel met toestemming van de minister van BZK worden ingezet. De inzet van bijzondere bevoegdheden gaat samen met een notificatieplicht. Deze plicht vloeit voort uit artikel 34 WIV 2002 en houdt een verplichting in tot het vertrekken van inlichtingen over toegepaste bijzondere bevoegdheden aan een betrokkenen na een periode van 5 jaar. Voorwaarde is wel dat er geen gewichtige belangen aan vertrekking in de weg staan. Anders is het verstrekken van inlichtingen aan de commissie van toezicht voldoende (art. 34 lid 2 WIV 2002).49 De inzet van bijzondere bevoegdheden mag enkel indien dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken van de AIVD beschreven in artikel 6 lid 2 WIV 2002 (taakgebonden inzet). De AIVD kan niet bij al zijn taken bijzondere bevoegdheden aanwenden. Artikel 18 WIV 2002 stelt dat slechts bij de uitvoering van de A en D taak mag de dienst bijzondere bevoegdheden mag inzetten. Bij een veiligheidsonderzoek (B-taak) mag dus bijvoorbeeld niet getapt (art. 25 WIV 2002) of geobserveerd (art. 20 WIV 2002) worden. Krachtens de A-taak mag er onderzoek verricht worden in het kader van de bescherming van de nationale veiligheid. Personen of organisaties die door de doelen die zij nastreven of door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor de nationale veiligheid mogen onderzocht worden. Deze personen of organisaties staan dan ook wel bekend als targets50. Behoudens de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen targets kunnen bijzondere bevoegdheden ook aangewend worden tegen personen uit de omgeving van een target. Deze personen kunnen zelf geen targets zijn van de AIVD omdat zij geen gevaar vormen voor de nationale veiligheid. Echter de omstandigheden van het geval kunnen de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen deze non-targets toch rechtvaardigen. Toch moet de AIVD bij de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen non-targets, vanwege het ontbreken van een ernstig vermoeden, terughoudend optreden aldus de Commissie van Toezicht.51/ 52
48
Bijzondere bevoegdheden worden ook wel bijzondere inlichtingenmiddelen genoemd. Zie: Commissie Havermans 2004, p. 26. 49 Commissie Havermans 2004, p. 26. 50 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 31, 2012, p. 7-8. 51 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 31, 2012, p. 10. 52 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 379.
18
2.2.3.2 Subsidiariteit en proportionaliteit Zoals reeds beschreven mogen bijzondere bevoegdheden krachtens artikel 18 WIV 2002 slechts taakgebonden uitgeoefend worden. Een bijkomende voorwaarde is dat de uitoefening alleen mag plaatsvinden indien het noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken beschreven in artikel 6 lid 2 sub a en d WIV 2002. M.a.w. de inzet van bijzondere bevoegdheden moet voldoen aan de subsidiariteits- en proportionaliteitseis. Deze eisen zijn uitgewerkt in artikel 31 en 32 WIV 2002.53 De subsidiariteitseis is nader uitgewerkt in artikel 31 lid 1 WIV 2002 en stelt dat de inzet van bijzondere bevoegdheden slechts geoorloofd is indien de beoogde verzameling van gegevens niet of niet tijdig kan geschieden via de algemene bevoegdheid (artikel 17 lid 1 WIV 2002). Dus wanneer het niet mogelijk is om via de raadpleging van open bronnen zoals politiebestanden en de GBA de benodigde gegevens te verkrijgen is de toepassing van bijzondere bevoegdheden in beginsel toelaatbaar. Ook bij een gerede twijfel aan vertrouwen of volledigheid van de gegevens verkregen via de algemene bevoegdheid is de inzet toelaatbaar. Voorts speelt de tijdsdruk ook een rol bij het bepalen of de toepassing van bijzondere bevoegdheden toelaatbaar is. Indien de noodzakelijke gegevens om een bepaalde dreiging weg te nemen niet tijdig genoeg kunnen worden verkregen is het mogelijk om bijzondere bevoegdheden aan te wenden.54 Voorts dient de AIVD bij de toepassing van bijzondere bevoegdheden te kiezen voor de bevoegdheid welke het minste nadeel oplevert (artikel 31 lid 2 WIV 2002). Slechts de bevoegdheid die, gelet op de omstandigheden van het geval en de ernst van de bedreiging van de door de dienst te beschermen belangen, in vergelijking met andere bevoegdheden het minste nadeel oplevert voor de betrokkene kan worden ingezet.55 De proportionaliteitseis bestaat uit een negatieve en positieve voorwaarde. De inzet van een bijzondere bevoegdheid mag voor de betrokkene in vergelijking met het beoogde doel van het verzamelen van gegevens geen onevenredig nadeel opleveren (artikel 31 lid 3 WIV 2002). Indien het nadeel ten gevolge van de inzet van een bijzondere bevoegdheid dus in een onevenredige verhouding staat t.o.v. het beoogde doel dan is de toepassing niet rechtmatig en dient deze achterwege te blijven. Tevens dient volgens artikel 31 lid 4 WIV 2002 de concrete uitoefening van de bevoegdheid evenredig te zijn aan het beoogde doel.56/57 Tot slot dient de uitoefening van een bijzondere bevoegdheid onmiddellijk gestaakt te worden indien het beoogde doel is bereikt of indien het beoogde doel bereikt kan worden door de uitoefening van een minder ingrijpende bevoegdheid (artikel 32 WIV 2002).58
53
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 379. Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 380. 55 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 380. 56 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 379-380. 57 Vis 2010, p. 77. 58 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 380. 54
19
2.2.4 De werkwijze van de AIVD De AIVD heeft dus de mogelijk om verschillende bevoegdheden in te zetten ten behoeve van het inwinnen van informatie. De AIVD is bevoegd tot het inzetten van de volgende bevoegdheden:
het observeren en volgen (artikel 20 lid 1 WIV 2002); de inzet van natuurlijke personen (agenten) (HUMINT) (artikel 21 lid 1 sub a WIV 2002); het oprichten van rechtspersonen ter ondersteuning van operationele activiteiten (artikel 21 lid 1 sub b WIV 2002); het doorzoeken van besloten plaatsen (artikel 22 lid 1 WIV 2002); het openen van brieven en andere geadresseerde zendingen (artikel 23 lid 1 WIV 2002); het binnendringen in geautomatiseerde werken (artikel 24 lid 1 WIV 2002); het gericht aftappen, opnemen en afluisteren van elke vorm van gesprek, telecommunicatie of gegevensoverdracht doormiddel van een geautomatiseerd werk, ongeacht waar een of ander plaatsvindt (artikel 25 lid 1 WIV 2002); het ontvangen en opnemen van niet-kabelgebonden telecommunicatie die zijn oorsprong of bestemming vindt in andere landen, ter verkenning van de communicatie (artikel 26 lid 1 WIV 2002); het ongericht ontvangen en opnemen van niet-kabelgebonden telecommunicatie en het toepassen van een nadere selectie op deze gegevens (SIGINT) (artikel 27 lid 1 WIV 2002); het bij aanbieders van telecommunicatiediensten opvragen van verkeers- en NAWgegevens van gebruikers (artikel 28 lid 1 en artikel 29 lid 1 WIV 2002); het betreden van plaatsen teneinde een aantal van de hiervoor genoemde bevoegdheden te kunnen uitoefenen (artikel 30 lid 1 WIV 2002).
Hoe gaat de inzet van deze bevoegdheden in de praktijk te werk? De dienst kan niet zomaar bijzondere bevoegdheden inzetten. De inzet vereist een geldige reden en is gebonden aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Indien er een rechtmatige reden bestaat tot het inwinnen van informatie zal er eerst gestart worden met een open bronnen onderzoek. Indien er na dit onderzoek nog informatie vragen open staan kan het onderzoeksteam bepalen welke bijzondere bevoegdheden benodigd zijn om in de openstaande informatie vragen te voorzien. Vervolgens adviseert de Directie Bijzondere Inlichtingenmiddelen welke bijzondere bevoegdheden ingezet mogen worden. Hierbij wordt rekening gehouden met de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit alsmede de beschikbare capaciteit. Ook is de vooraf opgestelde dreigingsanalyse van belang. Indien de ernst van de bedreiging zeer groot is, bijvoorbeeld bij een mogelijke terroristische aanslag, zal de AIVD sneller zwaardere of meerdere bevoegdheden inzetten. Na de toepassing van een bijzondere bevoegdheid dient de AIVD volgens artikel 33 WIV 2002 een schriftelijk verslag op te stellen. Dit is ter controle en verantwoording achteraf. Zowel voor intern gebruik als voor bijvoorbeeld de Commissie van
20
Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten.59/60 In de volgende sub-paragraaf zal ik dieper ingaan op de werkwijze van de AIVD. Voornamelijk zullen de bevoegdheden centraal staan die vallen binnen het kader van Human Intelligence. Het is immers op dit gebied dat de AIVD en de politie het meest met elkaar in contact komen.
2.2.4.1 Human Intelligence: Agenten en informanten De AIVD kan op veel manieren gegevens verzamelen. Door de technologische vooruitgang wordt veel gebruik gemaakt van bevoegdheden welke vallen binnen het kader van Signals Intelligence (SIGINT). Hierbij moet men denken aan het onderscheppen van e-mail, satellietbeelden of de inzet van afluisterapparatuur.61 Echter een van de meest bekende bevoegdheden valt onder Human Intelligence (HUMINT) en is wellicht die van de “spion”. De inzet van natuurlijke personen voor het verzamelen van informatie valt onder artikel 21 lid 1 sub a WIV 2002. De term spion wordt hierbij niet gehanteerd. Men kan een onderscheidt maken tussen twee actoren, agenten en informanten. Een informant is volgens de WIV 2002: de natuurlijke persoon die door zijn hoedanigheid of door de positie waarin hij verkeert, over gegevens beschikt of kan beschikken die voor een goede taakuitoefening van de dienst van belang zijn. Het verzamelen van informatie krachtens informanten valt onder de algemene bevoegdheid van artikel 17 WIV 2002. De AIVD kan zich namelijk tot een ieder wenden die mogelijk beschikt over benodigde informatie.62 Bij het verzamelen van informatie wordt de informant niet gestuurd door de AIVD. De uitwisseling van gegevens vindt dan ook plaats op basis van vertrouwen.63 Bij een actieve aansturing (runnen) door de AIVD spreekt men niet van informant maar van agent. De agent kan een medewerker van de AIVD zijn maar ook een persoon van buitenaf. Indien het een persoon betreft welke niet werkzaam is bij de AIVD zal er eerst een onderzoek plaatsvinden naar de betrouwbaarheid van deze persoon. De AIVD kan hierbij ook verregaande bevoegdheden aanwenden. Uitgangspunt is dat de samenwerking plaats vindt op basis van vrijwilligheid. Alvorens een agent ingezet kan worden moet er wel vooraf toestemming worden gegeven door de Minister van Binnenlandse Zaken of het gemandateerde hoofd van de AIVD. Voor het runnen van informanten is deze toestemming niet vereist. Echter in de praktijk wordt zowel voor het runnen van agenten als informanten vooraf toestemming gevraagd. De mogelijkheid bestaat dat een informant in een later stadium aansturing vereist. Op dat moment veranderd de informant van rol en gaat daardoor de functie van agent uitoefenen. Het werken met agenten zonder toestemming is onrechtmatig. In sommige gevallen is het tevens lastig om van te voren in te schatten of een persoon gaat functioneren als informant of als agent. Om de ongelukkige gevolgen te voorkomen wordt vooraf voor beide actoren toestemming gevraagd. Bijkomend geeft het de AIVD een beter
59
Commissie Havermans 2004, p. 124. Vis 2010, p. 78-79. 61 De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 410. 62 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 381. 63 Vis 2010, p. 79. 60
21
overzicht in zijn bronnen.64
2.2.4.2 De Agent onder de loep: Taken Er zijn vele soorten agenten. Zo heb je de ‘walk ins’ of meldagenten. Dit zijn agenten die zichzelf aangemeld hebben bij de dienst. Ook bestaan er de opbouwagenten. Deze agenten worden voordat zij infiltreren eerst getraind door de AIVD. Andere personen laten zich overtuigen om voor de dienst te werken. Dit zijn de draaiagenten. Ook heb je agenten die voor meerdere inlichtingendiensten werken. Dit zijn de bekende dubbelagenten. Deze kunnen relevante informatie leveren juist doordat zij werkzaam zijn bij een andere inlichtingendienst. Zo hebben dubbelagenten van de BVD in het verleden veel contra-inlichtingen aangeleverd m.b.t. Tsjechoslowaakse spionage. Tot slot bestaat er de accesagent welke informatie kan aanleveren doordat die zich bevindt in de omgeving van een target.65 De primaire taak die een agent heeft is het aanleveren van gegevens welke relevant zijn voor de taakuitvoering van de dienst (artikel 21 lid 1 sub a onder 1º). Dit omhelst mede het verwerven en in stand houden van een positie die benodigd is voor het leveren van informatie. De agent werkt onder verantwoordelijkheid en instructie van de AIVD (artikel 21 lid 1 sub a). Medewerkers die agenten begeleiden staan bekend als ‘operateurs’. De instructies die een agent opgelegd krijgt kunnen mondeling worden gecommuniceerd. Daarnaast dienen deze instructies ook schriftelijk te worden vastgelegd. Naast het leveren van informatie kan een agent inzet worden voor het bevorderen of treffen van maatregelen ter bescherming van de door de dienst te behartigen belangen (artikel 21 lid 1 sub a onder 2º).66 De dienst kan bepaalde (op handen zijnde) acties van personen of organisaties laten verstoren. Dit is alleen mogelijk ter bescherming van de democratische rechtsorde, de staatsveiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. Aanleiding voor het plegen van een verstoringsactie kan zijn een gebrek aan tijd, het beschermen van een bron, onvoldoende bewijsmateriaal of een gebrek aan duidelijke verantwoordelijkheid bij derden. Voorbeeld van een mogelijke verstoringsactie is bijvoorbeeld het hinderlijk volgen van een target. Ook kan de AIVD gewelddadige acties frustreren of desinformatie verspreiden. De Commissie Havermans stelt dat de AIVD regelmatig gebruik maakt van verstoringsacties. Dit betreft vooral de kleinere ingrepen. Ingrijpende acties komen sporadisch voor.67 Deze bevoegdheid tot het bevorderen of treffen van verstoringsmaatregelen valt onder artikel 21 WIV 2002 (lid 1 onder a, onder 2) en worden dus uitgevoerd door agenten. Een ingetrokken wetsvoorstel uit 2011 had als doel een apart artikel (artikel 44c WIV 2002) in het leven te roepen waardoor reguliere medewerkers deze acties konden uitvoeren.68 Sommige verstoringsacties zouden immers ook door niet-agenten uitgevoerd kunnen worden. Te verwachten is dat dit in de toekomst nog ingevoerd zal worden. De bevoegdheden en taken van een agent zouden hierdoor dus aanzienlijk kunnen veranderen. Feit blijft echter dat de AIVD wettelijk gezien geen
64
Vis 2010, p. 79-80. De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 413. 66 De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 413-414. 67 Commissie Havermans 2004, p. 27. 68 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 382. 65
22
opsporingsinstanties is. Agenten van de AIVD hebben in tegenstelling tot agenten bij de politie (dienders) geen opsporingsbevoegdheid.
2.2.4.3 De Agent onder de loep: Strafbare feiten Tijdens de uitvoering van zijn werkzaamheden is het mogelijk dat een agent in contact komt met de politie en/of justitie. Reden hiervoor is dat agenten zich veelal in een omgeving bevinden waar het plegen van strafbare feiten gangbaar is. Om zijn veiligheid te garanderen en zijn informatiepositie te behouden zal de agent moeten conformeren aan het groepsgedrag. Het plegen van strafbare feiten kan hier dan onderdeel van uitmaken.69/70 In het geval een agent van de AIVD een strafbaar feit pleegt of medewerking verleent aan het plegen van een strafbaar feit is de agent is principe straffeloos. In artikel 21 lid 3 WIV 2002 wordt namelijk geregeld dat een agent d.m.v. een dienstinstructie kan worden belast met het verrichten van handelingen welke medewerking aan een strafbaar feit of een daadwerkelijk strafbaar feit tot gevolg kunnen hebben. De dienstinstructie geeft een kader waarbinnen een strafbaar feit gepleegd mag worden en wordt schriftelijk vastgelegd (artikel 21 lid 6 WIV 2002). Zo worden de omstandigheden, waaronder het begaan van een strafbaar feit toegestaan is, vooraf per instructie vastgelegd (artikel 21 lid 5 sub a WIV 2002). Ook hoe er uitvoer dient te worden gegeven aan de instructies wordt vooraf geregeld (artikel 21 lid 5 sub b WIV 2002). Van de vastgelegde uitvoering (handelingen) kan wel worden afgeweken indien de omstandigheden daartoe noodzaken. Artikel 21 lid 5 sub b stelt namelijk dat de uitvoer moet voldoen “voor zover deze bij het geven van de instructie zijn te voorzien”. De straffeloosheid komt mogelijk wel in het geding. De agent is immers in beginsel straffeloos indien hij een strafbaar feit pleegt welke in overeenstemming is met de gegeven instructies. Dit kan namelijk gezien worden als een bevoegd gegeven ambtelijk bevel wat een rechtvaardigingsgrond is volgens artikel 43 lid 1 Sr. Echter indien een agent een strafbaar feit pleegt welke niet in overeenstemming is met de instructies dan is er geen sprake van een bevoegd gegeven bevel en een bijkomstige rechtvaardigingsgrond. Kans op het kwijtraken van de informatie positie door ontdekking kan een situatie opleveren van handelen die geschieden uit overmacht. De kunnen mogelijk toch straffeloosheid opleveren.71 Om dit probleem te tackelen heeft de wetgever gedacht over de mogelijkheid een lijst met strafbare feiten op te stellen welke absoluut niet gepleegd mogen worden (negatieve lijst) en welke wel zijn toegestaan (positieve lijst). Uiteindelijk is hiervan afgezien omdat dit een mogelijke checklijst zou opleveren om de betrouwbaarheid te kunnen bepalen. De wetgever is wel van mening dat een agent niet zondermeer elk strafbaar feit mag plegen ook al vloeit deze voort uit de instructies. Deelname aan moord bijvoorbeeld is in geen enkel geval mogelijk.72 Ook mag van uitlokking geen sprake zijn en moeten de instructies voldoen aan het Talloncriterium. Een agent mag dus niet een persoon brengen tot ander handelen, m.b.t. het plegen of beramen van strafbare feiten, dan waarop diens opzet reeds was gericht. Bij de invulling van de instructies heeft het OM een adviserende rol m.b.t. het plegen strafbare feiten. De 69
Vis 2010, p. 81. Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 32. 71 Vis 2010, p. 81. 72 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 34. 70
23
officier van justitie van het Landelijk Parket belast met terrorismebestrijding is de verantwoordelijke voor het geven van advies en zal in een vroeg stadium betrokken worden bij de inzet van een agent.73 Een agent werkzaam voor de AIVD kan dus in contact komen met de politie. Dit kan een gevaar opleveren voor de werkzaamheden van de agent. De informatiepositie kan hierdoor verloren gaan en/of de veiligheid van de agent kan in gevaar komen. Tevens kan het de politie inzichten geven in de werkwijzen van de AIVD. De politie kan wellicht met deze informatie aan bepaalde gegevens komen welke anders niet te bemachtigen zijn.
2.2.4.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking Nadat er informatie inwonnen is moet deze worden verwerkt. De WIV 2002 regelt deze verwerking. In artikel 1 sub f WIV 2002 wordt de definitie gegeven: “Gegevensverwerking of verwerking van gegevens: Elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot gegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens.”
Deze definitie omvat zowel geautomatiseerde verwerking van gegevens als handmatige verwerking van gegevens. In tegenstelling tot de regeling in de Wet Politiegegevens betreft het niet alleen de verwerking van persoonsgegevens. Het omvat dus vrijwel alles wat de dienst doet. Het derde hoofdstuk van de WIV 2002 stelt nadere regels. Zo stelt artikel 12 lid 1 WIV 2002 dat de AIVD bevoegd is tot het verwerken van gegevens met inachtneming van de regels gesteld bij of krachtens de WIV 2002. Het tweede lid stelt dat gegevensverwerking alleen mogelijk is ten behoeve van de goede uitvoering van de taken van de AIVD. Het vierde lid stelt de eis dat de betrouwbaarheid of de bron van de gegevens ook vastgelegd moet worden.74 Na het verzamelen en verwerken van gegeven vindt verstrekking plaats. Men maakt daarbij een onderscheidt tussen de interne gegevensverstrekking en externe gegevensverstrekking. De interne gegevensverstrekking geschiedt op een ‘need to know’ basis en is geregeld in artikel 35 WIV 2002. Dit houdt in dat gegevens slechts verstrekt worden indien het noodzakelijk is voor de goede taakuitvoering. Reden hiervoor is ten eerste om de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene te waarborgen. Het betreft immers vaak zeer gevoelige (persoonlijke) informatie. Voorts dient het ‘need to know’ uitgangspunt ter bescherming van de veiligheid voor de AIVD zelf. Door het verstrekken van informatie op een ‘need to know’ basis worden de gevolgen van eventuele lekken geminimaliseerd. Dit betreft voor het uitwisselen van informatie tussen teams onderling. Binnen de afzonderlijke teams zelf wordt redelijk vrij informatie gedeeld met als doel de goede taakuitvoering. Binnen
73 74
Vis 2010, p. 81-82. Vis 2010, p. 82-83.
24
een team hebben de leden immers allemaal dezelfde taak. Het regime m.b.t. de interne gegevensverstrekking is mede van toepassing op artikel-60 ambtenaren waaronder medewerkers van de Regionale Inlichtingendienst (RID).75 De AIVD is geen opsporingsdienst. Zodra er dus gegevens verzameld zijn en/of een onderzoek afgerond is kan er informatie doorgespeeld worden naar organisaties en personen die wel wettelijk bevoegd zijn tot verder handelen. De bevoegdheid tot het verstrekken van gegevens aan externe partijen in geregeld in artikel 36 WIV 2002. Artikel 36 WIV 2002 1. De diensten zijn in het kader van een goede taakuitvoering bevoegd om omtrent door of ten behoeve van de dienst verwerkte gegevens mededeling te doen aan: a. Onze Ministers wie deze aangaan; b. andere bestuursorganen wie deze aangaan; c. andere personen of instanties wie deze aangaan; d. daarvoor in aanmerking komende inlichtingen- en veiligheidsdiensten van andere landen, alsmede andere daarvoor in aanmerking komende internationale beveiligings-, verbindingsinlichtingen- en inlichtingenorganen. 2. Een mededeling als bedoeld in het eerste lid geschiedt door Onze betrokken Minister, indien de aard van de mededeling daartoe aanleiding geeft. 3. Onverminderd de mededeling, bedoeld in het eerste lid, kan van door de diensten verwerkte gegevens voorts slechts mededeling worden gedaan in de gevallen voorzien bij deze wet.
Bij het verstrekken van gegevens aan externe partijen moet altijd de geheimhoudingsplicht van artikel 85 WIV 2002 in acht worden genomen. Dit betekend dat de gegevens die gedeeld worden met externe partijen verwerkte76 gegevens zijn. Dus gegevens die samengesteld zijn uit verzamelde informatie. De oorspronkelijke gegevens worden nooit gedeeld omdat dit strijdig is met de geheimhoudingsplicht. Oorspronkelijke gegevens kunnen namelijk bronnen verraden of werkmethodes prijsgeven. De algemene norm van artikel 15 WIV 2002, die stelt dat het hoofd van de AIVD dient zorg te dragen voor de veiligheid van de daarvoor in aanmerking komende gegevens en bronnen alsmede de veiligheid van de betrokkene personen, is ook van toepassing bij het verstrekken van gegevens aan externe partijen en belet mede dat er oorspronkelijke gegevens gedeeld kunnen worden.77 De informatie die gedeeld wordt met externe partijen wordt verstrekt doormiddel van de ambtsberichtprocedure. Artikel 36 lid 1 WIV 2002 geeft de dienst de bevoegdheid om informatie te delen met o.a. Ministers of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Indien er sprake is van gegevens welke van belang kunnen zijn bij de opsporing van strafbare feiten kan de AIVD een ambtsbericht uitbrengen middels artikel 38 WIV 2002. Alvorens de dienst tot verstrekking overgaat wordt eerst de landelijk officier van justitie inzake terrorismebestrijding geïnformeerd. De landelijk officier kan bepalen of de informatie bruikbaar is en krijgt, om hierover te kunnen beslissen, inzage in alle informatie die aan het bericht ten grondslag ligt. Hierbij moet de officier de geheimhoudingsplicht van artikel 85 75
Vis 2010, p. 83-84. Het betreft hier op enigerlei wijze door de diensten bewerkte gegevens. 77 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 56. 76
25
WIV 2002 in acht nemen. De dienst kan ook informatie op verzoek van een officier van justitie, advocaat-generaal of parkethoofd een bericht uitbrengen. In de praktijk toetst de landelijke officier dan ook de bruikbaarheid. Het uitbrengen van een ambtsbericht aangaande strafbare feiten is een discretionaire bevoegdheid van de AIVD. De dienst kan daarom niet verplicht worden om een bericht uit te brengen. Het uitbrengen van berichten die betrekking hebben op strafbare feiten kunnen immers aanleiding zijn tot opsporingsactiviteiten van de politie en justitie. Deze activiteiten kunnen een gevaar opleveren voor eigen operaties. Bij het verstrekken van gegevens aan het OM houdt de AIVD daarom in bepaalde gevallen behoudens het belang van de nationale veiligheid en de concreetheid van de informatie ook rekening met de veiligheid van de bron.78 Alleen indien het gaat om zeer ernstige strafbare feiten is de discretionaire bevoegdheid minimaal en kan de AIVD moeilijk bepleiten om geen bericht uit te brengen.79
78 79
Vis 2010, p. 85-86. Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 58.
26
2.2.4.5 AIVD informatie in het strafprocesrecht De ambtsberichten door de AIVD uitgebracht hebben meerdere functies. Zo kunnen zij het startpunt zijn van een onderzoek of lopende onderzoeken bijsturen. Voorwaarde is wel dat de informatie voldoende concrete feiten of omstandigheden moet bevatten welke kunnen leiden tot een redelijk vermoeden. De beperkte toetsingsmogelijkheden maken het onmogelijk dat de rechtmatigheid van verkrijging wordt onderzocht. De politie zal daarom nader onderzoek doen naar de juistheid van de aangeleverde informatie. Indien hier aanvullende belastende feiten uit voortvloeien kan de informatie gebruikt worden om een onderzoek te starten. Indien dit niet het geval is kan de informatie eventueel altijd nog gebruikt worden bij lopende onderzoeken indien relevant.80 Informatie aangeleverd door de AIVD kan ook als bewijs in strafzaken worden gebruikt. Het is alleen niet mogelijk om de betrouwbaarheid en de rechtmatigheid te toetsen. Door deze beperkte toetsingsmogelijkheden zal de rechter van geval tot geval moeten beoordelen of het bewijs gebruikt mag worden.81 Onregelmatigheden bij de verzameling van de door de AIVD aangeleverde informatie kunnen echter niet zorgen voor sanctionering krachtens artikel 359a Sv (strafvermindering, bewijsuitsluiting of niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie).82/83 De verzameling van informatie door de AIVD vindt namelijk plaats buiten de verantwoordelijkheid van de politie en het OM.84 Het is echter wel mogelijk dat onder omstandigheden de aangeleverde informatie toch niet gebruikt mag worden. De Hoge Raad stelt dat dit mogelijk is in de volgende bijzondere gevallen: (a) doelbewust met het oog op het buiten toepassing blijven van strafvorderlijke waarborgen geen opsporingsbevoegdheden worden aangewend teneinde gebruik te kunnen maken van door een inlichtingen- en veiligheidsdienst vergaarde informatie of; (b) het optreden van de betrokken dienst een schending van de aan een verdachte toekomende fundamentele rechten heeft opgeleverd van dien aard dat daardoor geen sprake meer is een fair trial ex art. 6 EVRM.
Indien de verdediging een beroep doet op de onbetrouwbaarheid van het bewijs dan zal de strafrechter de gegrondheid van dit beroep moeten onderzoeken. Hierbij zal de rechter rekening moeten houden met de bijzondere positie van de AIVD en de verdedigingsrechten (artikel 6 lid 3 EVRM) van de verdachte.85 Met de invoering van de Wet afgeschermde getuigen86 heeft de wetgever de toetsingsproblemen van informatie aangeleverd door de AIVD willen oplossen. Zo heeft de rechtercommissaris meer mogelijkheden gekregen om rekening te houden met de staatsveiligheid doormiddel van twee afschermingsmogelijkheden van getuigen. Door een verruiming van artikel 187d Sv kan de openbaarmaking van bepaalde gegevens worden voorkomen indien er een mogelijkheid bestaat dat de staatsveiligheid in het geding dreigt te 80
Vis 2010, p. 87. HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122, r.o. 4.6 (Eik-zaak). 82 HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122, r.o. 4.7.1 (Eik-zaak). 83 HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122, r.o. 6.3.3 (Eik-zaak). 84 HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122, r.o. 4.7.1 (Eik-zaak). 85 HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122, r.o. 4.8 (Eik-zaak). 86 Wet van 28 september 2006, stb. 2006, 460. 81
27
komen. Dit houdt in dat de rechtercommissaris onderzoek kan doen naar de wijze waarop de informatie verzameld is door de AIVD. Bijvoorbeeld achterliggende stukken kunnen worden ingezien en getuigen kunnen worden gehoord. De rechtercommissaris kan doormiddel van deze nieuwe wet vervolgens verslag doen zonder dat alles vastgelegd wordt. Niet vastgelegd worden dan bijvoorbeeld gegevens waarbij de mogelijkheid bestaat dat door vastlegging de staatsveiligheid geschaad kan worden. Voorts bieden de nieuw ingevoegde artikelen 226m tot en met 226s Sv de rechtercommissaris de optie om getuigen afgeschermd te horen indien de staatsveiligheid dit redelijkerwijs vereist.87 Aanwezigheid van de officier van justitie en de verdediging is slechts bij hoge uitzondering geoorloofd. De officier van justitie en de verdediging hebben wel de mogelijkheid tot stellen van vragen. Dit kan doormiddel van telecommunicatie of schriftelijk.88 Ook heeft de rechtercommissaris de mogelijkheid om medewerkers van de AIVD te horen als afgeschermde getuige.89 Na het horen maakt de rechtercommissaris een proces-verbaal op van de verklaring van de afschermde getuige. Bij het maken van dit proces-verbaal wordt er rekening gehouden met de staatsveiligheid en legt de rechtercommissaris rekenschap af over de betrouwbaarheid van de verklaring. Met het oog op de staatsveiligheid vindt voeging van het proces-verbaal vervolgens alleen plaats indien de getuige hiermee instemt.90 Het proces-verbaal opgemaakt door de rechtercommissaris kan volgens artikel 344 Sv als schriftelijk bescheid gezien worden wat tot bewijs kan meewerken. De verklaring van een afgeschermde getuige kan volgens artikel 344a Sv alleen niet uitsluitend of in beslissende mate gebruikt worden als grond voor een veroordeling. Er is altijd aanvullende bewijs nodig.91 Ondanks dat de wet de bruikbaarheid van informatie afkomstig van inlichtingen- en veiligheidsdiensten moet vergroten blijkt uit een evaluatie, uitgevoerd door de WODC in 2012, dat de wet vijf jaar na inwerkingtreding (>april 2012) nog niet is toegepast. Volgens het rapport komt dit waarschijnlijk door het geringe aantal terrorismeprocessen van de afgelopen jaren. De onbekendheid en de kennis met betrekking tot de mogelijkheden van de wet zijn tevens mogelijke oorzaken dat de wet nog niet toegepast is.92 Desalniettemin verruimt de wet de mogelijkheden van het gebruik van AIVD-informatie in het strafprocesrecht. De praktijk moet alleen uitwijzen of de wet daadwerkelijk van toegevoegde waarde is.
87
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 428. Vis 2010, p. 88. 89 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 428. 90 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 429. 91 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 430. 92 R.J. Bokhorst, De Wet afgeschermde getuigen in de praktijk, Memorandum 2012-3, Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum, 2012, p. 17. 88
28
2.2.5 De Regionale Inlichtingendiensten Krachtens artikel 60 lid 1 WIV 2002 kunnen de korpschef, de politiechef van de regionale eenheid, de commandant van de Koninklijke Marechaussee en de directeur-generaal van de rijksbelastingdienst van het Ministerie van Financiën werkzaamheden verrichten ten behoeve van de AIVD. Medewerkers van de genoemde ambtenaren kunnen door de desbetreffende ministers (in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aanwezen worden tot feitelijke uitvoering van en toezicht op deze werkzaamheden (artikel 60 lid 2 WIV 2002). Dit is de rechtsbasis voor de Regionale Inlichtingendienst (RID). 93 De RID is een inlichtingendienst ondergebracht bij de regionale politiekorpsen en de KLPD.94 De dienst voert werkzaamheden uit voor de AIVD. Hier ontleent de dienst zijn voornaamste bestaansrecht aan. Voorts verricht de dienst ook werkzaamheden op het gebied van de openbare orde. Dit onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester in de betreffende regio waar de RID gevestigd is.95 De werkzaamheden verricht voor de AIVD geschieden op aanwijzing van het Hoofd van de AIVD. Deze geeft aanwijzingen betreffende uitvoeringskwesties en beleids-aangelegenheden.96 De wettelijke verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden rust op de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De activiteiten verricht voor de AIVD onder artikel 60 WIV 2002 vallen onder het wettelijk toezicht van de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD).97 Eerst zal ik in de volgende paragraaf de organisatie van de RID toelichten. Daaropvolgend komt de AIVD taak aan bod en tot slot zal ik de openbare orde taak behandelen.
93
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 397. Vis 2010, p. 88. 95 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 397. 96 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 74. 97 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 1. 94
29
2.2.5.1 De organisatie van de RID De RID is een onderdeel van de politie. Elke regionale politie eenheid beschikt over een RID. De samenstelling van elke RID verschilt per politie eenheid. Voor de invoering van de Nationale Politie hadden de politiekorpsen van Amsterdam-Amstelland, RotterdamRijnmond, Haagladen en Utrecht de grootste RID afdelingen.98 Nu is de verdeling als volgt: Verdeling RID-WIV over regionale eenheden van de politie99: Regionale Eenheid Noord-Nederland Oost-Nederland Midden-Nederland Noord-Holland Amsterdam Den Haag Rotterdam Zeeland – West-Brabant Oost-Brabant Limburg
Fte100 16 27 20 14 21 24 24 14 12 12
Te zien is dat de politiekorpsen die voorheen de meeste RID’ers in dienst hadden ook onder de Nationale Politie ook beschikken over de grootste RID afdelingen. Alleen Oost-Nederland stijgt in aantal boven de andere uit maar dit is waarschijnlijk te wijten aan het grote landelijke oppervlak dat deze regionale eenheid bestrijkt. Door een RID afdeling te vestigen bij elke regionale politie eenheid beschikt de AIVD over ondersteuning door het gehele land. Ook zorgen de verschillende RID’en voor een goede informatiepositie van de AIVD. De RID staat daarom ook wel bekend als de ‘ogen en oren’ van de AIVD in de regio. Door deze plaatselijke inbedding kunnen mogelijke gevaren vroegtijdig gesignaleerd en doorgespeeld worden aan de AIVD. Vooral op het gebied van radicalisering spelen de RID’en een belangrijke rol. Veel onderzoeken naar radicalisering zijn begonnen aan de hand van signalen opgepikt door RID’en. Hiervoor moeten de RID’en over een goede informatiepositie beschikken binnen de verschillende korpsen en wijken. Voor de RID’en is deze informatiepositie makkelijker te bewerkstelligen door de permanente inbedding in de verschillende regio’s. Overwogen werd om medewerkers van de AIVD zelf te stationeren binnen de verschillende regio’s. Hier werd echter van afgezien vanwege verschillende redenen. Het zou namelijk de doelmatigheid van het werk van de AIVD in gevaar kunnen brengen en zorgen voor een aanzienlijke uitbreiding van de dienst. De politie beschikt bovendien over een betere informatiepositie binnen de regio dan de AIVD.101 Onder de oude situatie worden de twee taken van de RID, AIVD-taak en de openbare orde taak, door eenzelfde afdeling van de RID verricht. Het Inrichtingsplan van de Nationale 98
CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 1. Minister van Veiligheid en Justitie, Bijlage Inrichtingsplan Nationale Politie, december 2012. 100 Fulltime-equivalent 101 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 2. 99
30
Politie brengt hier verandering in en koppelt de twee taken los van elkaar en brengt deze onder bij verschillende onderdelen. Zo wordt er een apart onderdeel opgericht voor de AIVDtaak onder de naam RID-WIV (Regionale Inlichtingendienst-Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten). De openbare orde taak wordt verricht door het team ‘Openbare Orde Inlichtingen’ van de afdeling Inwinning.102 De realisatie van dit Inrichtingsplan is afhankelijk van de totstandkoming van het nieuwe functiegebouw van de politie. Uit mijn onderzoek aan de hand van de documenten die momenteel beschikbaar zijn blijkt dat deze nieuwe indeling van de RID in aparte teams daadwerkelijk gehanteerd wordt. Informatie over een wijziging in de taken of de uitvoer van de taken zijn daarbij niet naar voren gekomen. Ik zal in de volgende paragrafen waarbij ik de taken behandeld daarom nog uitgaan van de oude situatie.
2.2.5.2 De AIVD-taak van de RID Zoals reeds beschreven voert de RID werkzaamheden uit voor de AIVD. Deze werkzaamheden vinden geheel plaats op gezag en regie van de AIVD. De AIVD draagt ook de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van deze werkzaamheden. De RID kan dus niet zonder toestemming van de AIVD bevoegdheden toepassen uit de WIV 2002. De voornaamste werkzaamheden van de RID bestaan uit het verzamelen van informatie welke mogelijk relevant is voor de taakuitoefening van de AIVD. Daarnaast kan de RID ingezet worden ter invulling van alle taken zoals beschreven in artikel 6 WIV 2002.103 Dit blijkt ook in de praktijk voor te komen.104 De RID werk aan de hand van een Inlichtingen Behoefteplan (IBP) (samenwerkingsconvenant) dat jaarlijks opgesteld wordt door de dienstleiding van de AIVD en de leiding van elke afzonderlijke politie eenheid. In dit plan worden de prioriteiten van het jaar, de te verwachten prestaties en de beoogde resultaten vastgelegd. De RID is ook verantwoordelijk voor het runnen van agenten. De inzet van deze agenten is onderdeel van de operationele activiteiten die ook vastgelegd worden in het plan. Aan het Inlichtingen Behoefteplan is een ‘quick reference’ database gekoppeld. Hierin zijn de actuele onderzoeken in vastgelegd. Ook kan de database verzoeken om informatie bevatten. Doormiddel van deze database heeft de RID een inzicht in de taakvelden en personen (of groepen van personen) waarin de AIVD interesse heeft.105 De taak van de RID is die van een signaalfunctie. Het is aan de RID om relevante signalen binnen de regio’s op te pakken en deze door te spelen aan de AIVD. Doordat de RID gevestigd is binnen de regionale politie eenheden kunnen zij deze rol optimaal vervullen. Politieagenten die signalen vanaf de straat oppikken kunnen deze daarom direct doorspelen aan de RID. De RID kan vervolgens verder onderzoeken en uiteindelijk indien de informatie relevant is deze doorspelen naar de AIVD. De medewerkers van de RID kunnen de AIVD ook direct bijstaan door ‘mee te lopen’ of ‘bij te lopen’ in onderzoeken uitgevoerd door de AIVD. Door de inbedding van de RID in de politiekorpsen kunnen medewerkers van de RID ook op verzoek van de AIVD politiebestanden doorzoeken. Bijvoorbeeld mutaties van personen die 102
Minister van Veiligheid en Justitie, Bijlage bij de aanbiedingsbrief, Kamerstukken I, 2012/2013, 30 880, R.. Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 398. 104 Hoogenboom 2009, p. 24. 105 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 4. 103
31
subject zijn van de AIVD kunnen worden bekeken.106 Ook kan de RID actief informatie over bepaalde personen, plaatsen of activiteiten die mogelijk relevant zijn voor de belangen van de AIVD opvragen bij bijvoorbeeld buurtregisseurs of wijkagenten.107 De RID mag om de taken voor de AIVD te vervullen gebruik maken van de bijzondere bevoegdheden die de WIV 2002 biedt. In de praktijk blijkt dat de bijstand van de RID zich voornamelijk richt op de inzet van agenten. Door de goede informatie positie is het vaak makkelijker voor de RID om een agent te runnen. Ook wordt er soms gekozen voor een dubbele aansturing waarbij er zowel aansturing door de AIVD (door een acquisiteur) plaats vindt als door de RID (door een runner).108 De andere bijzondere bevoegdheden worden meestal niet uitgeoefend door de RID. Dit komt omdat de AIVD van mening is dat de adequate kennis voor de uitoefening van de andere bijzondere bevoegdheden vaak ontbreekt bij de RID.109 De WIV 2002 vereist dat de RID aangestuurd wordt door de AIVD. De Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten heeft dit in zijn rapport110 nogmaals benadrukt. Een goede samenwerking tussen de RID en de AIVD is vereist voor het functioneren van de RID. De AIVD moet een actieve sturing op het gebied van de werkzaamheden van de RID aanhouden en de RID voorzien van relevante inlichtingen. Indien de AIVD de actieve sturing en informatie verstrekking verzuimt verliest de RID zijn bevoegdheid om krachtens artikel 60 WIV 2002 onderzoek te doen. Alleen een incidenteel verzoek van de AIVD is dan een rechtsgrond tot onderzoek. Op grond van artikel 62 WIV 2002 moet de RID politie-informatie die relevant kan zijn voor de AIVD doorspelen. Dit betreft informatie ingewonnen door de politie en doorgespeeld naar de RID. De commissie is van oordeel dat ook hier de RID niet bevoegd is om verder onderzoek te doen zonder een actieve sturing van de AIVD. Ook al gaat het om informatie over reeds eerder gevoerde onderzoeken. Artikel 62 WIV 2002 mag niet zo ruim worden opgevat dat het een rechtsgrond vormt om zonder sturing van de AIVD onderzoek te verrichten. De werkzaamheden van de RID voor de AIVD zijn dus niet toegestaan zonder directe sturing van de AIVD. De RID mag ook niet op eigen initiatief deze samenwerking opzoeken. Er dient een concreet onderzoek te zijn waarbij de AIVD nadrukkelijk de RID aanstuurt en de controle houdt.111
106
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 398. CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 17, 2008, p. 38. 108 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 399. 109 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 10. 110 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007. 111 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 399-400. 107
32
2.2.5.3 De openbare orde taak van de RID Naast de werkzaamheden voor de AIVD verricht de RID ook werkzaamheden op het gebied van de openbare orde. Deze werkzaamheden betreffen het winnen van inlichtingen op het gebied van de openbare orde. De RID voert deze werkzaamheden uit op grond van artikel 3 en 11 van de Politiewet 2012, artikel 172 Gemeentewet en de Handleiding Informatieinwinning Openbare Orde 2000. Artikel 3 Politiewet 2012 vormt de grondslag voor de uitoefening van de bevoegdheden m.b.t. de openbare orde taak. Doordat artikel 3 Politiewet 2012 slechts een beperkte wettelijke regeling voor het uitvoeren van de openbare orde taak betreft zijn de bevoegdheden die toegepast mogen worden veel minder ingrijpend dan de bevoegdheden die toegepast mogen worden bij de AIVD-taak. De inlichtingen stellen de burgermeester van de betreffende regio in staat om adequate beslissingen te nemen ter handhaving van de openbare orde. Dit kunnen bijvoorbeeld beslissingen zijn over de inzet van de politie bij mogelijke voetballenrellen, het treffen van logistieke maatregelen of het verlenen van vergunningen. Ook bij de toepassing van artikel 172 tot en met 176a Gemeentewet voorziet de RID de burgemeester van inlichtingen.112 Vooral informatie over groepen is van belang bij het nemen van beslissingen op het gebied van de handhaving van de openbare orde. De RID verzamelt dan ook voornamelijk informatie over groepen. Informatie-inwinning over individuele personen vindt alleen plaats indien dit nodig is om informatie te verkrijgen over een groep.113 Volgens de ministers van BZK en Justitie was het doen van onderzoek naar individuele personen door bijvoorbeeld stelselmatige observatie niet toegestaan krachtens artikel 2 Politiewet 1993 (nu artikel 3 Politiewet 2012). De Commissie van Toezicht constateerde echter dat de RID veelvuldig onderzoek doet naar radicalisering en daarbij de aandacht vooral richt op individuen en niet op groepen personen. Zo worden er ten behoeve van dit onderzoek agenten en is er in enkele gevallen overgegaan tot stelselmatige observatie. De Commissie is hier duidelijk over en stelt dat het stelselmatige observeren van individuele personen niet toegestaan is in het kader van de openbare orde taak.114 De informatie die verzamelt wordt door de RID in het kader van de openbare orde wordt verstrekt aan de burgermeester voor het nemen van adequate beslissingen omtrent de openbare orde. Echter soms kan het zijn dat bij het onderzoek informatie naar voren komt welke van belang kan zijn bij de opsporing van strafbare feiten.115 Deze informatie kan vervolgens door de chef van de RID doormiddel van een proces-verbaal beschikbaar worden gesteld aan de TCI (Team Criminele Inlichtingen) voor verdere analyse. Indien de informatie evident is kan deze direct worden doorgespeeld krachtens een proces-verbaal aan het tactische team.116 Deze informatie kan vervolgens dienen als startpunt voor een opsporingsonderzoek.117
112
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 400. Handleiding informatie-inwinning openbare orde 2000. 114 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 401-402. 115 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 402 116 Kamerstukken II, 2005/06, 30 327, nr. 3, p. 50-51. 117 RB Utrecht 3 april 2008, RBUTR:2008:BC8607 & Hof Arnhem 1 maart 2012, GHARN:2012:BV7484 (Acacia). 113
33
2.3 Conclusie In dit hoofdstuk heb ik getracht de belangrijke aspecten van de AIVD uit een te zetten. Zo kwam in de eerste paragraaf de geschiedenis aan bod. Vervolgens heb ik de organisatie, taak en functie van de AIVD beschreven. Concluderend kan men stellen dat de voornaamste taak van de AIVD het waarborgen van de staatsveiligheid is. De dienst doet dit door het verzamelen van informatie. Daarbij gebruikt de AIVD verschillende bevoegdheden zoals de algemene bevoegdheid van artikel 17 WIV 2002. Tevens heeft de dienst de mogelijkheid tot de inzet van meer ingrijpende bevoegdheden indien dit noodzakelijk is voor de goede taakuitvoering. De verzamelde informatie moet worden doorgespeeld naar de juiste partijen zoals bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie of de IND. Dit vindt plaats middels het ambtsbericht (artikel 36 lid 1 WIV 2002). Het gebruik van deze informatie in het strafprocesrecht heb ik behandeld in paragraaf 2.2.3.3.6 en daarbij is naar voren gekomen dat informatie uitgebracht doormiddel van het ambtsbericht zowel als startinformatie van een opsporingsonderzoek kan dienen almede als bewijs in een strafzaak. In dit hoofdstuk zijn ook aandachtsgebieden naar voren gekomen. Zo is de kans op parallel onderzoek van de AIVD en de politie waarbij de grens tussen opsporings- en veiligheidsdienst overschreden kan worden. Ook is de ‘twee petten’ problematiek bij de RID van belang bij dit onderzoek. De opsporingsbevoegdheid die de RID’er bezitten krachtens artikel 141 Sv kan immers aangewend worden bij het uitvoeren van de AIVD-taken. In hoofdstuk vier zal ik dieper ingaan op deze problematiek. Ik zal in dit hoofdstuk de vergelijking maken met Duitsland en daarmee mijn hoofdvraag trachten te beantwoorden.
34
Hoofdstuk 3 Duitsland 3.1 Inleiding In tegenstelling tot Nederland is Duitsland een federale staat. Door deze federale structuur kent Duitsland meer veiligheidsdiensten dan Nederland. Er wordt om die reden een onderscheid gemaakt tussen diensten op federaal niveau (bondsniveau) en op deelstatelijk niveau. Op het niveau van de Bund zijn er op moment van schrijven drie inlichtingen- en veiligheidsdiensten: (1) De Militärischen Abschirmdienst (MAD), (2) de Bundesnachrichtendienst (BND) en (3) het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV).118 Op deelstatelijk niveau beschikt elke deelstaat, in het belang van de Verfassungsschutz119, over een eigen inlichtingen- en veiligheidsdienst: De Landesämter für Verfassungsschutz.120 Alle diensten tezamen staan bekend onder de term Nachrichtendiensten wat uitgelegd kan worden als inlichtingendiensten.
3.2 Geschiedenis Om een de structuur van de huidige diensten goed te kunnen begrijpen moet men de roerige ontstaansgeschiedenis kennen. In het vroege Keizerrijk was er geen sprake van één centraal politieapparaat. Elke deelstaat had een eigen politieorganisatie.121 Voor de totstandkoming van het keizerrijk werd er in Pruisen in begin 1900 het eerste Staatspolizeibüro en Nachtrichtendienst opgericht. Het doel van deze organisaties was het beschermen van de staatsveiligheid door het verzamelen van alle mogelijke informatie over staatsgevaarlijke activiteiten. In 1820 ontstond er een centrale organisatie waarvan het arbeidsgebied de gehele Bund besloeg. De dienst opereerde vanuit Mainz en stond bekend onder de naam: CentralUntersuchungskommission. De voornaamste taak van de dienst was om liberale en nationale tendensen te bestrijden. Krachtens de Karlsbader Beschlüsse was het namelijk mogelijk om op te treden tegen mogelijke dreigingen. Deze besluiten waren het resultaat van een conferentie van de meest invloedrijke staten van de Bund. In 1848 werd de dienst kortstondig vervangen door de Reichsbehörde für die höhere Sicherheitspolizei. In 1878 werd de dienst weer opgeheven en vervangen door de Zentrale zur Bekämpfung anarchistischer Bestrebungen im Deutschen Reich. Het oprichten van een centraal politieapparaat was niet gelukt door grote weerstand vanuit Beieren en andere middel grote en kleinere staten.122 Beieren was bang dat hun soevereiniteit in gevaar kon komen bij de oprichting van een overkoepelde politieorganisatie. Ook de oprichting van een Bundespresseorgan eind 1850 werd hierdoor voorkomen.123 In Pruissen liep de ontwikkeling vlotter. Zo was de politische Polizei goed georganiseerd en van grote invloed op de totstandkoming van een centrale dienst voor het gehele rijk. In 1866 werd deze dienst opgericht onder de naam: Centralbüro für 118
Streiß 2011, hst. A para. V. Verfassungsschutz: bescherming van/door de grondwet (Vandale) 120 Streiß 2011, p. 59. 121 König 2005, p. 50. 122 König 2005, p. 51. 123 König 2005, p. 52. 119
35
Preßangelegenheiten. Deze Nachtrichtendienst had de taak om bescherming te bieden tegen anarchistische staatsgrepen.124 In 1873 werd de dienst opgeheven en bleef de politische Polizei bestaan. In 1878 werden de Sozialistengesetzen ingevoerd om het socialisme te bestrijden. Krachtens deze wetten kreeg de politische Polizei omvangrijke exclusieve bevoegdheden. Zo mochten zij doorzoekingen plegen, beslagleggingen plegen en mensen aanhouden en detineren. Deze nieuw verkregen opsporingsbevoegdheden brachten helaas ook forse overschrijdingen met zich mee omdat deze niet altijd correct toegepast werden. Het werk van de politische Polizei werd daarentegen wel steeds professioneler. Zo werden er systematisch bestanden bijgehouden van (mogelijke) verdachten waardoor informatie aanvragen van andere politiediensten beantwoord konden worden. Ten tijden van de overgang naar de 20e eeuw had de politische Polizei zijn hoogte punt bereikt en was de organisatie een volwaardige Nachtrichtendienst welke beschikte over agenten en informanten. De dienst was hierdoor een effectief wapen bij het bescherming van de staat.125 In de periode daaropvolgend, ten tijden van de Weimar Republiek (1918-1933), waren de politiediensten ook nog statelijk georganiseerd. Wel was artikel 9 van de Weimarer Reichsverfassung grondslag voor een Rijks- overkoepelende politieorganisatie: Artikel 9 Weimarer Reichsverfassung Soweit ein Bedürfnis für den Erlaß einheitlicher Vorschriften vorhanden ist, hat das Reich die Gesetzgebung über: 1. die Wohlfahrtspflege; 2. den Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit.
Het is volgens lid 2 van artikel 9 aan het Rijk om de openbare orde en veiligheid te garanderen. Tot een nieuwe centrale politieorganisatie heeft het echter niet geleid doordat vele staten nog weerstand boden. Ook het Reichskriminalpolizeigesetz heeft niet geleid tot de oprichting van een overkoepelde Reichskriminalpolizeiamtes. Wel kwam er een onderscheid tussen verschillende politieorganisaties. Zo bestond er de Verwaltungspolizei welke verantwoordelijk was voor onder andere vreemdelingenzaken en verkeerszaken. Daarnaast was er de Schutzpolizei wat een soort van paramilitaire dienst was met een verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid. Tot slot bestond er nog de Kriminalpolizei welke de taak had om de criminaliteit te bestrijden. Dit onderscheid bleef tot stand tot in de laatste fase van de Weimar republiek. Tot een centrale politieorganisatie is het ondanks het gevaar van het opkomende rechtsextremisme niet gekomen.126 Wel was het de politische Polizei die zich voornamelijk bezig hield met het inlichtingen werk. In 1920 werd er het Institution des Reichskommissars für die Überwachung der öffentlichen Ordnung opgericht. De dienst had echter geen bijzondere bevoegdheden en had meer een rol als centrale voor de verzameling van informatie. In 1929 werd het een onderdeel van het Reichsinnenministerium waar de dienst als Nachrichtensammelstelle ging functioneren en zich dus bezig hield met het verzamelen en analyseren van informatie. Daarnaast was de politische Polizei van Pruissen actief bezig met de staatsbescherming in het gehele rijk en
124
König 2005, p. 52-53. König 2005, p. 53. 126 König 2005, p. 53-54. 125
36
stond de dienst inmiddels bekend als de “Centrale Staatspolizei”.127 Na de periode van de Weimar republiek brak een significatie periode aan welke het recht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten rijkelijk beïnvloed heeft. In 1933 werden er Reichsstatthalter ingesteld. Deze hadden verregaande bevoegdheden en jurisdictie in het gehele rijk. In het jaar daaropvolgend werden alle statelijke bevoegdheden van de deelstaten ingetrokken en overgedragen aan het rijk. Het federalistische politiesysteem kwam hiermee ten einde. Ook was er nog meer verandering gaande. Leden van de Schutzstaffeln (SS) kregen belangrijke functies bij de Sicherheitspolizei, Kriminalpolizei en de politischer Polizei en de Reichsführer-SS werd tot “Chef der Deutschen Polizei” benoemd. De SS was geen statelijk orgaan maar een onderdeel van de Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei (NSDAP) opgericht om bescherming te bieden aan de leden van de partij. De politie werd dus afgezonderd van de staat en gemilitariseerd.128 Ook de Sicherheitspolizei was aan verandering onderhevig. Er ontstonden twee inlichtingen- en veiligheidsdiensten: (1) de Sicherheitsdienst (SD) en (2) de Geheime Staatspolizei (Gestapo). Doormiddel van het Funktionstrennungserlass (functietoewijzingsbesluit) was de Gestapo de aangewezen instantie voor de behandeling van individuele gevallen. Voor de algemene inlichtingen- en veiligheidstaken was de SD de bevoegde instantie. Dit deden zij onder meer door het verrichten van onderzoek doormiddel van spionage, de inzet van vertrouwenspersonen en het onderscheppen van post- en telecomverkeer. De SD had alleen geen uitvoerende bevoegdheden. De Gestapo bezat deze bevoegdheden wel. Er was daarom ook om deze reden sprake van een nauwe samenwerking tussen de beide diensten.129 In 1939 werden alle politiediensten gehuisvest in een nieuwe centraal hoofdkwartier. De Sicherheitsdienst, de Gestapo en de Sicherheitspolizei werden gevestigd in het Reichssicherheitshauptamt wat een onderdeel was van het Reichsinnenministerium. Door deze samenvoeging was een nauwe samenwerking tussen alle diensten goed mogelijk.130 In 1933 werden er verschillende wetten gecreëerd die de Gestapo het alleenrecht gaven op het gebied van de interne veiligheid. De dienst kreeg hierbij zeer ruime bevoegdheden toegewezen. Voorts werden (grond)rechten zoals bijvoorbeeld de bewegingsvrijheid, het huisrecht, het eigendomsrecht en het recht op vrijheid van meningsuiting onderschikt gemaakt aan de staatsveiligheid. De Gestapo kon onder het mom van de zogenaamde Schutzhaft (hechtenis t.b.v. de staatsveiligheid) een ieder arresten, verhoren en detineren of naar een concentratiekamp sturen. De acties van de dienst mochten vervolgens niet getoetst worden door de rechter. De Gestapo had dus vrij spel en kon onbegrensd zijn gang gaan. De dienst was daarom zeer gevaarlijk en uiterst effectief en staat daarom symbool voor de staatsterreur van het Derde Rijk.131 Na afloop van de Tweede Wereld oorlog werden alle instellingen, organisaties en onderdelen van de Nationaal Socialisten opgeheven en verboden. Organisaties zoals de Gestapo, de SS, de SD en alle andere organisaties met autorisatie over de politie werden geliquideerd. Voorts werd door artikel 1 van het Kontrollratsgesetz alle Duitse politiebureaus 127
König 2005, p. 55. König 2005, p. 56-57. 129 König 2005, p. 57. 130 König 2005, p. 58. 131 König 2005, p. 58-60. 128
37
en agentschappen, welke als taak hadden om personen te controleren, verboden. De politische Polizei kwam hierdoor volledig te vervallen. De geallieerde zorgden zelf voor de interne veiligheid in de bezette zones. Naast de militairen in het gebied was ook de militaire politie verantwoordelijk voor deze taak. Deze constructie kon alleen slechts van beperkte duur zijn. Het was de taak van de geallieerde op de Duitse politieorganisatie opnieuw op te bouwen.132 Na de oorlog was de communistische dreiging een reden om snel een nieuwe politieorganisatie en een inlichtingen- en veiligheidsdienst op te bouwen in Duitsland.133 In 1948 werden er om deze reden verschillende organisaties opgericht met als doel het verzamelen van informatie over criminele en staatsgevaarlijke activiteiten. Deze organisatie vielen onder het zeggenschap van de geallieerden en hadden geen opsporingsbevoegdheden. Ook konden zij geen autoriteit uitoefenen over de politie. Een Duitse politieorganisatie lag echter wel in het verschiet. Zo waren de geallieerden bezig met de oprichting van een Duitse grondwet en een politiewet. De geallieerden waren van mening dat er één centrale overheid, de Bundesregierung, moest zijn.134 De geallieerden gaven, middels de Polizeibrief van 14 april 1949, toestemming tot de oprichting van een federale inlichtingen- en veiligheidsdienst zonder opsporingsbevoegdheden. Ook gaven zij middels de brief toestemming tot de oprichting van een federale politieorganisatie welke belast was met de bescherming van de grenzen en een organisatie die belast was met het onderzoeken van overtredingen van de federale wet. Deze organisaties zouden geen zeggenschap hebben over de politieorganisaties in de deelstaten (Landespolizei).135 Doormiddel van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, welke in overeenstemming met de Polizeibrief van 1949 was opgesteld, was het wettelijk mogelijk om politieorganisaties en inlichtingen- en veiligheidsdiensten op te richten in Duitsland. Verschillende diensten zag hierdoor het licht waaronder het BfV, de BND en het Amt für den militärischen Abschirmdienst136 (MAD).
132
König 2005, p. 63-64. König 2005, p. 67. 134 König 2005, p. 68-69. 135 König 2005, p. 70-73. 136 De militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst; wordt in deze scriptie in het kader van het onderzoek buitenbeschouwing gelaten. 133
38
3.3 Het Trennungsgebot De vermenging van politiediensten en veiligheidsdiensten in het Derde Rijk heeft voor onvoorstelbare terreur gezorgd. De Geheime Staatspolizei (Gestapo) gebruikte verregaande (opsporings-)bevoegdheden om de bevolking angst aan te jagen en te controleren. Dit was mogelijk doordat een belangrijk element ontbrak: de controle door (gerechtelijke)instanties. Bij de oprichting van een nieuwe politieorganisatie was het daarom voor de geallieerden van uiterst belang dat een soortgelijke situatie in de toekomst nooit meer voor mocht kunnen komen. Dit werd reeds kenbaar gemaakt in de Polizeibrief van 1949: Polizeibrief 1949 vom 22. November 1948 Die Militärgouverneure sind nun, wie folgt übereingekommen: 2. Der Bundesregierung wird es ebenfalls gestattet, eine Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnis haben.
Het oprichten van een inlichtingen- en veiligheidsdienst was toegestaan maar het was deze dienst verboden om te beschikken over politiebevoegdheden. Dit was de eerste aanzet tot het scheiden van inlichtingen- veiligheidsdiensten en politiediensten. Voorts werd er ook nog een onderscheid gemaakt tussen taken van de inlichtingendiensten zelf. De nieuwe grondwet sprak namelijk uitdrukkelijk over de bescherming van de eigen wet: de Verfassungsschutz. Dit om (staats)terreur, zoals meegemaakt in de Nazi periode, te voorkomen. Artikel 87 lid 1 van de Duitse grondwet stelde dan ook dat er twee onderscheidenlijke taken waren voor inlichtingen- en veiligheidsdiensten: (1) het beschermen van de grondwet en (2) het beschermen van de staatsveiligheid.137 Daarnaast werd er in artikel 87 lid 1 GG gesproken over zowel inlichtingendiensten als over opsporingsdiensten. Hieruit valt af te leiden volgens de literatuur dat de wetgever beoogd had om separate diensten in het leven te roepen met elk (andere) specifieke bevoegdheden. Het Trennungsgebot is dus verankerd in artikel 87 lid 1 van de Duitse grondwet.138 Artikel 87 lid 1 GG In bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau werden geführt der Auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung und nach Maßgabe des Artikels 89 die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schiffahrt. Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Kriminalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, eingerichtet werden.
137 138
König 2005, p. 74-79. Klee 2009, p. 50-51.
39
Om het communistische gevaar te kunnen bestrijden moest er een inlichtingendienst opgericht worden die de grondwettelijke waarden zou beschermen (Verfassungsschutz). De federale regering was echter nog niet voldoende politiek stabiel om eenzijdig de verantwoordelijkheid te dragen. Het idee ontstond daarom om een federale inlichtingen- en veiligheidsdienst op te richten maar ook per deelstaat een dienst in het leven te roepen.139 Om de samenwerking tussen de diensten op het gebied van de Verfassungsschutz te regelen werd het Bundesverfassungsschutzgesetz140 opgesteld.141 Een van de kernpunten van de wet was dat er een samenwerkingsverplichting bestond voor de Bund en de Länder (artikel 1). Ook was het voor de deelstaten krachten het tweede artikel verplicht om een instantie op te richten die verantwoordelijk was voor de Verfassungsschutz beschreven in artikel 3. In de wet werden ook de bevoegdheden van de dienst geregeld: § 8 Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen einschließlich personenbezogener Daten erheben, verarbeiten und nutzen, soweit nicht die anzuwendenden. Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes oder besondere Regelungen in diesem Gesetz entgegenstehen. Ein Ersuchen des Bundesamtes für Verfassungsschutz um Übermittlung personenbezogener Daten darf nur diejenigen personenbezogenen Daten enthalten, die für die Erteilung der Auskunft unerlässlich sind. Schutzwürdige Interessen des Betroffenen dürfen nur in unvermeidbarem Umfang beeinträchtigt werden. (2) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden. Diese sind in einer Dienstvorschrift zu benennen, die auch die Zuständigkeit für die Anordnung solcher Informationsbeschaffungen regelt. Die Dienstvorschrift bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern, der das Parlamentarische Kontrollgremium unterrichtet. (3) Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist. (4) Werden personenbezogene Daten beim Betroffenen mit seiner Kenntnis erhoben, so ist der Erhebungszweck anzugeben. Der Betroffene ist auf die Freiwilligkeit seiner Angaben hinzuweisen. (5) Von mehreren geeigneten Maßnahmen hat das Bundesamt für Verfassungsschutz diejenige zu wählen, die den Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht.
139
König 2005, p. 85-86. Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG) – 27 september 1950 – 20 december 1990. 141 König 2005, p. 89. 140
40
In lid 3 van artikel 8 komt het Trennungsgebot tot uiting. Het eerste gedeelte stelt vast dat er sprake moet zijn van een scheiding tussen een inlichtingen- en veiligheidsdienst en de politie. Dit is de scheiding op het gebied van de bevoegdheden. Het tweede gedeelte van lid 3 bepaald dat er ook een verplichte organisatorische scheiding moet heersen. Dit komt neer op het feit dat een inlichtingen- en veiligheidsdienst geen bevoegdheden van andere diensten kan aanwenden in het eigen belang.142 De dreiging van het communisme was tevens aanleiding voor de geallieerden en voor West-Duitsland om te focussen op een inlichtingen- en veiligheidsdienst specifiek gericht op het buitenland. Na de Tweede Wereldoorlog werd generaal Reinhard Gehlen van de Duitse Wehrmacht aangesteld om de Duitse buitenlandse inlichtingendienst te leiden. Vanwege zijn kennis en ervaring op het gebied van inlichtingen aangaande de Sovjet Unie was Gehlen de meest geschikte kandidaat voor deze positie. De nieuw opgerichte dienst droeg daarom ook de naam: Organisation Gehlen.143 Deze inlichtingen- en veiligheidsdienst was de basis voor de op 1 april 1956 opgerichte Bundesnachrichtendienst (BND).144 Ook voor de BND was het Trennungsgebot, overeenkomstig het BfV, van toepassing: Artikel 2 lid 3 Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BND-Gesetz - BNDG) - 1990 Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesnachrichtendienst nicht zu. Er darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen er selbst nicht befugt ist.
Ook hier is er sprake van een scheiding op het gebied betreffende de bevoegdheden en op het gebied van de organisatie. De wet die dit Trennungsgebot officieel vastgelegd kwam echter pas tot stand in 1990 nadat het Bundesverfassungsgericht een uitspraak had gedaan inzake het Volkszählungsgesetz. Deze wet beoogde een daadwerkelijke volkstelling waarbij men van deur tot deur elke inwoner zou tellen. Na veel bezwaren dat dit een ernstige inbreuk maakte op de persoonlijke vrijheid is de wet nietig verklaard en volgden er vele veranderingen waaronder de aanpassing van de wetten betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.145 De samenwerking tussen het BfV en de BND werd voor deze wijzigingen gereguleerd middels verschillende richtlijnen. In 1954 werd de Unkeler Richtlinien en in 1958 de Abgrenzungsrichtlinien geïntroduceerd. Deze richtlijnen beoogden de verhoudingen tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten onderling en tussen de diensten en de politie te reguleren. Ook voor de medewerkers van het BfV werd een specifieke richtlijn opgesteld aangaande de onderlinge samenwerking.146 Al deze richtlijnen hebben het werk van de diensten echter niet makkelijker gemaakt en veroorzaakte juist onduidelijkheid door de vele aparte regelingen. In 1970 werd daarom een nieuwe richtlijn ingesteld die geldig was voor alle diensten inclusief de politie. Deze Zusammenarbeitsrichtlinien verving alle vorige richtlijnen en had als doel de informatie-uitwisseling tussen de diensten beter te regelen om zo de werkzaamheden
142
König 2005, p. 92. König 2005, p. 94. 144 König 2005, p. 95. 145 König 2005, p. 103-107. 146 König 2005, p. 98. 143
41
efficiënter te laten verlopen.147 De inlichtingen- en veiligheidsdiensten werden nu beheerst door verschillende wetten en richtlijnen. Het BfV, de BND en de MAD hadden elk een eigen wet en de samenwerking tussen de diensten onderling en tussen de politie werd beheerst door de Zusammenarbeitsrichtlinien.148
147 148
König 2005, p. 99. König 2005, p. 107.
42
3.4 Het Bundesamt für Verfassungsschutz De eerste inlichtingen- en veiligheidsdienst die na de tweede wereld oorlog officieel in het leven werd geroepen was het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV). Deze dienst, opgericht met als achtergrond het dreigende communisme, was bedoeld om de waarden van de grondwet te beschermen. Door nieuwe dreigingen zoals de studentenonrusten in de zestiger jaren en de opkomst van het terrorisme is het takenpakket van het BfV uitgebreider geworden.149 In dit hoofdstuk zal ik de organisatie en de taak van het BfV uitgebreid behandelen. De bevoegdheden en de werkwijze van de dient worden eveneens besproken in dit deel. Tot slot komt aan de orde in hoeverre er in Duitsland sprake is van een scheiding tussen het BfV (inlichtingen- en veiligheidsdienst) en de politie.
3.4.1 De organisatie van het BfV Op het gebied van de Verfassungsschutz zijn er twee organisatie: (1) het Bundesamt für Verfassungsschutz welke landelijk opereert en de (2) de Landesämter für Verfassungsschutz die zich bevinden in elke deelstaat. De diensten worden in de samenwerking gestuurd door de Bund volgens artikel 73 lid 1 sub 10 onder b GG en moet verantwoording afleggen aan het Innenministerium: Artikel 73 GG (1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: 10. die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder a) in der Kriminalpolizei, b) zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz) und c) zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung;
Voorts is krachtens artikel 87 lid 1 GG de oprichting van een de landelijke dienst BfV en de deelstatelijke variant de LfV toegestaan. De samenwerking van deze diensten is wettelijk vastgelegd in het Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG). Deze wet dateert van 28 september 1950 toen de landelijke dienst BfV net was opgericht. Deze wet beschrijft alleen op welke manier de diensten met elkaar moeten samenwerken. De verantwoordelijkheden of de bevoegdheden staan niet beschreven in deze wet. Om de inlichtingen- en veiligheidsdiensten beter te reguleren is de wet op 20 december 1990 gewijzigd.150 Middels deze wijziging zijn de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden van het BfV en de LfV toegevoegd.151 Artikel 1 van het Bundesverfassungsschutzgesetz verplicht de Bund en de Länder om samen te werken inzake de bescherming van de staat en de grondwet (lid 2). 149
König 2005, p. 101. Onder BVerfSchG wordt vanaf dit punt verstaan de wet van 1990 indien niet anders vermeld. 151 Streiß 2011, p. 53. 150
43
Deze samenwerking behelst ook de ondersteuning en assistentie van elkaar (lid 3). Volgens artikel 2 lid 1 BVerfSchG moet ingevolge deze verplichte samenwerking een Bundesoberbehörde (hogere instantie) opgericht worden welke het Bundesministerium des Innern ondersteund. Dit mag geen politieorganisatie zijn volgens de laatste zin van artikel 2 lid 1. Het Trennungsgebot verbiedt dit. Ook per deelstaat moet er een Behörde (instantie) opgericht worden welke verantwoordelijk is voor de samenwerking tussen de Bund en de Länder alsmede tussen de Länder onderling. Het BfV staat onder leiding van een president welke de beschikking heeft over een plaatsvervanger. De dienst heeft verschillende afdelingen. Voor algemene zaken bestaat er de afdeling Z (Abteilung Z). Onder deze afdeling vallen verschillende zaken:
Personalangelegenheiten Justitiariat Haushalt Organisation
De Abteilung IT is verantwoordelijk voor de informatietechniek. Naast deze algemene afdeling zijn er nog zes andere afdelingen: Abteilung I – VI. De eerste afdeling is verantwoordelijk voor algemene vragen, berichtgeving en de bescherming van persoonlijk gegevens. Rechtsextremisme en rechtsterrorisme zijn onderwerpen die vallen onder Abteilung II. De derde afdeling is verantwoordelijk voor Nachrichtendienstlichen techniek en andere vak ondersteuning. Abteilung IV is de contraspionage afdeling van de BvF. De vijfde afdeling is voor de bescherming van de staat tegen dreigingen uit het buitenland en dreigingen voortkomen uit linksextremisme. Deze afdeling heeft niet als taakgebied het islamitisch terrorisme dit behoort tot de verantwoordelijkheid van Abteilung VI.152
152
http://www.verfassungsschutz.de/de/das-bfv/aufgaben/die-organisation-des-amtes-ist-kein-geheimnis, gezien op 16 juni 2015.
44
3.4.2 De taak en functie van het BfV De bescherming van de vrijheid van de democratische rechtsstaat heeft het Bundesamt für Verfassungsschutz opgedragen gekregen als primaire taak. Daarbij is de dienst ook verantwoordelijk voor de veiligheid in de Bund en in de deelstaten. Met de komst van het extremisme en het terrorisme is het takenpakket van de dienst uitgebreider geworden. De focus komt meer te liggen op het monitoren van het buitenlandsextremisme.153 Naast de bescherming van het volk en de staat heeft het BfV ook als taak het screenen van personen die belangrijke functie willen uitoefenen. Dit is vastgelegd in artikel 3 lid 2 BVerfSchG Artikel 3 van het Bundesverfassungsschutzgesetz definieert de taken van de medewerkers van de dienst: Artikel 3 lid 1 Bundesverfassungsschutzgesetz Aufgabe der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder ist die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen, über (..)
Het BfV voert zijn taak dus uit doormiddel van het verzamelen en verwerken van informatie. Artikel 3 gaat vervolgens verder door te specificeren voor welke doeleinden er informatie verzameld mag worden. Bijvoorbeeld in het geval van een bedreiging van de vrije democratische staat (artikel 1 lid 1 onder 1) of in het geval dat een buitenlandse dienst spionageactiviteiten onderneemt in de Bondsrepubliek (artikel 1 lid 1 onder 2). Ook andere dreigingen die gepaard gaan met geweld en mogelijk vallen onder deze wet zijn onderwerp voor behandeling door het BfV (artikel 1 lid 1 onder 3). Ook voorbereidingshandelingen waarbij er nog geen sprake is van geweld kunnen voldoende grond zijn tot het verrichten van onderzoek (artikel 1 lid 1 onder 3). Tevens zijn mogelijk dreigingen welke de gemoederen van de bevolking kunnen verstoren of het vredige samenleven kunnen bedreigingen reden voor onderzoek (artikel 1 lid 1 onder 4). Wellicht de belangrijkste (overkoepelende) functie is het beschermen van de vrije democratische rechtsstaat en de daarbij horende grondrechten. Artikel 4 van het Bundesverfassungsschutzgesetz verduidelijkt dit begrip. Zo zijn volgens lid 1 (politieke)volksverenigingen gericht op het aantasten van de democratische rechtsstaat een mogelijk dreiging die vatbaar is voor onderzoek door het BfV. Het tweede lid van artikel 4 definieert vervolgens wat er allemaal onder de bescherming van de vrije democratische rechtstaat valt. Dit is het stemrecht (sub a), de binding van de overheid aan de wet (sub b), het recht tot het vormen van een politieke oppositie (sub c), de verantwoording van de regering tegenover het volk (sub d), de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (sub e), de uitsluiting van een gewelds of willekeurmaatschappij (sub f) en het beschermen van de mensenrechten (sub g).
153
König 2005, p. 102.
45
3.4.3 De bevoegdheden van het BfV Om de zojuist beschreven taken te kunnen uitoefenen moet de dienst over voldoende bevoegdheden beschikken om informatie te verzamelen. Deze bevoegdheden staan beschreven in het Bundesverfassungsschutzgesetz. Het verzamelen, verwerken en gebruiken van informatie moet daarnaast ook in lijn zijn met de bepalingen van het Bundesdatenschutzgesetz volgens artikel 8 lid 1 BVerfSchG: Artikel 8 lid 1 Bundesverfassungsschutzgesetz Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen einschließlich personenbezogener Daten erheben, verarbeiten und nutzen, soweit nicht die anzuwendenden Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes oder besondere Regelungen in diesem Gesetz entgegenstehen (…)
Dit artikel geeft een rechtsgrond om informatie te verzamelen, te verwerken en te gebruiken uit open bronnen. De meeste informatie, namelijk 60 procent, komt vanuit openbaar toegankelijke bronnen zoals kranten, tijdschriften, radio en televisie en het internet. Hiervoor is de toepassing van specifieke bevoegdheden niet vereist. Daarnaast verkrijgt het BfV ongeveer 20 procent aan informatie via andere organisaties en privépersonen. De dienst kan namelijk ook persoonsgegevens opvragen volgens artikel 8 lid 1 BVerfSchG: Artikel 8 lid 1 Bundesverfassungsschutzgesetz (…) Ein Ersuchen des Bundesamtes für Verfassungsschutz um Übermittlung personenbezogener Daten darf nur diejenigen personenbezogenen Daten enthalten, die für die Erteilung der Auskunft unerlässlich sind. Schutzwürdige Interessen des Betroffenen dürfen nur in unvermeidbarem Umfang beeinträchtigt werden.
Vereist is wel dat de opgevraagde persoonsgegevens essentieel zijn in het kader van een onderzoek. De belangen van de persoon van wie de gegevens opgevraagd worden mag namelijk alleen in een uiterst geval geschaad worden. Daarbij komt nog dat indien de persoon op de hoogte is van het feit zijn persoonsgegevens opgevraagd worden door de dienst diegene daarover ingelicht moet worden: Artikel 8 lid 4 Bundesverfassungsschutzgesetz Werden personenbezogene Daten beim Betroffenen mit seiner Kenntnis erhoben, so ist der Erhebungszweck anzugeben. Der Betroffene ist auf die Freiwilligkeit seiner Angaben hinzuweisen.
46
Indien het niet mogelijk is om via deze bronnen aan voldoende informatie te komen kan de dienst speciale bevoegdheden aanwenden. Dit is vastgelegd in artikel 8 lid 2 van het Bundesverfassungsschutzgesetz: Artikel 8 lid 2 Bundesverfassungsschutzgesetz Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen anwenden. Diese sind in einer Dienstvorschrift zu benennen, die auch die Zuständigkeit für die Anordnung solcher Informationsbeschaffungen regelt. Die Dienstvorschrift bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern, der das Parlamentarische Kontrollgremium unterrichtet.
Het BfV is krachtens dit artikel bevoegd om op een heimelijke manier informatie te verzamelen. Het artikel beschrijft een aantal manier waarop dit vervolgens mogelijk is zoals het inzetten van vertrouwenspersonen of informanten, doormiddel van observatie, via beeldof geluidsopnames en door het gebruik van valse papieren of kentekens. Deze lijst is echter niet limitatief en is het mogelijk naar gelang de omstandigheden om andere middelen in te zetten. Voorwaarde voor de inzet van deze bijzondere bevoegdheden is dat er een Dienstvorschrift opgesteld moet worden. Dit is bepaald in artikel 8 lid 2 BVerfSchG. In dit voorschrift wordt de bijzondere bevoegdheid nader omgeschreven en wordt de inzet van de bevoegdheid geregeld. Een Dienstvorschrift, welke de inzet van een bijzondere bevoegdheid rechtvaardigt, kan slecht worden uitgevaardigd met de toestemming van de federale minister van Binnenlandse Zaken. Bij de uitvaardiging van een Dienstvorschrift moet de minister de organisatie welke belast is met de controle van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten hiervan op de hoogte stellen. Met de komst van het terrorisme en de grote dreiging die het met zich mee brengt zijn de bevoegdheden van het BfV uitgebreider geworden. Naast de bijzondere bevoegdheden vastgelegd in artikel 8 lid 2 BVerfSchG kan het BfV ook bijzondere verzoeken om inlichtingen doen (Besondere Auskunftsverlangen). Dankzij het Terrorismusbekämpfungsgesetz van 9 januari 2002 verkreeg het BfV nieuwe bevoegdheden om het terrorisme in een vroeg stadium te kunnen bestrijden. Krachtens het Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz van 5 januari 2007 zijn er bevoegdheden toegevoegd aan het Bundesverfassungsschutzgesetz. Artikel 8a BVerfSchG geeft de dienst nieuwe bevoegdheden. Het is nu mogelijk om gegevens op te vragen bij bedrijven welke bedrijfsmatig telediensten aanbieden (artikel 8a lid 1 BVerfSchG). Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld telecomproviders en internetproviders. Voorts is het ook mogelijk om informatie op te vragen bij luchtvaartmaatschappijen (artikel 8a lid 2 sub 1 BVerfSchG), creditmaatschappijen en andere financiële dienstverlenende bedrijven zoals banken (artikel 8a lid 2 sub 2 BVerfSchG), telecommunicatiebedrijven (artikel 8a lid 2 sub 4 BVerfSchG) en bedrijven die telediensten aanbieden (artikel 8a lid 2 sub 5 BVerfSchG). Bij al deze verschillende soorten bedrijven kan het BfV bijvoorbeeld informatie over geldstromen, verkeersinformatie of het gebruik van telecommunicatie achterhalen. Tot slot kan het BfV ook navraag doen bij het Bundeszentralamt für Steuern ) artikel 8a lid 2a BVerfSchG). 47
De bevoegdheden van artikel 8a BVerfSchG mogen niet zonder gegronde redenen aangewend worden. Artikel 8a lid 2 BVerfSchG stelt dat er een dreigend gevaar moet zijn zoals vervat in artikel 3 lid 1 onder 1 BVerfSchG, een dreiging van haat of willekeur tegen (delen van) de bevolking (artikel 8a lid 2 onder 1 BVerfSchG) of geweld door groepen, mogelijk met steun van verenigingen, tegen personen of zaken (artikel 8a lid 2 onder 2 BVerfSchG). Lid 3 van artikel 8a BVerfSchG stelt nog verdere eisen: Artikel 8a lid 3 Bundesverfassungsschutzgesetz Anordnungen nach den Absätzen 2 und 2a dürfen sich nur gegen Personen richten, bei denen 1. tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie die schwerwiegenden Gefahren nach den Absätzen 2 oder 2a nachdrücklich fördern, oder (…)
De bevoegdheden van artikel 8a lid 2 en lid 2a BVerfSchG mogen alleen aangewend worden tegen personen indien er daadwerkelijk aanknopingspunten zijn dat er mogelijk een ernstige gevaar zoals genoemd in artikel 8a lid 2 en lid 2a BVerfSchG zich kan voordoen (artikel 8a lid 3 sub 1 BVerfSchG). Het daadwerkelijke proces wat vooraf gaat aan de inzet van bevoegdheden staat beschreven in artikel 8b lid 1 BVerfSchG. De aanvraag moet schriftelijk door een leidinggevende ingediend worden. Ook moet de aanvraag voorzien zijn van een motivering. Een aanvraag mag tevens niet ouder zijn dan drie maanden of er moeten gegronde redenen bestaan om een oudere aanvraag te doen. Naast de regels in Bundesverfassungsschutzgesetz moet het BfV ook rekening houden met de grondwet van Duitsland. Artikel 10 lid 1 van de Duitse grondwet stelt dat het in principe niet toegestaan is om een inbreuk te maken op de middelen zoals genoemd in artikel 8a BVerfSchG: Artikel 10 lid 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.
Echter artikel 10 lid 2 GG stelt dat dit wel mogelijk indien het belang van de staatsveiligheid of de veiligheid van een deelstaat deze inperking noodzakelijk maakt: Artikel 10 lid 2 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, daß sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und daß an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.
Het is dus wettelijk mogelijk een grondrecht te beperken. Om deze reden is het G10-Gesetz opgericht. Hiermee wordt het inkijken van poststukken en het onderscheppen van telecommunicatie formeel mogelijk. Ook in het Bundesverfassungsschutzgesetz is een bepaling opgenomen welke beperkingen van grondrechten mogelijk maakt. Volgens artikel 8c BVerfSchG mag het grondrecht betreffende de Fernmeldegeheimnisses (artikel 10 lid 1 GG) 48
beperkt worden. Dit grondrecht behelst een afluisterverbod van diverse bronnen zoals telefoonverkeer, internetverkeer of radioverkeer. Het BfV moet dus zeer gegronde redenen hebben willen ze bevoegdheden inzetten die een inperking van een grondrecht betekenen.154 Daarnaast is de inzet van alle bevoegdheden onderhevig aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit: Artikel 8 lid 5 Bundesverfassungsschutzgesetz Von mehreren geeigneten Maßnahmen hat das Bundesamt für Verfassungsschutz diejenige zu wählen, die den Betroffenen voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Eine Maßnahme darf keinen Nachteil herbeiführen, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht.
De minst ingrijpende bevoegdheid die voldoende resultaat zal geven moet worden aangewend. Ook mag de toepassing van een bevoegdheid geen nadeel opbrengen dat groter is dan het mogelijk te behalen resultaat. Bij de toewijzing van (speciale) bevoegdheden komt ook nogmaals het Trennungsgebot naar voren. Lid 3 van artikel 8 van het Bundesverfassungsschutzgesetz stelt dat de dienst geen politiebevoegdheden (opsporingsbevoegdheden) heeft: Artikel 8 lid 3 Bundesverfassungsschutzgesetz Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.
Ook is het de dienst verboden om bijvoorbeeld de politie om ambtshulp te vragen en op die manier bevoegdheden toe te passen die zij zelf niet mogen uitoefenen.
154
Streiß 2011, p. 55.
49
3.3.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking De informatie die verzameld is door de dienst moet op voorgeschreven wijze worden behandeld. Artikel 10 tot en met 16 van het Bundesverfassungsschutzgesetz schrijft voor op welke manier de data opgeslagen en verwerkt moet worden. Artikel 10 BVerfSchG regelt de opslag, verwerking en het gebruik van persoonlijke data: Artikel 10 Bundesverfassungsschutzgesetz (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf zur Erfüllung seiner Aufgaben personenbezogene Daten in Dateien speichern, verändern und nutzen, wenn 1. tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 vorliegen, 2. dies für die Erforschung und Bewertung von Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 erforderlich ist oder 3. das Bundesamt für Verfassungsschutz nach § 3 Abs. 2 tätig wird. (2) (weggefallen) (3) Das Bundesamt für Verfassungsschutz hat die Speicherungsdauer auf das für seine Aufgabenerfüllung erforderliche Maß zu beschränken.
Volgens artikel 10 kan informatie alleen verwerkt of gebruikt worden indien dit ten behoeve is van de taakuitoefening van de dienst en er sprake is van de omstandigheden beschreven in artikel 3 lid 1 of artikel 3 lid 2 BVerfSchG. Voor de verwerking en het gebruik van data m.b.t. minderjarige gelden aparte regels. Dit is verwoord in artikel 11 BVerfSchG. Voor minderjarige personen die de leeftijd van 16 of 17 jaar hebben mag de data alleen gebruikt en opgeslagen worden indien er een duidelijke aanknopingspunten zijn dat er een strafbaar feit zoals beschreven in artikel 3 lid 1 Artikel 10-Gesetz wordt geplant, begaan of is voltooid (artikel 11 lid 1 BVerfSchG). Dit betreft onder meer strafbare feiten gericht tegen de vrije democratische staat. Voor minderjarige personen van 14 of 15 jaar oud mag er slechts informatie worden opgeslagen en bewerkt indien dit is ten behoeve van de afwending van een ernstig gevaar voor het lijf of leven van een persoon (artikel 11 lid 1 BVerfSchG). De data mag volgens artikel 11 lid 2 BVerfSchG slechts twee jaar worden bewaard. Na twee jaar moet er opnieuw worden beoordeeld of de opslag en verwerking nog steeds rechtmatig is met het oog op artikel 3 lid 1 Artikel 10-Gesetz. Na maximaal vijf jaar moet de data worden gewist. Bij het bereiken van de 18 jarige leeftijd is het standaard regime, vast gelegd in artikel 10 BVerfSchG, van toepassing. De informatie verzameld door het BfV moet zorgvuldig worden bewaard. Artikel 12 BVerfSchG geeft regels voor deze opslag. Zo moet de informatie regelmatig worden gecontroleerd en moet fout worden gecorrigeerd (lid 1). Indien de informatie niet rechtmatig opgeslagen is of er zijn geen geldige redenen meer op de informatie te bewaren dan moet de informatie gewist worden (lid 2). Wel kan de data alsnog bewaard worden indien het wissen schadelijk kan zijn voor de betrokkene (lid 2). Om de vijf jaar wordt er gekeken of de informatie nog langer relevant is (lid 3). Na een periode van tien jaar moet de informatie worden gewist (lid 3). Enkel indien de informatie nog steeds van belang is kan een leidinggevende toestemming geven om de data langer te bewaren (lid 3). Het BfV heeft krachtens artikel 15 BVerfSchG een verplichting om aan de betrokkene 50
te laten weten welke data er opslagen indien hiervoor door de betrokkene een verzoek voor wordt gedaan. Hier hoeft alleen niet altijd aan te worden voldaan. Zo stelt lid 2 van artikel 15 BVerfSchG dat indien er gewichtige gronden zijn voor het niet vrijgeven van de opgeslagen informatie er geen informatie gedeeld mag worden. Deze gronden zijn onder andere een mogelijk gevaar voor de taakuitvoering van de dienst, de bronnen, de openbare veiligheid of dat de informatie in de handen van een derde kan vallen wat niet wenselijk is. Naast deze plicht om aan betrokkene informatie te overleggen is het BfV ook verplicht om het Bundesministerium des Innern in te lichten over de werkzaamheden die er worden verricht (artikel 19 BVerfSchG). De data die geschikt wordt geacht om gebruikt te worden wordt opgeslagen in het Nachrichtendienstlichen Informationssystem (NADIS). Doormiddel van dit systeem is de informatie benaderbaar door alle instanties van de Bund en de deelstaten die behoren tot de Verfassungsschutz alsmede andere Nachrichtendiensten in Duitsland inclusief de BKA afdeling Staatsschutz. Indien een andere organisatie om informatie vraagt moet dit volgens artikel 17 BVerfSchG op rechtmatigheid worden beoordeeld. De overdracht van informatie aan andere organisaties door het BfV is toegestaan krachtens artikel 19 BVerfSchG. Lid 1 stelt dat de overdracht van informatie alleen rechtmatig is indien dit ten behoeve is van de taakuitoefening van de dienst of ter bescherming van de staat. Voorts stelt lid 3 dat overdracht van informatie aan buitenlandse organisaties toegestaan is zolang het geen gevaar oplevert voor de Bondsrepubliek Duitsland. Aan andere organisaties mag er tevens informatie worden overgedragen indien dit in het belang van de staatsveiligheid is (lid 4). In het geval van strafbare feiten mag het BfV informatie overdragen aan het Duitse strafvervolgingsinstanties en aan de politie (artikel 20 BVerfSchG). Tot slot is er ook een bepaling opgenomen waarin aangegeven wordt wanneer er geen overdracht van informatie mag plaatsvinden. Artikel 23 BVerfSchG lid stelt dat er geen overdracht mag plaatsvinden indien de er belangen geschaad worden welke het doel overtreffen. Volgens lid 2 mag er ook geen informatie worden opgedragen indien de veiligheidsinteresse in het geding kunnen komen. Ook indien er wetgeving bestaat welke de opdracht doet voorkomen mag dit niet worden genegeerd volgens lid 3.
51
3.4.5 Landesämter für Verfassungsschutz Naast het landelijke Bundesamt für Verfassungsschutz heeft ook elke deelstaat een eigen dienst op het gebied van de Verfassungsschutz. Deze diensten heten Landesämter für Verfassungsschutz (LfV). De diensten werken, overeenkomstig de federale structuur van Duitsland, onafhankelijk en zelfstandig. De LfV onderzoeken dezelfde gevaren als het BfV alleen op deelstatelijk niveau. In het Bundesverfassungsschutzgesetz is vastgelegd wat de opgaven van de Landesämter zijn (artikel 3 lid 1 BVerfSchG). De Landesämter zijn onderdeel van het Innenministerium of zij opereren zelfstandig en werken onder het toezicht van het Innenministerium.155 De bevoegdheden van de diensten zijn in principe gelijk aan de bevoegdheden van het BfV. Echter door het deelstatelijke karakter worden de bevoegdheden ook per deelstaat in sommige gevallen apart geregeld. De deelstaten proberen daarom veelal de bevoegdheden van de diensten uit te breiden. Het Bundesverfassungsgericht oordeelt vervolgens of deze uitbreidingen rechtmatig zijn. 156 Krachtens artikel 87 lid 1 GG coördineert het BfV de werkzaamheden van de deelstatelijke organisaties. Zij verwerken en beoordelen de verzamelde informatie. De controle van de diensten vindt plaats door het Bundesministerium des Innern, de Landesbeaftragten für den Datenschutz (deelstatelijk organisaties belast met de bescherming van gegevens) en door de deelstaatparlementen.157
155
Streiß 2011, p. 59. Streiß 2011, p. 59. 157 Streiß 2011, p. 60. 156
52
3.5 De Bundesnachrichtendienst Vanuit Organisation Gehlen ontstond in 1956 de BND. Deze dienst wordt niet genoemd in de grondwet. De Bund is echter volgens artikel 73 lid 1 sub 1 GG de wetgevende macht op het gebied van de bescherming van de staat en kan vervolgens op grond van artikel 87 lid 3 sub 3 GG de BND oprichten.
3.5.1 De organisatie van de BND De Bundesnachrichtendienst wordt wettelijk beheerst door het Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BNDG). Artikel 1 lid 1 BNDG stelt dat de dienst een Bundesoberbehörde is welke valt onder de verantwoording van het Bundeskanzleramt. De dienst staat onder de leiding van één president en drie vicepresidenten. Eén van de vicepresidenten kan als plaatsvervangend president optreden. De tweede vicepresident heeft de verantwoording voor alle militaire aangelegenheden en de derde vicepresident voor alle centrale aangelegenheden alsmede de modernisering van de dienst. De BND bestaat vervolgens uit 13 verschillende afdelingen. Afdeling GL (1) is verantwoordelijk voor de informatievoorziening, afdeling UF (2) ondersteunt de andere afdeling doormiddel informatie verkregen via Imagery Intelligence (IMINT), Open Source Intelligence (OSINT) en Geospatial Intelligence (GEOINT), afdeling EA (3) coördineert de samenwerken met andere buitenlandse diensten, de afdeling TA (4) biedt technische ondersteuning, de afdelingen LA (5) en LB (6) hebben beide verschillende landen onder zich, de afdeling TE (7) houdt zich bezig met het bestrijden van terrorisme, de afdeling TW (8) is verantwoordelijk voor de proliferatie van ABC-wapens, afdeling SI (9) waarborgt de veiligheid en de geheimhouding van de BND, afdeling IT (10) verzorgt alles op het gebied van informatie technologie, afdeling ZY (11) neemt alle organisatorische facetten waar, de afdeling ID (12) is onder andere verantwoordelijk voor de scholing en opleidingen, de afdeling UM (13) is tot slot aansprakelijk voor de huisvesting.158
3.5.2 De taak en functie van de BND De functie van de BND is vastgelegd in artikel 1 lid 2 BNDG: Artikel 1 lid 2 BNDG Der Bundesnachrichtendienst sammelt zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen und wertet sie aus. Werden dafür im Geltungsbereich dieses Gesetzes Informationen einschließlich personenbezogener Daten erhoben, so richtet sich ihre Erhebung, Verarbeitung und Nutzung nach den §§ 2 bis 6 und 8 bis 11.
De taak van de dienst is dus het verzamelen en verwerken van informatie over het buitenland welke mogelijk van belang is voor het buitenlandsbeleid of voor de nationale veiligheid van 158
http://www.bnd.bund.de/DE/Einblicke/Aufbauorganisation/UM/um_node.html, gezien op 6 juni 2015.
53
de Bondsrepubliek Duitsland. Deze taakbeschrijving is veel algemener en meer summier in vergelijking met de taakbeschrijving van het BfV. De taakomschrijving omvat echter ook de bestrijding van de internationale georganiseerde misdaad indien dit een dreiging vormt voor de staatsveiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland.159
3.5.3 De bevoegdheden van de BND De bevoegdheden van de Bundesnachrichtendienst zijn geregeld in artikel 2 BNDG. De inzet van deze bevoegdheden is gebonden aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit (artikel 2 lid 4 BNDG). De dienst mag informatie verzamelen en verwerken ten behoeve van de bescherming van de medewerkers, instellingen, objecten/voorwerpen, en bronnen (lid 1 onder 1). Ook mag de dienst informatie verzamelen om de betrouwbaarheid van personen te bepalen met belangrijke functies volgens lid 1 onder 2. De dienst kan tevens zijn bevoegdheden aanwenden om nieuwe werknemers op betrouwbaarheid te controleren (lid 1 onder 3). Tot slot kan de dienst zijn bevoegdheden gebruiken om zijn belangrijkste taak te verrichten: Het beschermen van de Bondsrepubliek Duitsland. Artikel 2 lid 3 stelt uitdrukkelijk dat de BND geen politiebevoegdheden (opsporingsbevoegdheden) bezit. Ook mag de dienst geen bevoegdheden die zij niet heeft middels ambtshulp toepassen. Hier komt het Trennungsgebot tussen de inlichtingendiensten en de politie wederom naar voren. De BND kan behoudens de bevoegdheden tot het plegen van onderzoek ten behoeve van de zojuist beschreven doelen ook bevoegdheden uit het Bundesverfassungsschutzgesetz aanwenden. Artikel 2a BNDG maakt het mogelijk om de bevoegdheden van artikel 8a en 8b Bundesverfassungsschutzgesetz in te zetten. Dit mag echter alleen volgens artikel 2a BNDG indien er zwaarwegende gevaren dreigen voor de in artikel 3 lid 1 BVerfSchG beschreven Schutzgüter. Indien er dus sprake is van een gevaar voor de vrije democratische staat (artikel 3 lid 1 onder 1 BVerfSchG) is dus behoudens het Bundesamt für Verfassungsschutz ook de Bundesnachrichtendienst gemachtigd tot het plegen van onderzoek. Ook kan de BND bij telecommunicatiediensten informatie opvragen (artikel 2b BNDG). Hierbij is er sprake van de beperking van een grondrecht (artikel 10 GG) maar dit is krachtens artikel 2b BNDG toegestaan. De BND kan voorts ook op een heimelijke manier aan informatie komen. Artikel 3 BNDG stelt namelijk dat de dienst de middelen beschreven in artikel 8 lid 2 BVerfSchG eveneens mag toepassen. Dit betrof het inzetten van vertrouwenspersonen of informanten, observatie, spionage doormiddel van beeld- of geluidsopnames en door het gebruik van valse papieren of kentekens. Voorwaarde voor de inzet van deze bevoegdheden is wel dat het noodzakelijk is in het kader van de taakuitoefening van de dienst.
159
Streiß 2011, p. 61.
54
3.5.4 Informatieverwerking en gegevensverstrekking De opslag en de verwerking van de verzamelde informatie geschiedt volgens artikel 4 BNDG krachtens de regels uit het Bundesverfassungsschutzgesetz. In artikel 4 BNDG wordt namelijk verwezen naar artikel 10 van het Bundesverfassungsschutzgesetz waarin beschreven wordt onder welke voorwaarden er met verzamelde data moet worden omgegaan. Daarnaast geeft artikel 4 BNDG de grondslag voor de opslag, verwerking en het gebruik van informatie over personen. Voorwaarde is wel dat dit enkel in het kader van de taakuitvoering van de dienst mag geschieden. Voorts wordt er in artikel 10 BNDG verwezen naar artikel 12 BVerfSchG. Hier gelden dezelfde regels voor de rechtmatige opslag van de verzamelde informatie. Ook de BND moet de informatie toetsten op fouten en indien nodig informatie wissen. Ook gelden dezelfde termijnen voor de rechtmatigheidstoets voor het opslaan van informatie (Artikel 5 BNDG). De maximale termijn van artikel 12 BVerfSchG wordt vervolgens nogmaals aangehaald in artikel 10 BNDG. De verzamelde informatie moet ook correct worden opgeslagen (artikel 6 BNDG jo. artikel 14 BVerfSchG) en de dient heeft een verplichting om de betrokkene waarover de informatie gaat in te lichten (artikel 7 BNDG jo. artikel 15 BVerfSchG). Het is ook mogelijk dat er informatie aangedragen wordt. Hiervoor moet voldaan worden aan de eisen gesteld in artikel 8 BNDG. Dit kan onder twee voorwaarden geschiedden: (1) ten behoeve van de eigen veiligheid zoals beschreven in artikel 2 lid 1 onder 1 BNDG of (2) ten behoeve van de taakuitvoering van de dienst beschreven in artikel 1 lid 2 BNDG. Ook andere organisaties zoals de douane en de politie kunnen informatie aandragen indien het voor de eigen veiligheid van belang is (artikel 8 lid 2 BNDG jo. artikel 2 lid 1 onder 1 BNDG). Dit kan ook andersom: De BND kan ook bij de politie of aan de douane informatie opvragen indien dit van belang is voor de taakuitvoering van de dienst (artikel 8 lid 3 BNDG). Overdracht van de verzamelde data wordt geregeld in artikel 9 BNDG. Lid 1 stelt dat het in het kader van de taakuitoefening van de dient of in het veiligheidsbelang van de ontvanger mogelijk is om informatie over te dragen aan binnenlandse organisaties. De overdracht aan andere (buitenlandse) organisaties is volgens artikel 9 lid 2 BNDG alleen mogelijk krachtens de regels gesteld in het Bundesverfassungsschutzgesetz (artikel 19 lid 2 t/m lid 5 BVerfSchG) en indien dit in het belang is van de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland. Bijkomend moet het Bundeskanzleramt toestemming geven voor de overdracht. De informatieoverdracht aan de Staatsanwaltschaften (Openbaar Ministerie) is mogelijk volgens artikel 9 lid 3 BNDG waarin verwezen wordt naar artikel 20 BVerfSchG. De verschillende inlichtingen- en veiligheidsdiensten kunnen ook samenwerken en daarbij informatie uitwisselen. Dit kan krachtens artikel 9a BNDG: Artikel 9a lid 1 BNDG Der Bundesnachrichtendienst kann für die Dauer einer befristeten projektbezogenen Zusammenarbeit mit den Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, dem Militärischen Abschirmdienst, den Polizeibehörden des Bundes und der Länder und dem Zollkriminalamt eine gemeinsame Datei errichten. (…)
Er kan dus een project worden opgestart waarbij samenwerking plaats kan vinden tussen bijvoorbeeld de BND en het BfV of tussen de BND en de politie. De verzamelde data moet op 55
gelijke wijze worden behandeld als informatie die op reguliere wijze verzameld is door de dienst (artikel 9a lid 1 BNDG). Ook is het slechts rechtmatig om de data gezameld te verzamelen en te delen onder elkaar indien alle partijen normaliter rechtsgeldig over de data mogen beschikken (artikel 9a lid 2 BNDG). Ook moet de verzamelde informatie op rechtmatigheid worden getoetst (artikel 9a lid 3 BNDG) en mag slechts twee jaar bewaard worden (artikel 9a lid 4 BNDG). Echter indien het onderzoek vereist dat de data langer noodzakelijk is kan er van deze termijn worden afgeweken. De opslag van de data zelf moet ook voldoen aan verdere eisen. Zo moet onder andere de rechtsgrondslag voor het opslaan van de gegevens worden vastgelegd. Tot slot zijn de artikel 23 tot en met 26 van het Bundesverfassungsschutzgesetz mede van toepassing krachtens artikel 10 BNDG. Hierdoor worden de verboden waardoor er geen overdracht van informatie mag plaatsvinden van kracht (artikel 23 BVerfSchG). Ook de bescherming van minderjarige moet in acht worden genomen (artikel 24 BVerfSchG). De ontvanger van de door de BND ter beschikking gestelde data heeft ook plichten waaraan voldaan moet worden. Zo moet er beoordeeld worden of de informatie in het kader van de taakuitoefening gebruikt kan worden (artikel 25 BVerfSchG). Indien het blijkt dat overgedragen informatie fouten bevat moet ik onmiddellijk kenbaar worden gemaakt aan de ontvanger volgens artikel 26 BVerfSchG. Gelijk aan het BfV heeft de BND dus de plicht om zorgvuldig met de verzamelde data om te gaan. De regels die ten grondslag liggen aan deze omgang met de verzamelde data staan in sommige gevallen beschreven in het Bundesnachrichtengesetz maar veelal wordt er voor details verwezen naar het Bundesverfassungsschutzgesetz.
56
3.6 Controle van de diensten De inlichtingen- en veiligheidsdiensten moeten, vanwege hun taakstelling en specifieke bevoegdheden, gecontroleerd worden op hun werkzaamheden. In het kader van deze controle is het Parlementarische Kontrollgremium opgericht. Deze commissie voert de parlementaire controle over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uit krachtens artikel 1 lid 1 van het Kontrollgremiumgesetz (PKGrG): Artikel 1 lid 1 Kontrollgremiumgesetz Die Bundesregierung unterliegt hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes und des Bundesnachrichtendienstes der Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium.
De controle van de diensten vindt plaats middels toezicht op de regering. Om deze controle effectief te laten verlopen moet de regering de commissie op de hoogte houden van de activiteiten van de verschillende diensten. Dit volgt uit artikel 4 lid 1 PKGrG: Artikel 4 lid 1 Kontrollgremiumgesetz Die Bundesregierung unterrichtet das Parlamentarische Kontrollgremium umfassend über die allgemeine Tätigkeit der in § 1 Absatz 1 genannten Behörden und über Vorgänge von besonderer Bedeutung. Auf Verlangen des Parlamentarischen Kontrollgremiums hat die Bundesregierung auch über sonstige Vorgänge zu berichten.
Ook geeft het artikel de commissie het recht om zelf om informatie te vragen indien dit nodig wordt geacht. Verder heeft de commissie nog andere bevoegdheden tot zijn beschikking. Zo kan de commissie documenten opvragen (artikel 5 lid 1 PKGrG) en medewerkers van de diensten verhoren (artikel 5 lid 2 PKGrG). De Bondsregering is verplicht om mee te werken aan verzoeken gedaan door de commissie ten behoeve van de controle (artikel 5 lid 4 PKGrG). De diensten kunnen alleen weigeren om mee te werken in bepaalde gevallen. Deze staan beschreven in artikel 6 lid 2 PKGrG. Zo moeten er in het kader van de taakstelling van de diensten dringende gronden bestaan om te kunnen weigeren om mee te werken. Een mogelijk gevaar voor derden is ook een rechtmatige grond. Tot slot kan de dienst ook weigeren mee te werken in dit indruist tegen de verantwoordelijkheid van dienst. Ook kan de commissie specialisten aanstellen om specifieke zaken te onderzoeken of te analyseren (artikel 7 PKGrG). Ook kunnen medewerkers van de verschillende inlichtingen- en veiligheidsdiensten een verzoek indienen bij de commissie (artikel 8 lid 1 PKGrG). Het is ook mogelijk voor burgers om een klacht met betrekking tot een inlichtingen- of veiligheidsdienst in te dienen bij de Duitse Bundestag. Deze klacht wordt dan voorgelegd aan de het Kontrollgremium. Dit recht is vastgelegd in artikel 8 lid 2 van het Kontrollgremiumgesetz. De parlementaire commissie komt minimaal één keer per kwartaal samen (artikel 3 lid 1 PKGrG). Het is echter mogelijk dat de commissie vaker bijeenkomt. Alle leden kunnen namelijk de commissie ten alle tijden bijeen laten komen. De besproken informatie tijdens deze vergaderingen is geheim. Alle informatie die namelijk voorkomt uit de onderzoeken vallen onder een geheimhoudingsplicht. De medewerkers van de commissie hebben krachtens artikel 10 PKGrG de plicht tot geheimhouding bij het verrichten van hun werkzaamheden. 57
Naast de controle door de parlementaire commissie worden de inlichtingen- en veiligheidsdiensten ook gecontroleerd door de G10-Kommission. Deze commissie controleert of de bevoegdheden van de dienst uitgeoefend worden binnen de lijnen van het G10-Gesetz. Er wordt dus geoordeeld of het inzetten van bevoegdheden met betrekking tot het inkijken van poststukken en het onderscheppen van telecommunicatie toelaatbaar en noodzakelijk was (artikel 15 lid 5 G10-Gesetz). Ook de verwerking van de verzamelde informatie, die krachtens de G10-Gesetz bevoegdheden zijn verzameld, wordt gecontroleerd door de G10-Kommission (artikel 15 lid 5 G10-Gesetz). De leden van de commissie worden met advies van de Bondsregering door het Parlementarische Kontrollgremium aangesteld (artikel 15 lid 1 G10Gesetz). Het mandaat van de commissie loopt tot de volgende parlementsverkiezingen (artikel 15 lid 1 G10-Gesetz) en de commissie komt minstens eenmaal per maand bijeen (artikel 15 lid 4 G10-Gesetz). Alle gedeelde informatie valt ook bij deze commissie onder een geheimhoudingsplicht volgens artikel 15 lid 2 G10-Gesetz. Behoudens de controle door de G10-Kommission en het Parlementarische Kontrollgremium wordt het BfV en de LfV ook door het Bundesministerium des Innern gecontroleerd. Zo wordt er gekeken of de dienst binnen de grenzen van het Bundesverfassungsschutzgesetz werkt. Ook de organisatie belast met de bescherming van gegevens (Datenschutzbeauftragten) en de rekenkamer (Bundesrechnungshof) controleren de diensten. De Bundesnachrichtendienst wordt nog gecontroleerd door de Bondsregering. Tot slot is het ook nog mogelijk om bij de een aantasting van de grondrechten onderzoek door de rechter te gelasten. Echter vanwege de geheimhoudingsplicht van de diensten is dit slechts in enkele gevallen mogelijk.160
3.7 Conclusie In Duitsland zijn er dus verschillende inlichtingen- en veiligheidsdiensten actief. Op het federale niveau kent men het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), de Bundesnachrichtendienst (BND) en de Militärischen Abschirmdienst (MAD). Op het deelstatelijke niveau bestaan er de Landesämter für Verfassungsschutz (LfV). Het BfV was oorspronkelijk opgericht ter bescherming van de grondrechten. Later is de taak van de dienst, door onder andere de studentenopstanden en de opkomst van het terrorisme, uitgebreid. De focus van de dienst ligt nu met name op het beschermen van de vrije democratische staat. Het BfV doet dit door onder andere het buiten en binnenlandse extremisme goed te monitoren. De dienst vervuld zijn taak middels bevoegdheden toegekend middels verschillende wetgeving. De belangrijkste wet die de bevoegdheden van het BfV regelt is het Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG). Daarnaast verleent het G10-Gesetz ook de benodigde bevoegdheden. Met name op het gebied van het inzien van poststukken het de onderschepping van telecommunicatie. De werkzaamheden van de dienst zijn concreet gezien het verzamelen en verwerken van informatie. Bij het uitoefenen van deze werkzaamheden wordt de dienst gecontroleerd door verschillende instanties waaronder het Parlementarische Kontrollgremium en de G10-Kommission. Naast het BfV is ook de Bundesnachrichtendienst (BND) een belangrijke organisatie. 160
Streiß 2011, p. 59.
58
De taak van de BND is met name gericht op het verzamelen en verwerken van informatie welke van belang is voor het buitenlandsbeleid of voor de nationale veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland. De BND vervuld zijn taak middels bevoegdheden vastgelegd in het Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BNDG). In deze wet wordt echter meermaals verwezen naar Bundesverfassungsschutzgesetz waardoor de taak en de bevoegdheden van de BND gelijk komen te liggen aan die van het Bundesamt für Verfassungsschutz. De BND wordt tevens door het Parlementarische Kontrollgremium en de G10-Kommission gecontroleerd. Ook moet de dienst verantwoording afleggen aan de Bondsregering. Op het federale niveau kent Duitsland ook nog een militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst. Dit is de Militärischen Abschirmdienst (MAD). In dit hoofdstuk heb ik deze dienst gezien de vraagstelling van deze scriptie buitenbeschouwing gelaten. Op het deelstatelijk niveau heb je de Landesämter für Verfassungsschutz. Elke deelstaat in Duitsland beschikt over een eigen dienst op het gebied van de Verfassungschutz. Deze diensten zijn onderdeel van het Innenministerium of zij opereren zelfstandig en werken dan enkel onder het toezicht van het Innenministerium. De bevoegdheden van de diensten staan geregeld in het Bundesverfassungsschutzgesetz maar kunnen ook per deelstaat lokaal geregeld worden. Het is dan vervolgens aan het Bundesverfassungsgericht om te oordelen of deze wetgeving toelaatbaar is. Tot slot is wellicht de meest belangrijke conclusie in dit hoofdstuk de betekenis van het Trennungsgebot. Ontstaan uit de roerige geschiedenis van Duitsland is de kern van de bepaling dat er een scheiding moet zijn tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten en de politie. Een inlichtingen- en veiligheidsdienst mag dus geen politiebevoegdheden (opsporingsbevoegdheden) bezitten. Dit betreft dus een scheiding op het gebied van de bevoegdheden. Het Trennungsgebot gaat echter nog verder. Ook op het organisatorisch vlak moet er een scheiding zijn. Een inlichtingen- en veiligheidsdienst mag geen bevoegdheden van andere organisaties aanwenden waarover niet beschikt mag worden. Het is dus bijvoorbeeld niet mogelijk om krachtens ambtshulp de politie opsporingsbevoegdheden toe te laten passen. In de wetgeving aangaande de inlichtingen- en veiligheidsdiensten komt het Trennungsgebot meermaals aan de orde. De uitwerking in de praktijk is echter van belang in het kader van dit onderzoek. In het volgende hoofdstuk zal ik daarom het Trennungsgebot in de praktijk behandelen en tot slot een vergelijking maken met hoe de zaken in Nederland geregeld zijn.
59
Hoofdstuk 4: Nederland en Duitsland een (rechts)vergelijking 4.1 Inleiding Middels de voorgaande twee hoofdstukken heb ik voor Nederland en Duitsland uiteengezet welke inlichtingen- en veiligheidsdiensten er bestaan. Bij deze uiteenzetting heb ik onder meer de taak en functie, de bevoegdheden en de werkwijze van de diensten besproken. In het hoofdstuk waarbij de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdienst de AIVD en de RID werden geanalyseerd kwamen er al enige knelpunten op het gebied van de scheiding tussen inlichtingendiensten en opsporingsdiensten naar voren. In het daaropvolgende hoofdstuk, betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Duitsland, werd duidelijk dat het Trennungsgebot een belangrijk middel is om een scheiding tussen inlichtingendiensten en opsporingsdiensten te waarborgen. In dit hoofdstuk zal ik analyseren in hoeverre het Trennungsgebot een effectieve scheiding tussen beide type diensten weet te handhaven. Dit zal ik vergelijken met de situatie in Nederland waarbij de reeds geconstateerde knelpunten uitgebreid naar voren komen.
4.2 Organisaties vergeleken In deze paragraaf zal ik de organisaties van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland en Duitsland met elkaar vergelijken. Hierbij zal ik kijken naar onder andere de algemene aspecten alsmede de oprichting en de opbouw van de diensten.
4.2.1 Algemeen Nederland kent als belangrijkste (in het kader van dit onderzoek) inlichtingen- en veiligheidsdiensten de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Regionale Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (RID). In vergelijking met Duitsland staan deze diensten tegenover het Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), de Landesämter für Verfassungsschutz (LfV) en de Bundesnachrichtendienst (BND). De AIVD is een landelijke inlichtingen- en veiligheidsdienst. Deze dienst wordt in zijn werkzaamheden op lokaalniveau ondersteund door RID’en. De RID vervuld zijn taak krachtens artikel 60 lid 1 WIV 2002 en doet dit aan de hand van aanwijzingen van het hoofd AIVD (artikel 60 lid 3 WIV 2002). De uiteindelijke verantwoordelijkheid moet worden afgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (artikel 60 lid 3 WIV 2002). In vergelijking met Duitsland is deze constructie gelijk aan de opbouw van het BfV. Ook het Bundesamt für Verfassungsschutz opereert op landelijk niveau. De werkzaamheden van deze dienst worden tevens ondersteund door diensten op lokaal (deelstatelijk) niveau. Namelijk door de Landesämter für Verfassungsschutz. In Duitsland bestaat er echter nog één andere dienst die geen directe tegenhanger in Nederland heeft. Dit is de Bundesnachrichtendienst (BND). Toen in Nederland bij Koninkrijk Besluit op 8 augustus 1949 vijf inlichtingen- en veiligheidsdiensten werden opgericht bestond deze tegenhanger wel. Dit was de dienst voor de buitenlandse veiligheid de BID/IDB. Echter met de komst van de Wet Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten in 1987 kwam er formeel een 60
eind aan het bestaan van de BID. Er werd een nieuwe dienst opgericht welke de buitenlandse (militaire) veiligheid als taakgebied had. Dit was de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MID). Van deze dienst bestaat er wel een duidelijke tegenhanger namelijk de Militärischen Abschirmdienst (MAD). In het kader van de onderzoeksvraag van deze scriptie worden de militaire inlichtingen- en veiligheidsdiensten echter buiten beschouwing gelaten. Er was alleen wel een behoefte om de taak en functies van de BID/IDB onder te brengen bij een andere reeds bestaande dienst. Uiteindelijk werden de taak en functies ondergebracht bij de BVD. Dit was alleen mogelijk door een wijziging van de op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Krachtens de gewijzigde wet (WIV 2002) werd de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst opgericht. Deze dienst had nu ook een inlichtingen- en veiligheidstaak gericht op het buitenland. De BND heeft als dienst met eenzelfde taak, namelijk gericht op het buitenland, daarom toch als tegenhanger de AIVD. Daarnaast heeft de BND krachtens het Gesetz über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) waarin verwezen wordt naar het Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) op sommige gebieden dezelfde taak als het BfV. Volgens artikel 2a BNDG mag de BND namelijk informatie verzamelen in het kader van de beschreven gevaren in artikel 3 lid 1 BVerfSchG. Deze gevaren vallen normaliter binnen het taakgebied van het BfV maar krachtens de verwijzing is eveneens de BND bevoegd om op te treden en onderzoek te plegen. Hierdoor is het mogelijk om de BND in zeker mate gelijk te stellen aan de AIVD. De taak van de dienst komt door de verwijzing namelijk in zekere mate overeen.
4.2.2 Opbouw organisatie Voor 2010 was de organisatie van de AIVD opgebouwd uit zes directies. Zo bestond er de directie Democratische Rechtsorde en de directie Staatsveiligheid. Na 2010 werd deze structuur echter veranderd en werd er niet meer over directies maar over eenheden en business-units gesproken. Er bestonden toen zes eenheden: (1) de Eenheid Binnenlandse Veiligheid, (2) de Eenheid Dienstencentrum, (3) de Eenheid Informatiemanagement, (4) de Eenheid Inlichtingen Buitenland, (5) de Eenheid Kenniscentrum Verbetermanagement, (6) de Eenheid Operationele Expertise en Ondersteuning, (7) de Eenheid Regie, (8) de Eenheid Strategie en Beleid en (9) de Eenheid Trendanalyse en Fenomeenonderzoek. Daarnaast waren er twee business-units: de business-unit Nationaal Bureau Verbindingsbeveiliging (NBV) en de business-unit Veiligheidsonderzoeken. Bij het vergelijken van deze organisatiestructuur met die van de BfV welke uit zes afdelingen bestaat valt op dat er gelijkenissen bestaan. Zo kan de eerste eenheid van de AIVD, de eenheid Binnenlandse Veiligheid, gelijk worden gesteld aan verschillende afdelingen van het BfV. Namelijk Abteilung II (rechtsextremisme en rechtsterrorisme), deels Abteilung V (alles behalve dreigingen voortkomend uit het buitenland) en Abteilung VI (Islamitisch terrorisme). Deze afdelingen van het BfV houden zich bezig met verschillende bronnen van bedreigingen voor de vrij democratische rechtsstaat. De eenheid Binnenlandse Veiligheid van de AIVD is namelijk met dit zelfde taakgebied belast alleen vallen deze verschillende dreigingen onder één afdeling. De eenheden Dienstencentrum is vergelijkbaar met de Abteilung Z van het BfV. De eenheid Informatiemanagement met de Abteilung IT. Het Kenniscentrum Verbetermanagement en Innovatie, de eenheid Regie, de 61
eenheid Strategie en Beleid en de eenheid Trendanalyse en Fenomeenonderzoek vallen mogelijk gelijk te stellen aan de Abteilung I. De afdeling van het BfV die zich bezig houdt met dreigingen uit het buitenland komt overeen met de vierde eenheid van de AIVD, de eenheid Inlichtingen Buitenland. Tot slot is de eenheid met als taakgebied de (technische) ondersteuning (eenheid 6) gelijk aan Abteilung III welke tevens belast is met de vak (technische) ondersteuning. Bij de vergelijking van de structuur van de AIVD met de BND kunnen gelijksoortige overeenkomsten geconstateerd worden. Zo kan bijvoorbeeld de afdeling GL (informatievoorziening) gelijk worden gesteld aan de eerste eenheid (Dienstencentrum). Afdeling TA (technische ondersteuning) met de zesde eenheid , de afdeling IT met derde eenheid. De afdelingen van de BND die belast zijn met specifieke technische ondersteuning zijn gelijk aan de zesde eenheid van de AIVD. De belangrijkste afdelingen van de BND zoals de afdeling belast met de bestrijding van het terrorisme zijn gelijk aan de eenheid Binnenlandse Veiligheid. De overige afdelingen welke specifieke landen als taakgebied hebben kunnen gelijk worden gesteld aan de afdeling Buitenland van de AIVD. Echter sinds 1 januari 2015 heeft er bij de AIVD een reorganisatie plaatsgevonden m.b.t. de organisatiestructuur. Niet langer spreekt men van eenheden en business-units maar zijn en nu 3 directies: (1) de Directie Inlichtingen, (2) de Directie Operatiën en (3) de Directie V&B. De directie Inlichtingen is belast met de bescherming van de democratische rechtsorde en de staatsveiligheid. Ook leveren zij een bijdrage aan de vorming van het buitenlands beleid. Onder deze directie kunnen dus verschillende afdelingen van het BfV als wel van de BND worden geschaard. De afdelingen die belast zijn met het beschermen van de vrije democratische staat of de nationale veiligheid tegen gevaren die voortkomen uit zowel het binnen- als het buitenland zijn gelijk aan deze directie. De directie Operatiën is verantwoordelijk voor de operationele activiteiten en kan daarom als ondersteunende afdeling worden gezien. Wat alleen bijzonder is aan deze afdeling is dat deze ook de verschillende operaties in de praktijk uitvoert. De technische diensten van het BfV en de BND waren hier ook verantwoordelijk voor maar meer in een ondersteunende rol. De directie V&B houdt zich bezig met het verrichten van veiligheidsonderzoeken voor bijvoorbeeld vertrouwensfuncties. Dit is waarschijnlijk vergelijkbaar de eerst afdeling van het BfV.
62
4.3 Taken en bevoegdheden Ook op het gebied van de taken en de bevoegdheden van de diensten zijn er overeenkomsten. Ik zal beginnen met de behandeling van de taken daarna komen de bevoegdheden aan bod.
4.3.1 Taken De voornaamste taak van een inlichtingen- en veiligheidsdienst is het onderkennen van mogelijke dreigingen en risico’s welke een gevaar kunnen opleveren voor de staatsveiligheid of voor de nationale veiligheid. De AIVD heeft als taak krachtens artikel 6 lid 2 WIV 2002 het verrichten van onderzoeken in het belang van de nationale veiligheid. Het BfV heeft als taak de bescherming van de vrije democratische staat en de grondwettelijke waarden die daartoe behoren. Het BfV verricht deze taak volgens artikel 3 lid 1 BVerfSchG door het plegen van onderzoek. De BND heeft een soortelijke taak vastgelegd in artikel 1 lid 2 BNDG. Deze dienst richt zich echter met name op dreigingen die voortkomen uit het buitenland. Bij het maken van een (rechts)vergelijkingen met betrekking tot de taken van de schillende diensten kan geconcludeerd worden dat de kern van de taken overeenstemt. De BND heeft alleen een taakgebied welke gericht is op het buitenland. De AIVD heeft echter ook een afdeling welke dreigingen die voortkomen uit het buitenland als taakgebied heeft. De directie Inlichtingen voert namelijk behoudens onderzoek met betrekking tot binnenlandse dreigingen ook onderzoek uit naar dreigingen die te maken hebben met het buitenland. Daarnaast heeft de BND ook een belangrijke taak krachtens het Bundesverfassungsschutzgesetz. Zoals reeds eerder besproken vallen de gevaren beschreven in artikel 3 lid 1 BVerfSchG ook binnen het taakveld van de BND. Naast de landelijke organisaties bestaan er in Nederland en Duitsland ook nog inlichtingen- en veiligheidsdiensten die regionaal van karakter zijn. In Nederland is dit de Regionale Inlichtingendienst (RID) en in Duitsland de deelstatelijke Landesämter für Verfassungsschutz (LfV). De RID is ondergebracht bij regionale politiekorpsen en de KLPD. Deze dienst heeft als taak het uitvoeren van inlichtingenwerkzaamheden ten behoeve van de AIVD. Door het regionale karakter van de dienst kunnen lokale dreigingen goed gemonitord worden en indien nodig kan er adequaat op worden ingespeeld. De RID legt vervolgens verantwoording af aan de AIVD. In Duitsland is de tegenhanger de LfV. Deze dienst is tevens lokaal gesitueerd en heeft ook als taak het verzamelen van informatie op regionaal (deelstatelijk) niveau. Elke deelstaat van Duitsland heeft een eigen dienst tot zijn beschikking. Door dit deelstatelijke karakter kan de LfV net zoals de RID optimaal lokale dreigingen waarnemen en beoordelen en indien nodig optimaal reageren. De LfV wordt op gelijke manier gecoördineerd als de RID. Het BfV verwerkt en beoordeeld de door de LfV verzamelde informatie. Op het gebied van de taakstelling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland en Duitsland concludeer ik dat er sprake is van grote overeenkomsten. De taak van de AIVD en de RID kan gelijk worden gesteld aan de taken van het BfV en de LfV. Ook de BND heeft taken die binnen het taakgebied van de AIVD vallen. De BND is alleen een organisatie specifiek gericht op het buitenland en de AIVD vervuld eigenlijk zowel binnenlandse als buitenlandse taken. 63
4.3.2 Bevoegdheden Om adequaat de gestelde taken te kunnen verrichten moet inlichtingen- en veiligheidsdiensten over voldoende bevoegdheden beschikken. De AIVD beschikt over deze bevoegdheden krachtens het WIV 2002. Zo heeft de AIVD bijvoorbeeld krachtens artikel 17 WIV 2002 de algemene bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek. De dienst kan vervolgens op meerdere manieren informatie verzamelen. Via artikel 17 kan de AIVD een verzoek doen bij bestuursorganen, ambtenaren of andere tot de verstrekking van gegevens. Dit kunnen allerlei soorten informatie zijn waaronder NAW gegevens.161 Naast deze algemene bevoegdheid beschikt de AIVD ook over bijzondere bevoegdheden om informatie te verzamelen. Deze staan beschreven in artikel 20 tot en met 30 van de WIV 2002. De AIVD kan bijvoorbeeld speciale bevoegdheden inzetten zoals het observeren en volgen van personen (artikel 20 lid 1 WIV 2002), het inzetten van agenten (artikel 21 lid 1 sub a WIV 2002), het onderscheppen van telecommunicatie (artikel 25 lid 1 WIV 2002) of het binnendringen in geautomatiseerde werken (artikel 24 lid 1 WIV 2002). De inzet van deze (bijzondere) bevoegdheden is gebonden aan de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. De minst ingrijpende bevoegdheid mogelijk zal moeten worden aangewend. Ook mag het beoogde resultaat niet kleiner zijn dan de mogelijk schade die de inzet van een bijzondere bevoegdheid kan veroorzaken. Deze bevoegdheden van de AIVD staan tevens tot de beschikking van de RID bij het uitoefenen van de AIVD-taak. De Duitse inlichtingen- en veiligheidsdiensten beschikken eveneens over uitgebreide bevoegdheden om hun werkzaamheden te kunnen verrichten. Ook het BfV mag informatie verzamelen, beoordelen en verwerken krachtens artikel 8 lid 1 BVerfSchG. Ook kan de dienst informatie opvragen bij derden zoals overheidsorganisaties en privépersonen. Deze bevoegdheid tot het verzamelen van informatie is gelijk aan de algemene bevoegdheid die de AIVD heeft krachtens de WIV 2002. Het BfV heeft naast deze algemene bevoegdheid ook bijzondere bevoegdheden tot zijn beschikking voor het verzamelen van informatie. Krachtens artikel 8 lid 2 en artikel 8a BVerfSchG kan het BfV op heimelijk manier aan informatie komen. Zo kunnen er in het kader van een onderzoek vertrouwenspersonen of informanten worden ingezet (artikel 8 lid 2 BVerfSchG). Ook mag de dienst personen observeren en mogen er geluidsopnames worden gemaakt (artikel 8 lid 2 BVerfSchG). De bijzondere bevoegdheden van de dienst zijn met de komst van het terrorisme verder uitgebreid. Het is ook mogelijk om bijzondere inlichtingenverzoeken te doen. Het BfV kan bij telecommunicatiebedrijven, luchtvaartmaatschappijen, creditmaatschappijen en andere financiële dienstverlenende bedrijven informatieverzoeken instellen. Deze bijzondere bevoegdheden zijn tonen grote overeenkomsten met de bevoegdheden die de AIVD kan inzetten. De LfV danken hun bevoegdheden ook aan de bepalingen van het Bundesverfassungsschutzgesetz. In dit opzicht zijn de bevoegdheden dus gelijk aan de bevoegdheden van de directe tegenhanger de RID. Een verschil is echter wel dat de LfV door hun deelstatelijke karakter ook nieuwe bevoegdheden toegewezen kunnen krijgen. Zo kunnen de deelstaten wetten creëren welke nieuwe bevoegdheden voor de diensten in het leven roepen. Deze praktijk staat in contrast met de RID. Deze organisatie kan niet door gemeenten nieuwe bevoegdheden tot zijn beschikking krijgen. Op dit punt is er sprake van een (mogelijk kritiek) verschil. De BND 161
Dielemans 2010, p. 87.
64
heeft ook de (algemene) bevoegdheid tot het verzamelen en verwerken van informatie (artikel 2 lid 1 BNDG). Daarnaast mag het de bijzondere bevoegdheden aanwenden welke tot de beschikking staan van het BfV krachtens artikel 2a BNDG. De bevoegdheden van de BND zijn dus tevens in zekere mate gelijk aan de bevoegdheden van de AIVD. Concluderend stel ik dat de bevoegdheden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland en Duitsland in grote maken gelijk zijn. De bevoegdheden van de AIVD tonen grote overeenkomsten met de bevoegdheden die de BfV en de BND tot hun beschikking hebben. De bevoegdheden van de regionale en de deelstatelijkdiensten zijn in principe gelijk aan de bevoegdheden van de landelijke diensten. Echter de LfV kunnen door hun deelstatelijke karakter middels lokale wetgeving nieuwe bevoegdheden toebedeelt krijgen. Hierdoor kunnen de lokale Verfassungsschutz diensten andere (meer verregaande) bevoegdheden krijgen. De (mogelijke) gevolgen hiervan komen in de volgende paragraaf aan bod.
65
4.4 Scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdienst De noodzakelijkheid van een strikte scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten is sedert de Tweede Wereldoorlog niet te onderschatten. Het kwaad dat kan geschiedden, doordat een inlichtingendienst beschikt over verregaande bevoegdheden in combinatie met opsporingsbevoegdheden, dient ten alle tijden te worden voorkomen. De regeringen van democratische landen zoals Nederland en Duitsland trachten deze scheiding in hun wetgeving te waarborgen. In de praktijk blijken echter knelpunten naar voren te komen waardoor deze scheiding mogelijk minder effectief is dan oorspronkelijk werd betaamd. In deze paragraaf zal ik de mogelijk knelpunten in Nederland behandelen. Daarna zal ik mogelijke problemen met betrekking tot de scheiding van inlichtingen- en opsporingsdiensten in Duitsland behandelen. Tot slot zal ik in de paragraaf daaropvolgend de situaties met elkaar vergelijken.
4.4.1 Knelpunten in Nederland In Nederland is de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten gewaarborgd middels artikel 9 van de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2002: Artikel 9 WIV 2002 1. De ambtenaren van de diensten bezitten geen bevoegdheid tot het opsporen van strafbare feiten. 2. De in artikel 60 bedoelde ambtenaren oefenen bij het verrichten van de daar bedoelde werkzaamheden geen bevoegdheden tot het opsporen van strafbare feiten uit.
Lid 1 van artikel 9 WIV 2002 stelt dat ambtenaren van de AIVD (en de MIVD) geen rechten hebben welke het opsporen van strafbare feiten mogelijk maakt. Het tweede lid geeft aan dat ook de artikel-60 ambtenaren geen opsporingshandelingen mogen verrichten. Dit betreft onder andere de ambtenaren werkzaam bij de RID. In de praktijk blijkt echter dat deze scheiding niet onproblematisch is. In de volgende paragrafen zal ik daar verder op ingaan.
4.4.1.1 Parallel onderzoeken De AIVD kan in het kader van zijn taakstelling onderzoek verrichten naar personen of groeperingen. Alle mogelijk dreigingen welke een gevaar voor de nationale veiligheid kunnen vormen vallen krachtens artikel 6 lid 2 WIV 2002 binnen de onderzoeksbevoegdheid van de AIVD. Deze dreigingen kunnen mogelijk ook de onderzoeksbevoegdheid van andere instanties doen inroepen. Er zijn geen regels die dit kunnen voorkomen en blijkens jurisprudentie is dit toegestaan.162/163 Het vereiste is dat beide diensten grond moeten hebben tot het doen van onderzoek.164 Een duidelijk voorbeeld is het feit dat de AIVD onderzoek mag verrichten naar dreigingen voortkomend uit de georganiseerde criminaliteit. Indien de georganiseerde criminaliteit namelijk een dreiging voor de nationale veiligheid met zich mee 162
Hof Den Haag 2 oktober 2008, GHSHR:2008:BF3987 (Piranha-zaak). HR 13 november 2007, HR:2007:BA2553 (Dierenrechtenextremist). 164 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 421. 163
66
brengt is de AIVD bevoegd te handelen. Door het karakter van deze dreiging is dus bijvoorbeeld ook de onderzoeksbevoegdheid door het Openbaar Ministerie (OM) rechtmatig. Op deze manier kunnen dus zowel de AIVD als het OM onderzoek verrichten naar dezelfde personen of groeperingen. Men spreekt dan van parallelonderzoeken. Deze parallelonderzoeken kunnen de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdienst doen vervagen doordat de AIVD en de politie zeer dicht bij elkaar kunnen komen. Het kan dus zijn dat de AIVD op verzoek van het OM onderzoek gaat verrichten ten behoeven van de politie. Hierbij kunnen behalve de algemene bevoegdheid ook bijzondere bevoegdheden worden aangewend. Deze bevoegdheden zijn specifiek toebedeeld aan de inlichtingen- en veiligheidsdienst de AIVD. Maar door deze situatie kunnen de bevoegdheden krachtens “ambtshulp” door de politie worden aangewend. Hierdoor kan de politie de ruimere bevoegdheden van het WIV 2002 dus laten toepassen door daarbij wellicht de eigen strafrechtelijke bevoegdheden niet te gebruiken. Het is dan mogelijk dat de politie gebruik zou kunnen maken van door de AIVD verzamelde informatie.165/166 Alhoewel dit in strijdt is met artikel 9 lid 1 WIV 2002 en het de informatiebehoefte van het OM nooit leidend zou mogen zijn is deze situatie wel degelijk mogelijk.167/168
4.4.1.2 Georganiseerde misdaad Na de val van het communisme werd er gezocht naar een nieuwe vijand. De aandacht ging toen uit naar de georganiseerde misdaad. Indien men spreekt over georganiseerde misdaad heeft men het in de kern over strafbare feiten. Bestrijding van strafbare feiten behoort in principe niet tot het taakgebied van de dienst.169 De WIV 2002 stelt namelijk krachtens artikel 9 lid 1 dat ambtenaren van de AIVD geen opsporingsbevoegdheden hebben. Dit ter voorkoming van de vermenging van functies en daarbij behorende bevoegdheden.170 Toch valt de georganiseerde misdaad binnen het taakgebied van de dienst. De focus ligt niet op de bestrijding van strafbare feiten maar op het gevaar dat de georganiseerde misdaad mogelijk kan vormen voor de democratische rechtsstaat. Onderzocht wordt in hoeverre activiteiten van criminele organisaties de integriteit van de van staat en samenleving kunnen aantasten.171 Bij onderzoek naar georganiseerde misdaad hanteert de AIVD geen omlijnde definitie. Uit de eindrapportage van de commissie Van Traa bleek dat de BVD geen zelfstandig onderzoek verrichtte naar georganiseerde criminaliteit. De commissie concludeerde naar aanleiding van verhoren van medewerkers van de BVD dat het geen zelfstandig aandachtsgebied was. Volgens de commissie richtte de BVD midden jaren ‘90 zich niet specifiek op de georganiseerde misdaad.172/173 Dit veranderde vanaf 1996. De dienst ging onderzoek doen naar verschillende criminaliteit gerelateerde fenomenen: (1) de aantasting van 165
HR 13 november 2007, HR:2007:BA2553 (Dierenrechtenextremist). HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122 (Eik-zaak). 167 CTIVD, Jaarverslag 2011-2012, p. 174 en 184. 168 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 421. 169 Vis 2010, p. 70-71. 170 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 15-16. 171 Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 8, p. 56. 172 Van Traa 1996, par. 8.5.5. 173 Vis 2010, p. 71. 166
67
de integriteit van de samenleving door corruptie, het investeren van uit misdaad verkregen opbrengsten, witwassen en dergelijke praktijken174; (2) de betrokkenheid van etnische minderheden bij de georganiseerde criminaliteit, hierbij lag de focus op de relatie tussen de georganiseerde misdaad en etnopolitieke organisaties en de rol van vreemde mogendheden175; (3) de handel in synthetische drugs; (4) de handel in wapens; (5) de toepassing van contrastrategieën door criminele organisaties176; (6) de mensenhandel en de betrokkenheid van buitenlandse inlichtingendiensten en politiek of religieus extreme organisaties; (7) de Russische georganiseerde criminaliteit door de link met de politiek en het zakenleven (financiële sector)177; (8) de strafzaak tegen de Surinaamse Politicus Desi Bouterse die verdacht werd van de handel in cocaïne. De invloed van het proces konden tot de gewichtige belangen van de staat gerekend worden.178 De BVD ontving regelmatig signalen van gepleegde misdrijven. Bijvoorbeeld met betrekking tot de illegale wapenhandel en mensensmokkel. Deze berichten werden vervolgens doorgestuurd aan het Openbaar Ministerie doormiddel van het ambtsbericht. In 2000 werd het aandachtsgebied geëvalueerd door de BVD. Ondanks deze meldingen was de conclusie dat de georganiseerde criminaliteit op zichzelf geen zelfstandig aandachtsgebied diende te zijn van de dienst. De BVD is geen opsporingsdienst en houdt zich derhalve niet bezig met het opsporen van strafbare feiten.179 Ondanks de getrokken conclusie in 2000 blijft de AIVD tegenwoordig nog steeds een rol spelen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Voornamelijk onderwerpen als de handel in illegale wapens en mensensmokkel blijven binnen het taakgebied van de dienst.180 Ook heeft de AIVD aandacht voor de aspecten van de georganiseerde misdaad die mogelijk een bedreiging kunnen vormen voor de integriteit van de openbare sector.181 De georganiseerde criminaliteit is volgens de dienst zelf echter geen zelfstandig aandachtgebied. In vergelijking met het terrorisme is de aandacht die uitgaat naar de georganiseerde criminaliteit miniem. Bij de bestrijding van terrorisme speelt de georganiseerde criminaliteit mogelijk wel een belangrijke rol. Het is namelijk niet altijd duidelijk of een groepering ‘crimineel’ of ‘terroristisch’ is. Hierbij speelt ook mee dat terroristische groeperingen zich ook bezig houden met het plegen van strafbare feiten teneinde ideologische doelen te bereiken.182 Bijvoorbeeld Turk-Koerdische netwerken die in heroïne handelen, geld witwassen, afpersen en liquidaties plegen.183 Doordat de georganiseerde criminaliteit en terrorisme vaak zo nauw met elkaar verweven zijn valt een onderscheid in veel gevallen niet meer goed te maken. Bij de bestrijding van het terrorisme zal de georganiseerde misdaad dus altijd binnen de aandacht vallen.184 Behoudens het feit dat de georganiseerde misdaad mogelijk een legitiem te bestrijden gebied is, door de verweving met het terrorisme, is de 174
BVD 1996: 15. BVD 1997: 21; 1998: 32. 176 BVD 1996: 17. 177 BVD 1997: 23. 178 BVD 1999: 42. 179 BVD 2000: 37-38. 180 Vis 2010, p. 72. 181 BVD 2000: 38. 182 Dobbelaar & Koemans 2008, p. 204. 183 Dobbelaar & Koemans 2008, p. 210-214. 184 Vis 2010, p. 72-73. 175
68
AIVD wel actief werkzaam in een gebied dat voorheen exclusief bestemd was voor opsporingsorganisaties zoals de politie en het Openbaar Ministerie. De grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten juridisch gewaarborgd in artikel 9 lid 1 WIV 2002 kan hierdoor mogelijk vervagen. De vraag is vervolgens wat de invloed is van terrorisme op de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. In de volgende paragraaf zal ik nader bespreken.
4.4.1.3 Terrorisme De bestrijding van het terrorisme valt binnen de A-taak van de AIVD. Deze taak betreft de bescherming van de staatsveiligheid en andere gewichtige belangen van de staat. Nu zijn er meerdere vormen van terrorisme. In hoofdstuk twee heb ik de verschillende vormen van terrorisme uiteengezet en was de conclusie dat er hoofdzakelijk één type terrorisme bestaat dat met name een gevaar vormt voor de staatsveiligheid en andere gewichtige belangen van de staat. Dit betreft een nieuwe vorm van terrorisme die voortkomt uit ideologische motieven of religieuze overtuiging. Met name de radicale politieke islam is sinds de aanslagen van 11 september 2001 de meest dreigende stroming op het gebied van terrorisme.185 In Nederland kreeg men voor het eerst te maken met (islamitisch)terrorisme door de moord op Theo van Gogh. De Rechtbank Amsterdam veroordeelde de dader, Mohammed B., op 26 juli 2005 voor het plegen van een terroristische aanslag. Vervolgens leidde deze zaak door intensief onderzoek van de AIVD tot het proces tegen de Hofstadgroep. Deze groep werd door de Rechtbank in Rotterdam als terroristische organisatie bestempeld. Hierdoor werd voor de eerste keer de nieuwe terrorismewetgeving toegepast. Krachtens deze wetgeving (artikel 140a Sr) was deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven strafbaar. Het gevaar dat terrorisme vormt voor de staatsveiligheid en andere gewichtige belangen van de staat was duidelijk. Het was de taak van de AIVD om mogelijke terroristische aanslagen te voorkomen en de samenleving te beschermen. Om deze taak met succes te kunnen verrichten moet de dienst over passende bevoegdheden beschikken. Daarnaast werden ook werden andere belangen ondergeschikt aan het belang van de staatsveiligheid.186 In deze paragraaf zal ik de knelpunten aangaande terrorismebestrijding en de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten bespreken. De grote dreiging die verbonden is aan terrorisme heeft gezorgd voor een uitbreiding van de bevoegdheden voor de diensten belast met het bestrijden van terrorisme. De bevoegdheden van bijvoorbeeld inlichtingendiensten, politie en justitie zijn verruimd. Het is hierdoor mogelijk om onder andere meer informatie te verzamelen, zwaardere straffen op te leggen en eerder tot arrestaties over te gaan. Ook raakt door de uitbreiding van de bevoegdheden de privacy ondergeschikt aan het belang van de bestrijding van het terrorisme. De wetgeving zal voorts ook niet snel worden teruggedraaid maar er zullen wel meer bevoegdheden bij komen.187 Wellicht de meest belangrijke bijkomstigheid is dat de verschillende organisaties nauwer zullen gaan samenwerken. De politie is als organisatie in
185
Muller, Rosenthal en de Wijk 2008, p. 55. De Graaf, Muller en van Reijn 2010, p. 130. 187 Muller, Rosenthal en de Wijk 2008, p. 294. 186
69
ontwikkeling en werkt in toenemende mate steeds meer proactief.188 Dit in samenhang met het steeds groter wordende gevaar van het terrorisme en de bestrijding hiervan door de AIVD zorgt ervoor dat de verhoudingen tussen beide diensten veranderd. Door het gezamenlijk doel van terrorismebestrijding zullen de politie (opsporingsdienst) vaker moeten samenwerken met de AIVD (inlichtingendienst). Er zal bijvoorbeeld sneller of meer informatie tussen beide diensten moeten worden gedeeld wil het terrorisme in effectief worden bestreden.189 De AIVD en de politie zijn hierdoor actief binnen hetzelfde gebied en zullen hierdoor steeds dichter bij elkaar komen te staan. Dit is van invloed op de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten.190 Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft de vermenging van taken van de AIVD en de politie tevens geconstateerd. In het advies van 22 december 2004, over het conceptwetsvoorstel bijzondere bevoegdheden tot opsporing van terroristische misdrijven, sprak het college zijn bezwaar uit. De scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten heeft volgens het college een belangrijke waarborgende functie. Door het inlichtingenwerk alleen te laten verrichten door de AIVD wordt ervoor gezorgd dat informatie op de juiste manier wordt afgeschermd. De politie is een andere organisatie met een meer open structuur. Informatie wordt dus op een andere manier behandeld dan door een inlichtingendienst. De steeds nauwere samenwerking heeft daarom mogelijke gevolgen voor de effectiviteit van de bestrijding van terrorisme en de bescherming van persoonsgegevens.191 In 2011 wordt nog een andere verandering geconstateerd die van invloed is op de scheiding tussen de diensten. De AIVD krijgt steeds makkelijker zelfstandig toegang tot gegevens van de politie. Hierdoor kan mogelijk de context van de gegevens verloren gaan en kunnen er verkeerde vervolg beslissingen worden genomen.192 Ook dit is een indicatie dat de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdienst aan het vervagen is. De nieuwe vorm van terrorisme heeft een verandering voor verschillende diensten bewerkstelligd. De politie gaat zich meer richten om de gevaren van het terrorisme te bestrijden. Daarnaast is het beschermen van de staat tegen de dreiging van terrorisme een kerntaak van de AIVD. Concluderend kan ik dan ook stellen dat er hierdoor een vermenging van taken plaatsvindt. De AIVD en de politie werken steeds nauwer samen wat (negatief) van invloed is op de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. De grens is hierdoor aan het vervagen.
188
Vis 2012, p. 12. Vis 2012, p. 13. 190 Vis 2012, p. 14. 191 College Bescherming Persoonsgegevens, Advies inzake conceptwetsvoorstel bijzondere bevoegdheden tot opsporing van terroristische misdrijven, 22 december 2004, blad 7. 192 College Bescherming Persoonsgegevens, Jaarverslag 2009, p. 32. 189
70
4.4.1.4 De Regionale Inlichtingendiensten Zoals reeds besproken is de RID een inlichtingendienst die op lokaalniveau opereert. De dienst heeft twee (inlichtingen) taken: (1) de AIVD taak en (2) de openbare orde taak (OOtaak). De AIVD taak wordt door de RID verricht krachtens artikel 60 lid 1 WIV 2002: Artikel 60 lid 1 WIV 2002 De korpschef, de politiechef van een regionale eenheid, de commandant van de Koninklijke marechaussee, de directeur-generaal van de rijksbelastingdienst van het Ministerie van Financiën verrichten werkzaamheden ten behoeve van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst.
De RID werkt onder toezicht en onder de regie van de AIVD. Dit toezicht en de bijbehorende aansturing is een verplichting voor het verrichten van werkzaamheden voor de AIVD.193 In beginsel kunnen de medewerkers van de RID alle werkzaamheden van de AIVD verrichten. Daarnaast is de RID door zijn regionale karakter ook verantwoordelijk om lokale dreigingen vroegtijdig te signaleren en daarop te handelen door het verzamelen van informatie en deze door te spelen aan de AIVD. Zoals reeds besproken heeft de RID bij de uitvoering van de AIVD taak in principe dezelfde bevoegdheden als de AIVD tot zijn beschikking. Naast het actief ‘halen’ van informatie krijgt de RID ook informatie toegespeeld. In veel gevallen is deze informatie afkomstig van politiefunctionarissen welke krachtens artikel 62 WIV 2002 verplicht zijn mogelijk dreigingen te melden. Ook komt het voor medewerkers van de RID actief informatie vragen aan medewerkers van de politie.194 Naast de AIVD taak verricht de RID ook werkzaamheden op het gebied van de openbare orde. Bij deze taak vindt er een focus plaats op groepen welke mogelijk een gevaar voor de openbare orde kunnen betekenen. De RID verzamelt dan informatie over mogelijk dreigingen en speelt deze door naar de burgemeester welke volgens artikel 172 belast is met de handhaving van de openbare orde. De rechtsbasis is dus behoudens artikel 172 Gemeente artikel 3 en 11 van de Politiewet 2012 en de Handleiding Informatie Inwinning Openbare Orde 2000. Artikel 3 van de Politiewet 2012 is hierbij de voornaamste grondslag voor de toewijzing van bevoegdheden. De bevoegdheden die de RID mag toepassen zijn echter wel minder ingrijpend dan de bevoegdheden die de dienst tot zijn beschikking heeft bij de uitvoer van de AIVD taak. De bevoegdheden die de RID in het kader van de OO-taak heeft zijn onder andere het raadplegen van openbronnen, het inzetten van informanten en het observeren van personen. Het verzamelen van informatie ten behoeve van de OO-taak kan worden uitgevoerd door alle medewerkers van de politie en door de RID. Alleen de RID zelf kan hierbij op heimelijke manier informatie verzamelen en daarbij een beroep doen op bescherming van de bron. Indien er strafrechtelijk waardevolle informatie voorhanden komt kan het hoofd van de RID dit vastleggen in een proces verbaal en dit verstrekken aan de politie in het kader van de opsporingstaak.195 De RID heeft dus meerdere taken die vervult moeten worden: De AIVD-taak en de openbare orde taak. Dit dubbele takenpakket kan in de praktijk soms voor problemen zorgen. 193
CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007. De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 101-102. 195 De Graaf, Muller & Van Reijn 2010, p. 102-103. 194
71
Beide taken zijn soms niet duidelijk van elkaar te onderscheiden. Bijvoorbeeld bij verwachte orderverstoringen bij aangekondigde politiemanifestaties.196 Voorts is er sprake van een toenemende overlap tussen beide taken. De RID doet namelijk de laatste jaren steeds meer uitvoerig onderzoek naar individuen in het kader van de openbare orde. Vooral op het gebied van radicalisering waar ook de AIVD actief onderzoek doet. De oorzaak voor deze overlap is volgens de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten de lacune op het gebied van wetgeving m.b.t. de openbare orde taak van de RID. De huidige wetgeving geeft geen concrete begrenzing van de openbare orde taak. Hier is het mogelijk dat de RID werkzaamheden verricht in het kader van de openbare orde en daarbij in aanraking komt met de AIVD.197 De voordelen van de meer ingrijpende bevoegdheden die de WIV 2002 bieden bij de AIVD-taak worden door deze lacune beperkt. De RID kan immers door een gebrek aan wetgeving ook overgaan tot het onderzoek naar individuele personen en daarbij gebruik maken van bijvoorbeeld agenten of observatie.198 Een ander bijkomend voordeel is dat de RID in het kader van de openbare orde taak vrijelijk informatie kan verstrekken aan de burgemeester. Ook de regionale politie eenheid kan gebruik maken van deze informatie. Wanneer er onderzoek wordt gedaan krachtens de bevoegdheden van de WIV 2002 ligt de controle niet langer bij de RID. De RID, de burgemeester en de politie zijn dan afhankelijk van de bereidwilligheid van de AIVD welke alleen informatie kan verstrekken volgens het strikte regime van de WIV 2002.199 Duidelijkheid over de rechtsgrond van de uit te voeren activiteiten ontbreekt. De Commissie stelt daarom dat er duidelijke richtlijnen moeten komen die bepalen wanneer een onderzoek overdragen dient te worden aan de AIVD en wanneer een onderzoek onder verantwoording van de burgermeester uitgevoerd dient te worden. De RID dient de AIVD tevens te raadplegen wanneer er twijfel bestaat over het de grond van een onderzoek. Naar aanleiding van deze adviezen zijn er diverse pogingen geweest om deze problemen op te lossen. Zo is de AIVD in 2008 gestart met het project ‘Bruggenhoofd’ om de knelpunten naar voren gekomen in het rapport op te lossen. De RID moest functioneren als bruggenhoofd tussen de AIVD en het lokaal bestuur. In 2010 is dit project geëvalueerd200 en geconstateerd was dat de doelen niet gehaald waren. Ook zijn er op bestuurlijk niveau pogingen gedaan om de problemen op te lossen. In 2012 heeft de Commissie echter moeten constateren dat ook deze pogingen vruchteloos waren.201 De Commissie verwacht dat haar aanbevelingen worden meegenomen bij de totstandkoming van de Nationale Politie. De in paragraaf 2.2.5.1 beschreven opdeling van de taken zal waarschijnlijk veel problemen kunnen oplossen. De AIVD heeft geen opsporingsbevoegdheid volgens artikel 9 lid 1 WIV 2002. Lid 2 van artikel 9 WIV 2002 stelt dat tevens de ‘artikel 60-medewerkers’ geen bevoegdheid bezitten tot opsporingshandelingen. Medewerkers van de RID zijn echter krachtens artikel 141 Sv bevoegd opsporingsambtenaar. Zij mogen deze bevoegdheid volgens artikel 9 lid 2 WIV 2002 alleen niet toepassen bij werkzaamheden voor de AIVD. Dit ter voorkoming van
196
Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, De AIVD in verandering, p. 96-97. CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 13. 198 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 15. 199 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 16, 2007, p. 12-13. 200 Rapport niet openbaar. 201 Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 404-405. 197
72
de vermenging van functies en bijbehorende bevoegdheden.202 Een medewerker verliest zijn opsporingsbevoegdheid desondanks niet. Het kan daarom zijn dat indien een RID’er stuit op strafbare feiten er overgegaan wordt op het verrichten van opsporingshandelingen. Dit is formeel-juridisch mogelijk. De opsporingsbevoegdheden mogen alleen niet worden toegepast ten behoeven van de AIVD-taken. Het gevaar dat hierbij rijst is dat de RID’er wel de mogelijkheid heeft tot toepassing van opsporingsbevoegdheden bij de uitvoering van AIVDtaken. Dit is strijdt in met de wet (détournement de pouvoir) maar desalniettemin wel mogelijk. Door de twee taken die de RID moet uitvoeren ontstaat er dus een zogenaamde ‘twee petten’ problematiek. Deze overlap van taken zorgt vervolgens voor een vervaging van de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdienst. De Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten heeft in een later toezichtsrapport zich nogmaals uitgesproken over de overlap tussen de taak op grond van de WIV 2002 en de openbare orde taak op grond van artikel 3 Politiewet 2012. Volgens de commissie moet deze overlap zo klein mogelijk zijn. Echter van een verbetering, ten op zichtte van de situatie in het vorige rapport, is volgens de commissie vooralsnog geen sprake. De waarborging van de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten, door de vaststelling dat ambtenaren van de AIVD geen opsporingsbevoegdheden bezitten, komt hierdoor ter discussie te staan.
202
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013, p. 400.
73
4.4.2 Knelpunten in Duitsland In Duitsland is de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten gewaarborgd doormiddel van het Trennungsgebot. Dit gebod is niet (grond)wettelijk vastgelegd maar is in wetgeving betreffende specifieke inlichtingen- en veiligheidsdiensten in een bepaling opgenomen. Krachtens deze bepaling is het een inlichtingen- en veiligheidsdienst niet toegestaan om politiebevoegdheden (opsporingsbevoegdheden) uit te oefenen. Ook doormiddel van ambtshulp mogen er geen politiebevoegdheden (indirect) toegepast worden. Dit Trennungsgebot wordt meestal als volgt verwoord: Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen (…) nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.
In deze paragraaf zal ik kijken naar de effectiviteit van dit Trennungsgebot en de mogelijk knelpunten bespreken. In de daaropvolgende paragraaf wordt een andere invloed op de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten besproken: Namelijk de invloed van de Landesämter für Verfassungsschutz.
4.4.2.1 Het Trennungsgebot onder invloed van terrorisme De kern van het Trennungsgebot is dat inlichtingen- en veiligheidsdiensten geen opsporingsbevoegdheden mogen bezitten of mogen uitoefenen. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten beschikken daarentegen wel over andere (verregaande) bevoegdheden. Zo mogen de diensten op een heimelijke manier informatie verzamelen. Dit kan bijvoorbeeld door observatie, de inzet van informaten of de onderschepping van telecommunicatie. Het feit dat inlichtingen- en veiligheidsdiensten geen opsporingsbevoegdheden bezitten of mogen uitoefenen staat dus niet in de weg aan de goede taakuitvoering van de diensten. Daarnaast biedt het Trennungsgebot bescherming van grondwettelijke waarden. Het ingrijpen in de vrijheid van personen blijft namelijk strikt voorbehouden aan opsporingsinstanties met de juiste bevoegdheden. Het aantasten van de vrijheid van een persoon is daarom alleen in specifieke (wettelijk geregelde) situaties mogelijk. Een inlichtingen- en veiligheidsdienst kan indien deze over opsporingsbevoegdheden en over bijzondere bevoegdheden beschikt veel eerder ingrijpen in een persoon zijn vrijheid. Dit kan veelal tot gevolg hebben dat dit ingrijpen onrechtmatig is door het vroege stadium waarin ingegrepen wordt. Echter na de aanslagen van 11 september 2001 is het Trennungsgebot onder druk komen te staan doordat de inlichtingenen veiligheidsdiensten nieuwe bevoegdheden kregen. In deze paragraaf zal ik proberen te bepalen in hoeverre het Trennungsgebot zorgt voor een effectieve scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. Hierbij zal ik mede de invloed van het terrorisme meewegen. Zoals gezegd is het een inlichtingen- en veiligheidsdienst krachtens het Trennungsgebot niet toegestaan om opsporingsbevoegdheden te bezitten of uit te oefenen. Het Trennungsgebot spreekt echter niet expliciet in omgekeerde richting: Mogen opsporingsdiensten dan wel bevoegdheden bezitten die normaliter enkel voor inlichtingen- en veiligheidsdiensten bestemd zijn? Met andere woorden: Is het toegestaan voor een 74
politiedienst om zowel opsporingsbevoegdheden als bijzondere (inlichtingen)bevoegdheden toe te passen? In de verwoording van het Trennungsgebot komt dit niet helder naar voren: Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen (inlichtingen- en veiligheidsdiensten) nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.
Het gebod spreekt alleen over inlichtingen- en veiligheidsdiensten die geen opsporingsbevoegdheden mogen bezitten. Het Trennungsgebot maakt het in beginsel niet onmogelijk voor politiediensten om inlichtingenbevoegdheden uit te oefenen. Het Trennungsgebot is namelijk op twee manieren te interpreteren. Het is ten eerste mogelijk dat het Trennungsgebot wilt voorkomen dat één enkele dienst zowel inlichtingenbevoegdheden als opsporingsbevoegdheden bezit. Gezien de geschiedenis van de totstandkoming van het Trennungsgebot, waarbij de Gestapo door het bezit van beide bevoegdheden onvoorstelbare terreur te weeg bracht, valt dit te beargumenteren. Het is dus dan ook niet toegestaan dat een opsporingsdienst over inlichtingenbevoegdheden én over de eigen opsporingsbevoegdheden beschikt. Een andere mogelijkheid is dat het Trennungsgebot niet kan voorkomen dat opsporingsdiensten wel over lichtingenbevoegdheden mogen beschikken. Er zijn een aantal voorwaarden waaronder dit toch wellicht mogelijk is. Een opsporingsdienst moet een rechtsgrond hebben wil het beschikken over bepaalde bevoegdheden. De bevoegdheden van opsporingsdiensten moeten namelijk aan verschillende staterechtelijke voorwaarden voldoen wil het rechtmatig zijn om deze uit te oefenen. Zo moeten de bevoegdheden bijvoorbeeld duidelijk en controleerbaar zijn en moeten deze bestemd zijn om specifieke gevaren af te wenden. Inlichtingendiensten staan onder de controle van speciaal opgericht organen om zo de inzet van bijzondere bevoegdheden te kunnen controleren. Voor opsporingsorganisaties zijn er eigenlijk geen gelijksoortige organen. Bij het toewijzen van bijzondere inlichtingenbevoegdheden zal ik dan ook rekening mee moeten worden gehouden. 203 Voorts betekend het niet dat opsporingsdiensten over alle inlichtingenbevoegdheden mogen beschikken welke normaliter voorbestemd zijn aan inlichtingendiensten. Alleen de bevoegdheden die daadwerkelijk nodig zijn om de gestelde taken te kunnen vervullen. Door het opkomende terrorisme is het taakgebied van opsporingsdiensten aan verandering onderhevig. Nieuwe bevoegdheden zullen nodig zijn om het terrorisme effectief te kunnen bestrijden. Het is dan ook denkbaar dat opsporingsdiensten zoals de politie bevoegdheden verkrijgt die normaal aan inlichtingendiensten voorbehouden waren. Elke bijzondere inlichtingenbevoegdheid die toegewezen wordt moet omwille van de rechtszekerheid dan ook separaat geregeld worden. Daarnaast moet telkens beoordeeld worden of de bevoegdheid dienstbaar is aan de taak van de diensten. Het uitoefenen van inlichtingenbevoegdheden door opsporingsdiensten wordt dus in zekere zin niet voorkomen door het Trennungsgebot. Ondanks dat dit in het kader van terrorismebestrijding wellicht noodzakelijk is doet het de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten vervagen. Diensten zoals de politie kunnen dan immer over (enige) gelijke bevoegdheden beschikken als inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
203
Streiß 2011, p. 170-171.
75
4.4.2.2 Het Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum en de CT Infobox Naast de uitbreiding van bevoegdheden is in het kader van terrorismebestrijding ook de samenwerking tussen de verschillende diensten steeds nauwer geworden. Zo is bijvoorbeeld het Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) opgericht. Dit is een speciale instantie welke bestaat uit vertegenwoordigers van de onderstaande diensten:
Bundesamt für Verfassungsschutz Bundeskriminalamt Bundesnachrichtendienst Generalbundesanwalt Bundespolizei Zollkriminalamt Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Militärischer Abschirmdienst Landesämter für Verfassungsschutz Landeskriminalämter
Het succes van de organisatie is afhankelijk van de samenwerking tussen de diensten. Er vindt daarom intensieve samenwerking plaats tussen enerzijds inlichtingen en anderzijds opsporingsdiensten.204 De organisatorische scheiding tussen de inlichtingen- en opsporingsdiensten kan hierdoor onder druk komen te staan. Deze organisatie is vergelijkbaar met de in Nederland opgerichte CT Infobox. Dit betreft een samenwerkingsverband tussen de AIVD, de KLPD, de MIVD en het Openbaar Ministerie. Ook hier vindt er een nauwe samenwerking plaats in het kader van de bestrijding van terrorisme en radicalisme.205 De betrokken diensten kunnen informatie aandragen over mogelijk relevante personen. De box is gehuisvest in een aparte ruimte in het kantoor van de AIVD. De aangedragen informatie wordt vervolgens niet rechtstreeks tussen de diensten gedeeld. Medewerkers van de diensten belast met de informatieverwerking van de CT Infobox kunnen na analyse een advies verstrekken aan één of meerdere deelnemende partijen van de CT Infobox. Voordat dit plaatsvindt moet er overleg plaatsvinden met de inbrengende partij. Daarnaast vindt de verstrekking van informatie plaats middels artikel 36 WIV 2002 omdat de CT Infobox onder de AIVD ressorteert.206 De CT-Infobox vormt, ondanks de nauwe samenwerking, geen gevaar voor de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten aldus de toezichtscommissie. Zo lang het duidelijk is wat de herkomst van de gegevens is kunnen er geen gegevens door elkaar heen lopen. Hierdoor blijft de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten intact.207 Daarnaast is het expliciet voorgeschreven dat medewerkers van de CT Infobox geen opsporingsbevoegdheden bezitten en geen inlichtingenbevoegdheden (krachtens het WIV 2002) mogen uitoefenen. De CT Infobox voert dan ook geen gezamenlijke operationele 204
http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischerterrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz, gezien op 20 juni 2015. 205 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 12, 2007, p. 2. 206 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 12, 2007, p. 12-13. 207 CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 12, 2007, p. 27.
76
werkzaamheden uit. Hierdoor blijft de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdienst tevens adequaat gehandhaafd.208 Bij het GTAZ werken inlichtingen- en opsporingsdiensten nauw samen. Echter bestaan er twee analyse organisaties binnen het GTAZ: (1) het Polizeiliche Informations- und Analysestelle (PIAS) en (2) het Nachrichtendienstliche Informations- und Analysestelle (NIAS). Door deze scheiding is het GTAZ geen zelfstandige organisatie maar een samenwerkingsverband tussen verschillende diensten. Daarbij zijn de twee aparte analyse organisaties opgericht met als doel het voorkomen dat er informatie, verzameld middels verschillende bevoegdheden, zich mengt.209 De structuur van het GTAZ lijkt in beginsel niet strijdig met het Trennungsgebot. Er is namelijk geen sprake van een nieuwe organisatie maar van een samenwerkingsverband. Daarnaast is er getracht informatie verzameld door inlichtingen- en veiligheidsdiensten gescheiden te houden van informatie verzameld door opsporingsdiensten waardoor bevoegdheden gescheiden blijven. Een punt waar er, naar mijn menig, echter een gevaar bestaat is dat het GTAZ wel een operationele dienst is. Dit in tegenstelling tot de CT Infobox waar slechts informatie wordt aangedragen door verschillende diensten en daarna door de AIVD wordt verwerkt. De verschillende diensten die onderdeel zijn van het GTAZ werken actief samen in Arbeitsgruppe (AG) en verzamelen elk informatie krachtens de eigen bevoegdheden. Deze intensieve (operationele) samenwerking kan leiden tot de vermenging van bevoegdheden. Het doel van de diensten is de gezamenlijk bestrijding van het terrorisme. Door dit gezamelijke doel is het mogelijk dat informatie op allerlei mogelijk manier verzamelend kan worden. Indien één dienst bijvoorbeeld ontoereikende bevoegdheden bezit kan een andere dienst hier mogelijk een aanvulling in geven. Dus door de intensieve (operationele) samenwerking in het kader van een gemeenschappelijke doel kan de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten mogelijk vervagen.210/211
208
CTIVD, Toezichtsrapport, nr. 12, 2007, p. 4. Klee 2009, p. 113. 210 http://www.verfassungsschutz.de/de/arbeitsfelder/af-islamismus-und-islamistischerterrorismus/gemeinsames-terrorismusabwehrzentrum-gtaz, gezien op 20 juni 2015. 211 Streiß 2011, p. 173. 209
77
4.4.2.3 Landesämter für Verfassungsschutz De Landesämter für Verfassungsschutz werken door het federale structuur van Duitsland onafhankelijk en zelfstandig. De diensten opereren onder de regels uit het Bundesverfassungsschutzgesetz. Daarnaast zorgt de federale structuur ervoor dat er deelstatelijk recht aangaande de diensten bestaat of gecreëerd kan worden. Dit kan leiden tot een mogelijke aantasting van de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. De verschillende Länder trachten de bevoegdheden van de LfV uit te breiden krachtens deelstatelijk recht. In bijvoorbeeld de deelstaat Saksen werd het deelstatelijke Verfassungsschutzgesetz uitgebreid. De bestrijding van de georganiseerde criminaliteit werd nu als taak voor de LfV opgenomen. Ook in andere deelstaten zoals Bayern, Saarland, Hessen en Thüringen werd het lokale Verfassungsrecht uitgebreid door de opname van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit als taak van de deelstatelijke inlichtingendiensten.212 Deze uitbreiding van het deelstatelijke Verfassungsrecht zorgt voor een vervaging van de door het Trennungsgebot gewaarborgde scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. De uitbreiding van het lokale Verfassungsrecht wordt echter beoordeeld door de deelstatelijke Verfassungsgericht Höfen. Het Verfassungsgerichthof van Saksen oordeelde in zijn uitspraak van 21 juli 2005 dat de uitbreiding van het Verfassungsrecht, met de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, in strijd was met het Trennungsgebot.213 Daarnaast zorgen ook andere uitbreidingen van het lokale recht voor druk op het Trennungsgebot. Nog een voorbeeld hiervan is de uitbreiding van de preventieve woning observatie. Nieuwe wetgeving heeft het voor sommige deelstaten mogelijk gemaakt om woningen te observeren en de daarbij normaliter gelden voorschriften niet toe te passen. Deze voorschriften schreven voor dat indien de mogelijkheid bestond dat de politie bevoegd was om dit recht uit te oefenen dit moest prevaleren. Nu wordt middels deelstatelijk recht deze verplichting opzij geschoven. De mogelijkheid om op deelstatelijk niveau nieuwe recht in het leven te roepen voor de verschillende lokale inlichtingen- en veiligheidsdiensten is een gevaar voor de instandhouding van de scheiding tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De grens die duidelijk gesteld werd door het Trennungsgebot komt hierdoor in geding en dreigt dan mogelijk te vervagen.
212 213
Streiß 2011, p. 59. Sächsicher Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 21.07.2005, LVerfGE 16, 441.
78
4.4.3 (Rechts)vergelijking Zojuist heb ik voor zowel Nederland als voor de Bondsrepubliek Duitsland verschillende knelpunten met betrekking tot de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten behandeld. Hierbij zijn verschillende aspecten van inlichtingen- en veiligheidsdiensten naar voren gekomen welke van invloed zijn op de handhaving en het bestaan van een duidelijk scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. De vraagt rijst nu welke conclusies men kan trekken aan de hand van de naar voren gebrachte knelpunten. Ik zal dit trachten te beantwoorden aan de hand van mijn hoofdvraag: Is in Nederland sprake van een duidelijke scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten en hoe verhoudt zich de Nederlandse situatie t.o.v. die in Duitsland?
4.4.3.1 De basis De vraag die als eerst beantwoord moet worden is of er in Nederland sprake is van een duidelijk scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. In beginsel kan men beargumenteren dat er wel degelijk sprake is van een scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. De tekst van artikel 9 WIV 2002 is in principe duidelijk: Artikel 9 WIV 2002 1. De ambtenaren van de diensten bezitten geen bevoegdheid tot het opsporen van strafbare feiten. 2. De in artikel 60 bedoelde ambtenaren oefenen bij het verrichten van de daar bedoelde werkzaamheden geen bevoegdheden tot het opsporen van strafbare feiten uit.
De medewerkers van de AIVD bezitten volgens artikel 9 lid 1 WIV 2002 geen opsporingsbevoegdheden en mogen deze bevoegdheden ook niet uitoefenen. Volgens het tweede lid van artikel 9 mogen ook de werkwerkers van de RID geen opsporingshandelingen verrichten of opsporingsbevoegdheden bezitten. De kern van dit artikel komt in grote mate overeen met de kern van het Trennungsgebot: Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen (inlichtingen- en veiligheidsdiensten) nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.
Ook de Duitse inlichtingen- en veiligheidsdiensten mogen geen opsporingsbevoegdheden bezitten of uitoefenen. Het Trennungsgebot is in Duitsland door zijn geschiedenis van grote invloed op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het is een specifiek onderwerp binnen de wereld van de veiligheidsdiensten in Duitsland. Ondanks het feit dat Nederland niet dezelfde rijke geschiedenis met betrekking tot politie- en inlichtingendiensten kent is er wel sprake van een duidelijk scheiding welke op één lijn ligt met het Trennungsgebot. De scheiding tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten is in Nederland alleen niet het zelfde onderwerp van gesprek maar wel een kernregel voor de diensten in Nederland. Mijn conclusie luidt dan ook dat er in Nederland in beginsel zeker sprake is van een duidelijke scheiding tussen 79
inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In vergelijking met Duitsland concludeer ik vervolgens dat de scheiding een gelijke inhoud heeft en van gelijke grote is.
4.4.3.2 De knelpunten In de voorgaande paragraaf heb ik geconcludeerd dat er in Nederland en in Duitsland in beginsel sprake is van een duidelijk scheiding tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Echter zijn er met betrekking tot deze scheiding verschillende knelpunten naar voren gekomen. De vraag is nu hoe deze knelpunten van invloed zijn op de scheiding tussen de diensten? In Nederland was één van de knelpunten het bestaan van mogelijke parallelonderzoeken. Hierbij was er sprake van onderzoek door zowel de AIVD als door de politie. Hierdoor ontstaat mogelijk een nauwe samenwerking waarbij er mogelijk bevoegdheden onjuist worden uitgeoefend of aangewend. De mogelijkheid tot het bestaan van parallelonderzoeken acht ik reëel. Met name doordat de AIVD zich meer bezighoudt met de bestrijding van het terrorisme en de politie een ontwikkeling meemaakt waarbij de focus tevens steeds meer binnen het taakgebied van de AIVD komt te liggen is de kans dat er parallelonderzoeken ontstaan redelijk aanwezig. De invloed op de grens tussen inlichtingenen veiligheidsdiensten is niet te onderschatten. Er kunnen namelijk door het bestaan van de parallelonderzoeken bevoegdheden worden aangewend door zowel de politie als door de AIVD die normaliter niet aangewend mogen worden. Vervolgens is ook de focus van de AIVD op de georganiseerde misdaad van invloed. Ook hierdoor zullen de AIVD en de politie zich steeds vaker op hetzelfde terrein begeven waardoor de scheiding onder druk kan komen te staan. De georganiseerde misdaad is echter niet het belangrijkste aandachtgebied van de AIVD dus de invloed op de scheiding is minder groot. Het terrorisme valt echter wel degelijk binnen het taakgebied van de dienst en is wellicht het meest belangrijke onderwerp. Onderzoek naar terrorisme en het voorkomen van terroristische aanslagen is de taak waar de AIVD zich voornamelijk mee bezig houdt. Maar ook de politie wordt steeds actiever op dit gebied. Als gevolg ontstaat er een nauwere samenwerking tussen de verschillende diensten. Hierdoor kan er een vermenging van taken en bevoegdheden plaatsvinden. Dit is van invloed op de grens tussen de diensten. Met de steeds groter wordende dreiging van het terrorisme zie ik deze (negatieve) invloed op de grens tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten ook niet snel afnemen. De trend van de laatste jaren laat zien dat terrorisme steeds verder toeneemt en dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten steeds meer bevoegdheden krijgen om het terrorisme te bestrijden. Deze toename van bevoegdheden zorgt daarbij ook nog voor druk op de scheiding. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat nationale belang op een gegeven moment gaat prevaleren boven andere (grond)rechten. Zo kan de bescherming van de nationale veiligheid een hoger te dienen belang worden dat het belang om een duidelijk scheiding te handhaven tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. Ook in Duitsland staat het Trennungsgebot onder invloed van het terrorisme. Bevoegdheden worden ook in Duitsland aangepast of uitgebreid. De samenwerking tussen de diensten wordt tevens steeds nauwer en intensiever. Dit wordt geïllustreerd door de oprichting 80
van het Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ). In Duitsland is de uitbreiding van bevoegdheden en de samenwerking van de diensten van invloed op de scheiding en dus op de waarde van het Trennungsgebot. Dezelfde dreiging voor de grens tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten is in Duitsland waarneembaar. De bescherming van de staat en de nationale veiligheid wordt steeds belangrijker. Het is reëel mogelijk dat de waarde van het Trennungsgebot hierdoor minder wordt en dat de grens tussen de diensten in het kader van de nationale veiligheid minder strak gehandhaafd wordt. Ook de huidige structuur van de diensten is verontrustend voor de handhaving van een duidelijk scheiding. De Regionale Inlichtingendiensten hebben twee taken te verrichten. Een taak in het kader van de WIV 2002 en een taak met betrekking tot de handhaving van de openbare orde. Bij beide taken heeft de RID andere bevoegdheden tot zijn beschikking. Maar het is mogelijk dat een onderzoek binnen beiden taakvelden valt. Hierdoor is er de mogelijkheid dat bevoegdheden onjuist worden toegepast. Het gevaar dat dit daadwerkelijk zal gebeuren is zeer aannemelijk. De Commissie van Toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft zich tevens al uitgesproken over dit ‘2-petten’ probleem bij de RID. Ik concludeer daarom dan ook dat dit van significante invloed is op de grens tussen de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Nederland. In Duitsland is er ook een regionale (deelstatelijke) organisatie: De Landesämter für Verfassungsschutz (LfV). Het deelstatelijke karakter van de diensten maakt het mogelijk dat er op lokaalniveau wetgeving gecreëerd kan worden welke nieuwe bevoegdheden voor de diensten in het leven kan roepen. De geschiedenis heeft laten zien dat de deelstaten niet terughoudend zijn om nieuwe bevoegdheden te scheppen. De bevoegdheden kunnen in strijdt zijn met het Trennungsgebot of een significante invloed op het Trennungsgebot uitoefenen. De in beginsel duidelijk scheiding tussen de diensten kan hierdoor vervagen. De mogelijkheid hiertoe is zeker aannemelijk doordat de geschiedenis heeft laten zien dat de deelstatelijk actief zijn met het scheppen van wetgeving voor de deelstatelijke diensten. Daarentegen is het Verfassungsgericht een adequate instantie om nieuwe wetgeving te toetsten aan de nationale wetgeving. Zo was een uitbreiding van de bevoegdheden van de LfV in Saksen onrechtmatig verklaard in het licht van het Trennungsgebot. Het gevaar dat er toch nieuwe wetgeving tot stand komt blijft echter bestaan. In Duitsland staat de door het Trennungsgebot gewaarborgde scheiding onder invloed van verschillende knelpunten. Het opkomende terrorisme en de bijkomende gevolgen zorgen samen met de mogelijkheid om deelstatelijke wetgeving voor de verschillende Landesämter te creëren voor een mogelijke vervaging van de scheiding tussen de diensten. Ook in Duitsland kan de nationale veiligheid gaan prevaleren boven het belang van een adequate scheiding tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
81
4.5 Conclusie Er zijn in Nederland en in Duitsland diensten actief welke belast zijn met de bescherming van de nationale veiligheid. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk heb ik gesproken over de AIVD en de RID. De structuur van de diensten hebben ik vergeleken met het Bundesamt für Verfassungsschutz, de Landesämter für Verfassungsschutz en de Bundesnachrichtendienst. Hieruit bleek dat er op veel vlakken overeenkomsten bestaan tussen de diensten in Nederland en in Duitsland. Bijvoorbeeld op het gebied van de taken en de functies van de diensten is er niet veel verschil. Ook omdat inlichtingendiensten dezelfde taak hebben komen bevoegdheden om deze taken te vervullen vaak eveneens overeen. Vervolgens heb ik verschillende knelpunten aan het licht gebracht. Deze knelpunten waren onder andere het bestaan van parallelonderzoeken en de ‘2-petten’ problematiek bij de RID. Maar ook in Duitsland bestaan er knelpunten die van invloed zijn op de grens tussen de diensten. Zo zorgt het opkomende terrorisme voor een nauwere samenwerking tussen verschillende diensten en worden bevoegdheden aangepast of uitgebreid. Ook de Landesämter für Verfassungsschutz brachten knelpunten met zich mee. Zo kunnen er wetten worden gemaakt waarmee bevoegdheden in het leven worden geroepen die mogelijk (negatief) van invloed zijn op het Trennungsgebot. Concluderend kan ik dus stellen dat er verschillende knelpunten bestaan die van invloed zijn op de handhaving van een duidelijke scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. In de volgende paragraaf zal ik, met een kijk op de toekomst, mijn eindconclusie geven.
82
Hoofdstuk 5 Conclusie In deze scriptie heb ik getracht de in Nederland actief zijnde (niet militaire) inlichtingen- en veiligheidsdiensten uit een te zetten. In hoofdstuk twee is de AIVD uitvoerig behandeld. De organisatiestructuur van de dienst is in de afgelopen jaren meerdere malen gereorganiseerd maar ook de laatste wijzigingen zijn meegenomen. Ook de taak en de functie heb ik behandeld. De AIVD kan concluderend gezien worden als de daadwerkelijk ‘waakhond’ van de Nederlandse samenleving. Om deze rol te vervullen moet de dienst over adequate bevoegdheden beschikken. Dit is in de praktijk zeker het geval. Naast de algemene bevoegdheid kan de dienst ook op een heimelijke manier aan informatie komen. De AIVD kan bijvoorbeeld agenten of informanten inzetten, dekmantels oprichten of op verschillende manieren gegevens onderscheppen. Bij zijn werkzaamheden wordt de AIVD gesteund door de lokaal gesitueerde RID’en. Deze diensten verrichten namens de AIVD werkzaamheden krachtens het WIV 2002. Daarnaast heeft de RID ook nog een taak op het gebied van de openbare orde (OO-taak). Dit kan helaas wel voor mogelijk problemen zorgen. In Duitsland zijn er meer inlichtingen- en veiligheidsdiensten actief dan in Nederland. De taken van de verschillende diensten zijn echter wel gelijk te stellen aan de Nederlandse tegenhanger. Ook de bevoegdheden die aan de diensten toegewezen zijn in het kader van de taakvervulling komen grotendeels overeen. De diensten kunnen open bronnen raadplegen maar ook op een heimelijke manier informatie verzamelen. Een verschil is dat de buitenlandse veiligheidstaak in Duitsland wordt verricht door een aparte dienst: De Bundesnachrichtendienst. In Nederland is de taak van de dienst ondergebracht bij de AIVD. Voort is in Duitsland gelijk aan de RID ook een lokale dienst actief: De Landesämter für Verfassungsschutz. Ook bij deze diensten kunnen er problemen ontstaan die van invloed zijn op de scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. In hoofdstuk vier vond er een rechtsvergelijk plaats tussen de diensten in Nederland en Duitsland. Naast de eerder genoemde overeenkomsten kwamen er ook knelpunten naar voren. De invloed van deze knelpunten heb ik in hetzelfde hoofdstuk besproken. Om te concluderen nogmaals mijn hoofdvraag: Is in Nederland sprake van een duidelijke scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdienst en hoe verhoudt zich de Nederlandse situatie t.o.v. die in Duitsland? De conclusie luidt dat er in Nederland in beginsel zeker sprake is van een duidelijk scheiding tussen inlichtingen- en opsporingsdiensten. In vergelijking met Duitsland is deze scheiding van gelijk waarde. Echter ben ik wel van menig dat de bestaande knelpunten zoals de uitbreiding van bevoegdheden, de nauwere samenwerking en de ‘2-petten’ problematiek zorgen voor de mogelijk vervaging van deze scheiding. Ook in Duitsland is dezelfde trend waarneembaar. De opkomst van een nieuwe vorm van terrorisme welke steeds feller wordt vereist een andere manier van aanpak. Dit heeft zijn gevolgen voor de scheiding tussen de diensten die belast zijn met de bestrijding van het terrorisme. Een verder gevolg is dat het behoudt van een duidelijke scheiding mogelijk ondergeschikt dreigt te raken aan het belang van de nationale veiligheid. De toekomst zal dit moeten uitwijzen. Het terrorisme lijkt alleen niet af te nemen maar juist toe te nemen er zullen daarom nog veel veranderingen plaatsvinden. Mogelijk is de scheiding tussen de diensten dan niet langer meer relevant. 83
Literatuurlijst Boeken/Artikelen
De Graaf, Muller & Van Reijn 2010 B.A. de Graaf, E.R. Muller en J.A. van Rijn, Inlichtingen- en veiligheidsdiensten, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010.
Dielemans 2010 R.J.I. Dielemans, Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, Wet veiligheidsonderzoeken, Deventer: Kluwer 2010.
Dobbelaar & Koemans 2008 J. Dobbelaar en M. Koemans, De Criminele terroristische organisatie: Mythe of werkelijkheid? In: E.R. Muller, U. Rosenthal en R. de Wijk, Terrorisme: Studies over terrorisme en terrorismebestrijding, Deventer: Kluwer 2010.
Hoogenboom 2009 B. Hoogenboom, Spelers op zoek naar regels en scheidsrechters, Apeldoorn: Politie en Wetenschap 2009.
Klee 2009 R. Klee, Neue Instrumente der Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten: Geltung, Rang und Reichweite des Trennungsgebots, Mannheim: Nomos 2009.
König 2005 M. König, Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, Freiburg: Richard Boorberg Verlag 2005.
Muller, Rosenthal en de Wijk 2008 E.R. Muller, U. Rosenthal en R. de Wijk, Terrorisme: Studies over terrorisme en terrorismebestrijding, Deventer: Kluwer 2010.
Van der Bel, van Hoorn & Pieters 2013 D. van der Bel, A.M. van Hoorn en J.J.T.M. Pieters, Informatie en Opsporings: Handboek informatieverwerving, -verwerking en –verstrekking ten behoeve van de opsporingspraktijk, Zeist: Kerckebosch 2013.
84
Vis 2010 T. Vis, Intelligence, politie en veiligheidsdienst: Verenigbare grootheden?, Utrecht: Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek 2012.
Streiß 2011 C. Streiß, Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten: Im Lichte aktueller Herausforderungen des Sicherheitsrechts, Frankfurt am Main: Peter Lang 2011.
Jurisprudentie
EHRM 6 september 1978, nr. 5029/71 (Klass Case).
EHRM 5 december 1978, nr. 7050/75 (Arrowsmith Case).
RB Utrecht 3 april 2008, RBUTR:2008:BC8607 & Hof Arnhem 1 maart 2012, GHARN:2012:BV7484 (Acacia).
Hof Den Haag 2 oktober 2008, GHSHR:2008:BF3987 (Piranha-zaak).
HR 5 september 2006, HR:2006:AV4122 (Eik-zaak).
HR 13 november 2007, HR:2007:BA2553 (Dierenrechtenextremist).
Sächsicher Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 21.07.2005, LVerfGE 16, 441.
Kamerstukken
Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3.
Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 8.
Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 14.
Kamerstukken II, 2000/01, 25 877, nr. 59.
Kamerstukken II, 2002/03, 28 811, nr. 10.
Kamerstukken II, 2005/06, 30 327, nr. 3.
85
Diverse
Bokhorst 2012 R.J. Bokhorst, De Wet afgeschermde getuigen in de praktijk, Memorandum 2012-3, Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum, 2012.
BVD 1996 Jaarverslag Binnenlandse veiligheidsdienst 1996
BVD jaarverslag 1997 Jaarverslag Binnenlandse veiligheidsdienst 1997
BVD jaarverslag 1999 Jaarverslag Binnenlandse veiligheidsdienst 1999
BVD jaarverslag 2000 Jaarverslag Binnenlandse veiligheidsdienst 2000
CBP 2004 College Bescherming Persoonsgegevens, Advies inzake conceptwetsvoorstel bijzondere bevoegdheden tot opsporing van terroristische misdrijven, 22 december 2004
CBP 2009 College Bescherming Persoonsgegevens, Jaarverslag 2009
Commissie Havermans 2004 Commissie Havermans, AIVD in verandering: Commissie bestuurlijke evaluatie AIVD, Bestuurlijke Evaluatie, 2004.
CTIVD 2007 CTIVD, Toezichtsrapport inzake het onderzoek van de Commissie van Toezicht naar de Contra Terrorisme Infobox, Toezichtsrapport nr. 12, Den Haag: CTIVD 2007.
CTIVD 2007 CTIVD, Toezichtsrapport inzake het onderzoek naar de samenwerking tussen de AIVD en de Regionale Inlichtingendiensten resp. de Koninklijke marechaussee, Toezichtsrapport nr. 16, Den Haag: CTIVD 2007.
CTIVD 2008 CTIVD, Toezichtsrapport inzake de afwegingsprocessen van de AIVD met betrekking tot Mohammed B., Toezichtsrapport nr. 17, Den Haag: CTIVD 2008.
86
CTIVD 2012 CTIVD, Toezichtsrapport inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid en van de bevoegdheid tot de selectie van Sigint door de AIVD, Toezichtsrapport nr. 31, Den Haag: CTIVD 2012.
CTIVD 2012 CTIVD, Jaarverslag 2011-2012, Den Haag: CTIVD, 31 maart 2012.
Handleiding informatie-inwinning openbare orde 2000
Minister van Veiligheid en Justitie 2012 Minister van Veiligheid en Justitie, Bijlage Inrichtingsplan Nationale Politie, december 2012
Minister van Veiligheid en Justitie 2013 Minister van Veiligheid en Justitie, Bijlage bij de aanbiedingsbrief, Kamerstukken I, 2012/2013, 30 880, R.
Van Traa 1996 Parlementaire Enquête Commissie Van Traa, Inzake Opsporing. Eindrapport 1996, Den Haag: 1996.
87
