De juridische normering van re-integratie

Hoofdstuk 4

De juridische normering van re-integratie

4.1

Inleiding

Eén van de rationaliteiten die Snellen onderscheidt, is de politieke rationaliteit of te wel, wat is politiek aanvaardbaar. Bij re-integratie zijn de sociale zekerheidswetten een weergave van wat politiek aanvaardbaar is. Uit de juridische normering van re-integratie (en de parlementaire geschiedenis van deze wetten) blijkt hoe de wetgever de re-integratiedoelstellingen wil bereiken en hoe aan de beginselen en eisen van de sociale en democratische rechtsstaat bij re-integratie vorm moet worden gegeven. Voor de geschiktheid van het instrument trajectplan (contract of beschikking) is duidelijkheid over de vormgevingseisen die de sociale zekerheidswetgever stelt van belang. Wil het instrument politiek aanvaardbaar zijn dan moet het voldoen aan de vormgevingseisen die de wetgever stelt: het moet passen binnen het wettelijk kader, althans daar niet mee in strijd zijn. In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe de wetgever de re-integratie vorm wenst te geven door de juridische normering van re-integratie in de verschillende sociale zekerheidswetten te beschrijven. De wetten die worden behandeld, zijn achtereenvolgens: de WW (paragraaf 4.2), de Wet WIA (paragraaf 4.3) en de WWB (paragraaf 4.4). De wijze waarop re-integratie in de IOAW en IOAZ is geregeld, zal niet apart worden behandeld aangezien de juridische normering van re-integratie grotendeels overeenkomt met de WWB. De Wet WIA heeft de WAO vervangen. De WAO heeft daardoor niet geheel zijn betekenis verloren. Het is nog van toepassing op degenen die al voor 1 januari 2004 arbeidsongeschikt zijn geworden. De WAO wordt in dit hoofdstuk niet apart behandeld, omdat de re-integratie van cliënten met een uitkering op grond van deze wet in grote lijnen overeenkomt met de re-integratie van cliënten met een WIA-uitkering. Volstaan zal worden in dit hoofdstuk met enkele verwijzingen naar de WAO en het aanstippen van verschillen met de Wet WIA. Hetzelfde geldt voor de WAJONG en de WAZ. De ZW krijgt bijzondere aandacht bij de behandeling van de Wet WIA. Dit daar de re-integratie van cliënten met een ZW-uitkering zijn beslag krijgt, voordat een uitkering op grond van de Wet WIA wordt toegekend en de re-integratie van deze cliënten voor een belangrijk deel in de Wet WIA is geregeld.

70

RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN

Na de behandeling van voornoemde wetten zullen de verschillen en overeenkomsten in de wijze waarop de re-integratie in de diverse wetten zijn geregeld, worden besproken (paragraaf 4.5). Uit deze verschillen en overeenkomsten blijkt immers waaraan de wetgever bij re-integratie belang hecht. Bij de behandeling van de verschillende sociale zekerheidswetten komt aan de orde wie betrokken zijn bij de re-integratie van de cliënten en welke rechten en plichten zij in dat kader hebben, ook ten opzichte van elkaar. Daarnaast zal in worden gegaan op het verloop van een re-integratietraject en de mogelijkheden om naleving van de rechten en plichten te bewerkstelligen. In dit hoofdstuk wordt alleen de re-integratie besproken van de cliënten die een uitkering ontvangen van de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. Hierop wordt één uitzondering gemaakt. Alvorens een WIA-uitkering kan worden aangevraagd, zijn werkgever en werknemer samen verantwoordelijk voor de reintegratie van de werknemer. In dit hoofdstuk zal hieraan aandacht worden besteed, daar het UWV als poortwachter bij de re-integratie van de werknemer een belangrijke rol speelt, en het UWV in het kader van de ZW soms een rol speelt als pseudo-werkgever. Het CWI had als uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid tot 1 januari 2009 diverse taken, ook op het terrein van re-integratie. Zo diende het CWI onder meer informatie te verzamelen en te analyseren zodat inzicht kon worden verkregen in de werking van de arbeidsmarkt. Daarnaast had het CWI tot taak deugdelijke informatie en advies over de arbeidsmarkt te verstrekken en voorlichting te geven met betrekking tot de keuze van beroep en opleiding (zie artikel 21 lid 1 sub c, d en g Wet SUWI van voor 1 januari 2009). Het CWI speelde tevens een rol in het re-integratietraject van individuele werkloze werkzoekenden. Alle taken en bevoegdheden van het CWI zijn op 1 januari 2009 overgedragen aan het UWV. Het CWI is gefuseerd met het UWV. De wetgever meent dat door samenvoeging van deze beide instanties een meer geïntegreerde dienstverlening tot stand kan worden gebracht en een betere samenwerking kan worden bereikt tussen alle bij de re-integratie betrokken uitvoeringsorganen. Een geïntegreerde dienstverlening en een betere samenwerking komen volgens de wetgever zowel de cliëntgerichtheid, de snelheid, de effectiviteit als de efficiëntie van de re-integratie ten goede.166 Voor de overdracht van de taken van het CWI aan het UWV is een wetsvoorstel aangenomen, welke hierna wordt aangeduid als Wijziging Wet SUWI.167 In dit hoofdstuk zal de Wet SUWI worden besproken zoals deze voor de 166. Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 514, nr. 3, p. 1, 2, 3 en 6. 167. Zie wetsvoorstel Wijziging Wet SUWI en enkele andere wetten in verband met de evaluatie van deze wet, de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en deregulering (hierna: Wijziging Wet SUWI). De op dit voorstel betrekking hebbende kamerstukken hebben het nummer 31 514. Ten tijde van het schrijven van dit hoofdstuk was enkel het voorstel van wet alsmede de Memorie van Toelichting daarop bekend.

DE JURIDISCHE NORMERING VAN RE-INTEGRATIE

71

invoering van de Wijziging Wet SUWI eruit zag. Dit omdat het wetsvoorstel ten tijde van het schrijven van dit hoofdstuk nog niet door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer was aangenomen. Hierdoor bestond over de wijzigingen die doorgevoerd zouden worden nog geen zekerheid. Het was bovendien maar de vraag of de wijzigingen op de door de wetgever gewenste datum, te weten 1 januari 2009, werkelijk in werking zouden treden. De empirische hoofdstukken (en de conclusies die in die hoofdstukken worden getrokken) zijn daarnaast sterk geënt op de wetgeving zoals deze er voor 1 januari 2009 uitzag. Kennis van het stelsel zoals deze er voor de doorvoering van de wijzigingen in de Wet SUWI uitzag is onontbeerlijk om deze hoofdstukken in een goed perspectief te kunnen plaatsen. Nu de wetgeving voor invoering van de Wijziging Wet SUWI wordt besproken wordt de rol van het CWI bij de re-integratie van de individuele cliënt behandeld. Daar waar nu ‘CWI’ staat kan de lezer met ingang van 1 januari 2009 ‘UWV’ lezen. Om dit hoofdstuk actueel te houden, is er voor gekozen de wijzigingen uit het wetsvoorstel die verder gaan dan de overheveling van een taak van het CWI aan het UWV in dit hoofdstuk eveneens te benoemen. Uiteraard zijn andere wetswijzigingen die zich in de sociale zekerheid hebben voorgedaan na 7 juli 2008, het moment waarop dit hoofdstuk werd afgesloten, evenmin meegenomen.

4.2

Werkloosheidswet

4.2.1

Re-integratietaak en bevoegdheden CWI

Registratie werklozen Het CWI heeft (in beginsel) tot taak aanvragen voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet in te nemen, evenals aangiftes van werkloosheid (artikel 21 lid 1 sub f Wet SUWI). De aanvraag voor een uitkering moet binnen een week na het intreden van de werkloosheid door de cliënt worden ingediend (artikel 26 lid 1 sub b WW, artikel 22 WW en artikel 28 lid 1 Wet SUWI). De client die aanspraak wil maken op een WW-uitkering zal al eerder bij het CWI aangifte moeten doen van de werkloosheid, te weten de eerste dag volgend op de eerste dag van werkloosheid, (artikel 26 lid 1 sub a WW). De rol van het CWI bij de re-integratie van de individuele werkloze werknemer vangt aan op het moment dat de cliënt aangifte doet van werkloosheid. Het CWI heeft tot taak werkzoekenden te registreren (artikel 21 lid 1 sub a Wet SUWI). Deze registratie dient voor werkloze werknemers tegelijk plaats te vinden met de aangifte van werkloosheid (Artikel 26 lid 1 sub d WW, 26 lid 2 WW

72


juncto artikel 1 Besluit registratie CWI).168 Het is aan de cliënt om ervoor te zorgen dat hij uiterlijk de eerste dag volgend op de dag van werkloosheid zich laat registreren als werkzoekende. Doet hij dit niet dan kan het UWV hem een maatregel opleggen.169 Na het registreren van de belanghebbende als werkzoekende heeft het CWI de taak de werkzoekende geschikte vacatures voor te dragen die door werkgevers bij het CWI zijn aangedragen.170 Het recht op registratie als werkzoekende komt op grond van artikel 25 Wet SUWI toe aan iedereen die in Nederland gerechtigd is om arbeid te verrichten.171 Beoordeling kansen op werk en administratieve indeling Het CWI beoordeelt van alle werkloze werknemers hun kans op werk. Daarnaast beoordeelt het CWI hoe de werkloze werknemer zijn kans op werk kan vergroten en deelt het werkloze werknemers administratief in (artikel 26 Wet SUWI).172 Dit laatste betekent dat cliënten in groepen worden onderverdeeld al naar gelang hun afstand tot de arbeidsmarkt. De administratieve indeling die tot september 2006 standaard werd gebruikt, was de fasering. Werkloze werknemers worden bij die methode in vier fasen ingedeeld. Werkloze werknemers die in fase één worden ingedeeld, worden in staat geacht zelfstandig – dus zonder de inzet van re-integratievoorzieningen – werk te kunnen vinden. Voor werkloze werknemers die in fase twee, drie of vier worden ingedeeld, acht men de inzet van voorzieningen aangewezen om de reintegratie in het arbeidsproces te bewerkstelligen.173 Hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt, des te hoger de fase waarin de cliënt terecht komt. Afhankelijk van de fase waarin een cliënt wordt ingedeeld, zullen er andere voorzieningen in beeld komen om de re-integratie te bewerkstelligen. Bij een grote afstand tot de 168. Deze taak komt het UWV met de invoering van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet SUWI toe op grond van artikel 30a lid 2 Wet SUWI. 169. Zie over de sancties die het UWV kan opleggen paragraaf 4.2.5. 170. Zie Registratieregels CWI (Regeling van 20 augustus 2003, Stcrt. 172, laatstelijk gewijzigd bij de Regeling van 6 februari 2007, Stcrt. 41), met name artikel 8 van deze regels. 171. Na wijziging van de Wet SUWI zal dit recht in artikel 30b Wet SUWI worden neergelegd. 172. De inname van de aanvraag voor een uitkering door het CWI wordt de inkomensintake genoemd. De administratieve indeling en het vaststellen van de mogelijkheden om de kans op werk te vergroten gebeurd in de zogenaamde werkintake. 173. Artikel 2.1 (oud) Regeling SUWI gaf aan wanneer een werkzoekende in fase 1, 2, 3 of 4 werd ingedeeld. Werkzoekenden met een grote kans op werk werden ingedeeld in fase 1. Van werkzoekenden die in fase 1 werden ingedeeld, werd verwacht dat deze binnen zes maanden zelfstandig weer werk zouden kunnen vinden. Mensen die in fase 2 werden ingedeeld, waren personen met een beperkte kans op werk. Voor hen moesten arbeidsinstrumenten ingezet worden, zodat zij binnen een jaar weer bemiddelbaar waren voor de arbeidsmarkt. Voor mensen die in fase 3 waren ingedeeld, was de kans op werk beperkt en moesten arbeidsmarktinstrumenten worden ingezet, zodat zij na een jaar weer bemiddelbaar voor de arbeidsmarkt waren. Mensen met zware persoonlijke werkbelemmeringen hebben een kleine kans op werk en werden ingedeeld in fase 4. Personen die in fase 4 waren ingedeeld, waren primair aangewezen op sociale activering, hulp en zorg. Het inzetten van arbeidsmarktinstrumenten was niet uitgesloten.


73

arbeidsmarkt is vrijwilligerswerk en sociale activering vaak aan de orde. Bij een geringe afstand tot de arbeidsmarkt een sollicitatiecursus of scholing. De indeling van een werkloze werknemer in een fase gebeurt (voor het gros van de cliënten) in twee stappen. Op de dag van registratie als werkzoekende wordt van de cliënt allereerst een globale inschatting van zijn kansen op de arbeidsmarkt gemaakt. Aan de hand hiervan wordt de betrokkene ingedeeld in een fase 1 groep, een fase 4 groep of een ‘nog nader te bepalen’-groep.174 De globale inschatting van de kansen van de betrokkene op werk gebeurt met de zogenaamde kansmeter. De kansmeter is een meetinstrument welke in alle CWI kantoren is gebruikt. De kansmeter werkt als volgt. Aan de hand van drie criteria wordt een persoon punten toebedeeld (maximaal 14 punten). Hoe minder punten hoe groter de afstand tot de arbeidsmarkt. Het eerste aspect waarnaar wordt gekeken, is het arbeidsmarktperspectief; de situatie op de arbeidsmarkt. In de tweede plaats wordt er gekeken naar de kans op een baan bij het beroep dat de belanghebbende wil uitoefenen; de kwalificaties van een persoon voor het beroep. Ten derde de persoonlijke kwalificaties van een persoon. Dit laatste punt is subjectief en wordt beoordeeld door de adviseur zelf. Iemand kan bijvoorbeeld een opleiding voor een bepaald beroep hebben, maar niet de juiste eigenschappen om werkelijk een baan in die richting te krijgen. Persoonlijke kwalificaties die belemmerend kunnen zijn om weer aan het werk te gaan, zijn bijvoorbeeld: een drankprobleem, het verlies van een echtgenoot, het niet representabel zijn, het ontbreken van een goede uitdrukkingsvaardigheid. Ook de leeftijd is een belangrijke factor. Is de betrokkene een jaar of vijftig dan verwacht het CWI dat de belanghebbende niet snel een baan zal vinden. Als de punten worden opgeteld, krijgt de adviseur een idee over de afstand van een persoon tot de arbeidsmarkt. Wordt iemand als fase 1 cliënt geduid dan kan hij na de globale inschatting van het CWI zelfstandig op zoek naar werk en gebruik maken van de basisdienstverlening die het CWI biedt. Indien de werkloze werknemer binnen een half jaar geen baan heeft, moet een herbeoordeling plaatsvinden en kan een vervolggesprek volgen.175 Wordt iemand ingedeeld in fase 4 of de nog ‘nader te bepalen’-groep dan wordt een vervolggesprek gepland. Dit vervolggesprek wordt voor de ‘nader te bepalen’-groep de kwalificerende intake genoemd. Op basis van de uitkomsten van dit vervolggesprek wordt voor de betrokkene de administratieve indeling definitief vastgesteld. Bovenstaande methode om tot een administratieve indeling te komen, was in de Regeling SUWI opgenomen, maar is komen te vervallen. Het nieuwe artikel 2.1 van de Regeling SUWI biedt de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid de vrijheid om op andere wijze te komen tot een administratieve indeling. Het CWI, het UWV en gemeenten geven nu de voorkeur aan een andere administratieve indeling van cliënten, de zogenaamde A/B-routering. Deze indeling wordt geprefereerd boven de indeling in fasen, omdat deze indeling minder gedetail174. Artikel 2.1. (oud) Regeling SUWI. 175. Zie artikel 2.1 lid 3 (oud) Regeling SUWI.

74


leerd is en minder statisch. De A/B-routering houdt in dat cliënten in twee groepen worden onderscheiden. Een groep A-cliënten die bemiddelbaar is (voorheen fase 1 cliënten) en een groep B-cliënten die belemmeringen ondervindt bij het vinden van werk en ondersteuning behoeft (voorheen de fase 2, 3 en 4 cliënten). De Wijziging Wet SUWI zal opnieuw een verandering brengen in de werkwijze van UWV en gemeenten. In het wetsvoorstel Wijziging Wet SUWI wordt een administratieve indeling van werkzoekenden niet langer wettelijk verplicht gesteld. Het is vanaf 1 januari 2009 aan het UWV en de gemeenten om te beoordelen of het voor het begeleiden van cliënten bij hun re-integratie nodig is om cliënten administratief in te delen. Re-integratieadvies Het CWI adviseert het UWV over de dienstverlening die moet worden gegeven aan de werkloze werknemers die moeilijk plaatsbaar zijn. De moeilijk plaatsbare werklozen zijn de fase 2, 3 en 4 cliënten of te wel de B-cliënten. Dit advies is niet meer noodzakelijk, zodra het UWV de taken van het CWI overneemt. Het UWV zal dan zelf een analyse van de kans op werkhervatting moeten maken.176 Alvorens het CWI het advies aan het UWV verstrekt, moet de betrokkene worden gehoord. De visie van de werkloze werknemer op zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en de ondersteuning die moet worden gegeven, dient in het advies te worden vermeld (artikel 26 lid 2 en 3 Wet SUWI). Het CWI moet het advies spoedig na opstelling versturen (artikel 26 lid 4 Wet SUWI). De werkloze werknemer dient een afschrift van dit advies te ontvangen. De administratieve indeling en het re-integratieadvies zijn adviezen aan het UWV. Het UWV dient te beoordelen of de administratieve indeling en het reintegratieadvies van het CWI worden overgenomen en de voorzieningen die het CWI voor de arbeidsinschakeling nodig acht aan de cliënt worden aangeboden. Omdat de administratieve indeling en het re-integratieadvies adviezen zijn, staat hiertegen geen bezwaar en beroep open.177 4.2.2

Re-integratietaak en bevoegdheden UWV

Re-integratietaak Het UWV heeft op grond van artikel 72 lid 1 WW en artikel 30 lid 1 sub b Wet SUWI de taak de inschakeling in de arbeid te bevorderen van werknemers die recht hebben op een werkloosheidsuitkering.178 Daaronder vallen ook werknemers die binnen vier maanden naar het oordeel van het CWI aanspraak kunnen maken op een werkloosheidsuitkering wegens beëindiging van het dienstver176. Deze taak wordt op grond van het wetsvoorstel opgenomen in artikel 31 Wet SUWI. 177. Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 588 nr. 3, p. 56 en Kamerstukken II 2000/01, 27 588 nr. 8, p. 49-50. Dat de fase-indeling van het CWI niet op rechtsgevolg is gericht, is tevens bepaald in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 maart 2000, AB 2000/197. 178. Met de Wet Wijziging Wet SUWI wordt dit geregeld in artikel 30a Wet SUWI.


75

band. De Raad van bestuur van het UWV is als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb het orgaan dat daadwerkelijk uitvoering aan deze taak dient te geven.179 Het UWV heeft de taak vanaf het moment dat voor een werkloze werknemer het recht op uitkering ontstaat (of maximaal vier maanden voordat dit recht verwacht wordt te gaan ontstaan) tot het moment dat het recht op uitkering eindigt.180 De verantwoordelijkheid van het UWV omvat niet alle werkloze werknemers.181 Zo vallen werknemers die een dienstbetrekking hebben bij de overheid niet onder de verantwoordelijkheid van het UWV, maar onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende overheidswerkgever (artikel 72a WW). Voor de arbeidsongeschikte werkloze werknemer heeft het UWV in beginsel slechts een re-integratietaak op grond van de WW, indien de werkloze werknemer geen aanspraak kan maken op een uitkering op grond van de Wet WIA. Het UWV heeft voor deze arbeidsondergeschikten wel een re-integratietaak, alleen vloeit deze taak voort uit de Wet WIA, niet uit de WW.182 Tegenover de re-integratietaak van het UWV staat voor de werkloze werknemer een recht op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling en, met inachtneming van de daarvoor geldende wettelijke bepalingen, op de voorzieningen die naar het oordeel van het UWV noodzakelijk zijn voor de re-integratie. Dit recht op ondersteuning is neergelegd in artikel 73 WW. Een werkloze werknemer kan, indien het UWV niets onderneemt, op grond van dit artikel een verzoek tot ondersteuning indienen. Het UWV is na ontvangst van de aanvraag gehouden te onderzoeken of er ondersteuning nodig is en hoe aan deze ondersteuning gestalte moet worden gegeven. 179. De taken en bevoegdheden van de Raad van Bestuur zijn neergelegd in artikel 3 Wet SUWI. De Raad van Bestuur kan het nemen van besluiten, het ondertekenen van besluiten van besluiten, alsmede het uitvoeren van besluiten mandateren aan een ondergeschikte (artikel 10:5, artikel 10:11 en artikel 10: 12 Awb). Dit kan een casemanager zijn als bedoeld in artikel 9 Wet SUWI. Over het casemanagement hierna meer. Na aanname van Wijziging Wet SUWI zijn de taken en bevoegdheden die de Raad van bestuur toekomen opgenomen in artikel 6 Wet SUWI. 180. Artikel 15 e.v. WW geven aan wanneer het recht op uitkering ontstaat en wanneer dit recht eindigt. 181. Zie voor de vraag wanneer iemand werkloos is Noordam 2003, p. 76 e.v. Werkloos betekent niet per definitie dat de betrokkene geen dienstbetrekking meer heeft. 182. Ten tijde van de WAO had het UWV op grond van de WW wel een re-integratietaak voor arbeidsgehandicapte werkloze werknemers. Dit daar het toen mogelijk was naast een WW-uitkering tevens een WAO-uitkering te genieten. Met de invoering van de Wet WIA bestaat er geen recht meer op een WW-uitkering indien er een recht bestaat op een uitkering op grond van de Wet WIA. De voorzieningen die het UWV kon inzetten ten behoeve van de arbeidsgehandicapte werkloze werknemer stonden voorheen niet in de WW, maar in de Wet REA. Zo kon het UWV op grond van artikel 23.e.v. Wet REA aan de arbeidsgehandicapte werknemer een re-integratieuitkering toekennen. Artikel 22 Wet REA maakte het mogelijk om arbeidsgehandicapte werkloze werknemers een opleiding of scholing te laten volgen. Ook kon een voorziening worden toegekend die het volgen van scholing mogelijk maakte. Op grond van artikel 22a Wet REA kon het UWV bovendien voor de arbeidsgehandicapte de kosten van kinderopvang betalen, indien een arbeidsgehandicapte werknemer door het UWV bij zijn reïntegratie geholpen wordt.

76


Artikel 73 WW geeft het UWV bij de beoordeling of ondersteuning moet worden gegeven en de voorzieningen die daarbij moeten worden ingezet veel vrijheid. Of het UWV ondersteuning biedt, is in de eerste plaats afhankelijk van de individuele capaciteiten (competenties) van de betrokkene. Bij de beoordeling of ondersteuning moet worden geboden en in welke vorm, mag volgens de wetgever tevens mee worden gewogen de aanwezigheid van de benodigde voorzieningen of alternatieven daarvoor, de beschikbaarheid van zorgen hulpverlening alsmede de beschikbare financiële middelen.183 Artikel 73 WW geeft de werkloze werknemer dus geen recht op een specifieke voorziening of een reintegratietraject. Indien het UWV een aanvraag voor ondersteuning of een voorziening afwijst, zal dit besluit wel met redenen moeten worden omkleed. Tegen dit besluit staat bezwaar en beroep open. De grote mate van beoordelingsvrijheid bij de beslissing omtrent een verzoek om ondersteuning, maakt dat een cliënt bij afwijzing van een verzoek om ondersteuning weinig kans heeft in bezwaar of beroep het besluit vernietigd te krijgen en alsnog ondersteuning aangeboden te krijgen, laat staan het gewenste traject. De rechter toetst het aangeboden re-integratietraject vanwege de beoordelingsvrijheid van het UWV maar marginaal.184 Re-integratiebevoegdheden In de WW en de Wet SUWI zijn op tal van plaatsen bevoegdheden opgenomen, waarmee het UWV invulling kan geven aan de in artikel 30 Wet SUWI en artikel 72 WW algemeen geformuleerde re-integratietaak. Hieronder zal op deze bevoegdheden worden ingegaan. Opleggen en handhaven re-integratieplichten

Het UWV dient de re-integratie van de werkloze werkzoekende in de eerste plaats te bevorderen door re-integratieverplichtingen aan de werkloze werknemer op te leggen en deze te handhaven. Het UWV dient na toekenning van een uitkering te onderzoeken welke verplichtingen uit artikel 24, 25 en 26 WW op de werkloze werknemer dienen te rusten. In beginsel rusten alle in de WW vermelde re-integratieverplichtingen op de werkloze werknemer. De WW biedt maar beperkte mogelijkheden tot het verlenen van ontheffing van de in de wet geregelde plichten.185 Constateert het UWV dat de verplichtingen niet worden nagekomen dan is het UWV op grond van artikel 27 en artikel 27a WW verplicht een sanctie op te leggen aan de werkloze werknemer.

183. Kamerstukken II 30 118, nr. 3, p. 99. 184. Zie onder meer CRvB 21 december 2004, LJN AR9162 en Rb. Rotterdam 13 januari 2004, LJN AO3177. 185. Zie paragraaf 4.2.3.


77

Opstellen ‘contracten’

Voor de werkloze werknemers op wie re-integratieverplichtingen rusten, moet het UWV een re-integratievisie opstellen, artikel 30a lid 1 Wet SUWI.186 De (algemene) re-integratieverplichtingen die aan de werkloze werknemer zijn opgelegd, alsmede de gevolgen indien deze niet worden nagekomen, dienen hierin te worden opgenomen. In de visie dient tevens op hoofdlijnen te worden aangegeven welke re-integratiemogelijkheden er nog zijn voor de werkloze werknemer en hoe de re-integratie gerealiseerd gaat worden.187 Dit kan ertoe leiden dat de algemene re-integratieverplichtingen uit de wet in de reintegratievisie nader worden geconcretiseerd.188 In de re-integratievisie worden niet alleen plichten van de werkloze werknemer vermeld, maar ook rechten. Indien een werkloze werknemer een reintegratietraject van een re-integratiebedrijf door het UWV krijgt aangeboden, kan in de re-integratievisie bijvoorbeeld worden vermeld welk re-integratiebedrijf zijn re-integratie gaat begeleiden. Bij de opstelling van de visie zal het UWV gebruik maken van de administratieve indeling en het re-integratieadvies van het CWI. Het UWV dient op grond van artikel 30a lid 1 en 2 Wet SUWI de re-integratievisie in samenspraak met de werkloze werknemer op te stellen en periodiek te evalueren. De woorden ‘in samenspraak met’ doen vermoeden dat de werkloze werknemer het recht heeft mee te beslissen over de inhoud van het plan. Dit is niet correct. De wetgever geeft aan dat deze woorden dienen te waarborgen dat het UWV zoveel mogelijk met de wensen van de werkloze werknemer rekening houdt. Zodra de wensen van de werkloze werknemer de haalbaarheid van de re-integratie in de weg staan, hoeft de wens niet ingewilligd te worden.189 Van meebeslissen is geen sprake, slechts inspraak is gewaarborgd. Artikel 30a Wet SUWI bevat bovendien slechts een taak voor het UWV. De individuele werkloze werknemer kan aan deze bepaling geen rechten ontlenen. Specifieke afspraken met betrekking tot een bij een re-integratiebedrijf te volgen traject worden niet in de visie opgenomen, maar neergelegd in een trajectplan, zie artikel 30a lid 3 Wet SUWI.190 Voor de opstelling van een trajectplan is aanleiding, indien in de visie wordt geconcludeerd dat de cliënt een afstand tot de arbeidsmarkt heeft (de zogenaamde B-cliënten of fase 2, 3 en 4 cliënten). Hierin wordt vastgelegd hoe het uitvoeringsorgaan en de werkloze werknemer van plan 186. Na invoering van de Wijziging Wet SUWI is de re-integratievisie opgenomen in artikel 30a lid 4 Wet SUWI. 187. Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 44-45 (MvT wet WIA). 188. Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 47 (MvT Wet WIA). 189. Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 44-45 (MvT Wet WIA). 190. Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 665, nr. 5, p. 56 en Kamerstukken II 2004/05, 30 034, nr. 3, p. 4445. Na invoering van de Wijziging Wet SUWI is het trajectplan opgenomen in artikel 30a lid 6 en 7 Wet SUWI.

78


zijn samen de afstand van de werkloze werknemer tot de arbeidsmarkt te overbruggen. In het trajectplan wordt daartoe vastgelegd welke voorzieningen zullen worden ingezet en welke inspanningen uitvoeringsorgaan en werkloze werknemer zich zullen getroosten om de re-integratie tot een succes te maken. Het trajectplan bevat slechts de rechten en plichten van de cliënt voorzover deze niet in de visie zijn opgenomen, artikel 30a lid 4 Wet SUWI. Artikel 30a lid 3 Wet SUWI bepaalt dat het UWV het plan dient op te laten stellen door een reintegratiebedrijf. Het re-integratiebedrijf moet dit plan in samenspraak met de werkloze werknemer opstellen. De woorden ‘in samenspraak met’ doen opnieuw vermoeden dat er wilsovereenstemming dient te worden bereikt en het trajectplan als contract kan worden aangeduid. In hoeverre dit vermoeden bevestigend kan worden beantwoord, komt in hoofdstuk zes aan de orde. Bij de opstelling van trajectplannen is het wenselijk dat het UWV een sluitende aanpak hanteert. De sluitende aanpak houdt in dat het UWV werkloze werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt, binnen twaalf maanden na aanvang van de werkloosheid voorzieningen moet aanbieden die de re-integratie bevorderen. De sluitende aanpak vloeit voort uit de Europese richtsnoeren die sinds 1998 door de Raad van de Europese Unie worden opgesteld om de langdurige werkloosheid in de Europese landen te bestrijden.191 De lidstaten moeten bij het voeren van een werkgelegenheidsbeleid met deze richtsnoeren rekening houden. De sluitende aanpak was voorheen opgenomen in artikel 130 WW en het daarop gebaseerde Tijdelijk besluit sluitende aanpak.192 Op grond van artikel 4 van het Tijdelijk besluit sluitende aanpak stelde de Minister jaarlijks vast hoeveel werkloze werknemers het UWV binnen twaalf maanden een aanbod moest doen. Met het nieuwe artikel 130 WW en het vervallen van het Besluit worden de aantallen nu in de jaarplannen van het UWV opgenomen.193

191. Zie voor de meest recente werkgelegenheidsrichtsnoeren het besluit van de Raad van 22 juli 2003, 2003/578/EG. De bevoegdheid van de Raad richtsnoeren op te stellen voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten is opgenomen in artikel 128 van het EG-verdrag. De grondslag voor de bemoeienis met het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten vloeit voort uit artikel 2 en 125 van het EGverdrag. Krachtens artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft de Unie onder andere tot doel de economische en sociale vooruitgang en een hoog niveau van werkgelegenheid te bevorderen. Op grond van artikel 125 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap moeten de lidstaten en de Gemeenschap streven naar de ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor werkgelegenheid en in het bijzonder voor de bevordering van scholing, opleiding en aanpassingsvermogen van de werknemers en arbeidsmarkten om soepel te reageren op economische veranderingen. 192. Besluit van 30 augustus 1999 tot vaststelling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 130 van de Werkloosheidswet, Stb. 1999, 380. Laatselijk gewijzigd bij Besluit van 3 mei 2001, Stb. 2001, 182. Artikel 130 WW en het daarop gebaseerde Tijdelijk besluit sluitende aanpak WW is op 1 september 2003 komen te vervallen. 193. Stb. 2004,728. Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 513, nr. 3, p. 13.


79

Nog onbesproken is de individuele re-integratieovereenkomst (IRO) die op grond van artikel 30a lid 3 Wet SUWI en artikel 4.2 Besluit SUWI aan de werkloze werknemer kan worden toegekend.194 Zoals hiervoor vermeld, schakelt het UWV een re-integratiebedrijf in die met de cliënt een trajectplan moet opstellen. Indien een aanvraag voor een IRO wordt toegekend, zal de werkloze werknemer zelf een trajectplan mogen opstellen. De cliënt mag daarnaast een reintegratiebedrijf uitkiezen dat het plan gaat uitvoeren. Het UWV dient met het re-integratiebedrijf dat door de werkloze werknemer is uitgekozen een contract te sluiten. Het UWV sluit niet met ieder bedrijf een contract. Op grond van artikel 4.6 Regeling SUWI heeft het UWV regels gesteld omtrent de kwaliteit en ervaring van de bedrijven. Ook heeft het UWV uitsluitingsgronden vastgesteld. Op grond van het Besluit beoordelingskader individuele re-integratieovereenkomst 2005 sluit het UWV onder meer geen IRO met bedrijven die in staat van faillissement verkeren of door de strafrechter zijn veroordeeld voor een feit dat raakt aan de (beroeps)moraliteit van het bedrijf.195 De aanvraag wordt pas toegekend, indien bij de aanvraag een trajectplan wordt gevoegd. Artikel 4.7 Regeling SUWI bepaalt dat hierin in ieder geval moet worden vermeld welke werkzaamheden op grond van de IRO zullen worden verricht, de verwachte begin- en einddatum van deze werkzaamheden en een opgave van de kosten van het traject. De wet kent de werkloze werknemer geen recht op een re-integratievisie, trajectplan of IRO toe. Alle drie instrumenten zijn in de Wet SUWI opgenomen. Deze wet is een organisatiewet en kent burgers geen rechten toe. Of een trajectplan wordt opgesteld hangt blijkens artikel 30a lid 3 Wet SUWI bovendien af van de vraag of de re-integratievisie daartoe aanleiding geeft. Het recht op ondersteuning dat hiervoor is besproken, geeft cliënten evenmin een recht op een traject (dat vastgelegd wordt in een trajectplan). Het UWV komt bij de toekenning van ondersteuning beoordelingsvrijheid toe.196 Inkoop re-integratievoorzieningen

Tijdens de behandeling van de Wet SUWI is in de politiek veel gesproken over de taakverdeling tussen het publieke en private domein. Men wilde veel van de taken die nu door uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid worden uitgevoerd aan private partijen uitbesteden, omdat dit de efficiency van de sociale zekerheid zou vergroten. Bij de uitbesteding van taken zullen bedrijven met elkaar op de markt moeten concurreren om de werkzaamheden te mogen uitvoe194. Zie over de IRO onder meer Kamerstukken II 2003/04, 26 448, nr. 104 en 125. Hierin wordt de inwerkingtreding van het IRO in april 2004 aangekondigd. 195. Stcrt. 2004, 242. 196. Zie Kamerstukken II 1993/94, 23 195 nr. 2-3, p. 24, Kamerstukken II 1993/94, 22 545 nr. 14, p. 23, Kamerstukken II 1994/95, 22 545 en 22 614 nr. 75 c, p. 23, Kamerstukken II 1993/94, 22 545 nr. 18, p. 24 en 50. Zie ook CRvB 23 september 2003, AB 2004/100, m.nt. K.A. Faber.

80


ren. Uiteindelijk is besloten dat enkel de feitelijke re-integratiewerkzaamheden door een private partij mogen worden uitgevoerd. Indien andere taken – te weten de besluitvormende – uitbesteed worden, komt een onafhankelijke claimbeoordeling te zeer in het geding of worden de dossiers van uitkeringsgerechtigden te vaak overgedragen.197 Dit laatste belemmert de cliëntgerichte uitvoering en de integrale gevalsbehandeling die men voor ogen heeft. Sinds de Wet SUWI verplicht artikel 72 lid 3 WW het UWV om bij de uitoefening van de re-integratietaak de feitelijke re-integratiewerkzaamheden aan reintegratiebedrijven uit te besteden en voorzieningen in te kopen. De reintegratiebedrijven stellen trajectplannen op en voeren ze uit. Daar de reintegratiebedrijven geen rechten en plichten mogen vaststellen, en om die reden geen bestuursorgaan zijn in de zin van artikel 1:1 Awb, dient het plan dat het reintegratiebedrijf opstelt als een advies aan het UWV te worden beschouwd. 198 De relatie cliënt–re-integratie-bedrijf is een feitelijke. Voorzieningen en andere re-integratiebevorderende maatregelen

De WW geeft in artikel 73 aan dat het UWV de re-integratie van werkloze werknemers kan bevorderen door de toekenning van voorzieningen. Het UWV komt bij de toekenning van voorzieningen beleidsvrijheid toe. Hierdoor kan de werkloze werknemer op grond van de WW geen aanspraak maken op een voorziening. Indien het UWV beleidsregels opstelt over de voorzieningen die het verstrekt en de voorwaarden waaronder, zal het UWV bij de beoordeling van een aanvraag voor een voorziening aan dit beleid gebonden zijn.199 Onder andere voor het volgen van scholing heeft het UWV beleid opgesteld, de zogeheten Beleidsregels protocol scholing.200 De WW bevat een aantal bepalingen die de re-integratie van werkloze werknemers beogen te stimuleren. Zo kan het UWV de werkloze werknemer toestemming verlenen om op een proefplaats onbeloonde werkzaamheden te gaan verrichten (artikel 76a WW), toestaan dat de werkloze werknemer met behoud van uitkering een opleiding of scholing gaat volgen (artikel 76 WW) en toestaan om gedurende 26 weken werkzaamheden als zelfstandige te gaan verrichten (artikel 77a WW).

197. Zie Kamerstukken II 1999/2000, 26 448, nr. 7, p. 1 e.v. 198. Zie CRvB 31 maart 2006, AB 2006/424, m.nt. G.A.C.M. van Ballegooij en P. van Duijvenvoorde. In deze uitspraak oordeelt de CRvB dat Argonaut als bestuursorgaan dient te worden aangemerkt nu het eenzijdig de rechtspositie van de cliënt bepaalt. Argonaut beslist zelfstandig of een cliënt in aanmerking komt voor een persoongebonden vervoersbudget of niet. Het bovenregionale vervoer van gehandicapten diende daartoe wel als publieke taak aangemerkt te kunnen worden. In casu werd geoordeeld dat het een publieke taak betrof nu de Tweede Kamer en het kabinet deze taak zich aangetrokken hadden en deze taak voorheen wettelijk was vastgelegd. 199. Zie over beleidsregels Tollenaar 2008. Beleidsregels binden de overheid, maar van beleidsregels kan ook een zekere externe werking uitgaan. Zie hierover ABRvS 1 februari 2006, AB 2006/152, m.nt. Tollenaar. 200. Stcrt. 2005,126.


81

Samenwerking

Het UWV werkt niet als enige uitvoeringsorgaan aan de re-integratie van cliënten. Zo dient het UWV met het CWI samen te werken, omdat het CWI het UWV adviseert over de administratieve indeling van de werkloze werknemer en een re-integratieadvies opstelt. Het CWI informeert het UWV bovendien als het constateert dat de werkloze werknemer zijn re-integratieverplichtingen niet nakomt (artikel 56 Wet SUWI). Artikel 8 Wet SUWI bepaalt om deze reden dat het UWV gedurende het proces van re-integratie verplicht is om samen te werken met de andere uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. Het UWV is op grond van artikel 8 Wet SUWI ook gehouden om samen te werken met de gemeenten. Het UWV kan met gemeenten afspreken dat de gemeente de re-integratie van een werkloze werknemer met een werkloosheidsuitkering op zich neemt, aldus artikel 72 lid 2 WW en artikel 7 lid 1 sub a WWB. Voor de gemeenten en het UWV kan een dergelijke afspraak zinvol zijn, omdat vele werkloze werknemers maar gedurende een korte periode een WW-uitkering ontvangen en daarna aangewezen kunnen raken op een bijstandsuitkering. Het belang van gemeenten is er met name in gelegen om reeds in een vroeg stadium invloed uit te oefenen op het te volgen re-integratietraject. De samenwerkingsverplichting is in de Wet SUWI opgenomen, omdat dit door de wetgever wordt gezien als een voorwaarde voor het kunnen realiseren van een cliëntgerichte uitvoeringsorganisatie. Het UWV, het CWI en de gemeenten hebben sinds de invoering van de Wet SUWI geëxperimenteerd met diverse samenwerkingsvormen waarbij wordt afgeweken van de wettelijke bepalingen van de Wet SUWI. Zij zijn tot de conclusie gekomen dat een meer geïntegreerde dienstverlening mogelijk is waarbij niet alleen de cliëntgerichtheid wordt verbeterd, maar ook de snelheid, effectiviteit en efficiency van de dienstverlening.201 Hiervoor is noodzakelijk dat de wet wordt gewijzigd. De Wijziging Wet SUWI beoogt de nieuwe wijze van samenwerken wettelijk te regelen. De meeste veranderingen zijn hiervoor al aangestipt. Een wezenlijke verandering die nog niet is genoemd, is dat het UWV en de gemeenten na de invoering van de Wijziging Wet SUWI zijn gehouden de re-integratie van cliënten vanuit één locatie te verzorgen, de Locatie Werk en Inkomen (LWI).202 De dienstverlening kan volgens de wetgever daardoor zodanig worden geïntegreerd dat cliënten niet langer ervaren dat zij met verschillende instanties van doen hebben.

201. Zie rapport ‘Eindevaluatie toonkamers’ van 2007. 202. Zie Artikel 10 Wet Wijziging Wet SUWI.

82


Casemanagement

Tijdens de behandeling van de Wet SUWI is in de Kamer met de regering gesproken over de noodzaak om het casemanagerschap in te voeren. De casemanager zou een grote bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van een cliëntgerichte uitvoeringsstructuur, één van de doelstellingen van de Wet SUWI.203 Het casemanagerschap is ook daadwerkelijk met de Wet SUWI ingevoerd. Op grond van artikel 9 Wet SUWI dient het UWV te bevorderen dat elke werkloze werknemer in zijn contacten met het UWV een vast aanspreekpunt krijgt toegewezen.204 Bij de invoering van de casemanager werd gedacht aan een persoon die zowel op het terrein van inkomen als werk de regie op zich zou nemen. De casemanager zou in het kader van de re-integratie degene kunnen zijn die met de werkloze werknemer een trajectplan opstelt, zorg draagt voor de uitvoering van het traject binnen twaalf maanden, alsmede zorg draagt voor de afstemming van activering en controle. Een recht op een casemanager kent de Wet SUWI de werkloze werknemer niet toe. Artikel 9 Wet SUWI draagt het UWV slechts op het casemanagerschap te bevorderen. De wetgever stelt dat het in beginsel aan het UWV is om invulling te geven aan het casemanagement. Alleen wanneer onvoldoende invulling aan het casemanagement wordt gegeven, zal van overheidswege worden ingegrepen.205 In de Wijziging Wet SUWI wordt het hebben van één aanspreekpunt nog steeds van groot belang gevonden voor het realiseren van een cliëntgerichte uitvoeringsorganisatie. De wetgever vindt het wettelijk verplichten van uitvoeringsorganen een casemanager voor elke werkloze werknemer aan te stellen niet noodzakelijk. De geïntegreerde dienstverlening maakt het reeds noodzakelijk voor uitvoeringsorganen om het casemanagerschap in te voeren en de geïntegreerde dienstverlening is voldoende wettelijk verankerd. 4.2.3

Re-integratieplichten werkloze werknemers

Hierboven is al uiteengezet wat de verplichtingen van het UWV zijn. Ook de aanspraken die de werkloze werknemer heeft ten opzichte van het UWV in het kader van de re-integratie zijn aan de orde gekomen. In de WW zijn daarnaast bepalingen opgenomen die verplichtingen voor de werkloze werknemer scheppen. De werkloze werknemer heeft re-integratieverplichtingen vanaf het moment dat hij aanspraak wenst te maken op een uitkering tot de dag dat zijn recht op uitkering is geëindigd. Om een re-integratietraject vast te stellen dient de werkloze werknemer mee te werken aan een onderzoek door een arts, psycholoog of beroepskeuzeadviseur 203. Zie aldus Kamerstukken II 2000/01, 27 665, nr. 5, p. 64-65. 204. Artikel 9 Wet SUWI spreekt over klantmanager in plaats van casemanager. In de parlementaire geschiedenis wordt veelal, evenals in de literatuur, de term casemanager gehanteerd. 205. Kamerstukken II 2000/01, 25 788 nr. 3, p. 57.


83

naar de arbeidsgeschiktheid (artikel 26 lid 1 sub d WW).De werkloze werknemer kan na onderzoek voorzieningen worden aangeboden die zijn arbeidsmarktkansen vergroten. Van deze voorzieningen moet de werkloze werknemer gebruik maken. Ook moet hij meewerken aan het verkrijgen van deze voorzieningen. Zo dient de werkloze werknemer onder meer op grond van artikel 26 lid 1 sub f WW mee te werken aan een scholing of opleiding die noodzakelijk wordt geacht. Als een traject is gestart, dient de werkloze werknemer verplicht gehoor te geven aan een oproep om de voortgang van zijn re-integratie te bespreken.206 Centraal in een aantal verplichtingen van de WW staat het begrip passende arbeid. Zo moet de werkloze werknemer op grond van artikel 24 lid 1 sub b onder 1 WW in voldoende mate trachten passende arbeid te verkrijgen. De werkloze werknemer zal daartoe sollicitatieactiviteiten moeten ontplooien. 207 Voorts dient de werkloze werknemer geen eisen te stellen waardoor het verkrijgen of aanvaarden van passende arbeid wordt belemmerd, dient hij te voorkomen dat hij door eigen toedoen geen passende arbeid verkrijgt en dient hij passende arbeid te aanvaarden. Deze verplichtingen en het daarin gehanteerde begrip passende arbeid zijn van belang voor het werk waarnaar re-integratie en bemiddeling plaats dient te vinden. Onder het begrip passende arbeid wordt in de werkloosheidswet verstaan ‘alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werknemer zijn berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kunnen worden gevergd’, aldus artikel 24 lid 3 WW. Niet als passend wordt beschouwd de arbeid op grond van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Wet Sociale Werkvoorziening. Bij de beoordeling wat als passend valt te beschouwen, dient het UWV de Richtlijn passende arbeid en het Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici in acht te nemen. 208 206. Artikel 5 Uitkeringsreglement juncto artikel 26 lid 1 sub c WW. Dit uitkeringsreglement wordt vastgesteld op grond van artikel 101 lid 2 WW. 207. Op grond van de Beleidsregels sollicitatieplicht werknemers WW 2007, Stcrt. 2006, nr. 242, p. 20 e.v., van het UWV dient een werkloze werknemer met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt (fase 1 cliënten) met het CWI afspraken te maken over het aantal maal dat hij in de maand dient te solliciteren. Voor cliënten met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt is het noodzakelijk om voorzieningen in te zetten ten behoeve van de re-integratie. Afhankelijk van de cliënt kan het dan zinnig zijn om sollicitatieactiviteiten te verrichten. Met het UWV maakt de cliënt over het nut en de frequentie van solliciteren een afspraak. Deze afspraak wordt vastgelegd in de re-integratievisie. Het enkel niet verrichten van de gewenste sollicitatieactiviteiten kan niet zonder meer tot gevolg hebben dat een maatregel wordt opgelegd. Er dient een causaal verband te zijn tussen de werkloosheid en het niet of onvoldoende solliciteren. Blijken moet of betrokkene bij een meer actievere opstelling een meer dan hypothetische kans op werkhervatting zou hebben gehad, zie CRvB 21 juli 1998, RSV 1998/268. Als rekening is gehouden met de individuele omstandigheden van de werkloze werknemer wordt geacht het causale verband aanwezig te zijn, zie CRvB 22 mei 2000, USZ 2000/225. 208. Richtlijn passende arbeid bij werkloosheid van het Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid van 13 mei 1992 is in 1996 vervangen door de Richtlijn passende arbeid 1996, Stcrt. 1996, 60, p. 15 e.v. en in 2008 vervangen door de Richtlijn passende arbeid 2008, Stcrt. 2008, 123, p. 17 e.v. Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici, KB 1 december 1995, Stb. 1995, 604 laatst gewijzigd bij besluit van 5 augustus 2000, Stb. 2000, 239. De voorschriften uit het Besluit zijn voorschriften

84


Centraal uitgangspunt van de Richtlijn is dat arbeid eerder als passend wordt beoordeeld als iemand langer werkloos is. In de beoordeling wat als passend is te beschouwen, heeft zich de afgelopen jaren een verschuiving voor gedaan. Het begrip passende arbeid is voor academici en schoolverlaters in 1995 verruimd met het Besluit passende arbeid academici en schoolverlaters. Op grond van dit Besluit is voor academici (niet zijnde schoolverlaters) arbeid waarvoor wetenschappelijk onderwijs of hoger onderwijsniveau is vereist reeds als passend aan te merken vanaf het moment dat ze werkloos worden. Voor de schoolverlater wordt voor wat betreft de aard van de arbeid en het benodigde opleidingsniveau alles passend geacht voorzover het loon niet onder het wettelijk minimum ligt. Met ingang van 1 juli 2008 is het begrip passende arbeid opnieuw verruimd. Voor werkloze werknemers geldt met ingang van die datum dat voor hen alle arbeid – dat wil zeggen ongeacht het niveau van de arbeid – als passend wordt beoordeeld indien zij langer dan 52 weken een WW-uitkering genieten. Ook arbeid waarvan het loon lager ligt dan de WW-uitkering dient dan te worden geaccepteerd. Van de re-integratieverplichtingen uit artikel 24 lid 1 sub b onder 1, 2 en 4 WW alsmede artikel 26 lid 1 sub d, f en g WW kan aan bepaalde groepen werkloze werknemers vrijstelling worden verleend, aldus artikel 24 lid 8 WW en artikel 26 lid 3 WW. Wanneer vrijstelling wordt verleend, is vastgelegd in de Regeling vrijstelling verplichtingen WW en Wet WIA.209 Deze Regeling geeft een bescheiden aantal mogelijkheden tot het verlenen van vrijstelling. De werkloze werknemer die een opleiding of scholing volgt die het UWV noodzakelijk acht, is bijvoorbeeld vrijgesteld van de verplichtingen bedoeld in artikel 24 lid 1 sub b onder 1, 2 en 4 WW. Deze vrijstelling eindigt twee maanden voordat de opleiding of scholing is afgerond. Vrijstelling wordt daarnaast verleend aan werkloze werknemers die op 31 december 2003 57,5 jaar of ouder zijn en minstens twintig uur in de week mantelzorg verlenen of vrijwilligerswerk verrichten. Aan ouderen van 64 jaar en ouder wordt eveneens vrijstelling van voormelde verplichtingen verleend. Het beleid ten aanzien van ouderen is de laatste jaren aanzienlijk gewijzigd. Voorheen waren ouderen die op 1 mei 1999 57, 5 jaar of ouder waren nog vrijgesteld van de hierboven genoemde verplichtingen. Deze ruime vrijstelling is met ingang van 1 januari 2004 beperkt tot werkloze werknemers van 64 jaar en ouder.210 Het kabinet hoopt op deze manier de participatie van ouderen te bevorderen.

als bedoeld in artikel 24 lid 4 WW. In tegenstelling tot de richtlijnen kan van het Besluit niet worden afgeweken. 209. Regeling vrijstelling verplichtingen WW en Wet WIA, Stcrt. 2005, nr. 250. 210. Een overgangsregeling is opgenomen in artikel 8 van de Regeling vrijstelling verplichtingen WW en Wet WIA.


85

Het UWV kan een individuele werkloze werknemer ook tijdelijk ontheffen van bovengenoemde verplichtingen. De ontheffingsmogelijkheden zijn opgenomen in het Besluit ontheffing verplichtingen WW en Wet WIA.211 Ontheffing kan onder meer worden verleend, indien de werkloze werknemer vrijwilligerswerk verricht gedurende twintig uur per week, de werkloze werknemer intensief mantelzorg gaat verlenen of er zich ‘calamiteiten voordoen’ in het leven van de werkloze werknemer. Te denken valt bij dit laatste aan het overlijden van de partner. 4.2.4

Re-integratieplichten re-integratiebedrijf

Het re-integratiebedrijf speelt in het re-integratieproces sinds de Wet SUWI een grote rol. Het bedrijf kan het UWV adviseren over de inhoud van trajectplannen en de plannen ten uitvoer leggen. Bij de uitvoering van haar taken dient het bedrijf zowel de bepalingen uit het contract na te leven dat met het UWV is gesloten als de sociale zekerheidswetten. Op grond van de WW heeft het re-integratiebedrijf zich onder meer te houden aan hetgeen in artikel 72 lid 4 WW is opgenomen. In dit artikel staat dat het bedrijf slechts de gegevens van de werkloze werknemer mag verwerken die het nodig heeft voor de uitvoering van de re-integratiewerkzaamheden. Ook mag het bedrijf alleen voor deze werkzaamheden het sociaal-fiscaalnummer verwerken. De meeste verplichtingen ten opzichte van het UWV heeft het bedrijf op grond van zijn contract met het UWV. Artikel 4.1 Besluit SUWI bepaalt hetgeen in ieder geval in dit contract moet worden geregeld. Om de positie van de werkloze werknemer te waarborgen, dient in het contract onder meer vastgelegd te worden dat het bedrijf handelt overeenkomstig de door hem opgestelde klachten- en geschillenregeling. Indien een geschil ontstaat tussen de werkloze werknemer en het re-integratiebedrijf dient de ingediende klacht overeenkomstig dit klachtenreglement afgehandeld te worden. Verplichtingen jegens de werkloze werknemer heeft het bedrijf niet. De verhouding met de werkloze werknemer is een feitelijke, niet een contractuele.212 In de praktijk zou er desondanks de behoefte kunnen bestaan om met de werkloze werknemer afspraken te maken en deze in een contract vast te leggen. Dit nu het re-integratiebedrijf er belang bij heeft dat de uitkeringsgerechtigde zich jegens hem committeert om werk te maken van re-integratie. Voor het reintegratiebedrijf betekent een succesvolle re-integratie immers winst.

211. Besluit ontheffing verplichtingen WW en Wet WIA, Stcrt. 2006, nr. 526. 212. Zie paragraaf 4.2.2. Zo ook zo Noordam 2004, p. 98.

86

4.2.5


Sancties en andere juridische mogelijkheden om re-integratie te bewerkstelligen

Het UWV is op grond van artikel 27 en 27a WW verplicht om sancties te treffen, indien de werkloze werknemer zijn verplichtingen niet nakomt. Beleidsvrijheid heeft het UWV in deze niet. Afhankelijk van de overtreden verplichting dient het UWV een maatregel op te leggen of een boete. Bij overtreding van de re-integratieverplichtingen volgt een maatregel. De maatregel houdt in dat het UWV de uitkering geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of blijvend weigert. De maatregel wordt door de rechter en wetgever als reparatoire sanctie aangemerkt. 213 De hoogte van de op te leggen maatregel is voor sommige verplichtingen in artikel 27 WW geregeld.214 Voor andere re-integratieverplichtingen zijn nadere regels gegeven in het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten (als bedoeld in artikel 27 lid 10 WW). Het UWV heeft in de Beleidsregel Maatregelen UWV haar beleid omtrent de oplegging van maatregelen nader verwoord. 215 In een aantal gevallen kan in plaats van het opleggen van een maatregel volstaan worden met het geven van een waarschuwing (artikel 27 lid 5 WW). Met een waarschuwing kan onder meer worden volstaan, indien de werkloze werknemer nalaat zich als werkloos werkzoekende bij het CWI te registreren. Een waarschuwing kan niet worden gegeven, indien er sprake is van recidive. De boete kan worden opgelegd bij overtreding van de informatieverplichting. Nadere regels omtrent de hoogte van de op te leggen boete zijn neergelegd in het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. Aangezien de boete is aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM, dient het UWV bij het opleggen van een boete de waarborgen van artikel 6 EVRM in acht te nemen. De werkloze werknemer kan bij het UWV een aanvraag voor een voorziening indienen, indien er niet een voorziening wordt aangeboden. Wordt de aanvraag afgewezen dan staat de weg van bezwaar en beroep open. De rechter toetst zoals gezegd de afwijzingen van aanvragen voor ondersteuning slechts marginaal. Of tegen het trajectplan voor de werkloze werknemer bezwaar en beroep open staat, is de vraag. Want als dit rechtsfiguur als contract kan worden geduid, zou dan niet de burgerlijke rechter de meest aangewezen rechter zijn om een geschil te beslechten? Het contract dat het UWV met de re-integratiebedrijven sluit kan gekwalificeerd worden als een overeenkomst van opdracht als bedoeld in artikel 7:400 BW. Het UWV kan, indien het re-integratiebedrijf zijn verplichtingen niet nakomt, als opdrachtgever nakoming vorderen op grond van artikel 6:74 BW e.v. Ook ontbinding van de overeenkomst en schadevergoeding kan worden verlangd. Daar213. Zie CRvB 5 april 2000, USZ 2000/135. 214. Zoals bijvoorbeeld in artikel 27 lid 2 WW voor het nalaten passende arbeid te aanvaarden of door eigen toedoen geen passende arbeid verkrijgen. 215. Beleidsregel Maatregelen UWV, Stcrt. 2008, nr. 80, p. 19 e.v.


87

naast geeft artikel 7:408 BW het UWV de mogelijkheid het contract te allen tijde op te zeggen.216 Het re-integratiebedrijf kan, indien het UWV zijn afspraken niet nakomt eveneens nakoming vorderen, ontbinding verzoeken en schadevergoeding vorderen. Opzegging van de overeenkomst is gelet op artikel 7:408 lid 2 BW voor het re-integratiebedrijf vaak niet mogelijk. Dit artikel bepaalt dat een opdrachtnemer die de overeenkomst is aangegaan in de uitoefening van een beroep of bedrijf behoudens gewichtige redenen de overeenkomst slechts kan opzeggen, indien zij voor onbepaalde duur geldt en niet door volbrenging eindigt. Aan deze voorwaarden wordt in de praktijk veelal niet voldaan. Re-integratiebedrijven sluiten vaak tijdelijke contracten met het UWV en komen met het UWV overeen voor hoeveel personen zij een re-integratietraject zullen verzorgen. De reintegratiebedrijven zullen de overeenkomsten derhalve alleen bij gewichtige redenen op kunnen zeggen, tenzij bij overeenkomst van deze bepaling is afgeweken.217 Veranderingen in de omstandigheden welke van dien aard zijn dat de overeenkomst van opdracht billijkheidshalve dadelijk of na korte tijd behoort te eindigen, worden als gewichtige redenen aangemerkt. Te denken valt onder meer aan het faillissement van het re-integratiebedrijf. De werkloze werknemer is bij zijn re-integratie afhankelijk van de inspanningen van het re-integratiebedrijf. Nu de relatie tussen de werkloze werknemer en het re-integratiebedrijf een feitelijke is en geen contractuele, heeft de werkloze werknemer geen mogelijkheden om het re-integratiebedrijf aan te spreken indien hem niet de beloofde voorzieningen worden verstrekt of het traject vertraging oploopt. De werkloze werknemer zal zich tot het UWV moeten wenden nu het UWV op grond van de wet de taak heeft werkloze werknemers te re-integreren. De werkloze werknemer kan wel bij het re-integratiebedrijf zijn beklag doen, indien het personeel zich onbehoorlijk gedraagt. Een gedraging van het bedrijf valt op grond van artikel 9:1 Awb namelijk niet aan te merken als een gedraging van het UWV, omdat het (personeel van het) re-integratiebedrijf niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het UWV. Bij personen die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dient te worden gedacht aan ambtenaren en arbeidscontractanten.218 De werkloze werknemer zal de klacht moeten indienen volgens het klachtenreglement waarover het bedrijf beschikt. Een handelen of nalaten van het bedrijf jegens de werkloze werknemer kan dusdanig ernstig zijn dat dit als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd. De werkloze werknemer kan dan een onrechtmatige daadsactie instellen op grond van 216. Dit artikel is slechts in bepaalde gevallen van dwingend recht. Zo kan ten aanzien van een natuurlijk persoon niet handelende in de uitoefening van een beroep op bedrijf niet ten nadele van deze bepaling worden afgeweken. Nu het UWV geen natuurlijk persoon is, kan in de overeenkomst tussen UWV en re-integratiebedrijf van deze bepaling worden afgeweken. Zie ook Pitlo/Croes e.a. 1995, p 235 en 236. 217. Deze bepaling is van aanvullend recht. Bij overeenkomst kan hier van worden afgeweken. 218. Zie Damen e.a. 2006.

88


artikel 6:162 BW. Het UWV kan op grond van artikel 6:171 BW eveneens in rechte worden betrokken. Het re-integratiebedrijf heeft op grond van de WW geen mogelijkheden om de werkloze werknemer aan zijn verplichtingen te houden. Het bedrijf heeft wel de mogelijkheid om te dreigen met het doorgeven van overtredingen in de hoop dat dit de werkloze werknemer motiveert mee te werken aan het reintegratietraject. Het bedrijf moet indien het gegronde vermoeden daartoe bestaat op grond van het contract met het UWV op verzoek of uit eigen beweging aan het UWV melden dat een werkloze werknemer onvoldoende medewerking verleent aan de re-integratiewerkzaamheden (artikel 4.1. Besluit SUWI). Het is vervolgens aan het UWV als bevoegd bestuursorgaan om sancties te treffen.

4.3

Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen

4.3.1

Re-integratietaak en plichten werkgever

Re-integratietaak Indien een werknemer nog een dienstbetrekking heeft op het moment dat hij ziek wordt, is de werkgever verantwoordelijk voor de re-integratie van de zieke werknemer. Deze verantwoordelijkheid eindigt sinds de invoering van de Wet VLZ in beginsel pas na twee jaar (of zoveel eerder de dienstbetrekking eindigt). Tot die tijd is de werkgever gehouden het loon door te betalen, aldus artikel 7:658a BW, 7:629 BW, 25 Wet WIA en 43 sub b Wet WIA. Na deze twee jaar kan de werknemer een aanvraag indienen voor een uitkering op grond van de Wet WIA.219 Wordt vervolgens door het UWV geoordeeld dat de werknemer recht heeft op een uitkering dan gaat de verantwoordelijkheid voor de reintegratie over op het UWV. De werkgever zal in de eerste twee jaar van ziekte de werknemer moeten reintegreren in de arbeid die hij voor zijn ziekte verrichtte in het bedrijf van de werkgever. Indien dit niet lukt, kan de werkgever de werknemer andere passende arbeid binnen het bedrijf aanbieden. Als bij de eigen werkgever geen passende arbeid voorhanden is, zal de werkgever de re-integratie bij een andere werkgever moeten bevorderen. Met de Wet Poortwachter is dit expliciet in artikel 7:658a lid 1 BW geregeld. Daarmee sluit artikel 7:658a lid 1 BW aan bij de jurisprudentie van de Hoge raad over goed werkgeverschap (artikel 7:611 BW).220 Uit deze jurisprudentie vloeit voort dat de werkgever in moet gaan op een aanbod van de werknemer om passende arbeid te verrichten en zelf passende arbeid aan moet bieden.221 219. Deze twee jaar wordt in de WIA als ‘de wachttijd’ aangeduid. 220. Zie HR 3 februari 1978, NJ 1978/248, HR 8 november 1985, NJ 1986/309 en HR 13 december 1991, NJ 1992/441. 221. Zie hierover uitvoeriger Barents & Fleurum- Van Walsem 2002, p. 33 e.v.


89

Verplichtingen Bij de uitvoering van de re-integratietaak rusten er vele verplichtingen op de werkgever. Zo is de werkgever verplicht om maatregelen te treffen en aanwijzingen te geven waarmee de werknemer in staat wordt gesteld de eigen of andere passende arbeid te verrichten, artikel 7:658a lid 2 BW. Hierbij kan de werkgever gebruik maken van een re-integratiebedrijf, art. 7:658a lid 5 BW. De woorden ‘redelijkerwijs nodig’ in artikel 7:658a lid 2 BW duiden erop dat de maatregelen die de werkgever treft geschikt moeten zijn om de werknemer weer terug in het arbeidsproces te re-integreren. Dit betekent dat de werkgever ook gehouden kan zijn de arbeidsplaats of de organisatie aan te passen, indien dat voor de re-integratie van de werknemer noodzakelijk is. De werkgever kan met het nemen van maatregelen en het geven van aanwijzingen niet lang wachten. De werknemer heeft recht op een tijdig aanbod van de te nemen maatregelen door de werkgever, aldus artikel 7:658a lid 2 BW. Wat nog als tijdig kan worden beschouwd en wat niet valt moeilijk in zijn algemeenheid aan te geven. Welke maatregelen genomen moeten worden en wanneer hangt van het ziektebeeld van de individuele werknemer af. De werknemer heeft het recht om mee te beslissen over hoe zijn re-integratie vorm wordt gegeven. De werkgever is op grond van artikel 7:658a lid 3 BW gehouden ‘in overeenstemming met’ de werknemer te besluiten welke reintegratieinspanningen er door beide verricht dienen te worden. De afspraken die tussen werkgever en werknemer worden gemaakt, moet de werkgever vastleggen in een plan van aanpak. Het plan van aanpak en hetgeen hierin dient te worden opgenomen, is geregeld in artikel 25 Wet WIA en de daarop gebaseerde Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar.222 Naast de activiteiten die door de werkgever en werknemer moeten worden verricht ten behoeve van de re-integratie dient op grond van de Regeling in het plan van aanpak een casemanager te worden aangewezen. Daarmee geeft de Regeling in tegenstelling tot de Wet SUWI aan zieke werknemers een recht op een casemanager. Is een plan van aanpak opgesteld dan dient deze in de loop der tijd regelmatig te worden geëvalueerd. Blijkt dat de reintegratie van de werknemer anders dient te worden vormgegeven dan dient het plan te worden bijgesteld, artikel 7:658a lid 3 BW. De werkgever dient tevens aantekening bij te houden van het ziekteverzuim van de werknemer en een re-integratieverslag op te stellen. De Regeling geeft termijnen waarbinnen zowel het plan van aanpak als het re-integratieverslag dient te worden opgesteld. De werkgever heeft voornoemde verplichtingen ook op grond van de Wet WIA.

222. Zo voor een uitvoerige bespreking van de Regeling procesgang eerste ziektejaar KronenburgWillems e.a. 2002.

90


Het re-integratieverslag is een belangrijk document, indien de werknemer bijna twee jaar ziek is. Het is aan de hand van dit verslag dat het UWV kan beoordelen of er voldoende re-integratieinspanningen zijn verricht door de werkgever en werknemer. Indien de werknemer een uitkering na twee jaar van ziekte op grond van de Wet WIA een uitkering krijgt toegekend, kan het UWV aan de hand van dit verslag beoordelen welke re-integratieinspanningen het voor de betrokkene zelf nog wil ondernemen. Het verslag dient uiterlijk vijftien weken voor het verstrijken van de wachttijd in overleg met de verzekerde werknemer door de werkgever opgesteld te worden (artikel 25 lid 3 Wet WIA). Een werkgever kan besluiten zelf de WIA-uitkering uit te betalen en de reintegratietaak aan zich te houden. De werkgever is dan eigenrisicodrager in de zin van artikel 42 Wet WIA. Sinds 2007 is het voor een werkgever mogelijk deze taak tien jaar aan zich te houden (artikel 82 Wet WIA). Daar deze reintegratietaak in de Wet WIA is geregeld met de daarbij behorende bevoegdheden en plichten, is de eigenrisicodrager bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb. Tegen de beslissingen van de eigenrisicodrager staat bezwaar en beroep open voor de verzekerde. Artikel 42 lid 2 Wet WIA bepaalt dat de eigenrisicodrager maatregelen moet treffen gericht op het behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid door de verzekerde. Hoe invulling aan deze taak dient te worden gegeven, wordt door de wetgever vrijgelaten. De Wet WIA vermeldt slechts welke verplichtingen op de arbeidsongeschikte rusten, indien een eigen risicodrager verantwoordelijk is voor zijn re-integratie en geeft in artikel 89 e.v. Wet WIA aan dat de eigenrisicodrager de arbeidsongeschikte een maatregel kan opleggen, indien deze verplichtingen door de verzekerde niet worden nagekomen. In tegenstelling tot het UWV komt de eigenrisicodrager op dit punt derhalve beleidsvrijheid toe. 4.3.2

Re-integratietaak en bevoegdheden UWV

Re-integratietaak voor vangnetters Niet elke zieke werknemer heeft een werkgever alvorens de wachttijd van de Wet WIA is doorlopen. De cliënten die geen werkgever hebben zijn onder meer werklozen en verzekerden van wie de arbeidsovereenkomst binnen twee jaar na aanvang van de ziekte eindigt. Het UWV verstrekt deze werknemers een ZWuitkering. Daarnaast heeft het UWV op grond artikel 30 lid 1 sub b Wet SUWI een re-integratietaak voor deze werknemers, de zogenaamde vangnetters (zie artikel 29 lid 2 sub a-d ZW). Een vangnetter kan in tegenstelling tot een werknemer met werkgever niet worden gere-integreerd in het werk bij de eigen werkgever. Het doel van de re-integratie voor een vangnetter zal altijd inschakeling in de arbeid bij een nieuwe werkgever zijn. De ZW geeft de vangnetter geen recht op ondersteuning. De wetgever is van mening dat in de ZW reeds een vergaand wettelijk geregeld ondersteuningsre-


91

gime is opgenomen ten behoeve van de arbeidsinschakeling van de uitkeringsgerechtigde.223 Daarmee doelt de wetgever op hetgeen in de ‘Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar voor vangnetters zonder werkgever’ staat opgenomen. Deze regeling wordt hieronder nader besproken. Bevoegdheden en verplichtingen t.a.v. re-integratie vangnetters De wijze waarop het UWV inhoud dient te geven aan zijn re-integratietaak voor vangnetters is grotendeels gelijk aan de wijze waarop de werkgever invulling aan de re-integratie van zijn werknemer dient te geven. Het UWV dient aantekening bij te houden van het verzuim, een plan van aanpak op te stellen en na afloop van twee jaar ziekte een re-integratieverslag op te stellen. Daarnaast moet het UWV een re-integratieplan opstellen, indien het plan van aanpak daartoe aanleiding geeft, aldus artikel 26 lid 1 Wet WIA juncto 30a lid 3 Wet SUWI. De termijnen waarbinnen de documenten opgesteld en uitgevoerd dienen te worden, zijn in de Regeling vastgelegd. Het plan van aanpak moet in beginsel binnen acht weken na de eerste ziektedag worden opgesteld. De vangnetter kan minder invloed uitoefenen op de inhoud van het plan van aanpak dan de zieke werknemer. Het plan van aanpak dient ‘in overleg met’ de cliënt te worden opgesteld. Instemming met de inhoud van het plan van aanpak is geen vereiste. Het UWV dient te onderzoeken welke verplichtingen op grond van de ZW op de vangnetter rusten en dient re-integratieverplichtingen op te leggen. Een aantal verplichtingen rusten in beginsel op alle vangnetters. Andere verplichtingen alleen als het UWV de vangnetter de verplichting oplegt. Komt de zieke werknemer één van zijn verplichtingen niet na dan is het UWV verplicht om handhavend op te treden. Het UWV legt een boete op, indien de inlichtingenplicht wordt geschonden, aldus artikel 45a ZW. Worden andere verplichtingen geschonden dan dient het UWV een maatregel op te leggen of een waarschuwing te geven, aldus artikel 45 ZW. De re-integratie kan worden bewerkstelligd door de toekenning van voorzieningen of door andere re-integratiebevorderende maatregelen te nemen. De ZW biedt de mogelijkheid aan het UWV om voorzieningen te verstrekken die de zieke werknemer in staat stellen om als zelfstandige te gaan werken (artikel 52d ZW). Het UWV komt bij de toekenning van deze voorzieningen beleidsvrijheid toe. Deze beleidsvrijheid is enigszins ingeperkt nu het Re-integratiebesluit een aantal voorwaarden noemt waaronder deze voorzieningen kunnen worden verstrekt. De zieke werknemer heeft evenwel geen recht op een voorziening. Het UWV heeft de mogelijkheid re-integratiebevorderende maatregelen te nemen. Het UWV kan op grond van artikel 52e ZW de re-integratie van de vangnetter bevorderen door hem toestemming te geven gedurende drie maanden bij een werkgever op een proefplaats te werken. Samenwerking van het UWV met het CWI en de gemeenten wordt bij de reintegratie van een vangnetter van even groot belang geacht als bij de werkloze 223. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30 118, nr. 3, p. 61 (MvT).

92


werknemers (artikel 8 Wet SUWI). Ook voor de vangnetter dient in beginsel een casemanager te worden aangesteld (artikel 9 Wet SUWI). Re-integratietaak voor cliënten met een WIA-uitkering De Wet SUWI geeft in artikel 30 lid 1 sub b het UWV de taak de re-integratie van arbeidsongeschikten met een uitkering op grond van de Wet WIA, WAO, WAJONG, WAZ of WBIA te bevorderen. Ook voor de ingezetenen als bedoeld in artikel 3 WAJONG die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt, heeft het UWV een re-integratietaak. Daarbij dient te worden aangetekend dat het UWV niet een re-integratietaak heeft voor alle cliënten die een uitkering ontvangen op grond van de Wet WIA. Op grond van de Wet WIA wordt aan volledig en duurzaam arbeidsongeschikten een uitkering verstrekt op grond van de Regeling Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten (IVA). Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die ten minste 35% arbeidsongeschikt zijn, ontvangen een uitkering op grond van de Regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA). Enkel voor de gedeeltelijk arbeidsongeschikten heeft het UWV een re-integratietaak. De volledig en duurzaam arbeidsongeschikten met een IVA-uitkering worden verondersteld geen restverdiencapaciteit meer te hebben. De wijze waarop het UWV aan de re-integratietaak voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten inhoud dient te geven, is vrijwel gelijk aan die van de werkloze werknemers. Net als voor werkloze werknemers dient het UWV te beoordelen of het de gedeeltelijk arbeidsongeschikte bij zijn terugkeer in het arbeidsproces dient te ondersteunen en welke ondersteuning noodzakelijk is. Het UWV kan – in tegenstelling tot bij de werkloze werknemers – bij het stellen van een diagnose niet afgaan op de administratieve indeling en het re-integratieadvies van het CWI. Arbeidsongeschikten vragen hun uitkering niet aan bij het CWI, maar bij het UWV. In beginsel speelt het CWI daardoor bij de re-integratie van de arbeidsongeschikten geen rol. Het UWV kan het CWI wel inschakelen, indien het een herbeoordeling wenst van de arbeidsmogelijkheden van de arbeidsongeschikte, aldus artikel 26 lid 5 Wet SUWI. Het UWV beschikt bij de reintegratie van arbeidsongeschikten wel over het re-integratieverslag.224 De Wet WIA geeft in artikel 34 aan gedeeltelijk arbeidsongeschikten een recht op ondersteuning.225 Het recht op ondersteuning in deze wet is qua inhoud gelijk aan het recht op ondersteuning opgenomen in de WW. Ook voor arbeidsongeschikten geldt dus dat het niet eenvoudig zal zijn ondersteuning te krijgen, indien het UWV weigert deze te geven, laat staan het gewenste traject.

224. Hetzelfde geldt voor cliënten met een WAO-uitkering. Voor cliënten met een WAZ en/of WAJONG-uitkering is een re-integratieverslag uiteraard niet aanwezig en zal het UWV zelf een diagnose moeten stellen. 225. Met de invoering van de Wet WIA is een zelfde recht opgenomen in artikel 65f WAO, 67c WAZ, en artikel 59d WAJONG.


93

Bevoegdheden t.a.v. re-integratie cliënten met een WIA-uitkering Opleggen en handhaven re-integratieplichten

Aan de re-integratietaak kan het UWV invulling geven door verplichtingen aan het recht op uitkering te verbinden en deze verplichtingen te handhaven.226 In beginsel rusten op de arbeidsongeschikte alle in artikel 27 tot en met 30 Wet WIA opgenomen verplichtingen. Alleen de verplichting voor een arbeidsongeschikte om zich te laten registreren als werkzoekende, rust pas op de arbeidsongeschikte op het moment dat het UWV hem hiertoe opdraagt.227 Komt de cliënt de verplichtingen niet na dan is het UWV verplicht handhavend op te treden. Het UWV kan een maatregel opleggen of een boete, afhankelijk van de verplichting die is geschonden. Opstellen en uitvoeren ‘contracten’

De Wet WIA legt het UWV bij de uitoefening van zijn re-integratietaak als omschreven in artikel 30 Wet SUWI de verplichting op om een re-integratievisie op te stellen. Het UWV komt de bevoegdheid toe een trajectplan op te stellen voor arbeidsongeschikten. Daarmee is verzekerd dat ook de arbeidsongeschikten schriftelijk op de hoogte worden gesteld van hun rechten en plichten met betrekking tot hun re-integratie. Ook indien deze instrumenten niet in de wet waren opgenomen, dienden de arbeidsongeschikten van hun rechten en plichten op de hoogte te worden gesteld. De CRvB heeft in een aantal uitspraken geoordeeld dat als er verplichtingen aan het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering worden verbonden, de plichten schriftelijk aan de arbeidsongeschikte bekend moeten worden gemaakt.228 De CRvB hecht aan de bekendmaking van de plichten belang, omdat niet nakoming consequenties kan hebben voor de arbeidsongeschikte. Voorzieningen en andere re-integratiebevorderende maatregelen

Met de afschaffing van de Wet REA zijn alle voorzieningen voor arbeidsongeschikten niet langer in één wet geregeld, maar in de wet waarin ook het recht op uitkering is vastgelegd. In de Wet WIA zijn weinig voorzieningen en reintegratiebevorderende maatregelen opgenomen. De Wet WIA geeft het UWV de bevoegdheid arbeidsplaatsvoorzieningen toe te kennen aan arbeidsongeschikten (artikel 35 Wet WIA), alsmede voorzieningen die de arbeidsongeschikte in staat stellen als zelfstandige te gaan werken (artikel 34 lid 2 Wet WIA). Bij het toekennen van deze voorzieningen komt het UWV beleidsvrijheid toe. De Wet WIA kent de arbeidsongeschikte geen recht toe op een specifieke 226. Zie onder andere Kamerstukken II 2001/02, 27 678, nr. 3, p. 21. 227. Onder de WAO is er iets meer ruimte voor het UWV om verplichtingen aan de cliënt op te leggen. Artikel 24 WAO biedt hier ondermeer de ruimte toe. 228. CRvB 17 maart 1972, RSV 1972/190 en CRvB 4 maart 1998, USZ 1998/ 127.

94


voorziening. De wetgever heeft in aanvullende regelgeving de voorwaarden waaronder deze voorzieningen verstrekt kunnen worden nader ingevuld, waardoor de marge voor het UWV om een eigen afweging te maken enigszins is ingeperkt.229 Het UWV is daarnaast gehouden om zijn eigen beleidsregels na te leven en die heeft het UWV veelal opgesteld.230 Nu het UWV slechts in geval van een bijzondere omstandigheid van deze beleidsregels mag afwijken (artikel 4:84 Awb) bepalen de beleidsregels sterk de beslissing of het UWV een voorziening zal toekennen of niet. De Wet WIA geeft tot slot het UWV de bevoegdheid om toestemming te verlenen aan de arbeidsongeschikte om op een proefplaats te gaan werken (artikel 37 Wet WIA). Het verrichten van onbeloonde werkzaamheden bij een werkgever kan slechts gedurende drie maanden. Samenwerking en casemanager

Op grond van artikel 8 Wet SUWI is het UWV verplicht om samen te werken met de andere uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. Met het CWI hoeft het UWV niet veelvuldig samen te werken, omdat deze cliënten in eerste instantie zich bij het UWV melden voor een uitkering. Tot slot geldt op grond van artikel 9 Wet SUWI voor het UWV de verplichting te bevorderen dat alle arbeidsgehandicapten in hun contacten met het UWV een casemanager hebben. 4.3.3

Re-integratieplichten zieke werknemers, vangnetters en arbeidsongeschikten

Re-integratieplichten zieke werknemers Met de Wet verbetering poortwachter (WvP) zijn de plichten van de werknemer waarvoor de werkgever de re-integratieverantwoordelijkheid draagt in het BW opgenomen. Het betreffen de verplichtingen van de werknemer jegens de werkgever gedurende de eerste twee jaar van ziekte. In de Wet WIA staan de verplichtingen van de werknemer, indien hij na twee jaar van ziekte aanspraak wil maken op een WIA-uitkering. De werknemer heeft op grond van het BW jegens de werkgever de plicht mee te werken aan de redelijke voorschriften of maatregelen die door de werkgever of door een door hem aangewezen deskundige worden gegeven. Hij moet daarnaast meewerken aan de evaluatie en opstelling van een plan van aanpak en passende arbeid verrichten, indien deze door de werkgever wordt aangeboden (artikel 7:660a BW). De bepalingen in de Wet WIA zijn vrijwel gelijkluidend aan de verplichtingen uit het BW. Zo heeft de werknemer de eerste twee voor-

229. De voorwaarden zijn opgenomen in het Re-integratiebesluit. 230. Zie onder meer Beleidsregel intermediaire activiteiten, Stcrt. 2006/147 en Beleidsregels UWV normbedragen voorzieningen 2006, Stcrt. 2006/ 38.


95

noemde plichten ook jegens het UWV (zie artikel 28 lid 2 sub a en artikel 25 lid 6 Wet WIA). Re-integratieplichten vangnetters De verplichtingen van de vangnetter zijn opgenomen in de artikelen 28, 30, 31, 38, 45 en 49 ZW. Een aantal verplichtingen hebben betrekking op de genezing van de vangnetter. Zo dient de zieke werknemer zich te onderwerpen aan een geneeskundig onderzoek, indien een door het UWV aangewezen arts dit nodig oordeelt.Tevens dient de vangnetter zich op te laten nemen in een inrichting, indien zijn arts dat vezoekt (artikel 28 ZW). De ZW bevat voorts verplichtingen die betrekking hebben op de inschakeling van de vangnetter in het arbeidsproces. Zo dient de vangnetter op verzoek van het UWV zich te laten registreren als werkloze werkzoekende (artikel 30 lid 3 ZW). Indien het UWV het nodig acht ondersteuning te bieden bij de reintegratie, is de vangnetter verplicht mee te werken aan de opstelling van een plan van aanpak en een re-integratieplan, alsmede aan de verplichtingen die in deze ‘contracten’ zijn opgenomen (artikel 45 ZW). Ook bij de re-integratie van de vangnetter speelt het begrip passende arbeid een belangrijke rol. De zieke werknemer dient te trachten passende arbeid te verkrijgen en te verrichten (artikel 30 lid 1 ZW). Het begrip passende arbeid week voorheen af van hetgeen in de WW hieromtrent is bepaald. Wat als passend werd beoordeeld, hing af van de omstandigheden van het geval.231 Met de invoering van de ‘Regels tot bevordering van de activering van personen die aanspraak maken op een uitkering op grond van de Ziektewet’ is dit verschil verdwenen.232 Re-integratieplichten arbeidsongeschikten De verplichtingen van arbeidsongeschikten zijn neergelegd in de artikelen 27, 29 en 30 Wet WIA. De arbeidsongeschikte is onder meer gehouden te voldoen aan de voorschriften gegeven door het UWV of een door het UWV aangewezen deskundige (zie artikel 27 lid 5 Wet WIA). Indien verplichtingen in een reintegratievisie of een trajectplan zijn vastgelegd moeten deze worden nagekomen (artikel 29 lid 1 sub e Wet WIA). Een aantal verplichtingen in de Wet WIA vermelden concreet waartoe de arbeidsongeschikte is gehouden. Wordt het door het UWV bijvoorbeeld wenselijk geacht dat de arbeidsongeschikte activiteiten en werkzaamheden verricht zodat zijn mogelijkheden om passende arbeid te verkrijgen worden vergroot, dan moet de arbeidsongeschikte hieraan meewerken (artikel 29 lid 1 sub b Wet WIA). Daarnaast moet de werknemer trachten passende arbeid te verkrijgen en passen-

231. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 231, nr. 3, p. 19 e.v. 232. Stb. 2007, 553.

96


de arbeid verrichten, indien hem deze wordt aangeboden (artikel 30 lid 1 sub a en b Wet WIA).233 Het begrip passende arbeid wordt in het kader van de Wet WIA anders ingevuld dan onder de WW. De Richtlijn passende arbeid is niet van overeenkomstige toepassing. Van de omstandigheden van het geval hangt het af wat als passend dient te worden beoordeeld. Het UWV heeft zelf beleid opgesteld ter beoordeling van wat als passend kan worden beoordeeld.234 In het beleid wordt aangegeven dat de arbeidsongeschikte die door de ernst van zijn beperkingen weinig kans heeft om werk te vinden extra kritisch zal moeten zijn ten aanzien van de werkomstandigheden, maar meer concessies zal moeten doen ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden. Wie veel ervaring heeft met een bepaald soort werk zal meer kans hebben een baan te vinden als hij zich bij het solliciteren op vergelijkbaar werk richt. Dat werk zal voor hem eerder als passend kunnen worden beschouwd. Werk dat verder is verwijderd van de vroegere werkzaamheden, zal minder snel als passend worden beoordeeld. Het UWV onderkent dat wat als passend kan worden beoordeeld in de loop van de tijd kan veranderen. Werk dat aanvankelijk niet als passend wordt beschouwd, kan later alsnog in beeld komen. Dit is mogelijk als de belastbaarheid is toegenomen of als blijkt dat meer geschikte alternatieven zijn weggevallen. Het UWV kan de arbeidsongeschikte vrijstellen van de verplichtingen opgenomen in artikel 29 Wet WIA en artikel 30 lid 1 Wet WIA. Daarnaast is tijdelijke ontheffing mogelijk van de verplichtingen opgenomen in artikel 30 lid 1 Wet WIA.235 De mogelijkheden om vrijstelling of ontheffing te verlenen zijn opgenomen in de Regeling vrijstelling verplichtingen WW en Wet WIA.236 De ontheffingsmogelijkheden in het Besluit ontheffing verplichtingen WW en Wet WIA.237 Zoals aangegeven in paragraaf 4.2 zijn de mogelijkheden voor het verlenen van een ontheffing en een vrijstelling op grond van de Regeling en het Besluit beperkt. 4.3.4

Re-integratieplichten re-integratiebedrijf en/of Arbo-dienst

Op het re-integratiebedrijf rusten dezelfde verplichtingen bij de re-integratie van arbeidsongeschikten en zieke werknemers als bij werkloze werknemers. De werkgever kan bij de re-integratie van zieke werknemers een Arbo-dienst inschakelen of een re-integratiebedrijf. Voor het re-integratiebedrijf en de Arbodienst contracten sluiten met werkgevers gelden de verplichtingen opgenomen 233. De WAO, WAZ en WAJONG kennen geen bepaling met betrekking tot het accepteren en verkrijgen van passende arbeid. 234. Regeling beleidsregels arbeidsinschakeling gedeeltelijk arbeidsgeschikten, Stcrt. 2005/252, p. 69 e.v. 235. De WAO biedt geen mogelijkheden tot het verlenen van ontheffing of vrijstelling van de arbeidsverplichtingen. 236. Regeling vrijstelling verplichtingen WW en Wet WIA, Stcrt. 2005, nr. 250. 237. Besluit ontheffing verplichtingen WW en Wet WIA, Stcrt. 2006, nr. 526.


97

in de overeenkomst van opdracht die wordt gesloten. In dit contract hoeven uiteraard niet de eisen opgenomen te worden die in het Besluit SUWI staan. Deze eisen worden alleen gesteld aan de contracten tussen uitvoeringsorganen en re-integratiebedrijven. Een Arbo-dienst kan tevens door een werkgever worden ingeschakeld bij de verzuimbegeleiding van de zieke werknemer. Gelet op artikel 2 Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar zal onder meer contractueel vastgelegd moeten worden dat de Arbo-dienst zijn oordeel geeft over de vraag of er sprake is van langdurig ziekteverzuim en vervolgens of en hoe de re-integratie vorm moet worden gegeven. 4.3.5


Algemeen De verantwoordelijkheidsverdeling zoals geregeld in de Wet SUWI en de Wet WIA brengt met zich mee dat er tal van partijen zijn die belang hebben bij de reintegratie van arbeidsongeschikten en zieke werknemers. Al deze partijen hebben juridische mogelijkheden om in te grijpen, indien één van de andere partijen zijn verplichtingen niet nakomt. Hieronder zullen de sancties en andere juridische mogelijkheden worden besproken die deze partijen ten dienste staan om naleving van de afspraken af te dwingen. Het UWV Indien de arbeidsongeschikte en de vangnetter hun verplichtingen op grond van de Wet WIA of ZW niet nakomen, bieden deze wetten de mogelijkheid sancties te treffen. Het UWV kan een boete opleggen of een maatregel. Soms kan worden volstaan met een waarschuwing. De boete kan worden opgelegd, indien de informatieverplichting wordt overtreden (artikel 31 Wet WIA en 45 ZW). Bij overtreding van een re-integratieverplichting kan een maatregel worden opgelegd. Welke maatregel moet worden opgelegd, is nader geregeld in artikel 88 e.v. Wet WIA, artikel 38 e.v. ZW, het Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten en de Beleidsregel Maatregelen UWV.238 Bij de vaststelling van hoogte van de boete en maatregel speelt de ernst van de gedraging en de mate waarin de gedraging de arbeidsongeschikte verweten kan worden een rol. Artikel 25 Wet WIA geeft aan dat de verzuimbegeleiding een taak is van de werkgever. Op de verzuimbegeleiding van de werkgever houdt de arbeidsinspectie op grond van artikel 24 e.v. Arbo-wet toezicht. Pas als de eerste twee ziektejaren voorbij zijn, en de werknemer aanspraak wenst te maken op een WIA-uitkering, komt het UWV als poortwachter in beeld. Het UWV is dan 238. Beleidsregel Maatregelen UWV, Stcrt. 2008, nr. 80, p. 19 e.v.

98


verplicht een zieke werknemer die onvoldoende heeft meegewerkt aan het reintegratietraject van zijn werkgever te korten op WIA-uitkering (artikel 88 Wet WIA). Indien een zieke werknemer zich niet gehouden heeft aan de verplichting een re-integratieverslag over te leggen (artikel 65 Wet WIA), kan het UWV de aanvraag buiten behandeling laten op grond van artikel 4:5 Awb. De werknemer moet evenwel eerst een hersteltermijn worden geboden. Indien het verslag ontbreekt, omdat de werkgever deze niet aan de werknemer wil verstrekken, zal het UWV de WIA-aanvraag in behandeling nemen en de werkgever verzoeken om overlegging van het re-integratieverslag (artikel 25 lid 8 Wet WIA). Blijft de werkgever in gebreke dan legt het UWV de werkgever een loondoorbetalingsverplichting op (artikel 25 lid 9 Wet WIA). Is het reintegratieverslag in het geheel niet opgesteld en valt de werkgever hiervan een verwijt te maken, dan volgt tevens een verlenging van de loondoorbetalingsplicht. Is het aan de werknemer te wijten dat er geen re-integratieverslag is opgesteld dan wordt de zieke werknemer een maatregel opgelegd (artikel 88 Wet WIA). Ook als de werkgever andere verplichtingen uit de Wet WIA schendt, kan het UWV de werkgever verplichten het loon van de werknemer door te blijven betalen. Er kan hoogstens een jaar een loondoorbetalingsverplichting worden opgelegd (artikel 25 lid 9 Wet WIA en 7:629 lid 12 BW). Zodra de werkgever aan zijn verplichtingen heeft voldaan, meldt hij dit aan het UWV (artikel 25 lid 12 Wet WIA). Binnen drie weken beslist het UWV of de werkgever alsnog zijn verplichtingen is nagekomen. De loondoorbetalingsverplichting eindigt binnen zes weken nadat het UWV heeft vastgesteld dat de tekortkoming is hersteld (artikel 25 lid 14 Wet WIA). Zolang de werkgever gehouden is het loon door te betalen, wordt de WIA-aanvraag van de werknemer niet in behandeling genomen. De aanvraag wordt pas in behandeling genomen, zodra de tekortkoming volgens het UWV is hersteld. Indien een aanvraag voor een ZW-uitkering wordt gedaan, geldt een vergelijkbare regeling. Artikel 39a ZW maakt het mogelijk om ziektewetgelden en premies op de voormalig werkgever te verhalen, indien deze de verplichtingen uit artikel 25 Wet WIA niet heeft nageleefd dan wel onvoldoende re-integratieinspanningen heeft verricht. Indien de werkgever te laat de werknemer ziek meldt, heeft de werkgever eveneens de plicht het loon van de werknemer door te betalen, te weten voor de duur van de vertraging (7:629 lid 11 sub a BW). Deze laatste verplichting is evenwel geen loonsanctie als bedoeld in artikel 25 lid 9 Wet WIA. Voor de re-integratie van de arbeidsongeschikten is het UWV afhankelijk van de diensten van het re-integratiebedrijf. Voor de mogelijkheden om nakoming van de gemaakte afspraken tussen UWV en re-integratiebedrijf af te dwingen, verwijs ik naar hetgeen hierover is gezegd in paragraaf 4.2.5.


99

De werkgever Indien werknemer en werkgever een geschil hebben omtrent de ongeschiktheid van de werknemer om te werken, de aanwezigheid van passende arbeid in het bedrijf van de werkgever of over de vraag of voldoende re-integratieinspanningen door de werknemer zijn verricht, kan de werkgever het UWV of een andere deskundige om een second opinion vragen (artikel 30 lid 1 sub e, f, g Wet SUWI). Meestal zal het advies van de deskundige worden opgevolgd en is het geschil beslecht. Tegen het advies staat geen bezwaar en beroep open, tenzij de werkgever een loondoorbetalingsplicht is opgelegd. Zodra de werknemer zonder deugdelijke grond zijn verplichtingen uit artikel 7:660a BW niet nakomt, vervalt de loondoorbetalingsplicht van de werkgever (artikel 7:629 lid 3 sub c, d en e BW).239 Indien de werknemer zijn verplichtingen uit artikel 7:660a BW zonder deugdelijke grond niet nakomt, kan de werkgever tevens de werknemer ontslaan (artikel 7:670b lid 3 BW). In beginsel dient de werkgever op grond van goed werkgeverschap eerst naar het instrument van het stopzetten van de loondoorbetaling te grijpen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen die rechtvaardigen dat de werknemer meteen wordt ontslagen.240 Indien de werkgever problemen heeft met de Arbo-dienst of het reintegratiebedrijf dat hij in de arm heeft genomen, kan de werkgever nakoming vorderen van de overeenkomst, ontbinding van de overeenkomst en schadevergoeding. Artikel 7:408 BW biedt de werkgever bovendien de mogelijkheid om de overeenkomst op te zeggen. De zieke werknemer met een werkgever Indien de werkgever de loonbetaling stopzet en de werknemer is het hier niet mee eens, kan hij een vordering tot betaling van loon indienen (artikel 7:629a BW). Indien de werknemer van oordeel is dat de werkgever zijn verplichtingen in het kader van de re-integratie niet nakomt, kan hij in een gerechtelijke procedure nakoming vorderen van de re-integratieverplichting. Met de inwerkingtreding van de WULBZ dient de werknemer in deze procedure een deskundigenoordeel over te leggen. Dit kan een oordeel van het UWV zijn, maar ook een oordeel van een andere deskundige (7:658b BW). De zieke werknemer kan op grond van artikel 30 lid 1 Wet SUWI een second opinion bij het UWV aanvragen, indien er een geschil is met de werkgever over zijn geschiktheid tot werken of over de re-integratieinspanningen die werkgever en werknemer hebben verricht.

239. Zie ook Kamerstukken II 2000/01, 27 588, nr. 3, p. 56. 240. Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 678, nr. 37a, p. 18.

100


De arbeidsongeschikte en de vangnetter Indien de arbeidsongeschikte en vangnetter het niet eens zijn met de besluiten van het UWV kunnen ze bezwaar en beroep instellen tegen deze besluiten. Bezwaar en beroep staat onder meer open tegen de sancties die het UWV oplegt en tegen de weigering van het UWV een voorziening toe te kennen. Over gedragingen van het UWV kan geklaagd worden. Voelen de arbeidsongeschikte en vangnetter zich onheus bejegend door het re-integratiebedrijf dan kan bij het bedrijf een klacht worden ingediend. Deze moet overeenkomstig het klachtenreglement worden afgehandeld. Het re-integratiebedrijf of de Arbo-dienst De relatie van het re-integratiebedrijf met het UWV, de werkgever en de te reintegreren cliënt is hiervoor, alsmede in paragraaf 4.2.5 aan de orde gekomen. Op deze plaats wordt om deze reden volstaan met een verwijzing naar deze paragrafen.

4.4

Wet Werk en Bijstand

4.4.1

Algemeen

Met de invoering van de WWB per 1 januari 2004 veranderde het scala aan reintegratierechten- en plichten van bijstandsgerechtigden, personen met een Anw-uitkering en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen (hierna voor het gemak allen aangeduid als bijstandsgerechtigden). Ook de rechten en plichten van het college en de gemeenteraden veranderden. De artikelen 7, 8, 9, 10, 17, 18 en 55 uit de WWB vervingen de re-integratiebepalingen uit de Abw, WIW, IOAW en IOAZ. Het moment waarop de artikelen uit de WWB in werking traden, kon per gemeente verschillen. Voor de rechten en plichten die uit artikel 8 lid 1 WWB, artikel 9 WWB en artikel 10 WWB voortvloeien, gold een overgangstermijn van een jaar. In beginsel traden deze bepalingen pas op 1 januari 2005 in werking. Hierdoor hadden gemeenten meer tijd om de WWB in te voeren. Het College van Burgemeester en Wethouders kon evenwel besluiten deze bepalingen eerder in werking te laten treden, aldus artikel 2 lid 1 van de Invoeringsregeling WWB juncto artikel 1 van het Inwerkingtredingbesluit.241

241. Regeling van 16 oktober 2003, Stcrt. 21 oktober 2003, nr. 203, p. 18 en Besluit van 10 oktober 2003, Stb. 2003, nr. 386. Wonderlijk is dat het college dit besluit kon nemen. Op grond van artikel 8 WWB dient de gemeenteraad verordeningen op te stellen. Het college nam op grond van de invoeringsregeling voor de gemeenteraad het besluit of het tijdig de benodigde re-integratieverordening en sanctieverordening als bedoeld in artikel 8 WWB kon invoeren.


101

Hieronder zullen de re-integratierechten -en plichten uit de WWB worden besproken. Nu de empirische gegevens die zijn verzameld deels betrekking hebben op de werkwijze van gemeenten onder de Abw, zullen een aantal veranderingen ten opzichte van het oude recht aan de orde worden gesteld. 4.4.2

Re-integratietaak en bevoegdheden CWI

Het CWI heeft dezelfde taken voor de cliënten van het College van Burgemeester en Wethouders als voor de cliënten van het UWV. De rechten van de bijstandsgerechtigden ten opzichte van het CWI verschillen evenmin van de rechten van werkloze werknemers. Alleen de dag dat cliënten met een bijstandsuitkering zich als werkzoekende moeten registreren, wijkt af van de dag dat de werkloze werknemers zich bij het CWI registreren. Cliënten die een bijstandsuitkering wensen te ontvangen, worden geregistreerd op de dag van melding. Vanaf dat moment is de cliënt verplicht zich te hebben geregistreerd als werkzoekende (artikel 9 lid 1 en 44 WWB). Niet-uitkeringsgerechtigde werklozen en Anw’ers kunnen zich elk moment laten registreren als werkzoekende daar zij geen uitkering ontvangen van het college. Het CWI stuurt aan gemeenten een re-integratieadvies toe. Met de invoering van de Wijziging Wet SUWI komt deze verplichting voor het UWV te vervallen. In de nieuwe organisatiestructuur wordt verondersteld dat de gegevens van het UWV inzichtelijk zijn voor de gemeenten. Er komt slechts een analyse van het UWV van de kansen van de bijstandsgerechtigde op de arbeidsmarkt en de wijze waarop deze kansen kunnen worden verbeterd. Gemeenten zullen zelf de gegevens hierover moeten achterhalen. Met de Wijziging Wet SUWI treedt er een verslechtering op ten aanzien van de rechten van de bijstandsgerechtigde. De bijstandsgerechtigde hoeft niet door het UWV te worden gehoord als zijn kansen op de arbeidsmarkt worden geanalyseerd. Het oordeel van de bijstandsgerechtigde over zijn kansen op de arbeidsmarkt en de vormgeving van het traject naar werk, hoeven evenmin vastgelegd te worden door het UWV. 4.4.3

Re-integratietaak en bevoegdheden gemeentebestuur

Algemene re-integratietaak In artikel 7 lid 1 sub a WWB is de re-integratietaak van het College van Burgemeester en Wethouders vastgelegd.242 Artikel 7 lid 1 sub a WWB bepaalt dat het college verantwoordelijk is voor het ondersteunen van bijstandsgerechtigden bij de arbeidsinschakeling en het aanbieden van een voorziening indien dit noodzakelijk wordt geacht. De redactie van deze bepaling wijkt af van de wijze waarop 242. De re-integratietaak was voorheen neergelegd in artikel 111 Abw, artikel 2 WIW, artikel 34 IOAW en artikel 34 IOAZ.

102


de re-integratietaak in de Abw, WIW, IOAW en IOAZ was geformuleerd. De wetgever beoogde met de invoering van de WWB meer evenwicht te brengen in de rechten en plichten van cliënt en college. Maar wat is er materieel veranderd voor de bijstandsgerechtigden? Onder de Abw kon een bijstandsgerechtigde zich beroepen op artikel 111 Abw, indien het college ten onrechte niets ondernam om de re-integratie van de bijstandsgerechtigde te bevorderen. Artikel 111 Abw bevatte niet alleen de reintegratietaak van het college. Het bevatte tevens de plicht voor het college jegens de individuele bijstandsgerechtigde om zich in te spannen. De wetsgeschiedenis biedt hieromtrent geen eensluidend antwoord, maar de plaats van de wettelijke bepaling in de Abw (het hoofdstuk over plichten) en het feit dat deze bepaling zich expliciet tot de individuele belanghebbende richtte, is een indicatie dat deze bepaling een recht voor de bijstandsgerechtigde inhield.243 Aan artikel 111 Abw kon de cliënt met een bijstandsuitkering weinig rechten ontlenen. Artikel 111 Abw bevatte slechts een recht op inspanning, geen resultaatsverplichting: het college diende te bevorderen dat de bijstandsgerechtigde gebruik zou maken van de re-integratievoorzieningen die bij zouden dragen aan het zelfstandig voorzien in het bestaan.244 Aan een dergelijke inspanningsverplichting heeft een college al snel voldaan. Enkel als het college geheel niets ondernam, had een cliënt naar mijn oordeel kunnen stellen dat zijn rechten werden geschonden. Het college kwam op grond van artikel 111 Abw daarnaast beoordelingsvrijheid toe bij de vaststelling of voorzieningen zouden worden ingezet voor de inschakeling van de cliënt in het arbeidsproces en welke voorzieningen. De cliënt met een bijstandsuitkering had tot slot op grond van artikel 111 Abw geen recht op een (specifieke) voorziening. Het college diende slechts te zorgen dat de cliënt gebruik zou maken van een voorziening. Dit diende het college te doen door zorg te dragen voor voorlichting over voorzieningen en bemiddeling naar voorzieningen.245 Dat de taak van het college zich tot voorlichting en bemiddeling beperkte is niet verwonderlijk nu de Abw geen voorzieningen bevatte die door het college konden worden verstrekt. Deze voorzieningen waren in de WIW opgenomen of werden door het CWI verstrekt. Gelet op de plaats van artikel 7 WWB in de wet (paragraaf 1.2 heeft als titel ‘Opdracht gemeente’) kunnen bijstandsgerechtigden aan dit artikel geen rechten ontlenen nu het slechts een taak voor het college bevat. Artikel 10 WWB bepaalt 243. In de wetsgeschiedenis wordt enerzijds aandacht geschonken aan de mogelijkheid van de toezichthouder om in te grijpen, indien gemeenten geen invulling geven aan hun inspanningsplicht. Anderzijds wordt er gesproken over een wederzijdse inspanningsplicht voor college en bijstandsgerechtigde om de re-integratie van de bijstandsgerechtigde te bewerkstelligen. Zie Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 3, p. 16, 27, 62 en 182. 244. Zie over de inspanningsplicht ook de voorgaande noot. 245. Dit lijkt dwingender geschreven, en zou ook een recht op de noodzakelijke voorlichting en bemiddeling kunnen omvatten


103

evenwel ondubbelzinnig dat tegenover de plicht voor het college om ondersteuning te verlenen een recht op ondersteuning bestaat.246 Artikel 10 WWB geeft met de woorden ‘aanspraak op ondersteuning’ aan dat het college niet een inspanningsverplichting heeft, maar een resultaatsverplichting. Dit lijkt winst voor de bijstandsgerechtigde, maar wat houdt dit recht op ondersteuning precies in? Waar artikel 111 Abw spreekt over bemiddeling en voorlichting naar reintegratievoorzieningen, gaat de WWB iets verder door te stellen dat de cliënt op de door het college noodzakelijk geachte voorzieningen aanspraak heeft. De WWB geeft de bijstandsgerechtigde evenwel geen recht op een (specifieke) voorziening. Artikel 10 WWB bepaalt dat de aanspraak niet verder gaat dan bij verordening door de gemeenteraad is vastgelegd. In deze verordening zal niet zo snel een ongeclausuleerd recht op een voorziening worden toegekend. Het is bovendien aan de gemeenteraad om in een verordening als bedoeld in artikel 8 lid 1 sub a WWB vast te leggen welke voorzieningen verstrekt kunnen worden. Een bijstandsgerechtigde die een voorziening wenst die niet in de verordening is opgenomen, wordt met een probleem geconfronteerd. De kans dat een voorziening niet de verordening is opgenomen, is terdege aanwezig nu de wet de gemeenteraad veel vrijheid geeft bij de invulling van de verordening. De wet verplicht de gemeenteraad alleen bij de opstelling van de verordening een evenwichtige benadering van de verschillende cliënten na te streven. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om in de wet geen nadere invulling te geven aan het recht op ondersteuning en niet wettelijk vastgelegd wat in de verordening moet worden geregeld. Dit past volgens de wetgever bij de aard en doelstelling van de WWB.247 Een belangrijk gevolg van deze terughoudendheid van de wetgever is dat het recht op ondersteuning zoals deze in de gemeentelijke verordening tot uiting komt in de praktijk aanzienlijk per gemeente kan verschillen. Daarmee is een gelijk recht op re-integratie voor bijstandsgerechtigden niet gewaarborgd. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever met de WWB voorwaarden voor een sluitende aanpak wilde scheppen.248 De WWB geeft de burger echter geen recht op een aanbod binnen twaalf maanden en er zullen maar weinig gemeenten zijn die dit recht in hun verordening hebben opgenomen. Het college komt net als onder de Abw op grond van artikel 10 WWB beoordelingsvrijheid toe bij de beslissing om voorzieningen in te zetten bij de inschakeling in het arbeidsproces en welke voorzieningen. Onder de WWB is er voor het college dus even veel ruimte als onder de Abw om voorzieningen af te wijzen of de toekenning van een traject te weigeren. In de Memorie van Toelich246. De wet spreekt over ‘aanspraak op ondersteuning’. Hoewel de wetgever niet wenst te spreken over ‘een recht’, lijkt mij dat hier sprake is van synoniemen. 247. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, p. 34. Aan de WWB ligt de gedachte van decentralisatie en deregulering ten grondslag om gemeenten de mogelijkheid te geven maatwerk te kunnen leveren. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 2. De wetgever heeft hier waarschijnlijk deze doelstellingen voor ogen. 248. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 8.

104


ting van de WWB wordt aangegeven dat zelfs de beschikbaarheid van financiën een rol mag spelen bij de afweging om een cliënt een aanbod te doen: ‘Burgemeester en wethouders moeten bij hun besluit op deze aanvraag maatwerk leveren. Diverse aspecten maken deel uit van die individuele afweging, zoals het re-integratieadvies van het CWI, de beoordeling van het reintegratieadvies, de aanwezigheid van de benodigde voorzieningen of alternatieven daarvoor, de beschikbaarheid van zorgen hulpverlening en de financiële middelen die beschikbaar zijn gesteld door de gemeenteraad op basis van de gemeentelijke verordening.’249 Het ontbreken van financiële middelen alleen is volgens de wetgever onvoldoende reden om een verzoek van een cliënt om ondersteuning af te wijzen. Zijn er geen alternatieven voorhanden dan ligt de situatie anders. In de Memorie van Toelichting van de WWB geeft de wetgever aan: ‘De gemeente moet dus naar aanleiding van een aanspraak op ondersteuning altijd een individuele afweging maken of zij die aanspraak wil en kan honoreren. Het ontbreken van financiële middelen alleen is geen voldoende afwijzingsgrond van een dergelijk verzoek. Het kan immers mogelijk zijn dat er een alternatief aanbod gedaan kan worden. Aan de andere kant is het uitdrukkelijk aan de gemeente om te beoordelen of er überhaupt ondersteuning noodzakelijk is en welke vorm die moet krijgen, gelet op het te bereiken doel van arbeidsinschakeling, al dan niet op langere termijn.’250 Al met al garandeert de WWB een cliënt niet veel meer dan een recht op beoordeling van zijn kansen op werk en zonodig een beoordeling van de wijze waarop de re-integratie dient te worden vormgegeven. Voor het krijgen van het gewenste aanbod is de bijstandsgerechtigde zeer afhankelijk van het college alsmede de gemeente waarin hij woont. Materieel gezien is de bijstandsgerechtigde met de afschaffing van de Abw en de invoering van de WWB er dus niet op vooruitgegaan. Bevoegdheden Opleggen plichten en handhaving plichten

Het college moet vaststellen welke re-integratieverplichtingen aan het recht op uitkering dienen te worden verbonden. Artikel 18 bepaalt dat het college de plichten van de bijstandsgerechtigde af moet stemmen op de individuele omstandigheden, mogelijkheden en financiële middelen van de belanghebbende. Op het college rust bovendien de plicht om de aan de bijstand verbonden ver249. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 40 (MvT). 250. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 40. (MvT).


105

plichtingen te evalueren. In de uitspraak van 26 april 2005 heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat het college periodiek moet onderzoeken of er aanleiding is om re-integratieverplichtingen (opnieuw) aan het recht op bijstand te verbinden en of voor bepaalde periode verleende ontheffingen moeten worden voortgezet, ingetrokken of gewijzigd.251 Artikel 9 en artikel 55 WWB geven aan welke re-integratieverplichtingen op de belanghebbende rusten.252 De wetgever heeft tijdens de behandeling van de WWB aangegeven dat het college de plichten in artikel 9 WWB nader kan concretiseren. Om de belanghebbende rechtszekerheid te bieden acht de wetgever het van belang dat het college de belanghebbende in de uitkeringsbeschikking op de hoogte stelt van al zijn plichten, waaronder de nadere concretiseringen van de plichten uit artikel 9 WWB.253 Het college dient tevens te vermelden wat de gevolgen zijn, indien deze verplichtingen niet worden nageleefd. Wat de gevolgen zijn van het niet naleven van deze verplichtingen dient het college vast te stellen aan de hand van de sanctieverordening die de gemeenteraad op moet stellen op grond van artikel 8 lid 1 sub b WWB. Nu de wetgever belang hecht aan bekendheid van de bijstandsgerechtigde met zijn plichten, is het merkwaardig dat de WWB het college niet verplicht om de rechten en plichten van de betrokkene in een re-integratievisie neer te leggen. Het UWV is hier op grond van artikel 30a Wet SUWI wel toe gehouden. Het college was onder de Abw op grond van artikel 70 lid 1 Abw hiertoe eveneens verplicht.254 Ook kent de WWB geen verplichting of bevoegdheid voor het college om een trajectplan op te stellen, indien het college de belanghebbende een traject aanbiedt.255 Of de re-integratievisie en het trajectplan onder de WWB nog door de colleges worden opgesteld, is daardoor onduidelijk.256 Uiteraard kunnen de colleges deze instrumenten wel gebruiken, indien de gemeenteraden deze reintegratieinstrumenten in de re-integratieverordening opnemen.

251. 252. 253. 254.

CRvB 10 juli 2007, LJN BB009 en CRvB 26 april 2005 LJN AT5285, 03/3697 NABW. Deze verplichtingen zullen in paragraaf 4.4.4 nader worden besproken. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 5, 40, 41en 48. De term re-integratievisie stond niet in de Abw. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat in arrtikel 70 lid 1 Abw hetzelfde diende te worden opgenomen als nu in de re-integratievisie op grond van artikel 30a Wet SUWI. De wetgever noemde het document dat op grond van artikel 70 lid 1 Abw moest worden opgesteld plan van aanpak. 255. Zie over de reden waarom de bevoegdheid om een trajectplan op te stellen niet in de WWB is opgenomen hoofdstuk 5 paragraaf 5.4.1. 256. Of de gemeenten deze instrumenten in de praktijk gebruiken, is niet eenvoudig te achterhalen. Van enkele gemeenten is bekend dat zij het trajectplan nog steeds gebruiken omdat zij het trajectplan in hun re-integratieverordening hebben opgenomen. De gemeenten die bereid waren deel te nemen aan het empirisch onderzoek waarvan in hoofdstuk acht en negen verslag wordt gedaan, werkten onder de WWB in ieder geval met het instrument trajectplan.

106


Overige re-integratiebevoegdheden

De WWB bevat in artikel 7 lid 2 WWB de verplichting om samen te werken met de andere uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid om de re-integratie van belanghebbenden te realiseren. Zoals in paragraaf 4.2.2 is aangegeven, zal met invoering van de Wijziging Wet SUWI deze samenwerking plaatsvinden op één locatie, de Locatie Werk en Inkomen (LWI). Net als het UWV dient het college het casemanagement te bevorderen (artikel 9 Wet SUWI). De toekenning van voorzieningen geschiedt afhankelijk van de inhoud van de reintegratieverordening die de gemeenteraad heeft opgesteld (artikel 8 WWB). Op grond van artikel 7 lid 4 WWB kunnen de feitelijke re-integratiewerkzaamheden door gemeenten worden uitbesteed aan derden die in het kader van hun beroep of bedrijf de inschakeling in het arbeidsproces van burgers proberen te bevorderen. De WWB biedt deze mogelijkheid daar de wetgever van mening is dat de inschakeling van re-integratiebedrijven de efficiency en effectiviteit van het beleid bevordert. Voorheen was er voor gemeenten een wettelijke plicht tot inschakeling van re-integratiebedrijven bij re-integratie. De wetgever heeft deze plicht uit de wet gehaald, omdat deze verplichting niet past binnen het stelsel van de WWB. Gemeenten zijn op grond van de WWB financieel verantwoordelijk voor het gevoerde re-integratiebeleid, waardoor ze worden gestimuleerd om effectief en efficiënt cliënten te re-integreren.257 Gemeenten hebben op grond van de WWB volledige beleidsvrijheid, zodat ze clienten maatwerk kunnen bieden. Bovendien meent de wetgever dat de re-integratiemarkt inmiddels functioneert. Dit is een incentive om van de re-integratiebedrijven gebruik te blijven maken. Re-integratieplichten bijstandsgerechtigden In de Abw, IOAW en IOAZ waren de re-integratieverplichtingen gedetailleerd geregeld.258 De Abw bood met artikel 106 Abw het college de mogelijkheid aanvullende re-integratieverplichtingen aan het recht op bijstandsuitkering te verbinden. Deze laatste bepaling gaf het college de mogelijkheid meer maatwerk te leveren. Maatwerk was daarnaast mogelijk door middel van het verlenen van een ontheffing op grond van één van de bepalingen die daarvoor in de wet waren opgenomen.259 Met de invoering van de WWB per 1 januari 2004 is het stelsel van re-integratieplichten en ontheffingen aanzienlijk veranderd. Dit opdat er meer maatwerk kan worden geboden. Wat gelijk is gebleven, is dat personen met een Anw-uitkering en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen nog steeds geen re-integratieverplichtingen hebben. Voor hen geldt dat re-integratie geheel op vrijwilligheid berust.

257. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30 202, nr. 3. 258. De verplichtingen waren geregeld in 113 Abw, 35 IOAW en 35 IOAZ 259. Zie artikel 107, artikel 113 lid 4, artikel 114, artikel 114a en artikel115 Abw. Voor de IOAW en IOAZ zijn de ontheffingen in artikelen 35 lid 4, 36, 37 en 38 IOAW en IOAZ neergelegd.


107

Artikel 9 WWB bevat nu de verplichtingen van de bijstandsgerechtigden en bepaalt wanneer ontheffing kan worden verleend. Artikel 9 WWB telt twee verplichtingen die zeer algemeen zijn geformuleerd. Deze verplichtingen kunnen per bijstandsgerechtigde nader worden geconcretiseerd zodat maatwerk kan worden geboden. In de eerste plaats is de cliënt met een bijstandsuitkering verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. Onder het trachten te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid valt tevens het zich laten registreren als werkzoekende bij het CWI. Daarnaast is de cliënt met een bijstandsuitkering verplicht gebruik te maken van de voorzieningen die het door het college aangeboden krijgt, waaronder sociale activering. Deze verplichting houdt ook in het meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden om ingeschakeld te kunnen worden in arbeid. De verplichtingen uit artikel 9 WWB kunnen met elkaar botsen. Zo kan de cliënt tijdens een re-integratietraject een baan aangeboden krijgen. Moet de client dan het traject afmaken of de baan accepteren? In de jurisprudentie is uitgemaakt dat degenen die een bijstandsuitkering ontvangen primair zelf verantwoordelijk zijn om in hun bestaan te voorzien. Werk gaat daarom voor scholing en andere begeleidingsactiviteiten.260 Het begrip passende arbeid is niet in de WWB opgenomen. Op grond van de WWB moet elke bijstandsgerechtigde algemeen geaccepteerde arbeid aanvaarden. Dit betekent dat werkervaring, opleiding en reisduur niet langer relevant zijn bij de beoordeling of werk geaccepteerd moet worden. Ook de tijdelijkheid van een contract speelt geen rol meer bij de vraag of de baan dient te worden geaccepteerd. Alles kan als passend worden beoordeeld. Het gevaar hiervan is dat het aantal draaideurklanten – te weten cliënten die veelvuldig een bijstandsuitkering aanvragen en verstrekt krijgen – toeneemt. Dit botst met de doelstelling om duurzame uitstroom uit de bijstand te realiseren.261 Wanneer arbeid niet onder het begrip algemeen geaccepteerd kan worden geschaard, is ter beoordeling van de rechter.262 De wet bepaalt enkel dat gesubsidieerd werk niet als algemeen geaccepteerde arbeid kan worden aangemerkt. Ontheffing van de verplichtingen kan onder de WWB slechts worden gegeven in het individuele geval. Anders dan de Abw kent de WWB geen categoriale ontheffingen. De afschaffing van de categoriale ontheffing betekent onder meer dat ouderen tot hun 65e jaar zich beschikbaar zullen moeten stellen voor de arbeidsmarkt. Er moet sprake zijn van dringende redenen wil een ontheffing aan een cliënt met een bijstandsuitkering worden verleend, artikel 9 lid 2 WWB. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel WWB is gediscussieerd over de vraag of ouders van de arbeidsplichten moeten worden ontheven, indien zij voor 260. Rb. Maastricht 7 maart 2003, LJN AF5907. 261. Driessen vraagt zich bovendien af of het begrip algemeen geaccepteerde arbeid niet strijdig is met artikel 19 lid 3 Gw dat het recht op vrije arbeidskeuze behelst. Zie Driessen 2004, p. 233. 262. De wetgever geeft aan dat men niet verplicht kan worden om als prostituee te gaan werken. Ook gewetensbezwaren kunnen maken dat men arbeid niet hoeft te aanvaarden. Zie Kamerstukken II 2002-2003, 288870, nr. 3, p. 35. In hoeverre de rechter hierin mee gaat is nog onduidelijk.

108


een kind zorgen. Geoordeeld werd dat een zorgtaak soms reden kan zijn om ontheffing van de arbeidsplicht te verlenen. Een structurele ontheffing voor ouders met kinderen onder de vijf jaar werd niet wenselijk geacht, want hierdoor zou de afstand van deze ouders tot de arbeidsmarkt mogelijk toenemen en hun uitstroomkansen verkleinen.263 De WWB bepaalt wel dat het college slechts een arbeidsplicht mag opleggen aan alleenstaande ouders met een zorgtaak voor kinderen onder de twaalf jaar als het college zich genoegzaam heeft overtuigd van de beschikbaarheid van kinderopvang en de belastbaarheid van de ouders. Artikel 55 WWB bepaalt overeenkomstig het voormalige artikel 106 Abw dat het college aanvullende re-integratieverplichtingen aan het recht op uitkering kan verbinden. Gelet op de ruime omschrijving van de veprlichtingen van bijstandsgerechtigden in artikel 9 WWB zal deze bepaling naar verwachting maar weinig worden gebruikt. 4.4.4

Re-integratieplichten re-integratiebedrijf

Op de re-integratiebedrijven rusten de verplichtingen zoals deze in de Wet SUWI en het contract met het college zijn verwoord. Deze plichten zijn reeds besproken bij de behandeling van de Werkloosheidswet. De WWB bevat twee aanvullende bepalingen. Artikel 67 WWB bepaalt dat het re-integratiebedrijf recht heeft op informatie van het college, indien hierom wordt gevraagd. Op grond van artikel 64 WWB dient het re-integratiebedrijf op zijn beurt aan het college de inlichtingen te verstrekken waarom het college vraagt. 4.4.5


De WWB kent bijna dezelfde mogelijkheden om naleving van de plichten af te dwingen of een andere partij te prikkelen tot naleving van de plichten als de WW. De sancties die het college kan opleggen, indien een cliënt met een uitkering zijn re-integratieverplichtingen niet nakomt, wijken wel af. De WWB bepaalt dat het college de uitkering van een cliënt kan verlagen, indien een verplichting niet wordt nagekomen (artikel 18 lid 2 WW). De verlaging is in feite hetzelfde als de maatregel zoals we die in de andere sociale zekerheidswetten tegenkomen. De bestuurlijke boete kent de WWB in tegenstelling tot de WW en de Wet WIA niet.264

263. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 41. 264. Noordam vindt de argumentatie achter de afschaffing van de boete niet begrijpelijk. Ook meent hij dat de maatregel wel degelijk bij schending van de informatieplicht een punitief karakter draagt. Zie Noordam 2004b, p. 233.


4.5

109

Samenvatting

In dit hoofdstuk is een beschrijving gegeven van de wijze waarop de reintegratie in de sociale zekerheid is vormgegeven. De WW, de Wet WIA en de WWB zijn besproken. Het trajectplan moet, wil het een geschikt instrument zijn, passen binnen het wettelijk kader van deze wetten. Uit de beschrijving van de juridische normering van re-integratie in de drie genoemde wetten blijkt dat de wetgever de re-integratie vaak op dezelfde wijze voor verschillende cliënten wil realiseren. Soms zijn er een aantal opvallende verschillen in de wijze waarop in de WW, Wet WIA en WWB aan deze vormgevingseisen handen en voeten is gegeven. Het eerste wat in het oog springt, is dat de wetgever een cliëntgerichte benadering voorstaat in het sociaalzekerheidsstelsel. Met de Wet SUWI is in de eerste plaats het CWI om deze reden opgericht. Het CWI dient ervoor te zorgen dat invulling wordt gegeven aan de één-loket-gedachte (één loket voor werk en inkomen). Om deze reden speelt het CWI een belangrijke rol bij de vaststelling van het re-integratietraject van cliënten waarvoor het UWV en het college een re-integratieverantwoordelijkheid dragen. Alleen in het kader van de reintegratie van cliënten met een WIA-, WAO-, WAZ-, WAJONG- of ZWuitkering speelt het CWI in beginsel geen rol. Dat een geïntegreerde dienstverlening als een belangrijk aspect van cliëntgericht werken wordt gezien blijkt tevens uit de verplichting voor het UWV, het CWI en de gemeenten om het casemanagerschap te bevorderen. Deze ambtenaar dient zówel op het terrein van inkomen áls werk de regie van de individuele cliënt op zich te nemen. Inmiddels meent de wetgever dat met het CWI onvoldoende een cliëntgerichte uitvoering gerealiseerd kan worden. Aan de één-loket-gedachte wordt door deze instantie onvoldoende invulling gegeven en door de vele overdrachtsmomenten is van snelheid van re-integratie geen sprake meer. Om tot een meer geïntegreerde dienstverlening te komen, moet het UWV samen met het college op één locatie de diensten gaan verlenen. De taken van het CWI dienen overgeheveld te worden naar het UWV. Uit deze ontwikkeling blijkt dat aan samenwerking in het sociaalzekerheidsstelsel veel belang wordt gehecht om tot een cliëntgerichte benadering te komen. Dit blijkt ook uit de wetten die besproken zijn. Hierin is voor de uitvoeringsorganen de verplichting opgenomen om met elkaar samen te werken. Het belang van een cliëntgerichte benadering blijkt tot slot uit het feit dat zowel in de WW, de Wet WIA, als in de WWB een individuele benadering wordt voorgestaan bij re-integratie (maatwerk). De wetgever eist dat uitvoeringsorganen per individu bekijken wat de arbeidsmarktperspectieven van de te re-integreren cliënt zijn en hoe de kans op werk van de cliënt kan worden verbeterd, zonodig door de inzet van voorzieningen. Het leveren van maatwerk wordt voorts vereist bij het vaststellen van de rechten en plichten van de cliënten. In de ‘contracten’ worden de wettelijke verplichtingen van elke cliënt nader geconcretiseerd.

110


Vooral de WWB is ingericht op het leveren van maatwerk aan cliënten. In die wet zijn een beperkt aantal verplichtingen opgenomen welke zeer ruim zijn geformuleerd. Categoriale ontheffingen kent de WWB bovendien niet. De verplichting om een re-integratievisie op te stellen of een trajectplan ontbreken evenwel. Dit is wonderlijk nu dit bij uitstek de instrumenten zijn waarin de rechten en plichten van cliënten kunnen worden vastgelegd. Op grond van de WWB kan tevens maatwerk worden geleverd doordat het college en de gemeenteraad beleidsvrijheid hebben bij het treffen van sancties en het aanbieden van voorzieningen. Zo dient het college aan de hand van een verordening van de raad per individu vast te stellen welke sancties worden opgelegd. De gemeenteraad is bij verordening vrij te bepalen welke voorzieningen het college aan cliënten verstrekt. De WW en de Wet WIA zijn minder goed ingericht op het leveren van maatwerk dan de WWB. De verplichtingen van de werkloze werknemers en de arbeidsongeschikten zijn in deze wetten duidelijker afgebakend. Voor zowel de werkloze werknemers als de arbeidsongeschikten zijn er beperkte mogelijkheden om ontheffing of vrijstelling te verlenen van de re-integratieverplichtingen. Op één punt bieden de WW en de Wet WIA meer mogelijkheden tot het leveren van maatwerk. Maatwerk is bij uitstek mogelijk voor de cliënten van het UWV als zij een aanvraag voor een IRO indienen. Wordt de IRO toegekend dan kunnen zij zelf een trajectplan opstellen. Vanuit Europa worden de lidstaten opgedragen een sluitende aanpak te hanteren bij de re-integratie van clienten, zodat de re-integratie snel ter hand wordt genomen. In de Nederlandse sociale zekerheidswetten is deze sluitende aanpak bijna nergens wettelijk verankerd. Enkel bij de re-integratie van zieke werknemers met een werkgever en bij vangnetters zijn er wettelijke termijnen voor het stellen van een diagnose, het opstellen van een plan van aanpak, het opstellen van een re-integratieverslag en het evalueren van de re-integratieaanpak. Zoals in hoofdstuk drie is aangegeven, heeft de WRR voorgesteld in de sociale zekerheidswetten een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling op te nemen van alle bij de re-integratie betrokken partijen, zodat van meet af aan duidelijk is wie waar toe is gehouden.265 Dit voorstel heeft de wetgever overgenomen. De WW, de Wet WIA en de WWB laten geen onduidelijkheid bestaan over de vraag welke instantie verantwoordelijk is voor de re-integratie van een specifieke cliënt. De rechten en plichten van de cliënten staan per wet uitdrukkelijk vermeld. Daarnaast dient de cliënt een re-integratievisie te ontvangen, waarin zijn rechten en plichten zijn vermeld. Indien het volgen van een reintegratietraject noodzakelijk wordt geacht, wordt de cliënt met de ontvangst van het trajectplan tevens op de hoogte gesteld van zijn rechten en plichten in het kader van dit traject.

265. Zie paragraaf 3.5.1.


111

Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat re-integratie in de ogen van de wetgever geen vrijblijvende aangelegenheid dient te zijn. Op alle betrokken partijen rusten verplichtingen. Soms zijn de verplichtingen contractueel vastgelegd (zoals in de relatie UWV–re-integratiebedrijf), soms in de materiewet en soms in een gemeentelijke verordening, maar verplichtingen zijn er. Het verplichtende karakter van re-integratie blijkt ook uit het feit dat de wetten niet veel mogelijkheden bieden om ontheffing of vrijstelling van de re-integratieverplichtingen aan cliënten te verlenen. Het begrip passende arbeid wordt bovendien onder de WW en ZW steeds verder opgerekt. Het begrip passende arbeid is met de invoering van de WWB voor uitkeringsgerechtigden met een uitkering van het college zelfs verlaten. De WWB verplicht cliënten met een bijstandsuitkering tot het accepteren van algemeen geaccepteerde arbeid. De verplichtendheid van de re-integratie uit zich tevens in de mogelijkheden die de wet biedt om naleving van de verplichtingen af te dwingen, alsmede de dwingendheid waarmee van deze mogelijkheden gebruik dient te worden gemaakt. De sociale zekerheidswetgeving legt onder meer aan de uitvoeringsorganen de plicht op handhavend op te treden, indien de uitkeringsgerechtigden hun re-integratieverplichtingen niet nakomen. Overtreding van sommige verplichtingen kan zelfs tot permanente weigering van de uitkering leiden. Ook het BW biedt vele mogelijkheden aan de werkgever en werknemer om naleving van de re-integratieverplichtingen te bewerkstelligen. Dit varieert van het instellen van een vordering tot nakoming, tot het geven van ontslag. Indien werkgever en werknemer verantwoordelijk zijn voor de re-integratie is er bovendien nog een derde partij die toeziet op de re-integratieinspanningen van werkgever en werknemer; het UWV. Ook het UWV moet sancties opleggen als werkgever en werknemer verplichtingen niet nakomen. Re-integratie is overigens niet voor alle betrokkenen een verplichte aangelegenheid. Voor personen met een Anw-uitkering en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen zijn er in het geheel geen verplichtingen. De wetgever beoogt met het verplicht stellen van de re-integratie in de sociale zekerheidswetten een goed evenwicht aan rechten en plichten te bewerkstelligen. Dit evenwicht dient tevens te worden bereikt door cliënten de mogelijkheid te geven de uitvoeringsorganen te dwingen werk te maken van re-integratie. Los van de mogelijkheid van cliënten tot het maken van bezwaar tegen besluiten van het UWV of de gemeente, komt dit in de WW, Wet WIA en WWB nog niet altijd goed tot uitdrukking. Het UWV en het college hebben taken en bevoegdheden, maar bij de invulling en de uitvoering hiervan komt hen veelal beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid toe. Cliënten kunnen aan de taken en bevoegdheden zelden rechten ontlenen welke zij zonodig in rechte kunnen afdwingen. Zo is er onder meer geen recht op een casemanager of een trajectplan. Het recht op ondersteuning dat met de Wet WIA in alle materiewetten is ingevoerd, biedt cliënten eveneens weinig mogelijkheden tot het afdwingen van ondersteuning of het krijgen van het gewenste traject.

112


Keuzevrijheid is zowel voor de personen waarvoor het college en het UWV een re-integratieverantwoordelijkheid dragen uitzonderlijk. Slechts bij toekenning van een aanvraag voor een IRO kan de belanghebbende zelf een trajectplan opstellen en heeft hij volledige zeggenschap over de inhoud van het plan. Zieke werknemers en vangnetters hebben meer rechten dan andere cliënten. Zij hebben onder meer recht op een plan van aanpak en een casemanager. Kijken we naar de relatie van de cliënt met het re-integratiebedrijf dan zien we in alle drie wetten dat aan deze verhouding weinig aandacht wordt besteedt, daar waar het betreft de mogelijkheden om de ander tot naleving van zijn plichten te bewegen. Juridisch gezien zijn de mogelijkheden beperkt. Sancties zijn negatieve prikkels op grond waarvan de cliënt tot medewerking kan worden geprikkeld. In de wetten zijn ook positieve prikkels ingebouwd om alle betrokken te bewegen tot het werk maken van re-integratie. Het UWV kan bijvoorbeeld cliënten toestaan te gaan werken op een proefplaats. Om de re-integratie op een efficiënte manier te bewerkstelligen, zijn er ook financiële prikkels in het stelsel ingevoerd. Zo zijn er een aantal zaken aan de private markt overgelaten. De privatiseringstendens heeft zich begin jaren negentig ingezet en lijkt met name te zijn ingegeven om de kosten van het sociaal zekerheidsstelsel te drukken. Zo dienen re-integratiebedrijven de feitelijke reintegratiewerkzaamheden uit te voeren en wordt de reintegratieverantwoordelijkheid voor werknemers steeds meer bij de werkgevers gelegd. Met het overlaten van de feitelijke re-integratiewerkzaamheden aan de re-integratiebedrijven wordt een toename van concurrentie verwacht. Dit zal naar verwachting een positief effect hebben op de kosten van re-integratie en de kwaliteit. Uitzonderlijk is dan ook dat voor het college niet langer de plicht heeft om de re-integratiewerkzaamheden uit te besteden. De wetgever verwacht dat de gemeenten dit wel zullen blijven doen. Bij een goed werkende reintegratiemarkt is het opleggen van een dergelijke plicht niet langer noodzakelijk, zo redeneert de wetgever.

De juridische normering van re-integratie

Recommend Documents