De Algemene Uitkering en gemeentelijke herindelingen: Koudwatervrees beheerst de discussie
Ferry Knaack 10 april 2013
Onderzoek AU en herindelingen
De Algemene Uitkering en gemeentelijke herindelingen: Koudwatervrees beheerst de discussie 1 Inleiding en samenvatting De discussies rond de gemeentelijke herindeling en de (financiële) gevolgen hiervan richten zich sterk op de nadelige effecten op de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds. Volgens minister Plasterk is het verlies van het vaste bedrag een belemmering1 bij herindeling en ook onder bestuurders is er vrees voor dit inkomstenverlies2. Maar wat gebeurt er nu werkelijk en hoe moet dat gewogen worden? Wat is het verband tussen de lagere inkomsten en de gewijzigde uitgaven? Zijn er ook maatregelen die herindeling echt kunnen stimuleren? Om deze vragen te beantwoorden heb ik een onderzoek uitgevoerd, dat uit 2 delen bestaat: 1. Analyse van de paragraaf Algemene Uitkering van 20 herindelingscans. 2. Een onderzoek bij 38 gemeenten naar de hoogte van de bestuurskosten. De conclusies zijn duidelijk: - De teruggang in de Algemene Uitkering bij herindeling is gemiddeld niet meer dan 2% - Deze teruggang in de Algemene Uitkering wordt bij het samenvoegen van n gemeenten voor 90% bepaald door het verlies van n-1 keer het vaste bedrag van de Algemene Uitkering. - Deze teruggang van inkomsten wordt meer dan gecompenseerd door lagere bestuurskosten na herindeling. In plaats van “zorgen dat herindelen minder onaantrekkelijk wordt door vaste voet”, zoals minister Plasterk3 wil, is verruiming van de tijdelijke maatstaf herindeling een betere optie dan ad hoc sleutelen aan de verdeling van het Gemeentefonds in geval van herindeling. De tijdelijke maatstaf herindeling zal door gericht onderzoek op zijn kostenoriëntatie getoetst moeten worden. Vooruitlopend daarop worden een aantal aanpassingen voorgesteld. 2 De Algemene Uitkering in herindelingscans. De herindelingscan is een vertrouwd instrument in de aanloop naar gemeentelijke herindelingen. Deze scans kennen een paragraaf Algemene Uitkering, waarin de uitkering van de nieuwe gemeente vergeleken wordt met de som van de uitkeringen van de “oude” gemeenten. Voor dit onderzoek zijn 20 herindelingscans verzameld en geanalyseerd. De gemiddelde teruggang in Algemene Uitkering bij de onderzochte scans is 2%. Er blijkt wel een verschil te zijn tussen herindelingen naar gemeenten boven de 50.000 inwoners en tot deze grens. Bij gemeenten tot 50.000 inwoners is de gemiddelde teruggang 2,7%, bij gemeenten boven deze grens 0,6%. Het “probleem” van het verlies aan Algemene Uitkering is dus beperkt en neemt gemiddeld af bij het vormen van grotere gemeenten. Van deze teruggang wordt 90% veroorzaakt door het verlies van n-1 keer het vaste bedrag. Dit is het inkomstenverlieseffect. De tegenhanger hiervan is het uitgavenbesparingseffect dat optreedt door het vervallen van de kosten van n-1 burgemeesters, secretarissen, griffiers, de raadsvergoedingen en dergelijke ofwel de vaste bestuurskosten. Hierop kom ik in paragraaf 3 terug. Na correctie voor het verlies van het vaste bedrag is het effect van herindeling op de Algemene Uitkering een teruggang van gemiddeld 0,2%.
1
Binnenlands Bestuur, 18 jan. 2013, pag. 14 Volkskrant, 14 maart 2013 3 Binnenlands Bestuur, id. 2
2
Onderzoek AU en herindelingen
Bij herindelingen tot 50.000 inwoners is deze teruggang gemiddeld 0,4%, bij herindelingen boven de 50.000 inwoners is er sprake van een gemiddelde stijging met 0,1% Tabel 1 De Algemene Uitkering in 20 herindelingscans x€ 1.000
Gemiddeld
Verschil
Als
Vermind.
Versch. excl.
Als
Schaalfact.
Klanten
in AU
%
vast
vermindering
%
ABW
potentieel
bedrag
vast bedrag
-669
-77
0
-170
90
-746
-2
OAD
Effecten
Kernen Buiten div.
bodemfact.
21
25
water
-64
-231
18
Allers en De Kam4 hebben beschreven dat er slechts een beperkt aantal maatstaven gevoelig zijn voor de veranderingen bij herindeling. Het betreft vooral de schaalfactoren Algemene Bijstand Wet (ABW), het lokaal en regionaal klantenpotentieel, de omgevingsadressendichtheid (OAD), de effecten van de slechte bodem en de effecten van het verlies van kernen. Bij de scans zien we een nadeel op de schaalfactoren ABW. Dit effect is voorspelbaar, omdat deze maatstaven ook een vorm van een vast bedrag voor de basiskosten van de afdeling sociale zaken zijn. In de praktijk wordt dit nadeel opgevangen door efficiëntere uitvoering op dit taakveld. Voor de beide klantenpotentiëlen is er gemiddeld sprake van een verbetering, evenals bij de omgevingsadressen dichtheid (OAD). Bij de overige maatstaven zijn de mutaties wisselend, maar beperkt. Herindelingen laten soms fluctuaties zien bij maatstaven waar een drempel- of grenswaarde ingebouwd is. Hoewel het ook hier om procentueel kleine mutaties gaat, zijn het in voorkomende gevallen absoluut flinke bedragen. Voorbeelden zien we bij de slechte bodem, net wel of net niet meer boven de drempelwaarde. In Alkmaar een voordeel van € 541.000 in Spijkenisse een nadeel van € 297.000. Een ander voorbeeld is de grenswaarde voor buitenwater, die bij Hollands Kroon een nadeel van € 350.000 opleverde. Deze verschillen worden, zeker op de korte termijn, niet geschraagd door kostenverschillen. Hier ontstaat een spanningsveld met de kostenoriëntatie als grondslag voor de Algemene Uitkering. Herindeling financieel minder onaantrekkelijk maken is gebaat bij aanpassing van de tijdelijke maatstaf herindeling voor dit soort effecten. Een overbruggingstermijn gekoppeld aan het betalingsritme van de tijdelijke maatstaf is een mogelijkheid. 3 Het vaste bedrag per gemeente en de bestuurskosten. In de kosten georiënteerde verdeelsystematiek van het gemeentefonds heeft het vaste bedrag per gemeente een relatie met de vaste bestuurskosten van een gemeente. Hiertoe behoren in ieder geval de raadsvergoedingen, de loonkosten van burgemeester en wethouders, de loonkosten van secretaris en van de griffier. Dit noem ik verder de bestuurskosten in enge zin. Per groottegroep zijn de gemiddelde bestuurkosten in enge zin berekend en weergegeven in tabel 2. Uitgangspunt is dat deze kosten (op termijn na het einde van wachtgeldverplichtingen) bij herindeling n-1 x vervallen. Uit dit onderzoek blijkt, dat de gemiddelde bestuurskosten in enge zin voor alle groottegroepen hoger zijn dan het vaste bedrag op basis van de septembercirculaire 2012.
4
M.A. Allers en C.A. de Kam, Renovatie van het huis van Thorbecke, in Miljardendans in Den Haag, SDU 2010, pag. 185-207.
3
Onderzoek AU en herindelingen
Tabel 2 De bestuurskosten in enge zin van 38 gemeenten
Bij de samenvoeging van gemeenten uit de kleinste groottegroepen naar de volgende groep is de besparing op de bestuurskosten in enge zin, niet altijd direct voldoende om het verlies aan vast bedrag en de hogere bestuurskosten te compenseren. Als we echter de aandacht richten op samenvoegingen van gemeenten tot een inwonertal van tussen de 75.000 tot 150.000, een wat ruime spreiding rond het magische aantal van 100.000, dan blijkt dat rekening houdend met de hogere gemiddelde bestuurskosten, er bij alle combinaties er sprake zal zijn van een kostenvoordeel na herindeling. 4 De tijdelijke maatstaf herindeling Bij de tijdelijke maatstaf herindeling is in tegenstelling tot alle andere maatstaven van het Gemeentefonds geen sprake van een kostengeoriënteerde onderbouwing5 De historie van deze maatstaf kent een sterke band met de compensatie van het vaste bedrag gedurende een overgangsperiode. De maatstaf is voor het laatst onderwerp van onderzoek geweest na de herindeling in Overijssel van 2001. De conclusie van de Raad voor de financiële verhoudingen was dat de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling voldoende rekening houdt met de relevante kosten6, hoewel veel Overijsselse gemeenten daar een ander beeld bij hadden. De tijdelijke maatstaf herindeling is nooit in het periodiek onderhoudsrapport (POR) of de herijking van het Gemeentefonds meegenomen om de kostenoriëntatie te toetsten. Het argument hiervoor is tot nu toe geweest het incidentele gebruik van de maatstaf. In het licht van de huidige bestuurlijke ontwikkelingen is dit argument achterhaald. In 2001 was er daarbij sprake van een andere economische situatie en vooruitzichten dan nu. Dit betekent dat voor een aantal componenten, die uit de tijdelijke maatstaf gedekt moeten worden, de lasten hoger zullen zijn. Ik noem er hier een drietal: - Wachtgelden: recente publicaties bevestigen het beeld dat het ook voor oudbestuurders lastiger is om weer aan de slag te komen. Versnelling en opschaling van herindelingen zal dit probleem vergroten. - Lasten van vrijkomend onroerend goed: de kansen op herontwikkeling en verkoop zijn significant slechter dan ten tijde van het laatste onderzoek. Dit leidt tot noodzakelijke hogere afschrijvingen op deze activa. - Desinvesteringen bij automatisering: de toegenomen betekenis van ICT systemen zal bij herindelingen leiden tot lastige integratie opgaven en noodzakelijke extra afschrijvingen op de te vervangen systemen. Een apart aandachtspunt bij het zoeken naar verbetering van de tijdelijke maatstaf herindeling is het verschil tussen de inzet van eigen personeel en dat van derden bij het beoordelen welke elementen voor vergoeding via de tijdelijke maatstaf in aanmerking mogen komen7. De zeer beperkte vergoeding van eigen inzet in vergelijking met die van derden doet enigszins geforceerd aan. Een andere vergoeding van deze kosten,
5
Rfv, Advies wijziging maatstaf gemeentelijke herindeling, jan. 2013, pag. 8 Rfv, Financiële gevolgen gemeentelijke herindeling, feb. 2003, pag. 32 7 Ministerie van BZK, Een inventarisatie van frictiekosten bij gemeentelijke herindeling, 1999 6
4
Onderzoek AU en herindelingen
bijvoorbeeld een vast bedrag voor de inzet van eigen personeel, zou een impuls kunnen zijn bij herindelingen. Bij het zoeken naar korte termijn maatregelen om herindeling financieel minder onaantrekkelijk te maken, is het verruimen van de tijdelijke maatstaf herindeling met de bovenstaande punten naar mijn mening een kansrijke weg. Voor de langere termijn is onderzoek en aansluiting bij de kostenoriëntatie van het gemeentefonds is de weg naar een structureel perspectief voor een goede financiële ondersteuning van het herindelingsproces. Zo wordt de, ook door mij voorgestane, versnelde gemeentelijke herindeling van een goede startkwalificatie voorzien.
De titel en onderdelen van dit onderzoek mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding en, indien online, een link naar het rapport op mijn website www.ferryknaackadviesvv.nl
5
Onderzoek AU en herindelingen
Bijlage 1
De Algemene Uitkering in herindelingscans x € 1.000
Herindeling
aantal inw.
AU na herind.
Verschil
%
Vermind.
Versch. excl.
vaste
vermindering
bedr.
vast bedrag
%
Schaalfact.
Klanten
OAD
ABW
potentieel
Effecten
Kernen
bodemfact.
Buiten
div.
water
2009 Bloemendaal
22.100
12.205
-293
-2,40
-293
0
0,00
Kaag en Braassem
25.200
14.600
-330
-1,80
-340
10
0,07
24
De Ronde Venen
43.200
33.878
-508
-1,48
-425
-83
-0,24
-59
10
Oldambt
39.700
34.800
-800
-2,30
-680
-120
-0,34
-360
140
Oss
83.400
69.832
-304
-0,43
-359
55
0,08
-68
86
Stichtse Vecht
62.400
51.861
-447
-0,86
-786
339
0,65
-185
32
13
464
Eijsden-Margraten
24.700
19.519
-469
-2,35
-424
-45
-0,23
-58
11
4
-2
Medemblik
42.500
33.967
-922
-3,70
-802
-120
-0,35
-110
-3
Hollands Kroon
40.900
39.844
-1.870
-4,69
-1.185
-685
-1,72
-241
12
6
Bernheze /Maasdonk
41.000
29.592
-495
-1,65
-418
-77
-0,26
-61
20
1
Goeree-Overflakkee
47.800
41.964
-1.301
-3,01
-1.179
-122
-0,29
-212
15
47
30
Molenwaard
29.100
23.203
-792
-3,30
-786
-6
-0,03
-69
16
4
50
Zijpe, Schagen,
46.400
41.144
-807
-1,92
-800
-7
-0,02
-191
82
79
23
106.200
93.671
-805
-0,85
-800
-5
-0,01
-305
596
4
-161
46.300
41.164
-1.193
-2,82
-836
-357
-0,87
-276
11
10
-30
8
150
-18
-21
7
-20
-70
-20
14
-40
30
-40
2010 -8
110
2011 37 15
-9
2
2012 -104
-358 -37
(niet doorgegaan) 2013 -2 -7
Harenkarspel
2014 Alphen aan den Rijn De Friese Meren
-139 -104
2
In voorbereiding/onderzoek Alkmaar
106.200
93.140
-172
-0,18
-815
643
0,69
-148
152
143
541
-45
Doetinchem
96.500
75.589
-681
-0,89
-406
-275
-0,36
-332
123
14
-3
-77
Anoniem
49.000
48.688
-771
-1,59
-790
19
0,04
208
-145
-75
31
Millingen,Ubbergen
34.200
30.657
-1.178
-3,70
-836
-342
-1,12
-217
14
13
-156
4
85.500
86.944
-785
-0,89
-418
-367
-0,42
-132
93
Groesbeek Spijkenisse Totaal Gemiddeld
-31
-297
-14.923
-40,81
-13.378
-1.545
-4,73
-3.054
1.792
294
443
-702
-462
144
-746
-2,04
-669
-77
-0,24
-170
90
21
25
-64
-231
18
6
Onderzoek AU en herindelingen
Bijlage 2
Basismateriaal bestuurskosten Grootte
Gemeente
Raads-
Loonkosten
Loonkosten
Loonkosten
vergoedingen
B&W
secretaris
griffier
A1
73.181
256.975
115.064
10.886
456.106
A2
90.261
193.875
93.962
9.300
387.398
A3
83.000
266.000
93.000
40.000
482.000
GEMIDDELD
82.147
238.950
100.675
20.062
441.835
B1
100.335
256.255
94.235
71.170
521.995
B2
83.719
267.109
114.655
49.639
515.122
B3
90.964
295.000
114.851
49.771
550.586
B4
90.084
276.907
116.955
62.315
546.261
B5
156.872
353.669
105.077
36.556
652.174
B6
149.070
358.515
104.896
52.683
665.164
B7
162.500
380.700
95.500
125.500
764.200
B8
165.500
309.300
105.100
75.000
654.900
B9
173.311
392.971
101.800
95.300
763.382
GEMIDDELD
130.262
321.158
105.897
68.659
625.976
C1
285.153
415.000
105.000
85.000
890.153
C2
286.365
419.993
114.236
80.181
900.775
C3
287.200
520.700
129.200
106.500
1.043.600
C4
304.000
676.000
128.000
75.000
1.183.000
C5
291.777
397.662
108.874
76.527
874.840
C6
322.900
486.400
111.300
89.200
1.009.800
C7
351.000
418.000
107.000
107.000
983.000
C8
283.322
466.271
115.382
96.402
961.377
C9
399.932
648.579
116.332
89.932
1.254.775
C 10
343.300
416.400
127.300
106.300
993.300
C 11
338.000
522.000
115.000
105.000
1.080.000
C 12
482.000
597.400
127.100
97.000
1.303.500
C 13
472.680
540.500
117.645
78.883
1.209.708
GEMIDDELD
342.125
501.916
117.105
91.763
1.052.910
D1
721.000
731.000
139.000
95.000
1.686.000
D2
721.804
577.251
133.407
99.397
1.531.859
D3
527.634
555.692
130.775
112.292
1.326.393
GEMIDDELD
656.813
621.314
134.394
102.230
1.514.751
E1
777.894
688.033
166.987
104.630
1.737.544
E2
775.908
621.921
152.236
101.408
1.651.473
E3
717.000
543.400
135.600
103.900
1.499.900
GEMIDDELD
756.934
617.785
151.608
103.313
1.629.639
F1
730.000
680.000
150.000
115.000
1.675.000
F2
883.405
808.941
152.735
115.473
1.960.554
F3
939.000
962.000
151.000
115.000
2.167.000
F4
905.400
729.250
152.000
114.500
1.901.150
GEMIDDELD
864.451
795.048
151.434
114.993
1.925.926
groep tot 10.000
10 tot 25.000
25 tot 50.000
50 tot 75.000
75 tot 100.000
100 tot 150.000
TOTAAL
7
Onderzoek AU en herindelingen
Grootte
Gemeente
Raads-
Loonkosten
Loonkosten
Loonkosten
vergoedingen
B&W
secretaris
griffier
G1
1.010.000
1.265.000
135.000
120.000
2.530.000
G2
920.000
870.000
150.000
120.000
2.060.000
G3
1.065.000
750.000
150.000
120.000
2.085.000
998.333
961.667
145.000
120.000
2.225.000
groep 150 tot 200.000
GEMIDDELD
TOTAAL
Op basis van afspraken met de gemeenten worden de cijfers anoniem gepresenteerd.
Groottegroepen in het onderzoek en in Nederland grootte klasse tot 10.000
onderzoek
Nederland 3
8%
8%
10.000 - 25.000
9
24%
39%
25.000 - 50.000
13
34%
35%
50.000 - 75.000
3
8%
8%
75.000 - 100.000
3
8%
4%
100.000 - 150.000
4
11%
3%
150.000 - 200.000
3
8%
2%
38
100%
100%
Voor het onderzoek zijn 40 gemeenten telefonisch benaderd, waarbij de selectie primair gericht was op het verkrijgen van een representatieve groep op basis van de bevolkingsomvang. Bij de onderzochte gemeenten is de geografische spreiding minder representatief, het noorden van het land is oververtegenwoordigd. Gezien de relatief geringe spreiding van de uitkomsten wordt dit niet als belemmerend voor de uitkomsten gezien.
8
