CS
2014
Zvláštní zpráva
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
č.
Účinnost projektů veřejné městské dopravy podporovaných EU
01
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel. +352 4398-1 E-mail:
[email protected] Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu). Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014 ISBN 978-92-9241-654-6 doi:10.2865/30361 © Evropská unie, 2014 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. K jakémukoli použití či reprodukci obrázku 1 je nutno získat povolení přímo od držitele autorských práv. Printed in Luxembourg
CS
2014
Zvláštní zpráva
č.
Účinnost projektů veřejné městské dopravy podporovaných EU (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)
01
Obsah
Body
Glosář
I – III
Shrnutí
1 – 9
Úvod
1 – 3
Hlavní problémy městské dopravy v Evropě
4 – 5
Politika EU v oblasti městské dopravy
6 – 9
Podpora EU pro projekty městské dopravy
10 – 16
Rozsah a koncepce auditu
17 – 48
Připomínky
17 – 25
Byly projekty realizovány tak, jak bylo v žádostech o grant plánováno?
20
Většina projektů byla fyzicky realizována
21 – 22
U čtyř infrastrukturních projektů došlo k výraznému zpoždění v realizaci
23 – 25
Tři projekty překročily svůj původní rozpočet o více než 20 %
26 – 34
Plnily služby vytvořené projekty potřeby uživatelů?
28 – 30
Zpětná vazba na základě monitorovacích ukazatelů provozovatelů byla pozitivní
31 – 32
Tam, kde byly provedeny, měly průzkumy spokojenosti uživatelů pozitivní výsledky
33 – 34
Dopravní služby byly obecně přístupné
35 – 48
Dosáhly projekty svých cílů z hlediska využívání?
37 – 38
Jen málo projektů má tolik uživatelů, kolik bylo očekáváno
39 – 41
Některé důvody nedostatečného využívání mohly být odstraněny
42 – 43
Nedostatečné využívání může mít dopad na dosažení očekávaných přínosů…
44 – 46
… což se ale nemonitoruje…
47 – 48
… a může to zvýšit finanční zátěž veřejných orgánů
02
03
Obsah
49 – 57
Závěry a doporučení
50 – 52
Realizace projektů
53
Služby poskytované projekty
54 – 57
Využití projektů
Příloha I
Příloha II – Přehled kontrolovaných projektů v době auditu
Odpovědi Komise
– Politika EU v oblasti městské dopravy: dokumenty, které byly postupně vydány v posledním desetiletí
Glosář
Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): EFRR finančně podporuje hospodářskou a sociální soudržnost mezi regiony EU. Intervence z EFRR se provádějí hlavně prostřednictvím operačních programů, jež zahrnují velké množství projektů. Fond soudržnosti: Z Fondu soudržnosti se poskytuje finanční podpora na posílení hospodářské a sociální soudržnosti v členských státech, jejichž HNP na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU, a to financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy. Navrhovatel: Veřejná právnická osoba, která je příjemcem podpory z EFRR nebo Fondu soudržnosti určené na vybudování dopravní infrastruktury nebo souvisejícího systému IT. Druh veřejné dopravy a vybavení, které jsou výsledkem projektu, jsou přitom často provozovány jiným provozovatelem, než je příjemce. Operační program (OP): Komisí schválený program investic členského státu financovaných EU, který má podobu jednotného souboru priorit zahrnujícího víceletá opatření, v jejichž rámci se financují projekty. Programové období: Víceletý rámec pro plánování a provádění výdajů na strukturální opatření. Tato zpráva se týká programových období 2000–2006 a 2007–2013. Provozovatel: Veřejná či soukromá společnost, která provozuje určitý druh dopravy v souladu se smlouvou o provozu uzavřenou s navrhovatelem projektu. Provozovatel obvykle dostává dotace na pokrytí finančních ztrát, které z provozu vznikají. Řídicí orgán: Národní, regionální nebo místní orgán veřejné správy nebo veřejný či soukromý subjekt určený členským státem, aby řídil operační program.
04
05
Shrnutí
I
Očekává se, že se do roku 2050 zvýší podíl evropského obyvatelstva sídlícího v městských oblastech na 82 % (ze 73 % v roce 2010). Do té doby je nutné prostřednictvím místních politik mobility v evropských městech posílit mobilitu a zároveň omezit kongesce, nehody a znečištění. Pro období 2000–2013 vyčlenila EU na spolufinancování projektů, které mají městům pomoci budovat veřejnou městskou dopravu (jako např. metro, tramvaje a autobusy), částku 10,7 miliardy EUR.
II
Účetní dvůr posuzoval, zda byly projekty provedeny podle plánu, zda poskytovaly služby, které splňovaly potřeby uživatelů, a zda byly využívány v očekávaném rozsahu. Účetní dvůr provedl kontrolu výkonnosti 26 projektů v oblasti městské veřejné dopravy přímo v 11 městech v pěti členských státech. Účetní dvůr dospěl k závěru, že: a) Obecně byly infrastruktura a vozidla realizovány v souladu s projektovou specifikací (bod 20). U čtyř projektů městské veřejné dopravy se vyskytla výrazná zpoždění (body 21 a 22) a u tří projektů byly výrazně překročeny náklady (body 23–25). b) Po svém dokončení téměř všechny kontrolované projekty plnily potřeby uživatelů (body 26–34). Z porovnání mezi využíváním plánovaným ke konkrétním datům a skutečným využíváním však vyplývá, že dvě třetiny projektů byly využívány nedostatečně (body 35–38). To zároveň znamená nedostatečnou výkonnost z hlediska hospodářských a sociálních přínosů (snížení znečišťování životního prostředí a omezení kongescí atd.), které navíc zpravidla navrhovatelé ani vnitrostátní orgány následně nekontrolují (body 42–46). Ve výsledku se veřejné orgány, které musí zajistit udržitelnost příslušné městské dopravy, mohou též potýkat s finanční nerovnováhou (body 47 a 48).
c) Nedostatečné využívání veřejné dopravy souvisí hlavně s nedostatky v koncepci projektů a v politice mobility. Některé z těchto nedostatků přitom bylo možno ve fázi plánování projektů odstranit (body 39–41).
III
Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby: a) u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovala, aby po uvedení projektu do provozu byly zavedeny řídicí nástroje pro monitorování kvality služeb a úrovně spokojenosti uživatelů; b) u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovala, aby do grantových dohod byl zahrnut určitý minimální soubor ukazatelů výsledků s příslušnými cílovými hodnotami a aby tyto ukazatele byly následně měřeny; c) u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovala, aby odhady počtu očekávaných uživatelů byly důkladněji analyzovány a aby volba druhu dopravy byla podložena vyčísleným porovnáním různých možností dopravy; d) u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovala, aby projekty městské dopravy tvořily součást kvalitní politiky mobility; e) vyžadovala, aby se aspekty uvedenými v písmenech a) až d) zabývaly rovněž orgány členských států při řízení projektů veřejné dopravy financovaných EU.
06
Úvod
Hlavní problémy městské dopravy v Evropě
Politika EU v oblasti městské dopravy
01
04
Podíl evropského obyvatelstva sídlícího v městských oblastech se zvýšil ze 71 % v roce 2000 na 73 % v roce 2010. Očekává se, že trend bude pokračovat a že do roku 2050 dosáhne tento podíl 82 %1.
02
Evropská města se v rostoucí míře potýkají s dopravními problémy. Migrace městských obyvatel na předměstí vytváří sídelní struktury s dlouhými cestovními vzdálenostmi. Tento fenomén rozšiřování měst jde ruku v ruce s rostoucím počtem soukromých automobilů a rostoucí intenzitou dojíždění do práce.
03
Podpora mobility při současném snížení kongescí, počtu nehod a znečišťování životního prostředí jsou problémem, kterému čelí všechna velká města. Podle Komise2 si kongesce v městských oblastech a jejich okolí kvůli souvisejícím zpožděním a znečištění životního prostředí každoročně vyžádají téměř 100 miliard EUR, což představuje 1 % HDP Evropské unie. V městských oblastech navíc dochází k jedné ze tří smrtelných nehod. Městská mobilita stojí také za 40 % všech emisí CO2 ze silniční dopravy a za až 70 % ostatních znečišťujících látek. Vážným a zhoršujícím se problémem v městských oblastech je rovněž hluk, způsobovaný v první řadě silniční dopravou.
V uplynulém desetiletí Komise vydala k problematice městské dopravy několik politických dokumentů (viz příloha I). Podle jednoho sdělení Komise je cílem udržitelné městské dopravy svoboda pohybu, zdraví, bezpečnost a kvalita života jak pro současné, tak pro budoucí generace a zároveň environmentální účinnost a inkluzivní hospodářský růst, přístup k příležitostem a službám pro všechny včetně občanů s nižšími příjmy a starších či zdravotně postižených občanů3.
05
Za tímto účelem Komise podporuje výzkum, prosazuje kvalitnější řízení a šíří osvědčené postupy, mezi něž například patří vypracovávání plánů městské mobility podporujících přechod na jiné druhy dopravy, tj. omezení používání soukromých automobilů a větší využívání veřejné dopravy, jízdních kol a chůze.
1
Odbor pro ekonomické a sociální otázky Spojených národů, sekce pro otázky populace. Perspektivy světové urbanizace: přezkum z roku 2011 (World urbanisation prospects: the 2011 revision). http://esa.un.org/unpd/wup/ index.htm
2
Údaje uvedené v tomto bodě jsou obsaženy v zelené knize Komise „Na cestě k nové kultuře městské mobility“, KOM(2007) 551 v konečném znění ze dne 25. září 2007.
3
KOM(2004) 60 v konečném znění ze dne 11. února 2004, s. 45.
07
Úvod
Podpora EU pro projekty městské dopravy
06
Graf 1
Projekty městské dopravy ve způsobilých regionech členských států mohou být financovány z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Fondu soudržnosti. Příspěvek EU na projekty v oblasti městské dopravy zpravidla představuje až 85 % příslušných způsobilých nákladů.
07
Finanční prostředky EU přidělené na městskou dopravu pro období 2000–2006 a 2007–2013 činí celkem 10,7 miliardy EUR (2,9 miliardy EUR a 7,8 miliardy EUR pro tato období v uvedeném pořadí). Celkový přehled podle jednotlivých členských států uvádí graf 1.
Celkový objem finančních prostředků přidělených z EFRR a Fondu soudržnosti na městskou dopravu v programových obdobích 2000–2006 a 2007–2013 (v mil. EUR) Jiné Německo Rumunsko Slovensko Litva Bulharsko Estonsko Lotyšsko Spojené království Francie Španělsko Irsko Česká republika Itálie Portugalsko Řecko Maďarsko Polsko
228 62 92 126 130 143 152 167 226 290 346 358
Celkem: 10 651 milionů EUR
708 726 1 073 1 414 1 528 2 882 0
500
2000–2006
1 000
2007–2013
Zdroj: Výpočet EÚD vycházející z údajů Evropské komise.
1 500
2 000
2 500
3 000
08
Úvod
08
Spolufinancované projekty v oblasti městské dopravy jsou zahrnuty do operačních programů (OP) prováděných členskými státy v rámci režimu sdíleného řízení. Úkoly jsou přitom rozděleny takto: a) Komise projednává a schvaluje OP navrhované členskými státy a vyčleňuje finanční prostředky EU; b) členské státy OP řídí, provádějí je výběrem projektů a také následně dohledem nad těmito projekty a jejich hodnocením; c) Komise posuzuje vnitrostátní řídicí a kontrolní systémy, monitoruje provádění operačních programů, přijímá závazky k finančním příspěvkům EU a tyto příspěvky na základě schválených výdajů vyplácí; d) Komise má povinnost schvalovat konkrétní jednotlivé projekty předkládané členskými státy. Na programové období 2000–2006 byl souhlas Komise nezbytný pro všechny projekty z Fondu soudržnosti bez ohledu na jejich celkové náklady a pro projekty EFRR, jejichž celkové náklady4 přesáhly 50 milionů EUR. Pro programové období 2007–2013 byla provedena změna: schválení Komise už nepodléhaly projekty z Fondu soudržnosti pod 50 milionů EUR 5.
09
V oblasti městské dopravy hrají významnou úlohu dvě generální ředitelství (GŘ) Komise. Jde o: a) GŘ pro regionální a městskou politiku, které je odpovědné za tu část rozpočtu EU, z níž se spolufinancují projekty městské dopravy. Jako součást svého posuzování konkrétních projektů konzultuje rovněž ostatní generální ředitelství, zejména pak GŘ pro mobilitu a dopravu; b) GŘ pro mobilitu a dopravu, jež nese odpovědnost za dopravní politiku EU.
4
Celkové náklady, jak jsou uvedeny v žádosti o grant pro každý projekt.
5
Od 1. ledna 2007 do 25. června 2010 byl u environmentálních projektů limit 25 milionů EUR.
09
Rozsah a koncepce auditu 10
Hlavním cílem tohoto auditu výkonnosti bylo posoudit provádění a účinnost projektů veřejné městské dopravy spolufinancovaných ze strukturálních fondů EU (dále jen „projekty“).
11
Účetní dvůr se při auditu zaměřil na následující otázky: a) Byly projekty realizovány tak, jak bylo v žádostech o grant plánováno? b) Plnily služby vytvořené projekty potřeby uživatelů? c) Dosáhly projekty svých cílů z hlediska využívání?
12
Audit se týkal vzorku 26 projektů6 spolufinancovaných EFRR nebo Fondem soudržnosti v programových obdobích 2000–2006 a 2007–2013. Vybrané projekty jsou realizovány v 11 městech v pěti členských státech – Španělsku, Francii, Itálii, Polsku a Portugalsku. Finanční prostředky EU přidělené na oblast městské dopravy v těchto pěti zemích (5,3 miliardy EUR) představují 50 % celkového financování EU (10,7 miliardy EUR). Vzorek zahrnuje projekty, které spočívaly ve vybudování, prodloužení či modernizaci železnice (tři projekty), metra (osm projektů), lehkého metra7 (čtyři projekty), tramvajové trati (šest projektů) a jednoho projektu autobusové linky. Projekty mají rozsah od jedné linky nebo pouhého úseku až po celou síť. Vzorek též zahrnuje čtyři menší projekty z oblasti IT týkající se provozních a informačních systémů nebo systémů prodeje jízdenek (viz příloha II).
13
Pro programová období 2000–2006 a 2007–2013 představovaly projekty podléhající schválení Komise 66 % a 78 % (v uvedeném pořadí) celkového financování z EFRR a Fondu soudržnosti přiděleného na městskou dopravu (viz bod 8 písm. d)). Auditní vzorek obsahoval 17 projektů, které byly předmětem schvalování. Zbývajících devět projektů, včetně čtyř menších projektů IT, bylo schvalováno řídicími orgány v členských státech.
14
V době auditu bylo 20 z těchto 26 projektů dokončeno a uvedeno do provozu. Tři dokončeny nebyly, dva byly dokončeny částečně a byly uvedeny do provozu a jeden projekt byl dokončen nedávno, ale ještě nebyl v provozu.
15
S cílem identifikovat auditorské standardy a osvědčené postupy v oblasti městské dopravy konzultoval Účetní dvůr zástupce různých organizací s odbornými znalostmi z oblasti městské dopravy, jako např. Mezinárodní unie veřejné dopravy 8 (UITP – Union Internationale des Transports Publics), Střediska studií o sítích, dopravě, urbanismu a veřejných stavbách9 (CERTU – Centre d’Études sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les constructions publiques) a sítě Polis10.
6
Kritérii výběru byly: projektové náklady, typ projektu a plánovaný termín realizace.
7
Lehké metro je mezistupněm mezi tramvají a metrem. Lze jej považovat za rychlý dopravní systém se střední kapacitou.
8
Mezinárodní unie veřejné dopravy (UITP) je mezinárodní síť orgánů a provozovatelů v oblasti veřejné dopravy, tvůrců politiky, vědeckých ústavů a sektoru služeb a dodávek spojených s veřejnou dopravou.
9
CERTU má odpovědnost za realizaci studií v oblasti městských sítí, dopravy, urbanismu a veřejných zařízení, a to buď v zastoupení francouzského státu, nebo ve prospěch místních orgánů, veřejných subjektů, společností pověřených poskytováním veřejných služeb nebo příslušných profesních skupin (vyhláška 94-134 ze dne 9. února 1994).
10 Polis je síť evropských měst a regionů, které spolupracují na zavádění inovačních technologií a politik zaměřených na udržitelnější mobilitu.
Rozsah a koncepce auditu
16
Fotografie 1
Pro každý projekt se auditní tým setkal v členských státech s představiteli příslušného řídicího orgánu, navrhovatelů projektů čerpajících granty EU (zpravidla místními orgány) a s provozovateli (veřejnými či soukromými společnostmi) řídícími příslušný druh dopravy. Auditní tým rovněž sám vyzkoušel spolufinancovaná zařízení a navštívil střediska provozu a údržby.
Lehké metro v Portugalsku
© Metro Transportes do Sul
10
11
Připomínky
Byly projekty realizovány tak, jak bylo v žádostech o grant plánováno?
17
Při posuzování toho, zda byly projekty realizovány tak, jak bylo v žádostech o grant plánováno, posuzoval Účetní dvůr tři aspekty: soulad s ustanoveními rozhodnutí o grantu z hlediska fyzické realizace, načasování a rozpočtu.
18
Čtyři projekty byly dokončeny před podáním žádosti o grant11, a nebyly tudíž do analýzy zahrnuty. Jeden projekt byl vyloučen, neboť jeho původní dokončení bylo plánováno na rok 2015. Kromě toho nebylo několik dalších projektů posouzeno z hlediska všech tří kritérií z důvodu zpoždění nebo nevyčerpání celkových projektových nákladů.
Většina projektů byla fyzicky realizována
20
U 14 projektů byly infrastrukturní vybavení a kolejová vozidla realizovány v souladu s projektovou specifikací a u tří případů byly zjištěny velmi malé odchylky. U jednoho projektu nebyla stále instalována zhruba třetina ze 70 informačních panelů dodaných v roce 2008. Příslušné obce v tomto případě z různých důvodů neudělily požadované povolení – některé např. vyžadovaly zaplacení poplatku.
U čtyř infrastrukturních projektů došlo k výraznému zpoždění v realizaci
21
Osm projektů bylo dokončeno v termínu a sedm bylo zpožděno o devět či méně měsíců.
19
V souvislosti s touto auditní otázkou audit zahrnul 18 projektů z hlediska jejich fyzické realizace (bod 20), 21 projektů z hlediska dodržení plánovaných termínů dokončení (body 21 a 22) a 19 z hlediska celkových vynaložených nákladů (body 23–25).
22
Šest projektů bylo výrazně zpožděno, včetně čtyř infrastrukturních projektů (viz graf 2), přičemž zpoždění dle nejaktuálnějších odhadů činí dva až čtyři roky. Příklady výrazných zpoždění u projektů jsou uvedeny v rámečku 1.
11 Financování dokončených projektů pro EU zvyšuje riziko efektu mrtvé váhy a u takovéhoto financování znamená ohrožení evropské přidané hodnoty. Účetní dvůr konstatuje, že se Komise na tuto otázku zaměřila v legislativních návrzích pro finanční rámec 2014–2020.
12
Graf 2
Připomínky
Infrastrukturní projekty s výrazným zpožděním v realizaci Prodloužení metra v Itálii (5,3 km)1 Výstavba tramvajové trati v Itálii (18,9 km)1 Výstavba lehkého metra v Portugalsku (13,5 km) Výstavba lehkého metra v Portugalsku (57 km) 0
1
2
3
4
5
Zpoždění v rocích
Rámeček 1
1 Odhady. Zdroj: Výpočet EÚD založený na údajích navrhovatelů.
Příklady výrazných zpoždění s dopady na projekty οο Lehké metro (Portugalsko) bylo plně uvedeno do provozu v listopadu 2008, tj. tři roky po původně plánovaném termínu. Hlavním důvodem zpoždění byly obtíže s uvolňováním nezbytných pozemků, přestože tyto pozemky byly v obecním vlastnictví. οο První linka projektu tramvaje (Itálie) byla dokončena v únoru 2010 s mírným zpožděním tří měsíců. Původně byla plánována realizace dvou dalších linek do června 2012. Po uspořádání referenda byla trasa zásadním způsobem upravena, aby se zabránilo jejímu průchodu historickým centrem města. To vedlo k odložení realizace o čtyři roky.
13
Připomínky
Tři projekty překročily svůj původní rozpočet o více než 20 %
rozpočet překročen o nejméně 20 %. Hlavními faktory zapříčiňujícími překročení nákladů byly technické obtíže související s podmínkami terénu, archeologickými nálezy, administrativními problémy, revizemi ceny zakázek či úpravami projektů. Příklady překročení nákladů u projektů jsou uvedeny v rámečku 2.
23
Devět projektů bylo dokončeno v souladu s původním rozpočtem.
24
25
Graf 3
Deset projektů svůj původní rozpočet překročilo (viz graf 3): jednalo se o osm dokončených projektů a dva probíhající projekty, které v době auditu již ale měly být dokončeny. U tří dokončených projektů byly výrazně překročeny náklady, kdy byl původní
Překročení nákladů v souvislosti s těmito projekty může zvýšit finanční zátěž pro veřejné orgány v daných členských zemích, neovlivňuje však celkovou splatnou částku grantu EU (viz body 47 a 48).
Projekty, u nichž došlo k překročení nákladů Výstavba lehkého metra v Portugalsku (57 km) Výstavba lehkého metra v Portugalsku (13,5 km) Prodloužení metra v Polsku (4 km) Prodloužení metra ve Španělsku (2,2 km) Pokračující výstavba metra v Itálii (5,3 km)1 Provozní systém v Portugalsku Pokračující výstavba tramvajové trati v Itálii (18,9 km)1 Prodloužení metra ve Španělsku (0,6 km) Prodloužení lehkého metra ve Španělsku(1,5 km) Prodloužení lehkého metra ve Španělsku (0,2 km)
1,24 1,23 1,22 1,11 1,11 1,10 1,10 1,06 1,06 1,06 1,0
1,1 Překročení nákladů (původní cena zakázky je 1,00)
1 Odhady. Zdroj: Výpočet EÚD založený na údajích navrhovatelů.
1,2
1,3
14
Rámeček 2
Připomínky
Příklady překročení nákladů u projektů οο Prodloužení linky metra (Polsko) provázela řada obtíží, v jejichž důsledku se náklady zvýšily o 47 milionů EUR (+ 22 %). Mezi tyto obtíže patřilo to, že stavba probíhala za podmínek obzvláště nepříznivých pro zemní práce. Dále došlo k výjimečnému nárůstu cen služeb a stavebních materiálů. Bylo nutno též provést změnu architektury střech budov, aby odpovídala novým právním normám. Byly rovněž použity moderní metody vibrační izolace a došlo ke změně ve stanovené funkci budovy. οο Celkové náklady na lehké metro (Portugalsko) činily 399 milionů EUR, tj. o 75 milionů EUR (+ 23 %) více, než stanovoval původní rozpočet. Překročení nákladů šlo na vrub státního rozpočtu a odpovídá 48 milionům EUR v revizích cen a vícepracích a 27 milionům EUR jako kompenzaci provozovateli za ušlé příjmy za tři roky kvůli zpoždění s uvolňováním veřejných pozemků (viz první příklad v rámečku 1).
Plnily služby vytvořené projekty potřeby uživatelů?
Zpětná vazba na základě monitorovacích ukazatelů provozovatelů byla pozitivní
26
28
Jako součást této auditní otázky bylo přezkoumáno 21 projektů (body 26–34), včetně jednoho projektu tramvajové trati, u něhož byla v provozu pouze jedna linka ze tří. Zbývajících pět projektů nebylo v době auditu ještě uvedeno do provozu.
27
Z analyzovaných průzkumů a další zpětné vazby od navrhovatelů projektů a provozovatelů vyplývá, že služby veřejné dopravy jsou pro uživatele uspokojivé tehdy, když jsou přesné, četnost spojů je dostatečná, jsou pohodlné, bezpečné, čisté, snadno fyzicky přístupné, finančně dostupné a když poskytují přiměřené informace. S cílem posoudit, zda poskytované projekty plní potřeby uživatelů, byly přezkoumány monitorovací ukazatele provozovatelů a také průzkumy spokojenosti uživatelů. V úvahu byly též vzaty aspekty přístupnosti veřejné dopravy.
Osmnáct z projektů mělo ukazatele (např. přesnost spojů, čistota vozů a informace pro cestující), které byly stanoveny i monitorovány provozovateli. Z těchto ukazatelů vyplývá, že služby nabízené projekty byly v souladu se stanovenými cílovými hodnotami. Typ a úroveň ukazatelů se mezi jednotlivými projekty lišily, přičemž v některých případech byly ukazatele jen základní a měly omezenou hodnotu. Nedostatky v poskytovaných službách byly zjištěny ve dvou případech (viz rámeček 3).
15
Fotografie 2
Připomínky
Vlak v Polsku
Rámeček 3
Zdroj: EÚD.
Nedostatky v nabízených službách οο Zvýšení počtu vlaků se zpožděním více než pět minut mělo negativní dopad na přesnost provozu linky metra (Itálie). Při auditu bylo rovněž zaznamenáno, že veřejnosti nebyl k dispozici žádný jízdní řád vlakových souprav, a to ani ve stanicích, ani ve vagónech. Ani v jedné ze čtyř stanic, které byly v rámci projektu vybudovány, nebyly elektronické ukazatele předpokládané čekací doby. Když došlo ke zpoždění, cestující nebyli o této skutečnosti informováni ani formou hlášení, ani vizuálního zobrazení této informace. οο Počet vlaků (Polsko), které jsou v provozu na železniční trati spolufinancované EU, byl o 25 % nižší, než se plánovalo (tři vlaky za hodinu místo čtyř). Bylo to zapříčiněno omezenou kapacitou návazné železniční trati ve středu města, která způsobovala kongesce.
29
Takovéto ukazatele umožňují provozovatelům dopravy přijímat podle potřeby nápravná opatření, aby se zlepšily služby poskytované uživatelům. Mohou být rovněž užitečné pro provozovatele z hlediska provozní efektivnosti. V sedmi případech například bylo díky těmto ukazatelům možno přizpůsobit dopravní služby skutečné poptávce.
30
V pěti případech žádal navrhovatel projektu na základě smlouvy stanovení ukazatelů, které by zajistily provázání odměny provozovateli dopravy s kvalitou poskytovaných služeb. Jedná se o osvědčený postup, jehož příklad uvádí rámeček 4.
16
Rámeček 4
Připomínky
Příklad osvědčeného postupu, který zajištuje propojení mezi odměnou a kvalitou služeb V jedné smlouvě o provozování metra (Portugalsko) je obsažena široká škála ukazatelů a cílových hodnot souvisejících s poskytovanou službou. Týkají se poskytovaných služeb, zpoždění, fungování eskalátorů, úrovně osvětlení, čistoty stanic a vagónů a počtu poruch a signálních problémů. Příslušné cílové hodnoty nebyly nejprve splněny. Nedostatky se vyskytly zejména u přesnosti a příležitostně u čistoty a počtu poruch. To vedlo k měsíčním pokutám provozovateli, které se pohybovaly v rozmezí 10 000 až 30 000 EUR za měsíc. Situace se postupně zlepšovala a u všech ukazatelů byly cílové hodnoty systematicky dosahovány.
Tam, kde byly provedeny, měly průzkumy spokojenosti uživatelů pozitivní výsledky
31
Průzkumy spokojenosti uživatelů pomáhají měřit úroveň kvality vnímané uživateli. Provádějí se s cílem umožnit zlepšení dopravních služeb. Mohou poukázat na nejvíc uspokojivé aspekty i na případné problémy, které je potřeba řešit. Průzkumy mohou také odrážet změny v úrovni spokojenosti uživatelů v průběhu času a někdy poskytují zajímavá srovnání mezi různými linkami stejné sítě.
32
Průzkumy spokojenosti uživatelů byly k dispozici pro devět z kontrolovaných projektů. Bodová hodnocení jednotlivých průzkumů ukazují vysokou úroveň spokojenosti uživatelů veřejné dopravy.
Dopravní služby byly obecně přístupné
33
Na základě fyzické kontroly bylo zjištěno, že stanice a vagóny, jichž se projekty týkaly, byly obecně snadno přístupné pro chodce, dětské kočárky a invalidní vozíky.
34
Z průzkumu veřejně dostupných informací (např. internet) vyplynulo, že všichni poskytovatelé služeb u kon trolovaných projektů nabízejí zvláštní zvýhodněné tarify, které mají podpořit přístupnost služeb pro určité kategorie uživatelů (jako např. studentů a nezaměstnaných osob).
17
Připomínky
Dosáhly projekty svých cílů z hlediska využívání?
35
Z posuzování této otázky bylo vzhledem ke stupni realizace vyňato šest projektů. Body 36–48 se tudíž týkají 20 projektů.
36
Rámeček 5
Kromě plnění potřeb uživatelů (viz body 28–34) je při posuzování výkonnosti veřejné dopravy nejdůležitějším aspektem úroveň jejího využívání, která je obvykle vyjádřena počtem cestujících, jízd, procestovaných kilometrů nebo mírou obsazenosti. O úspěšnosti veřejné dopravy může též vypovídat přechod na jiný druh dopravy, např. to, že lidé začnou místo soukromého auta používat tramvaj.
Jen málo projektů má tolik uživatelů, kolik bylo očekáváno
37
Cílové ukazatele a odpovídající údaje tykající se míry využívání byly k dispozici pro 12 z kontrolovaných projektů. Z porovnání mezi využíváním plánovaným ke konkrétním datům a skutečným využíváním však vyplývá, že stanovených cílových hodnot dosáhly pouze dva z těchto projektů (viz rámeček 5). Zbylých 10 projektů včetně devíti infrastrukturních projektů nedosáhlo stanovené míry využívání, přičemž v některých případech bylo jejich využití silně podprůměrné (viz graf 4).
Dva projekty, u nichž byly k dispozici cílové hodnoty a údaje a které splnily své cíle οο Počet cestujících na nové tramvajové lince (Itálie) v roce 2012 dosáhl 12,2 milionu, což představuje 113 % cílové hodnoty (10,8 milionu). Podle navrhovatele projektu bylo tohoto výsledku dosaženo zejména díky dobré koordinaci se sítí autobusů a také integrací jízdného. οο Roční počet jízd v rámci autobusové sítě (Francie) činil 99,2 % předpokládané hodnoty pro rok 2011, která byla použita v socioekonomické analýze provedené v roce 2009. Tento počet narostl o 12 %, ze 4,3 milionu v roce 2008 (rok, v němž byl projekt uveden do provozu) na 4,8 milionu v roce 2011 (údaje z posledního měření).
18
Graf 4
Připomínky
Infrastrukturní projekty, které mají méně uživatelů, než se předpokládalo Výstavba metra v Itálii (2,2 km)1
2%
Prodloužení metra ve Španělsku (3,3 km)
18 %
Prodloužení lehkého metra ve Španělsku (0,2 km)
32 %
Prodloužení lehkého metra ve Španělsku (1,5 km)
32 %
Výstavba lehkého metra v Portugalsku (13,5 km)
35 %
Prodloužení metra v Portugalsku (4,8 km)
63 %
Výstavba tramvaje ve Francii (8,5 km)
72 %
Výstavba tramvaje ve Francii (9,5 km)
72 %
Výstavba lehkého metra v Portugalsku (57 km)
87 % 0%
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
Míra skutečných uživatelů v porovnání s plánovaným počtem uživatelů ke konkrétním datům 1 Podle navrhovatele projektu by se situace měla zlepšit po dokončení dalších úseků této linky metra. Zdroj: Výpočet EÚD vycházející z údajů navrhovatelů projektů.
38
Rámeček 6
U zbývajících osmi projektů bez cílových hodnot nebo odpovídajících údajů použil Účetní dvůr k tomu, aby stanovil, zda bylo jejich využití
uspokojivé, jiné zdroje informací. U čtyř z těchto projektů byly zjištěny důkazní informace o dobré výkonnosti (příklady v rámečku 6), zatímco zbylé čtyři vykazovaly výkonnost nedostatečnou.
Příklady projektů, pro něž nebyly k dispozici cílové hodnoty, ale u nichž byly zjištěny známky dobré výkonnosti οο Jeden projekt spočíval v modernizaci dvou úseků tramvajové trati (Polsko). U jednoho z těchto úseků vyplývá z údajů o stavu před projektem a po něm, že došlo ke zvýšení počtu cestujících o 49 % v dopravní špičce a o 29 % v pracovních dnech. οο Z údajů týkajících se nového úseku jiného projektu tramvajové trati (Polsko) vyplynulo, že na této trati cestovalo v dopravní špičce 2 500 cestujících za hodinu a 35 700 cestujících za jeden pracovní den, což lze porovnáním s orientačními referenčními hodnotami, které jsou k dispozici, považovat za uspokojivé12. 12 Počet 2 500 cestujících jedné tramvajové linky je v souladu s kapacitním rozmezím stanoveným unií UITP pro různé druhy městské dopravy. http://www.btrust.org.za/library/assets/uploads/documents/2_Resource%20docs_Making%20the%20Right%20Choice.pdf
19
Připomínky
Některé důvody nedostatečného využívání mohly být odstraněny
39
Rámeček 7
Nejdůležitější faktory, na které měli navrhovatelé projektu anebo místní orgány přímý vliv13 a které zapříčinily nedostatečné využití kontrolovaných projektů, lze rozdělit do dvou kategorií: nedostatky v koncepci projektu (nedostatečné studie proveditelnosti včetně nadhodnocení počtu uživatelů) a, což je ještě důležitější, nedostatky týkající se politiky mobility (nedostatečná koordinace mezi jednotlivými druhy dopravy a s parkovací politikou, neexi stence plánu pro městskou mobilitu).
40
Tyto faktory měly negativní dopad na míru využití 11 ze 14 projektů, které byly posouzeny jako nedostatečně využívané (body 37 a 38)14. Sedm z těchto projektů bylo schváleno Komisí a čtyři projekty členskými státy. Příklady jsou uvedeny v rámečku 7.
13 Na využití projektů městské dopravy mohla mít jako externí faktor dopad mezinárodní hospodářská a finanční krize. 14 Vzhledem k tomu, že na jeden projekt může mít vliv více faktorů, bylo u těchto 11 projektů celkově identifikováno 23 faktorů.
41
Důvody nedostatečného využití mohly být ve fázi koncipování a plánování projektů analyzovány důkladněji.
Příklady důvodů nedostatečného využívání οο V případě lehkého metra (Portugalsko) s 58 stanicemi, které nahrazuje část autobusové sítě, navrhovatel projektu uvedl, že odhad uživatelů byl nadhodnocen zhruba o 30 %, neboť neexistoval spolehlivý systém kalkulace cestujících využívajících autobusovou síť. Ve studii proveditelnosti bylo zjištěno, že klíčovou otázkou pro dosažení očekávané poptávky cestujících a pro přechod z individuální dopravy na dopravu kolektivní je politika parkování. Ani na jednom z konců severojižní linky však dosud nebylo vybudováno parkoviště typu „P+R“ a nebyla vybudována ani konečná stanice autobusu mimo město. V centru města byly navíc k dispozici parkovací prostory za atraktivní ceny (cena za parkování v centru města je stejná jako cena za parkoviště „P+R“, k níž se ještě musí připočíst cena jízdenky na metro). Využívání sítě metra tak zaostává za očekáváním, a to z hlediska jak počtu cestujících (87 %), tak počtu cestujících přecházejících na metro z jiných druhů dopravy (55 %) i míry obsazenosti (62 %). U posledních tří stanic činí míra obsazenosti méně než 5 %. οο V reakci na silnou poptávku veřejnosti po ukončení sociální izolace byla vybudována nová stanice metra (Španělsko). Analýza potřeb v oblasti mobility provedená před projektem nezahrnovala vyčíslené porovnání různých možností dopravy. Počet uživatelů představuje pouze 18 % cílové hodnoty. οο Novou tramvajovou síť (Francie) používalo 8,3 milionu cestujících ročně, což je 72 % cílové hodnoty (11,6 milionu). Současně s tím došlo ke zvýšení využívání soukromých automobilů, z 60 % cest v roce 1997 na 65 % cest v roce 2011, přičemž cílem plánu městské mobility bylo snížit tuto hodnotu již v roce 2005 na 59 %. Podle dopravního orgánu má na poptávku po tramvaji negativní dopad špatná kvalita přepravních služeb autobusové sítě a také nevhodná politika pro oblast parkování. Mezi lety 2005 a 2012 narostl počet parkovacích míst v centru města o 17 %, ačkoli byl počet parkovacích míst považován za nadměrný již v roce 2005, jak uvádí plán pro městskou dopravu (plan de déplacement urbain) z tohoto roku.
20
Připomínky
Nedostatečné využívání může mít dopad na dosažení očekávaných přínosů…
… což se ale nemonitoruje…
42
Očekávané přínosy jsou zohledňovány v sociálně‑ekonomickém posouzení. Jsou důležitým faktorem při rozhodování o investici veřejných prostředků do projektů městské dopravy, které ze své podstaty nejsou finančně životaschopné.
Žádost o grant pro každý projekt předkládaný Komisi ke schválení zahrnuje další očekávané přínosy nad rámec míry využití. Patří sem například snížené znečištění ovzduší, snížení hluku, omezení kongescí a počtu nehod, snížení spotřeby paliva. Tyto přínosy by pak měly mít širší pozitivní dopad na životní prostředí, veřejné zdraví, růst a zaměstnanost, zejména pak díky sníženým kongescím.
44
45
Ačkoli byly tyto přínosy na začátku odhadovány, skutečně dosažené přínosy u příslušných projektů se pak systematicky nekontrolovaly.
43
Fotografie 3
Navrhovatelé projektů tyto očekávané přínosy odhadují na základě určitého klíčového ukazatele, kterým může být například počet cestujících, kteří ze soukromých aut přejdou na veřejnou dopravu. Z toho vyplývá, že když míra využití projektů veřejné dopravy nedosáhne stanovených cílových hodnot, může to mít vliv i na tyto přínosy.
Tramvaj v Itálii
Zdroj: EÚD.
46
Auditoři nicméně ve dvou navštívených městech zjistili, že byl stanoven soubor ukazatelů týkající se aspektů, které jsou spolufinancovanými projekty ovlivňovány, a že tyto ukazatele jsou následně monitorovány.
21
Připomínky
… a může to zvýšit finanční zátěž veřejných orgánů
47
Fotografie 4
U žádného z kontrolovaných projektů (které ze své podstaty nejsou finančně životaschopné) nepokrývaly provozní výnosy plně náklady na provoz a údržbu. Schodek je financován z veřejných dotací15.
Tramvaj a autobus ve Francii
Zdroj: EÚD.
48
V případě 14 projektů, které vykazovaly nedostatečné využití, vedl nižší počet uživatelů, než se očekávalo, k nižším příjmům z prodeje jízdenek. To bylo kompenzováno veřejnou dotací, která přesahovala původně plánovanou částku, s výjimkou jednoho případu, kdy skutečné provozní výnosy v důsledku zvýšení jízdného překonaly očekávané hodnoty.
15 Například veřejné dotace představují 9 % ročního rozpočtu jednoho lehkého metra, 66 % dalšího (oproti předpokládaným 0 %), 68 % tramvajové trati a 75 % autobusové sítě.
22
Závěry a doporučení 49
Auditoři dospěli k celkovému závěru, že ačkoli jsou projekty městské dopravy spolufinancované z EU realizovány uspokojivým způsobem a obecně plní potřeby uživatelů, často nejsou dostatečně využívány. To má dopad na jejich celkovou výkonnost.
Realizace projektů
50
U většiny projektů byly infrastruktura, vybavení a kolejová vozidla realizovány v souladu s projektovou specifikací (bod 20).
51
U čtyř projektů byla na základě nejnovějších odhadů zjištěna výrazná zpoždění o dva až čtyři roky. Příčinou byly přírodní či historické překážky, opožděné úpravy projektu, problémy v koordinaci a zpoždění při uvolňování pozemků (body 21 a 22).
52
U tří projektů došlo k výraznému překročení nákladů přesahujícímu 20 %. Příčinou byla zpoždění, dále technické obtíže, administrativní problémy a také nedostatek koordinace (body 23–25).
Služby poskytované projekty
53
Ukazatele monitorované provozovateli dopravy i průzkumy spokojenosti uživatelů, pokud jsou k dispozici, vypovídají o tom, že projekty potřeby uživatelů naplňují. Tyto řídicí nástroje se ale neuplatňovaly u všech kontrolovaných projektů. Byly zjištěny určité osvědčené postupy, jako např. zahrnutí ukazatelů do smlouvy o provozu uzavřené mezi navrhovatelem a provozovatelem, jehož odměna je takto vázána na dosažené výsledky. Zařízení a služby poskytované na základě projektů byly obecně snadno dostupné (body 26–34).
Využití projektů
54
Cílové hodnoty anebo údaje týkající se využívání nemělo 40 % posuzovaných projektů. V důsledku toho nebylo možné měřit míru využívání projektu, která je klíčovým ukazatelem pro posuzování výkonnosti projektů veřejné dopravy (bod 37).
55
V případech, kdy chyběly informace o využití projektu, Účetní dvůr shromáždil různé jiné údaje s cílem vyvodit závěr o výkonnosti daného projektu. Celkově se Účetní dvůr domnívá, že dvě třetiny projektů jsou využívány nedostatečně (body 37 a 38).
23
Závěry a doporučení
56
Dvěma hlavními faktory, na které mají navrhovatelé anebo místní orgány přímý vliv a které zapříčiňují nedostatečné využívání většiny kontrolovaných projektů, jsou nedostatky v koncepci projektu a nedostatky týkající se politiky mobility (body 39–41).
57
Menší počet cestujících, než se očekávalo, vede také k nedostatečné výkonnosti z hlediska hospodářských a sociálních přínosů (týkajících se např. znečištění životního prostředí nebo kongescí). Tento aspekt však navrhovatelé ani vnitrostátní orgány většinou následně nekontrolují (body 42–46). Z této skutečnosti rovněž vyplývá, že k zajištění finanční udržitelnosti příslušných projektů v oblasti městské dopravy mohou být potřeba dodatečné veřejné finanční prostředky (body 47 a 48).
Doporučení 1 Komise by měla u projektů, které musí schválit, vyžadovat, aby u nich byly po uvedení projektu do provozu zavedeny řídicí nástroje pro monitorování kvality služeb a úrovně spokojenosti uživatelů, například: a) minimální soubor ukazatelů s příslušnými cílovými hodnotami, který bude tvořit součást smluv o provozu, a (kde to bude možné) propojení mezi odměnou provozovatele a dosaženými výsledky; b) průzkumy spokojenosti uživatelů, které umožní přijmout vhodná opatření, aby se lépe vyhovělo očekáváním uživatelů.
Doporučení 2 Komise by měla u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovat, aby do grantových dohod byl zahrnut minimální počet ukazatelů výsledků spolu s příslušnými cílovými hodnotami a aby tyto ukazatele byly následně měřeny. Bude tak zajištěno: a) monitorování a hodnocení míry využívání veřejné dopravy, která je u těchto typů projektů klíčovým ukazatelem výkonnosti; b) monitorování a hodnocení očekávaných přínosů, jako např. snížení znečištění, hluku a kongescí, a také zlepšení bezpečnosti na silnicích.
Doporučení 3 Komise by měla u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovat důkladnější analýzu odhadů očekávaného počtu uživatelů a volbu druhu dopravy na základě kvantifikovaného porovnání různých možností dopravy.
24
Závěry a doporučení
Doporučení 4
Doporučení 5
Komise by měla u projektů, které podléhají jejímu schválení, vyžadovat, aby projekty tvořily součást politiky mobility:
Komise by měla rovněž vyžadovat, aby se aspekty uvedenými v doporučení 1–4 zabývaly orgány členských států při řízení projektů veřejné dopravy financovaných EU.
a) která bude v celé městské aglomeraci zajišťovat konzistentnost všech druhů a forem dopravy včetně politiky parkování; b) která prokáže, že projekt představuje prioritu a že je nejvhodnější; c) a z níž bude zřejmé, do jaké míry projekt přispěje k jejím celkovým cílům (např. přechod na jiné druhy dopravy).
Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Henri GRETHEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 5. února 2014. Za Účetní dvůr
předseda Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Příloha I
Přílohy
25
Politika EU v oblasti městské dopravy: dokumenty, které byly postupně vydány v posledním desetiletí
01
Bílá kniha z roku 2001 – Evropská dopravní politika do roku 2010: čas pro rozhodnutí, KOM(2001) 370 v konečném znění.
02
Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – K tematické strategii pro městské životní prostředí, (KOM(2004) 60 v konečném znění.
03
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o Tematické strategii pro městské životní prostředí, KOM(2005) 718 v konečném znění.
04
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Evropa v pohybu – Udržitelná mobilita pro náš kontinent – Přezkum bílé knihy Evropské komise o dopravě z roku 2001 v polovině období, KOM(2006) 314 v konečném znění.
05
Sdělení Komise – Akční plán pro energetickou účinnost: využití možností, KOM(2006) 545 v konečném znění.
06
Zelená kniha Komise – Na cestě k nové kultuře městské mobility, KOM(2007) 551 v konečném znění.
07
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Akční plán pro městskou mobilitu, KOM(2009) 490 v konečném znění.
08
Bílá kniha – Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje, KOM(2011) 144 v konečném znění.
26
Příloha II
Přílohy
Přehled kontrolovaných projektů v době auditu
Země/ město
Projekt
Celkové Způsobilé konečné3 náklady V provozu od náklady (A)
% (z A)
Projekt schválen KOM nebo ČS4
Grant EU
v mil. EUR Španělsko
Barcelona
Madrid
Prodloužení linky 3 metra o 0,6 km a 1 stanici
květen 2001
82,5
19,3
5,5
28,5 %
ČS
Prodloužení linky 3 metra o 2,2 km a 2 stanice
září 2008
106,9
40,5
9,6
23,7 %
ČS
Prodloužení linky 11 lehkého metra o 1,5 km a 2 stanice
prosinec 2003
51,8
22,7
6,8
30,0 %
ČS
Prodloužení linky 11 lehkého metra o 0,2 km a 2 stanice
prosinec 2003
56,9
16,7
4,4
26,3 %
ČS
Prodloužení linky 11 metra o 3,3 km a 1 stanici
říjen 2010
167,6
113,9
50,3
44,2 %
KOM
Výstavba tramvajové trati v délce 13 km
dosud ne2
394,7
249,5
10,0
4,0 %
KOM
Provozní a informační systém
částečně
1,9
0,7
0,3
47,1 %
ČS
Výstavba jízdních pruhů pro autobusy v délce 8,4 km
prosinec 2008
88,7
50,7
15,9
31,4 %
KOM
Výstavba tramvajové trati v délce 9,5 km, úsek 1
červenec 2006
263,7
106,1
5,1
4,8 %
KOM
Výstavba tramvajové trati v délce 8,5 km, úsek 2
září 2007
67,8
45,4
7,5
16,5 %
KOM
Výstavba tramvajové trati o délce 18,9 km pro linky 1, 2 a 3
částečně
688,0
159,9
53,3
33,3 %
KOM
0,3
0,3
0,1
33,3 %
ČS
Francie Le Havre Val de Sambre Valenciennes Itálie Florencie
Neapol Polsko
Informační systém
květen 2012
Prodloužení linky metra L1 o 5,3 km a 6 stanic
dosud ne
1 524,0
1 015,0
507,0
50,0 %
KOM
Výstavba úseku 2,2 km a 4 stanic pro linku metra L6
únor 2007
140,9
122,3
61,2
50,0 %
KOM
Prodloužení linky metra L6 o 3,3 km a 4 stanice
termín 2015
643,0
173,1
86,5
50,0 %
KOM
Modernizace / přestavba trati v délce 4 km a pořízení 24 tramvají
květen 2008
63,7
51,9
25,7
49,5 %
KOM
Modernizace / přestavba trati v délce 5,4 km a pořízení 24 tramvají
červen 2011
107,2
92,0
54,2
58,9 %
KOM
Prodloužení trasy metra o 4 km a 4 stanice, linka 1
říjen 2008
261,7
189,8
80,1
42,2 %
KOM
Modernizace železničního spojení s letištěm v délce 14 km
září 2008
65,1
52,5
13,7
26,1 %
ČS
Prodloužení železničního spojení s letištěm o 2 km s tunelem
dosud ne2
91,5
72,1
50,5
70,0 %
KOM
Pořízení 13 vlakových souprav pro spojení s letištěm
listopad 2011
86,2
69,7
41,1
59,0 %
KOM
1
Krakov
Varšava
27
Příloha II
Přílohy
Země/ město
Projekt
Celkové Způsobilé konečné3 náklady V provozu od náklady (A)
% (z A)
Projekt schválen KOM nebo ČS4
Grant EU
v mil. EUR Portugalsko Lisabon
Porto Celkem 1 2 3 4
Prodloužení metra (linka B) o 4,8 km a 5 stanic
březen 2004
295,1
266,0
100,0
37,6 %
KOM
Výstavba lehkého metra v délce 13,5 km s 19 stanicemi
listopad 2008
352,9
265,0
79,5
30,0 %
KOM
Výstavba lehkého metra v délce 57 km s 58 stanicemi
březen 2006
1 962,0
890,4
320,2
36,0 %
KOM
Integrovaný systém pro prodej jízdenek
prosinec 2005
11,2
8,1
4,4
54,3 %
ČS
Provozní a informační systém
prosinec 2006
11,2
9,7
5,3
54,6 %
ČS
26 kontrolovaných projektů
7 586,50
4 103,30 1 598,23 39,6 %
Částky týkající se polských projektů byly přepočítány pomocí průměrného směnného kurzu 1 EUR = 4 PLN. Tyto dva projekty byly v provozu ke konci roku 2012. Údaje uvedené kurzivou odpovídají částkám schváleným ve fázi žádosti o schválení projektu. KOM = Komise; ČS = členský stát.
28
Odpovědi Komise Shrnutí II a)
Komise vítá hodnocení Účetního dvora, že většina projektů byla realizována v souladu s projektovou specifikací. Komise vítá hodnocení, že 15 z 21 analyzovaných projektů bylo realizováno včas nebo s maximálně devítiměsíčním zpožděním, což Komise u tohoto typu projektů pokládá za nepatrné. Jistá zpoždění jsou u velkých projektů infrastruktury často nevyhnutelná. Komise se domnívá, že důvodem zmíněného zpoždění čtyř projektů byly konkrétní důvody, které nemohl ovlivnit ani navrhovatel projektu ani Komise. Komise poukazuje na to, že rozpočet EU nebyl zatížen, neboť překročení nákladů musí být uhrazeno ze státního rozpočtu členských států. Komise je toho názoru, že překročení nákladů často způsobily technické potíže, na které nemají navrhovatelé projektu vliv.
II b)
Komise vítá výsledky auditu týkajícího se potřeb uživatelů. U pěti kontrolovaných projektů nebyla infrastruktura využívána dostatečně, přičemž míra využití dosáhla 35 % původně očekávaného počtu uživatelů. Ostatní kontrolované projekty využívá více než 60 % původně očekávaného počtu uživatelů. Zpoždění při realizaci projektů mohou být také důvodem zpoždění při dosahování cílů týkajících se využití. Veřejná doprava je páteří udržitelné městské dopravy a přispívá k vysokému stupni sociálního začlenění. Podpora ze strany orgánů veřejné správy je proto často vědomá nutnost.
II c)
Komise uznává zjištěné příčiny nedostatečného využívání. Doprava se však řídí poptávkou a je silně závislá na hospodářské situaci. Možné dopady mezinárodní hospodářské a finanční krize nebyly v době, kdy byly prováděny analýzy ve fázi navrhování a plánování, předvídatelné. Jeden z těchto dopadů se projevil na menší potřebě mobility, což mohlo přispět k nedostatečnému využívání, jelikož ve fázi přípravy projektu nebylo možné předvídat daný značný pokles poptávky. Krize navíc negativně ovlivnila finanční situaci měst a jejich schopnost udržovat a subvencovat veřejné služby, což mělo na využívání dopravní infrastruktury negativní vliv. V každém případě byly všechny projekty kontrolovány v rané fázi svého fungování a stále ještě existuje možnost přijmout další opatření na zvýšení jejich využití v budoucnu. III a)
Pokud jde o doporučení 1 až 4, Komise zdůrazňuje, že postup hodnocení a schválení velkých projektů pro programové období 2014–2020 umožní včasný a dřívější přezkum projektů ze strany odborníků, kteří se specializují na řízení projektu, analýzu nákladů a přínosů a technické/inženýrské otázky. Komise připravuje akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, jež určí různé prvky kvality, které musí všechny velké projekty dodržet. Kromě toho budou vydány pokyny týkající se analýzy nákladů a přínosů, které budou obsahovat praktická doporučení pro konkrétní odvětví, jakož i případové studie, aby příjemci mohli své projekty připravit tak, aby měly pro EU co největší přínos. Všechny projekty, které podléhají schválení Komise, musí projít přezkumem kvality, který Komise nebo nezávislí odborníci (nástroj JASPERS placený z položek technické pomoci Komise nebo jiné subjekty určené členskými státy a schválené Komisí) provedou na základě souboru kritérií.
29
Odpovědi Komise
Nový rámec politiky soudržnosti je zaměřen na dosahování výsledků a to má rovněž vliv na to, jak Komise bude hodnotit velké projekty. Ve formuláři žádosti (který bude vydán ve formě prováděcího aktu Komise) bude samostatný oddíl, ve kterém projekty budou muset představit očekávaný přínos k ukazatelům výsledků a výstupů na prioritní ose. Komise v aktu v přenesené pravomoci navrhne podmínky přezkumu kvality, které musí členské státy splnit a potvrdit ve zprávě o přezkoumání kvality. Rovněž bude muset být doložena proveditelnost a spolehlivost analýzy poptávky, která odůvodňuje potřebu projektu a celkovou kapacitu zařízení daného projektu. V souladu s platným regulačním rámcem pro nové programové období se budou na všechny projekty případně vztahovat společné ukazatele výstupu. Ukazatele výsledků budou dohodnuty během jednání o programech. Budou stanoveny na úrovni prioritní osy a následně sledovány během prováděcího období. Nicméně v kompetenci řídícího orgánu bude určit zvláštnosti systému hodnocení a monitorování, zejména smluvní ujednání mezi řídícími orgány a provozovateli, jak je uvedeno v čl. 125 odst. 3 písm. c) nařízení (EU) č. 1303/2013. Pokud je to vhodné, Komise doporučí, aby velké projekty vykazovaly alespoň minimální počet ukazatelů a odměna pro provozovatele se odvíjela od výkonnosti. Pokud je to důležité pro splnění cílů projektu, Komise doporučí navrhovatelům projektu, aby prováděli průzkumy ohledně spokojenosti uživatelů.
III b)
U projektů, které podléhají jejímu schválení, Komise prostřednictvím přezkumu kvality projektů zajistí, aby v rámci monitorování výsledků jasně deklarovaly svůj přínos pro tyto výsledky. Od členských států se nevyžaduje, aby v rámci společných ukazatelů sledovaly míru využití. Komise však bude během jednání o programech případně trvat na tom, aby byl do operačních programů v oblasti veřejné dopravy (a tedy i do monitorovacího systému vypracovaného členskými státy) zařazen ukazatel „míra využití veřejné dopravy“.
Komise souhlasí s Účetním dvorem, že sledování přínosu projektů je zásadní pro ověření správného provádění programu. Řídící orgány musí hodnotit (v souladu s hodnoticími plány), jaký dopad mají projekty financované EU pro dosažení cílů prioritní osy, avšak nikoli v grantové dohodě. Dosažené výsledky budou obsaženy a posouzeny ve výročních a závěrečných zprávách o provádění, které musí členské státy předkládat ohledně každého operačního programu, pokud jsou tyto prvky součástí ukazatele výsledků operačního programu.
III c)
Komise prostřednictvím přezkumu kvality návrhů projektů zajistí, aby v zájmu realizace byla analyzována hlavní alternativní řešení, byla vybrána nejlepší varianta a aby byl výběr této varianty zdůvodněn. Komise rovněž zajistí, aby analýza poptávky (nebo obchodního plánu v případě produktivní investice) vycházela ze spolehlivých údajů a byla v souladu hlavními demografickými trendy a vývojem v příslušném odvětví, aby mohla odůvodnit potřebu realizace projektu a celkovou kapacitu zařízení daného projektu.
III d)
Všechny hlavní projekty budou muset prokázat přínos pro cíle stanovené na úrovni programu na podporu udržitelné městské multimodální mobility podle čl. 5 odst. 4 písm. e) nařízení (EU) č. 1301/2013 (dále jen „nařízení o EFRR“) a čl. 4 písm. a) bodu v) nařízení (EU) č. 1300/2013 (dále jen „nařízení o Fondu soudržnosti“).
III e)
Komise souhlasí s tím, že tyto otázky by měly řešit řídící orgány a bude tento postup podporovat.
30
Odpovědi Komise
Připomínky 20
Komise vítá hodnocení Účetního dvora, že většina projektů byla realizována v souladu s projektovou specifikací.
21
Komise vítá hodnocení, že 15 z 21 analyzovaných projektů bylo realizováno včas nebo s maximálně devítiměsíčním zpožděním, což Komise u tohoto typu projektů pokládá za nepatrné. Jistá zpoždění jsou u velkých projektů infrastruktury často nevyhnutelná. Komise se domnívá, že důvodem výrazných zpoždění byly konkrétní, nevyhnutelné okolnosti související s jednotlivými projekty, například archeologické nálezy, nutnost dále konsolidovat půdu nebo změna politického vedení. Ani navrhovatel projektu ani útvary Komise nemohly takové okolnosti předvídat.
Rámeček 1 – druhá odrážka
Původní návrh vedení tramvajové linky u projektu v Itálii, který Účetní dvůr zmiňuje, byl schválen po veřejné konzultaci. Politické změny v obci a následné referendum v roce 2010 vedly ke změně původního návrhu linek 2 a 3. Ani navrhovatel projektu ani útvary Komise nemohly takové okolnosti předvídat.
24
Komise je vždy znepokojena, pokud dojde k překročení nákladů, neboť to může ovlivnit rentabilitu projektu. Nicméně i přes pečlivé plánování, průzkumy a inspekce půdy je často obtížné zabránit vzniku dodatečných nákladů u velkých projektů infrastruktury (viz příklady v rámečku 2).
25
Komise poukazuje na to, že rozpočet EU nebyl zatížen, neboť překročení nákladů musí být uhrazeno ze státního rozpočtu členských států.
28
Komise vítá zjištění, že služby nabízené projekty byly v 18 z 21 kontrolovaných případů sledovány a byly v souladu se souvisejícími stanovenými cíli.
Rámeček 3 – první odrážka
Zjištění ohledně metra v Itálii, které Účetní dvůr zmiňuje, lze vysvětlit skutečností, že tato trasa metra a doplňující informační systém ještě nebyly dokončeny. Tato část metra, která je v současnosti izolovaná, se má do roku 2015 stát součástí rozsáhlejší sítě metra.
Rámeček 3 – druhá odrážka
Co se týče zjištění ohledně vlakového projektu v Polsku, na který odkazuje Účetní dvůr, Komise uznává, že počet vlaků v provozu neodpovídá počtu, který byl původně uveden v návrhu projektu. Komise tuto záležitost předloží polským orgánům v rámci sledování programů a bude se informovat o důvodech této změny.
Rámeček 4
Komise vítá, že Účetní dvůr zjistil používání osvědčených postupů. Komise připraví pokyny pro analýzu nákladů a přínosů pro programy na období 2014–2020, která bude obsahovat případovou studii týkající se městské dopravy.
32
Komise vítá, že všechny dostupné průzkumy prokázaly vysokou úroveň spokojenosti s poskytovanými službami.
Souhrnná odpověď k bodům 33 a 34 Komise vítá dané pozitivní zjištění.
31
Odpovědi Komise
37
Komise je toho názoru, že příjemci by měli přikládat větší význam vymezení klíčových ukazatelů výkonnosti. U pěti kontrolovaných projektů nebyla infrastruktura využívána dostatečně, přičemž míra využití dosáhla 35 % původně očekávaného počtu uživatelů. Pokud jde o italský projekt, situace by se měla zlepšit na konci roku 2015, jakmile bude daná trasa začleněna do sítě, jak bylo plánováno. Ostatní kontrolované projekty využívá více než 60 % původně očekávaného počtu uživatelů. Zpoždění při realizaci projektů mohou být také důvodem zpoždění při dosahování cílů týkajících se využití. Viz rovněž odpověď k bodům 39 a 40.
Souhrnná odpověď k bodům 39 a 40
Komise uznává zjištěné příčiny nedostatečného využívání. Možné dopady mezinárodní hospodářské a finanční krize nicméně nebyly v době, kdy byly prováděny analýzy ve fázi navrhování a plánování, předvídatelné. Jeden z těchto dopadů se projevil na potřebě mobility, což mohlo přispět k nedostatečnému využívání, jelikož ve fázi přípravy projektu nebylo možné předvídat daný značný pokles poptávky. Krize navíc negativně ovlivnila finanční situaci měst a jejich schopnost udržovat a subvencovat veřejné služby, což mělo na využívání dopravní infrastruktury negativní vliv. V každém případě byly všechny projekty kontrolovány v rané fázi svého fungování a stále ještě existuje možnost přijmout další opatření na zvýšení jejich využití v budoucnu. Viz odpověď k bodu 37.
41
Viz rovněž odpověď k bodům 39 a 40.
Rámeček 7 – třetí odrážka
Komise uznává, že po dokončení projektů ve Francii měl být tramvajový projekt lépe sladěn s autobusovou dopravou a zároveň měl být omezen počet parkovacích míst. Na konci roku 2013 oznámily francouzské orgány nápravná opatření. Plánují, že zavedou nové linky veřejné dopravy, aby se rozšířila veřejná dopravní síť a snížil se počet parkovacích míst v centru města.
47
Veřejná doprava je páteří udržitelné městské dopravy a přispívá k vysokému stupni sociálního začlenění. Podpora ze strany orgánů veřejné správy je proto vědomá nutnost.
Závěry a doporučení 49
Komise vítá celkový výsledek auditu, podle kterého projekty obecně splňují potřeby uživatelů. Komise uznává zjištěné příčiny nedostatečného využívání. Doprava se však řídí poptávkou a je silně závislá na hospodářské situaci. Možné dopady mezinárodní hospodářské a finanční krize nebyly v době, kdy byly prováděny analýzy ve fázi navrhování a plánování, předvídatelné. Jeden z těchto dopadů se projevil na menší potřebě mobility, což mohlo přispět k nedostatečnému využívání, jelikož ve fázi přípravy projektu nebylo možné předvídat daný značný pokles poptávky. Krize navíc negativně ovlivnila finanční situaci měst a jejich schopnost udržovat a subvencovat veřejné služby, což mělo na využívání dopravní infrastruktury negativní vliv. V každém případě byly všechny projekty kontrolovány v rané fázi svého fungování a stále ještě existuje možnost přijmout další opatření na zvýšení jejich využití v budoucnu.
32
Odpovědi Komise
50
Komise vítá hodnocení Účetního dvora, že většina projektů byla realizována v souladu s projektovou specifikací.
51
Komise vítá hodnocení, že 15 z 21 analyzovaných projektů bylo realizováno včas nebo s maximálně devítiměsíčním zpožděním, což Komise u tohoto typu projektů pokládá za nepatrné. Jistá zpoždění jsou u velkých projektů infrastruktury často nevyhnutelná. Komise se domnívá, že důvodem zmíněného zpoždění čtyř projektů byly konkrétní důvody, které nemohl ovlivnit ani navrhovatel projektu ani Komise.
52
Komise poukazuje na to, že rozpočet EU nebyl zatížen, neboť překročení nákladů musí být hrazeno ze státního rozpočtu členských států. Komise je toho názoru, že překročení nákladů často způsobily technické potíže, na které nemají navrhovatelé projektu vliv (viz bod 24).
53
Komise vítá zjištění, že služby nabízené projekty byly v 18 z 21 kontrolovaných případů sledovány a byly v souladu se souvisejícími stanovenými cíli, že všechny dostupné průzkumy prokázaly vysokou úroveň spokojenosti s poskytovanými službami a že zařízení a služby, které jsou díky projektům poskytovány, byly obecně snadno přístupné.
54
Komise souhlasí s tím, že příjemci by měli přikládat větší význam vymezení klíčových ukazatelů výkonnosti.
55
U pěti kontrolovaných projektů nebyla infrastruktura využívána dostatečně, přičemž míra využití dosáhla 35 % původně očekávaného počtu uživatelů. Pokud jde o jeden projekt, situace by se měla zlepšit na konci roku 2015, jakmile bude daná trasa začleněna do sítě, jak bylo plánováno.
Ostatní kontrolované projekty využívá více než 60 % původně očekávaného počtu uživatelů. Zpoždění při realizaci projektů mohou být také důvodem zpoždění při dosahování cílů týkajících se využití.
56
Viz odpověď Komise k bodu 49.
57
Veřejná doprava je páteří udržitelné městské dopravy a přispívá k vysokému stupni sociálního začlenění. Podpora ze strany orgánů veřejné správy je proto vědomá nutnost.
Doporučení 1
Pokud jde o doporučení 1 až 4, Komise zdůrazňuje, že postup hodnocení a schválení velkých projektů pro programové období 2014–2020 umožní včasný a dřívější přezkum projektů ze strany odborníků, kteří se specializují na řízení projektu, analýzu nákladů a přínosů a technické/inženýrské otázky. Komise připravuje akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, jež určí různé prvky kvality, které musí všechny velké projekty dodržet. Kromě toho budou vydány pokyny týkající se analýzy nákladů a přínosů, které budou obsahovat praktická doporučení pro konkrétní odvětví, jakož i případové studie, aby příjemci mohli své projekty připravit tak, aby měly pro EU co největší přínos. Všechny projekty, které podléhají schválení Komise, musí projít přezkumem kvality, který Komise nebo nezávislí odborníci (nástroj JASPERS placený z položek technické pomoci Komise nebo jiné subjekty určené členskými státy a schválené Komisí) provedou na základě souboru kritérií. Nový rámec politiky soudržnosti je zaměřen na dosahování výsledků a to má rovněž vliv na to, jak Komise bude hodnotit velké projekty. Ve formuláři žádosti (který bude vydán ve formě prováděcího aktu Komise) bude samostatný oddíl, ve kterém projekty budou muset představit očekávaný přínos k ukazatelům výsledků a výstupů na prioritní ose.
33
Odpovědi Komise
Komise v aktu v přenesené pravomoci navrhne podmínky přezkumu kvality, které musí členské státy splnit a potvrdit ve zprávě o přezkoumání kvality. Rovněž bude muset být doložena proveditelnost a spolehlivost analýzy poptávky, která odůvodňuje potřebu projektu a celkovou kapacitu zařízení daného projektu.
Doporučení 1 a)
V souladu s platným regulačním rámcem pro nové programové období se budou na všechny projekty případně vztahovat společné ukazatele výstupu. Ukazatele výsledků budou dohodnuty během jednání o programech. Budou stanoveny na úrovni prioritní osy a následně sledovány během prováděcího období. Nicméně v kompetenci řídícího orgánu bude určit zvláštnosti systému hodnocení a monitorování, zejména smluvní ujednání mezi řídícími orgány a provozovateli, jak je uvedeno v čl. 125 odst. 3 písm. c) nařízení (EU) č. 1303/2013. Pokud je to vhodné, Komise doporučí, aby velké projekty vykazovaly alespoň minimální počet ukazatelů a odměna pro provozovatele se odvíjela od výkonnosti.
Doporučení 1 b)
Pokud je to důležité pro splnění cílů projektu, Komise doporučí navrhovatelům projektu, aby prováděli průzkumy ohledně spokojenosti uživatelů.
Doporučení 2 b)
Komise souhlasí s Účetním dvorem, že sledování přínosu projektů je zásadní pro ověření správného provádění programu. Řídící orgány musí hodnotit (v souladu s hodnoticími plány), jaký dopad mají projekty financované EU pro dosažení cílů prioritní osy, avšak nikoli v grantové dohodě. Dosažené výsledky budou obsaženy a posouzeny ve výročních a závěrečných zprávách o provádění, které musí členské státy předkládat ohledně každého operačního programu, pokud jsou tyto prvky součástí ukazatele výsledků operačního programu.
Doporučení 3
Komise prostřednictvím přezkumu kvality návrhů projektů zajistí, aby v zájmu realizace byla analyzována hlavní alternativní řešení, byla vybrána nejlepší varianta a aby byl výběr této varianty zdůvodněn. Komise rovněž zajistí, aby analýza poptávky (nebo obchodního plánu v případě produktivní investice) vycházela ze spolehlivých údajů a byla v souladu hlavními demografickými trendy a vývojem v příslušném odvětví, aby mohla odůvodnit potřebu realizace projektu a celkovou kapacitu zařízení daného projektu.
Doporučení 4
U projektů, které podléhají jejímu schválení, Komise prostřednictvím přezkumu kvality projektů zajistí, aby v rámci monitorování výsledků jasně deklarovaly svůj přínos pro tyto výsledky.
Doporučení 4
Všechny hlavní projekty budou muset prokázat, jak přispívají k dosažení cílů stanovených na úrovni programu na podporu udržitelné městské multimodální mobility podle čl. 5 odst. 4 písm. e) nařízení (EU) č. 1301/2013 (nařízení o EFRR) a čl. 4 písm. a) bodu v) nařízení (EU) č. 1300/2013 (nařízení o Fondu soudržnosti).
Doporučení 2 a)
Doporučení 5
Doporučení 2
Od členských států se nevyžaduje, aby v rámci společných ukazatelů sledovaly míru využití. Komise však bude během jednání o programech případně trvat na tom, aby byl do operačních programů v oblasti veřejné dopravy (a tedy i do monitorovacího systému vypracovaného členskými státy) zařazen ukazatel „míra využití veřejné dopravy“.
Komise souhlasí s tím, že tyto otázky by měly řešit řídící orgány, a bude tento postup podporovat.
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU Bezplatné publikace: •
j eden výtisk: prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•
v íce výtisků, plakáty či pohlednice: v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm) a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm); můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*). (*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace: •
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Předplatné: •
některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie u (http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).
QJ-AB-14-001-CS-C ISSN 1831-0788
Pro období 2000–2013 vyčlenila EU na spolufinancování projektů, které mají městům pomoci budovat veřejnou městskou dopravu, jako např. metro, tramvaje a autobusy, částku 10,7 miliardy EUR. V této zprávě Účetní dvůr posuzoval, zda byly tyto projekty realizovány podle plánu, zda poskytovaly služby, které splňovaly potřeby uživatelů, a zda byly využívány v očekávaném rozsahu.
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
