Bouwen aan samenwerking

Bouwen aan samenwerking Lerend arrangeren Auteurs Ben Kokx, Henk Wesseling en Léon Sonnenschein

Over de auteurs

2

Bouwen aan publieke arrangementen

Ben Kokx heeft een rijke ervaring als procesmanager, projectleider en adviseur in het publieke en semipublieke domein. Hij houdt zich vooral bezig met het begeleiden van processen rondom het ontwerpen en bouwen van (samenwerkings-)arrangementen tussen organisaties in verschillende ketens. Deze arrangementen zijn uiteenlopend qua karakter, zoals: het open inrichten van nieuwe (regionale of keten-)organisaties, het maken van convenanten, allianties of centrumconstructies, het verzelfstandigen van organisatieonderdelen, herindeling en fusie. Daarnaast begeleidt hij organisaties en samenwerkingsverbanden in hun oriëntatie op verbetering van de governance, de besturing en de inrichting. Het snijvlak van de bestuurlijke en de ambtelijke organisatie en de samenhang ertussen is daarbij altijd een belangrijk thema. Ben Kokx won de Adviesprijs 2008 van de Raad van OrganisatieAdviesbureaus voor uitvoering van de meest innovatieve en baanbrekende adviesopdracht in het publiek domein. Voorbeelden van publicaties van hem zijn “Op de Schop”; over waarom reorganisaties nodig zijn en hoe deze het beste kunnen worden uitgevoerd. Henk Wesseling was tot 2009 gemeentesecretaris van Dordrecht en mede richtinggevend bij de ontwikkeling van de Drechtstedenorganisatie. Daarvoor vervulde Henk Wesseling een aantal leidinggevende functies in het publieke domein, zoals die van onderzoeksdirecteur bij de Algemene Rekenkamer. De afgelopen periode is hij met name betrokken bij complexe transformaties en de leerprocessen waarmee die gepaard gaan, zoals de verbetering van informatieveiligheid overheidsbreed (oprichting taskforce informatieveiligheid) en de ondersteuning vanuit de VNG van bestuurders bij het versterken van de verbinding tussen werkgevers en werkzoekenden zoals die nu met de Participatiewet verder vorm krijgt. Henk Wesseling publiceert regelmatig, waaronder in 2012 in het wetenschappelijke tijdschrift Bestuurskunde over stedelijke problematiek.

Léon Sonnenschein was van 2003 tot 2008 programmamanager van het innovatieprogramma InAxis van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarvoor werkte Léon Sonnenschein onder andere als programmaleider bij de gemeente Rotterdam en als interimdirecteur bij een ngo. De afgelopen tien jaar was hij betrokken bij talrijke (experimentele) samenwerkingsverbanden, van intergemeentelijke shared services tot ketensamenwerking op het gebied van strafrecht, werk & inkomen en multiprobleemgezinnen. Momenteel werkt hij als zelfstandig interimen procesmanager aan complexe vernieuwings- en samenwerkingsvraagstukken in de publieke sector. Hij is in die rollen o.a. betrokken bij de decentralisaties in het sociale domein. Léon publiceert regelmatig. Publicaties van hem zijn o.a. “Shared services, nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten”, en “Ketenunits, grip krijgen op publieke ketens”. De drie auteurs zijn ontwikkelaar en kerndocent van de bouwplaats voor samenwerkingsarrangementen. Deze bouwplaats wordt begeleid door Platform31.


3

Inhoudsopgave

4


Inleiding: Een bouwplaats voor samenwerking

6

1

Over arrangementen en arrangementen bouwen 1.1 Samenwerken én samengaan wordt de norm 1.2 Arrangementen 1.3 Aanleidingen voor arrangementen 1.4 Bouwarrangementen en bouwproces

10 11 11 14 15

2

Lerend arrangeren 2.1 Perspectief ontwikkelen, besluitvormig organiseren en interveniëren: het dubbele ruitmodel 2.2 De fasering 2.3 Fase van agendavorming 2.4 Intentionele fase 2.5 Strategiefase 2.6 Planfase 2.7 Ontwerpfase 2.8 Implementatiefase 2.9 Evaluatiefase

20 21 22 23 27 30 35 37 39 40

Veelvoorkomende praktijkproblemen 3.1 Veranderende omgeving 3.2 Veranderend deelnemersveld 3.3 Verschillende bouwopdrachten naast elkaar 3.4 Fasering als denkraam, aan besluitmoment altijd vasthouden 3.5 Verstoring van het evenwicht tussen inhoud, proces en relatie

44 45 45 46 46 48

3

4 Inhoud stuurt ookde beweging 4.1 Inhoud stuurt ook de beweging 4.2 Werk en inkomen als voorbeeld 4.3 Tot slot

50 51 51 54


5

Inleiding

6


Een bouwplaats voor samenwerking In 2012 zijn er in Noord-Holland vijf bijeenkomsten met projectleiders, procesmanagers, beleidsontwikkelaars en controllers van acht gemeenten georganiseerd.1 Aanleiding zijn de aanstaande decentralisaties in het sociale domein en het onderwijs: • Begeleiding extramuraal van AWBZ (Rijk) naar WMO (gemeenten). • Jeugdzorg van provincies naar gemeenten. • De Participatiewet: één regeling waarbij personen met beperkt arbeidsvermogen in de toekomst grotendeels onder verantwoordelijkheid van de gemeente komen te vallen. Voorheen vielen mensen met een beperkt arbeidsvermogen voornamelijk onder rijksregelingen (WAO, Wajong). • Passend onderwijs. Dit is weliswaar geen decentralisatie naar gemeenten, maar raakt wel aan de andere drie. In dit geval verdwijnt de indicatiestelling voor speciaal onderwijs, en krijgen scholen een zorgplicht en een budget waaruit ze ook speciaal onderwijs moeten bekostigen. Alle betrokkenen hebben bij hun eigen gemeente een rol in het oppakken van één of meer van deze decentralisaties. Zij zijn zich bewust van de complexe opgave die hen wacht, en zij delen een gevoel dat er meerwaarde kan zitten in het in samenhang oppakken van de decentralisaties en in samenwerking tussen gemeenten op onderdelen van de decentralisaties. Zij beseffen ook, en dat is een complicerende factor, dat elke gemeente daarnaast individueel verantwoordelijk wordt voor het op een goede manier organiseren van samenwerking tussen verschillende partijen ‘in de keten’. Of beter gezegd ketens. Ketens die per beleidsveld ook weer anders georganiseerd zijn en uit andere partners bestaan.

die helpt bij het ontwikkelen van (gezamenlijke) handelingsperspectieven, bij de keuze om op onderdelen wel of niet met andere gemeenten of ketenpartners samen te werken en/of samen te gaan, en bij het arrangeren van het proces daarnaar toe. De 2e bouwplaats was ook voor ons als ontwikkelaars3 van de gebruikte methodiek een ‘echte’ bouwplaats. Een bouwplaats waarin we met de deelnemers de opgave waar zij voor staan verder hebben kunnen onderzoeken. In de soms intensieve discussies die daar ontstonden, zagen we onze eigen methodiek ter discussie gesteld, uitgedaagd en verrijkt. De bouwplaats heeft ons daardoor ook een dieper inzicht gebracht in arrangementen, in het proces van arrangementen bouwen, en daarmee in onze eigen methodiek. Op basis van het gezamenlijke leerproces in de bouwplaats hebben wij deze publicatie geschreven. Een publicatie als handreiking voor procesmanagers die een centrale rol vervullen in het in goede banen leiden van het bouwproces van arrangementen. We maken uitgebreid gebruik van voorbeelden. Vaak voorbeelden bewust iets op afstand van de huidige decentralisaties, omdat afstand tot de inhoud helpt bij het ontdekken van patronen die zo kenmerkend zijn voor het bouwen van arrangementen.

De bijeenkomsten vinden plaats onder de noemer ‘Bouwplaats voor samenwerkingsarrangementen’ en worden begeleid vanuit Platform312. Het is een experimentele bouwplaats waarin de deelnemers worden meegenomen in een aanpak die behulpzaam kan zijn bij het vinden van een weg in de opgave die hen wacht. Dat wil zeggen een aanpak

1

2

De deelnemende gemeenten zijn Aalsmeer, Amstelveen, Bloemendaal, Haarlem, Haarlemmermeer, Heemstede, Ouder-Amstel, en Uithoorn. Voorheen (tot 1 juli 2012) Nicis Institute.

3

De ontwikkelaars zijn Ben Kokx (organisatieadviseur en partner bij KokxdeVoogd), Léon Sonnenschein (zelfstandig interim-manager), en Henk Wesseling (organisatieadviseur Berenschot).


7

Leeswijzer: Een publicatie voor procesmanagers Daar sta je dan als procesmanager. Met de opdracht om de transitie in het sociale domein in goede banen te leiden. Om nieuwe samenwerkingen te smeden, nieuwe arrangementen te bouwen. Met collega-gemeenten in de regio, en met partners in de uitvoering. Waar begin je? We beginnen deze publicatie met de taaie kost in de vorm van wat theorie. In hoofdstuk 1 staan we uitgebreid stil bij het begrip ‘arrangement’ en hieraan gerelateerde begrippen als arena’s en coalities. In hoofdstuk 2 gaan we in op het bouwproces van arrangementen vanuit het perspectief van de procesmanager. Elke paragraaf sluiten we af met implicaties, valkuilen en tips. Hoofdstuk 2 komt wellicht wat schematisch over, onder andere door de daarin gehanteerde fasering. Dat maken we ruimschoots goed in hoofdstuk 3, waar we uitgebreid ingaan op de weerbarstige werkelijkheid. De hick-ups, onverwachte ontwikkelingen in de omgeving, wisseling van personen en ander ongemak dat de procesmanager op zijn pad zoal tegen kan komen en dat het werk van procesmanager zo fascinerend maakt. In hoofdstuk 4 sluiten we af met een praktijkvoorbeeld van het bouwen van een arrangement, dat de cyclus van de gefaseerde aanpak die we in hoofdstuk 2 uitwerken helemaal doorlopen heeft. We hebben daarvoor de ontwikkeling van de werkgeversdienstverlening genomen. Door af te sluiten met een concrete casus proberen we de modelmatige beschrijving van het bouwproces van een samenwerkingsarrangement voor de lezer meer handen en voeten te geven. We illustreren zo ook dat er voor complexe opgaven in het publieke domein geen eenvoudige oplossingen zijn, maar dat een gestructureerde manier van werken wel helpt om tot werkbare resultaten te komen. En we illustreren dat het bouwproces ook mede afhangt van ‘wat en waarom’ je bouwt. Een ambtelijke fusie, of bijvoorbeeld een keten van bestaande organisaties herinrichten, eist deels andere technieken en materialen.

8



9

1

10

Over arrangementen en arrangementen bouwen


1.1 Samenwerken én samengaan wordt de norm Samenwerking en samengaan is in het publieke domein aan de orde van de dag. Werd tot begin deze eeuw de oplossing voor een probleem vaak gezocht in het oprichten van een nieuwe organisatie – iets dat nog steeds effectief kan zijn – vandaag de dag is een gangbare redenering dat de complexiteit van vraagstukken vooral vraagt om flexibiliteit en het op een slimme manier verbinden van activiteiten over de grenzen van organisaties heen. Zeker in het publieke domein, waar soms heel verschillende taken aan elkaar verbonden moeten worden om een maatschappelijk resultaat te bereiken, is dit ‘slim verbinden’ de norm. Soms leidt samenwerking alsnog tot fusie, of tot het oprichten van een gezamenlijke organisatie als een shared service of ketenunit. Samengaan doe je pas als dat voordelen oplevert boven slim samenwerken vanuit bestaande verbanden. Of er nou sprake is van samenwerken of van samengaan, altijd is er de noodzaak om te bouwen aan die slimme verbindingen die leiden tot vernieuwing van wat we een ‘publiek arrangement’ noemen. En altijd is er een procesmanager die aan de lat staat om dit proces van bouwen te organiseren. Een bouwproces waarin de optimale oplossing boven moet komen, vorm moet krijgen en uiteindelijk geïmplementeerd moet worden. En die vaak alweer geëvalueerd wordt voordat de bouwplaats de fase van consolidatie bereikt heeft. Zo gaat dat. Voor deze procesmanager en natuurlijk voor wie er verder maar bij betrokken zijn, schreven we dit boekje over bouwen aan arrangementen en de bouwplaats daarvoor.

1.2

Arrangementen

1.2.1

Arrangementen: wat (ver)bouw je eigenlijk?

Je moet als procesmanager wel weten wat je wilt bouwen. In dit eerste hoofdstuk volgen dan ook enige algemene omschrijvingen, zodat we weten waar we het over hebben. Publieke arrangementen, waar deze publicatie over gaat, richten zich op een maatschappelijke vraag: een behoefte zoals zorg, veiligheid, of bescherming van het land tegen het water. We spreken wel van maatschappelijke functies waarin mensen met elkaar in een publieke behoefte voorzien.

In een publiek arrangement krijgt het werken aan maatschappelijke vraagstukken en de realisatie van bijbehorende behoeften vorm. Dit gebeurt op basis van afspraken, (informele) regels, middelen en omgangsvormen die daarvoor nodig en beschikbaar zijn. Een ‘eenvoudig’ arrangement: afvalinzameling Arrangementen zijn al aan de orde bij verrassend eenvoudige vraagstukken, een voorbeeld daarvan is de afvalinzameling binnen gemeenten. In dit geval is er sprake van een arrangement tussen wetgever, gemeente, burgers, afvalbedrijven, kringloopbedrijven, en detailhandel. De wetgever bepaalt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het op een doelmatige wijze ophalen van afval, een verantwoorde wijze van verwerking van het afval en geeft de gemeente het recht een heffing daarvoor in te stellen. De gemeente geeft verder vorm aan die verantwoordelijkheid. Zij sluit contracten af met afval- en kringloopbedrijven, om ervoor te zorgen dat het afval ook daadwerkelijk wordt ingezameld en ziet erop toe, al dan niet gedelegeerd naar andere instanties, dat verwerking op een verantwoorde manier plaatsvindt. Veel gemeenten hebben ook nog een aparte regeling voor oud papier, om verenigingen in staat te stellen extra inkomsten te genereren door oudpapieracties. En steeds vaker speelt de detailhandel een rol bij de inzameling van batterijen en elektronica. Burgers en bedrijven maken ook deel uit van het arrangement. Zij bieden hun afval op regelmatige tijden aan op een vooraf vastgestelde manier, laten vuilnis niet vrij rondslingeren en bieden gevaarlijk afval apart aan op daarvoor ingerichte punten. De afvalarrangementen functioneren in de meeste gemeenten naar behoren. Vuilnis wordt voor het overgrote deel netjes aangeboden en ingezameld. Veel mensen brengen hun chemisch afval netjes weg, verenigingen genereren extra inkomsten uit oudpapierinzameling, en mensen met een smalle beurs en verzamelaars kopen spullen in de kringloopwinkel. Het arrangement functioneert deels op basis van wetgeving, gemeentelijke verordeningen en contracten. Maar het functioneert vooral door de bereidheid van burgers en bedrijven om mee te werken aan de afspraken tussen gemeenten en afvalbedrijven. Welbegrepen eigenbelang speelt daarin een rol (schone wijk), maar ook acceptatie van de systematiek die wordt gehanteerd en ouderwetse burgerzin.


11

(Ver)bouwen van een publiek arrangement heeft als doel om een beter resultaat te bereiken om aan de maatschappelijke vraag te voldoen. Bijvoorbeeld meer mensen aan het werk of minder jongeren in de zware jeugdzorg. Soms dient samenwerking met name organisatiedoelen zoals lagere kosten, of betere ICT-voorzieningen. Als procesmanager heb je bij dat (ver)bouwen te maken met de geschreven regels die onder andere vorm krijgen door wettelijk vastgelegde verantwoordelijkheden en bevoegdheden en door formele afspraken of contracten. Je hebt ook te maken met de informele regels die vorm krijgen door de persoonlijke stijl van actoren in het netwerk, onderlinge beelden (al dan niet gebaseerd op eerdere ervaringen), macht en belangen. Je hebt altijd te maken met verschillende partijen (organisaties, (belangen)groepen, individuen) en met verschillende functionele rollen (bestuur, gezag, leverancier, burger, financier, cliënt). Partijen delen vaak – maar niet altijd – het besef dat ze elkaar nodig hebben om hun eigen doelen te verwezenlijken en om het ‘hogere’ maatschappelijk belang of hun eigen belang te dienen. De zorgverzekeraar, de zorgconsument, de overheid; ze spelen allemaal een rol en streven hun belang na in een ingewikkeld speelveld van verhoudingen. De complexiteit wordt vergroot doordat er vrijwel altijd sprake is van ambigue gerichtheid van waarden en belangen. Sommige partijen hechten meer aan zorg en gelijkheid, anderen meer aan maatschappelijk nut en verdienste naar inspanning en soms handelen partijen geheel gericht op hun eigenbelang. Die ambiguïteit leidt tot spanningsvelden, conflicten, en verschillende perspectieven op wat de optimale oplossing is. Dat maakt het bouwen aan publieke arrangementen voor jou als procesmanager tot een lastige zaak. We onderscheiden in deze publicatie twee typen arrangementen: het organisationele arrangement en het ketenarrangement. Bij organisationele arrangementen bouwen partijen samen een nieuwe organisatie, waarin zij eigen taken en middelen inbrengen en waarvan zij eigenaar worden, bijvoorbeeld de Regionale Uitvoeringsdiensten op het terrein van vergunningverlening en handhaving. Bij ketenarrangementen maken organisaties afspraken over de samenwerking in de keten, maar voeren de taken uit vanuit hun eigen organisaties, zoals de samenwerking tussen gemeenten en UWV bij de werkgeversbenadering voor de arbeidsmarkt.

12


Bij organisationele arrangementen ontstaat er een nieuwe ordenende hiërarchie, bij ketenarrangementen blijft de wederzijdse afhankelijkheid bestaan. Dat sluit overigens niet uit dat ook in de keten uiteindelijk organisaties samengaan; ze blijven dan echter onderdeel van een keten. In de praktijk is vaak sprake van mengvormen. De samenwerking tijdens het (ver)bouwen kan dus tot veelsoortige resultaten leiden, want publieke arrangementen kunnen veel vormen aannemen. Bij organisationele arrangementen zijn dat onder andere gemeenschappelijke regelingen, stichtingen of coöperaties, shared services en ketenunits. Bij ketenarrangementen is er vaak sprake van convenanten, regiegroepen, programma’s en netwerken. Steeds vaker zien we ook combinaties daarvan. 1.2.2

Sturingsrelaties in arrangementen

Zoals gezegd, als procesmanager moet je weten wat te bouwen. In de vorige paragraaf bleek dat een publiek arrangement zich kenmerkt door allerlei formele en informele regels op basis van verhoudingen, bevoegdheden, omgangsvormen en middelen. Je kunt die regels ook zien als sturingsrelaties waarin allerlei middelen aangewend worden door actoren die hun doel willen bereiken. Die regels geven dus richting aan ons eigen gedrag en we proberen het gedrag van anderen ermee te beïnvloeden. En dat geheel van sturen op gedrag zou moeten leiden tot dat zo gewenste optimale resultaat. Dat is vaak een ander resultaat dan de individuele deelnemers zouden willen. De zorgconsument wil, liefst gratis, de beste zorg. Maatschappelijk gezien, moet wellicht eerder een redelijke bijdrage van iedere consument voor goede zorg tot stand komen. Werkgevers willen best, met financieel voordeel, mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst nemen. Het arrangement moet zo werken dat uiteindelijk maximale doorstroom naar regulier werk plaatsvindt. Als procesmanager moet je dus aan die sturing bouwen. Maar om welke sturing kan het dan gaan? Niets is ingewikkelder dan sturen, maar een eenvoudig onderscheid is het volgende. Er zijn ten eerste hiërarchische sturingsrelaties. De wetgever ten opzichte van gemeenten bijvoorbeeld, of een wethouder ten opzichte van de eigen sociale dienst. In de hiërarchische sturingsrelatie is het uitoefenen van gezag door middel van het stellen van regels en sanctionering het dominante instrument. Sturing met geld heet dan vaak subsidie en communicatie is

meer overtuigen dan dialoog. Een tweede type zijn de contractuele sturingsrelaties. Deze zijn te typeren als marktachtig, of vraag-aanbodrelaties. Er is in ieder geval sprake van vastgelegde rechten en verplichtingen over en weer, bijvoorbeeld een contract van een gemeente met een re-integratiebedrijf, een inkooprelatie met een welzijnsinstelling, of een contract tussen zorgverzekeraars en zorgconsumenten. Wat te zeggen van de energiemarkt, die nauwelijks meer publiek lijkt, maar ontzettend belangrijke publieke regulering kent. Regels en dwang zijn erop gericht het spel van vraag en aanbod goed te laten verlopen, bijvoorbeeld door de Voedsel- en warenautoriteit. Communicatie is met name gericht op transparantie zodat vraag en aanbod hun werk kunnen doen. Tot slot kennen we de vrijwillige sturingsrelaties. Deze hebben als basis ‘samenwerking’: gemeenten die samenwerken op de gebieden van arbeidsmarkt, politie, en maatschappelijk werk; gemeente en zorginstellingen die samenwerken in wijkzorgteams; kennisnetwerken waarin verschillende instituten good practices uitwisselen en ontwikkelen. Soms worden afspraken wel vastgelegd, maar de drive van vrijwillige samenwerking is een andere dan bij de contractrelatie. Elk type sturingsrelatie heeft ook zijn eigen modaliteiten om over te onderhandelen. Bij de hiërarchische sturingsrelatie is er de mogelijkheid om over machtsposities te onderhandelen bijvoorbeeld door tegenmacht op te bouwen. Bij de marktachtige, contractuele sturingsrelatie zijn er mogelijkheden tot onderhandeling over rechten en verplichtingen, prestatie en beloning en over uitvoeringsmodaliteiten. Bij de vrijwillige sturingsrelatie is er vooral de mogelijkheid om over elkaars motivatie en commitment te spreken en van daaruit de gemaakte afspraken te bevestigen of te veranderen. Bij arrangementen, en met name tijdens het bouwproces van arrangementen, spelen complexe mengvormen van deze sturingsrelaties meestal een rol. Een uitkeringsgerechtigde die een voorlopige arbeidsovereenkomst aangaat handelt soms deels onder de dreiging van intrekking van de uitkering (hiërarchisch, maar met afspraken over geld), gaat een contract aan met een bedrijf met een begeleidingstraject (contractueel, maar met dreiging van verlies van uitkering) en krijgt tamelijk dwingende hulp van een cliëntenorganisatie om zijn positie

goed te verdedigen (vrijwillig, met machtsaanwending). Ook in situaties waarin in principe sprake is van vrijwillige samenwerking, zoals dat bij de decentralisaties veelal het geval zal zijn, zullen dus elementen van contractuele en hiërarchische sturingsrelaties een rol spelen. Een kapitaalkrachtige partner kan bijvoorbeeld zijn ‘marktmacht’ inzetten om zijn zin te krijgen over een bepaalde wijze van uitvoering. De zogenaamde ‘social return on investments’ is daar een mooi voorbeeld van; aanbesteding door de gemeente met als voorwaarde om aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt werk te verschaffen. Het gebruik van macht in een vrijwillige samenwerking kan in sommige gevallen negatieve invloed hebben op de onderlinge relaties. Maar het kan soms ook uitstekend werken om een patstelling te doorbreken. Het is aan de procesmanager om daarop te anticiperen in het bouwproces, de risico’s van zo’n interventie in te schatten voor het proces als geheel en als het nodig is proberen deze voor te zijn, of later reparatiewerkzaamheden te verrichten. 1.2.3

Arrangementen zijn dynamisch

Arrangementen zijn dynamisch, net als de maatschappelijke vraagstukken waar ze een oplossing voor proberen te zijn. Ze kennen fasen van relatieve stabiliteit, maar verschuivingen in het vraagstuk of in de omgeving van één van de spelers kunnen leiden tot nieuwe dynamiek waarbij verhoudingen zich opnieuw moeten zetten. Als procesmanager zal je voortdurend attent moeten zijn op deze dynamiek. ICT samenwerkingsverband In 2002 besluit een aantal kleine gemeenten om een gezamenlijke shared service op te richten op het gebied van ICT. Er is brede overeenstemming op zowel politiek, bestuurlijk als ambtelijk niveau en de shared service groeit binnen een paar jaar uit tot één van de meest succesvolle voorbeelden in Nederland. Meer gemeenten treden toe en worden succesvol geïntegreerd. Als gevolg van een fusiegolf in de regio treden er rond 2011/2012 veranderingen op in de constellatie binnen het samenwerkingsverband. Een van de nieuwe gemeenten die ontstaat is qua omvang duidelijk groter dan de rest. Er treedt ook een verandering van gedrag van individuen op die zich anders manifesteren in het samenwerkingsverband.


13

Er ontstaat een roep in één van de gemeenteraden om te bezuinigen op de apparaatskosten van het samenwerkingsverband, ongeacht de besparingen die het samenwerkingsverband ook genereert door bijvoorbeeld goedkopere inkoop. Kortom: er ontstaat een andere dynamiek die het bestaande succesvolle arrangement ter discussie stelt. Verhoudingen moeten zich opnieuw zetten. De gemeenschappelijkheid van de eerste negen jaar maakt plaats voor belangenstrijd. Het leidt er onder andere toe dat een van de deelnemers uit het verband stapt, dat er veranderingen optreden in spelers en dat de grotere fusiegemeente een zwaarder stempel drukt op de samenwerking.

1.3 Aanleidingen voor arrangementen De aanleiding om een samenwerkingsarrangement te gaan bouwen, of om een bestaand arrangement te verbouwen, kan verschillend van aard zijn. Als procesmanager moet je je goed bewust zijn van wat de achterliggende motivatie is van de opdracht tot (ver)bouw van een arrangement. Twee veelvoorkomende aanleidingen zijn strategische verschuivingen en optimalisering van kwaliteit en efficiency. 1.3.1

Strategische verschuivingen

De decentralisaties in het sociale domein die nu op gemeenten afkomen zijn een typisch voorbeeld van een strategische verschuiving die aanleiding vormt tot het bouwen van nieuwe en verbouwen van bestaande arrangementen. De achterliggende redenen van zo’n strategische verschuiving kunnen divers zijn, maar vaak is er sprake van een breed gevoel in de samenleving en de politiek dat de manier waarop de betreffende publieke taak wordt uitgeoefend niet meer past bij deze tijd. Er is behoefte aan ‘een ander paradigma’. Dat zien we nu gebeuren in het sociale domein met name in de jeugdzorg. Een aantal jaren geleden zagen we dat bij werk en inkomen. De paradigmashift daar was een verschuiving van nadruk op inkomensondersteuning naar nadruk op maatschappelijk participeren.

14


Huidige arrangement in de jeugdzorg Het huidige arrangement in de jeugdzorg kenmerkt zich door de grote verscheidenheid aan financieringsstromen en actoren die sturing uitoefenen op (delen van) de jeugdzorg. Een deel van de zorg voor jongeren wordt gestuurd en gefinancierd vanuit het Rijk. Een ander deel wordt gestuurd en gefinancierd vanuit de provincies, een ander deel vanuit de gemeenten. Daarnaast speelt dat in circa vijf procent van de gevallen, waarbij echt sprake is van grote problemen, het probleem van de jongere of het kind dat het gevolg is van een breder probleem in de thuissituatie, verslaving bij ouders, generationele werkloosheid en andere problemen. Een aanpak vanuit de verschillende betrokken disciplines leidt vaak tot versnippering en interventies die niet effectief zijn, omdat ze maar één aspect van de problematiek in acht nemen. Een integrale aanpak – één gezin, één plan, één budget – biedt perspectieven op veel effectievere interventies. Veel gemeenten hebben speciale ketensamenwerkingsverbanden ontwikkeld om zo’n integrale aanpak te realiseren, maar de veelheid van financieringsstromen en sturingsinterventies staat een effectieve aanpak in de weg. Vandaar de roep om de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg in één hand én dichter bij de mensen te organiseren. Bij strategische verschuivingen treden er fundamentele veranderingen op in de verhoudingen tussen spelers in een bepaald domein. In het geval van de decentralisaties gaat het om veranderingen in verantwoordelijkheden die verschuiven van provincies naar gemeenten en van het Rijk naar gemeenten; om verschuivingen in rollen waarbij sommige spelers zoals de provincie zelfs helemaal van het toneel lijken te verdwijnen; om veranderingen in geldstromen die ertoe moeten leiden dat met minder geld hetzelfde, of zelfs meer wordt gepresteerd in de uitvoering; om veranderingen in de relaties tussen opdrachtgevers, toeleveranciers van voorzieningen, regisseurs, en cliënten, waarvan op voorhand nog niet duidelijk is hoe die zich zullen uitkristalliseren. Omdat de decentralisaties ook inhoudelijke vernieuwingen beogen in de verschillende domeinen, zullen er veranderingen optreden in methoden en procedures waarvan ook op voorhand niet duidelijk is hoe die eruit komen te zien.

Strategische verschuivingen zetten de bestaande – min of meer stabiele – arrangementen tussen de actoren op hun kop. Bij de decentralisaties in het sociale domein, is de gemene deler dat gemeenten aan zet zijn om de nieuwe arrangementen vorm te geven, binnen (nog schuivende) wettelijke en financiële kaders. Arrangementen die een nieuw kader scheppen voor inhoudelijke oplossingen, en het realiseren van die oplossingen door sturing, organisatie en samenwerking. 1.3.2

Optimalisering van kwaliteit en efficiency

De tweede aanleiding voor bouwen of verbouwen van arrangementen die we hier bespreken, is de optimalisering van kwaliteit en efficiency. Voorbeelden hiervan zijn de intergemeentelijke shared services, waarbij gemeenten bijvoorbeeld een gezamenlijke ICT-organisatie opzetten. Een ander voorbeeld is het organiseren van ketenregie, om ervoor te zorgen dat de verschillende partijen, die allemaal een steentje bij moeten dragen aan een maatschappelijk resultaat, beter gaan samenwerken. Arrangementen waarbij optimalisering de aanleiding is, zijn overzichtelijker dan strategische verschuivingen, omdat de oplossingsrichting vaak bekend is. Dat wil niet zeggen dat proces daardoor altijd eenvoudiger verloopt. Ook bij relatief overzichtelijke vraagstukken kunnen zaken als belangen, macht en vertrouwen en wantrouwen behoorlijke impact hebben op het proces. Servicecentrum Drechtsteden De zes Drechtsteden hadden een aantal uitvoeringstaken regionaal georganiseerd en constateerden vervolgens dat het bij de gemeenten blijven beleggen van de ondersteunende taken tot suboptimale oplossingen en het risico van dubbelingen leidde. Er werden kansen gezien om door bundeling van de ondersteunende taken op regionaal niveau tot meer doelmatigheid te komen bij de uitvoering van die taken. Bovendien kon de kwaliteit toenemen, wat doorwerkte naar de kwaliteit van uitvoering van de primaire taken. Er werd op regionaal niveau een Servicecentrum opgericht dat ten dienste staat van de gemeenten en de eigen regionale organisatie. Op termijn lag daarmee een besparing van circa vijf miljoen euro per jaar in het verschiet. Deze is uiteindelijk ook gehaald – zij het – op een later moment.

1.4 Bouwarrangementen en bouwproces 1.4.1

Een bouwarrangement

Als procesmanager moet je je dus bewust zijn van ‘wat’ je bouwt en ‘waarom’ (aanleiding) je bouwt. In deze publicatie staat centraal dat het bouwen van een arrangement ook vraagt om een arrangement voor het bouwen zelf. ‘Hoe willen we bouwen’, ‘welke stappen zien we voor ons’, ‘waar beginnen we mee’ en ‘hoe gaan we met elkaar om tijdens het bouwproces’. Starten zonder bouwarrangement In de bouwplaats, zoals in de inleiding genoemd, was de 100.000+ gemeente de initiator van de bijeenkomsten, vanuit het gevoel dat samenhang tussen de decentralisaties en samenwerking met andere gemeenten meerwaarde kon hebben. Daarbij speelde ook nadrukkelijk het eigenbelang een rol. Twee kleinere gemeenten hadden al besloten om samen op te trekken, vanuit de goede ervaringen in het verleden. Samenwerking in een groter geheel was voor hen nog niet zo voor de handliggend. Een andere gemeente kwam vooral kijken en weer twee andere gemeenten deden mee vanuit het besef dat ze ‘iets’ in breder verband moesten. Geen van de deelnemers had een duidelijke bestuursopdracht. En er was geen beeld hoe men met elkaar het proces wilde doorlopen. Er was in die beginsituatie soms sprake van twijfel bij deelnemers over elkaars intenties. Soms ontstond irritatie over agenda’s, tempo en prioriteiten. Terwijl de een al een oplossing in het hoofd had, wisten de anderen nog niet of ze überhaupt wel wilden samenwerken. Daarnaast was er verwarring over het doel van de bouwplaats. Over welk(e) arrangement(en) gaan we het hebben? Over samenwerkingsarrangementen tussen gemeenten, over het bouwen van ketenarrangementen met toeleveranciers, of over het geheel van arrangementen dat we nodig hebben om de decentralisaties in goede banen te leiden? Ook was er een sterke oriëntatie op inhoud die de ruimte voor het proces en de relationele aspecten soms verdrong.


15

De bouwplaats uit het kader was weliswaar een cursussetting, desalniettemin laat het voorbeeld zien hoe fragiel de situatie in het begin kan zijn. Met elkaar afspraken maken over een bouwarrangement, zowel met betrekking tot het proces als het onderwerp dat aan de orde is, is de eerste stap in het ontwikkelen van een gezamenlijk handelingsperspectief. Door het maken van een bouwarrangement organiseer je als het ware de ruimte om gezamenlijk te verkennen, gezamenlijk betekenis te geven aan een nieuwe opgave en samen te leren op inhoud, relatie en proces. Daar gaan de twee volgende hoofdstukken over. In het laatste hoofdstuk komt die relatie met ‘wat en waarom’ je bouwt meer centraal te staan. 1.4.2 Het bouwproces: handvatten voor een bouwarrangement Het bouwen en verbouwen van arrangementen, zoals nu aan de orde bij de decentralisaties in het sociale domein, speelt zich af in een complex veld. Soms zal het je als procesmanager duizelen van de onverwachte wendingen in het proces en zul je je verbijsterd afvragen wat wijsheid is. Juist dan, zo leert de praktijk, biedt inzicht in de processen die spelen en de fasen die je tijdens het bouwproces kunt onderkennen, houvast. Ook, of misschien wel juist, als die fasen door elkaar heen lopen. In deze paragraaf geven wij een doorkijk in die processen en fasering, die in feite de basis vormen van je bouwarrangement. In hoofdstuk 2 gaan we hier uitgebreider op in. De processen: Perspectief ontwikkelen, besluiten en interveniëren Tijdens het bouwen van arrangementen grijpen drie processen op elkaar in (zie figuur 1).

Figuur 1. Proces van arrangementenbouw

16


De groene lijn is het proces van de inhoudelijke perspectiefontwikkeling. Hierin zijn de inhoudelijke mensen van de verschillende actoren met elkaar aan de slag om stapsgewijs mogelijke oplossingsrichtingen te verkennen en ontwikkelen. De rode lijn is het proces van besluitvorming. Hier zijn de bestuurders aan zet om gezamenlijkheid in opvattingen en interpretatie op te bouwen en om de onderlinge relaties in het te bouwen arrangement te ontwikkelen. Op bepaalde punten in het proces zullen ze tot formele afspraken komen over de ontwikkelde handelingsperspectieven en aangeven welke oplossingsrichtingen in een volgende fase verder worden onderzocht of uitgewerkt. De blauwe lijn geeft de procesinterventies aan. Dit is de lijn waarop jij als procesmanager acteert. Je zorgt voor een goede verbinding tussen het inhoudelijk proces en het besluitvormingsproces. Je zorgt er ook voor dat er in beide lijnen sprake is van ‘een lerende voortgang’. Een cruciaal aspect van jouw werk is het bouwen aan vertrouwen op zowel het niveau van de bestuurders als op het niveau van de inhoudelijke beleidsontwikkelaars en uitvoerenden. Daarbij mag het er in de beginfase best stevig aan toe gaan, maar gaandeweg moeten mensen het vertrouwen krijgen dat ze met elkaar een goed maatschappelijk resultaat kunnen en willen bereiken. In de bouwplaats met de acht gemeenten bleek dat het belangrijk is om het onderscheid tussen de drie lijnen goed te blijven maken. De besluitvormingslijn is meestal helder afgebakend. Daar zijn de bestuurders aan zet, vaak subtiel geregisseerd door de ambtelijke procesmanager. De meeste problemen treden op als de lijn van de inhoudelijke perspectiefontwikkeling en de proceslijn te veel

gaan samenvallen. Inhoudelijke gedrevenheid kan dan de aandacht voor het proces en het bouwen aan relaties in de weg gaan zitten, terwijl het evenwichtig aandacht besteden aan inhoud, proces en relatie de kern vormt voor het succesvol bouwen aan samenwerkingsarrangementen. In de meeste gevallen is het daarom goed om de rol van procesmanager en inhoudelijk perspectiefontwikkelaar te scheiden, waarbij de procesmanager uiteraard affiniteit moet hebben met de inhoud. Een tweede oorzaak van problemen kan zijn dat de procesmanager te weinig voeling houdt met het bestuurlijke besluitvormingsproces. Oog hebben voor posities, belangen en zorgen bij bestuurders en gevoel voor de mogelijke impact van ontwikkelingen in de omgeving van actoren, op jouw proces van arrangementenbouw is cruciaal.

De fasen: van agenderen en intentie tot implementeren en evalueren Het meest structurerende element in het bouwproces is de fasering en de duidelijke markering van begin en eind van elke fase, door een beslisdocument en besluit. Deze fasering is weergegeven in het onderstaande zogenaamde ‘dubbele ruitmodel’. Het gaat om verschillende fasen, die steeds met een bepaalde systematiek van procesmanagen doorlopen worden. Er zijn twee figuren weergegeven, in de eerste zijn de verschillende fasen weergegeven en in de tweede is de systematiek die per fase gevolgd wordt vergroot weergegeven.

0. AGENDAVORMING

GROEN LICHT VOOR VERDER WERKEN LEREN EN COALITIEVORMING

1. INTENTIONELE FASE

2. STRATEGIEFASE

BESTUURSOPDRACHT VASTGESTELD

ARENAVORMING

3. PLANFASE

4. ONTWERPFASE

BESLUITVORMING

DEFINITIEF BESLUIT OVER MAKEN ARRENGEMENT

PROCESINTERVENTIES

RESULTAAT

DOEL

RICHTINGGEVEND BESLUIT OVER MAKEN ARRENGEMENT

BESLUIT OVER UITWERKING ARRANGEMENT

WERKEND ARRANGEMENT GEREALISEERD

5. IMPLEMENTATIEFASE HAALBAARHEID

6. EVALUATIEFASE

BESLUIT OVER UITKOMSTEN

Figuur 2. Het dubbele ruitmodel, fasen en systematiek


17

Bij het maken van dit bouwontwerp zal vaak het streven zijn de verschillende fasen opeenvolgend te doorlopen, zoals in hoofdstuk 2 uitgebreid wordt uitgewerkt. Dat is weergegeven in de onderstaande derde figuur.

0. AGENDAVORMING


GROEN LICHT VOOR VERDER WERKEN

2. STRATEGIEFASE


3. PLANFASE

RICHTINGGEVEND BESLUIT OVER MAKEN ARRANGEMENT

4. ONTWERPFASE

DEFINITIEF BESLUIT OVER MAKEN ARRANGEMENT

5. IMPLEMENTATIEFASE


6. EVALUATIEFASE


STEEDS GROTERE MATE VAN DETAIL

Vaak lopen de fasen echter door elkaar zoals in hoofdstuk 3 aan de orde komt. In hoofdstuk 4 komt tenslotte aan de hand van een concrete casus aan de orde hoe het te bouwen arrangement die fasering en invulling bepaalt. 1.4.3

De rol van procesmanager

De rol van procesmanager is nog lang niet ingeburgerd bij gemeenten. Vaak wordt een inhoudelijk medewerker gevraagd om als projectleider of programmamanager op te treden. Tijdens de bouwplaats bleek hoe belangrijk kennis van de inhoud is voor een goede procesvoering bij het bouwen van een arrangement. Maar het is de kunst en vaardigheid van de procesmanager om los te komen van die inhoud en de focus te houden op het proces. Inhoudelijke kennis wordt daarbij vooral benut om het proces op gang te houden, weer vlot te trekken als het vast zit, en om de inhoudelijke medewerkers uit de valkuil van inhoudelijke stokpaardjes te trekken. In de volgende hoofdstukken gaan we uitgebreid in op de vaardigheden, tips en valkuilen van de procesmanager. In hoofdstuk 4 laten we aan de hand van een voorbeeld uit het domein Werk en Inkomen zien dat je goede kennis van de inhoud nodig hebt, om tot scherpe proceskeuzes te kunnen komen en hoe je die kennis van de inhoud dienstbaar kunt maken aan de voortgang van het proces. Dat is een vaardigheid apart die een belangrijke succesfactor is voor het bouwen van arrangementen.

18




19

2

20

Lerend arrangeren


Stel je bent procesmanager en hebt de opdracht een samenwerkingsverband te smeden, te versterken of te veranderen. Een fusie, of een keten- en netwerksamenwerking, een WGR-samenwerking, of een alliantie. Waar krijg je mee te maken?

2.1 Perspectief ontwikkelen, besluitvormig organiseren en interveniëren: het dubbele ruitmodel Je krijgt als procesmanager altijd te maken met de twee processen die we in paragraaf 1.4 beschreven hebben. Ten eerste is er het proces van stap voor stap ontwikkelen van een handelingsperspectief. Ten tweede is er het proces van stap voor stap besluiten over dat perspectief tot het implementeren van het nieuwe of herziene arrangement. Jouw taak is die twee processen te sturen en met elkaar te verbinden. Je arrangeert als het ware de besluitvorming over een toekomstig arrangement dat je als perspectief stap voor stap laat ontstaan en doet vormgeven. Je bent procesmanager in een netwerk van actoren die een belang hebben bij het toekomstige arrangement, die een eigen perspectief hebben en die een relatieve machtspositie hebben in die besluitvorming. Je hebt dus bepaald geen almachtige positie en dat stelt hoge eisen aan je inzicht en handelen. Dat arrangeren doe je in wat wij een bouwarrangement hebben genoemd. Het is als het maken van een bouwwerk. Er is nu eenmaal een bouwplaats nodig met afspraken over hoe er gebouwd wordt. Dat bouwarrangement is dus eigenlijk de bouwplaats en omvat alle processen van het arrangeren/bouwen om tot het herziene of nieuwe arrangement te komen. Jij bent daarin de bouwmeester die de ontwikkeling van het inhoudelijke perspectief verbindt met het besluitvormende proces van betrokken actoren. De precieze gang van zaken is erg afhankelijk van of er sprake is van een ‘verbouwing’ of ‘nieuwbouw’. De metafoor van het bouwen kent echter zo zijn eigen beperkingen; je bepaalt niet alleen hoe het arrangement er uit gaat zien en welke actoren er in participeren. Het ontwikkelen van een perspectief op een arrangement als bijvoorbeeld dat van decentralisatie van de jeugdzorg gebeurt samen met

de actoren die daarin een rol spelen. Hun gedrag heeft een bepalende rol. Denk aan instellingen, ouders, jeugdigen en natuurlijk de gemeente zelf. Primair gaat het daarbij, vanuit de door jouw opdrachtgever zelf geformuleerde of extern opgelegde doelstelling, om het inhoudelijke resultaat. Maar er is meer nodig, in die toekomstige arrangementen moeten die partijen met elkaar samenwerken voor een publiek resultaat. Ze hebben daar zelf vaak sturingsfuncties. Tijdens het proces van arrangeren (bouwen) is het dan ook zaak dat ze een leerproces doorlopen om in ieder geval met elkaar te leren omgaan. Ze gaan samen betekenis geven aan het nieuw te bouwen arrangement, de belangen die ze daarin hebben en de rol die ze daarin vervullen met andere partijen. Op basis daarvan kunnen ze coalities vormen en zo besluiten over het perspectief dat zich stapsgewijs ontwikkelt. Zo sturen ze samen op het tot stand komen van een nieuw of vernieuwd arrangement. Of juist niet, maar dat is natuurlijk niet waar je als procesmanager op uit bent; je onderzoekt maximaal de mogelijkheden om het arrangement te laten slagen. In feite is het zogenaamde bouwarrangement dan ook te duiden als een sturingsarrangement dat vooruit loopt op de sturing, zoals die ook in het nieuwe of herziene arrangement moet plaatsvinden. Daarom spreken we wel van lerend arrangeren. Dat vindt plaats in een politieke, bestuurlijke en ambtelijke arena, met verschillende actoren, rollen en middelen; waarin actoren elkaar leren kennen, waarderen, samen betekenis geven en al dan niet accepteren als sturingspartner. Alleen in het geval van samen betekenis geven en accepteren, komen er vruchtbare coalities tot stand waarbinnen besluiten genomen kunnen worden die een goede basis vormen voor een volgende stap in de ontwikkeling van een perspectief. Die perspectiefontwikkeling stelt wel eigen eisen, die hebben we samengevat onder de term haalbaarheid, maar dat omvat veel. Haalbaar in de zin van realistische inhoud, acceptabel, duurzaamheid in de tijd gezien externe ontwikkelingen en haalbaarheid in financiële zin. Alleen een perspectief dat de kwalificatie ‘haalbaar’ krijgt heeft kans van slagen in het besluitvormingsproces.4 4

Achter dit begrip haalbaar gaat een interessant debat schuil van ‘optimale’ oplossingen en ‘bevredigende’ perspectieven. We laten dat even voor wat het is en kiezen voor haalbaar, wat meer aansluit bij de benadering van ‘bevredigend’.


21

Dat proces van ‘lerend arrangeren van een nieuw publiek arrangement’ kent vaak tamelijk vaste patronen. Het is van belang die te kennen en te doorzien, met het besef dat de werkelijkheid in specifieke situaties altijd verschillend zal zijn. Vanuit die leerervaring hebben we in het zogenaamde dubbele ruitmodel een modelfasering uitgewerkt voor de nieuwbouw en herziening van publieke arrangementen. In dit hoofdstuk werken we dit model fasegewijs uit. In het volgende hoofdstuk gaan we uitgebreid in op het door elkaar lopen van die fasen, hetgeen vaak meer de praktijk is dan de ordelijke opeenvolging. Het is wel heel leerzaam eerst de verschillende fasen goed te doorzien en te weten wat je mist of overhoop haalt bij het door elkaar lopen of overslaan van fasen. Het model is een verdere ontwikkeling van het ruitmodel dat in 2008 de ROA-adviesprijs5 won. In dat model waren perspectiefontwikkeling en besluitvorming nog niet systematisch gescheiden. Mede op basis van de leerervaringen tijdens de bouwplaats en in de praktijk van de afgelopen jaren hebben we dit onderscheid systematisch aangebracht.

2.2

De fasering

We beschrijven nu aan de hand van het dubbele ruitmodel de verschillende fasen van het bouwproces, dat in de regel vijftien tot achttien maanden duurt. De fasering is vooral aan de orde bij echte ‘nieuwbouw’, of ‘ingrijpende verbouwing’ en ook dan kan er vaak nog van alles door elkaar gaan lopen. Het is wel buitengewoon nuttig te weten wat er per fase zoal aan de orde is. Op basis van dat inzicht ben je in 0. AGENDAVORMING


GROEN LICHT VOOR VERDER WERKEN

2. STRATEGIEFASE


staat als procesmanager in te spelen op andersoortige onverwachte bewegingen die zich tijdens het bouwproces kunnen voordoen, zoals het mixen van fasen, afscheiding van deelnemers, hink-stapsprongneigingen, vlucht voorwaarts willen maken, voor de troepen uit lopen, vroegtijdige afsluitingen en tussensprints en waar je als procesmanager mee te maken krijgt. 2.2.1

Dit laatste brengt ons ook bij de veranderende rol van de procesmanager naarmate men verderop komt in de fasering. In de eerste fasen ligt de rol duidelijk in het partijen ertoe aanzetten te komen tot een gezamenlijk perspectief, in de latere fasen op het uitwerken en implementeren van dat perspectief. Dan komen er ook andere ‘zware spelers’ in het spel die daar invulling aan gaan geven. Bijvoorbeeld kwartiermakers, of zware projectleiders, die een eigen verantwoordingslijn naar de bestuurlijke gremia krijgen en zullen willen. De procesmanager komt dan meer aan de zijlijn te staan. Er komt een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie bij, of de bestuurders geven de procesmanager de gedelegeerde opdrachtgeversrol. Een natuurlijk omslagpunt in de veranderende rol ligt vaak bij de overgang van de planfase naar de ontwerpfase. Vanaf dan zijn andere competenties nodig. Dat brengt de vraag op voor jezelf, of je ook in die volgende fase de meest geschikte persoon bent om de rol van procesmanager te blijven spelen. Zit je in de eerste fasen in een meer sturende rol, in de fasen van ontwerp en implementatie zal je in een meer uitvoerende, begeleidende en/of bewakende rol zitten.

3. PLANFASE

RICHTINGGEVEND BESLUIT OVER MAKEN ARRANGEMENT

Veranderende rol van de procesmanager

4. ONTWERPFASE

DEFINITIEF BESLUIT OVER MAKEN ARRANGEMENT

5. IMPLEMENTATIEFASE


6. EVALUATIEFASE


STEEDS GROTERE MATE VAN DETAIL

Figuur 4. Het dubbele ruitmodel

5

22

De ROA-adviesprijs is een jaarlijkse prijs uitgereikt door de Raad van Organisatie-Adviesbureaus. Ben Kokx veroverde deze prijs in 2008 met het ruitmodel.



2.3

Fase van agendavorming

De allereerste fase in het bouwproces is de fase van de agendavorming. Niet voor niets hebben we deze fase als fase 0 betiteld. In die fase is er eigenlijk nog ‘niets’. Het doel van deze fase is dat ‘het probleem’ op de politieke, bestuurlijke of topambtelijke agenda komt. De onduidelijkheid in het begin van het bouwproces is een gegeven. Door het bouwproces zelf onderdeel van gesprek te maken en daar overeenstemming over te bereiken, is het mogelijk om een bouwarrangement te creëren dat ontwikkeling van een perspectief mogelijk maakt. Gebrek aan vertrouwen en inzicht In een middelgrote stad is het streven de samenwerking tussen hoger beroepsonderwijs en werkgevers opnieuw te agenderen. Er is nog veel wrijving vanuit het verleden, waar het hoger onderwijs in de betreffende stad deels is afgebouwd en waardoor de werkgevers wantrouwen hebben naar de intenties van het hoger onderwijs. Er liggen een paar goede voornemens voor en de gemeente neemt het initiatief voor een bijeenkomst voor vernieuwing van de samenwerking om de keten onderwijs-arbeidsmarkt ook op dit terrein te versterken. De belangrijkste stakeholders komen ook op de bijeenkomst. De poging tot opnieuw agenderen mislukt in deze bijeenkomst; wantrouwen overheerst en de nog wat abstracte ideeën geven onvoldoende basis voor vertrouwen. Vooraf is niet getoetst bij de deelnemers wat hun opstelling zou zijn en dat leidt al snel tot escalatie door het oprakelen van verleden, onhandige uitspraken enzovoorts. Het duurt enige tijd voor een nieuwe agenderingspoging met andere spelers en andere inzet tot de mogelijkheden behoort.

Gebrek aan vertrouwen en inzicht II Gemeentesecretarissen van een zestal gemeenten willen de wethouders uitnodigen om over een nauwe samenwerking/fusie van de betreffende sociale diensten te praten. Op basis van een analyse van de bestaande samenwerking en op basis van inkooprelaties die niet goed functioneerden en door gevoelde urgentie voor meer regionale sturingskracht gezien arbeidsmarktproblematiek leek intensivering van de samenwerking zeer geboden. Uiteindelijk wordt het gesprek met drie wethouders aangegaan. Vooraf was getoetst dat maar drie van de zes steden daadwerkelijk verder wilden gaan dan het bestaande model. Met die drie steden is een opdracht geformuleerd. De andere drie hebben zich overigens in een latere fase ook aangesloten.

2.3.1 Doel: een haalbare agenda als perspectief waarover besloten wordt Een ‘bouwkwestie’ staat pas op de agenda als er een besluit is over een opdracht om daadwerkelijk de mogelijkheden te gaan onderzoeken van een nieuw/ herzien arrangement. Het doel is dat er een besluit wordt genomen om het arrangeren te starten. In het ruitmodel is dat het besluit tot een opdracht om een intentieverklaring/bestuursopdracht in de volgende fase daadwerkelijk uit te werken. Het interessante bij perspectiefontwikkeling is dat er altijd iemand moet zijn die dat voorstel voor een perspectief formuleert. Normaal gesproken doe jij dat als procesmanager, of stuur je er in ieder geval op dat iemand dat doet. Maar er is in de fase van agendavorming vaak nog geen arena met daarin de rol van procesmanager gedefinieerd. Een procesmanager is wellicht per stad of organisatie aangewezen, maar meestal nog niet voor de regionale samenwerking of de hele keten. Dus wie stuurt nu het als haalbaar beoordeelde agendavoorstel met een opdracht de bestuursopdracht te gaan formuleren? Eigenlijk kan iedere mogelijke bestuurlijk of ambtelijk eigenaar en iedere lokale procesmanager die rol pakken. Die zal dan een perspectief moeten ontwikkelen waar andere ‘belanghebbenden’, noem ze maar mogelijke eigenaren, zich tot aangetrokken voelen. Anders is een haalbaar agendavoorstel niet mogelijk. Uit de bestuurskundige agendatheorie


23

weten we dat herkenbaar aanspreken op urgentie en belang voor de verschillende partijen dan nodig is. Er zal dus een heel goede, desnoods zeer eenvoudige, probleemanalyse moeten liggen. Daaruit moet ook blijken dat samenwerking om aan die urgentie en verschillende belangen tegemoet te komen, voordelen heeft. Het gaat dus om een begin van een perspectief dat een aansprekende probleemstelling bevat. Het gaat nog niet om oplossingen, wel om urgentie van het vraagstuk en de mogelijkheden/noodzaak van ketenverandering, netwerkontwikkeling, alliantievorming en regionale samenwerking. 2.3.2

Arena, leren en coalitie- en besluitvorming

Tot zover lijkt de zaak simpel, maar in zeker opzicht is agendavorming de meest lastige fase in het model. In de bestuurskunde is veel inzicht ontwikkeld over wanneer en hoe een probleem op de agenda kan komen. Van die theorieën maken we hier ook gebruik. Tijdens de bouwplaats bleek daarbij één kwestie heel dominant; de deelnemende partijen zijn nog geen samenwerkingspartners, dus wie moet dan de opdracht geven? Dominant is de vraag: welke is ‘the coalition of the willing’, die ook the ‘winning coalition’ kan zijn, die daadwerkelijk gaat agenderen en de opdracht geeft tot een bestuursopdracht? De arena is dus in eerste instantie vaak niet duidelijk gedefinieerd. Naarmate het vraagstuk complexer is, is de arena in de beginfase onduidelijker. Ook kunnen er meerdere subarena’s zijn. In het geval van de decentralisaties kun je denken aan de subarena van de eigen organisatie, waarin de sectoren Jeugdzorg, Wmo, Werk en Inkomen en Onderwijs met elkaar moeten uitzoeken hoe ze aankijken tegen samenhang en integraliteit van de decentralisaties. Er is de subarena van gemeenten in een regio, die onderzoeken op welke punten samenwerking zinvol is en hoe ze die vorm kunnen geven. Er is de subarena van de gemeente(n) en leveranciers van zorg of re-integratiediensten, die met elkaar tot afspraken moeten komen over de inhoud van samenwerking; ieders rol, regie in de keten, budgetten en kostprijzen. De complexiteit wordt vergroot doordat er zich in eerste instantie een zoektocht afspeelt op meerdere vlakken: visie op inhoud (wat vinden we van het vraagstuk), organisatie (wat hebben we nodig voor een adequate oplossing en hoe kunnen we dat organiseren), netwerk (met wie moeten of willen we

24


samenwerken) en rollen (wat wordt onze rol). Bovendien beïnvloeden de subarena’s elkaar onderling. De eerste opgave is dus om een arena te vormen om aan zo’n coalitie te werken. Eenvoudig gesproken is dat een kwestie van een overleg organiseren met ‘de eigenaren’ die een coalitie kunnen vormen, om het besluit te nemen. Soms is dat een redelijk te bepalen gezelschap omdat wettelijk een opdracht wordt gegeven zoals in het geval van SUWI/ Participatiewet6 en de nu uitgekristalliseerde 35 arbeidsmarktregio’s. De centrumgemeente heeft hier een wettelijke opdracht die eigenaren bij elkaar te brengen, in ieder geval het UWV en de wethouders van andere gemeenten op werkgeversservicepunten. Maar hoe ga je om met andere ketenpartners als onderwijs? Besluiten die ook mee? Er moet dus ook een arbeidsmarktoverleg in meer brede zin komen, dat al minder bepaald is qua samenstelling en functioneren. Hoe gaat dat bij decentralisatie van de jeugdzorg, waar regionalisering wel een verplichting is, maar de regio’s niet zijn voorgeschreven? De ketenpartners zijn daar deels al lokaal bekend, maar er is nog allerlei uitwerking nodig en het actorenveld is zeker nog niet geheel uitgekristalliseerd. In de agenderingsfase is er dus vaak nog geen uitgekristalliseerde arena om te gaan bouwen. Het smeden van de coalitie van eigenaren kan dus niet geschieden vanuit rollen en functies die al toegekend zijn. Hoe nu aan procesmanagement te doen als er nog geen procesmanager is? Stel dat jij je verantwoordelijk voelt. Wat kun je dan in werking stellen? De ervaring leert dat combinaties van betrokken ambtenaren en bestuurders vaak een initiatief willen nemen tot zo’n eerste perspectiefformulering, arenavorming, en leerproces. Zoek dus zo’n duo, of een paar van die duo’s, bij elkaar. Eigenlijk vorm je hier een alliantie om het probleem grondiger te gaan bekijken. Dus je kijkt naar betrokken actoren, die net als je opdrachtgever, een belang hebben gezien in de ontwikkelingen die er aan komen. Er zijn vervolgens twee instrumentele manieren die, vaak in combinatie, effectief blijken te zijn om tot zo’n eerste arena te komen. De eerste is gebruik maken van al bestaande arena’s. Een

6

SUWI staat voor de wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen die in 2003 zorgde voor een grote structuurwijziging.

bestaand samenwerkingsverband, zoals in het geval van Werk en Inkomen, de regionale platforms arbeidsmarktbeleid of soortgelijke overlegfora. Het probleem is hier wel, dat die bestaande arena’s nu juist soms een deel van het probleem zijn, omdat ze niet altijd goed of niet meer naar de eisen van de tijd functioneren, of gebukt gaan onder spanningen vanwege belangentegenstellingen. Ook kunnen belangrijke samenwerkingspartners ontbreken. Het kan dan ook heel goed helpen een informatieronde te houden langs individuele spelers, waarin je toetst op hun belangen, intenties en belangstelling. Een tweede manier is om juist, ook na zo’n ronde bijeenkomsten, informele arena’s te organiseren. In beide gevallen moet iets van een schriftelijke of mondelinge probleemanalyse voorliggen die de basis kan zijn voor nadere coalitievorming bij verdere uitwerking. Een goede toetsing vooraf op belangen en standpunten van verschillende deelnemers is vaak uiterst belangrijk om niet al onmiddellijk in een dead lock-situatie te komen. Er is dus de vraag wie het initiatief neemt, wie zich probleemeigenaar voelt om die eerste arenavorming te doen plaatsvinden, en om het leerproces van een eerste goed gesprek met elkaar in werking te zetten. Of wie bij een al bestaande arena een mogelijke herziening/uitbreiding van de taken, met wellicht nieuwe partners, in gang zet. Laten we dat vraagstuk niet moeilijker maken dan het is. Als jij of je opdrachtgever/eigenaar agendering van een arrangementen(ver)bouw relevant vindt, dan doe je een poging. Stel nu dat het lukt een eerste gezelschap bij elkaar te krijgen in een soort proto-arena. Wanneer kan die succesvol zijn in het maken van de coalitie? Dat kan alleen als het leerproces van gezamenlijke betekenisgeving en wederzijdse acceptatie van mogelijke partners op gang komt. Als jij of je opdrachtgever (je bestuurder) zich als eigenaar meldt, dan zijn er vele vormen om een interessante eerste arena te organiseren voor het op gang brengen van een leerproces. Van brainstorm tot eerste rondetafelgesprek. Van belang is steeds in te schatten welke setting de bij elkaar gebrachte eigenaren het beste tot een eerste leerproces van gezamenlijkheid kan brengen. Is het aantal partijen een gesloten kwestie of juist open, is er al sterke standpuntvorming bezig of aanwezig, is er een duidelijk gemeenschappelijk belang of staan we aan het begin en liggen er veel belangentegenstellingen op de loer et cetera. Als je je procesmanager voelt, zul je dus een actorenanalyse moeten hebben en een idee hoe van daaruit de ‘the willing and

winning coalition’ te maken is. Dat zal per proces anders zijn en moet gebeuren naar belang, houding en rol. Afhankelijk van al deze contextuele factoren organiseer je, het liefst in opdracht van een mogelijk bestuurlijk eigenaar, een goed gesprek of juist een eenvoudig voorstel voor een bestaand regio-orgaan, een besloten overleg, of vraag je je bestuurder eerst eens even te bellen met een aantal collega-bestuurders, of selecteer je op voorhand de partners die eventueel mee willen doen. Uit de eerste arenavorming en overleggen zullen aanwijzingen moeten komen hoe het agendavoorstel om de bestuursopdracht te gaan maken er uit kan zien. Duidelijk moet dan ook worden hoe de arena in de volgende fase eruit zou kunnen zien en wat nu al gemarkeerd moet worden, om een opdracht acceptabel te maken bij de verschillende gremia. Het wezenlijke vraagstuk zal dan ook zijn een eerste proces van gezamenlijke betekenisgeving met elkaar door te maken. Daarin komt, vanuit de inhoudelijke vraagstelling geredeneerd, het gesprek op gang over de vraag wat partijen voor elkaar kunnen betekenen, als het gaat om het vinden van een adequate oplossing. Of scherper gesteld, de erkenning van het feit dat partijen elkaar nodig hebben om tot die oplossing te komen en bereid zijn daar ook in te investeren. In deze fase vindt dus al coalitievorming plaats. Als procesmanager neem je de overwegingen uit die eerste stap mee naar de volgende fase, voor het formuleren van een haalbaar perspectief, dat als basis kan dienen voor verdere coalitie- en besluitvorming. De vorming van de coalitie en de organisatie van de besluitvorming blijft vaak ingewikkeld, ook als er een grote eensgezindheid lijkt te zijn. Er is nog geen arena waarin al het voorwerk kan gebeuren. Die coalitie is er feitelijk pas als de bevoegde gremia van de verschillende eigenaren eenzelfde besluit nemen, om met elkaar te gaan verkennen of een gezamenlijk perspectief mogelijk is, en daartoe een opdracht verstrekken aan een procesmanager. Dat vraagt vaak om een zeer nauwkeurige regie op die gremia van de verschillende eigenaren, nauwkeurige opdrachtformulering en goede afstemming vooraf. Aan de procesmanager, die op dat moment nog geen formele status heeft, de taak om ervoor te zorgen dat die besluitvorming ook daadwerkelijk plaatsvindt.


25

Resultaat: een besluit bij de verschillende organisaties om te kunnen doorstappen naar de intentionele fase. 2.3.3 De procesmanager: overtuigende probleemanalyse en verleiden De fase van agendering is dus in hoge mate een fase van eigenaren en procesmanagers met politieke wil, die andere eigenaren en procesmanagers bij elkaar brengen. Het smeden van de eerste coalitie van eigenaren is de sleutel. Als je je eigenaar én procesmanager voelt, of als je een eigenaar ondersteunt, dan moet je in deze fase op de eerste plaats heel goed kunnen verbinden tussen partijen die nog niets samen hebben, althans niet op dit nieuw te arrangeren of te vernieuwen arrangement. Dat eist verleiden want niemand ‘moet’ iets, al kunnen wettelijke bepalingen wel eens wat helpen. Dat verleiden kan mede door te verbinden met een overtuigende probleemstelling., desnoods uit de literatuur, of geformuleerd door een gezaghebbend persoon, of door een eigen analyse. De rest is hierboven gezegd: organiseer zorgvuldig een setting waarin de coalitie van eigenaren kan groeien. Het gaat hier om een nog tamelijk onbepaalde fase. Als je alleen voor inhoud gaat zal de verleiding in het gedrang komen. Alleen verleiden zal niet overtuigen, er moet een overtuigende probleemanalyse zijn. Je moet die twee kanten van probleemanalyse en verleiden dus goed verenigd hebben en desnoods voor probleemanalyse compenseren door inhoudelijk gezaghebbende types in te schakelen, of voor verleiden compenseren door bindende bestuurders op juiste momenten vragen op te treden. 2.3.4

Tips en omgaan met valkuilen

Tips vanuit een ‘regulier’ agenderingsproces die ook gelden voor bovenstaande zijn de volgende en concentreren zich op hoe je als procesmanager de probleemanalyse en het verleiden met elkaar verbindt. >> TIPS Perspectiefontwikkeling • Agenda voor het maken van een bestuursopdracht en daarvoor gewenste arena en procesvoering

26


• Actorenanalyse gericht op samenstelling ‘willing and winning coalition’ • Probleemanalyse gericht op urgentie en belang samenwerking • Perspectief verdiepen/aanpassen op basis van aanwijzingen uit leerproces deelnemers Besluitvorming • Gericht op opdracht ontlokken • Zoek gouden duo of vergelijkbaar • Eerste arenavorming: bestaande arena, eerste bijeenkomst of combinatie • Consultatie mogelijke deelnemers vooraf Procesmanagement • Evenwichtige gerichtheid op probleemstelling en verleiden; die moeten met elkaar verbonden worden • Compenseer voor gebrek aan evenwicht; betrek andere mensen waar je in je eentje die verbinding niet voldoende tot stand kan brengen • Juiste mensen bij elkaar brengen • Breng gezag in, zoals vanuit wetenschap, peers en bestuurders, waar dat kan helpen een besluit te krijgen Omgaan met valkuilen De grootste valkuil is wellicht dat je analyseren en verleiden onvoldoende verbindt, lees nog eens de voorbeelden. In het eerste voorbeeld over ketensamenwerking is veel gedaan om de verbinding van probleemstelling en verleiden tot stand te brengen. Nagelaten was vooraf goed te polsen hoe de mogelijke leden van een winning coalition er ‘echt in stonden’. In het tweede voorbeeld is dat heel zorgvuldig gebeurd en is gekozen voor een gesloten opstelling door drie steden niet voor het gesprek uit te nodigen. Aan hen is wel een mogelijkheid geboden alsnog mee te doen na de strategiefase. Dat is ook de einduitkomst geworden. Als een uitwerking van deze valkuil, noemen we dat je een onevenwichtig perspectief formuleert door onvoldoende urgentie en belang te articuleren. Goede kennis van het vraagstuk is een essentiële succesfactor, maar nu al diepgang aanbrengen en oplossingen presenteren kan weer afschrikken en tot negatieve besluiten in aparte gremia leiden. Er moet ook geen vrijblijvende perspectiefformulering plaatsvinden, er moet een betekenisvolle opdracht komen. Zorg voor voldoende inhoudelijke capaciteit met goed gevoel voor doseringen goed

aanvoelen hoe ver te gaan en mogelijk individuele deelnemers daarop aanspreken. Aan de kant van de besluitvorming is een uitwerking van deze valkuil die van een valse eerste arenavorming met veel ‘not willing’, of met het ontbreken van sleutelfiguren. Dat kan het gevolg zijn van onvoldoende consultatie vooraf, of het ontbreken van een goede actorenanalyse. Niet alles is van te voren goed in te schatten. Achteraf is soms nog veel te corrigeren door een gerichte actie van gezaghebbende bestuurders. Ook is soms een goede oplossing om met ‘the willing’ door te gaan. Een mogelijk nog groter gevolg, dan onvoldoende verbinden van analyse en verleiden, heeft het blijven draaien in rondjes en naar elkaar wijzen; het gouden duo is er niet en de eerste arenavorming komt niet tot stand. Een eerste oplossing kan zijn om desnoods maar meerdere opdrachten uit te lokken vanuit meerdere centra en in de intentionele fase weer te bekijken of nadere sporen mogelijk zijn. Een tweede mogelijkheid kan zijn met deelprocessen te beginnen en geduldig te wachten op een goed momentum. Een belangrijke variant op deze valkuil is niets doen vanwege onzekerheid over toekomstige ontwikkeling (bijvoorbeeld ten gevolge van de val van een kabinet). Hier is de belangrijkste remedie eenvoudig toetsen of er voldoende basis is om door te gaan. Vaak blijken externe omstandigheden minder doorslaggevend dan ze lijken zoals nu met de drie decentralisaties.

2.4

Intentionele fase

De intentionele fase is de fase waarin de zoektocht naar het gezamenlijk handelingsperspectief start. De inhoudelijke kant, de relaties tussen de deelnemers en de gewenste aanpak van het bouwproces komen hierbij aan bod. Voorverkenning vorming Shared Service Center (SSC) Bedrijfsvoering Gooi en Vecht In deze casus hadden partijen een tamelijk lang ambtelijk voortraject achter de rug, waarin grote verschillen in urgentiegevoel en belang aan het licht waren gekomen en men deze niet goed wist te hanteren. Men hield elkaar gegijzeld in het proces; niemand was in de positie een beslissing te forceren.

Dat kwam ook omdat men in regionaal verband samenwerkt op andere terreinen en er vrees was voor schade aan die samenwerking, bij beëindiging van de gesprekken over de vorming van een SSC Bedrijfsvoering. Een procesinterventie bleek nodig. Een gespreksronde over motieven, urgentie, belangen en de inhoudelijke kant van het concept SSC Bedrijfsvoering, met als afronding een bestuurlijke conferentie waarin een concept bestuursopdracht werd besproken met de verantwoordelijke portefeuillehouders, leidde tot een doorbraak. De deelnemers die wilden konden verder met het bouwproces, degenen die er niet aan toe waren besloten zelf uit te stappen. Beide keuzes werden over en weer gerespecteerd.

2.4.1 Doel: een bestuursopdracht voor een haalbaar strategisch perspectief Doel van deze fase is om tot een bestuursopdracht te komen die de basis vormt voor de besturen, om te besluiten de haalbaarheid van een mogelijke samenwerking en de contouren ervan verder te onderzoeken. In de leergang bouwplaats bleek dat deze stap vaak niet was gezet. In fase 0 is het beeld ontstaan dat de deelnemers elkaar iets te bieden hebben bij het vormgeven van een inhoudelijke verandering of het oplossen van een nieuwe opgaaf. Dat beeld is nog tamelijk vaag en moet worden aangescherpt. Daarom is het in deze fase zaak de probleemstelling uit fase 0 verder te verdiepen en expliciet te maken dat partijen elkaar nodig hebben, om tot werkbare oplossingen te komen. Op basis van die verdieping worden ook al mogelijke oplossingsrichtingen verkend en nagegaan wat de te onderzoeken punten bij de verschillende varianten zijn. Hoe scherper dit gebeurt, hoe concreter het onderzoek in de volgende (strategie-)fase uit te voeren is. Dat is een mooie wens, maar vaak ontstaat deze concreetheid pas gaandeweg het haalbaarheidsonderzoek in de volgende fase (de strategiefase). Naast deze verdieping op de inhoudelijke kant is het goed om ook de motieven, belangen en urgentie van de deelnemers en de randvoorwaarden die zij willen verbinden aan een mogelijke samenwerking in kaart te brengen. Zo’n inventarisatie maakt inzichtelijk wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen de deelnemers, hoe zij erin zitten en wat


27

dit betekent in termen van kansen en risico’s voor het vervolgproces. Het is belangrijk in deze fase te achterhalen wat de intenties van de betrokken actoren eigenlijk zijn en of er voldoende gemeenschappelijkheid is om verder te komen in het proces. De uitdaging is om vanuit deze inhoudelijke en relationele invalshoek te proberen een gezamenlijk handelingsperspectief te ontwikkelen, als stip op de horizon. Dit perspectief moet uitzicht bieden op een oplossing en enthousiasme teweegbrengen. Daarom moet het een oplossingsrichting zijn die haalbaar lijkt voor de betrokken partners, die goed voelt en die gaat leven. Succesvolle samenwerkingstrajecten worden vaak ingegeven door een juist evenwicht tussen inhoud, relatie en proces. Van belang is hier dat relevant onderscheid wordt gemaakt naar verschillende betrokken groepen van partners (politiek, bestuur en ambtelijk), die letten vaak op verschillende zaken. Uiteindelijk moet er hoe dan ook binding komen tussen de partijen met beslismacht. Daarom is het van belang om in de bestuursopdracht al spelregels op te nemen voor het verdere proces, zoals de inrichting van de arena met het aanwijzen van betrokken partijen en wijze van besluitvorming. Hoewel nog niets vaststaat, moet een vrijblijvende houding worden voorkomen als de bestuursopdracht eenmaal is ondertekend. Van partijen die de bestuursopdracht ondertekenen mag worden verwacht dat zij op zijn minst de intentie hebben om met elkaar verder te werken aan het proces op weg naar een herzien of nieuw arrangement. Het is ook de competentie van de procesmanager aan te voelen of de partijen daadwerkelijk met goede intenties de volgende fase in gaan. Het is in ieder geval noodzakelijk dat vanaf dat moment spelregels en omgangsvormen gelden, die het gezamenlijk naar een resultaat toe werken faciliteren en de kans op verwijdering klein maken. Ook is het van belang om in de bestuursopdracht de onderzoeksaanpak, de planning, een budget en de organisatie van het onderzoek dat in de volgende fase uitgevoerd wordt, uit te werken. Dat maakt duidelijk in welke projectstructuur en in welk tempo dat gebeurt, hoe bestuurders en besturen en de medezeggenschap er bij betrokken worden en hoe de bevoegdheden liggen als het gaat om het vaststellen van het onderzoeksresultaat – dat meestal de vorm heeft van een rapport – waarin de haalbaarheidsvraag beantwoord wordt. Tot slot helpt het in de procesgang om in de bestuursopdracht al vast te leggen binnen welke termijn, nadat het rapport is

28


verschenen, partijen zullen beslissen over de uitkomsten van het onderzoek. Zo kan irritatie over een traag verlopend besluitvormingsproces worden voorkomen. 2.4.2

Arena, leren en besluiten

In fase 0 is de arena gevormd. Bestuurders of besturen hebben immers opdracht gegeven een bestuursopdracht uit te werken. Verwacht mag worden dat zij deze fase samen doorlopen. Tussentijds uitstappen zal beschouwd worden als een onvriendelijke daad; de kunst is dus dat te voorkomen. Nieuwe actoren toelaten leidt in de regel tot vertraging omdat men de fase van agendering niet mee heeft doorleefd en is daarom niet erg wenselijk. Het werken aan de bestuursopdracht, is een goede gelegenheid om het leerproces in te zetten. In het besluitvormingsproces dat uitmondt in het vaststellen van de bestuursopdracht moet een voldoende gerichtheid op elkaar tot stand komen om het verdere proces in te gaan met een zekere bereidheid om samen ook daadwerkelijk tot een arrangement te komen. Besluitvorming over de bestuursopdracht is daarmee meer dan het vaststellen van een document als basis voor het uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek in de volgende fase. Wil de bestuursopdracht vastgesteld worden, dan moet deze om te beginnen een heldere probleemanalyse en een mooi en haalbaar perspectief bevatten, dat antwoord geeft op de geconstateerde opgaaf of problemen en recht doet aan de opvattingen en belangen van de betrokken actoren. Eventueel komen verschillende mogelijke varianten aan de orde die in de volgende fase toetsing behoeven. Wanneer een of meer van deze elementen ontbreken zal de bestuursopdracht vermoedelijk niet door alle betrokken partijen ondertekend worden. Of er ontstaan onnodige blokkades bij belangrijke actoren (ook al hebben die niet altijd beslismacht zoals ambtelijke actoren). Ook als bovengenoemde elementen er wel goed in zitten bestaat de kans dat niet alle deelnemers de bestuursopdracht ondertekenen. Verlies van lokale autonomie en het moeten delen van zeggenschap blijken regelmatig toch teveel weerstand op te roepen om verder te kunnen gaan met het samenwerkingsproces. Ook relationele verhoudingen tussen deelnemers kunnen een blokkade vormen om de bestuursopdracht te tekenen, oude rekeningen die vereffend moeten worden. Tot slot kan het

geschetste proces en/of het tempo een reden zijn om de bestuursopdracht niet te ondertekenen. Doet zo’n situatie zich voor dan kun je als procesmanager wellicht doorgaan met de willing partners, of eventueel nog een volgende ronde van overleg, desnoods weer van agendavorming, inbouwen. Resultaat: bestuursopdracht om haalbaarheidsonderzoek naar samenwerkingsarrangementen uit te voeren is vastgesteld. 2.4.3 De procesmanager: analyseren en enthousiasmeren Om tot een mooi en haalbaar handelingsperspectief te komen is dus een goede analyse van de inhoud en onderlinge verhoudingen nodig. Om de bestuursopdracht geaccepteerd te krijgen is een enthousiasmerend verhaal voor de verschillende partijen (besluitvormers, professionals) nodig. Als procesmanager pendel je in deze fase continu heen en weer. Het is aan jou om deze beide lijnen te verbinden en neer te laten slaan in de bestuursopdracht, die je maakt of onder jouw verantwoordelijkheid laat maken. Belangrijk is in ieder geval dat je zelf in de bestuursopdracht gelooft en dat met enthousiasme kunt uitdragen. Zorg er ook voor dat je enkele ambassadeurs organiseert, die met jou het boegbeeld van het idee willen zijn. Personen met statuur, gezag en impact, die samen met jou een rondje maken langs de actoren om de bestuursopdracht toe te lichten en de besluitvorming te faciliteren, spelen vaak een belangrijke rol in deze fase van het proces. Een mooi voorbeeld hiervan is het aanstellen van mevrouw Sybilla Dekker, oud-minister van VROM, als ambassadeur van de VNG in het proces van vorming van regionale uitvoeringsdiensten op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Zij kreeg de opdracht om namens de VNG ondersteuning te bieden op die plaatsen waar het proces moeizaam op gang kwam of verliep, omdat er geen gedeeld beeld over urgentie en belang van deze diensten was.

2.4.4


>> TIPS Perspectiefontwikkeling • Verkennen van mogelijke inhoudelijke perspectieven en te verwachten positieve en negatieve effecten op vraagstuk (globaal) • Denken vanuit de toekomst, niet vanuit het heden • Inventariseren van voorkeuren en ‘no go areas’, en achterliggende belangen bij actoren • Probleemanalyse gerichte belangen van deelnemers die sommige perspectieven in de weg kunnen staan en manieren om daarmee om te gaan • Perspectief verdiepen/aanpassen op basis van aanwijzingen uit leerproces deelnemers Besluitvorming • Gericht op het ontlokken van een opdracht tot een haalbaarheidsstudie van één of een beperkt aantal inhoudelijke perspectieven • Zoeken naar gemeenschappelijk belang, en overeenstemming op principeniveau hoe om te gaan met onevenwichtigheid in het neerslaan van positieve en negatieve effecten bij individuele deelnemers • Nieuwe arenavorming voor de volgende fase: de coalitie blijft intact, er vallen deelnemers af of er wordt een partner bij gevraagd; actorenanalyse gericht op mogelijke willing and winning coalitions • Goed aangehaakt houden van beslissers. Tussentijdse consultatie(bijeenkomsten) zowel gericht op het polsen van perspectief als op het bouwen aan de relatie en het vertrouwen in elkaar Procesmanagement • Zorgdragen voor degelijkheid in analyse en doordachtheid van inhoudelijke perspectieven, zowel qua effecten op vraagstuk als qua effecten voor deelnemers • Inspirerende en enthousiasmerende ‘presentatie’ van de perspectieven • Aandacht voor het bouwen aan relaties en vertrouwen op de verschillende niveaus • Breng gezag, ambassadeurs of inspirerende voorbeelden in waar dat kan helpen een besluit te krijgen


29

30

Strategiefase

Omgaan met valkuilen

2.5

De vraag van de afbakening en welke actoren betrokken zijn zal hier weer uitgebreid aan de orde komen. Dat bleek in de bouwplaats, maar dat komen we ook in andere gemeentelijke samenwerkingsvraagstukken tegen. Bijvoorbeeld de eis dat andere gemeenten eventueel later nog kunnen aansluiten, of de opvatting dat een initiatief moet passen in een bredere beweging van samenwerking in de regio of in de keten. Een risico is dat alles met alles verbonden wordt en de institutionele kant de boventoon gaat voeren in plaats van de inhoudelijke opgave. Dat probleem kwamen we ook tegen in de bouwplaats. Je moet sturen op de vraag op welke onderdelen samenhang essentieel is en op welke onderdelen juist niet. Bijvoorbeeld overlastjongeren duiden vaak op problemen in gezinnen waardoor een integrale aanpak is vereist. Een kind met autistische aandoening vereist vooral specialistische zorg. Visievorming is hier wezenlijk.

De intentionele fase mondt bij positieve besluitvorming uit in een opdracht om een strategisch perspectief te ontwikkelen dat haalbaar is. In deze strategiefase moet daarover principebesluitvormig plaats vinden met een opdracht meer definitieve besluitvorming over een concreet plan te gaan voorbereiden. Succes is niet verzekerd. We geven weer een positief en negatief voorbeeld en een voorbeeld waaruit blijkt dat ‘negatief’ geen betrekking heeft op de haalbaarheid van het perspectief. Een niet haalbaar strategisch perspectief is ‘all in the game’. Negatief betekent dat het proces een negatieve wending neemt door minder goede verhoudingen dan verwacht, persoonlijk optreden, slechte analyse et cetera. De procesvoering is blijkbaar niet bij machte de perspectiefontwikkeling en besluitvorming voldoende ‘lerend’ te doen verlopen en dat leidt uiteindelijk tot vroegtijdige blokkades.

In die gevallen waarin de vier decentralisaties teveel als een geheel werden benaderd sloop er veel onzekerheid in, over de vraag waar in die wirwar en complexiteit het aangrijpingspunt lag om tot oplossingen te komen. Aan de andere kant is het ook zo, dat ervoor gewaakt moet worden dat geïsoleerde oplossingen worden gekozen waarin de samenhang onvoldoende wordt gewaardeerd op zijn effecten. Dit is vaak een tamelijk groot dilemma in het almaar complexer wordende semipublieke bestel. Een ander probleem is het boven tafel krijgen van de werkelijke intenties en opvattingen, die bespreekbaar te maken en vervolgens als risico of kans te kunnen bestempelen. Pocketveto’s zijn dodelijk in het vervolgproces, deze komen vroeg of laat toch op tafel en leiden dan vaak tot het gevoel bij de anderen aan het lijntje gehouden te zijn. Niet zelden komt in deze fase, vaak onderhuids, ook de machtsvraag op tafel. Meestal is dat een signaal van gebrek aan bereidheid tot samenwerken en eigenlijk werkt dat altijd contraproductief. Een oprecht gedeelde intentie, desnoods met uitgesproken scepsis, geeft een zekere basis voor de voortgang in het proces. Een slechts met de mond beleden intentie is een enorm risico, wordt vaak niet onderkend en is een optie voor strategisch gedrag in het vervolg.

Vertrouwen belangrijk Twee ICT-afdelingen van twee steden onderzoeken de mogelijkheden te fuseren. Uiteindelijk komt uit de ‘businesscase’ een positief beeld van te behalen voordelen; zowel lagere kosten als betere kwaliteit. Toch wordt bestuurlijk het geschetste strategisch perspectief niet geaccepteerd. Er is onvoldoende vertrouwen in de cijfers en onvoldoende vertrouwen in de mogelijkheden de fusie daadwerkelijk met de vereiste doortastendheid te implementeren. Een van de partijen vermoedt ook dat de voordelen vooral aan de andere stad ten goede zullen komen en de eigen vooruitgeschoven positie inzake ICT wellicht niet behouden zal blijven, door de remming vanuit de andere partner. Financiële haalbaarheid blijkt niet doorslaggevend. Haalbaar heeft ook betrekking op wederzijds vertrouwen, op evenwichtige spreiding van voordelen en op vertrouwen in de langetermijnsturing. De voordelen blijven wel lonken en de opdracht komt tot stand om het perspectief opnieuw te toetsen en te verstevigen als dat mogelijk is.


Gerichtheid op elkaar: net zo belangrijk als vertrouwen Vijf gemeenten voelden zich, onder druk van de discussie met de provincie over hun bestuurskracht, min of meer gedwongen samenwerkingskansen te onderzoeken. Zij formuleerden een onderzoeksopdracht. Tijdens het onderzoek bleek al snel dat de sociale, culturele en geografische oriëntatie op elkaar heel beperkt was. Andere gemeenten bleken veeleer een meer natuurlijke samenwerkingspartner te zijn, vaak ingegeven door al bestaande samenwerking in ketens als zorg, onderwijs en economie. Samenwerking tussen de vijf zou dus op de inhoud amper synergie opleveren. Daarbij kwam dat er een behoorlijke mate van wantrouwen in elkaars ware bedoelingen was en er verschillend gedacht werd over het tempo dat gemaakt moest worden én het na te streven einddoel. Kortom, geen basis om tot een vruchtbare samenwerking te komen. Dat proces is dan ook geëindigd, maar heeft wel gebracht dat vier van de vijf gemeenten, nu twee aan twee, inmiddels in een intensief samenwerkingsproces verwikkeld zijn. Het leerpunt hier is dat een harde conclusie soms meer brengt dan doormodderen op een weg waarvan al snel duidelijk wordt dat die doodloopt. Het is jouw taak en verantwoordelijkheid als procesmanager om de feiten op tafel te leggen en inzichtelijk te maken wat de impact is van de opvattingen die je hoort en tegenstellingen die je tegenkomt. Het is helemaal niet zo dat deze fase niet geslaagd is als de conclusie moet zijn dat er geen muziek in de verkende samenwerking zit. Het kan ook iets moois brengen, dat anders is dan bij het vaststellen van de bestuursopdracht werd gedacht of verwacht maar eigenlijk veel beter past bij de situatie en dat partijen die met elkaar verder willen ook de ruimte geeft dat op hun eigen manier en tempo te doen.

2.5.1 Doel: een besluit over een haalbaar strategisch perspectief

heid blijkt pas als er een principebesluit genomen wordt de bouw van het arrangement door te zetten en een plan voor een definitief besluit te maken. Zo’n vergaand besluit wordt pas mogelijk op basis van een strategisch perspectief dat kwalitatief hoogwaardig is en dat betrokken partijen als haalbaar ervaren. In de bestuursopdracht staat vaak aangegeven waaraan een haalbaar strategisch perspectief moet voldoen. Bijvoorbeeld helderheid over de mogelijke voordelen inzake de zogenaamde drie ‘K’s’: minder kosten, meer kwaliteit en minder kwetsbaarheid. Soms kan sterk de nadruk liggen op het behalen van mogelijke effectiviteitsvoordelen door nieuwe ketenvorming, zoals in de jeugdzorg of ketenvorming in de gevormde arbeidsmarktregio’s. Ook hier is weer medebepalend of wettelijk of anderszins al een aantal randvoorwaarden is vastgelegd. Zoals het domein en de breedte van samenwerking bij de werkgeversdienstverlening in de wet suwi7, of bijvoorbeeld de afspraak in de bestuursopdracht van twee steden dat een totale ambtelijke fusie het uitgangspunt is en niet samenwerking op deelterreinen. Juist in deze strategische fase blijkt het aspect van haalbaarheid het meest cruciaal. Als procesmanager moet je je realiseren dat de toetsing op de genoemde drie ‘K’s’ en de eerste constructie van een vernieuwde, meer effectieve keten, vaak complex van aard is. Hier is het goed om het in hoofdstuk 1 gemaakte onderscheid naar optimalisering en verschuiving in strategische functies nog eens te benadrukken (paragraaf 1.3). Inzake optimalisering van kosten is inmiddels op een aantal terreinen veel ervaring met kosten-batenanalyses, mede op basis van beschikbare benchmarks. Het is mogelijk na te gaan of door ketensamenwerking, shared servicevorming of fusie voordelen zijn te behalen door bijvoorbeeld tot de 25 procent beste organisaties in het domein te gaan behoren. De betrouwbaarheid van de uitkomsten is erg afhankelijk van de kwaliteit van de aangeleverde cijfers en door de vergelijkbaarheid, daarover ontstaat ook altijd debat. Je zal dus als procesmanager de methodieken goed moeten kennen en er in

Doel Het doel is een haalbaar strategisch perspectief te ontwikkelen dat de basis vormt voor de verdere planvorming in de navolgende fase. Die haalbaar-

7

Deze wet over de uitvoering van de sociale zekerheid werd gevolgd door het wetsontwerp Werken naar vermogen van het vorige kabinet, met nu het voornemen tot een wet Participatie van het huidige kabinet.


31

ieder geval adequaat op moeten kunnen sturen. Uiteindelijk blijkt het meestal wel mogelijk om de potentiële financiële voordelen in kaart te brengen. Helemaal onomstreden zijn ze bijna nooit, maar als je voldoende transparantie schept en onzekerheden goed aangeeft is een geaccepteerde analyse meestal wel mogelijk. Een belangrijke rol spelen hierin de zogenaamde transactiekosten, die er in vele vormen zijn (zoals afbouw overhead, reorganisatiekosten, investering in kwaliteit, en zo meer). Daarover bestaat altijd onzekerheid en ook bijna altijd veel verschil van inschatting. Maar ook daar blijkt vaak wel overeenstemming te bereiken, als je als procesmanager de vooronderstellingen en onzekerheden van de analyse voldoende transparant weet te maken. Er is een scala aan technieken beschikbaar om daarbij te helpen. Uiteindelijk moet er voldoende vertrouwen zijn en bereidheid om risico’s te accepteren. Bij ketensamenwerking speelt hier vaak een specifieke complexiteit, en het is belangrijk om daar alert op te zijn. Kosten en baten slaan bij ketensamenwerking vrijwel altijd bij verschillende partners neer. Dat betekent dat de ene partij soms flink moet investeren of extra inspanningen moet verrichten om de keten beter te laten functioneren, terwijl de voordelen daarvan vooral door een andere partner worden genoten. In een marktsituatie zou je dan eenvoudig afspraken kunnen maken over het verrekenen van deze kosten en baten, maar de sturings- en financieringssystematiek in het publieke domein staat vaak niet toe dat er middelen van bijvoorbeeld Werk en Inkomen of Zorg tussen gemeenten worden verschoven, wat nodig zou zijn om tot een ‘eerlijker’ verdeling van kosten en baten te komen. Het is in dergelijke situaties cruciaal om inzicht te geven in elkaars belangen, voor- en nadelen en het gesprek te voeren over hoe daar mee om te gaan. Overigens is die inzet van middelen over domeinen heen op dit moment nog onderdeel van discussie in het kader van de decenralisaties. Je moet als procesmanager van verschillende markten thuis zijn. Zeker zo complex als bovenstaande is het om mogelijke kwaliteitsvoordelen – en met name ook voordelen van effectiviteit – min of meer sluitend te beredeneren. Toch is dat vaak nodig om toekomstige organisatievormen zoals combinaties van grootschalige back office en kleinschalige en toegankelijke front office, of multidisciplinaire ketenunits, op hoofdlijnen te schetsen. Ook is daar vaak het punt van het aantonen van de plausibiliteit van mogelijke

32


aansturing vanuit de verschillende partijen. Die moet voldoende geloof en garanties geven voor de duurzaamheid van de geschetste mogelijke voordelen en ruimte geven om recht te doen aan de gestelde prioriteiten. In de praktijk blijkt dat de financiële mogelijkheden vaak doorslaggevend zijn voor het inschatten van de haalbaarheid en dat op de andere aspecten de voor- en nadelen plausibel geschetst moeten zijn. Van belang is te weten dat aan de analyse altijd onzekerheden zullen kleven die acceptatie behoeven. Als procesmanager kun je dat bevorderen door voor de kwaliteit en diepgang van de analyse borg te staan en het symbool hiervan te zijn. In de gemeenschappelijke betekenisgeving, als basis voor coalitievorming, die hierna aan de orde komt is dat een doorslaggevend moment in het wel of niet ontstaan van vertrouwen. Als het gaat om verschuiving in strategische functies is het vaak nog zoeken naar organisatorische vormgeving en strategische plannen. Bij de huidige decentralisaties in het sociale domein zie je dat verschillende gemeenten verschillende paden volgen. De ene gemeente grijpt de decentralisaties aan om via de weg van experimenten en leren tot een nieuwe sociale infrastructuur te komen, waarbij vormen van burenhulp, bestaande buurtinitiatieven en professionele laagdrempelige zorg in elkaar grijpen en voor een deel ‘opnieuw’ uitgevonden moeten worden. Andere gemeenten kiezen voor een meer institutionele benadering waarbij bestaande arrangementen als uitgangspunt worden genomen, om van daaruit te kijken waar taakverschuivingen plaats moeten vinden en waar de regiefunctie komt te liggen bij multiproblematiek. Het moge duidelijk zijn dat de zoektocht hier nog in volle gang is, en dat het niet zozeer gaat om modelmatige schattingen van de zogenaamde drie ‘K’s’, maar om een zo goed mogelijke eerste inrichting van ketens waar op basis van ervaring bijstelling kan plaatsvinden in de toekomst. Soms maakt een aantal randvoorwaarden de analyse op het eerste gezicht minder complex. Zoals dat bijvoorbeeld het geval is bij min of meer gedwongen arrangementverbouwing met vastgestelde financiële randvoorwaarden (denk aan voorstel sociale werkvoorziening van het eerste kabinet Rutte met beperking tot beschut werk en een vermindering van de subsidie). Dan zal het vaak gaan om de schets van scenario’s gegeven de

randvoorwaarden, waarbij inzake de te kiezen strategie en mogelijke samenwerking, vervolgens dezelfde kwesties van financiële haalbaarheid en plausibiliteit van kwaliteit, sturing en organisatie zullen rijzen. Voor een procesmanager lijkt dat gemakkelijker, maar hoe dan ook is het dus aan de orde voldoende kwalitatief hoogwaardige verdieping van de probleemanalyse en vraag naar perspectieven uit de bestuursopdracht, naar een overtuigende schets van de mogelijkheden op een perspectief te realiseren. Vaak zal hier aan de orde zijn dat de (bijvoorbeeld) financiële randvoorwaarden een fatsoenlijk perspectief moeilijk maken. Creativiteit in analyse en scenario’s wordt dan wezenlijk. 2.5.2 Arenavorming, leren, coalitievorming en besluiten Bij het verstrekken van de bestuursopdracht zal sprake zijn van arena-inrichting die moet leiden tot besluitvorming over het strategisch perspectief. Vaak zal een stuurgroep gevormd zijn met deelname van de verschillende betrokken partijen. De uiteindelijke besluitvorming zal vaak nog voorbehouden zijn aan de betreffende gremia per partner. Er zullen een aantal posities en rollen toebedeeld zijn, zoals die van voorzitter, van procesmanager, wellicht externe deskundigheid en fora van groepen die betrokken zijn als ondernemingsraden. Er zal geld beschikbaar zijn om het proces te voeren en het perspectief te ontwikkelen. Bij een goede bestuursopdracht zullen de betrokken partners en de richting van het perspectief zijn vastgelegd (met mogelijke scenario’s) en hebben partners zich daaraan gecommitteerd. Het verschijnsel van verschuivende panelen en partners is veelvuldig. Het is zaak om, als daar sprake van is, het fixeren van paneel en partners te doen bevestigen, dan wel de scope te wijzigen. Bij omvangrijke wijziging moet er sprake zijn van een vernieuwde opdracht, anders belemmert een wijziging van arena en opdracht een ordelijke perspectiefontwikkeling. Om tot een principebesluit te kunnen komen zal nu vergaande gemeenschappelijke betekenisgeving en wederzijds vertrouwen aan de orde zijn. Anders komt er geen besluit tot het gezamenlijk maken van een plan. Of, bij meer of minder gedwongen samenwerking, is de kans groot op een slechte arrangementwerking. Als procesmanager zul je

vanaf het begin van de strategische fase bezig moeten zijn met de vraag hoe de verschillende partijen te overtuigen van de kwaliteit en mogelijke uitkomsten van de analyse. Het meenemen van medezeggenschapsorganen is hier vaak dienstig. Dat eist dat de perspectiefontwikkeling analytisch hoogwaardig is, maar dat daar ook regelmatig dialoog over is, dat relevante aspecten vanuit de deelnemende partijen aan bod komen en dat de taal herkenbaar is. Uiteindelijk moeten partijen met elkaar een verhaal maken dat in het perspectief zijn weerslag heeft en op basis waarvan coalitievorming plaatsvindt. Het vinden van het ritme van die consultaties en dialoog is je belangrijkste opgave. De analyse moet hoogwaardig zijn, vereist expertise en moet zijn tijd hebben. Niets is schadelijker dan voortdurende tussenberichten die twijfel wekken, die bijstelling behoeven en die zo het vertrouwen aantasten. Zo’n ritme kan bijvoorbeeld zijn de methodiek goed doornemen, bepaalde uitgangspunten toetsen, met kleine groepen nader toetsen op de uitkomsten en zo meer. Uiteindelijk moet de procesmanager een setting scheppen waarin de analyse zelf niet meer het gesprekspunt is, maar slechts de vraag of de uitkomsten – gegeven de nadere analyse – een besluit voor verdere planvorming rechtvaardigen. Het belangrijkste is dus om ordelijke en zuivere besluitvorming te krijgen en hoe je dat proces begeleidt. Steeds ben je bezig met overtuigen van de zinvolheid van methodiek en uitkomsten en luisteren naar hoe het perspectief nog meer haalbaar te maken. Belangrijk is ook daarin niet naïef te zijn. Belangen spelen een grote rol en gepassioneerde standpunten, negatief of positief, moeten niet te gemakkelijk een doorslaggevende rol spelen. In het proces van coalitievorming dat plaatsvindt heb je daartoe belangrijke sturingsmogelijkheden. Zoals uiteindelijk het formuleren van amendementen op het geformuleerde perspectief, maar ook van aanvullende analyses. Overweeg ook het aanwijzen van mogelijke afvallers, organiseer het hebben van informele instemming van sleutelpersonen, van het mobiliseren van stakeholders, en van volgorde van besluitvorming. Vindingrijkheid is hier een belangrijke kwaliteit van de procesmanager. Resultaat: een rapportage van het uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek naar kansrijke samenwerkingsarrangementen, bij voorkeur voorzien van een goed onderbouwde voorkeursvariant.


33

2.5.3 Eisen aan de procesmanager: verdiepen naar echt perspectief en luisterend overtuigen In het voorgaande ligt veel nadruk op de kwaliteit van de analyse van de perspectiefschets. Als procesmanager hoef je die analyses niet allemaal zelf te maken. Hulp uit de betrokken organisaties inroepen is verstandig. Daar zit de kennis van het primaire proces en bovendien werk je zo aan draagvlak voor de oplossingen. Als je toch externen inhuurt, zorg dan dat die van de lokale expertise gebruik maken. Je moet kunnen blijven instaan voor de kwaliteit. Ook moet die analyse tot voldoende diepgang van het perspectief leiden. Als aan de eisen van diepgang en kwaliteit niet voldaan is, zal in de volgende fase van planvorming de strategische analyse gewoon opnieuw aan de orde worden gebracht. Tegelijkertijd zal je de partners moeten overtuigen van die kwaliteit en uitkomsten zodat ze aan hun gemeenschappelijke verhaal kunnen bouwen. Dat zal alleen lukken als je begrijpt wat hen bezig houdt, door goed te luisteren en als je het perspectief in zowel taal als object op hun vragen en wensen hebt afgestemd. 2.5.4


De tips in een regulier proces richten zich dus vooral op de verbinding van verdiepen naar perspectief en luisterend overtuigen. >> TIPS Perspectiefontwikkeling • Kennis van beschikbare methodieken • Hoge kwaliteit van empirisch materiaal (cijfers, analyse kwaliteit et cetera) • Overtuigende deskundigheid • Zorgvuldige formulering normatiek, soort oordelen over perspectief en risico’s • Afstemming taal en analyse op wensen • Benodigde nadere analyses aangeven, maar wel voldoende diepgang voor betekenisvolle conclusies • Kwaliteit en uitkomsten zodanig bespreken dat ze bij besluitvorming niet meer aan de orde zijn en perspectief centraal kan staan Besluitvorming • Rekening houden met complexiteit arena; uiteindelijk beslissen gremia vaak nog per partner • Tijdige betrokkenheid partners, maar geen

34


• • •

•

voortijdige discussie; ritme van dialoog van methodiek naar uitkomsten Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen Organiseren dat verschillende partners goed naar elkaar luisteren Na gereed komen analyse voldoende mogelijkheden inbouwen om gemeenschappelijk verhaal verder vorm te geven Besluitvorming zorgvuldig regisseren; volgordelijkheid als sleutelpersonen eerst, mogelijkheden afvallers inbouwen et cetera.

Procesmanagement • Evenwicht tussen deskundigheid en overtuigen • Compenseren voor tekorten • Gezag organiseren Omgaan met valkuilen De hoofdvalkuil is met name het onvoldoende (kunnen) verbinden van verdiepen naar perspectief en luisterend overtuigen. Lees de voorbeelden nog eens waaruit blijkt dat in het eerste voorbeeld de kwaliteit van de analyse onvoldoende geacht werd, maar ook de mogelijke voordelen onvoldoende gespreid. De analyse was eigenlijk niet toegespitst op de zorgen die de bestuurders hadden. In het tweede voorbeeld is juist aan het hoofdpunt van zorg extra aandacht besteed, namelijk aan daadwerkelijke plaatsingen. Een belangrijke variant is kritiek op de kwaliteit van de analyse door deskundig geachte partijen zoals de ambtelijke organisatie. Als die kritiek dominant wordt zit er niet veel anders op dan de analyse (deels) opnieuw te doen. Een andere variant is het voortdurend vragen om aanvullende analyse omdat sommige partners nog niet overtuigd zijn, met soms als achtergrond dat ze niet kunnen of durven besluiten. Ook dat kan tot aanvullende analyse leiden, maar liefst onder de voorwaarde dat uiteindelijk besluitvorming zal plaatsvinden gegeven de onzekerheid die dan nog rest. Inschakelen van gezaghebbende deskundigheid kan hier helpen, maar let op het risico van het ter discussie stellen van je eigen deskundigheid. Er kan sprake zijn van een partij die gewoon niet wil en die dus ook niet te overtuigen is. De vraag is dan of het arrangement maken ook zonder die partij de moeite waard blijft. Isoleren is dan de opgave en dat wil nog wel eens tot meer redelijkheid in opstelling leiden. Evenzo kan blijken dat gaande de rit verandering van voorkeuren en inschatting van

kansen plaatsvindt, bijvoorbeeld in de beste keuze van samenwerkingspartners. Voor de procesmanager zal het zaak zijn dat tijdig te zien en uitgaande van de huidige opdracht draagvlak te toetsen en eventuele wijziging aan de orde te stellen.

2.6

Planfase

De strategiefase heeft partijen tot de conclusie gebracht dat samenwerking met elkaar in de vorm, die uitgewerkt is in het rapport van het haalbaarheidsonderzoek, een kansrijk perspectief biedt en zeker de moeite waard is om dat nader uit te werken, als opmaat naar een definitief besluit. Dat gebeurt in deze fase. 2.6.1

Doel: een haalbaar perspectief

Doel van deze fase is het handelingsperspectief dat uitgewerkt is in het haalbaarheidsonderzoek zo te concretiseren, dat het leidt tot een definitief besluit om te gaan samenwerken; een zogenaamd ‘go-besluit’ . In de regel gebeurt dat in de vorm van een plan of beslisdocument. Dit plan of beslisdocument moet partijen verleiden te besluiten het arrangement aan te gaan. Hierin moeten de punten die in de strategiefase discussie of onduidelijkheid opriepen, of daar niet voluit steun kregen, uitgewerkt worden op een manier die bezwaren wegneemt en wel aanspreekt. De uitdaging hierbij is tot een uitwerking te komen die voldoende concreet is om het besluit te nemen, maar weer niet zo gedetailleerd, dat de besluitvorming maar niet op gang komt of er door vastloopt. Als procesmanager ligt hier een rol voor jou. Waken voor dat goede evenwicht, corrigerend optreden als anderen verzanden in de details en steeds als doel voor ogen houden, dat je een besluit wil van de deelnemers om het arrangement ook aan te gaan. Dit is in elke casus in zekere zin een dilemma, vooral als het gaat om de financiële gegevens. Niet zelden ontstaat in deze fase van het proces discussie over het cijfermateriaal dat gepresenteerd is in het haalbaarheidsonderzoek. Deze hebben onbedoeld het karakter gekregen als een in beton gegoten uitkomst, terwijl het altijd zo is dat cijfers veranderen als het proces concreter wordt in zijn uitwerking. In de strategiefase werk je bijvoorbeeld nogal eens met normbedragen, omdat de werkelijke kosten van het arrangement nog niet bekend zijn. Soms zit er bovendien een redelijk tijdsverloop

tussen de strategie- en de planfase, waarin van alles gebeurd is in de eigen organisatie met impact voor het arrangement. Denk bijvoorbeeld aan taakstellingen die ertoe leiden dat er minder geld is voor de taakuitvoering in het arrangement, dan in de strategiefase is uitgewerkt. Hier ligt een belangrijke communicatieve opgave; wees duidelijk over de status van de cijfers en merk erbij op dat deze gaandeweg zeker nog een paar keer zullen veranderen. Van groot belang is dan ook dat de onzekerheid en risico’s voldoende duidelijk zijn en het vertrouwen en de bereidheid om die risico’s weg te nemen zijn uitgesproken. In deze fase is het vaak nodig om op dat vertrouwen terug te vallen. 2.6.2


De planfase is voor de totstandkoming van het arrangement de meest belangrijke. Aan het eind hiervan vindt namelijk de definitieve besluitvorming plaats over het arrangement. In het algemeen doorloop je deze fase met dezelfde partijen als de strategiefase, al kan het natuurlijk zijn dat een partij het perspectief dat uitgewerkt is in het haalbaarheidsonderzoek onvoldoende vindt, of juist andere partijen het zo mooi vinden dat zij alsnog willen instappen. Jouw rol als procesmanager is meteen aan het begin van deze fase vast te stellen hoe de arena eruit ziet en met die partijen consensus te bereiken over de aanpak in deze fase. Scherp gesteld ligt daar de keuze voor tussen de expertmatige en participatieve aanpak. Beide kunnen werken, maar zijn wel sterk situationeel bepaald. Voor daadkracht en tempo pleit de expertmatige aanpak, voor draagvlak verwerven en zorgvuldig opereren lijkt de participatieve aanpak een betere. Het is aan jou als procesmanager hierover te adviseren. Belangrijk is ook de leerervaringen van de voorgaande fasen mee te nemen. Duidelijk is geworden waar de accenten, voetangels en klemmen zitten en het is zaak daar op een slimme manier mee om te gaan. Men wil serieus genomen worden en in het plan terug zien dat er iets gedaan is met de punten die eerder op tafel zijn gebracht. Die punten wegstoppen vormt een risico in de besluitvorming; de deelnemer zal blokkademacht inzetten om alsnog zijn gelijk te krijgen. In deze fase gaat de medezeggenschap ook een belangrijke rol spelen. Zij hebben over het plan dat in deze fase wordt uitgewerkt vaak adviesrecht, tenzij het een besluit betreft dat valt onder het


35

primaat van de politiek.8 Zij zullen hun stem dus ook willen laten horen. Hier op een slimme manier mee omgaan wekt vertrouwen en dat werkt vaak positief uit in de advisering. Resultaat: het resultaat is een onomkeerbaar ‘go-besluit’ over het uitgewerkte samenwerkingsarrangement als basis voor de inrichting van dat arrangement 2.6.3 Het proces managen; verbinden en overtuigen Zoals in de inleiding gezegd, wordt de rol van de procesmanager in deze fase een andere dan in de voorliggende fasen. Was je daar vooral de organisator van de perspectiefontwikkeling, arenavorming en besluitvorming, en zorgde je voor trekkracht om het bouwproces op gang te brengen. Nu kom je veel meer in de rol van verbinder tussen de veranderorganisatie en de staande organisatie, ambtelijk en bestuurlijk en komt het meer op duwkracht aan om het bouwproces daadwerkelijk verder te helpen. Je moet je afvragen of je deze rolwisseling aankunt en leuk vindt. Als procesmanager heb je in deze fase tot taak partijen die geloven in het arrangement bij elkaar te houden. Zowel op de inhoud als op het belang, samen het arrangement aan te gaan. Hun mindset is wel een andere geworden. Partijen hebben het principebesluit genomen door te gaan met het bouwproces, maar willen nu wel de concrete uitwerking ervan zien, voordat ze definitief besluiten het arrangement te maken. Dat laatste is niet zonder risico. Je moet daarom als procesmanager parallel aan het maken van een goed plan een proces van geven en nemen organiseren, zonder te vervallen in waterige compromissen. Het arrangement dat na besluitvorming gebouwd gaat worden, moet immers wel deugen en werkbaar zijn. Maar daarvoor ligt natuurlijk het moment dat er een positief besluit over genomen moet worden bij voorkeur door alle partijen die in deze fase in het bouwproces participeren. Als aanpassing van bijvoorbeeld uitgangspunten – die vastgelegd zijn in de rapportage van het haalbaarheidsonderzoek – nodig blijkt, moet dat met overtuiging beargumenteerd en ‘verkocht’ worden. Het vraagt een verandering in de mindset van partijen en mogelijk 8

36

Dit is geregeld in artikel 46d van de Wet op de Ondernemingsraden.


ook ten aanzien van hun (financiële) voordeel of opbrengst in andere zin. Als procesmanager is het aan jou om de deelnemers, waarvoor dat speelt, te helpen met hun communicatie in de eigen organisatie, er vanuit gaande dat de consequenties voor de eigen organisaties aantrekkelijk zijn en er dus een ja komt op verder werken aan het arrangement. Anders moet je beargumenteren waarom dat niet het geval is en wat die conclusie betekent voor het verdere proces. Het is niet ongebruikelijk om gedurende deze fase van procesmanager te wisselen. Soms gebeurt dat al eerder. In deze fase zijn competenties als nauwkeurigheid en precisie in afstemming vaak erg belangrijk, waar tijdens de agenda-, intentie- en strategiefase vooral perspectiefformulering en betrekken van partijen doorslaggevend waren. 2.6.4


>> TIPS Perspectiefontwikkeling • Uitwerking van het gekozen inhoudelijk perspectief tot een meer concreet niveau • Bewaken van de kaders en uitgangspunten, geen repeterende discussies • Goed in kaart brengen van effecten voor de individuele partners, en mogelijkheden om onverwachte negatieve effecten te compenseren • Overtuigende deskundigheid, vaardig zijn in het vinden van oplossingen en het organiseren van doorbraken in het proces • Oog voor de strategische details. Wat ogenschijnlijk onbelangrijk lijkt kan bestuurlijk een bananenschil blijken te worden • Knobbelen om tot voor eenieder acceptabele uitkomsten te komen Besluitvorming • Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen • Rekening houden met effecten en complexiteit voor individuele partners en hen ‘een verhaal’ bieden rondom moeilijke elementen in het plan • Tijdige betrokkenheid partner; ritme van dialoog van methodiek naar uitkomsten • Besluitvorming zorgvuldig regisseren; volgordelijkheid als sleutelpersonen eerst, mogelijkheden afvallers inbouwen et cetera, werken met een eenduidig beslisdocument • Medezeggenschap hun rol gunnen

Procesmanagement • Kiezen van aanpak voor deze fase, ruwweg tussen expertmatige en participatieve aanpak • Daadkracht en tempo versus draagvlak en zorgvuldigheid in evenwicht houden • Alert en overtuigend acteren als bij uitwerking blijkt dat eerder gekozen uitgangspunten niet haalbaar zijn; reden transparant maken en alternatieve oplossing aanreiken • Bindend vermogen organiseren

te bouwen nieuwe organisatie en worden in deze fase het organisatie- en formatierapport en het functieboek uitgewerkt. Ook zaken als ICTinfrastructuur, huisvesting en werkprocessen worden in deze fase verder geconcretiseerd. Deze deelplannen leiden allemaal tot een besluit, na advisering door de ondernemingsraden of een gezamenlijk medezeggenschapsplatform als een Bijzondere Ondernemingsraad (BOR). 2.7.2


Omgaan met valkuilen Een belangrijke valkuil hier is dat teruggekomen wordt op de uitwerking uit de haalbaarheidsfase. Vaak wordt in die fase met aannamen gewerkt als basis onder de rapportage. Veranderingen hierin kunnen voor problemen zorgen. Hetzelfde geldt voor gehanteerde uitgangspunten of, erger, voor gemaakte afspraken.

2.7

Ontwerpfase

Nu het besluit over het arrangement onomkeerbaar is, komt in deze fase het bouwproces in een wat rustiger vaarwater, maar er is er nog wel een lange weg te gaan, met veel werk aan de winkel. Er ligt een definitief besluit van de deelnemers dat uitgewerkt moet worden in allerlei deelplannen. Hier is de rol van de procesmanager vaart houden in het bouwproces en de kaders en uitgangspunten, die ten grondslag lagen aan het definitieve besluit om het arrangement te maken, te bewaken en te borgen. 2.7.1

Doel; een haalbaar perspectief

Doel van deze fase is het plan uit de planfase uit te werken in deelplannen. Deze deelplannen maken de betreffende onderdelen uit het ‘hoofdplan’ concreet. De aard van het arrangement bepaalt welke deelplannen gemaakt moeten worden. Vaak zal in elk geval een financiële en een juridische uitwerking nodig zijn. Zo zal bijvoorbeeld in het plan een budget zijn opgenomen voor het arrangement en wordt in deze fase de eerste echte begroting voor het arrangement gemaakt. De keuze voor de juridische vormgeving is gemaakt, maar het convenant, contract of de gemeenschappelijke regeling moet nog opgesteld worden. Bij arrangementen die de vorm krijgen van een nieuwe organisatie bevat het plan meestal een schets van de

De arena is in deze fase duidelijk en bestaat uit de partijen die de planfase hebben afgerond met een positief besluit over het plan als beslisdocument. ‘Zij-instroom’ is eigenlijk niet goed meer mogelijk. Slechts in uitzonderlijke gevallen kan dit worden toegestaan, met als conditie dat de later toetredende partijen accepteren wat er al besloten is. In de regel is het beter toetreding uit te stellen tot na implementatie van het arrangement. De besluitvorming vraagt in deze fase veel aandacht. Kernvraag daarbij is, wat nog door de moederorganisaties besloten wordt en wat door de projectorganisatie of het herziene of nieuwe arrangement zelf. Het antwoord op deze vraag is sterk afhankelijk van de keuzes over de projectaanpak. Gaat het arrangement na het go-besluit als zodanig al functioneren, met de status van arrangement in oprichting, of blijft het primaat nog bij de organisaties zelf liggen? Als het eerste het geval is, hoe worden de staande organisaties (besturen, management en medezeggenschap) dan betrokken om hen de kans te geven hun invloed aan te wenden op de uitwerkingen die worden gemaakt? Het is jouw taak als procesmanager hierover heldere voorstellen te doen en de nakoming van gemaakte afspraken te bewaken. Communicatie is hierbij een belangrijk instrument. Waar het punt van de bevoegdheden speelt op het niveau van de zeggenschap, vormt het ook een punt voor de medezeggenschap. Vaak is het verstandig in deze fase met een tijdelijke medezeggenschapsstructuur te gaan werken, die gericht is op de inrichting van het arrangement. Dat vergroot de slagkracht en zorgt voor een op de toekomst gerichte blik, waardoor deelbelangenbehartiging minder voor de hand liggend is. Een soortgelijk punt is het maken van spelregels voor onderweg. Tijdens de planfase blijkt vaak waar bij het bouwen van het arrangement knelpunten ontstaan, bijvoorbeeld op het terrein van overtollig personeel of desintegratiekosten. Met goede spelregels en afspraken over hoe hier mee om te gaan,


37

bijvoorbeeld over selectieve vacaturevervulling of afgestemde investeringsbeslissingen in de overgangsfase, kan hierop al voortijdig gestuurd worden. In zekere zin ben je dus al aan het implementeren, althans aan het voorsorteren op de implementatiefase. Dat is ook prima, als het maar open en transparant gebeurt en zichtbaar bijdraagt aan het oplossen van knelpunten die blijken, of op een later moment kunnen ontstaan. Resultaat: verschillende deelplannen; afhankelijk van het arrangement bijvoorbeeld een samenwerkings- of dienstverleningsovereenkomst, een begroting en een organisatie- en formatierapport van een nieuwe organisatie, of een sociaal plan voor de personele overgang. 2.7.3 Het proces managen; detailleren en verankeren In deze fase sta je als procesmanager aan de lat om ervoor te zorgen dat deelplannen worden uitgewerkt die passen binnen de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden, die in de planfase vastgesteld zijn. Er is geen ruimte voor repeterende discussies over zaken waarover al besloten is. Zeker wanneer in deze fase andere personen gaan acteren in de projectorganisatie vraagt dit de aandacht. Bovendien is het jouw taak partijen erbij te houden, door te communiceren en hen bij belangrijke beslissingen te betrekken. Het is nogal eens zo dat na het go-besluit de bestuurlijke aandacht voor het proces verslapt en de aandacht naar de uitwerking verschuift. Daarin schuilt het gevaar van niet meer aangehaakt zijn, waardoor het proces stroperig gaat verlopen en urgentiegevoel mist. Het is jouw taak als procesmanager daarvoor te waken en dit op tijd te signaleren. 2.7.4


>> TIPS Perspectiefontwikkeling • Blijven aansluiten op de kaders en uitgangspunten die in de planfase de basis vormden voor de besluitvorming; onvermijdelijke afwijkingen expliciet maken • Uitvoeringstoets doen op de uitwerkingen • Betrekken van de noodzakelijke expertise vanuit de organisaties op deelonderwerpen • Ontwikkelen van een haalbaar transitieplan met oog voor de acceptatie door verschillende

38


stakeholders, zoals de medewerkers en medezeggenschap Besluitvorming • Afspraken over wat door wie wordt besloten: wat beslist de projectorganisatie, wat de stuurgroep en wat de afzonderlijke deelnemers • Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen • Zorgvuldigheid in betrekken medezeggenschap • Zorgvuldigheid in communicatie met andere stakeholders zoals cliënten, en dergelijke • Besluitvorming zorgvuldig regisseren en communicatie daarover naar andere niveaus zorgvuldig organiseren Procesmanagement • Transformatieproces van project- naar lijnorganisatie in gang zetten; verantwoordelijken in de leiding aanwijzen • Verbinden tussen projectorganisatie, besluitvormende gremia en deelnemende organisaties • Voortgang bewaken en bewaken van consistentie van ontwerp en afspraken planfase • Anticiperen op mogelijke gevoeligheden en desgewenst preventief consulteren Valkuilen Een valkuil is de detaillering van het hoofdplan te maken zonder betrokkenheid van degene(n) die uiteindelijk verantwoordelijkheid moeten nemen voor het laten functioneren ervan. Dat is een fors risico voor discontinuïteit in het proces. Het is daarom verstandig deze perso(o)n(en) in deze fase aan boord te hebben en als procesmanager een meer dienende rol te gaan spelen. Een andere valkuil is onduidelijkheid over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de projectorganisatie en de bestaande organisaties; wie beslist in deze fase waarover? Competentieconflicten verstoren het proces en kunnen voorkomen worden door goede, schriftelijk geborgde afspraken aan het begin. Dat geldt zowel voor de zeggenschapskant als de medezeggenschap. Een andere valkuil is om als procesmanager niet te doorzien dat je rol in deze fase een andere wordt en jezelf niet de vraag te stellen, of een ander beter die rol van je kan overnemen omdat andere competenties vereist zijn.

2.8

Implementatiefase

In de implementatiefase komt het transitieplan tot uitvoering met als resultaat een werkend samenwerkingsarrangement. Het arrangement wordt op basis van de genomen besluiten in al haar facetten ingericht. In deze fase moet ook omvorming van de bouwplaats (de arena) plaatsvinden naar een reguliere sturingssituatie. Met ‘de opening’ van het gebouwde arrangement en het besluit tot inwerkingstelling blijkt dat de implementatie voldoende voltooid is om te starten. Meestal is er daarna nog genoeg te doen, maar gaat de reguliere sturingssituatie in werking met een besluit voor specifieke werkwijzen om de implementatie af te ronden/ kinderziektes te verhelpen. Een reëel implementatiepad is wezenlijk. Hieronder een onsuccesvol voorbeeld. Onvolkomenheden in het bouwproces Bij inrichting van een Shared Service Centrum (SSC) van verschillende steden werd onder grote druk besloten tot een snelle invoering van de wijziging van de ICT-infrastructuur in alle facetten. Tijdens de invoering bleken zowel een aantal technische complicaties als een aantal gebreken in de gemaakte ontwerpen, omdat de aangeleverde gegevens niet bleken te kloppen. Een en ander leidde tot vertraging, kostenverhoging, vermindering in kwaliteit van geleverde diensten en verlies aan draagvlak voor het servicecentrum. De problemen waren in grote mate een gevolg van onvolkomenheden in de vorige fasen. De mogelijke risico’s waren wel bekend en bij de ingang van de implementatiefase was van verschillende zijden gewaarschuwd, dat er sprake was van een zeer risicovol tijdpad. Het duurde een jaar voordat de conclusie tot stand kwam, dat de plannen in de oorspronkelijke vorm niet uitvoerbaar waren.

2.8.1 Doel: een detaillering van de perspectiefontwikkeling naar inwerkingtreding van het arrangement Doel Doel is hier dat het ontworpen arrangement wordt geïmplementeerd, gaat functioneren en resultaten gaat boeken. Soms komen tijdens de implementatie zaken op die nadere detaillering vragen, of die aanpassingen vragen waarvoor een besluit van de

stuurgroep of deelnemende organisaties nodig is. Maar als het goed is, is dat aantal zeer beperkt. Communicatie over de voortgang van de implementatie en de eerste successen is cruciaal. Perspectief haalbaar realiseren Van belang is dat het transitieplan op weloverwogen wijze tot uitvoering komt. Daarvoor zijn ‘duizend’ extra beslissingen nodig rondom inrichting van primaire processen en ondersteuning. Voor zover die beslissingen niet binnen kaders van de planvorming passen moet er nog nadere toetsing plaatsvinden. Er zal ook een risicoanalyse nodig zijn die bijzondere aandacht behoeft en waar aandacht voor moet zijn in mogelijke uitwerkingen. Het zal zaak zijn om handelingsvrijheid te bieden binnen ruime kaders, waardoor implementatie door kan gaan. Vaak ontstaan er in de eerste fase van implementatie vragen over de uitwerking. Het is verstandig om die vragen op te sparen, omdat het onwerkbaar is voor elk detail naar de besluitvormingstafel te stappen. Als er besluiten over uitwerking genomen worden, is het belangrijk dat die op basis van deskundigheid tot stand komen en dat ze haalbare oplossingen brengen. Perspectiefontwikkeling is in deze fase dus vooral een kwestie van: • Inhoudelijke risico’s aandacht geven • Snelle detailuitwerking • Opstellen te toetsen punten • Verzamelen en opslaan van te toetsen punten en vragen Van belang is de organisatie zodanig in te richten dat er ruimte is voor deze aard van de perspectiefontwikkeling. Als procesmanager ben je hier vooral bezig met te garanderen dat het belang van een snelle implementatie, deze zorgvuldigheid van afronding van perspectiefontwikkeling niet gaat overheersen. Je komt hierbij in een verhouding te staan tot de kwartiermaker die aangesteld is om het gekozen arrangement verder in te richten. 2.8.2

Arena, leren, coalitie en besluitvorming

Vaak zal vooruit lopend op de implementatie, een kwartiermaker zijn aangesteld als dagelijks managemer van het gebouwde of omgebouwde arrangement. De taak van de procesmanager zal vooral het assisteren van de kwartiermaker zijn in het implementeren en het bewaken van het tijdpad daarvan. De arena is dus vooral een uitvoerings-


39

arena met daarin centraal beslissingen over die ‘duizend’ uitwerkingen. De risicoanalyse zal vertaald zijn in verschillende tijdpaden en die behoeven handhaving. De kwartiermaker zal daartoe bevoegd moeten zijn. Van belang is een gremium waar snel te toetsen is of bepaalde beslissingen, die de plankaders voorbij gaan, acceptabel zijn. Het is vaak verstandig het bestuurlijk gremium, dat de sturing van het nieuwe arrangement vormt, op enigerlei wijze alvast in stelling te brengen en gelegenheid te bieden om aan hun gezamenlijk verhaal te beginnen. Dat kan ook het gremium zijn dat nu beslist over kaderoverschrijdende uitvoeringsbeslissingen (of een delegatie uit dat gremium). De personele bezetting van het arrangement is al eerder in de ontwikkelen planfase intensief betrokken (soms al in de strategiefase), maar zal ook intensief aan dat gemeenschappelijke verhaal moeten werken. Uiteindelijk is er een besluit, of op de vastgestelde datum de opening/inwerkingstelling van het arrangement doorgaat. Of de coalitie nog bestaat, is afhankelijk van de mate waarin de bestuurlijke en professionele bezetting hun verhaal van ‘het gaat werken’ opgebouwd en bevestigd hebben. Een dergelijk moment mag zeker gevierd worden. Resultaat: een werkend arrangement 2.8.3 Procesmanager: bewaken zorgvuldigheid en doortastendheid Als procesmanager zul je moeten wennen aan plaatsmaken. Je helpt nog, want het perspectief behoeft ongetwijfeld af en toe zorgvuldige detaillering en daarbij zorg je er voor dat het evenwicht tussen enerzijds doortastend het tijdpad realiseren en anderzijds een goede invulling, bewaard blijft. Uit de voorbeelden hiervoor blijkt dat zowel het negeren van bekende risico’s als onvoldoende voorbereid zijn op ‘het onverwachte’ zich veelvoorkomend voordoen. 2.8.4

Tips en omgang met valkuilen

De tips en valkuilen hebben betrekking op het evenwicht tussen zorgvuldigheid en doortastendheid.

risico’s, detaillering, toetspunten en verzamelen/ opslaan • Niet laten overheersen door druk van de omstandigheden, tijdlijn of personen • Communicatie over voortgang van implementatie, eerste successen en setbacks Besluitvorming • Tijdpad aangepast op risico’s • Aangepaste arena • Opbouwen verhaal van werking • Feestje van de opening Procesmanagement • Mentale opgave van terugtreden • Scherpte bewaken in evenwicht tussen zorgvuldigheid en doortastendheid • Compenseren voor tekorten voor bewaken van dit lastige onderscheid Omgaan met valkuilen De eerste belangrijke valkuil is dat na de implementatie zodanig veel inhoudelijke vragen rijzen dat er heftige problemen in de werking ontstaan. Daarvoor is de enige remedie de problemen daadwerkelijk te verzamelen en ze te adresseren in de sturingsgremia. Benoemen en acceptatie is hier wezenlijk. De tweede belangrijke valkuil is dat er onvoldoende aandacht is voor daadwerkelijk optredende risico’s die wel als zodanig benoemd zijn. Daar is geen andere manier voor dan ze alsnog te repareren. Van groot belang is hier de transparantie en vroegtijdigheid van constatering. Liever in een keer en wat heftiger de discussie te hebben, dan een probleem met je mee slepen met oplopende irritaties.

2.9

Evaluatiefase

In de evaluatiefase wordt het uitgewerkte arrangement geëvalueerd om ervan te kunnen leren, het arrangement bij te kunnen stellen, en mogelijkheden voor doorontwikkeling te identificeren. 2.9.1 Doel: de haalbaarheid van het perspectief in de praktijk verifiëren

>> TIPS Perspectief • Inrichting op de resttaken rondom inhoudelijke

40


Doel van de evaluatiefase is om vast te stellen of het arrangement de beoogde resultaten realiseert, om verbeterpunten vast te stellen en om te leren. Over

het algemeen heeft een eerste evaluatie pas zin als een arrangement twee tot drie jaar heeft gefunctioneerd. ‘Is de implementatie gelukt?’ ‘Is het beoogde resultaat bereikt?’ ‘ Waren de gekozen uitgangspunten werkbaar?’ ‘ Wat zijn de ervaringen met de aansturing en de mate waarin sprake is van grip op de prestaties van het arrangement?’ Wat hebben we geleerd en waar kunnen we verbeteren, moeten we veranderen?’ Dit zijn vragen die hier aan de orde zijn. In de evaluatiefase blijkt vooral het leerkarakter van het ruitmodel, omdat deze fase de opmaat kan vormen voor een volgende fase, waarin gewerkt wordt aan doorontwikkeling van het arrangement. De evaluatie markeert vaak ook het einde van het bouwproces. Ongetwijfeld zullen er na de eerste evaluatie nog bijstellingen plaatsvinden, maar als het arrangement goed functioneert zullen die beperkt zijn in omvang. Er treedt een fase in van onderhoud en doorontwikkeling. Functioneert het arrangement niet naar behoren, of blijken er onvoorziene negatieve effecten op te treden voor sommige deelnemers, dan kan dat aanleiding zijn over te gaan tot verbouw van het arrangement, of in het uiterste geval tot beëindiging van het arrangement. Bruikbare instrumenten zijn audits, evaluatieonderzoeken, doorlichtingen, et cetera. 2.9.2


In de meeste gevallen is bij het besluit tot implementatie ook aangegeven wanneer de eerste (en soms volgende) evaluatie moet plaatsvinden. Soms ligt de opdracht daarvoor bij het management van de samenwerkingsorganisatie, maar in andere gevallen, zoals vaak bij ketensamenwerking, vindt de evaluatie plaats onder verantwoordelijkheid van een beleidsafdeling of van de regiefunctionaris. De focus van de evaluatie ligt op het leren. Het is interessant om te weten of het arrangement de beoogde resultaten realiseert. Nog interessanter is het om te weten welke factoren daaraan bijdragen of juist het functioneren hebben bemoeilijkt. Soms kan het zijn dat er nieuwe partners klaar staan om toe te treden tot het arrangement. In dat geval heeft de evaluatie ook een functie bij het beoordelen van de vraag of het stadium van ontwikkeling, waarin het arrangement zich bevindt, het mogelijk maakt om nieuwe deelnemers toe te laten treden.

Bij grote verschillen tussen de geplande effecten en de gerealiseerde effecten bij partners is het van belang een goede analyse te maken van de oorzaken en het thema ‘hoe daarmee om te gaan’ te agenderen. Dergelijke verschillen kunnen aanleiding zijn om eerder gemaakte afspraken over bijvoorbeeld kosten-batenverdeling te herzien. Resultaat: zicht op het functioneren en de prestaties van het arrangement, zo nodig voorstellen voor verbeteringen en doorontwikkeling. 2.9.3

Het proces managen; denkend doen

Vaak zal de rol van de procesmanager in deze fase nog maar beperkt zijn. Hooguit zul je de rol van vraagbaakfunctie hebben voor de evaluator. Er zijn inmiddels andere spelers aan boord. Maar als je nog een rol hebt, moet je je juist bewust zijn van de mogelijke impact van de evaluatie op het arrangement, dat vaak nog in de overgang van de initiatiefase naar de consolidatiefase zit. Evaluaties hebben vaak de neiging vooral naar de meer meetbare factoren te kijken. Maar een belangrijke vraag in de evaluatie is niet alleen of het arrangement functioneert naar de letter, maar ook of het arrangement functioneert naar de geest. Percepties bij partners zijn van groot belang. Vanuit jouw ervaring met het bouwproces heb je als procesmanager waarschijnlijk een veel beter gevoel voor die percepties. Je kunt dan helpen de evaluatie bespreekbaar te maken en aanzetten tot gebruikmaking ervan. 2.9.4


>> TIPS Perspectief • Focus op leren zowel qua inhoud als proces • Terugblikken en vooruitblikken • Oog hebben voor nieuwe ontwikkelingen en deze meenemen in de evaluatieopdracht • Inzichtelijk maken wat de effecten zijn voor de individuele deelnemers • Vooral zorgen dat het arrangement overeind blijft als de teleurstelling overheerst en focussen op verbetervoorstellen • Oog voor ontwikkelperspectief


41

Besluitvorming • Gezamenlijk concluderen dat het werkt of niet, markeren einde bouwproces, samen lessen trekken • Besluitvorming over noodzakelijke verbeteringen, mogelijke doorontwikkeling en aanpassingen Procesmanagement • Focus op leren • Oog voor zowel de letter als de geest van het arrangement en anticiperen op onevenwichtigheid Omgaan met valkuilen Er zijn twee belangrijke valkuilen bij de evaluatie van arrangementen. De eerste is dat de evaluatie te veel focust op de harde kanten van het arrangement en voorbij gaat aan de beleving van het arrangement. In dat geval brengt de evaluatie maar een deel van de werkelijkheid boven tafel en blijven mogelijke risico’s of juist kansen buiten beeld. Een andere valkuil is dat de evaluatie wordt aangegrepen om oude discussies opnieuw te starten en moeizaam tot stand gekomen afspraken opnieuw ter discussie worden gesteld. Dit hoeft niet perse negatief te zijn. Soms brengt een evaluatie zaken naar boven die herziening van afspraken nodig of redelijk maken. Tenzij er grondige redenen voor zijn, is het zaak te voorkomen dat de evaluatie wordt aangegrepen om oude belangenstrijdjes op te rakelen.

42



43

3

44

Veelvoorkomende praktijkproblemen


Voor bouwprocessen geldt dat de praktijk harder is dan de (theoretische) leer. In het vorige hoofdstuk hebben we al gezien welke valkuilen en risico’s je tegen kunt komen in de verschillende fasen van het bouwproces. Datzelfde geldt ook voor het bouwproces als geheel. Laten we een paar bij de kop pakken die we in de praktijk nogal eens tegenkomen.

3.1

Veranderende omgeving

Het samenwerkingsproces is in volle gang en ineens ontstaat er een andere werkelijkheid. Dat kan op verschillende manieren gebeuren. Wat zich nogal eens voordoet is dat er gaandeweg het proces een andere Haagse werkelijkheid ontstaat door verandering in weten regelgeving, financieringsmodel, aanhalen van de kaders of incidentenbeleid. De eerste twee zie je nog wel aankomen, de laatsten overkomen je. Met de vorming van de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s) zijn verandering in de Haagse agenda herhaaldelijk voorgekomen. Gestart als proces van samenwerken van onderop zijn gaandeweg kaders gesteld, is er gesleuteld aan de vormgeving en zijn de teugels fors aangehaald in situaties waarin oplossingen van onderop werden gekozen, waarmee het kabinet niet kon leven. Tot slot is er een juridische stok achter de deur gezet voor gemeenten die onwillig zijn om in een RUD te participeren. Het effect in de praktijk was dat vaak moeizaam bereikte compromissen opengebroken moesten worden, wat bijna altijd tot repeterende discussies en vertraging leidde. In een sterk in beweging zijnde omgeving kan het daarom goed zijn te zoeken naar flexibele oplossingen; dus tenten bouwen in plaats van huizen. Rol procesmanager Voor jou als procesmanager is het van belang voortdurend te blijven reflecteren op wat er in de omgeving gebeurt en aan de bel te trekken op het moment, dat je denkt dat er veranderingen op stapel staan die impact zullen gaan hebben op het bouwproces. Het helpt dat te doen aan de hand van een inhoudelijke analyse van de impact van optredende verandering en als dat nog niet kan, tot een procesafspraak te komen over hoe die analyse op tafel komt. Dit betekent ook dat je in een bouwproces regelmatig ‘achterom’ moet kijken. Klopt het geformuleerde doel nog steeds en is het nog haalbaar gezien de veranderende omgeving?

Veranderingen in de omgeving stellen je als procesmanager voor de opgaaf alle creativiteit in te zetten voor nieuwe oplossingen en het enthousiasme van en voor elkaar vast te houden. Een vergelijkbare situatie kan ontstaan als hoofdrolspelers uit het proces verdwijnen, bijvoorbeeld vanwege aftreden of een benoeming elders. Wanneer de dragers van een samenwerkingsproces uitstappen treedt vaak discontinuïteit in het proces op. Partijen zien hun kans schoon om discussies opnieuw te voeren, er ontstaat een vacuüm op de regie en als procesmanager moet je op zoek naar, en wennen aan, nieuwe bondgenoten. Bovendien bestaat de kans dat de opvolgers er een andere visie op na houden en helemaal niet voor de samenwerking zijn waaraan zo hard is gewerkt. Heroverweging van de strategie is dan nodig. Dit werpt het proces terug in de tijd en zal tot irritatie bij anderen leiden. Verkiezingen kunnen ook grote impact hebben op het proces. Daarop anticiperen is dus slim. Wisselingen in de collegesamenstelling kunnen gepaard gaan met een andere visie, met als ultiem risico dat de medewerking aan het proces wordt ingetrokken. Heroverweging van de plannen met de overblijvende partijen is dan nodig, zeker wanneer de doelstellingen van de samenwerking daarmee minder eenvoudig of mogelijk zelfs nauwelijks haalbaar meer zijn. Als procesmanager zit je hier in een tamelijk afhankelijke rol; je kunt aan de voorkant niets beïnvloeden, het overkomt je. Wat je wel kunt doen is nadenken over een ‘if then’-scenario. Wat doe je als belangrijke dragers van het bouwproces van het toneel verdwijnen? Misschien moet je daar met hen gewoon eens over praten om de gedachten over een passende oplossing aan te scherpen. Zij hebben daar vaak goede ideeën over. Verder kun je de besluitvorming zo proberen in te richten dat belangrijke besluiten nog met ‘de oude ploeg’ kunnen worden genomen.

3.2 Veranderend deelnemersveld Het komt nogal eens voor dat het deelnemersveld gaandeweg het bouwproces verandert. Partijen stappen uit of nieuwe partijen melden zich voor


45

deelname. Het uitstappen van partijen hoeft niet per definitie negatief te zijn. Het kan ook klaarheid scheppen in het proces. Alleen doorgaan met degenen die echt willen zorgt vaak voor een versnelling. Vervelend is het wel als zo’n uitstappen op een laat moment in het proces, en zeker na de planfase, gebeurt. Maar ook op weg daarnaar toe kan het vervelend zijn als cruciale onderdelen van de bedachte uitwerkingen, bijvoorbeeld rondom de doelmatigheidskansen, er door veranderen. Eigenlijk moet je dan met de overblijvende partijen een stap terug doen in het proces en het gekozen perspectief opnieuw herijken met de partijen die overblijven. Kan dat perspectief ongewijzigd blijven, moet er aan geschaafd worden en wat zijn de consequenties daarvan? Rol procesmanager Als procesmanager ben je in de winning mood en moet je ineens schakelen naar een andere context. Kun je die souplesse opbrengen en heb je genoeg inspiratie om dingen die net klaar zijn weer over te doen? Die vragen moet je jezelf kunnen stellen, want jij bent de motor van het bouwproces. Met doorgaan terwijl je het eigenlijk niet meer ziet zitten bewijs je jezelf en je omgeving geen dienst. Toetreding van nieuwe deelnemers kan, maar wel binnen grenzen. Belangrijk is dat het tot dan toe doorlopen proces er niet door verstoord of vertraagd wordt. Het is niet goed als de andere deelnemers terug moeten komen op gemaakte keuzes of genomen besluiten. Dat geeft irritatie en vermoedelijk ook ‘gedoe’ met besturen en medezeggenschap. Tegelijkertijd kan toetreding van andere partijen het perspectief mooier en beter maken. Dan ligt er dus een belang om er serieus naar te kijken. Een houding naar potentiële nieuwe deelnemers van ‘take it or leave it’, is dan misschien niet verstandig. Als procesmanager moet je weten om te gaan met dit dilemma en kunnen laveren tussen de verschillende belangen. De eigen groep bij elkaar houden en rijp maken voor meer deelnemers moet vooral op basis van een overtuigend verhaal over de meerwaarde daarvan. Dat verhaal moet eerst samen met de nieuwe deelnemers ontwikkeld worden. Vroegtijdige communicatie met de bestaande groep, heldere afspraken over hoe ver je in de verkenning met de potentiële deelnemers kunt gaan (wat zijn de kaders/ondergrens) zijn belangrijk. Die moet je zelf ophalen bij de groep.

46


3.3 Verschillende bouwopdrachten naast elkaar Vanwege de toenemende complexiteit van het openbaar bestuur krijgen we steeds vaker met verschillende bouwopdrachten naast elkaar te maken. De drie naast elkaar afgekondigde decentralisaties zijn hiervan een sprekend voorbeeld. Alles met alles verknopen gaat niet helpen, maar geïsoleerde bouwprocessen evenmin. Wat helpt is op zoek te gaan naar de kansen voor synergie en de afhankelijkheden en mate van beïnvloeding tussen de verschillende bewegingen op te zoeken. Dat kan bijvoorbeeld spelen rondom personele consequenties of financiële aspecten. Bezuinigingen op het één kunnen meer uitgaven op het andere dossier tot gevolg hebben. Verder helpt het in kaart te brengen wat en wanneer de beïnvloedingsmomenten in de verschillende bouwprocessen zijn en hoe ver je met je eigen bouwproces moet zijn, om die te benutten. Dat vergt een grondige analyse van de verschillende bewegingen naar inhoud, actoren en tempo en het vormen van een beeld over hoe de situatie er uit ziet als de decentralisaties geïmplementeerd zijn. Dat van ‘achteren naar voren denken’ helpt in het structureren van het bouwproces per decentralisatie en het maken van ‘haakjes’ tussen deze verschillende bouwprocessen waar dat wenselijk of noodzakelijk is. Rol procesmanager Jouw rol is vooral te ordenen en af te bakenen. Veel bouwprocessen lijden onder de complexiteit die ontstaat door alles met alles te verknopen. Ordenen naar niveau kan daarbij helpen. Op strategisch niveau is verknoping vaak onvermijdelijk, op operationeel niveau niet zelden belemmerend voor de voortgang. Overleg en afstemming tussen procesmanagers van verschillende bouwprocessen, die een duidelijke relatie met elkaar hebben is hier zeker van belang. Jij kunt dat initiatief nemen als je denkt dat dit de kwaliteit van je eigen bouwproces beter maakt.

3.4 Fasering als denkraam, aan besluitmoment altijd vasthouden Je kunt het bouwproces nog zo gestructureerd en geordend inrichten, vaak zal blijken dat het toch anders loopt dan gedacht. Voor sommige fasen is dat ook niet problematisch (hoewel wel risicovol),

zolang partijen zich dat maar bewust zijn en er samen voor kiezen. Dat speelt bijvoorbeeld in de strategiefase en de planfase. Soms zijn partijen er al zo van overtuigd dat ze een samenwerking willen, dat er behoefte is meteen te werken aan een concreet plan dat tot een besluit leidt. Het is wel zaak als procesmanager te beseffen dat dit hogere eisen stelt aan de bestuursopdracht. Deze moet inhoudelijk en concreet zijn over het maakproces en op te leveren beslisdocument, bijvoorbeeld door er al een inhoudsopgave in op te nemen. Ook stelt het hogere eisen aan het maakproces van dat plan. Meer overtuiging en participatie van de werkvloer zullen nodig zijn om deze mee te nemen in het tempo waarin de besturen willen werken. Een vergelijkbare redenering geldt voor situaties waarin de plan- en ontwerpfase gelijktijdig worden doorlopen. Het beslisdocument dat opgesteld wordt in de planfase moet dan meer detaillering bevatten en vaak zijn ook meer bijlagen nodig, om later in het proces geen discussie over de betekenis van de uitgewerkte samenwerkingsvariant te krijgen. Dit is vooral cruciaal voor de financiële aspecten. Er zijn echter ook fasen die heel moeilijk samen te pakken zijn omdat deze daar voor te onderscheidend zijn in de inhoud en verantwoordelijkheidsverdeling. Dit kan voor verwarring zorgen tussen partijen in het proces. Voorbeelden daarvan zijn de intentionele en de strategiefase, of de ontwerpfase en de implementatiefase. Een ander lastig verschijnsel is de zoektocht naar de diepgang per fase. Ook hier is een situationele aanpak nodig, al is er wel een bepaald patroon – niet zelden ingegeven door weten regelgeving. Afgezien daarvan speelt dat wat in het ene proces absoluut geen issue is in een ander proces een blokkade of hindermacht kan blijken te zijn. Er zijn voorbeelden van processen die stranden omdat niet goed onderkend, is dat er voor partijen punten zijn die vroeger in het proces opgelost moeten worden dan bedacht. Vaak is niet eens duidelijk waarom deze strategische details spelen, maar ze zijn er en vormen een blokkade voor voortgang als deze niet vroeg in het proces worden opgelost. Er is ook wel een andere kant aan die diepgang. Processen lopen ook nogal eens vast omdat men teveel tegelijk wil aanpakken. Er zijn voorbeelden van bouwprocessen met meer dan 30 werkgroepen. Die falen altijd in zichzelf, omdat dit een schier onoplosbaar coördinatieprobleem oplevert.

Een groot risico in het bouwproces is dat een fase niet wordt afgerond met een helder besluit, terwijl de volgende fase al wel in gang wordt gezet. Dat brengt ons bij het belang van ‘het besluit’ als schakel in de overgang van de ene naar de andere fase. Wanneer een fase niet duidelijk wordt gemarkeerd met een besluit, ontstaat het gevaar van een incrementeel proces. Vaak ontstaat er dan onbegrepen gedrag en verwarring in het deelnemersveld over de fase van dat moment. Een deelnemer denkt dat het haalbaarheidsonderzoek nog loopt, terwijl de andere deelnemer in de veronderstelling verkeert dat al aan het beslisdocument gewerkt wordt. Het wordt helemaal verwarrend als plan- en ontwerpfase door elkaar gaan lopen. De ene partij is dan nog bezig met de besluitvorming, terwijl de ander dat station gepasseerd is en door wil met bouwen. Rol procesmanager Het is bij uitstek jouw rol om uit te denken en aan te geven welke fasen in jouw concrete situatie samengevoegd kunnen worden en waar dat onverstandig is. Dat geldt ook voor de vraag of er strategische details zijn die vroeger dan gebruikelijk opgelost moeten worden. Jij hebt het overzicht op het proces, kent de complexiteit en gevoeligheden en kunt het beste inschatten waar de hick-ups zitten, die opgelost moeten worden om verder te komen. De inschatting van de geschikte manier en het juiste moment om dat te doen is aan jou en bepaalt mede je oordeel over de (on)wenselijkheid om fasen samen te pakken of, ogenschijnlijk voor die fase, onbelangrijke zaken toch op de agenda te zetten. Tot slot is het jouw rol om de procesaanpak te decompliceren. Houd de projectorganisatie overzichtelijk en zorg voor een goede regie- en coördinatiefunctie. In het bewaken van het besluitmoment heb je als procesmanager een belangrijke en soms ook strenge rol. Je moet niet toestaan dat een fase niet wordt afgerond met een helder besluit. Een handig instrument is de fase niet alleen af te ronden met een plan of rapport, maar ook te zorgen voor een oplegbrief voor de deelnemers waarin de gevraagde besluiten worden verwoord. Zo stuur je de besluitvorming richting eenduidigheid en borg je, dat na ommekomst van het besluitvormingsproces, geen tegenstrijdige besluiten genomen blijken te zijn en er een extra ronde moet worden ingelast om alle partijen weer op één lijn te brengen. Bovendien kun je zo ook beïnvloeden hoe de volgende fase van het


47

bouwproces wordt ingericht en hoeveel tijd en geld daarvoor beschikbaar komt.

3.5 Verstoring van het evenwicht tussen inhoud, proces en relatie Helaas is verstoring van het evenwicht tussen inhoud, proces en relatie een veelvoorkomend verschijnsel. Alleen als deze drie elementen in evenwicht zijn kan het bouwproces succesvol verlopen. Uitingen van verstoringen zijn structuurdiscussies dominant maken, het eigenbelang voorop stellen, geen echte bereidheid zeggenschap te delen en ‘oude rekeningen’ willen vereffenen. Rol procesmanager Het is aan jou als procesmanager om steeds de interactie tussen inhoud (doel, perspectief en plan), relatie (arenavorming, leren en coalitie- en besluitvorming) in de gaten te houden. Je vormt als het ware het schakelbord tussen beide delen van het ruitmodel die altijd in samenhang met elkaar moeten worden gemanaged, met daarbij ook oog voor het proces.

48



49

4

50

Inhoud stuurt ook de beweging


4.1 Inhoud stuurt ook de beweging De voorgaande hoofdstukken gaan over hoe je vanuit de rol van procesmanager stuurt op het bouwen van arrangementen. Het ging over ‘bouwarrangementen’; niet zozeer over de inhoud van de te bouwen arrangementen zelf, en hoe die er in de zorg, werk en inkomen en jeugdzorg uit moeten gaan zien. Daar zijn vele keuzes mogelijk, ook omdat in regio’s/gemeenten de situatie heel uiteenlopend is. Teveel nadruk op het bouwproces kan het misverstand wekken dat het er niet toe doet aan welk arrangement je bouwt. Als je maar een goede procesmanager bent dan komt de inhoud vanzelf, zo lijkt het wel. Niets is minder waar. Je kunt nog zo’n goede procesmanager zijn, maar zonder verstand van de inhoud van het te bouwen arrangement en het achterliggende beleidsterrein kun je als procesmanager eigenlijk niet goed functioneren. Inhoud stuurt wel degelijk de beweging. Die beweging is hiervoor beschreven als een meer of minder gefaseerd bouwproces van perspectiefontwikkeling, leren, arenavorming en besluitvorming. De keuzes voor het soort te bouwen arrangement is afhankelijk van allerlei meer inhoudelijke afwegingen. Het voert te ver om alle soorten en maten van mogelijk te bouwen arrangementen te behandelen en aan te geven hoe die meer inhoudelijke kenmerken, het bouwproces kunnen beïnvloeden. Een qua vorm meer marktachtig arrangement stelt bijvoorbeeld andere eisen dan een sterk centraal gestuurd arrangement. Een fusie als vorm eist andere arena’s dan een proces van vrijwillige samenwerking. De zorg voor ouderen eist vanuit de inhoud weer andere leerprocessen van professionals, dan de leerprocessen die de werkgeversdienstverlening effectief maken. Het bouwproces eist dus wel steeds eenzelfde fasering van het ruitmodel, maar de invulling van de verschillende lijnen van inhoudelijke perspectiefontwikkeling, leren, arenavorming en besluitvorming wordt ook bepaald door de aard van het te bouwen arrangement. Ook al is het sturen op enkel de inhoud en daarbij het proces vergeten een klassieke fout, het is dus wel wezenlijk dat je als procesmanager ook inhoudelijk voldoende deskundig bent. Dan ben je beter in staat arena’s te vormen, perspectiefontwikkeling te begeleiden en lerende coalities te bevorderen die ook nog besluiten nemen.

Uiteindelijk moet er een arrangement komen, waar de betrokken partijen echt met elkaar in kunnen ‘arrangeren’. Wij zien een aantal lagen van te bouwen arrangementen die nader bepalen hoe het bouwproces verloopt en waar je daarom als procesmanager deskundig op moet zijn. • Ten eerste de aard en kwaliteit van de publieke functie (de te leveren dienst als zorg, werk/ inkomen) • Ten tweede de aard van de arena in het te bouwen arrangement. Is die markt-, middenveld- en/of overheidsbepaald? • Ten derde de aard van de te bouwen sturende organisaties. Betreft dit een verzelfstandiging, een fusie, een samenwerking, een herschikking van de keten, of een configuratie van het netwerk van betrokken partijen in een alliantie? • Ten vierde de drijfveren van de belangrijkste spelers. Is dat bijvoorbeeld geld, of betrokkenheid? • Ten vijfde de huidige situatie van belangen, opvattingen et cetera en de aard van de vereiste verbouwing.

4.2 Werk en inkomen als voorbeeld Aan de hand van de ontwikkelingen rond werk en inkomen zullen we deze gelaagdheid praktisch illustreren. Het gaat om het bouwen van een arrangement waarin meer mensen met een arbeidshandicap tot een arbeidsrelatie met werkgevers komen. We nemen dus geen nieuwbouwsituatie als uitgangspunt, maar meer verbouw van een ketenarrangement. Aan de hand van het voorbeeld, dat vooral ingaat op de eerste drie fasen van het bouwproces, willen we vooral illustreren hoe belangrijk het is te begrijpen wat de inzet en werking van het arrangement is. Op het moment van schrijven is het decentralisatieproces nog in volle gang. Sommige elementen in het voorbeeld kunnen, als u dit leest, alweer anders zijn. De eerste vraag is hoe tot agendavorming te komen. In de jeugdzorg zien we op dit moment dat op veel plekken agendering voor de verdere bouw van arrangementen al volop aan de gang is. Vaak fungeren de bestaande GGD-regio’s als de geografische basis voor het smeden van de eerste allianties. Rond werk en inkomen zijn er op basis van de wet


51

Suwi 35 arbeidsmarktregio’s die als geografische basis fungeren van waaruit de gemeenten met het UWV de regionale werkgeversdienst-verlening vormgeven. Dat wil zeggen dat bij het aan werk helpen van mensen, veel meer dan vroeger, de behoefte van de werkgevers als uitgangspunt geldt. Die moeten immers de mensen aan werk helpen. Om die dienstverlening aan werkgevers goed te doen moeten gemeenten en UWV voor een samenwerkingsmodel kiezen, een marktbewerkingsplan opstellen, management en uitvoering regelen (waaronder een eenduidig accountmanagement), de relaties met de lokale werkgeversbenadering afstemmen en nog veel meer. Dat alles dus om in te spelen op de behoeften en noden van werkgevers, en om de bereidheid van werkgevers om zelf initiatieven te nemen om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt een kans te geven te waarderen en te steunen. Kansen geven varieert van detachering tot een tijdelijk contract tot daadwerkelijk in dienst nemen. Om succes te boeken is het belangrijk dat werkgevers niet vanuit verschillende kanalen bestookt worden, dat ze gericht ondersteund worden met allerlei instrumenten en dat er sprake is van eenduidig optreden door zowel gemeente als VNG. Rol procesmanager Stel nu, je bent procesmanager voor de bouw van dit regionale arrangement. Je bent dat in opdracht van de samenwerkende gemeenten in de arbeidsmarktregio en je dagelijks opdrachtgever is de wethouder van de centrumgemeente. Die heeft namelijk een zekere wettelijke verplichting die arbeidsmarktregio te (doen) organiseren. Stel, en dat was zo her en der wel het geval, dat er ondanks de dreigende wettelijke termijn van 1 januari 2013 eigenlijk nog geen goed arrangement getroffen is. Er is nog geen goed marktbewerkingsplan, de samenwerking tussen het UWV en gemeentelijk management is maar matig, er is geen eenduidig accountmanagement, de verschillende sociale werkvoorzieningsorganisaties (SW-bedrijven) zijn niet goed betrokken en sommige gemeenten zijn ook lid van SW-bedrijven buiten de regio. Die SW-bedrijven zijn belangrijk, want feitelijk werken ook daar mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. De wethouders van verschillende kleinere gemeenten zien niet altijd veel in een sterk regionale aanpak. Ze benadrukken het belang van lokale netwerken (‘de bakker om de hoek’) om mensen te plaatsen. Ze zijn weinig bereid hun

52


activiteiten op een regionale strategie af te stemmen, maar klagen wel over weinig betrokkenheid van grotere regionale bedrijven. Er is ook een platform regionaal arbeidsmarktbeleid, de betrokken partijen van werkgevers- en onderwijsorganisaties zitten aan tafel maar tot een effectieve coalitie voor het betrekken van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt is het nog niet gekomen. Wel is er veel goede wil en zijn er ideeën, maar omdat de bedrijven zelf niet aan tafel zitten is het moeilijk daar handen en voeten aan te geven. Eigenlijk heb je als procesmanager de behoefte de agenda opnieuw te bepalen, de intenties van de stakeholders te herijken, een heldere strategie met elkaar te ontwikkelen, het plan en/of ontwerp bij te stellen en die ook te implementeren. Je ziet geen kans zo’n initiatief te nemen. Je dagelijks opdrachtgever ziet ook niet onmiddellijk de manier om ‘door de stroop’ heen te komen. En toen was er het regeerakkoord. Met de aankondiging van de Participatiewet met de bekende lijnen van werkgeversdienstverlening, geen onderscheid meer naar SW-bedrijven, maar alleen nog financiële middelen voor (landelijk 30.000) mensen die alleen beschut kunnen werken vanwege een zeer beperkte arbeidscapaciteit. Die plaatsen zijn niet langer meer gebonden aan een SW-bedrijf en de categorieën SW-werknemers met een iets grotere arbeidscapaciteit komen gewoon onder het gemeentelijk regime. Eigenlijk is er geen noodzaak meer te participeren in een SW-bedrijf, maar de bezuinigingen blijven omvangrijk. Wel komen er verplichte quota voor het percentage arbeidsgehandicapte werknemers dat in dienst moet zijn bij een bedrijf. Als procesmanager met verstand van de problematiek begrijp je onmiddellijk de kans die je geboden wordt. Er wordt sterk voortgebouwd op de al ingezette lijnen van werkgeversdienstverlening, maar er is zoveel nieuw dat er alle reden is het proces van agendavorming te starten en de intenties en regionale strategie op het netvlies te krijgen. De bezuinigingsnoodzaak, de zeer urgente situatie rond de SW-bedrijven, de quota arbeidsgehandicapten voor werkgevers, en de dreiging met opschaling zijn hier voorbeelden van. In bestuurskundig jargon: er lijkt een window of opportunity te zijn, of in ieder geval staat het raam op een kier om nieuwe dynamiek in de ontwikkeling van het arrangement van werkgeversdienstverlening te brengen. Je moet dan wel goed op de hoogte zijn van wat er inhoudelijk aan de hand is, hoe partijen zich tot elkaar verhouden en wat de mogelijkheden zijn.

Agendering Het proces van bijstellen van het bouwproces zou er als volgt uit kunnen zien. Op de eerste plaats ben je je bewust van het feit dat zonder daadwerkelijke inspanning van netwerken van werkgevers er onvoldoende resultaat zal zijn. Je richt je agendering op het tot stand brengen van een coalitie met werkgevers. Dat is de enige reële mogelijkheid om de daadwerkelijke participatie van mensen met een arbeidshandicap betekenisvol te versterken. Je wethouder/opdrachtgever belt de verschillende kritische lokale wethouders met de vraag voor steun aan dit initiatief. Die slaagt daarin omdat je als mooie bindingsbytes onder andere een effectieve verbinding van lokale en regionale netwerken hebt meegegeven, zoals die bijvoorbeeld in Friesland is vormgegeven (het zogenaamde postcodesysteem: eerst zoeken naar vervulling van een vacature in je eigen gebied, daarna regionaal aanmelden, mede gekoppeld aan regionaal beleid rondom jeugdwerkloosheid). Je hebt ook een paar grote regionale werkgevers bereid gevonden over een agenda van de toekomst na te denken, mits nu eindelijk ‘die ROC lui’ eens bereid zijn meer naar wensen vanuit het agrarische gebied te luisteren. Een quotum opgelegd krijgen is toch hun eer te na. De nieuw aangestelde voorzitter van het college van dit ROC wil niets liever dan aansluiten en de oude irritaties begraven. Je lokt bij de wethouder van de centrumgemeente een opdracht tot een agenderingsvergadering uit onder de noemer ‘Gevolgen van het regeerakkoord’. De eerste inrichting van de arena bestaat uit een uitgebreid regionaal arbeidsmarktoverleg in de vorm van een platform. De vergadering mag in jouw ogen niet mislukken, want dan is het momentum weer voor tijden verdwenen. Er moet een opdracht komen om de wezenlijke zaken waarvan jij weet dat ze in het perspectief van het regeerakkoord niet goed zullen gaan in een nader strategisch proces te kunnen aanpakken. Tot die vraagstukken behoren in ieder geval een veel krachtiger werkgeversdienstverlening en een integratie met het SW-beleid. De inzet van de sociale diensten zal daar veel meer op afgestemd moeten worden en dat zal inspanning vragen. Het is ook een goede gelegenheid om partners die tot nu toe niet goed aangesloten waren, met name uit de onderwijshoek en de bestuurders van de Sociale Werkvoorziening, erbij te betrekken. Het liefste zou je volgens het boekje te werk gaan en de opdracht krijgen voor een volgende bijeenkomst

waar de betrokken partijen een intentieverklaring ondertekenen. Je realiseert je echter dat er niet zoveel tijd is om voor implementatie van de wet Participatie al een paar zaken goed geregeld te hebben. De partijen staan ook niet aan het begin van het proces, dus een intentieverklaring zou een behoorlijke diepgang moeten hebben om betekenisvol te zijn. Je besluit je opdrachtgever/wethouder voor te stellen te koersen op een intentieverklaring die al sterk het karakter heeft van een gezamenlijk strategisch plan. Uit je rondgang van de afgelopen periode weet je dat in ieder geval drie aspecten van zo’n strategisch plan/intentieverklaring een perspectief bieden dat partijen tijdens de agenderingsbijeenkomst enthousiast kan maken: 1 De zogenaamde uitstroom van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt is sterk afhankelijk van werkgeversnetwerken die daarop gericht zijn. Bestuurders die deze netwerken helpen vanuit een stimulerende maar vooral ook vraaggerichte opstelling zien duidelijke resultaten. Je hebt voorbeelden, ook van instrumenten, zoals lokale en regionale werktoppen waarin werkgevers concreet met elkaar en gesteund door de gemeenten het contact met werkzoekenden versterken en hen op verschillende manieren in dienst nemen. 2 Deze ondersteuning van netwerken vereist niet alleen goede instrumenten als vormen van detachering, inzet uitkeringsgelden et cetera, maar is ook zeer gebaat bij organisatie op regionaal niveau van bovenlokale werkgevers en bij mobilisatie van lokale werkgevers door de lokale wethouders. Ook daar heb je goede voorbeelden van. Een nader punt is de gerichte scholingsinzet vanuit het ROC. 3 Een derde belangrijk punt is de inzet van zeer deskundige accountmanagers die op maat kunnen bemiddelen tussen bedrijven en werkzoekenden. Verspreid door het gebied zijn er wel een aantal aanwezig, maar dan weer bij een sociale dienst en dan weer bij een sociale werkvoorziening. Tot slot realiseer je je dat de omvorming van de Sociale Werkvoorziening een brandend vraagstuk is dat nu samen met de ontwikkeling van de werkgeversdienstverlening een perspectief behoeft.


53

Een conceptresolutie voor de agenderingsvergadering Voor de agenderingsvergadering heeft de wethouder van de centrumgemeente een conceptresolutie op, zak waarin de afspraak staat op zo kort mogelijke termijn een nader strategisch plan te ontwerpen waar partijen zich aan kunnen binden en waarin voorstellen staan voor: • Wederzijdse regionale binding, mede door afspraken over uitstroom waardoor bewezen wordt dat quota een achterhaald instrument zijn. • Ontwikkeling van een aantal instrumenten met daarbij de vorming van een accountteam dat werkgevers zeer deskundig kan helpen en een opleidingsaanbod dat flexibel op scholingswensen inspeelt onder de noemer versterking van de ketens. • De organisatie van beschut werk in de regio. • De afstemming lokaal – regionaal bij het contact met werkgevers. Je slaagt er in de wethouder Economische Zaken goed te betrekken bij de startbijeenkomst. Deze heeft veel steun in de regio en zit daarom de bijeenkomst voor. Intentie en strategie Het loopt allemaal een beetje anders en er komen nog zes wensen bij. Je gaat aan het werk en komt met de regionaal betrokken wethouders Werk & Inkomen overeen dat het regionale marktbewerkingsplan dat maar niet tot stand wilde komen, een fantastisch vehikel is om een aantal zaken vast te leggen. Dat plan wordt gemaakt door de specialisten op het terrein van de arbeidsmarkt, maar vooral ook samen met de lokale ambtenaren/wethouders. Je leent uit een succesvolle regio een ‘specialist werktop’ en maakt met een aantal werkgevers en hun regionale organisatie een procesontwerp met daarin een aantal beloften van werkgevers die zich nu al willen vastleggen. Het accountteam wordt gevormd, en komt onder leiding te staan van één van de directeuren SW-bedrijven, die een uitstekend netwerk heeft in ondernemingsland. En er gaat een taskforce aan het werk onder leiding van een zeer capabele wethouder uit een kleinere gemeente,, om de organisatie van beschut werk te regelen over de grenzen van de huidige sociale werkvoorzieningen heen.

54


De taskforce moet ook bekijken welke organisatie de toekomstige bemiddeling gericht op detachering en doorstroming het beste kan vormgeven. Als indicatie bevat het strategisch plan een nieuw werkbedrijf, van waaruit ook gemeentelijke taken als groenbeheer te vervullen zijn. Een aparte, maar verbonden organisatie voor beschut werk lijkt zo op het eerste gezicht de beste kansen te bieden voor regionale effectiviteit. De presentatie van het strategisch plan gebeurt op hetzelfde platform, uitgebreid met een aantal partijen die concreet meedoen. Je hebt geen behoefte aan nadere formele arenavorming, want commitment van de benodigde partijen kan via de eigen organisatie en overlegfora die er al zijn. Op een groot vel staan de handtekeningen van de betrokken partijen met hun voornemens tot bijdragen. Dat bord staat in de hal van het gemeentehuis. Op naar planvorming en implementatie De planvorming en implementatie is eigenlijk op punten al gestart. Op een werktop over zes maanden zal de voortgang gevierd worden.

4.3 Tot slot In de praktijk is het meestal veel ingewikkelder, maar soms veel eenvoudiger dan hiervoor is beschreven. Veel factoren spelen een rol, zoals de traditie van samenwerken, de aanwezigheid en bereidheid van bedrijven met geschikte werkgelegenheid, de kwaliteit van de ambtelijke organisatie en zo nog veel meer contextfactoren. Het voorbeeld maakt drie dingen duidelijk. Uiteindelijk gaat het er om of werkzoekenden en werkgevers elkaar vinden, of daar deskundige hulp bij is en of bestuurders sturend zijn op al die factoren die de binding tussen werkgevers en werkzoekenden versterken. Dat eist al met al een sterk arrangement. Daar bouw je aan als procesmanager, met inzicht in de fasering die nodig is. Je kunt dat bouwen alleen doen door perspectieven te formuleren, arena’s te vormen en leerprocessen en besluitvormende coalities te organiseren. Dat lukt alleen maar als je verstand van de inhoud van het beleidsterrein hebt en al weet wat succesvol kan zijn. Maar nooit zal alleen de inhoud overheersend zijn in je procesvoering. Uiteindelijk moet je als procesmanager kunnen omgaan met de aanwezige krachtenvelden en een perspectief formuleren dat steun verkrijgt en waarbinnen partijen al lerend zelf het arrangement realiseren.


55

56


Bouwen aan samenwerking

Recommend Documents