perpustakaan.uns.ac.id
digilib.uns.ac.id
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Program dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) sebagai salah satu bentuk pendanaan pendidikan dasar yang signifikan dari sumber dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Program tersebut merupakan program nasional di bidang pendidikan yang menyerap anggaran besar dan langsung berhubungan dengan hajat hidup masyarakat luas. Program BOS bertujuan untuk meringankan beban masyarakat terhadap pembiayaan pendidikan dalam rangka wajib belajar sembilan tahun. Program dana BOS telah sepuluh tahun bergulir sejak dicanangkan pada bulan Juli 2005, namun belum mampu memenuhi harapan masyarakat menikmati pendidikan dasar gratis seperti yang diamanatkan Undang-undang Dasar. Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang sistem pendidikan nasional, disebutkan bahwa setiap warga negara berusia 7 sampai 15 tahun wajib mengikuti pendidikan dasar. Pasal 34 ayat 2 Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia menyebutkan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya. Dana BOS yang disediakan pemerintah tidak sedikit dan cenderung terus bertambah, tetapi sosialisasi dana BOS ini belum dilakukan dengan baik.
commit to user Penyimpangan dana BOS pun terjadi di beberapa daerah di Indonesia.
11
perpustakaan.uns.ac.id
2 digilib.uns.ac.id
Penyimpangan terjadi karena ketidaktahuan wali murid tentang dana BOS. Kurangnya informasi ini dimanfaatkan oleh pihak sekolah untuk memungut biaya dari siswa yang sebenarnya dapat dibiayai dari dana BOS. Penyusunan rencana penggunaan BOS yang diajukan oleh sekolah tidak mengikutsertakan wali murid dan tidak dicantumkan dalam Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Sekolah (RAPBS). Hal ini mengakibatkan banyak wali murid yang tidak mengetahui BOS maupun penggunaannya. Pada tingkat SD ataupun SMP dan sederajat, pungutan sebelum serta sesudah mendapat dana BOS tetap marak. Padahal logikanya, bertambahan anggaran seharusnya dapat membuat biaya penyelenggaraan sekolah lebih murah. (Wiguna 2008).
Berdasarkan audit BPK atas pengelolaan dana BOS tahun anggaran 2007 dan semester I 2008 pada 3.237 sekolah sampel di 33 provinsi, ditemukan nilai penyimpangan dana BOS kurang lebih Rp 28 miliar. Penyimpangan terjadi pada 2.054 atau 63,5 persen dari total sampel sekolah itu. Rata-rata penyimpangan setiap sekolah mencapai Rp 13,6 juta. Penyimpangan dana BOS yang terungkap antara lain dalam bentuk pemberian bantuan transportasi ke luar negeri, biaya sumbangan PGRI, dan insentif guru PNS.
Indonesia Corruption Watch (ICW) melakukan penelitian di bidang pendidikan dan menyatakan bahwa terjadi penyelewengan dana BOS (Hendri 2009). Sekitar 60 persen sekolah menyelewengkan dana BOS dan tetap melakukan pungutan di sekolah. Dana BOS yang diselewengkan mencapai Rp 13,7 juta per sekolah. Berdasarkan audit Badan Pengawas Keuangan (BPK) commit to user
perpustakaan.uns.ac.id
3 digilib.uns.ac.id
diketahui bahwa terdapat 6 dari 10 sekolah menyimpangkan dana BOS. Selain itu, ICW juga menemukan beberapa dinas kabupaten/kota mengarahkan pengelolaan dana alokasi khusus (DAK) kepada pihak ketiga. Temuan ICW, terdapat pula dana sekitar Rp 852,7 miliar yang berpotensi diselewengkan dalam pengelolaan anggaran Departemen Pendidikan Nasional (Depdiknas). ICW mengemukakan bahwa Depdiknas dinilai gagal dalam mengelola anggaran pendidikan yang besar, karena laporan keuangan Depdiknas hanya mendapat status opini Wajar Dengan Pengecualian pada tahun 2008 dari BPK.
BPK memberikan catatan atas ketidakwajaran pengelolaan dana BOS disebabkan karena sistem pengendalian intern yang tidak memadai dan ketidakpatuhan pada peraturan perundang-undangan yang selanjutnya dirumuskan dalam temuan audit. BPK Perwakilan Jakarta, misalnya, menemukan indikasi penyelewengan pengelolaan dana sekolah, terutama dana BOS tahun 2007-2009, sebesar Rp 5,7 miliar di tujuh sekolah di DKI Jakarta. Sekolah-sekolah tersebut terbukti memanipulasi surat perintah jalan (SPJ) dengan kuitansi fiktif dan kecurangan lain dalam SPJ. Contoh manipulasi antara lain kuitansi percetakan soal ujian sekolah di bengkel AC mobil oleh SDN 012 RSBI Rawamangun. SPJ dana BOS sekolah tersebut ternyata menggunakan meterai yang belum berlaku. Bahkan pada kasus yang lebih parah, BPK tidak menemukan adanya SPJ dana BOS 2008 karena semua SPJ hilang (Kompas, 15 Januari 2011).
Berdasarkan temuan pemeriksaan BPK tersebut menunjukkan bahwa laporan keuangan pengelolaan dana BOS belum sepenuhnya andal karena tidak commit to user
4 digilib.uns.ac.id
perpustakaan.uns.ac.id
memenuhi karakteristik penyajian yang jujur. Informasi laporan keuangan harus menggambarkan dengan jujur transaksi serta peristiwa lainnya yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar dapat diharapkan untuk disajikan (PP 71 Tahun 2010). Kriteria laporan keuangan yang andal lainnya adalah bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, dapat diverifikasi dan bersifat netral (PP 71 Tahun 2010). Keterandalan pelaporan keuangan dipengaruhi oleh pengendalian intern (Indriasari dan Nahartyo 2008; Darwanis dan Mahyani 2009; Prapto 2010; Mitra, Hossain, dan Marks 2012). Weygandt et al. (2005) mengungkapkan bila suatu pengendalian internal telah ditetapkan maka semua operasi, sumber daya fisik, dan data akan dimonitor serta berada di bawah kendali, tujuan akan tercapai, risiko menjadi kecil, dan informasi yang dihasilkan akan lebih berkualitas. Dengan ditetapkannya pengendalian internal dalam sistem akuntansi, maka sistem akuntansi akan menghasilkan informasi akuntansi yang lebih berkualitas (tepat waktu, relevan, akurat, dan lengkap), dan dapat diaudit (auditabel). Latar belakang pentingnya menerapkan pengendalian internal karena beberapa isu pokok dalam pengelolaan keuangan negara, antara lain adanya opini disclaimer (tidak memberikan pendapat) oleh BPK atas laporan keuangan. Opini disclaimer yang diberikan BPK dapat mengakibatkan menurunnya kepercayaan publik
terhadap
kemampuan
pemerintah
dalam
mengelola
keuangan
negara/daerah. Yudi et al. (2008) menyatakan bahwa salah satu penyebab dikeluarkan opini disclaimer oleh BPK adalah lemahnya sistem pengendalian
commitmeningkatkan to user pemerintah. Peran SPI adalah untuk kinerja, transparansi, dan
5 digilib.uns.ac.id
perpustakaan.uns.ac.id
akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara. Sistem pengendalian intern ditetapkan pada tahun 2008 yaitu PP nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Pada periode tahun 2004-2009, kejaksaan dan kepolisian seluruh Indonesia berhasil menindak 33 kasus korupsi terkait dengan dana operasional sekolah, termasuk dana BOS. Kerugian negara dari kasus ini lebih kurang Rp 12,8 miliar. Selain itu, sebanyak 33 saksi yang terdiri dari kepala sekolah, kepala dinas pendidikan, dan pegawai dinas pendidikan telah ditetapkan sebagai tersangka (Kompas, 15 Januari 2011). Hal semacam ini juga terjadi di lingkungan entitas pemerintah Kabupaten Wonogiri. Pada tahun 2012 terdapat temuan sebanyak 692 kasus penggunaan dana BOS dan Dana Alokasi Khusus (DAK) bidang pendidikan di Kabupaten Wonogiri. Dari temuan tersebut, sebanyak 487 temuan (atau 70,38 persen) diantaranya karena belum dijalankannya SPIP secara efektif dan efisien. Terungkap pula, selama 2012 dalam pemeriksaan regular BOS dan DAK pendidikan terdapat temuan finansial senilai Rp 1,1 miliar. Dari jumlah temuan fiancial tersebut, Inspektorat Kabupaten Wonogiri telah menindaklanjuti sebesar Rp. 998 juta (91,34%).
Sementara itu yang berdasarkan dari pengaduan
masyarakat terdapat temuan finansial Rp 192 juta dan baru sekitar Rp12,7 juta (6,59%) yang ditindaklanjuti, sehingga masih terdapat tunggakan Rp 179 juta (93,41%) (Kedaulatan Rakyat, 7 November 2013). Pada tahun 2013, dana BOS SD di Kabupaten Wonogiri kembali menjadi salah satu hasil temuan pengawasan Inspektorat Kabupaten Wonogiri. Selama tahun 2013 dari 630 temuan 68 diantaranya merupakan temuan pada penggunaan commit to user
perpustakaan.uns.ac.id
6 digilib.uns.ac.id
anggaran BOS dengan rincian 47 temuan ketidakpatuhan terhadap peraturan pengelolaan dana BOS, 18 temuan kelemahan sistem pengendalian intern dan 3 temuan 3 E (efisiensi, efektifitas dan ekonomis). Dari hasil audit regular dan khusus tahun 2013 temuan finansial sebesar Rp 1,07 milyar dan telah ditindaklanjuti sebesar Rp 1,06 milyar sehingga masih terdapat sisa yang belum ditindaklanjuti sebesar Rp 11 juta (Website Humas Kabupaten Wonogiri, 29 Oktober 2014). Berdasarkan uraian di atas, keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS di Kabupaten Wonogiri masih terdapat beberapa masalah yang harus dibenahi. Masih banyaknya tunggakan tindaklanjut pada hasil pemeriksaan tahuntahun sebelumya, disebabkan karena kurang proaktifnya obyek pemeriksaan terhadap rekomendasi yang diberikan. Pemerintah berharap para pimpinan SKPD untuk meningkatkan pengawasan melekat di lingkungan kerjanya secara berjenjang sehingga tidak terjadi temuan yang berulang. Penelitian ini dilakukan untuk mengetahui apakah Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) berpengaruh terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) (studi empiris pada Pemerintah Kabupaten Wonogiri). B.
Perumusan Masalah
Penelitian terdahulu (Darwanis dan Mahyani 2009; Indriasari dan Nahartyo 2008; Prapto 2010; Mitra dkk. 2012) menunjukkan bahwa keterandalan pelaporan keuangan dipengaruhi oleh pengendalian intern. Triantoro et al. (2011) menyatakan bahwa sistem pengendalian dapat menunjang efektivitas sistem commitintern to user
perpustakaan.uns.ac.id
7 digilib.uns.ac.id
akuntansi keuangan daerah sehingga dapat menghasilkan informasi laporan keuangan yang berkualitas. Permasalahan dalam pelaporan pemerintah berasal dari masalah pengendalian internal (Modlin 2012). Secara lebih terperinci, kualitas pelaporan keuangan pemerintah daerah dipengaruhi oleh unsur-unsur dalam SPIP berupa lingkungan pengendalian, penilaian resiko, aktivitas pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan
(Kartika 2013). Demikian pula dengan Zoebaidha (2014) yang
menyatakan bahwa lingkungan pengendalian, penilaian resiko, aktivitas pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan berpengaruh signifikan terhadap efisiensi dan efektivitas pengelolaan keuangan sekolah. Sebaliknya, Herawati (2014) menyatakan bahwa unsur penilaian resiko dan pemantauan tidak berpengaruh signifikan terhadap kualitas pelaporan keuangan pemerintah daerah. Penelitian yang mengambil obyek penelitian dunia pendidikan dan mengambil judul berkaitan dengan pengendalian intern masih jarang dilakukan di Indonesia. Hal ini bisa dibuktikan dari hasil penelitian yang terbit dalam Simposium Nasional Akuntansi (SNA) selama 10 tahun terakhir mulai dari tahun 2004 di Denpasar sampai dengan tahun 2013 di Manado dengan jumlah 957 judul penelitian dan hanya 14 judul penelitian yang berkaitan dengan pengendalian intern di bidang pendidikan. Penelitian pengaruh SPIP terhadap kualitas pelaporan keuangan pemerintah daerah telah dilakukan oleh Herawati (2014), Kartika (2013), dan Zoebaidha (2014) sedangkan keterandalan laporan pengelolaan di bidang pendidikan khususnya dana BOS belum dilakukan. Untuk itu penulis tertarik untuk commit to user
8 digilib.uns.ac.id
perpustakaan.uns.ac.id
melakukan penelitian SPIP terhadap laporan keuangan pengelolaan dana BOS. Lembaga yang melaksanakan SPIP (PP 60 Tahun 2008) pada pengelolaan dana BOS adalah sekolah-sekolah penerima dana BOS se-kabupaten/kota. Penelitian ini mengembangkan konsep Dabbagoglu (2012) yaitu organisasi perlu membangun SPI yang efektif dengan menetapkan unsur-unsur dasar pembentuknya secara efektif pula. SPI yang dibangun sangat bermanfaat dalam memberikan efektivitas dalam mencegah dan/atau mendeteksi kecurangan. Adapun unsur-unsur yang perlu diperhatikan adalah : (i) lingkungan pengendalian; (ii) penilaian resiko; (iii) informasi dan komunikasi; (iv) aktivitas pengendalian; dan (v) pemantauan. Berdasarkan uraian pada latar belakang, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah sebagai berikut. 1. Apakah SPIP berpengaruh positif terhadap keterandalan laporan Keuangan pengelolaan dana BOS? 2. Apakah
lingkungan
pengendalian
berpengaruh
positif
terhadap
keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 3. Apakah penilaian resiko berpengaruh positif terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 4. Apakah aktivitas pengendalian berpengaruh positif terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 5. Apakah
informasi
dan
komunikasi
berpengaruh
positif
terhadap
keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 6. Apakah pemantauan berpengaruh positif terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan danacommit BOS? to user
9 digilib.uns.ac.id
perpustakaan.uns.ac.id
C. Tujuan Penelitian
Sesuai dengan perumusan masalah, maka tujuan penelitian akan dijelaskan sebagai berikut ini. 1. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh SPIP terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 2. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh lingkungan pengendalian terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 3. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh penilaian resiko terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 4. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh aktivitas pengendalian terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 5. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh informasi dan komunikasi terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? 6. Untuk mengetahui apakah terdapat pengaruh pemantauan terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS? Motivasi penelitian ini adalah menunjukkan bukti empiris bahwa Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) berpengaruh terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS).
commit to user
10 digilib.uns.ac.id
perpustakaan.uns.ac.id
D. Manfaat Penelitian
Hasil dari penelitian ini diharapkan bermanfaat bagi pihak-pihak sebagai berikut. 1. Bagi pemerintah daerah, hasil penelitian penelitian ini diharapkan dapat membantu menentukan kebijakan terkait dengan unsur SPIP yang berpengaruh terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS. 2. Bagi sekolah, penelitian penelitian ini diharapkan dapat digunakan untuk mengetahui unsur SPIP
yang dibutuhkan oleh sekolah yang berpengaruh
terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS. 3. Bagi pembaca, penelitian ini diharapkan dapat digunakan untuk menambah pengetahuan, gambaran, dan bukti empiris tentang unsur SPIP yang berpengaruh terhadap keterandalan laporan keuangan pengelolaan dana BOS.
commit to user
