BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Undang-undang Dasar 1945 sebagai Konstitusi Negara Republik Indonesia telah beberapa kali mengalami amandemen. Pasca Reformasi salah satu pasal yang diamademen dari UUD 1945 adalah pada Pasal 18 mengenai Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Sebelum diamandemen pasal ini hanya memuat satu ayat dengan judul bab Pemerintahan Daerah yang berbunyi : “pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-Undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. Setelah amandemen kedua, pasal 18 UUD 1945 dirubah menjadi 3 (tiga) pasal, yaitu Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B dengan Judul Bab Pemerintah Daerah. Perubahan isi pasal mengenai Pemerintahan Daerah dalam UUD 1945 pada dasarnya mengandung ketentuan mengenai daerah yang harus mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.1 Prinsip ini menegaskan bahwa Pemerintahan Daerah merupakan suatu pemerintahan otonom dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebelum diamandemen tidak
1
Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Dasar 1945
2
disebutkan bahwa Pemerintahan Daerah harus mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya, namun hal tersebut disebutkan dalam Penjelasan, yang menjelaskan : “daerah-daerah itu bersifat otonom (streek and locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka”.2 Implementasinya yaitu diadakannya satuan pemerintahan dekonsentrasi
di
daerah
dan
fungsi-fungsi
dekonsentrasi
dalam
pemerintahan daerah yang mana Kepala Daerah sekaligus sebagai Kepala Wilayah. Dalam otonomi daerah terdapat desentralisasi yang merupakan salah satu cara yang dapat dilakukan untuk membagi kekuasaan (division of power).3 Pembagian kekuasaan secara teoritis dapat dilakukan melalui dua cara, yaitu capital division of power dan areal division of power, Capital division of power merupakan pembagian kekuasaan sesuai dengan ajaran trias politica yang diajarkan Montesque, yakni membagi kekuasaan menjadi eksekutif untuk melaksanakan undang-undang, yudikatif untuk membuat undang-undang dan yudikatif yaitu kekuasaan kehakiman. Sedangkan areal division of power dilakukan dengan dua cara yaitu desentralisasi dan dekosentrasi. 4 Pelaksanaan otonomi daerah sebaiknya diikuti dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya nasional secara adil dan merata.
2
Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 Maddick, Henry 1963, Democracy, Decentralization and Development, Asia Publishing House, London 4 Ibid 3
3
Penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan dalam daerah otonom dilakukan berdasarkan prinsip transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas. Guna membangun Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik harus ada penegakan aturan dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang bersih, artinya pemerintah harus bersih dari tindakan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN). Setelah dilakukan otonomi daerah, secara otomatis peran daerah menjadi semakin besar dalam menjamin terselenggaranya pemerintahan daerah yang baik. Dalam undang-undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah disebutkan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah
diarahkan
untuk
mempercepat
terwujudnya
kesejahteraan
masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta
masyarakat,
serta
peningkatan
daya
saing
daerah
dengan
memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.5 Efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antar daerah, potensi dan
keanekaragaman
daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Muchsan berpendapat bahwa, pengawasan adalah menentukan apa yang telah dicapai, mengevaluasi dan menetapkan tindakan korektif, jika 5
Lihat menimbang huruf b. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
4
perlu memastikan sesuai rencana.6 Selain itu pengawasan adalah kegiatan untuk menilai suatu pelaksanaan tugas secara de facto, sedangkan tujuan pengawasan hanya terbatas pada pencocokan apakah kegiatan yang dilaksanakan telah sesuai dengan tolak ukur yang telah ditetapkan sebelumnya.7 Pengertian dari pengendalian menurut Usry dan Hammer yaitu, “Control is management’s systematic effort to achieve objectives by comparing performances to plan and taking appropriate action to correct important differences”. Pengendalian merupakan usaha sistematik perusahaan untuk mencapai tujuan dengan cara membandingkan prestasi kerja dengan rencana dan membuat tindakan yang tepat untuk mengkoreksi perbedaan yang penting.8 Pengertian Pemeriksaan adalah, Suatu proses sistematik untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara objektif mengenai pernyataan tentang kejadian ekonomi, dengan tujuan untuk menetapkan tingkat kesesuain antara pernyataan tersebut dengan criteria yang telah ditetapkan, serta penyampaian hasil-hasilnya kepada pemakai yang berkepentingan.9 Pengawasan dibagi menjadi dua menurut subjeknya, yaitu pengawasan internal dan pengawasan eksternal. Pengawasan internal adalah suatu bentuk pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan yang masih berada di dalam organisasi tersebut, sedangkan pengawasan eksternal adalah suatu 6
Muchsan, Sunarno Siswanto, 2005, Hukum Pemerintahan Daerah, Sinar Grafika, Jakarta, hlm 97 Muchsan, 1992, Sistem Pengawasan Terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, hlm. 38 8 Usry, Milthon F, Hammer Lawrence H, 1994, Akuntansi Gaji Dan Upah, Salemba Empat, Jakarta, hlm. 5 9 Mulyadi, 2002. Auditing, Salemba Empat, Jakarta hlm. 40 7
5
bentuk pengawasan yang dilakukan oleh pihak di luar organisasi.10 Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah pasal 1 ayat (3) disebutkan bahwa pengawasan intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi,
pemantauan,
dan
kegiatan
pengawasan
lain
terhadap
penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang baik. Pengawasan internal dilakukan dari instansi pemerintah yang memiliki badan dan wewenang tersendiri dalam mengawasi jalannya roda pemerintahan. Pengawasan Internal dilakukan antara lain oleh BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan), Inspektorat Jenderal Departemen/LPND, dan Inspektorat Daerah. Sedangkan pengawasan eksternal adalah proses pengawasan yang dilakukan oleh instansi atau lembaga diluar pemerintah yang mandiri dan independen. Pengawasan eksternal antara lain dilakukan oleh BPK (Badan Pemeriksa Keuangan, baik dipusat maupun perwakilan di daerah. Salah satu unit yang melaksanakan pengawasan dan pemeriksaan terhadap pemerintahan daerah adalah Inspektorat Daerah. Inspektorat Daerah memiliki tugas untuk menyelenggarakan kegiatan pengawasan 10
Adisasmitha, Rahardjo, 2010, Pembangunan Kawasan dan Tata Ruang, PT. Graha Ilmu, Jakarta.
6
umum pemerintahan daerah dan tugas lain yang diberikan kepala daerah. Peran dan fungsi Inspektorat Provinsi, Kabupaten/Kota secara umum diatur dalam pasal 4 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 64 Tahun 2007. Berkaitan dengan peran dan fungsi tersebut, Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta sebagaimana diatur dalam Pasal 3 ayat (1) Peraturan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 7 Tahun 2008, Inspektorat merupakan unsur pengawas penyelenggara pemerintahan daerah. Inspektorat dipimpin oleh seorang Inspektur dalam melaksanakan tugas dan fungsinya bertanggungjawab langsung kepada Gubernur, dan secara teknis administratif mendapat pembinaan dari Sekretaris Daerah.11 Inspektorat memiliki tugas untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan
urusan
Pemerintahan
Daerah
Kabupaten/Kota
dan
pelaksanaan urusan Pemerintahan di Daerah Kabupaten/Kota. Pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah sebagaimana ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah antara lain dimaksudkan bahwa : 1. Pembinaan atas penyelenggaraan Pemerintah Daerah adalah upaya yang dilakukan oleh Pemerintah dan/atau Gubernur selaku Wakil
11
Pasal 3 Ayat (2) Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta No. 7 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Inspektorat, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah, Lembaga Teknis Daerah dan Satuan Polisi Pamong Praja Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta
7
Pemerintah di
daerah
untuk
mewujudkan
tercapainya tujuan
penyelenggaraan otonomi daerah.12 2. Pengawasan atas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agara Pemerintahan Daerah berjalan secara efisien dan efektif sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan.13 Secara garis besar sistem dan prosedur pengawasan yang dilakukan dimulai dengan perencanaan, pelaksanaan, dan diakhiri dengan pelaporan hasil pengawasan serta tindak lanjut hasil pengawasan. Pemeriksaan memiliki tujuan untuk memberikan saran kepada pimpinan satuan kerja/objek yang diperiksa dalam mengambil langkah-langkah perbaikan, penyempurnaan serta tindakan-tindakan lain yang dapat memberi kelancaran dan tertibnya tugas yang menjadi tanggungjawabnya. Dalam menjalankan tugas dan fungsinya, produk yang dihasilkan oleh Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta adalah menerbitkan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP). Dari laporan tersebut, instansi yang diperiksa wajib melakukan tindak lanjut terhadap temuan-temuan yang ada di dalam laporan. Praktek di lapangan berkata lain, banyak instansi yang tidak menindaklanjuti LHP secara langsung dengan berbagai macam alasan, yang mana alasan-alasan tersebut nantinya akan diungkap dalam hasil
12
Pasal 1 angka 3 Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaran Pemerintah Daerah 13 Pasal 1 angka 4 Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaran Pemerintah Daerah
8
rapat pemutakhiran data hasil pemeriksaan yang dilakukan setiap bulannya. Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan salah satu unsur stakeholder yang secara khusus melaksanakan tugas untuk memeriksa kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta secara independen. Mengingat peran Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta yang sangat strategis tersebut dalam rangka mendorong peningkatan kinerja penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta, maka perlu dilakukan evaluasi secara komperehensif terhadap kinerja Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta itu sendiri, sehingga peran yang dijalankan dapat efektif seperti yang kita harapkan bersama supaya nantinya dapat melakukan penilaian yang lebih obyektif dan lebih baik. Bertolak dari hal-hal tersebut di atas, maka penulis ingin melakukan penelitian Yogyakarta
yang
berjudul
Dalam
”Peranan
Rangka
Inspektorat
Melaksanakan
Daerah
Istimewa
Pengawasan
Terhadap
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta”.
B. Rumusan Masalah 1. Bagaimana peranan Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta dalam rangka
melaksanakan
pengawasan
terhadap
penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta ?
9
2. Apa saja hambatan-hambatan yang dihadapi oleh Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta dalam menjalankan perannya dalam rangka melaksanakan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta ?
C. Tujuan Penelitian 1. Mengetahui peranan Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Melaksanakan Pengawasan Terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta. 2. Mengetahui faktor-faktor yang menjadi penghambat Inspektorat Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Melaksanakan Pengawasan Terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta.
D. Manfaat Penelitian Penelitian yang dilakukan diharapkan dapat memberi manfaat secara luas dan berkesinambungan kepada masyarakat sebagai berikut : 1. Untuk pembangunan nasional, penelitian ini dapat menjadi masukan yang berharga bagi Badan/Lembaga Pemerintahan, Badan/Lembaga Non Pemerintahan maupun bagi masyarakat secara umum agar dapat mengetahui dan memahami aspek-aspek yuridis dan kelembagaan dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik.
10
2. Untuk ilmu pengetahuan, penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi para akademisi dan praktisi sebagai alternatif referensi studi yang layak dan baik. 3. Bagi penulis, penelitian ini diharapkan dapat menambah ilmu pengetahuan dan wawasan penulis terhadap hukum administrasi negara pada umumnya dan Inspektorat serta tugas pengawasan pada khususnya.
E. Keaslian Penelitian Berdasarkan penelusuran yang dilakukan oleh penulis di perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, tidak ditemukan penulisan hukum
dengan
judul
“PERANAN
INSPEKTORAT
DAERAH
ISTIMEWA YOGYAKARTA DALAM RANGKA MELAKSANAKAN PENGAWASAN PEMERINTAHAN
TERHADAP DAERAH
DI
PENYELENGGARAAN DAERAH
ISTIMEWA
YOGYAKARTA”. Akan tetapi terdapat penulisan hukum yang memiliki keterkaitan atau kesamaan topik dengan penelitian yang dilakukan oleh penulis, diantaranya adalah: 1. “Peranan Badan Pengawas Daerah Untuk Meningkatkan Kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Kabupaten Aceh Barat” oleh Andalia tahun 2008. Penulisan Hukum tersebut membahas tentang
11
peran Badan Pengawas Daerah Kabupaten Aceh dalam pengawasan aparatur pemerintahan di Pemerintahan Daerah Kabupaten Aceh.14 2. “Pelaksanaan Mewujudkan
Pengawasan
oleh
Tata
Pemerintahan
Kelola
Inspektorat
Jenderal
Yang
Baik
dalam (Good
Governance) di Dalam Kementerian Keuangan” Oleh Dana Suliantara Brata tahun 2013. Penulisan Hukum tersebut membahas mengenai peran Inspektorat Jenderal Kementerian Keuangan dalam melakukan pengawasan di lingkungan Kementerian Keuangan, serta hambatan yang dihadapi.15 3. “Peranan Lembaga Ombudsman Daerah (LOD) Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Pengawasan Terhadap Aparatur Pemerintah” oleh Lalu Amrullah tahun 2008. Penulisan Hukum tersebut membahas mengenai Peranan Lembaga Ombudsman Daerah dalam melakukan pengawasan terhadap aparatur pemerintah di Daerah Istimewa Yogyakarta serta kendala yang dihadapi.16 4. “Pengawasan Internal oleh Inspektorat Pengawasan Daerah (Itwasda) terhadap Kinerja Bidang Profesi dan Pengamanan (Bidpropam) dalam Menangani Anggota Kepolisian yang Diduga Telah Melanggar Disiplin dan/atau Kode Etik Profesi Polri di Kepolisian Daerah (Polda) D.I.Yogyakarta” oleh Robby Krisna Prahmadika tahun 2015. 14
Andalia, 2008, Peranan Badan Pengawas Daerah Untuk Meningkatkan Kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Kabupaten Aceh Barat, Skripsi, FH UGM 15 Dana Suliantara, 2013, Pelaksanaan Pengawasan oleh Inspektorat Jenderal dalam Mewujudkan Tata Kelola Pemerintahan Yang Baik (Good Governance) di Dalam Kementerian Keuangan, Skripsi, FH UGM 16 Lallu Amrullah, 2008, Peranan Lembaga Ombudsman Daerah (LOD) Daerah Istimewa Yogyakarta dalam Pengawasan Terhadap Aparatur Pemerintah, Skripsi, FH UGM
12
Penulisan Hukum tersebut membahas mengenai sistem pelaksanaan pengawasan internal oleh Itwasda terhadap kinerja bidang profesi dan pengamanan (Bidpropam) dalam menangani Anggota Kepolisian yang melanggar disiplin kerja dan/atau kode etik Polri di Polda DIY, serta kendala yang dihadapi.17 Penelitian yang akan dilakukan penulis berbeda dengan penelitian yang telah ada sebelumnya dari segi pembahasan maupun lokasi penelitian. Namun tidak menutup kemungkinan jika terdapat penulisan hukum sejenis diluar sepengetahuan penulis. Dengan demikian, penulis menganggap penelitian yang akan dilakukan oleh penulis adalah asli, bukan merupakan duplikasi dari hasil karya orang lain.
17
Robby Khrisna, 2015, Pengawasan Internal oleh Inspektorat Pengawasan Daerah (Itwasda) terhadap Kinerja Bidang Profesi dan Pengamanan (Bidpropam) dalam Menangani Anggota Kepolisian yang Diduga Telah Melanggar Disiplin dan/atau Kode Etik Profesi Polri di Kepolisian Daerah (Polda) D.I.Yogyakarta, Skripsi, FH UGM
