BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Sektor industri Minyak & Gas Bumi (Migas) masih menjadi titik berat pendapatan Negara. Hal ini terbukti dengan data statistik Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) 2014 di mana pendapatan dari sektor Migas adalah sekitar Rp 196,5 trilyun dari total penerimaan Negara Bukan Pajak Rp 385 trilyun1, atau dapat dikatakan 51% dari penerimaan bukan pajak. Oleh karena itu, seluruh aktivitas dan proses bisnis dalam industri ini harus dilindungi dari sisi hukum agar tidak merugikan kepentingan negara. Salah satu aktivitas penting dalam pengelolaan industri Migas adalah kegiatan pengadaan barang/jasa, di mana dalam hal pengadaan, Kontraktor Kontrak Kerja Sama industri hulu Migas secara hukum tunduk kepada Pedoman Tata Kerja BPMIGAS No.007 Revisi-II/PTK/I/2011 beserta perubahannya (“PTK No.007 SKKMIGAS”).
Tujuan
utama
pemberlakuan
PTK
No.007
SKKMIGAS adalah sebagaimana dinyatakan dalam Buku Kesatu Bab I Butir 2.1 PTK No.007 SKKMIGAS bahwa pedoman ini 1
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 tahun 2013 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2014 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2013 Nomor 182)
1
dimaksudkan untuk memberikan satu pola pikir, pengertian dan pedoman pelaksanaan teknis serta administratif yang terintegrasi dan jelas bagi seluruh pengelola kegiatan usaha hulu Migas di wilayah Republik Indonesia, dalam pengelolaan rantai suplai. PTK No.007 SKKMIGAS tersebut mengatur mengenai hal-hal yang cukup detail mengenai tata cara pengadaan barang/jasa, diantaranya
mengatur
tentang
kewenangan
&
pengawasan,
pengutamaan penggunaan barang/jasa produksi dalam negeri, perencanaan pengadaan, pelaku pengadaan barang/jasa, penyusunan harga perhitungan sendiri, dokumen pemilihan penyedia barang/jasa, jaminan penawaran/pelaksanaan, metode & tata cara pemilihan penyedia barang/jasa, manajemen kontrak, dan pembinaan penyedia barang/jasa. Pedoman tata kerja pengadaan untuk kegiatan hulu Migas ini untuk pertama kali diterbitkan pada bulan Juni tahun 2004 dengan produk
bernama
Pedoman
Tata
Kerja
BPMIGAS
No.007/PTK/VI/2004. Pada tahun 2008 beberapa ketentuan diubah dan/atau ditambah dalam suatu amandemen dari Pedoman Tata Kerja BPMIGAS No.007/PTK/VI/2004. Kemudian terdapat perbaikan pertama di tahun 2009 menjadi Pedoman Tata Kerja BPMIGAS No.007 Revisi-I/PTK/IX/2009. Dan pada tahun 2011 dilakukan perbaikan kedua menjadi Pedoman Tata Kerja BPMIGAS No.007 Revisi-II/PTK/I/2011. Dua tahun kemudian, yaitu pada tahun 2013, 2
BPMIGAS yang berubah nama menjadi Satuan Kerja Khusus Migas (SKKMIGAS) mengeluarkan amandemen dari Pedoman Tata Kerja BPMIGAS No.007 Revisi-II/PTK/I/2011 yang masih berlaku sampai dengan sekarang. Di lain pihak, Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 79 tahun 2010 (“PP No.79/2010”) tentang Biaya Operasi Yang Dapat Dikembalikan dan Perlakuan Pajak Penghasilan di Bidang Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi. Beberapa ketentuan dalam PP No.79/2010, terutama yang menyangkut masalah pengadan barang/jasa dengan menggunakan metode penunjukkan langsung, terdapat pertentangan dengan PTK No.007 SKKMIGAS bagi pengelolaan rantai suplai untuk kegiatan hulu Migas.
B. Perumusan Masalah Dalam PTK No.007 SKKMIGAS diatur secara rinci mengenai metode
pengadaan
barang/jasa
yaitu
metode
lelang
umum
(competitive bidding), pelelangan terbatas (limited tender), pemilihan langsung (direct selection), dan penunjukkan langsung (direct appointment). Metode penunjukkan langsung dapat dilakukan dengan beberapa alasan hukum yang melatar belakangi beberapa peristiwa yang menjadi jastifikasi penunjukan langsung, dengan demikian metode penunjukan langsung dapat dilakukan tidak hanya apabila terdapat peristiwa/kondisi darurat (emergency). 3
Bab X, Pasal 4.2 tentang Syarat Penunjukan langsung dalam PTK No.007 SKKMIGAS menyatakan sebagai berikut : 1. Penunjukan langsung dapat dilaksanakan untuk pengadaan dengan nilai sampai dengan Rp 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) atau US$ 5,000.00 (lima ribu dollar Amerika Serikat). 2. Untuk penunjukan langsung dapat dilaksanakan untuk pengadaan dengan nilai lebih besar dari Rp 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah) atau US$ 5,000.00 (lima ribu dollar Amerika Serikat), dapat dilakukan untuk hal-hal sebagai berikut: a. Pekerjaan
yang tidak
dapat
ditunda-tunda
lagi
sehubungan dengan telah terjadinya keadaan darurat (emergency). 1) Pimpinan tertinggi Kontraktor KKS menyatakan keadaan
darurat
(emergency)
dan
harus
melaporkan ke BPMIGAS dalam waktu 24 (dua puluh empat) jam, disertai permohonan izin untuk melakukan tindakan pengadaan barang/jasa yang diperlukan untuk mengatasi keadaan tersebut. 2) Proses
pengadaannya
tidak
memerlukan
persetujuan BPMIGAS terlebih dahulu. 3) Pada saat selesainya penanggulangan keadaan darurat (emergency) Kontraktor KKS melaporkan dan meminta
untuk
dilakukan audit
kepada
4
BPMIGAS
bagi
semua
kegiatan
pengadaan
barang/jasa yang telah dilakukan. b. Merupakan kelanjutan dari proses pelelangan atau pelelangan terbatas. c. Sebagai proses lanjut atas pelelangan ulang gagal karena hanya ada 1 (satu) peserta yang memasukkan penawaran. d. Sebagai proses lanjut atas pemilihan langsung gagal karena hanya ada 1 (satu) peserta yang memasukkan penawaran. e. Pengadaan jenis barang dengan penjumlahan Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN) + Bobot Manfaat Perusahaan (BMP) mencapai minimal 40% (empat puluh
persen),
yang
diproduksi
oleh
1
(satu)
perusahaan yang berstatus Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Dengan ketentuan, lebih dari 50% (lima puluh persen) saham BUMN tersebut dimiliki oleh negara. Dalam hal ini dapat dilakukan penunjukan langsung kepada BUMN tersebut. f. Pekerjaan tertentu dengan dilengkapi jastifikasi yang disetujui oleh pimpinan tertinggi Kontraktor KKS, yaitu:
5
1) Pekerjaan
mendesak
yang
diperlukan
untuk
meningkatkan volume produksi minyak dan/atau gas bumi berdasarkan permintaan Pemerintah Republik Indonesia melalui BPMIGAS dan harus dipenuhi dalam waktu selama-lamanya 1 (satu) tahun. 2) Pekerjaan mendesak yang tidak dapat ditunda dan harus segera dilaksanakan, sebagai akibat Keadaan Mendesak yang terjadi mendadak. 3) Pengadaan barang/jasa tertentu yang diketahui secara luas hanya dapat dilaksanakan oleh 1 (satu) penyedia barang/jasa. 4) Pengadaan drilling
menara
rig)
dan
pemboran
laut
barang/jasa
(offshore pendukung
pelaksanaan pemboran terkait dan kapal survei seismic, pada kondisi terjadi kelangkaan menara pemboran laut (offshore drilling rig) atau kapal survei seismic, sedangkan di wilayah negara Republik Indonesia terdapat peralatan dimaksud dengan kemungkinan akan segera diekspor karena masa kontraknya akan segera berakhir.
6
5) Untuk perpanjangan masa penyewaan rumah, kantor, gudang, lapangan penumpukan (termasuk shore base) atau pelabuhan. 6) Merupakan kelanjutan dari pelelangan ulang yang gagal karena peserta yang mendaftar hanya ada 1 (satu), dengan nilai perkiraan lebih dari Rp 50.000.000.000,00 (lima puluh milyar rupiah) atau lebih dari US$ 5,000,000.00 (lima juta dollar Amerika Serikat). g. Pekerjaan tertentu dengan dilengkapi jastifikasi tertulis yang disetujui oleh Pejabat Berwenang dan memenuhi sekurang-kurangnya salah satu syarat sebagai berikut : 1) Untuk pekerjaan tambahan yang tidak terduga sebelumnya dan telah ada harga standar dengan menggunakan satuan harga menurut harga yang berlaku pada Kontrak yang bersangkutan dan secara teknis merupakan satu kesatuan kegiatan yang tidak dapat dipisahkan dari pekerjaan terdahulu berdasarkan pendapat fungsi teknis yang kompeten secara tertulis. 2) Untuk pekerjaan tambahan yang tidak terduga sebelumnya dari pekerjaan yang tidak ada harga standarnya,
tetapi
sehubungan
dengan
7
homogenitasnya
perlu
dijaga
kontinuitas
pelaksanaannya sesuai dengan pendapat fungsi teknis yang kompeten secara tertulis. 3) Pekerjaan tambahan yang tidak dapat dihindarkan dalam rangka penyelesaian pekerjaan semula dan telah ada harga standar dengan menggunakan satuan harga yang berlaku pada Kontrak yang bersangkutan
sepanjang
dapat
dipertanggungjawabkan secara profesional. 4) Dalam hal diperlukan kesinambungan (bridging) pekerjaan yang sedang berlangsung, sementara proses lelang atau pemilihan langsung belum selesai, dengan ketentuan : a) Masa pelaksanaan paling lama hanya sampai dengan 1 (satu) hari sebelum tanggal dimulainya pekerjaan berdasar Kontrak baru; dan b) Secara kumulatif waktu pelaksanaan tidak melebihi 6 (enam) bulan. Pelaksanaan pekerjaan ini tidak boleh dilakukan secara berturutan dengan penambahan lingkup kerja (PLK) kesinambungan (bridging) pada Kontrak yang sama.
8
5) Pengadaan barang/jasa spesifik yang hanya dapat dipenuhi oleh 1 (satu) pabrikan atau penyedia barang/jasa
tertentu,
antara
lain
pengadaan
barang/jasa yang terkait dengan kepemilikan lisensi/hak kepemilikan/proprietary right, misalnya perangkat lunak teknologi informasi termasuk jasa pemeliharaannya. 6) Dalam
rangka
standarisasi
barang/peralatan
sehingga diperlukan barang/peralatan yang sama dengan yang telah terpasang. Penetapan standar barang/peralatan mengikuti ketentuan standarisasi yang diterbitkan oleh BPMIGAS. 7) Dalam
rangka
uji
coba
penggunaan
barang/peralatan hingga diperoleh hasil yang diinginkan
berdasarkan
analisa
keekonomian
dan/atau evaluasi kinerja (performance based evaluation).
Pelaksanaan
pengadaan
harus
dilengkapi dengan program uji coba yang lengkap, termasuk tata waktu dan kriteria evaluasi, yang disahkan
oleh
pimpinan
fungsi
pengguna
barang/jasa. 8) Merupakan kelanjutan dari pelelangan ulang yang gagal karena peserta yang mendaftar hanya ada 1
9
(satu), dengan nilai perkiraan maksimal Rp 50.000.000.000,00 (lima puluh milyar rupiah) atau maksimal US$ 5,000,000.00 (lima juta dollar Amerika Serikat). 9) Pekerjaan Jasa Konsultansi, dengan nilai per paket pekerjaan maksimal Rp 5.000.000.000,00 (lima milyar rupiah) atau maksimal US$ 500,000.00 (lima ratus ribu dollar Amerika Serikat) : a) Pekerjaan yang hanya dapat dilakukan oleh 1 (satu) penyedia Jasa Konsultansi yang telah terbukti berhasil mencapai suatu target yang sangat baik dan dipercaya akan berhasil mencapai target yang ditetapkan oleh Kontraktor Kontrak Kerja Sama (KKS). b) Pekerjaan pelatihan
Jasa pekerja
Konsultansi yang
dan/atau
dilaksanakan
penyedia Jasa Konsultansi dan dikerjakan oleh tenaga ahli yang secara pribadi per pribadi diyakini mampu memberikan hasil yang ditetapkan oleh Kontraktor KKS. 10) Pekerjaan Jasa Konsultansi atau pelatihan pekerja yang dilaksanakan oleh pabrikan atau agen tunggal peralatan
atau
permesinan,
dalam
rangka
10
pengoperasian dan/atau pengelolaan peralatan atau permesinan tersebut. 11) Pekerjaan Jasa Konsultansi yang hanya dapat dilakukan oleh 1 (satu) pemegang hak cipta yang telah terdaftar atau pihal yang telah mendapat izin pemegang hak cipta.
Ketentuan tersebut berbeda dengan ketentuan mengenai penunjukan langsung yang diatur dalam PP No.79/2010 Pasal 13 ayat (t), yang berbunyi sebagai berikut : ”Jenis biaya operasi yang tidak dapat dikembalikan dalam penghitungan bagi hasil dan pajak penghasilan meliputi transaksi yang tidak melalui proses tender sesuai ketentuan peraturan
perundang-undangan
kecuali
dalam
hal
tertentu“ Dengan
demikian
ketentuan
tersebut
secara
eksplisit
menyatakan bahwa penunjukkan langsung dapat dilakukan hanya dengan satu kondisi, yaitu apabila terjadi peristiwa atau kondisi emergency2,
2
Peraturan Pemerintah No.79 tahun 2010 tentang Biaya Operasi yang Dapat Dikembalikan dan Perlakuan Pajak Penghasilan di Bidang Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi, (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2010 Nomor 139)
11
Perbedaan ketentuan mengenai pengadaan barang/jasa dengan metode penunjukkan langsung yang diatur dalam PTK No.007 SKKMIGAS dan PP No.79/2010 inilah yang akan menjadi subyek penelitian penulis. Perumusan masalah dalam kajian ini adalah : 1. Bagaimana
pengadaan
barang/jasa
dengan
menggunakan
metode penunjukkan langsung di lingkungan industri hulu Migas? 2. Akibat hukum adanya perbedaan metode penunjukkan langsung pengadaan barang/jasa terhadap kontrak barang/jasa dan investasi di lingkungan industri hulu Migas?
C. Tujuan Penelitian Tujuan daripada penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaimana dampak dari dua peraturan yang tumpang tindih satu sama lain, yaitu PTK No.007 SKKMIGAS dengan PP No.79/2010 terhadap kepastian hukum kegiatan pengadaan barang/jasa yang menggunakan metode penunjukkan langsung di industri hulu Migas.
D. Manfaat Penelitian Penelitian ini bermanfaat untuk mengetahui apakah kegiatan pengadaan barang/jasa yang menggunakan metode penunjukkan langsung di industri hulu Migas dengan mengacu kepada peraturan yang dipakai saat ini, yaitu PTK No.007 SKKMIGAS, dapat dinyatakan 12
sesuai dengan peraturan hukum yang berlaku atau tidak serta melihat akibat hukumnya yang terjadi.
E. Keaslian Penelitian Penelitian mengenai perbedaan metode penunjukkan langsung dalam pengadaan barang/jasa di lingkungan industri hulu Migas belum pernah dilakukan oleh pihak manapun, karena permasalahan ini terbatas hanya untuk kegiatan pengadaan dengan metode penunjukan langsung di industri hulu Migas.
13
