BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Dalam Pasal 18 ayat (1) UUD1945 dinyatakan, “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-ungdang”. Pemerintahan daerah provinsi mempunyai Gubernur dan DPRD provinsi, pemerinthan kabupaten mempunyai Bupati dan DPRD kabupaten, dan pemerintahan daerah kota mempunyai Walikota dan DPRD kota.Secara lebih khusus, Pasal 18 ayat (3) UUD 1945 juga menyebutkan, pemerintahandaerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.” Artinya, di setiap pemerintahan daerah kabupaten terdapat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersama-sama dengan Kepala Daerah merupakan satu kesatuan pengertian pemerintahan daerah. DPRD yang merupakan unsur pelaksana pemerintahan daerah memiliki 3 fungsi, sebagaimana diatur dalam Pasal 41 UU 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah(selajutnya disebut UU No 32 Tahun 2004)yaitu fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Kemudian Pasal 42 UU No 32 Tahun 204 mengatur tugas dan wewenang DPRD sebagai berikut :
a. membentuk peraturan daerah yang dibahas dengan bupati/walikota untuk mendapat persetujuan bersama; b. menetapkan APBD Kabupaten/Kota bersama-sama dengan bupati/walikota;
c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan lainnya, keputusan bupati/walikota APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerjasama internasional di daerah. d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian bupati/wakil bupati atau walikota/wakil walikota kepada Menteri Dalam Negeri melalui gubernur; e. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah Kabupaten/Kota terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan daerah; dan f. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban bupati/walikota dalam pelaksanaan tugas desentralisasi. Pengaturan mengenai fungsi, tugas dan wewenang oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) jugadiatur dalam UU Nomor. 27 Tahun 2009 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut UU No. 27 Tahun 2009), yang mana diatur dalam Pasal 343 ayat (1) yang sama persis dengan Pasal 41 dalam UU 32 Tahun 2004 menyatakan DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan sedangkan ayat (2) menyatakan, “ketiga fungsi sebagaimana dimaksud pada ayat (1)dijalankan dalam kerangka representasi rakyat dikabupaten/kota”.
Selanjutnya dalam Pasal 344 ayat (1) UU No. 27 Tahun 2009 juga diatur tentang tugas dan wewenang DPRD, DPRD Kabupaten/Kota sebagai berikut : a. membentuk peraturan daerah kabupaten/kotabersama bupati/walikota; b. membahas dan memberikan persetujuan rancangan c. peraturan daerah mengenai anggaran pendapatan danbelanja daerah kabupaten/kota yang diajukan olehbupati/walikota; d. melaksanakan
pengawasan
terhadap
pelaksanaanperaturan
daerah
dan
anggaranpendapatan danbelanja daerah kabupaten/kota; e. mengusulkan pengangkatan dan/atau pemberhentianbupati/walikota dan/atau wakil bupati/wakil
walikotakepada
Menteri
Dalam
Negeri
melalui
untukmendapatkan pengesahan pengangkatan dan/ataupemberhentian;
gubernur
f. memilih wakil bupati/wakil walikota dalam hal terjadikekosongan jabatan wakil bupati/wakil walikota; g. memberikan pendapat dan pertimbangan kepadapemerintah daerah kabupaten/kota terhadap rencanaperjanjian internasional di daerah; h. memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan oleh pemerintahdaerah kabupaten/kota; i.
meminta
laporan
keterangan
pertanggungjawabanbupati/walikota
dalam
penyelenggaraan pemerintahandaerah kabupaten/kota; j.
memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama dengan daerah lain atau dengan pihak ketigayang membebani masyarakat dan daerah;
k. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerahsesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan;dan l.
melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diaturdalam ketentuan peraturan perundang-undangan. Dalam menjalankan tugas dan wewenang tersebut,DPRD dilengkapi dengan hak-hak
seperti yang tercantum pada Pasal 349 ayat (1) dan Pasal 350UU No. 27 Tahun 2009. Hak di maksud terdiri dari hak-hak DPRD dan hak-hak anggota DPRD. Hak-hak DPRD yaitu: hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Hak-hak Anggota DPRD yaitu : mengajukan rancangan perda, mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, memilih dan dipilih, membela diri, imunitas, mengikuti orientasi dan pendalaman tugas, protokoler dan, keuangan dan administratif. Meskipun DPRD telah dilengkapi dengan segala fungsi,tugas dan wewenang diatas namun dalam pelaksanaannya masih berjalan tidak sebagaimana mestinya terutama dalam menjalankan fungsi legislasi tersebut.Hal ini dapat dibuktikan dari beberapa penelitian sebelumnya:
1. Penelitian Meri Yarni1 diKabupaten Jambi,dimana disimpulkan bahwa DPRD Kota Jambi dalam menjalankan fungsinya kurang berperan, karena hanya 2,50% dari Perda tersebut yang rancangan berasal dari DPRD begitu juga dengan DPRD Kabupaten Muaro Jambi, sedangkan dalam pelaksanaan hak mengadakan perubahan atas Raperda sudah boleh dikatakan meningkat, karena terlihat lebih baik dari sebelum adanya perubahan berdasarkan asas-asas pembentukan perundang-undangan. 2. Penelitian yang dilakukan Prastyo Utomo, Kushandayani, Sulistyowati2, Belumadanya dominasi inisiatif Raperda dari eksekutif lebih tinggi dari pada DPRDsebagai lembaga legislasi daerah menjadi salah satu factor yang menjadi kendaladalam pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kota Semarang. Dominasi tersebut terciptakarena pihak DPRD Kota Semarang lebih memilih sebagai pihak yang urun rembugsaja yang bukan penggagas dari penyusunan perda tersebut. Anggota DPRD KotaSemarang memiliki kecenderungan bersifat pasif karena mereka kurang menguasaidan mampu dalam penyusunan perda tersebut.
1
Meri Yarni Staf Pengajar Fakultas Hukum Universitas Jambi dengan judul Fungsi Legislasi DPRD
Dalam Kerangka Otonomi (Studi Kasus DPRD Kota Jambi dan DPRDKabupaten Muaro Jambi)diunduh dari internet dengan domain http://ejournal.umm.ac.id/index.php/legality/article/view/289/301 pada tanggal 30 juni .
2013
2
Prastyo Utomo,Kushandayani, Sulistyowati, Mahasiswa Ilmu Pemerintahan Fisip Undip 2008, Dosen
Ilmu Pemerintahan Fisip Undip, dengan judul Pelaksanaan Fungsi Legislasi DPRD Kota Semarang Periode 20092012 (Perda Inisiatif DPRD Kota Semarang). diuduh dari internet website: http://www.fisip.undip.ac.id, pada tanggal 30 juni 2013., hal. 9.
Selain masalah yang dihadapi oleh beberapa pemerintahan daerah seperti pemerintahan Jambi dan pemerintahan Kota Semarang seperti penelitian diatas, permasalahan yang sama juga terjadi dalam pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat Periode 2009-2014. Adapun masalah khusus dalam DPRD Kabupaten Sumba Barat, yakni dalam penyusunan Raperda, tidak saja memprogramkan pembuatan Raperda yang baru, tetapi juga melakukan perubahan perda yang lama. Badan Legislasi DPRD juga kurang efektif, dimana selama ini Rancangan peraturan daerah inisiatif DPRD hanya satu yaitu tentang kesehatan ibu, bayi dan anak. Badanlegislasi juga kurang melakukan pengawasan dalam pelaksanaan prolegda oleh pemerintah daerah. Berdasarkan data dan informasi diatas, permasalahan tersebut tidak lepas dari berbagai faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan fungsi legislasi DPRD tersebut sehingga pelaksanaan fungsi legislasi yang merupakan fungsi utama dari DPRD seperti yang di atur pada Pasal 343 UU No. 27 Tahun 2009 belum dilaksanakan sebagaimana mestinya.Utang Rosidin berpendapat bahwa optimalisasi hak-hak DPRD harus dihidupkan, dengan demikian produk legislasi dapat ditingkatkan. 3Selanjutnya Jimly Asshiddiqie mengatakan bahwa dalam praktiknya, fungsi legislasilah yang dianggap utama.Sedangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang.4 Dengan demikian, pelaksanaan fungsi legislasi DPRD kabupaten Sumba Barat periode 2009-2014 menarik untuk dikaji karena dinamika yang ada dalam masyarakat yang berubah dari tahun ke tahun, masih sangat tinggi dan beragam. Hal ini terlihat dengan
3 4
Utang Rosidin. Otonomi daerah dan desentralisasi. Pustaka Setia,Bandung:, 2010 hal 51. Jimly Asshiddiqie.Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara . Raja Pers., Jakarta , 2009, hal 300
banyaknya aspirasi masyarakat dari daerah (kecamatan/kelurahan/desa) yang langsung disampaikan kepada DPRD kabupaten Sumba Barat. B. Perumusan Masalah Berdasarkan uraian pada latar belakang masalah diatas, maka masalah penelitian ini adalah bagaimana pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat periode 20092014? C. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah:Ingin mengetahui pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat Periode 2009-2014. D. Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian yang dilakukan ini adalah: 1. Manfaat Teoritis yaitu: Untuk memperkaya ilmu pengetahuan dibidang hukum, pada umumnya dan hukum tata negara pada khususnya. 2. Manfaat Praktis a. Bagi DPRD Sebagai bahan masukan bagi DPRDKabupaten Sumba Barat untuk memperbaiki dan meningkatkan pelaksanaan
fungsi
legislasi dalam
pembentukan peraturan daerah. b. Bagi Masyarakat 1) Menjadi bahan pembelajaran bagi praktisi hukum dan kalangan masyarakat luas yang ingin mengatahui tentang pelaksanaan fungsi
legislasi DPRD dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Sumba Barat. 2) Memberikan informasi bagi masyarakat tentang bentuk pelaksanaan fungsi legislasi. E. Metodologi Penelitian 1. Metode Pendekatan Metode pendekatan yang digunakan adalahmetode pendekatan yuridis sosiologis atau empiris, yaitu untuk mengkaji dan membahas pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat. Karena pada hakekatnya metodologi memberikan pedoman tentang cara-cara seorang ilmuwan mempelajari, menganalisa dan menghadapi lingkungan yang dihadapinya5,sehingga dalam penelitian ini akan diperoleh hasil yang benar-benar sesuai dengan fakta yang ada dan berkembang. Pendekatan normatif dalam penelitian ini dimaksudkan untuk membahas peraturan perundangundangan yang memberikan amanah kepada DPRD dalam hal legislasi, sedangkan pendekatan yuridis sosiologis dimaksudkan untuk melihat berlakunya peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat, lebih khusus mengkaji tentang pelaksanaan fungsi legislasi DPRD Kabupaten Sumba Barat dalam penyusunan Raperda.
2. Jenis Penelitian Jenis penelitian yang digunakan dalam penilitian ini adalah penelitian deskriptif.Pada umumnya penelitian ini mendeskripsikan secara sistematis, faktual dan akurat 5
.
Soekanto, Soejono. Pengantar Penelitian Hukum,UI Press,Jakarta:,1984, hal 6
terhadap suatu populasi atau daerah tertentu,mengenai sifat-sifat, karakteristikkarakteristik atau faktor-faktor tertentu.6Dalam hal ini penulis mecoba mengkaji fungsi legislasidari DPRD Kabupaten Sumba Barat dalam pelaksanaan fungsi legislasi dalam penyusunan Raperda. 3. Sumber Data dan Teknik Pengambil Data a) Data Primer Yaitu data-data yang diperoleh secara langsung dari anggota DPRD, khususnya anggota badan legislasi DPRD Kab. Sumba Barat. b) Data Sekunder Yaitu data yang diperoleh melalui study kepustakaan, study terhadap peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang fungsi Legislasi DPRD. Data sekunder di bagi menjadi 2 (Dua), yaitu : (1)
Bahan hukum primer antara lain : a. Undang-Undang No 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah b. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 Tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD c. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan d. Peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah e. Peraturan Tata Tertib DPRD Kabupaten Sumba Barat No 1 Tahun 2009
6
Bambang Sunggono. Metodologi Penelitian Hukum,.RajawaliPers. Jakarta:, 2011, hal 35.
(2)
Bahan hukum sekunder, antara lain : a. Buku-buku terkait b. Makalah c. Dan sumber data lain yang relevan.
c) Teknik Pengumpulan Data 1) Pengamatan Teknik pengumpulan data melalui pengamatan secara partisipatif tentang kinerja DPRD Kabupaten Sumba Barat yang telah dilakukan dalam melaksanakan fungsi Legislasi. 2) Wawancara Mendalam Dalam penelitian ini juga dilakukan wawancara mendalam (indepth interview).Metode ini dimaksudkan untuk memperoleh informasi secara luas dari tokoh kunci (key informan). Key informan yang dimaksudkan adalah mereka para pengambil kebijakan. 3) Dokumentasi/Studi Kepustakaan Yaitu teknik pengumpulan data dengan menggunakan dokumen sebagai data pendukung dalam penelitian ini. Menurut Winarno Surachmat, dokumen adalah “sebagai laporan tertulis dari suatu peristiwa yang isinya terdiri atas penjelasan dan pemikiran itu, ditulis dengan sengaja untuk meneruskan keterangan mengenai peristiwa tersebut”. Sedangkan menurut Sanafiah Faisal, “dokumen dalam penelitian ini dapat berupa semua jenis rekaman/catatan lainnya, seperti surat-surat, memo/nota, pidato-pidato, buku harian, foto-foto, kliping berita koran, hasil-hasil penelitian, dan agenda kegiatan.
Dalam penelitian ini penulis mengumpulkan dokumentasi yang berhubungan dengan pokok masalah. 4. Unit Amatan dan Unit Analisis Yang menjadi unit amatan dalam penelitian ini adalah DPRD Kabupaten Sumba Barat Periode2009-2014 dan yang menjadi unit analisis adalah Pelaksanaan Fungsi Legislasi dari DPRD itu sendiri.
