BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Pembangunan, yang dilakukan setiap negara ataupun wilayah-wilayah administrasi dibawahnya, sejatinya membutuhkan pertumbuhan, pemerataan dan keberlanjutan. Keberhasilan pembangunan itu sendiri dapat dilihat dari berbagai perspektif yang multidimensional baik pada aspek sosial budaya, hukum, keamanan maupun ekonomi yang kemudian menjadi fokus analisa dalam penelitian ini. Aspek ekonomi menjadi fokus perhatian karena selain memiliki banyak indikator penilaian, ia juga sangat rentan dan berpengaruh pada seluruh aspek pembangunan. Pertumbuhan ekonomi sampai saat ini masih menjadi indikator keberhasilan pembangunan yang umum dan familiar bagi masyarakat karena dapat dengan mudah diukur secara kuantitatif dan menstimulus aspek pembangunan lainnya. Pertumbuhan ekonomi berarti adanya kenaikan pendapatan (total maupun individu) sebagai akibat meningkatnya Produk Domestik Bruto / Produk Nasional Bruto tanpa memandang apakah kenaikan itu lebih besar atau lebih kecil dari tingkat pertumbuhan penduduk, atau apakah perubahan struktur ekonomi terjadi atau tidak. Pertumbuhan harus berjalan secara berdampingan dan berencana, mengupayakan terciptanya pemerataan kesempatan kerja dan pembagian hasilhasil pembangunan yang lebih merata. Jika hal ini berlangsung secara berkelanjutan, maka daerah-daerah terpacu untuk terus tumbuh dan berkembang. Daerah yang semula tidak produktif dan tertinggal akan memiliki peluang untuk maju dan memiliki produktivitas yang sama atau bahkan lebih baik dari daerah lainnya. Setelah memekarkan diri dari Sulawesi Utara, Gorontalo diresmikan menjadi provinsi baru pada 16 Februari 2001, tepat di era otonomi daerah. Provinsi Gorontalo menjadi “bayi ajaib” yang langsung mencatat prestasi pertumbuhan ekonomi tinggi yang secara relatif lebih baik dibanding regional Sulawesi, Kawasan Timur Indonesia maupun secara nasional. Kurun waktu 2001
2 hingga 2005, Gorontalo mencapai pertumbuhan rata-rata 6,69% per tahun, sekitar 2% diatas rata-rata nasional pada periode yang sama (pertumbuhan nasional ratarata 4.73%). Jika dibandingkan dengan provinsi lainnya di Indonesia, Gorontalo termasuk dalam 3 provinsi yang mencapai pertumbuhan ekonomi rata-rata diatas 6% pada periode 2000- 2004. Keberhasilan Gorontalo sebagai provinsi baru dalam mencapai tingkat pertumbuhan juga dapat dilihat dalam pencapaian setiap tahunnya. Sesuai dengan publikasi Bank Dunia dalam Service Delivery and Financial Management in A New Province, Gorontalo Public Expenditure Analysis (GPEA) tahun 2008, meskipun porsinya relatif kecil dibanding dengan Sulawesi, Indonesia Timur ataupun nasional, tetapi laju pertumbuhan ekonomi Gorontalo setelah krisis berada diatas ketiganya. Demikian pula dengan data dari BPS selama 2003-2005 menunjukan prestasi pertumbuhan Provinsi Gorontalo dibandingkan dengan provinsi lain di Sulawesi, khususnya dengan daerah induknya Sulawesi Utara yang menempati posisi paling akhir di antara 6 provinsi di Sulawesi.
Sumber : Bank Dunia, 2008
Gambar 1.1 Laju Pertumbuhan Ekonomi Rata-rata per Tahun, Nasional, Indonesia Timur, Sulawesi dan Gorontalo Tahun 1994-2005
3
Sumber : BPS, 2006
Gambar 1.2 Laju Pertumbuhan Ekonomi Provinsi Gorontalo dan Provinsi di Sulawesi Provinsi Gorontalo memiliki lima (5) kabupaten dan satu (1) kota dimana setiap kabupaten dan kota memiliki besaran pertumbuhan ekonomi yang berbedabeda. Meskipun perekonomian nasional dan daerah sempat dilanda krisis dan mengingat Gorontalo merupakan provinsi baru yang dimekarkan dari Sulawesi Utara, tetapi pertumbuhan ekonomi provinsi, kabupaten dan kota didalamnya menunjukkan trend positif dan meningkat. Dari sisi produksi atau supply side, kontribusi pembentuk pertumbuhan ekonomi Provinsi Gorontalo porsi terbesar disumbangkan oleh sektor pertanian dengan kontribusi rata-rata per tahun selama 2001-2005 sebesar 31.24%. Meskipun memiliki porsi terbesar, Sektor Pertanian rata-rata pertumbuhan per tahunnya sebesar 6.15%, lebih rendah dibandingkan laju Sektor Pertambangan dan Penggalian dengan porsi hanya 0.91% serta laju Sektor Listrik, Gas dan Air Bersih dengan kontribusi 0.61% dan laju pertumbuhan 8.28%. Sektor yang memiliki laju pertumbuhan terbesar adalah Sektor Keuangan, Persewaan dan Jasa Perusahaan sebesar 16.82% dengan porsi terhadap total PDRB sebesar 8.35% per tahun.
4 Dari sisi pengeluaran atau demand side, selama 2001-2005 kontribusi Sektor Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga rata-rata 74.70% per tahun, terbesar dari semua sektor, dengan rata-rata laju pertumbuhan 3.14% per tahun. Sektor Pengeluaran Pemerintah meskipun menduduki urutan kedua sebesar 32.22%, tetapi memiliki laju pertumbuhan yang tertinggi, yaitu 62.05% per tahun. Pada kenyataannya pencapaian pertumbuhan ekonomi tinggi dan terus meningkat tidak otomatis menghilangkan ketimpangan dalam pembangunan (disparity). Ketimpangan pembangunan yang paling jelas terlihat adalah pada aspek pendapatan yang menimbulkan golongan kaya dan miskin, aspek spasial yang mengakibatkan adanya wilayah maju dan tertinggal serta aspek sektoral yang menyebabkan adanya sektor unggulan dan non unggulan. Ketimpangan pembangunan terjadi dalam skala lokal dan nasional. Bahkan dalam lingkup internasional, fenomena ketimpangan pembangunan ekonomi antarwilayah terlihat nyata. Ketimpangan pembangunan seringkali menjadi permasalahan serius dan apabila tidak mampu dieliminir secara hati-hati dapat menimbulkan krisis yang lebih kompleks seperti masalah kependudukan, ekonomi, sosial, politik dan lingkungan serta dalam konteks makro sangat merugikan proses dan hasil pembangunan yang ingin dicapai suatu wilayah. Pembangunan wilayah, secara spasial tidak selalu merata. Ketimpangan pembangunan antarwilayah seringkali menjadi permasalahan serius. Beberapa daerah mengalami pertumbuhan cepat, sementara daerah lainnya mengalami pertumbuhan yang lambat. Daerah-daerah tersebut tidak mengalami kemajuan yang sama disebabkan karena kurangnya sumberdaya yang dimiliki, adanya kecenderungan penanam modal (investor) memilih daerah yang telah memiliki fasilitas seperti prasarana perhubungan, jaringan listrik, telekomunikasi, perbankan, asuransi dan tenaga kerja terampil. Selain itu adanya ketimpangan redistribusi pendapatan dari pemerintah pusat ke daerah. Di sisi lain pendekatan pembangunan yang sangat menekankan pada pertumbuhan ekonomi selama ini juga menimbulkan makin melebarnya ketimpangan sosial-ekonomi antarwilayah. Ketimpangan ini pada akhirnya menimbulkan masalah dalam konteks makro. Potensi konflik antardaerah / wilayah menjadi besar, wilayah-wilayah yang dulu kurang tersentuh pembangunan mulai menuntut hak-haknya. Demikian pula
5 hubungan
antarwilayah
telah
membentuk
suatu
interaksi
yang
saling
memperlemah. Wilayah-wilayah hinterland menjadi lemah karena eksploitasi sumberdaya yang berlebihan. Oleh sebab itu diperlukan pemahaman mengenai faktor-faktor penyebab terjadinya ketimpangan pembangunan antarwilayah. Buku-buku
referensi
utama
dan
hasil-hasil
penelitian
empiris
mengemukakan bahwa faktor-faktor penyebab terjadinya ketimpangan meliputi faktor biofisik/karakteristik wilayah (sumberdaya alam), sumberdaya buatan (ketersediaan sarana dan prasarana sosial-ekonomi), sumberdaya manusia, sumberdaya sosial, karakteristik struktur ekonomi wilayah dan kebijakan pemerintah daerah (Anwar 2005; Sjafrizal 2008; Rustiadi et al. 2009), aspek kelembagaan menyangkut aturan dan organisasi yang ada di masyarakat, dinamika sosial dan politik yakni dengan adanya pemekaran wilayah dan pembentukan daerah otonomi baru, serta persoalan aliran masuk dan keluar modal (investasi pemerintah maupun swasta) yang secara langsung dan tidak langsung mempengaruhi kondisi pembangunan. Dengan mengetahui faktor-faktor penyebab ketimpangan tersebut diharapkan dapat dikembangkan kebijakan dan strategi dalam mengurangi tingkat ketimpangan yang terjadi. Ketimpangan pada dasarnya disebabkan adanya perbedaan kandungan sumber daya alam dan perbedaaan kondisi demografi yang terdapat pada masingmasing wilayah. Akibat dari perbedaan ini kemampuan pada suatu daerah dalam mendorong proses pembangunan juga menjadi berbeda. Karena itu tidaklah mengherankan bilamana pada suatu daerah biasanya terdapat wilayah maju (Developed Region) dan wilayah terbelakang (Underdeveloped Region). Ketimpangan pembangunan juga dapat dilihat secara vertikal yakni perbedaan pada distribusi pendapatan serta secara horizontal yakni perbedaan antara daerah maju dan terbelakang (Sjafrizal, 2008). Relevan dengan teori dan penelitian diatas, di Provinsi Gorontalo dapat dilihat adanya perbedaan pembangunan (disparity) pada setiap kabupaten dan kota. Kota Gorontalo selaku ibukota provinsi dan satu-satunya menyandang status administrasi pemerintahan “Kota” menjadi jantung kegiatan perekonomian. Dinamika perekonomiannya sangat terasa di bidang jasa, perdagangan dan pendidikan. Tidak mengherankan jika masyarakatnya menikmati pendapatan
6 perkapita yang lebih tinggi, angka kemiskinan dan penggangguran yang lebih rendah, kualitas SDM yang baik menyebabkan indeks pembangunan manusia yang lebih tinggi serta akses terhadap infrastruktur yang lebih mudah dijangkau. Ini berbeda dengan yang dialami oleh wilayah-wilayah kabupaten. Kabupaten Gorontalo misalnya, sebagai kabupaten tertua memiliki kekayaan SDA yang berlimpah dalam menggenjot pembangunannya. Namun perkembangan yang terjadi dengan adanya pemekaran wilayah menjadikan wilayah Kabupaten Gorontalo mendapat saingan dari daerah mekarannya. Dengan fisik wilayah yang lebih luas, penduduk dan ketersediaan infrastruktur lebih menyebar dan tidak merata. Saat ini Kabupaten Pohuwato sebagai kabupaten termuda memiliki potensi SDA yang sangat
berlimpah. Sebagian besar para perencana
pembangunan di daerah dan nasional memprediksi wilayah baru ini akan berkembang melebihi Kabupaten Boalemo dan Kabupaten Gorontalo sebagai daerah induknya. Hal ini terutama lebih besar akan digenjot oleh potensi SDA yang ada. Ketimpangan pada jumlah penduduk, besarnya PDRB dan PDRB perkapita juga menggambarkan ketimpangan pembangunan di Provinsi Gorontalo. Kabupaten Gorontalo misalnya, selama tahun 2003 – 2007, memiliki PDRB perkapita rata-rata 1,76 juta rupiah dengan share 37% terhadap total PDRB provinsi. Bandingkan dengan Kabupaten Pohuwato dengan PDRB perkapita 3,44 juta rupiah namun dengan share hanya 18,6% dari total PDRB provinsi. Hal ini disebabkan oleh konsentrasi penduduk di Provinsi Gorontalo berada di Kabupaten Gorontalo yang sebagian besar adalah masyarakat miskin. Selain itu, kemiskinan, pengangguran dan pendidikan juga kontras dengan pertumbuhan yang diraih. Ditengah pertumbuhan ekonomi tinggi, Gorontalo memiliki jumlah penduduk miskin yang besar. Sekitar 28,87 % pada tahun 2004 penduduk Gorontalo hidup dalam keadaan miskin dan menempati urutan termiskin ke-3 di Indonesia (setelah Papua dan Maluku). Selang tahun 2003 – 2006, Kota Gorontalo mencatat rata-rata pertumbuhan ekonomi tertinggi yakni 6,50%. Pada kurun waktu yang sama Kabupaten Gorontalo mencatat kontribusi terbesar pada Dana Alokasi Umum terhadap Total Penerimaan (79,50%), Dana Alokasi Umum terhadap Dana Perimbangan
7 (85,44%) dan Dana Perimbangan terhadap Total Penerimaan (93,12%). Kota Gorontalo tertinggi pada kontribusi Pendapatan Asli Daerah terhadap Total Penerimaan (8,87%). Proporsi penduduk yang terbesar ada di Kabupaten Gorontalo sebesar 39,09%. Dana Alokasi Umum (DAU) memberi kontribusi cukup besar yakni diatas 70% bagi pendanaan pembangunan di Kabupaten/Kota maupun Provinsi Gorontalo. DAU juga berkontribusi rata-rata diatas 80% terhadap Dana Perimbangan. Sedangkan Dana Perimbangan berkontribusi rata-rata 90% terhadap total penerimaan daerah. Ini berarti bahwa proses pembangunan di Gorontalo memiliki ketergantungan yang tinggi pada kucuran dana dari pemerintah pusat. Jika ini dikaitkan dengan pembentukan PDRB, seharusnya peningkatan DAU akan menstimulus pembentukan PDRB jika DAU atau Dana Perimbangan secara umum ditingkatkan. Tetapi di Gorontalo yang terjadi justru sebaliknya. Fakta menunjukkan bahwa tingginya DAU, DAK dan Dana Perimbangan tidak seketika menaikkan PDRB dan pertumbuhan ekonomi. Dari sisi perkembangan besaran absolut DAU, DAK dan Dana Perimbangan menunjukkan bagi daerah yang memiliki PDRB kecil tidak ada perlakuan khusus yakni dengan pemberian DAU dan DAK yang lebih besar. Daerah dengan PDRB terendah (Kab. Bone Bolango) menerima DAU dan DAK yang paling kecil dibanding daerah lain. Penurunan DAU dan DAK disebabkan oleh adanya pemekaran wilayah bukan karena pencapaian PDRB yang tinggi. Dari sisi pertumbuhan, umumnya peningkatan DAU dibarengi dengan penurunan pertumbuhan ekonomi. Hal ini ditunjukkan oleh Kabupaten Gorontalo, Kabupaten Boalemo dan Kota Gorontalo yang DAU-nya meningkat tapi pertumbuhan ekonominya menurun. Diantara daerah-daerah di Gorontalo, kantong kemiskinan terbesar berada di Kabupaten Gorontalo. Pengangguran juga cukup tinggi, data Sakernas tahun 2004 mencatat pengangguran di Gorontalo sebanyak 45.360 jiwa sementara Susenas mencatat ada 57.412 jiwa. Dari aspek pendidikan nampak bahwa output pendidikan yang dicerminkan oleh Angka Partisipasi Kasar (APK) dan Angka Partisipasi Murni (APM) untuk semua tingkatan sekolah pada tahun 2002 dan
8 2005 umumnya berada di bawah nasional dan dibawah dua provinsi terdekatnya, Sulawesi Utara dan Sulawesi Tengah (World Bank, 2008). Tabel 1.1 Perbandingan Beberapa Indikator Ekonomi Gorontalo, Sulawesi Utara dan Nasional tahun 2007 Wilayah
Gorontalo
PDRB Perkapita Berlaku (Rp. Ribu)
Purchasing Angka Angka Rata-rata IPM & Power Harapan Melek Lama Kemiskinan Peringkat Parity Hidup Huruf Sekolah (persen) Nasional (Rp. Ribu) (tahun) (persen) (tahun)
4.957,33
615,94
65,90
95,75
6,91
27,35
Sulut
11.100,20
619,39
72,00
99,30
8,80
11,42
Nasional
17.581,38
624,37
68,70
91,87
7,47
16,58
68,83 (24) 74,68 (2) 70,59
Sumber : BPS 2008
Dari berbagai indikator ekonomi dan kesejahteraan masyarakat, nampak jelas bahwa Gorontalo mengalami ketertinggalan dibandingkan dengan daerah tetangga sekaligus bekas daerah induknya Sulawesi Utara serta dibandingkan dengan nasional. Pendapatan perkapita dan daya beli masyarakat Gorontalo lebih rendah, Angka Harapan Hidup, Angka Melek Huruf dan Rata-rata Lama Sekolah juga lebih rendah. Dengan angka kemiskinan yang lebih tinggi dibanding Sulawesi Utara dan Nasional menyebabkan IPM Gorontalo lebih kecil dan berada di peringkat bawah (24) secara nasional.
9 Tabel 1.2 Perbandingan Indikator Ekonomi Provinsi Gorontalo tahun 2001 dan 2008 Uraian Pertumbuhan Ekonomi (%) Penduduk (jiwa) Pengangguran (%) Kemiskinan (%) Inflasi (% pertahun) PDRB Riil (juta rupiah) PDRB perkapita Riil (juta rupiah) Pengeluaran perkapita Riil yang disesuaikan* (rupiah) Nilai Ekspor (US$) Rasio Belanja Infrastruktur Angka Harapan Hidup (tahun) Angka Melek Huruf (persen) Rata-rata Lama Sekolah (tahun) IPM* & ranking nasional
Kondisi Awal Provinsi (2001) 6,16 850.798 3,70 32,12 12 1.556.068 1,83
Kondisi Terakhir (2008) 7,29 972.208 5,65 24,88 7 2.368.538 2,44
573.000
615.940
3.226.221 0,04 64,2 95,2 6,5
24.253.005 0,09 65,9 95,75 6,9
64,1 (24)
68,83 (24)
Sumber: Paper Refleksi Sewindu Pembangunan Gorontalo, Wakil Gubernur Gorontalo, 2008. Ket: *Rincian untuk elemen IPM tersedia hanya sampai 2007
Secara umum indikator ekonomi Gorontalo kurun waktu tahun 2001 hingga 2008 positif dan terus bertumbuh. Laju pertumbuhan ekonomi tinggi, 2% diatas rata-rata nasional. Angka pengangguran sedikit meningkat tetapi kemiskinan menurun. Pendapatan masyarakat secara total maupun perkapita juga meningkat. Ditunjang dengan laju inflasi yang menurun menyebabkan daya beli masyarakat juga ikut meningkat. Nilai ekspor meningkat seiring bertambahnya rasio belanja pada infrastruktur. Komponen pembentuk Indeks Pembangunan Manusia juga meningkat walaupun IPM Gorontalo secara nasional tetap berada di peringkat 24. Hal ini menjadi sebuah catatan yang baik bagi daerah yang baru mengalami pemekaran menjadi sebuah provinsi. Berdasarkan uraian latar belakang permasalahan ini maka penulis menilai perlunya penelitian yang bertema “Analisis Ketimpangan Pembangunan dan Pertumbuhan Ekonomi di Provinsi Gorontalo”.
10 1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang diatas, maka rumusan masalah yang hendak diteliti dan dikaji sebagai berikut : 1) Bagaimana perubahan struktur ekonomi di Provinsi Gorontalo? 2) Berapa
besar
ketimpangan
pembangunan
yang
bersumber
dari
ketimpangan proporsional pada PDRB perkapita, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) dan Rasio Belanja Infrastruktur? 3) Bagaimana hubungan ketimpangan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi di Provinsi Gorontalo? 4) Kebijakan apa yang dapat direkomendasikan kepada pemerintah berkaitan dengan ketimpangan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi di Provinsi Gorontalo? 1.3. Tujuan Penelitian 1) Mendeskripsikan perubahan struktur ekonomi di Provinsi Gorontalo 2) Menganalisis ketimpangan proporsional pada PDRB perkapita, Indeks Pembangunan Manusia dan Rasio Belanja Infrastruktur sebagai sumber ketimpangan pembangunan di Provinsi Gorontalo. 3) Menganalisis hubungan ketimpangan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi di Provinsi Gorontalo. 4) Memberi rekomendasi kebijakan kepada pemerintah berkaitan dengan ketimpangan pembangunan dan pertumbuhan ekonomi di Provinsi Gorontalo. 1.4. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat : 1) Menjadi masukan dan bahan perbandingan bagi Pemerintah Provinsi Gorontalo
dan
masing-masing
Kabupaten/Kota
dalam
penentuan
kebijakan perbaikan struktur ekonomi, peningkatan pertumbuhan ekonomi dan pengurangan ketimpangan pembangunan.
11 2) Memberi rekomendasi kebijakan kepada pemerintah kabupaten/kota dan Provinsi Gorontalo untuk mencapai petumbuhan ekonomi tinggi disertai pengurangan ketimpangan pembangunan. 3) Menjadi informasi bagi penelitian lanjutan yang berkaitan dengan struktur dan pertumbuhan ekonomi serta ketimpangan pembangunan baik dalam skala nasional maupun lokal. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian 1) Penelitian dilakukan terhadap empat kabupaten yakni Kabupaten Gorontalo, Boalemo, Pohuwato dan Bone Bolango serta satu kota yaitu Kota Gorontalo yang menjadi unit analisis sedangkan Provinsi Gorontalo menjadi wilayah referensi. 2) Ruang lingkup penelitian difokuskan pada analisis data Produk Domestik Regional
Bruto
(PDRB), Tingkat
Pertumbuhan
Ekonomi,
dan
Ketimpangan Pembangunan yang disebabkan perbedaan pada PDRB Perkapita,
Indeks
Infrastruktur.
Pembangunan
Manusia
dan
Rasio
Belanja
