augusztus

JELENTÉS a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

0329

T/4966/1.

2003. augusztus

1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság 1.3. Szervezetirányítási és Kapcsolattartási Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó Göller Géza főtanácsadó Nagyné Lakhézi Éva számvevő dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Szabó Balázs számvevő Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs

Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.2 Pénzügyi Ellenőrzési Főocsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Hámoriné Maróti Györgyi osztályvezető főtanácsos Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Antal Zoltán külső munkatárs

Balázs Melinda számvevő

Bamberger Mária számvevő tanácsos, tanácsadó Brázai Miklós külső munkatárs

Barát Stefánia külső munkatárs

Boncz Eszter számvevő gyakornok

Borsos Ferenc számvevő tanácsos

Csányi Istvánné külső munkatárs Dr. Domján Eszter számvevő

Dr. Csermák Judit külső munkatárs Éva Katalin számvevő tanácsos, főtanácsadó Federics Adrienn számvevő gyakornok

Farkas László számvevő tanácsos, főtanácsadó

Berényi Sándorné külső munkatárs

Balla Józsefné számvevő tanácsos, tanácsadó Bartha Gyula külső munkatárs Dr. Béhm Imre számvevő tanácsos, tanácsadó Burenzsargal Narantuja számvevő Dombovári Nóra számvevő Farkas Ildikó számvevő gyakornok Fehérné Jagasich Mariann számvevő

Fekete Anikó Gyöngyi számvevő gyakornok

Fekete Gábor számvevő tanácsos

Ferencz Katalin számvevő

Fodor Edit számvevő

Gál Erika számvevő gyakornok Haáz Andorné külső munkatárs Hegedűs Miklós külső munkatárs

Gömöri József számvevő tanácsos Hajdu Károlyné számvevő Hegedűsné Erdélyi Piroska számvevő tanácsos, tanácsadó Huszár József számvevő Jiling Sámuel számvevő gyakornok Karsai Lászlóné számvevő tanácsos, tanácsadó Kincses Erzsébet Eszter számvevő Knoppné Szabó Ildikó számvevő Major Gizella külső munkatárs Molnár Bálint számvevő gyakornok

Horváth József számvevő Jáger Lajos számvevő gyakornok Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos Dr. Kemenczei Rezső számvevő Dr. Knapp József külső munkatárs Krémó Márkné számvevő tanácsos Dr. Mohácsi Istvánné számvevő tanácsos, tanácsadó Morvay András számvevő

Nagy Ákos számvevő

Papp Julianna számvevő tanácsos

Patai Tamás számvevő tanácsos

Dr. Pálok László külső munkatárs

Dr. Pintérné Csermák Jolán külső munkatárs Dr. Princz János külső munkatárs

Dr. Pósch Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó

Feketéné Hajkó Andrea számvevő Fogarasi Miklós számvevő tanácsos, főtanácsadó Gyarmati István számvevő tanácsos Hajduné Sipos Erika számvevő Hites Anita külső munkatárs

Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok Juhász József Gábor számvevő Kecskés József külső munkatárs Kiss Józsefné külső munkatárs Kovácsné Szepesi Etel külső munkatárs Mátyási József számvevő Molnár Istvánné számvevő tanácsos, főtanácsadó Nagy József számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Pataki Magdolna számvevő tanácsos, tanácsadó Polyák Ferenc számvevő Dr. Remport Katalin számvevő tanácsos

Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szabó Józsefné számvevő tanácsos Székely Ibolya számvevő tanácsos, tanácsadó Szöllősiné Hrabóczki Etelka számvevő tanácsos főtanácsadó Tóthné Kiss Katalin számvevő tanácsos, tanácsadó Dr. Vass Gábor számvevő Zachár Péterné számvevő tanácsos

Stadlerné Hantos Beáta külső munkatárs Dr. Szemerics Györgyi számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi számvevő tanácsos, főtanácsadó Tolnai Lászlóné számvevő

Tukacs Éva számvevő tanácsos

Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Szentesiné Tuka Margit külső munkatárs Szilágyi Zsuzsanna számvevő tanácsos, tanácsadó Tompa Miklós külső munkatárs

Vas Lajos számvevő tanácsos, főtanácsadó Váriné Kádár Margit Winter Zsuzsa külső munkatárs számvevő Zakar László Zaroba Szilvia számvevő gyakornok számvevő gyakornok

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök helyettes Farkas László osztályvezető Németh Gábor osztályvezető A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Ambrus Lajos tanácsadó Borbély Zsuzsanna számvevő tanácsos Cséffai János számvevő tanácsos dr. Ernst László főtanácsadó Fercsik Gyula számvevő tanácsos Kántor Ilona tanácsadó Koltayné Szepesi Zsuzsanna számvevő tanácsos Kozma Gábor számvevő Köcse Istvánné számvevő tanácsos dr. Szirota István számvevő tanácsos Varga József számvevő tanácsos

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések címe A helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzése A helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzése

0318

0319

A kötött felhasználású támogatások 2002. évi felhasználásának ellenőrzése

0331

A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett- és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának ellenőrzése

0332

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETŐ

11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK

17

Általános jelenségek, tendenciák

17

A 2002. évi főbb tapasztalatok

21

Összegezés

42

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK

49

A) A ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE

51

1.

A törvényjavaslat paragrafusai és törvényi mellékletei 1.1. Bevételi és kiadási főösszegek, mérlegek 1.2. A központi költségvetés hiányának finanszírozása, adósságának törlesztése 1.3. Adósságátvállalások 1.4. A helyi önkormányzatok 1.4.1. Felhasználási kötöttséggel járó állami támogatások 1.4.2. Címzett és céltámogatások 1.5. A társadalombiztosítás hiánya

53 53 54 54 55 56 56 56

2.

Törvényekben kapott egyes felhatalmazások, illetve előírások teljesülése 2.1. Az ÁPV Rt.-vel kapcsolatos költségvetési előírások teljesítése 2.2. Tartalékok 2.2.1. Általános tartalék 2.2.2. Céltartalék 2.3. Kormányzati rendkívüli kiadások 2.4. Az állami kezességvállalások 2.5. A többéves kihatással járó döntések bemutatása 2.6. A külföldi követelések bemutatása 2.7. Az állami vagyon bemutatása 2.8. Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó előírások 2.9. A társadalombiztosításra vonatkozó előírások

56 57 57 57 58 58 59 60 60 61 61 62

3.

A zárszámadási dokumentum külső és belső egyezősége 3.1. Kötvényátadások 3.2. Kormányzati beruházások 3.3. A helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok megjelenítése

62 63 63 64

1

4.

3.4. A társadalombiztosítási adatok megjelenítése 3.5. A létszámadatok megjelenítése

65 65

A zárszámadáshoz kapcsolódó egyéb kérdések 4.1. A központi költségvetési szervek támogatása, kiadásai 4.2. A központi költségvetési szervek saját bevételei 4.3. A központi költségvetési szervek előirányzat-maradványa 4.4. Az európai uniós csatlakozási programok bemutatása 4.5. Fejezeti indokolások összeállítása

66 66 66 67 68 68

B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS

73

B.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE

75

B.1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS

75

1.

A zárszámadási adatok számszaki és tartalmi egyezősége 1.1. A fejezetek és az intézmények szervezeti, gazdálkodási szabályozottságának egyes kérdései 1.2. Az előirányzat-felhasználási keret megnyitása, felhasználása 1.3. Az előirányzat-átcsoportosítások szabályszerűsége, dokumentáltsága, a kiadások és bevételek teljesítése 1.3.1. A fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosítás 1.3.2. A fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosítás 1.3.3. A központi költségvetés általános tartalékából átcsoportosított előirányzatok 1.3.4. A központi költségvetés céltartalék-előirányzatának felhasználása 85 1.3.5. A kiadási előirányzatok teljesítése 1.3.6. A bevételi előirányzatok teljesítése 1.4. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának szabályszerűsége 1.4.1. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása 1.4.2. A feladatfinanszírozás körébe vont fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása 1.5. A fejezeti és az intézményi előirányzat-maradványok 1.6. A költségvetési szervek vagyoni helyzetének változása 1.7. A központi költségvetés általános tartalékának és céltartalékának felhasználása 1.8. Letéti számlák

2.

A központi költségvetés finanszírozása, a KESZ likviditása 2.1. A központi költségvetés finanszírozási igénye 2.2. A központi költségvetés tényleges finanszírozása

3.

A központi költségvetés közvetlen előirányzatai 3.1. A központi költségvetés közvetlen bevételei

2

75 77 79 79 83 83 85

86 87 88 88 91 92 93 94 97 98 98 99 101 101

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.1.1. Vállalkozások költségvetési befizetései 3.1.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 3.1.3. A lakosság befizetései 3.1.4. Pénzintézeti társasági adó 3.1.5. Bányajáradék 3.1.6. Az MNB befizetése 3.1.7. Koncessziós bevételek A köztartozások behajtására tett intézkedések 3.2.1. Az adóhátralékok behajtására tett intézkedések 3.2.2. A végrehajtói letéti rendszer 3.2.3. Fizetési könnyítések, méltányosság 3.2.4. A vámhatóság által kezelt vám- és adótartozások behajtására tett intézkedések 3.2.5. A központi költségvetési szervek tartozásállománya, köztartozásai A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai 3.3.1. A közvetlen kiadások teljesítésének eljárási rendje 3.3.2. Az előirányzatok felhasználása Az államadósság költségvetési elszámolásai, hitelfelvételei és adósságának törlesztései 3.4.1. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei 3.4.2. A költségvetés adósságának törlesztése és fejlesztési célú hitelfelvételei A központi költségvetés terhére vállalt kezességek

101 104 107 108 109 109 109 111 111 114 114 116 118 119 119 119 130 130 134 137

4.

Központi letéti számla

144

5.

A központi költségvetés zárszámadásának megbízhatósága 5.1. A kijelölt fejezetek és központi költségvetési szervek fejezeti, illetve elemi beszámolójelentéseinek minősítése 5.2. A kijelölt fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatai beszámolójelentéseinek minősítése 5.3. Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó adó- és vámbevételek adatainak megbízhatósága 5.3.1. Az APEH és a VP informatikai rendszerei 5.3.2. Az APEH és a VP főkönyvi és analitikus adatainak egyezősége, valamint a folyószámla vezető rendszer zártsága 5.3.3. Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó nemzetgazdasági számlákon realizált adó- és vámbevételek, valamint visszautalások elszámolása 5.4. A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai

145

6. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításaival kapcsolatban tett intézkedések

145 149 152 152 154

156 160 166

3

B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 1.

2.

171

MUNKAERŐPIACI ALAP 1.1. Az MPA költségvetési beszámolási és számviteli rendje 1.2. Az MPA pénzügyi helyzetének, bevételeinek és kiadásainak alakulása 1.3. Az MPA bevételeinek teljesülése, a kiadások alakulása 1.4. Az MPA működése, pénzeszközeinek felhasználása 1.5. Az MPA-n kívül felhasznált pénzösszegek vizsgálata 1.5.1. Rehabilitációs célú támogatás 1.5.2. Hozzájárulás a munkanélküli ellátó rendszer működtetéséhez 1.5.3. Pénzeszköz átadás a társadalombiztosítás részére

172 172 173 174 175 176 177

KÖZPONTI NUKLEÁRIS PÉNZÜGYI ALAP

177

B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI

171 171

178

1.

NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI ALAP 1.1. Az Ny. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója 1.2. Az Ny. Alap pénzügyi helyzete 1.3. A költségvetési bevételek teljesülése 1.3.1. Az Ny. Alap járulékbevételei 1.3.2. Az Ny. Alap egyéb bevételeinek teljesülése 1.4. Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások alakulása 1.4.1. Ellátási kiadások 1.4.2. Méltányosságból megállapított ellátások 1.4.3. Egyéb kiadások 1.4.4. Vagyongazdálkodási kiadások 1.5. Az alapkezelő ONYF működési költségvetésének végrehajtása 1.5.1. A működési költségvetés bevételei 1.5.2. A működési költségvetés kiadásai 1.5.3. A Kvtv. 76. §-a által nevesített működési célok megvalósulása 1.5.4. A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa

178 178 179 180 180 181 182 182 183 185 185 186 186 187 187 189

2.

EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ALAP 2.1. Az E. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója 2.2. Az E. Alap pénzügyi helyzete 2.3. A költségvetési bevételek teljesülése 2.3.1. Az E. Alap járulékbevételei 2.3.2. Az E. Alap hozzájárulás bevételei 2.3.3. Az E. Alap egyéb bevételeinek teljesülése 2.4. Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó kiadások alakulása 2.4.1. Rokkantsági nyugellátások 2.4.2. Egyéb pénzbeli ellátások 2.4.3. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás

189 189 190 191 191 192 192 193 193 194 194

4

2.4.4. Gyógyszerkiadások 2.4.5. Az egészségbiztosítás egyéb természetbeni ellátásai 2.4.6. Az irányított betegellátás modellkísérlete 2.4.7. Méltányosságból megállapított ellátások 2.4.8. Egyéb kiadások 2.5. Az alapkezelő OEP működési költségvetésének végrehajtása 2.5.1. A működési költségvetés bevételei 2.5.2. A működési költségvetés kiadásai 2.5.3. A Kvtv. 76. §-a által nevesített működési célok megvalósulása 2.5.4. A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK

196 197 197 199 200 200 200 201 201 202 204

1.

Kötött felhasználású támogatások

204

2.

Címzett és céltámogatások

211

3. A 2002. évi költségvetés végrehajtásának tapasztalatai a helyi önkormányzatoknál 3.1. A költségvetés tervezésének és a költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége 3.2. A gazdálkodás szabályozottsága, szabályszerűsége 3.3. A vagyongazdálkodás szabályszerűsége 3.4. A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége

214 218 222 224

4.

226

A helyi önkormányzatok könyvvizsgálati kötelezett-ségének teljesítése

Mellékletek 1. sz. melléklet 2. sz. melléklet 3. sz. melléklet 4. sz. melléklet

214

Költségvetési kapcsolatok ellenőrzési körébe bevont önkormányzatok jegyzéke A helyi önkormányzatoknál az ellenőrzés során feltárt eltérések jogcímek szerinti részletezése ÁSZ által feltárt jogtalanul igénybe vett céltámogatások ÁSZ által feltárt jogosulatlan céltámogatási előirányzat lekötések

5

6

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁHH Áht. AIK ÁKK Rt. ALB Ámr. ANP APEH APEH-SZTADI ÁPV Rt. Art. ÁSZ ÁSZ tv. ÁFSz BIR BM Bszi CÉDE EBB EBRD E. Alap ESzCsM EU EüM EXIMBANK Rt. FA Fatv. FH FKA Flt. FMM FPEP FPMNYI FVM GFS GKM GM GV

Államháztartási Hivatal Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Agrárintervenciós Központ Államadósság Kezelő Központ Rt. Alkotmánybíróság Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet EU Közösségi Vívmányai Átvétele Nemzeti Program Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény Állami Számvevőszék Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény Állami Foglalkoztatási Szolgálat Bíróságok Belügyminisztérium A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény Céljellegű decentralizált támogatás Európai Beruházási Bank Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank Egészségbiztosítási Alap Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Európai Unió Egészségügyi Minisztérium Magyar Export-Import Bank Rtészvénytársaság Foglalkoztatási Alaprész 1991. évi LXXVIII. tv. a fogyasztási adóról és a fogyasztói árkiegészítésekről Foglalkoztatási Hivatal Fejlesztési és Képzési Alaprész A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Fővárosi és Pest Megyei Egészségbiztosítási Pénztár Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Government Financial Statistics Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdasági Minisztérium Gazdasági Versenyhivatal

7

GYFA GyISM GYSEV HM Hszt. IBRD IH IHM IM IM-BV ISM Jöt. KAC KAIG Kbt. KE KEHI KESZ KfW Kincstár Kjt. KNPA KOMT KöM KöViM KSH KT KTK Ktv. KüM KvVM KVI Kvtv. MAT MÁV Rt. MBH ME MeH MEHIB Rt. ME-MKGI MEP

8

Gyártmányfejlesztési Forgóalap Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium Győr- Sopron-Ebenfurti Vasút Részvénytársaság Honvédelmi Minisztérium A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank Információs Hivatal Informatikai és Hírközlési Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtási Szervezet Ifjúsági és Sportminisztérium A jövedéki adóról szóló 1997. CIII. törvény Környezetvédelmi alap célfeladatok Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény Köztársasági Elnökség Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Kincstári Egységes Számla Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Magyar Államkincstár A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Környezetvédelmi Minisztérium Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Központi Statisztikai Hivatal Közbeszerzések Tanácsa Kincstári Tranzakciós Kód A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Külügyminisztérium Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete Magyar Államvasutak Részvénytársaság Magyar Bányászati Hivatal Miniszterelnökség Miniszterelnöki Hivatal Magyar Exporthitel Biztosító Rt. Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága Megyei Egészségbiztosítási Pénztár

MFB Rt. MH MK MKK Rt. MKÜ MNB MPA MTA MVM NBH NBSZ NFA NKÖM Ny. Alap OAH OBH OECD OFA OGY OGYH OK OKF OM OMA OTIVA PM PNSZ RA SZCSM Szt. TÁH TAKISZ TB alapok TERKI TH TkB Vhr.

VICE VP VPOP VPÜSZK

Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság Magyar Honvédség Munkaügyi Központ Magyar Követeléskezelő Rt. Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Nemzeti Bank Munkaerőpiaci Alap Magyar Tudományos Akadémia Magyar Villamosipari Művek Nemzetbiztonsági Hivatal Nemzetbiztonsági Szakszolgálat Nemzeti Földalap Program Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nyugdíjbiztosítási Alap Országos Atomenergia Hivatal Országgyűlési Biztosok Hivatala Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országgyűlés Országgyűlés Hivatala Országimázs Központ Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Oktatási Minisztérium Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Pénzügyminisztérium Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok Rehabilitációs Alaprész Szociális és Családügyi Minisztérium A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Területi Államháztartási Hivatal Területi Államigazgatási és Közigazgatási Információs Szolgálat Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás Történeti Hivatal Tárcaközi Bizottság Az államháztartás szervezeti beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII.24.) Korm. rendelet Vízügyi célelőirányzat Vám- és Pénzügyőrség Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Ügyvitelszervezési és Számítástechnikai Központja

9

10

VE-2-002/2003.

BEVEZETŐ

A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről rendelkező – többször módosított1 – 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) végrehajtásáról készített törvényjavaslatot és a döntéshozatalhoz szükséges információkat a Kormány az éves zárszámadási dokumentumban tárja az Országgyűlés elé. A 2002. évi költségvetés zárszámadásának számvevőszéki ellenőrzése a Magyar Köztársaság Alkotmányának 32/C. § (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (1) bekezdése, illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 53. és 120/A. §-aiban kapott felhatalmazások alapján történt. Az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ) a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentése államháztartási alrendszerenként foglalja össze az előterjesztett dokumentumnak, a költségvetési bevételek és a kifizetések elszámolásainak, valamint a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok érvényesülésének ellenőrzéséről szerzett tapasztalatokat. A Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről készült számvevőszéki jelentés két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és javaslatait, valamint a zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) a költségvetési fejezetekre, az ÁPV Rt. költségvetési kapcsolataira, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaira vonatkozó megállapításokat tovább részletezi, példákkal támasztja alá. (A megállapításokat alátámasztó példák részletesen – a betűkiemeléssel hivatkozott fejezeteknél – a „Függelék”-ből ismerhetők meg.)

1

A Kvtv.-t több törvény módosította, ezek részben 2001. évi, részben 2002. évi végrehajtását érintették (a Kvtv. módosításáról szóló 2001. évi LXIX., a 2000. zárszámadásról szóló LXXV., a Kvtv. módosításról szóló 2002. évi XXIII., a 2001. évi zárszámadásról szóló XL. és a 2003. évi költségvetésről szóló LXII. törvény). A Kvtv. végrehajtására hatással volt a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. törvény.

11

BEVEZETŐ

A zárszámadási ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy • a költségvetés végrehajtásában jog- és hatáskörrel rendelkező szervek az államháztartási és az éves költségvetési, illetve az azt módosító törvényekben kapott felhatalmazásuk keretei között, kötelezettségeiknek megfelelően tettek-e eleget; • az állami és az önkormányzati költségvetés teljesítését bemutató adatok valósághűen tükrözik-e a 2002. évi pénzügyi folyamatokat és az egyes pénzügyi műveletek miként befolyásolták a költségvetés pozícióját; • a zárszámadási dokumentum előterjesztése megfelel-e a vonatkozó törvényi előírásoknak, adattartalma segíti-e a költségvetési év lezárásához szükséges rendelkezések meghozatalát. Helyszíni ellenőrzésre került sor – az ÁSZ fejezet kivételével – valamenynyi költségvetési fejezetnél, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelőinél, a helyi önkormányzatoknál, valamint az ÁPV Rt.-nél. Az ellenőrzés kiterjedt az Országgyűlés fejezethez, illetve a Miniszterelnökség fejezethez tartozó, de fejezeti jogosítványokkal rendelkező Közbeszerzések Tanácsa, valamint a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal költségvetési címekre is. Az ÁSZ költségvetési beszámolóját – az intézmény elnökének döntése szerint – pályázat alapján kiválasztott, külső auditáló szervezet vizsgálta. A központi költségvetés végrehajtásának pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésénél az EU tagságra való felkészülés jegyében kidolgozott financial audit módszerével minősítettük az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Gazdasági Versenyhivatal és a Történeti Hivatal fejezetek, valamint a Közbeszerzések Tanácsa és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal fejezeti jogosítvánnyal rendelkező címek beszámolóit. 24 fejezet esetében teljes körűen értékeltük az igazgatási címek (alcímek), 14 fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolóit. A nemzetgazdasági elszámolások közül a költségvetés központi bevételi számláit, valamint az Országgyűlés, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium és a Pénzügyminisztérium fejezeteknél a nemzetgazdasági elszámolásokat ellenőriztük. Ezzel az ÁSZ 2003. évi ellenőrzési tervében meghatározott financial audit típusú ellenőrzéseket maradéktalanul teljesítettük, a fejezetek kiadási főösszegének közel 30%-át fedtük le 2002-re vonatkozóan.2

2

2004-ben, a 2003. évi zárszámadás ellenőrzésekor újonnan belépő feladat lesz a GKM, az FMM és az OM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatainak és az ESzCsM fejezet nemzetgazdasági elszámolásainak financial auditja. Így – amennyiben a 2003. és a 2004. évi költségvetési feltételek rendelkezésre állnak – teljes körűvé válik az ÁSZ stratégiájában a financial auditra kijelölt kör. A BM fejezet 23. cím (Helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai) financial auditja megvalósíthatóságának módját – a feladat sajátos jellege miatt – az ÁSZ vizsgálja.

12

BEVEZETŐ

Az financial audit alá vont központi költségvetési szervek3 elemi és fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolóinak, továbbá a nemzetgazdasági elszámolások megbízhatóságának minősítését 95%-os bizonyossági szint és 3%-os lényegességi küszöb mellett végeztük.4

Az ellenőrzési tapasztalatok megerősítik, hogy a nemzetközi sztenderdeken alapuló, ÁSZ által kidolgozott módszertan következetes alkalmazása megfelelően biztosítja a hibák feltárását, az Országgyűlés hiteles tájékoztatását, a döntések szakmai megalapozását. A Kincstári Egységes Számla központilag teljesített bevételi és kiadási pénzforgalmát (beleértve a nemzetközi elszámolásokat, a belföldi államadósság költségvetési elszámolásait, a költségvetés nemzetközi hitelfelvételeit és a külföldi, valamint a belföldi adósságának törlesztését), az egyes pénzműveletek hatását, továbbá az általános és céltartalék felhasználásával kapcsolatos és egyéb, fejezetek közötti előirányzat átcsoportosításokat, valamint az előirányzat megnyitások alakulását a Pénzügyminisztériumnál és az Államháztartási Hivatalnál vizsgáltuk. A Pénzügyminisztériumnál, az Államadósság Kezelő Központ Rt.-nél a költségvetés hitelkapcsolatairól és finanszírozásáról tájékozódtunk. A költségvetés fő bevételi forrásait jelentő adóbevételek előirányzatainak teljesítését, valamint a kintlévőségek csökkentése érdekében tett intézkedések eredményességét az Adóés Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál (APEH), a vám-, adókiszabási és behajtási tevékenységet pedig a Vám- és Pénzügyőrségnél (VP) értékeltük.

3

A fejezetek által felügyelt intézményi körből csak az Igazgatási címekre (alcímekre) alkalmaztuk a financial audit módszerét. Az Országgyűlés 69/2002. (X. 4.) és a 35/2003. (IV. 9.) határozataival ugyanis megerősítette az ÁSZ stratégiát, amely szerint a zárszámadás adatai megbízhatóságát tanúsító financial audit csak a fejezeti belső ellenőrzési egységek bevonásával tehető teljes körűvé és zárt rendszerűvé. 2002-re vonatkozóan 7 fejezet (ME, BM, HM, IM, GKM, KVM, PM) 19 intézményre kiterjedően vállalta a financial audit lefolytatását. Ellenőrzéseik mintegy kétharmada fejeződött be. (Két intézmény esetében korlátozottan megbízhatónak, a többi esetben megbízhatónak minősítették a beszámoló jelentéseket). A HM fejezet esetében módunk volt meggyőződni arról, hogy az ellenőrzésük megfelelt az ÁSZ módszertan követelményeinek. 4

A financial audit a beszámolási területenként elvégzett kockázatbecslés alapján, a MUS mintavételezési eljárással, a kincstári adatbázisból kiválasztott kiadási és bevételi tranzakciók ellenőrzése a számviteli törvénynek, az Áht.-nak, a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendeletnek, valamint a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendeletnek való megfelelés szempontjából. Az ÁSZ módszertanában a lényegességi szintet a beszámoló jelentés kiadási végösszegére vetített 3%-ban határozta meg. A lényegességi szintet meghaladó hiba esetén a beszámoló jelentés elutasító minősítéssel zárul. A módszertanban rögzített, egymásra épülő eljárási rend biztosítja a beszámoló jelentés vonatkozásában a 95%-os bizonyosságot. Ellenőrzésünk során hasznosítottuk az ÁSZ által 2001-ben a központi költségvetés területén működő belső kontroll mechanizmusok ellenőrzéséről készített jelentés megállapításait.

13

BEVEZETŐ

A 2001. és 2002. évekre vonatkozó egységes költségvetési törvény magában foglalja az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak előirányzatait is. Az alapok zárszámadásának ellenőrzésénél – tekintettel azok kötelező könyvvizsgálatára – az adatok valódiságának, hitelességének minősítésénél hasznosítottuk a könyvvizsgálat értékelését. A Munkaerőpiaci Alap és a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap zárszámadásának ellenőrzését az alapkezelőkön kívül a Belügyminisz-tériumnál, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál, az Oktatási Minisztériumnál, valamint a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumnál végeztük el. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak ellenőrzésére az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságnál, a Belügyminisztériumnál és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál került sor. Az ellenőrzést a fejezeteknél és a vizsgálatra kijelölt költségvetési szervezeteknél mintavétel alapján kiválasztott dokumentumok vizsgálatával végeztük el. A helyszíni ellenőrzés során áttekintettük a Magyar Köztársaság költségvetése 2001. évi végrehajtásának ellenőrzéséről készített számvevőszéki jelentésben (számvevői jelentésekben) rögzített hiányosságok felszámolására tett intézkedéseket is. A zárszámadási ellenőrzés során a vizsgálatot kiterjesztettük néhány, a közvéleményt is foglalkoztató kérdésre.5 A helyi önkormányzatok zárszámadásával összefüggő tapasztalatainkat a költségvetési kapcsolatok tematikus ellenőrzése, valamint az elmúlt évben az önkormányzatok 13%-ánál – a megyei, városi önkormányzatok közel negyedét, a községi önkormányzatoknak pedig 12%-át érintően – végzett átfogó ellenőrzésünk során a 2002. évi költségvetés tervezésével és végrehajtásával kapcsolatos megállapításaink alapján összegeztük. A költségvetési kapcsolatok közül 161 önkormányzatnál a központosított előirányzatok, valamint a normatív kötött felhasználású önkormányzati támogatások, 77 önkormányzatnál a címzett és céltámogatások igénybevételének, felhasználásának és elszámolásának, illetve ezekhez kapcsolódóan a Pénzügyminisztérium, a Belügyminisztérium és a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma előirányzat-módosítással, -nyilvántartással és pályáztatással kapcsolatos feladatai végrehajtásának ellenőrzésére került sor. A helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetéseivel történő gazdálkodását 32 önkormányzatnál ellenőriztük. A jelentés e vizsgálatok összegző megállapításait tartalmazza. Bemutatjuk a helyi önkormányzatok könyvvizsgálatáról az ÁSZ-nak megküldött 911 db könyvvizsgálói jelentés tapasztalatainak összegzését is. A vizsgálat a központosított előirányzatok 13 jogcíme közül az előirányzatok 51,3%-át kitevő lakossági közműfejlesztés támogatása, könyvtári és közművelő-

5

Ezek: a ME fejezeten belül, az Informatikai, távközlési-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási feladatok (ezen belül az In-Forrás Kht. működése), amely feladat időközben átkerült az IHM fejezetbe; a beregi árvíz miatt megsérült templomok újjáépítése; az OM és a Cisco System vállalatcsoport közötti együttműködési megállapodás; valamint a Sportfólió Kht. működése (lásd a Függelék ME, BM, OM és GYISM fejezeteinél).

14

BEVEZETŐ

dési érdekeltséget növelő támogatás, hozzájárulás a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásokhoz, hozzájárulás a könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok számára, önkormányzati kincstárak támogatása, települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása jogcímekre terjedt ki. Az ellenőrzés a normatív kötött felhasználású támogatások 11 jogcíméből a költségvetési előirányzatok 64,4%-át kitevő egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése (kiegészítő családi pótlék, időskorúak járadéka, rendszeres szociális segély, személyes szabadságukban korlátozottak kárpótlása), és az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatása jogcímekre terjedt ki.

A korábbi évek gyakorlatának megfelelően az állami költségvetés zárszámadási ellenőrzése keretében az ÁSZ – a különböző hibák, szabálysértések, megbízhatatlan elszámolások miatt – közvetlenül az érintett minisztereket (ME, BM, KvVM, OM, EszCsM, NKÖM, GyISM, IHM fejezeteknél) levélben kérte fel a személyi felelősség tisztázására. A helyi önkormányzatok vonatkozásában a támogatások igénybevételével kapcsolatos jogsértések miatt 14 önkormányzatot érintően négy büntetőeljárás indítását, 12 önkormányzatnál a választott tisztségviselők személyi felelősségének megállapítását kezdeményezte az ÁSZ. Az államháztartási törvényben meghatározott (június 30-i) határidőre a Pénzügyminisztérium – hasonlóan az elmúlt évekhez – a törvényjavaslat tervezetét küldte meg az ÁSZ részére. Ezt követően egyeztetések folytak a PM szakértőivel. A zárszámadási dokumentumra tett észrevételek többségét az előterjesztő – tájékoztatása szerint – annak véglegezésénél figyelembe vette, s több helyen pontosította az Országgyűlés elé terjesztett törvényjavaslatot. A PM által elfogadott számvevőszéki megállapítások így az ÁSZ jelentésében már nem szerepelnek. A Kormány által az Országgyűlés elé terjesztett teljes, az ÁSZ által kért és elfogadott módosításokat is tartalmazó zárszámadási dokumentum végleges változatát jelentésünk lezárásának végső határidejéig nem kaptuk meg. A törvényi előírásokból következően az ÁSZ-nak zárszámadási jelentését augusztus 31-ig kell az Országgyűlés rendelkezésére bocsátania. Meg kell jegyeznünk, hogy a megismert normaszöveg – a korábbi évek ÁSZ által kifogásolt gyakorlatához hasonlóan – 15 törvény módosítását tartalmazza.

15

16



Általános jelenségek, tendenciák Az Országgyűlés zárszámadási jogát az éves zárszámadási törvényjavaslat elfogadásával, törvényalkotás formájában gyakorolja. A zárszámadási törvényjavaslattal együtt tárgyalja az abban foglaltak ellenőrzéséről szóló számvevőszéki jelentést. Az elmúlt néhány év zárszámadási jelentéseiben az ÁSZ számos megállapítást és javaslatot fogalmazott meg. Ezek áttekintése alapján elmondható, hogy a költségvetési gazdálkodás területén csak lassú és kisléptékű pozitív változások történnek. • A központi költségvetés és a társadalombiztosítás zárszámadásának egyidejű, közös törvényjavaslatban történő előterjesztésével lehetővé vált az államháztartási alrendszerek közötti összefüggések bemutatása. • A költségvetési előirányzatok között egyre nagyobb hányadot képvisel a célfeladatok és a programfinanszírozott feladatok aránya (az ilyen típusú finanszírozás azonban csak akkor éri el célját, ha a feladatok teljesítését a fejezetek rendszeresen és következetesen ellenőrzik). • A központi költségvetési szervek tartozás-állománya adósságnem szerinti szerkezetében javult.

futamidő

és

• Az előirányzat-átcsoportosítások általában az előírásoknak megfelelően történnek. • A helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatainak szabályozásában számos korrekció következett be. Erősödött a források elosztásának normativitása. Átláthatóbbá vált a kiegészítő támogatások rendszere. • A korábbi évekkel ellentétben az ÁKK Rt. rendelkezett a pénzügyminiszter által jóváhagyott államadósság-kezelési stratégiával. Néhány területen az évente megtett azonos tartalmú – a tervezés, a beszámolás során tett és az érintettek részéről egyetértéssel fogadott – számvevőszéki észrevételek, javaslatok mellett sem tapasztalható változás, illetve csak részben történt előrelépés. Jellemzően a több alrendszert érintő, konszenzust igénylő döntések késnek. • A belső irányítás, ellenőrzés rendszerének nem kielégítő kiépítettsége, működése változatlanul kockázati tényező az intézményi és az önkormányzati működés és gazdálkodás szabályszerűsége, illetve a költségvetési beszámoló valódisága szempontjából.

17


• A zárszámadási dokumentum tartalma és szerkezete nem szabályozott. Ennek átgondolását és szabályozásának szükségességét az ÁSZ évről-évre felveti. • Az állam vagyonáról évek óta nem áll rendelkezésre állami szintű, egységes nyilvántartás, a kezelő szervezeteknél hiteles vagyonnyilvántartás.6 Az államháztartás alrendszereinek egységes szemléletű vagyonkimutatása eddig egyetlen zárszámadásban sem jelent meg. • A társadalombiztosítási alrendszer meghatározó kiadási előirányzatainak tervezési, teljesítési kockázataira évek óta felhívja a figyelmet az ÁSZ éves költségvetési véleményében. • Nem történt átfogó felülvizsgálat a helyi önkormányzatok forrás szabályozásában létrejöttük óta. 2002-ben a helyi önkormányzatok közel 46%-a kapott a központi költségvetésből támogatást működési forráshiánya mérséklésére. • A központi költségvetés bevételeinek zavartalan elszámolásához elengedhetetlen a Vám- és Pénzügyőrség (VP) adatvagyonának és elektronikus infrastruktúrájának biztonsága. A VP-nél jelenleg hatályban lévő biztonsági szabályozások továbbra sem biztosítják az informatikai rendszerek zárt, teljes körű, folyamatos és kockázatokkal arányos védelmét. Az ÁSZ – a számvevőszéki törvény felhatalmazása alapján – évente ellenőrzi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, s ezzel kapcsolatos megállapításait vélemény formájában tárja az Országgyűlés elé. Ezekben a véleményekben az ÁSZ évről-évre jelezte az előirányzatok megalapozottságával kapcsolatos kockázatokat, amelyek később, a zárszámadási vizsgálatok tapasztalatai szerint indokoltnak bizonyultak. Így sok esetben a végrehajtás, a beszámolás alkalmával „váratlannak” minősített tényezők sem mások, mint tervezési hibákra visszavezethető hiányosságok. • Hátrányosan befolyásolja az előirányzatok megalapozottságát, hogy a különböző szakmai ágazati törvényi előírások változtatásáról az Országgyűlés nem a tervező munka megkezdése előtt dönt. Sok esetben az előirányzatok megalapozását szolgáló jogszabály-módosítások országgyűlési jóváhagyása párhuzamosan történik a költségvetési törvényjavaslattal.

6

A kizárólagos állami tulajdon nyilvántartásának helyzetéről szóló számvevőszéki jelentés javaslatai alapján a KVI ütemtervet dolgozott ki a még hiányzó kizárólagos vagyonelemek nyilvántartásba vételének menetrendjéről. Az ütemtervhez képest a megvalósítás csúszik, a teljes körű adatbázis kialakítása 2003 végére várható. A helyi önkormányzatok 2002-ben az előírt ingatlankataszter felülvizsgálatot végrehajtották és az ott hivatkozott módszer szerint a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok értékelését elvégezték. A helyi önkormányzatok eszközeinek értéke ennek következtében a 2001. év végi 3505 Mrd Ft-ról 6423 Mrd Ft-ra növekedett. Ezt azonban túlnyomórészt az ingatlanok nyilvántartás szerinti értéknövekedése eredményezte.

18


• További kockázatot jelent, hogy a törvényjavaslatokhoz – a jogalkotásról szóló törvény szabályozása ellenére – az előterjesztő általában nem csatol olyan indokolást, amelyekben bemutatná a szükségesnek tartott változtatás társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeit és azok hatásait a költségvetésre. A zárszámadási ellenőrzéseken belül a fejezeti kezelésű előirányzatok auditálása, illetve a közelmúltban felszínre került, a 2002-es költségvetést is érintő pénzeszközökkel való értékpapírügylet, szinte párhuzamosan ráirányította a figyelmet az államháztartásból kikerülő pénzeszközök felhasználásának kérdésére. A Kincstár megalakulásával – az átalakított finanszírozási rendszerből következően – a költségvetési szervek befektetési célú pénzügyi műveleteket nem végezhetnek. Az államháztartáson kívüli szervezetek tekintetében azonban a jogi szabályozás, illetve a költségvetési pénzeszközátadás gyakorlata ezt nem zárja ki. A financial audit 2002. évi tapasztalatai azt mutatják, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása és – egyes fejezeteknél a feladatok lebonyolítására kijelölt, a tárcák által alapított gazdasági társaságok pénzügyi elszámolásai és ebből következően – az összeállított beszámolók hitelessége tekintetében komoly gondok vannak. Ezt jól mutatja, hogy a beszámolók felülvizsgálata eredményeként (a vizsgált előirányzatok teljesített kiadásainak százalékában) azok 27%-át elutasító, 9%-át korlátozó véleménnyel láttuk el. A megbízható, valós képet mutató vélemények aránya 64%-ot képviselt, amelyből azonban 39%-nál figyelemfelhívó észrevételt tettünk. Kedvezőbb a helyzet a fejezetek igazgatási címeinek (alcímeinek) beszámolóinak minősítése területén. Az elutasító vélemény aránya 2%-os, a korlátozó záradék pedig 9%-os volt. Figyelemfelhívó véleményünk jellemzően a szabályozottság, illetve a belső kontrollok működésének hiányosságaira mutatott rá. Mindez azzal is összefüggésbe hozható, hogy ezen a területen kezdtük meg 2000-ben a financial audit típusú ellenőrzéseket.7 Az ellenőrzési tapasztalatok azt mutatják, hogy a minisztériumok a többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok esetében a tulajdonosi jogok gyakorlására nem fordítanak kellő gondot, az üzleti terv jóváhagyása és számonkérése elnagyolt, és a felügyelő bizottságok ellenőrzési tevékenysége sem az átadott közpénzek súlyának megfelelő. Az ÁSZ – különösen a költségvetés jelenlegi helyzetében – kockázatosnak tartja azt a gyakorlatot, hogy a fejezetek költségvetési pénzeszközö-

7

Az elmúlt években az ellenőrzések tapasztalatai alapján a módszertant folyamatosan fejlesztettük, részletes segédleteket és munkaanyagokat készítettünk, a tapasztalatokat oktatás keretében ismertettük a számvevőkkel és az ezt igénylő minisztériumok ellenőrzési apparátusával. A folyamat eredményeképpen értük el, hogy az ellenőrzést végző munkatársaink egyre több gyakorlati tapasztalattal és elméleti ismerettel rendelkeznek és ennek hatására mélyebben képesek feltárni a beszámoló jelentések összefüggéseit, hibáit, hiányosságait. Ezen kívül a tárcák is megismerték az ellenőrzés módszertanát, és jobban ügyelnek munkavégzésük során a szabályok betartására.

19


ket adnak át gazdasági szervezetek, közhasznú társaságok bankszámláira, miközben e szervezetek folyamatos feladatellátásához csak e források töredékére van szükség a tárgyévben, illetve a tárgyévet követő években. A társaságok a szabad pénzeszközeikből rendszeres kamatjövedelmet realizálhatnak.8 A GYISM és a ME fejezetek fejezeti szintű feladatai ellátásában, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásában meghatározó szerepe volt a tárcák által alapított közhasznú társaságoknak, így a Sportfólió Kht.-nak és az In-Forrás Kht.nak. A Sportfólió Kht. működése közel három éve alatt 988,2 M Ft veszteséget halmozott fel. A jegyzett tőkéjét a társaság nemcsak teljes egészében „felélte”, hanem gazdálkodása révén 177,7 M Ft tőkehiány keletkezett. A társaság 2002-ben 738 M Ft költségvetési forrást vont ki saját közhasznú tevékenysége finanszírozásából azzal, hogy a többségi tulajdonában lévő kft-k tőkeemelését finanszírozta, továbbá kölcsönt nyújtott vállalatainak. A társaságok piaci értékét a tulajdonos is a befektetett érték 39%-ára becsülte. A társaság 2002. évben folytatott vállalkozási tevékenységén 48%-os veszteséget ért el. A Kht. 2002. végén 8790,6 M Ft, többségében bankszámlán lévő pénzeszközzel rendelkezett. A 2002. év végén 4200 M Ftot átutaltak a „Bozsik program” finanszírozására, miközben a pénzfelhasználásra csak a következő három évben kerül sor. A társaság bankszámlája 2003-ban minden hónapban 7000 M Ft fölötti összeget mutatott, amely után a társaság kamatjövedelmet realizált. Az In-Forrás Kht. a MEH IKB által kiírt pályázatok lebonyolítására létrehozott közreműködő szervezet volt. Működését 2001. évi alapításától tekintettük át. A Kht. alapítása nem volt körültekintően előkészítve, nem volt üzleti terv, a feltételezett előnyök nem voltak megalapozottak, nem készült elemzés a felmerülő kockázatokról. A Kht. 2002. év végi vesztesége 398,6 M Ft volt, részben fedezetlen kötelezettségvállalása következtében, szállítói tartozása eléri a 609,5 M Ft-ot. A tartozások rendezése nélkül a társaság végelszámolását nem lehet végigvinni. Megjegyezzük, hogy az ÁSZ 2001. évi zárszámadási vizsgálatakor a gazdálkodási problémákat már jelezte, és az Informatikai távközlés-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási feladatok célelőirányzat beszámolóját elutasító minősítéssel látta el.

8

A költségvetési szervek az évek során különböző pénzfelhasználási jogosultsággal rendelkeztek. Az 1990-es évek elején az átmenetileg szabad pénzeszközeik befektetését – több esetben – a jogszabályi előírásokkal ellentétes módon végezték. Az 1992-1993-ban hatályos Áht. kimondta, hogy a költségvetési szerv átmenetileg szabad pénzeszközeiből csak egy évnél rövidebb lejáratú, államilag garantált értékpapírt vásárolhat. Az ÁSZ az 1991-1992. évi gazdálkodásról készült fejezeti szintű ellenőrzése kifogásolta a szabálytalan kihelyezéseket, de ezek nem kerültek kiküszöbölésre. Az Áht. vonatkozó szakaszának – a HM veszteséggel zárult értékpapír befektetését követő – 1994. évi módosításával tovább szigorodott az előírás, majd a Kincstár megalakulásával megszünt a befektetési lehetőség. Mindez a korlátozás a gazdasági társaságokhoz kiutalt összegekre azonban nem vonatkozik. Azok – szabad pénzeszközeiket – a gazdasági társaságokról szóló törvény előírásai alapján továbbra is kötetlenül, az általuk legkedvezőbb hasznosítási módnak megfelelően fektethetik be. Jelentősen megnőtt a tulajdonosi jogok gyakorlóinak (költségvetési szervek) és a felügyelő bizottságok felelőssége a gazdálkodás és a pénzügyi befektetések ellenőrzése területén.

20


Az ÁSZ, az államháztartásból a fejezetek által alapított, illetve többségi állami tulajdonban lévő gazdasági szervezetek és közhasznú társaságok részére juttatott költségvetési pénzeszközök nagyságrendjének megismerése érdekében, tájékozódó felmérést végzett a minisztériumoknál. A megkeresésnek az érintettek eleget tettek. A felmérés szerint az így átadott költségvetési források összege mintegy 52 Mrd Ft. Megjegyezzük azonban, hogy a beérkezett válasz levelekben szerepeltetett társaságok és a zárszámadási törvényjavaslat fejezeti indokolásában a fejezetek által bemutatott gazdasági társaságok között eltérések vannak, amelyek az ÁSZ által évek óta kifogásolt vagyonnyilvántartási hiányosságokra irányítják rá a figyelmet. A felmérés egyben rámutatott az állami tulajdonú társaságok részére történő költségvetési pénzeszközátadás sokféleségére. A téma pénzügyi nagyságrendjénél és súlyánál fogva önálló ellenőrzés tárgya lehet a jövőben.

A helyi önkormányzatok 2002. december 31-én 564,7 Mrd Ft befektetett pénzügyi eszközzel és 84,2 Mrd Ft forgóeszközök között nyilvántartott értékpapírral rendelkeztek. A tulajdonukban lévő 486,2 Mrd Ft értékű gazdasági társaságbeli részesedés 90%-a közüzemi szolgáltatást végző gazdasági társaságban volt. A részesedések 4%-át képezték a tőzsdére bevezetett részvények. A 110,8 Mrd Ft nyilvántartási értékű állampapír 91%-a államkötvény volt.

A 2002. évi főbb tapasztalatok A következőkben leírt megállapítások a 2002. évi zárszámadási ellenőrzés fontosabb tapasztalatait, megállapításait mutatják be ellenőrzési területenként. A zárszámadási dokumentum Az Áht. 124. § (2) bekezdés b) pontja kötelezte a Kormányt, hogy rendeletben határozza meg a költségvetéskor és a zárszámadáskor az Országgyűlés részére tájékoztatásul bemutatandó mérlegek tartalmának részletes szabályait. Ez ideig ez nem történt meg. Az Áht. 116. §-a felsorolja azokat a mérlegeket (a központi költségvetés, a hiány finanszírozása, az államháztartás, az államadósság, az elkülönített állami pénzlapok, a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi önkormányzatok és a társadalombiztosítás mérlege, az alrendszerek vagyonkimutatása, a többéves kihatással járó döntések számszerűsítése évenként és a közvetett támogatások), amelyeket zárszámadáskor az Országgyűlés részére be kell mutatni. A Kormány az Áht.-ra hivatkozva kidolgozta az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési sajátosságairól szóló rendeletében egyes mérlegek, kimutatások tartalmát és formáját. Ezek azonban nem feleltethetők meg egyértelműen a zárszámadás dokumentumaiban szereplő mérlegeknek és egyéb kimutatásoknak.

A törvényjavaslat általános indokolása a Kvtv.-ben kapott felhatalmazások teljesítéséről évről-évre teljesebb körben számol be. A törvényjavaslat mellékletei, általános indokolása és annak mellékletei közti összhang – a kincstári rendszer fejlődésének köszönhetően is – folyamatosan javul, de a zárszámadási doku-

21


mentum tartalma, szerkezete változatlanul szabályozatlan, nehezen áttekinthető. A célok és a feladatok teljesítéséről csak esetlegesen kap információt az Országgyűlés. A zárszámadási dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) A zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése c. pontjában találhatók meg. A központi költségvetés A zárszámadási törvényjavaslat 2002. évi központi költségvetési mérlegének főösszegei és a hiány jelentős összegekkel haladják meg – a többszöri módosítás utáni utolsó – a 2002. évi LXII. törvény szerinti módosított előirányzatokat. A kiadási főösszeg (5 826 868,4 M Ft) 320 516,5 M Ft-tal, a bevételi főösszeg (4 357 257,8 M Ft) 68 903,3 M Ft-tal és a hiány (1 469 610,6 M Ft) 251 613,2 M Ft-tal magasabb összegben teljesült a 2002. év végén (december 29-én) hatályba lépett módosított előirányzatoknál. Pótköltségvetési törvényjavaslat készítésére nem került sor, annak ellenére, hogy a központi költségvetés hiánya 251,6 Mrd Ft-tal meghaladta a Kvtv.-ben meghatározott összeget. Ennek alapvető oka, hogy a 2003. évi költségvetési törvény által módosított Kvtv. 122. § (7)-(21) bekezdései vonatkozásában az Áht. 41. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket nem kell alkalmazni. Ily módon 521 073,0 M Ft-os összegre a pótköltségvetés készítését meghatározó szabályok nem terjedtek ki. A 2002-ben alkalmazott jogtechnikai megoldással és az év utolsó napjaiban történő hatályba léptetéssel az elkövetkező években is lehetőség nyílik az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített hiány túllépésére, bizonyos kiadásokat kivonva az Áht. pótköltségvetési előírásai alól. Ennek az a következménye, hogy az Áht.-ban meghatározott törvényi előírások a gyakorlatban nem érvényesülnek, továbbá a központi költségvetés kiadásainak és hiányának az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített összegei az államháztartás gazdálkodására nem hatnak kényszerítő erővel. A központi költségvetés, a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok finanszírozása a 2002. évben biztosított volt. A költségvetési szervek gazdálkodásának szabályozottságában – a 249/2000. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. § (3)-(11) bekezdéseinek és 47-49. §-ainak előírásait figyelembe véve – a korábbi évek kedvezőtlen jelenségei, bár kisebb mértékben, még tapasztalhatóak voltak. Ezek elsősorban a gazdálkodás átfogó szabályozása felülvizsgálatának, aktualizálásának elmaradására vezethetők vissza.

22


A költségvetési szervek döntő többsége az Áht. 88. §-ában kötelezően előírtaknak megfelelő alapító okirattal rendelkezett. Az előírásoknak csak részben tesz eleget a KE, BM, PM, GyISM fejezetek igazgatásának alapító okirata. Az ellenőrzött gazdálkodási szabályzatok nem feleltek meg a jogszabályi követelményeknek, illetve nem rendelkeztek aktualizált szabályzatokkal a KT, az FMM, a BM és a GyISM fejezetek igazgatási költségvetési szervezetei.

A 2002. évi költségvetési előirányzatok az évközi módosítások következményeként jelentősen változtak. A kormányzati struktúraváltozás következtében országgyűlési hatáskörben, a 2001. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben módosítottak jelentős mértékben egyes fejezeteknél előirányzatokat. A kormányzati hatáskörben végrehajtott előirányzatátcsoportosítások az előírásoknak megfelelően valósultak meg. Az intézményi hatáskörben végrehajtott előirányzat-módosítások a jóváhagyott előző évi előirányzat-maradvány felhasználása miatt váltak szükségessé. A fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosítások az Áht. 24. § (2), (3), (6) és (7) bekezdéseiben és a 24/A. §-ában foglaltak alapján valósultak meg. A fejezetek tartalék előirányzatból való átcsoportosítása a jogszabályi előírásoknak megfelelt. Az intézményi hatáskörű előirányzat-átcsoportosítások a szabályozásnak megfelelően, a feladat megvalósításához szükséges időben valósultak meg. Néhány fejezetnél előfordult a szabályozástól eltérő gyakorlat is (ME, FVM). A központi költségvetés általános tartalékából 19 fejezet és egy fejezeti jogosultságú költségvetési szervezet részesült. A központi költségvetés általános tartalékából történő forrásbiztosításra vonatkozó igények indokoltságát a fejezetek bemutatták, egyes esetekben a megalapozó számítások is rendelkezésre álltak (KE, FVM, IM, GyISM, FMM). Az előre nem tervezhető feladatokhoz igényelt pótlólagos forrásbiztosítás mellett előfordult, hogy a 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslat összeállításánál ismert feladat kiadásával nem számolt a Kormány. Az önkormányzati választásokra azért kellett az általános tartalékból támogatást kérnie a BM fejezetnek, mert a 2001. és 2002. évi költségvetési tervezés során a feladat várható kiadását nem vették figyelembe.

Az általános tartalékból kapott forrás célirányos felhasználását a fejezetek felügyeletét ellátók az Ámr. 49. §-ának megfelelően – az FVM kivételével – ellenőrizték, tapasztalataik szerint az előirányzati többletet az intézmények a kormányhatározatokban megfogalmazott célokkal összhangban használták fel. A céltartalék módosított előirányzata a 2001. költségvetési év bérpolitikai intézkedéseinek 2002-re áthúzódó hatását és a 2002. évi bérpolitikai intézkedések kiadásait közel azonos nagyságrendben finanszírozta. Előbbihez az új közszolgálati illetményrendszer bevezetése, a minimálbér felemelése, a képviselőcsoportok munkáját segítő köztisztviselőkre vonatkozó törvényi változások illetményt érintő hatásainak szintre hozása, utóbbihoz a közalkalmazottak 2002. szeptember 1-jei illetményemelése tartozott. Az előirányzatból történt átcsoportosítással finanszírozták továbbá a rendvédelmi szervek illetményemelésének második ütemét, a tűzoltók pótlékainak és távolléti díjainak állami támogatását, a minimálbér továbbemelését, a közszolgálati életpálya, a Közszol-

23


gálati Ellenőrzési Hivatal kiadástámogatását, a főtisztviselői kar illetményét és a közszolgálati illetményrendszer egyéb kiadásait.

A központi költségvetés céltartalékából 23 fejezet és 2 fejezeti jogosítványú költségvetési szervezet részesült. A céltartalék terhére Kormány hatáskörben – a jogszabályi előírások figyelembevételével – végrehajtott előirányzat-átcsoportosításokat a fejezetek részletes számításaira alapozott igényfelmérés előzte meg. A döntően bérpolitikai intézkedések fedezetével módosított céltartalék előirányzatot 117,3%-kal túllépték. A túllépés annak ellenére következett be, hogy a Kormány a módosított Kvtv.-ben meghatározott célra hagyta jóvá az előirányzat-átcsoportosításokat. A túllépést a Kvtv. lehetővé tette, de az indoklás nem ad magyarázatot arra, hogy az előirányzatot miért nem a várható adatoknak megfelelően módosították. Két esetben azonban előfordult, hogy határozatát a Kormány nem a Kvtv. 5. § (1) bekezdésének előírásával összhangban hozta meg. Ezek: a közszolgálati életpálya rendszerének kialakításával és megvalósításával összefüggő egyes jogintézmények 2002. évi költségvetési forrásáról szóló 2094/2002. (III. 29.) és a XI. BM fejezet részére a Közszolgálati Ellenőrzési Hivatal létrehozásával és 2001. évi fenntartásával kapcsolatos többletköltségekre póttámogatás biztosításáról szóló 2154/2001. (VI. 20.) Korm. határozatok és utóbbinak a 2002. évi módosításai. A kiadási előirányzatok a 2001. évi teljesítéshez, az eredeti és a módosított előirányzatokhoz képest a fejezetek többségénél, a módosítások következtében – a kormányzati struktúraváltozásra is visszavezethetően – jelentősen emelkedtek. A személyi kiadások – a személyi juttatások és az azokat terhelő járulékok – az éves működési költségvetés jelentős hányadát képviselték. Az előirányzat módosításának döntő része kormányzati és felügyeleti hatáskörben történt. Az előirányzat növekedése összefüggött a 2001. évi bérpolitikai intézkedések áthúzódó hatásával (a két évre jóváhagyott költségvetésnek megfelelően nem került sor az előirányzatok automatikus rendezésére), illetve azzal, hogy 2002-ben jelentős bérpolitikai intézkedések történtek. A központosított illetményszámfejtés szabályozási feladatát az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztési irányairól és a kincstári rendszer új szervezeti rendjének kialakításáról szóló 2064/2000. (III. 29.) Korm. határozat fogalmazta meg a pénzügyminiszter számára. Ezzel egyidejűleg nem történt meg a költségvetési szerveknél működtetett bérszámfejtési gyakorlat, az érintettek körének, számának, a feladatot ellátók adatainak és az informatikai háttérnek a felmérése. A központosított illetmény-számfejtési rendszer (KIR) nem alkalmas a fejezetek által szükségesnek ítélt munkaügyi és személyzeti feladatok integrált kezelésére, valamint a vezetői információs igények kielégítésére. A KIR biztonságos és megbízható működésének biztosításához a rendszer további fejlesztése szükséges. A dologi kiadások előirányzata a fejezetek túlnyomó részénél az eredeti előirányzathoz képest jelentősen emelkedett, részben Kormány, és döntő részben fejezeti hatáskörben történt módosítások következtében.

24


A felhalmozási kiadások előirányzatai a fejezetek túlnyomó részénél az eredeti előirányzathoz képest jelentősen emelkedtek. Ezzel szemben a teljesítés adatai néhány fejezetnél kisebbek, mint amire az előirányzat lehetőséget adott. A feladatok megvalósítása néhány fejezetnél áthúzódott 2003-ra. A kiadások teljesítésén belül az ellenőrzött körben – a GYISIM fejezet kivételével – a közbeszerzési törvény előírásai érvényesültek. A bevételek teljesítése az – a 2002. évi XI. törvényben meghatározott – előirányzathoz képest a fejezeteknél, a GKM (89%) kivételével, 100% feletti volt. A módosított bevételi előirányzathoz viszonyítva az intézményi saját bevételi előirányzatok teljesítését 2002-ben is jelentős eltérések jellemezték. A bevételek túlteljesítése feladatváltozásokra, előre nem tervezhető eseti bevételekre, pénzátvételekre és áthúzódó szakmai feladatokhoz tartozó előző évi előirányzatmaradványok igénybevételére vezethető vissza. A kis összegű (80 E Ft-ot el nem érő) követelések elengedésére például a BM intézményeknél fejezeti szinten összesen 62,3 M Ft, a KvVM fejezet intézményeinél 243 esetben, összesen 2,7 M Ft, a KSH fejezetnél 183,8 E Ft összegben került sor. A követelések elengedése a jogszabályi előírások szerint történt. Az Áht. 49. § o) pontjában előírt fejezeti kezelésű előirányzatokkal összefüggő gazdálkodást az ilyen előirányzatokkal rendelkező fejezetek – a pénzügyminiszterrel egyetértésben – szabályozták. Kivétel ez alól az IHM fejezet, ahol egyáltalán nem készítették el a szabályzatot, az FVM fejezetnél nem teljes körű (nem terjed ki az elkülönített nyilvántartás vezetésének, az előirányzat-maradványok jóváhagyásának rendjére) a szabályzat, a GKM fejezetnél a szabályozási feladatokat csak részben tudták teljesíteni. A szabályzat elkészítésére előírt határidőt nem tartotta be a KE fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője.

A fejezeti kezelésű előirányzatokat az Áht. 24. § (4) bekezdésében foglaltak szerint, a Kvtv.-ben, illetve az egyéb jogszabályokban engedélyezett jogcímeken és rendeltetéssel használták fel, azonban jogcímtől eltérő felhasználással is találkoztunk a BM és a ME fejezeteknél. A BM fejezetnél az Európai integrációs feladatok céljára rendelkezésre álló előirányzatból, előirányzat-átcsoportosítás nélkül utaltak át 100,0 M Ft-ot az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság likviditási helyzetének javítására. Az ME fejezetnél négy célelőirányzat – a Központi kormányzati informatikai rendszerek üzemeltetése és egyéb kapcsolódó feladatok támogatása, a Civil szervezetek és kapcsolódó feladatok támogatása, a Kisebbségi és koordinációs keret, valamint a Központilag kezelt feladatok terhére valósítottak meg céltól eltérő felhasználást.

Az előirányzatokat a fejezetek felügyeleti szervei nyomon követhetően, analitikus nyilvántartással alátámasztottan módosították, csoportosították át, illetve használták fel. A fejezeti kezelésű előirányzatok 2002. évi felhasználása – hasonlóan az előző évi tendenciához – egyes fejezeteknél (MKÜ, ME) jelentős elmaradást mutat.

25


A fejezeti kezelésű előirányzatoknál keletkezett maradványok szabályszerűen kerültek megállapításra, a maradványok jelentős részét a fejezetek felügyeleti szervei az előírt dokumentációval alátámasztva kötelezettségvállalással lekötött maradványként mutatták ki. A maradványok keletkezése elsősorban a tervezettől elmaradó alacsony felhasználásra, illetve több esetben a döntési mechanizmusok, eljárások, pályázatok elhúzódására vezethető vissza, vagy a bevételi terveknek az év végi realizálásához köthető. A fejezeti kezelésű előirányzatokból finanszírozott, vagy támogatott szervezetek, magánszemélyek számára átadott összegek rendeltetésszerű felhasználását az Áht. 13/A. § (2) bekezdése alapján a fejezetek többségében ellenőrizték. Vizsgálatunk nem terjedt ki a fejezeti szakmai ellenőrzés tartalmi megítélésére. A PM fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatokat kezelő osztály a támogatások pénzügyi-számviteli ellenőrzését azokban az esetekben nem végezte el, amelyeknél azok államháztartáson kívülre, vagy más fejezetekhez kerültek átadásra. A feladatfinanszírozásba vont fejezeti kezelésű előirányzatoknál a fejezetek felügyeleti szervei az Ámr. 71. § (1) bekezdésének előírása szerint meghatározták az előirányzatok célját, részletes tartalmát, a kezdeti és célállapotát, megvalósítási időtartamát, határidejét, bekerülési költségét, pénzügyi forrásöszszetételét, éves ütemezését, a végrehajtásról készítendő időközi, illetve a befejezéskori szakmai értékelés módját, valamint annak tartalmi és formai követelményeit. A feladatfinanszírozás körébe vont fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozóan, az Ámr. előírásainak megfelelően elkészültek a költségvetési alapokmányok, a részletes feladat-, illetve beruházási ismertetők. A feladatfinanszírozási engedélyokiratokat és a beruházási alapokmányokat a Kincstár, illetve az ÁHH jóváhagyta. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását a fejezetek felügyeleti szervei – a Ptk. előírásait figyelembe véve – szerződésekben, megállapodásokban rögzítették. A feladatfinanszírozás pénzügyi értékeléséhez az Ámr. 77. §-ának megfelelően az ÁHH időben biztosította a teljesítési adatokat. A fejezetek részére a PM – hasonlóan az előző évek gyakorlatához – késedelmesen (november 29-i keltezésű levelével) hagyta jóvá a 2001. évi maradványt, így nem tett eleget az Ámr. 66. § (1) bekezdésében foglalt május 15-ei határidőnek. A PM késedelme miatt a felügyeleti szervek sem tudták betartani a hivatkozott kormányrendelet 66. § (4) bekezdésében foglalt május 31ei határidőt. Az előirányzat-maradványok jóváhagyási idejének késedelme miatt a központi költségvetést megillető befizetési kötelezettség is később realizálódott annak ellenére, hogy a fejezetek felügyeleti szervei eleget tettek az Ámr. 66. § (7) bekezdésében foglalt kötelezettségüknek, azaz az előirányzat-maradványból az intézményeket meg nem illető hányadot a jóváhagyás után, 30 napon belül befizettették. A felügyeleti szervek levele alapján, az intézmények néhány napon belül eleget tettek befizetési kötelezettségeiknek, így a PM késedelme ellenére még a 2002. évi pénzforgalomban teljesült a visszafizetés.

26


A 2002. évi előirányzat-maradványok jóváhagyásának május 31-i határidejét 2003-ban sem teljesítette a PM, döntés jelentésünk lezárásáig nem született. A központi költségvetési szerveknél és a fejezeti kezelésű előirányzatoknál kimutatott 426 Mrd Ft maradványból – ami 26 Mrd Ft-tal haladja meg a 2001. évit – 81% 2002-ben keletkezett, 19% az előző évek felhasználatlan maradványa volt. A maradvány 65%-a a fejezeti kezelésű előirányzatokhoz, 35%-a az intézményi gazdálkodáshoz kapcsolódott. A maradvány összetétele szerint a 2001. évi 460 Mrd Ft kiadási megtakarítás 3%-kal, a bevételi lemaradás 86 Mrd Ft összege csaknem 50%-kal (129 Mrd Ftra) nőtt 2002-ben. A kötelezettségvállalással nem terhelt 17 Mrd Ft maradvány összegéből 59%-ot foglalt magába a fejezeti kezelésű előirányzatok maradványa, 41%-ot az intézményi maradvány. Jelentősebb összegű maradvány azoknál a fejezeteknél keletkezett – az előző évekhez hasonlóan –, amelyek kiterjedt intézményhálózattal, illetve szakmai programokkal, célfeladatokkal, támogatási célelőirányzatokkal rendelkeztek (ME, BM, OM, FVM, GKM), ezeknél a kötelezettségvállalással terhelt rész meghaladta a 90%-ot. Az államháztartás finanszírozási igénye 2002-ben mind az eredeti, mind a módosított finanszírozási tervekben szereplő összegekhez képest kedvezőtlenebbül alakult. A törvényjavaslat indokolása szerint a 2002. évben a kincstári kör (központi költségvetés, társadalombiztosítás, elkülönített állami pénzalapok) hiánya 1569,1 Mrd Ft volt, ami a módosított éves előirányzatot 27,8%-kal haladta meg9. A központi költségvetés hiánya 1469,6 Mrd Ft, a többszörösen módosított előirányzatnál 20,7%-kal magasabb. Az elkülönített állami pénzalapok együttes egyenlege 1,4 Mrd Ft-os többlettel realizálódott. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak év végi hiánya 100,9 Mrd Ft-ot tett ki. A hiány a Nyugdíjbiztosítási Alapnál 14,2 Mrd Ft, az Egészségbiztosítási Alapnál 86,7 Mrd Ft volt. Az ÁHH elszámolása szerint 2002-ben a kincstári kör „hiánya” 1581,0 Mrd Ft volt, ami a központi költségvetés 1481,2 Mrd Ft összegű, rendkívüli tételeket tartalmazó hiányából, az elkülönített állami pénzalapok 1,5 Mrd Ft-os többletéből és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai KESZ igénybevételének 101,3 Mrd Ft-os növekedéséből adódott. Az ÁHH és az intézményi beszámolók közötti eltérés oka, hogy az elszámolási rendszer nem tudja kezelni a kereskedelmi banki devizaszámlákat és a házipénz-

9

A törvényjavaslat indokolása szerint az államháztartás egészének pénzforgalmi szemléletű hiánya a GDP 9,9%-át teszi ki. (A vonatkozó maastrichti konvergencia kritérium 3%-os értéket ír elő.)

27


tári pénzkészletet. Az intézményeknek az ÁHH kimutatásához képest az eltéréseket le kell vezetni és indokolniuk.

A 2002. évi költségvetési hiány finanszírozására 545,6 Mrd Ft összegben forint államkötvény értékesítés, 358,6 Mrd Ft nettó kincstárjegy-kibocsátás valósult meg, illetve 65,0 Mrd Ft értékben külföldi devizahitelt vettek fel projektfinanszírozás céljára. A 2002. évi tényadatok szerint a nettó finanszírozási igény 1069,1 Mrd Ft volt. Az MNB kiegyenlítési tartalékának feltöltésével a teljes nettó finanszírozási igény 1319,2 Mrd Ft-ot tett ki, ami 865 Mrd Ft-tal magasabb a 2001. évi tényadatnál. A központi költségvetés egyenlege 477 Mrd Ft-tal, a társadalombiztosításé 84 Mrd Ft-tal romlott, az elkülönített állami pénzalapok egyenlege mintegy 3 Mrd Ft-tal javult. Az államadósság a 2002. év végén 9224,2 Mrd Ft volt, ami 19,5%-kal magasabb a 2001. év véginél. A jelentős növekedés hatására a GDP arányában mért államadósság 2002-ben emelkedett, a 2001. évi 51,9%-ról 54,3%ra10. A központi költségvetés összes bevételének 78,8%-át az APEH és a VP illetékességébe tartozó adónemek bevételei adták. A zárszámadási törvényjavaslatban kimutatott adó- és vámbevételek egészében és bevételi nemenként is megegyeznek a pénzforgalomban realizált összegekkel. A részletesen vizsgált vám- és adónemeknél (áfa, szja, társasági adó, jövedéki adó, vám) az ellenőrzés minden fontos vonatkozásban azt állapította meg, hogy az APEH és a VP valamennyi lényeges adóztatási, vámigazgatási tevékenységet törvényesen és a saját belső előírásai szerint látott el. Ebben meghatározó szerepe volt annak, hogy a hatóságok belső szabályozása és eljárási rendje megfelelően töltötte be a feladatkörét. Az adó- és vámbeszedés végrehajtását egészében az eredményes kontrollok biztosították. Az áfa esetében azonban 73 Mrd Ft-ot utaltak vissza a szabályozás szerinti határidőnél (45 nap) jóval rövidebb (10-15 nap) idő alatt, ami a költségvetés pozícióját rontotta. A vámletét számláknál pedig az érintett adó- és vámszámlákra történő átvezetés időtartama az indokolt 12 nap helyett az ellenőrzött tranzakciók 25%-ában a 20 napot is meghaladta. A kintlévőségi állomány az APEH kimutatása szerint 16,7 Mrd Ft-tal (540,1 Mrd Ft-ra) növekedett annak ellenére, hogy az APEH egyre nagyobb erőfeszítéseket tesz a hátralékállomány csökkentésére. A kintlévőségi állomány adatait az egyéb részletes nyilvántartások nem minden esetben támasztják alá. A VP által nyilvántartott kintlévőségi állomány 107,6 Mrd Ft volt. A 2001. évi záró adatokhoz viszonyítva a tartozások összege 18,5%-kal csökkent. (A 2003. január 20-i adóbevallással és az értékvesztéssel helyesbített záró állomány figyelembevételével a hátralék 61,9 Mrd Ft-ra módosult.)

10

Az államadósságra vonatkozó maastrichti konvergencia kritérium 60% GDP arányos értéket ír elő.

28


Az elmúlt évek számvevőszéki ellenőrzései során tapasztalt tendenciáknak megfelelően, a központi költségvetési szervek tartozásállománya 2002ben is futamidő és adósságnem szerinti szerkezetében javult, összegszerűségében viszonylag állandó, a növekvő előirányzatokhoz képest aránya csökkenő. A kincstári biztosi intézményrendszer és a köztartozások kezelése együttesen megakadályozzák az adósság további keletkezését, a kritikus helyzetben lévő intézmények esetében pedig elősegítik az adósság rendezését. A tartozásállomány kezelése kedvezően hat vissza a költségvetési gazdálkodási rendszer egészére. Az APEH által folyósított, részletesen ellenőrzött támogatásnemek közül a vállalkozások folyó támogatási és a fogyasztói árkiegészítési igények elbírálását és a támogatási összegek rendelkezésre bocsátását a törvényi előírásoknak és a belső eljárási szabályoknak megfelelően hajtották végre. Lényeges szintű hibát, szabálytalanságot az ellenőrzés nem állapított meg. A vállalkozások folyó támogatását érintő jogszabályok egy része lehetővé teszi a támogatások 5 éves elévülési időn belüli igénybevételét. Ez a gyakorlat a rendszeresen előforduló évek közötti áthúzódások miatt – tekintettel az EU-csatlakozásra – a kiutalások folyósítását korlátozhatja. (A fogyasztói árkiegészítéseknél egy adózónál vizsgálatunk átmeneti jelleggel rendszeres túligénylést tapasztalt, amelynek oka az Art. és az Fatv. közötti jogharmonizáció hiánya.) A normatív támogatás (megváltozott munkaképességűeket foglalkoztatók) esetében az ellenőrzött tranzakciók 10%-ánál a támogatást az arra jogosulatlan igénylők részére folyósították, további 8%-nál a jogszerűen járó támogatás összegénél – az igénylések ellenőrzésének elmaradása miatt – több támogatást utaltak ki. A feltárt hibák és mulasztások alapján az ellenőrzés megállapította, hogy az APEH a támogatás igénylések ellenőrzésével és elbírálásával kapcsolatos hatósági tevékenységének nem tett maradéktalanul eleget. E területen a belső kontrollok megbízhatósága nem megfelelő. Az APEH informatikai feladatait ellátó szervezeti egységeknél a munkavégzés szervezeti feltételei biztosítottak. Az adóbevételek elszámolását biztosító szoftver védelmet nyújt, a programokban ellenőrizhetetlen módosítások nem hajthatók végre. A VP informatikai rendszere továbbra is hiányosságokat mutat az informatika szervezeti szabályozottsága, az adatvédelem és a rendkívüli helyzetek kezelése területén. Mindezek magas kockázatot jelentenek a VP informatikai rendszerének folyamatos és biztonságos működésében. Az informatikai belső kontroll hiánya kockázatot jelent a mérlegadatok megbízhatósága tekintetében is. A központi költségvetésben az APEH és VP által kezelt bevételekről kimutatott adatok teljes körűek, megbízható és valós képet nyújtanak. A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásairól készült beszámoló jelentés megbízható, valós képet nyújt. Figyelemfelhívó megjegyzéssel láttuk el a lakástámogatás címen belül a martinsalakos épületek helyreállításának kiadásait, valamint az Egyéb költségvetési kiadások közül a K-600 hírrendszer elszámolásait.

29


A lakástámogatások felhasználásának alátámasztását szolgáló nyilvántartások vezetése és bizonylati alátámasztottsága a számviteli alapelveknek megfelelő volt, a kifizetések – a martinsalakos épületek helyreállításának támogatása kivételével – szabályszerűen történtek. E támogatási előirányzat felhasználásáról egységes nyilvántartás nem állt rendelkezésre. Az önkormányzatok elszámoltatását a BM által kiadott „Útmutató” tartalmazza. Az „Útmutató” melléklete alapján az önkormányzatoknak egy jegyzéket kellett készíteniük, amit be kellett nyújtaniuk a BM-nek. 2002-ben 31 önkormányzat a jegyzéket nem küldte meg, elszámoltatásuk 1053,25 M Ft összeg kifizetéséről még nem történt meg. Az Egyéb költségvetési kiadások között a K-600 hírrendszer működtetésére szolgáló előirányzat terhére beszerzett tárgyi eszközök, elvégzett hálózatbővítések és felújítási munkák állományba vétele sem az IHM, sem a HM könyveiben nem szerepel. Az ellenőrzés hiányosságként állapította meg, hogy a több éven keresztül – a K-600 hírrendszer terhére – beszerzett tárgyi eszközök, készletek és felújítások értéke a végrehajtásban közreműködő, a beszerzésben érintett, vagy kapcsolatba hozható egyetlen fejezet (szervezet) könyveiben, nyilvántartásaiban sem szerepel. A nyilvántartások szerint a teljesítés összege 2002-ben 632,3 M Ft volt.

Az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós- és árverési díj 2002. évi 67 084 M Ft bevételi előirányzata 5504,8 M Ft összegben, mindössze 8,2%-ban teljesült. Az állam által vállalt kezesség- és viszontgarancia érvényesítése címén 2002-ben összesen 3404,7 M Ft (az előirányzat 17,5%-a) került felhasználásra. Kiemelendő, hogy a jogszabályon alapuló és a Kormány által vállalt egyedi kezességekből, valamint az Eximbank Rt. garanciális kötelezettségeiből eredő kifizetés nem történt. Az agrárgazdasági kezességek jogcímen 2002-ben a költségvetés terhére 641,1 M Ft kifizetés történt, amelyből a kezességérvényesítés 601,7 M Ft volt, 39,4 M Ft pedig – a Kvtv. 44. §-a szerint – törölt, 2001. folyamán megfizetett adósság visszafizetését szolgálta. A korábbi évek kezesség- és viszontgarancia érvényesítésének megtérüléséből a költségvetési bevétel 2002-ben 4625,7 M Ft volt, a költségvetési előirányzat 82,6%-a. Az állam által vállalt kezesség és viszontgarancia költségvetési előirányzatai egyenlegükben 1221,1 M Ft-tal javították a költségvetés pozícióját. (Az e jogcímen teljesített kifizetések és bevételek egyenlege 2001-ben 2317,3 M Ft, 2000-ben 812 M Ft, 1999-ben pedig 9967 M Ft volt.) Az agrárgazdasági kezesség jogcímen teljesített kifizetések között az illetékes APEH igazgatóság két kezességbeváltásra irányuló kérelem esetén 16,2 M Ft öszszegben azért mérsékelte a hitelintézet által igényelt összeget, mert a kölcsönszerződést biztosító óvadéki szerződésben foglalt összeget a hiteladós ugyan megfizette, de a hitelintézet ezen összeggel követelését nem csökkentette és kezességérvényesítés címén ennek kifizetésére is igényt tartott. Figyelemre méltó, hogy az óvadéki szerződésekben szereplő összegeket a hiteladósoknak a folyósítandó hitel terhére kellett teljesíteniük. Ez a korábbi években nem tapasztalt jelenség „sajátos” banki gyakorlat kialakulását, egyúttal az APEH ez irányú kiutalás előtti ellenőrzési tevékenységének következetességét jelzi.

Az Áht. 33. § (3) bekezdésében foglaltak szerint a Kormány csak kivételesen indokolt esetben vállalhat készfizető kezességet. A Kormány (a lejárt, hatályta-

30


lanított kormányhatározatokkal együtt) 2002-ben 33 esetben vállalt egyedi kezességet összesen 155 332,9 M Ft összegben. A kormányhatározatok – a 1018/2002. (III. 14.), 1042/2002. (IV. 26.), 1112/2002. (VI. 25.) és a 1211/2002. (XII. 21.) sz. Korm. hat. kivételével – készfizető kezességvállalásra vonatkoznak. Az állami kezességvállalások és nyújtott hitelek állománya 2002. december 31én 888,6 Mrd Ft volt, ami 71,1 Mrd Ft-tal haladta meg az előző év végén meglévő állományt. A jelzett összegű növekmény jelentős részét (57%) a Diákhitel Központ által felvett hitelek (24,8 Mrd Ft) és a köztisztviselői lakáshitelek (15,9 Mrd Ft) 2002-ben hatályba lépett állami kezességvállalása képezi. A 2002. évi zárszámadás keretében - az előző évhez hasonlóan - minden fejezetet érintett a financial audit módszer alkalmazásával végzett ellenőrzés. A fejezeti beszámolójelentések megbízhatóságát minősítettük az OGY, a KE, az AB, az OBH, a BIR, a MKÜ, a GV, a TH fejezeteknél, valamint KT és a KEHI fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címeknél. A további fejezetek közül a ME, az ESZCSM, az FMM a FVM, a GKM, a GYISM az IM, az IHM, a KvVM, a KüM, a NKÖM, a PM, a KSH, a MTA fejezetek igazgatási címei, valamint a BM, a HM, az OM fejezetek igazgatás alcímei, elemi beszámolójelentéseinek megbízhatóságát ellenőriztük. A fejezeti, intézményi beszámoló a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetéről megbízható és valós képet adott az OGY, a KE, az AB, az OBH, a MKÜ, a MEHIG, a KEHI, a HM, az IM, a GKM GI, a PM, a NKÖM GI, a GYISM, a GVH, a KSH, a MTA és a TH esetében. A költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetéről ugyan megbízható és valós képet adott a BIR, az ME-MKGI, a BM, az FVM GSZ a GKM IG, a KÜM, a NKÖM IG valamint az FMM költségvetési beszámolója, e mellett felhívtuk az intézmények vezetőinek figyelmét az intézkedést igénylő kockázati tényezőkre. Az intézményi beszámoló a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetét csak korlátozott módon mutatta megbízhatónak, a beszámolóban feltárt hibák a lényegességi szintet nem érték el, a tapasztalt szabálytalanságok az intézményi beszámoló elutasítását nem indokolták az FVM GH, a KvVM, az OM GF, az ESzCsM intézményeknél. A KT, az OM fejezetnél az OMAI, valamint az IHM intézményi beszámolói a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetét nem megbízható módon mutatta, az abban feltüntetett adatok nem a valós képet tükrözték. A zárszámadás ellenőrzése keretében a BM, az ESzCsM, az FVM, a GyISM, a HM, az IHM, az IM, a KSH, a KüM, a KvVM, a ME, az MTA, a NKÖM és a PM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatainak költségvetési beszámolóit minősítettük megbízhatósági szempontból. Az ellenőrzés kiterjedt a fejezeti kezelésű előirányzatokat kezelő szervezetek szabályozottságának, a költségvetési és a kincstári beszámoló számszaki egyezőségének, a mérleg valódiságának és a pénzforgalmi jelentés megbízhatóságának, továbbá a szöveges

31


beszámoló minősítésére. A költségvetési beszámolók minősítéséhez elegendő és megfelelő bizonyítékot szereztünk. A HM, az ESzCsM, a KSH, az MTA és az IM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatokról készített beszámolói a számviteli törvényben foglaltak és azok végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak és a vonatkozó egyéb rendelkezéseknek megfelelően készültek, azok a vagyoni, pénzügyi helyzetről megbízható és valós képet adnak. Az FVM, a KvVM, a KÜM, a PM és a Nemzeti Kulturális Alapprogram fejezeti kezelésű előirányzatokról készített éves beszámolóik a törvényi előírások és a vonatkozó egyéb rendelkezések figyelembevételével készültek, a vagyoni, pénzügyi helyzetről megbízható és valós képet adnak, azonban indokoltnak tartottuk felhívni a tárcák vezetésének figyelmét a hibák, hiányosságok felszámolására. A BM, az ME fejezetek költségvetési beszámolói a számviteli törvény és a végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak ugyan eleget tesznek, de a feltárt hibák, hiányosságok, szabálytalanságok befolyásolják a fejezeti kezelésű előirányzatokról kialakított képet. A költségvetési beszámoló összességében megbízható, valós képet ad, kivéve a következő előirányzatokat: A BM fejezetnél az Állami támogatású bérlakások program fejezeti kezelésű előirányzat letéti alszámlán való kezelése miatt. Az Európai integrációs feladatok fejezeti kezelésű előirányzat céltól eltérő felhasználás miatt. A köztisztviselői továbbképzési rendszer és közigazgatási vezetőképzés működtetési feladatai előirányzat-maradvány helytelen minősítése miatt. Az ME fejezetnél, az Országimázs Központ által kezelt négy célelőirányzat vonatkozásában nem szüntették meg az ÁSZ által a 2001. és 2002. évben az 1995. XL. törvény megsértése tárgyában kifogásolt gyakorlatot. A legfőbb ügyész helyettese 2002. február 22-i levelében két ajánlást fogalmazott meg a MeH közigazgatási államtitkárának a törvénysértő állapot megszüntetésére. A MeH illetékes államtitkára ennek ellenére sem tette meg a szükséges intézkedéseket. A teljesítések megtörténtének igazolását szolgáló bizonylati rend területén az Szt. előírásait a 2002. évben sem tartották be. Az előző két évben a zárszámadás keretében tett ellenőrzési megállapítások felszámolására intézkedést nem tettek. A Költségvetési tájékoztató célelőirányzat 2001. évi előirányzat-maradványának (5 M Ft) felhasználása nem az előirányzat céljának megfelelően történt, ez ellentétes az Áht. 24. §-ában foglaltakkal. Az Országimázs Központ a Happy End Kftvel 2002. május 16-án a keretszerződéseket felbontotta, így a megállapításban felvetett hiányosságok 2002. május 16-át követően megszűntek. A Kormányzati informatika támogatása célelőirányzat terhére történt pályázathoz kapcsolódó támogatások teljes körű pénzügyi elszámolása nem valósult meg. A rendelkezésre álló dokumentációk nem nyújtanak kellő információt arról, hogy a pályázati úton kapott támogatás felhasználása a célnak megfelelően történt-e. Ez az eljárás ellentétes az Áht. 24. §, és az Ámr. 87-88. §-ai előírásaival. A MeH közigazgatási államtitkára észrevétele szerint a támogatás kedvezményezettjei államháztartáson belüli szervezetek voltak.

32


A GyISM, az IHM és a NKÖM fejezetek költségvetési beszámolói a számviteli törvény és végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak nem feleltek meg. Az ellenőrzés során tapasztalt, a lényegességi határértéket meghaladó mértékű, a beszámoló megbízhatóságát befolyásoló jelentős hibák, szabálytalanságok kihatásai miatt a beszámolók nem adnak a valóságnak megfelelő megbízható és valós képet a fejezeti kezelésű előirányzatokkal való gazdálkodásról. A központi költségvetésre vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) Helyszíni ellenőrzés B.1.1. A központi költségvetés c. pontjában, illetve a Függelék c. második kötet „A” részében találhatók meg. Az ÁPV Rt. költségvetési kapcsolatai A Kvtv. 2002-re 32 000 M Ft befizetési kötelezettséget irányzott elő az ÁPV Rt. számára az állami vagyon utáni részesedésként. Ezt a befizetési kötelezettséget a 2001. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben az Országgyűlés 0 Ft-ra módosította, így befizetés nem volt. A tartalékfeltöltési kötelezettség teljesítésére a Kormány 5000 M Ft pénzeszközt és 10 149 M Ft államkötvényt adott a társaságnak. A tervben juttatás nem szerepelt. Az ÁPV Rt.-nek 2002-ben nem volt a részvényesi jogok gyakorlója által jóváhagyott üzleti terve. Az eredeti üzleti terv 31 500 M Ft, a módosított terv pedig már csak 26 600 M Ft bevételi előirányzatot tartalmazott, melyből a privatizációs bevétel 15 568 M Ft. A pénzforgalmi szemléletű eredmény kimutatásban a privatizációs bevétel 10 018 M Ft volt. A bevételek csökkenését mutatja, hogy az összeg a módosított tervhez viszonyítva mindössze 64%, illetve az előző évi tényadat 28%-a. Az elszámolt privatizációs bevételek közel 39%-a – 3886 M Ft – az MFB Rt. részvételével lebonyolított portfólió cseréből származott. Ez a tranzakció államháztartási szempontból nem minősül privatizációnak. A „Volán” társaságok támogatásánál az autóbuszok beszerzésére fordított 1500 M Ft tervezése és elszámolása nem az éves költségvetési törvény végrehajtására hozott kormányhatározatok előírásainak megfelelően történt. Az ÁPV Rt. likviditási gondjai ellenére előfinanszírozásként kiutalta az összeget, amelyet az ellenőrzés befejezéséig nem használtak fel az autóbuszok beszerzésére. Ebben részben az is közrejátszott, hogy a közbeszerzési eljárást érvénytelenítették. A vagyontárgyak vásárlása jogcímű kifizetésekhez a vonatkozó költségvetési törvény kormánydöntést ír elő. Az ÁPV Rt. sem a 2001-es, sem a tavalyi tranzakcióhoz – a 2001. évi ÁSZ jelentés javaslata ellenére – a Kormány jóváhagyását nem szerezte be. Az ÁPV Rt. költségvetési kapcsolataira vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés Függelék c. második kötet „A” részében találhatók meg.

33


Az elkülönített állami pénzalapok Az alrendszerbe tartozó Munkaerőpiaci Alap (MPA)11 és a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA)12 költségvetési beszámolóját a könyvvizsgálók hitelesítő záradékkal látták el. A számvevőszéki ellenőrzés a pénzügyi adatok vizsgálatakor támaszkodott a könyvvizsgálat megállapításaira, írásos dokumentumaira. Az MPA és a KNPA esetében 2002-ben sem érvényesültek az Áht. 8/A. § (1) és a 28. § (2) bekezdéseiben foglaltak, amint ezt már a 2001. évi zárszámadási jelentésében is megállapította az ÁSZ. A zárszámadási törvényjavaslat szerint ezúttal is csak a pénzforgalmi mérlegeket hagyja jóvá az Országgyűlés, de nem rendelkezik a tárgyévi egyenleg konkrét rendezési módjáról (az MPA esetében ez hiány, a KNPA esetében pedig többlet). A megoldás egyéb jogszabályok alapján ismert. Az MPA hiányát az előző évek meglévő maradványa fedezi. A KNPA többlete pedig az előző évek felhalmozott többletét növeli. Az MPA 2002. évi kiadásainak összege 221,1 Mrd Ft, a bevételek nagysága 216,6 Mrd Ft, az Alap GFS hiánya így 4,5 Mrd Ft. A bevételek és a kiadások növekedése egyaránt a tervezettet meghaladó volt, a tervezettnél nagyobb mértékű keresetkiáramlás, illetőleg az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túlléphető kiadási tételek nagyobb növekedése miatt. Az állami adóhatóság továbbra sem szolgáltat adatot az MPA-val szembeni tartozások állományáról. A 2001. évi zárszámadási ellenőrzési megállapításunkhoz hasonlóan változatlan véleményünk, hogy ennek az Alap mérlegében kell szerepelnie. Megfelelő szabályozással ez a számviteli alapelvekhez is igazodó igény érvényesíthető. Az MPA 2002. évi kiadásainak közel 30%-át a központi költségvetés felé teljesített kötelező befizetések teszik ki. A zárszámadási vizsgálat keretében ezért kiemelt figyelmet fordítottunk a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásához, illetve a munkanélküli ellátórendszer működtetéséhez átadott pénzeszközökre. Mindkét területen tapasztaltunk olyan ellentmondásokat, amelyek megerősítették, hogy időszerű az MPA jogszabályi hátterének és működési rendszerének újragondolása. A foglalkoztatással, a rehabilitációval, a munkanélküliek szociális ellátásával kapcsolatos jogszabályi háttér mellett az MPA teljes működési rendszerét szükséges áttekinteni. Ezt a jövő évi EU csatlakozás is indokolja. A KNPA 2002. évi bevételi főösszege 17,2 Mrd Ft volt, ami meghatározóan a Paksi Atomerőmű befizetéseiből eredt. A kiadások összege 11,2 Mrd Ft. A többlet az Alap számláján kimutatott (felhalmozott) pénzt gyarapítja, ami az el-

11

Az MPA célja a foglalkoztatáshoz, a munkanélküliséghez, a képzési rendszer fejlesztéséhez kapcsolódó pénzeszközök összevonása, egységes kezelése.

12

A KNPA felhalmozott vagyonát az Alap kezelője kizárólag a radioaktív hulladékok végleges elhelyezésére, valamint a kiégett üzemanyag átmeneti és végleges elhelyezésére szolgáló tárolók létesítését és üzemeltetését, illetve a nukleáris létesítmények leszerelésének (lebontásának) finanszírozását biztosító célokra fordíthatja.

34


múlt év végére 32,7 Mrd Ft-ra emelkedett. A kiadások nagyobb részét felhalmozási kiadások alkották. Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) Helyszíni ellenőrzés B.1.2. Az elkülönített állami pénzalapok c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet „B” részében találhatók. A társadalombiztosítási alapok Az alrendszerbe tartozó Nyugdíjbiztosítási és Egészségbiztosítási Alap 2002. évi költségvetési beszámolóit is könyvvizsgáló ellenőrizte és mindkét alap esetében hitelesítő záradékkal látta el. A Kvtv. 2002-ben is csak az E. Alap esetében számolt, eredetileg 17,2 Mrd Ft-os, hiánnyal. Mindkét Alap a tervezettnél kedvezőtlenebbül zárta az elmúlt évet, az alrendszer szintjén a hiány 100,9 Mrd Ft, az Ny. Alap 2001. évi bevételi többletének a központi költségvetésbe történt visszafizetése nélkül 99,4 Mrd Ft. A hiány rendezése – a zárszámadás keretében – a KESZ hitelállomány elengedésével valósul meg. Az Alapok költségvetése összegzéséből adódó módosított bevételi előirányzat főösszege 2281,4 Mrd Ft volt. Bevételi oldalon a munkáltatói és az egyéni járulékbevételek is a tervezettet jóval meghaladóan teljesültek, a magasabb keresetnövekedéssel összefüggésben. A tervezés idején minkét költségvetési évre alacsonyabb kereseti indexszel számoltak, a makrogazdasági folyamatok – különösen a széles kört érintő bérpolitikai intézkedések hatására – azonban magasabb bevételeket eredményeztek. Növekedett a központi költségvetés pénzeszköz átadása is. Az alrendszer teljes bevételi összege 2002-ben 2416,3 Mrd Ft volt, amiből az Ny. Alap 1391,7 Mrd Ft-tal, az E. Alap 1024,6 Mrd Ft-tal részesedik. Az alapok bevételei között mind nagyobb mértékben jelenik meg a központi költségvetés különféle jogcímeken megvalósuló pénzeszközátadása. Az Ny. Alap bevételeinek 20,9%-át, az E. Alap bevételeinek 16%át az állami hozzájárulás teszi ki, amiben az elmúlt években végrehajtott járulékmértékek csökkentésének hatása is kifejeződik (a kieső bevételeket pótolni kell). A kiadások összege a 2310,4 Mrd Ft-os módosított előirányzattal szemben 2517,1 Mrd Ft. A meghatározó ellátási kiadások mindegyike meghaladta az előirányzatot. Az egyes ellátási kiadások tervezési bizonytalanságaira, illetve alultervezettségére a 2001. és 2002. évi költségvetés véleményezésekor felhívtuk a figyelmet. A nyugdíjkiadásokat növelte a 2001-ben végrehajtott pótlólagos nyugdíjintézkedés áthúzódó hatása. A januári nyugdíjemelésen felül az ellátásokat még kétszer emelték meg és 2002 júliusában egyösszegű juttatás kifizetésére is sor került. A méltányossági nyugdíjemelés visszaállított intézménye nem tervezett hatásokkal járt. A potenciálisan jogosultak köréből tömegesen (800 ezer főt

35


meghaladóan, melyből 200 ezer kérelmet teljesítettek 2002-ben) nyújtottak be az ellátások megemelése iránti igényeket. Az E. Alap természetbeni ellátásai közül meghatározó a gyógyító ellátás finanszírozására fordított összeg emelkedése, a 2001-ben hozott intézkedések áthúzódó hatásainak és az egészségügyi dolgozók 2002 szeptemberétől megvalósított 50%-os béremelése forrásszükségletének biztosítása miatt. A gyógyszerkassza zárt előirányzatát két alkalommal kellett megemelni, az egész évi finanszírozhatóság csak így volt megoldható. A tervezettnél sokkal jobban emelkedtek a táppénzkiadások, részben a juttatás keresetarányos megállapítása miatt, de az egyéni egészségbiztosítási járulék felső határa eltörlésének hatása is most jelentkezett először. Az OEP főigazgatója 2001-től kiszélesedett méltányossági jogkörének gyakorlása is növelte az ellátási kiadásokat. Az irányított betegellátás – négy éve folyó – modellkísérletével kapcsolatban évek óta hiányoljuk a tapasztalatok összegzését és azok széleskörű hasznosítását. Az ellátási kiadásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások között kell elszámolni az APEH részére ösztönzési célra átadott összegeket. A kifizetés feltétele az APEH által beszedett bevételek előirányzatot meghaladó, éves szinten legalább 1%-os túlteljesítése. A bevételek mindként alapnál ennél jobban emelkedtek, de a nem egyértelmű szabályozás és az évközi előirányzat-módosítások következtében csak az Ny. Alapot kötelezték 1287,4 M Ft átutalására, az E. Alapot nem. Az ONYF és az OEP 2002-ben 21 334,2 M Ft-ot, illetőleg 21 990,7 M Ft-ot fordított a társadalombiztosítás költségvetési szerveinek működési kiadásaira. Mindkét alapkezelőnél nagy összegű előirányzat-maradvány keletkezett, az ONYF-nél 3118,7 M Ft, az OEP-nél 2616,5 M Ft, alapvetően a beruházási céloknál, illetve az informatikai fejlesztéseknél. A kötelezettségvállalással terhelt maradvány egy része 2003-ban felmerülő kiadásokhoz kapcsolódik. Az éven túli kötelezettségvállalás szabályozása és gyakorlata ellentmondásos. Az OEP 700,1 M Ft-os szabad rendelkezésű maradványából a pénzügyminiszter 300,1 M Ft esetében az E. Alap javára történő visszafizetésről intézkedett, 400 M Ft-ot a közgyógyellátással kapcsolatos informatikai fejlesztési célra engedélyezett 2003-ban felhasználni. Az elmúlt évben megkezdődött a Fiumei úti épület rekonstrukciója. Jelenleg a nyugdíjbiztosítás és az egészségbiztosítás fővárosi szervei bérleményekben helyezkednek el. Az FPEP végleges elhelyezése távlatilag sem tekinthető megoldottnak. A társadalombiztosítási alapokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) Helyszíni ellenőrzés B.1.3. A társadalombiztosítási alapok c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet „C” részében találhatók.

36


A helyi önkormányzatok A helyi önkormányzatokat megillető támogatások és hozzájárulások előirányzatait a Kvtv.-ben a XI. BM fejezet 23. címe tartalmazta. A 2002. évi eredeti előirányzat 537 164,0 M Ft volt, amely év végére 667 009,6 M Ft-ra módosult (124,2%). Az eredeti előirányzat 6,1%-kal, a módosított pedig 18,1%-kal volt magasabb a 2001. évinél. Az előirányzat-módosítások összesen 129 845,6 M Ftot tettek ki, melyből kormány hatáskörben 34 543,6 M Ft, fejezeti hatáskörben 56 368,8 M Ft, saját hatáskörben 38 933,2 M Ft módosításra került sor. Az előirányzatok módosítása minden esetben megfelelt a jogszabályi előírásoknak. Az Országgyűlés a Kvtv.-ben a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok finanszírozásához 2002-re összesen 14 741,1 M Ft központosított előirányzatú költségvetési támogatást, valamint 104 027,8 M Ft normatív kötött felhasználású támogatást (89 552,8 M Ft költségvetési támogatást és 14 475 M Ft normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadót) biztosított. Év közben 9 új jogcím került be a támogatási rendszerbe, az előirányzatok összege az eredetinek közel hétszeresére növekedett, ami döntő mértékben a köztisztviselők illetményrendszerének 2001. július 1-jei módosításával és a közalkalmazottak 2002. szeptember 1-jei 50%-os illetményemelésével kapcsolatos. A helyszíni ellenőrzések alapján a vizsgált jogcímeken összesen 67 222 E Ft támogatás jogosulatlan igénybevételét állapítottuk meg és 573 E Ft pótlólagos kifizetésére tettünk javaslatot. A támogatások igénybevételének és felhasználásának szabályszerűsége javuló tendenciájú, a közműfejlesztési hozzájárulás kivételével. Az ellenőrzött önkormányzatok részére kiutalt közműfejlesztési hozzájárulás 26%-át jogtalanul vették igénybe. Két önkormányzat ellenőrzésénél megállapított szabálytalanság miatt az ÁSZ az ellenőrzést kiterjesztette az érintett víziközmű társulatok érdekeltségi területén lévő önkormányzatokra is. Részben ennek következménye, hogy szokatlanul nagy a jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési hozzájárulások aránya. A jogtalan igénybevétel okai között első helyen szerepel a még meg nem fizetett közműfejlesztési hozzájárulások utáni támogatás igénybevétele. A magánszemélyek lakáselőtakarékossági számlára történő befizetései nem tekinthetők az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének, az ezt tanúsító igazolások alapján jogtalanul igényelték az önkormányzatok a közműfejlesztési hozzájárulást. Két víziközmű társulat – a jogszabályokat megsértve – a lakossági érdekeltségi hozzájárulásból megvalósítandó beruházás forrásigényét meghaladó összegű kamattámogatásos hitelt vett fel. A beruházási számlák kifizetése után rendelkezésükre álló összeget betétként helyezték el a hitelt nyújtó pénzintézetnél. Ebből a pénzből fizették meg a társulat tagjai helyett részben vagy teljesen az önkormányzati átmeneti segély, vagy alapítványi támogatás címén a lakáselőtakarékossági befizetéseket. A szabálytalan hitelfelvétel következtében a központi költségvetésből jogtalanul vettek és vesznek igénybe kamattámogatást, lakáselőtakarékossági támogatást és lakossági közműfejlesztési támogatást a társulatok, az önkormányzatok és a magánszemélyek.

37


A jogszabály továbbra sem határozta meg a lakóingatlan fogalmát, a magánszemélyek támogatásigénylésének és az igénylési jogosultságra vonatkozó nyilatkoztatásának, valamint a közműfejlesztési hozzájárulás befizetése igazolásának, az önkormányzatok kapcsolódó nyilvántartásainak módját. A közműfejlesztési hozzájárulás több évig tartó havi vagy negyedéves részletekben történő megfizetése esetén nincs útmutatás arra vonatkozóan, hogy hogyan kell a tőketörlesztést a hitelkamat megfizetésétől elkülönítve nyilvántartani. Az utólagos ellenőrzést megnehezíti, hogy központi támogatásigénylést nem lezárt negyedévek adatai alapján, a negyedévet követő hónapban, hanem a negyedév harmadik hónapjának 20-áig kell az önkormányzatoknak benyújtani.

A könyvtári érdekeltségnövelő támogatást hat önkormányzat nem állománygyarapításra fordította. A közművelődési érdekeltségnövelő támogatás esetében nincs előírva az önkormányzatok által biztosítandó saját forrás aránya, a felosztást a saját erő arányában kapják meg, de annak tényleges ráfordításáról nem kell elszámolni. Az önkormányzatok elszámoltatása a létszámcsökkentési pályázatoknál csak részlegesen megoldott. A tervezett létszámleépítés alapján benyújtott pályázatoknál nincs előírva a támogatás felhasználásával kapcsolatos okmányok utólagos becsatolása az elszámoláshoz. A létszámcsökkentés évét követően az álláshely ismételt létrehozása az átszervezések, új feladatok miatt nem követhető, nem tiltott a megszüntetett álláshelyi feladatok közcélú vagy közhasznú foglalkoztatás keretében történő ellátása sem. A könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok számára biztosított 120 M Ft hozzájárulás elosztása és felhasználása a jogszabályi feltételeknek megfelelően történt, 850 önkormányzat részesült egyenként 141 E Ft-os támogatásban. Az önkormányzati kincstári rendszer bevezetését vállaló önkormányzatok számára 500 M Ft támogatást biztosított a költségvetés, de az alacsony érdeklődés miatt a Pénzügyminisztérium csak 100 M Ft-ot osztott szét a 25 pályázó önkormányzat között. A számvevőszéki vizsgálat egy önkormányzat esetében állapított meg 5719 E Ft céltól eltérő támogatás felhasználást. A települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatására biztosított évi 2 Mrd Ft-os keret jól szolgálta a hulladékgazdálkodásról szóló törvényben meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának megszervezését, továbbfejlesztését. A megkapott támogatások elszámolása és elszámoltatása nem felelt meg a pályázati kiírásnak, a teljesítést követő 30 napon belüli elszámolási határidőt az önkormányzatok nem tartották be, a február 28-i, illetve a május 31-i elszámolási véghatáridőig sem számolt el a kapott támogatással az érintett önkormányzatok 17%-a. A kiegészítő családi pótlékkal kapcsolatos, a gyermekvédelmi törvényben előírt rendeletalkotási kötelezettségének – két önkormányzat kivételével – valamennyi ellenőrzött önkormányzat eleget tett, azonban a helyi szabályozás csak 10%-uknál tér ki minden helyileg szabályozandó feladatra.

38


Az időskorúak járadékát a 2002-ben hatályos jogszabályi előírás szerint hagyatéki teherként be kellett nyújtani, ezt a kötelezettséget azonban a megállapító határozatok harmada nem tartalmazta. A rendszeres szociális segélyben részesülők száma dinamikusan növekedett. Az aktív korú nem foglalkoztatott segélyben részesülők száma 2002-ben 16%-kal bővült. A segélyezettek közcélú foglalkoztatására az előző évivel azonos arányban (45%) került sor a foglalkoztatottak számának növekedése mellett. A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott címzett és céltámogatások igénybevételének és elszámolásának ellenőrzési tapasztalatai azt jelzik, hogy a törvényesség vonatkozásában az előző években tapasztalt folyamatosan javuló tendencia 2002-ben megtört. Ez a céltámogatások körében tapasztalt jogosulatlan - visszafizetési kötelezettséggel járó – támogatás igénybevételek miatt következett be: ezer Ft Megnevezés címzett támogatás céltámogatás

1999

2000

2001

2002

7 290

6 500

4 832

-

183 986

12 052

10 754

26 347

A támogatások jogosulatlan igénybevétele nem támogatott műszaki tartalomra történő felhasználás, illetve amiatt következett be, hogy a beruházást a törvényi határidőn belül nem kezdték el. A támogatások jogosulatlan igénybevételén kívül a címzett és céltámogatási előirányzatok jogosulatlan lekötése miatt az ÁSZ vizsgálata 804,7 M Ft előirányzat-lemondási kötelezettséget is feltárt. A támogatási rendszert szabályozó törvényt érintően 2002-től több, a pénzeszközök hatékony felhasználását biztosító szabály lépett életbe. Egymilliárd forint feletti összköltségű szennyvízelvezetés és -tisztítás, valamint térségi szilárd hulladékkezelő rendszer létrehozására címzett támogatás, míg egymilliárd forint alatti beruházásokhoz céltámogatás igényelhető. A szennyvízcsatorna hálózat és szennyvíztisztító telep együttes megvalósítása, a szennyvízközmű beruházás fogalmának és támogatásának életbe lépése a korábban műszakilag szétszakadt fejlesztéseket egységesen kezeli, ezáltal környezetvédelmi eredményeket is szolgál.

Nem történt előrelépés a forráskoordináció tekintetében, mivel 2002ben sem érvényesült a címzett és céltámogatások, az egyéb állami támogatások, illetve a fejezeti kezelésű célelőirányzatok együttes kezelése. Az egyéb állami támogatások és a címzett és céltámogatások elbírálása, döntési rendszere továbbra is külön-külön történik. A közbeszerzésekkel kapcsolatban számos szabálytalanságot tárt fel a vizsgálat, amelyek azt mutatják, hogy az eljárások rendje helyileg nincs teljes körűen szabályozva, gyakran figyelmen kívül maradt a törvényben megszabott

39


értékhatár, illetve az eljárás lefolytatásakor a szükséges pénzügyi fedezettel az önkormányzatok még sok esetben nem rendelkeztek. A vizsgált önkormányzatok harmada a közbeszerzések rendjét, illetve az értékhatár alatti beszerzéseket nem szabályozta. Két önkormányzat nem vette figyelembe a Kbt. értékhatárra vonatkozó előírását, ugyancsak két önkormányzat az előminősítésre vonatkozó részvételi szándékát úgy jelentette meg a közbeszerzési értesítőben, hogy nem rendelkezett a szerződés teljesítését biztosító anyagi fedezettel.

A helyi önkormányzatok költségvetési rendelet-tervezetei az önkormányzatok többségénél a koncepcióban meghatározottakat érvényesítették és a források elosztásánál a működés elsődlegességét biztosították. Az önkormányzatok 33%-a (az előző évben 31%-a) nem tartotta be a költségvetési rendelet megalkotása során figyelembe veendő előírásokat, elmaradt a több éves kihatással járó kötelezettségek évenkénti előirányzatának bemutatása, nem készítették el az Áht.-ban előírt mérlegeket, kimutatásokat, vagy azok egy részét. Az önkormányzatok gazdasági tevékenységének szabályozottsága az előző években tapasztaltakhoz viszonyítva javult. Az önkormányzatok a szükséges szabályzatokkal általában rendelkeztek, azonban azok hatályba helyezése és helyi adottságokhoz igazítása az önkormányzatok mintegy negyedénél elmaradt. Az önkormányzatok kétharmadánál állapított meg az ellenőrzés különböző súlyú hiányosságokat a számviteli nyilvántartások vezetésénél, a bizonylati fegyelem betartásánál, a saját szabályzatokban előírtak megsértésénél. A feladatok és a teljesítésükhöz szükséges pénzügyi feltételek közötti összhang az önkormányzatok 47,6%-ánál nem volt biztosított, amely az előző évihez hasonlóan magas arányú volt. A forráshiány kezelésére az érintett önkormányzatok költségvetésükben külső forrás bevonását, döntően pénzintézeti hitel igénybevételét tervezték, majd pályázatot nyújtottak be a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok támogatására. A kapott támogatások és az év közben megtett helyi intézkedések hatására a tervezett pénzintézeti hitelek döntő többségét központi, illetve helyi forrással kiváltották. A működési költségvetés egyensúlyának felbomlása, illetve hiánya egy-egy önkormányzatnál is több tényező együttes következménye. A kialakulását előidéző okok között szerepelt a település kedvezőtlen adottsága, az ellátott feladatok jellege, a szétszórt és tagolt intézményhálózat, valamint a működtetés korszerűtlen feltételei. Egyensúlyt rontó tényezőt jelentett az önként vállalt feladatok jelentős ráfordítása, a kellően nem megalapozott tervezés, illetve a racionalizálási intézkedések elmulasztása, elhúzódása is. A költségvetések egyensúlyi helyzetében 2002-ben sem volt tapasztalható javulás. A helyi önkormányzatok 45,7%-a kapott a központi költségvetésből támogatást működési forráshiánya mérséklésére. A költségvetési támogatás ellenére a helyi önkormányzatok működési hitelének összege jelentős mértékben növekedett. Az 1997-2001 közötti időszakban megháromszorozódott, 2001. év végén 17,2 Mrd Ft volt, 2002-ben 53,5%-kal növekedett és 26,4 Mrd Ft-ot tett ki. A gázközmű vagyonnal összefüggően a helyi önkormányzatoknak készpénzben és államkötvényben adott 70 Mrd Ft értékű 40


vagyonjuttatást általában nem fordították a működési hitelek kiváltására, a működési hitelállomány növekedési üteme nem tört meg. Az önkormányzatok 33%-ánál nem felelt meg a zárszámadás a jogszabályokban előírt szerkezeti követelményeknek. Ennél kedvezőtlenebb, hogy csak az önkormányzatok 20%-a csatolta ehhez az Áht.-ban kötelezően előírt mérlegeket. A mérlegek tartalmi követelményeit a törvényi felhatalmazás ellenére sem a Kormány, sem az önkormányzatok nem határozták meg. Az előző évi pénzmaradványt a zárszámadás jóváhagyásakor az önkormányzatok jelentős része (79%) szabályszerűen állapította meg. A testületek által jóváhagyott pénzmaradványok összege az önkormányzatok mintegy 10%ánál hibás volt. Vállalkozási tevékenységet az ellenőrzött önkormányzatok 6,5%-a végzett, melynek eredményét – egy-két kivételtől eltekintve – rendben mutatták ki és használták fel. Az önkormányzatok 17,5%-a nem mutatta ki könyvviteli mérlegében valamennyi rendelkezésére álló eszközét és forrását, ugyanakkor 58,4%-a alátámasztotta könyvviteli mérlegét megfelelően végrehajtott és dokumentált leltározással. A legtöbb problémát az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök nyilvántartásával és leltározásával összefüggésben tártuk fel, elsősorban a községeknél, de a könyvvizsgálatra kötelezett megyei, megyei jogú városi, kerületi, városi önkormányzatok 16%-a sem tett eleget elfogadható módon a leltározási, 22%-a pedig az értékelési kötelezettségének. A pénzügyi befektetések bekerülési értékét – néhány kivételtől eltekintve – a jogszabályi előírásoknak megfelelően határozták meg az önkormányzatok. Az értékvesztés elszámolásához – élve a jogszabály adta lehetőséggel – a „jelentős összeget” nagyon tág határok között határozták meg. Az ilyen érték megállapítási lehetőség – céljával ellentétesen – a mérlegben kimutatott vagyon értékadatának megbízhatóságát korlátozza. Az értékvesztés elszámolása és annak nyilvántartása az önkormányzatok 31%-ánál szabálytalan. A forgóeszközök között nyilvántartott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok értékvesztéséről a költségvetési beszámolók űrlapján közölt adatok megalapozatlanok. A helyi önkormányzatokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) Helyszíni ellenőrzés B.2.) A helyi önkormányzatok c. pontjában találhatók.

41


Összegezés Az ÁSZ zárszámadási ellenőrzési tapasztalatai alapján elmondható, hogy – az elmúlt több mint egy évtized során – a zárszámadás pénzügyi, technikai összeállítása, részletessége – részben a kincstári rendszernek, részben az ÁSZ folyamatos észrevételeinek köszönhetően – javult. A pénzügyi, beszámolási rendszer fejlődésével más jellegű hibák kerülnek előtérbe. A kockázatok súlypontja az összeállítás technikai megvalósításáról egyre inkább tartalmi hiányosságokra, illetve az állami feladatok ellátásában bekövetkező változásokból adódó költségvetésen kívüli finanszírozási megoldásokra helyeződik át. Mindez egyre inkább rávilágít arra, hogy az átláthatóság és elszámoltathatóság teljes körű érvényesítése érdekében halaszthatatlan a beszámolási rendszer egészének évek óta hiányolt átfogó szabályozása. Évek óta késik az államháztartás nagy elosztó rendszereinek átfogó, modernizációs átalakítása, a közigazgatási-önkormányzati reform. Az ellenőrzési tapasztalatok megerősítik, hogy az államháztartás alrendszereinek működésében és gazdálkodásában, a közfeladatok ellátásában mutatkozó visszatérően tettenérhető hiányosságok túlnyomó része rendszerbeli problémákra, konszenzust igénylő döntések hiányára vezethető vissza. Az ÁSZ jelentéseiben ismétlődően felveti a feladat- és hatáskörök rendezésének szükségességét, az elérendő célok és az elvégezendő feladatok egyértelmű meghatározásának hiányából eredő problémákat, a gazdálkodási, az információs rendszer, a visszacsatolás és a belső ellenőrzés gyengeségeit. A zárszámadási adatokból, az eredeti előirányzatok túlteljesítésének arányából is kitűnik, hogy az „olcsóbb állam” megteremtését, a közigazgatás reformértékű megújítását csak hosszú távra felállított, konszenzuson alapuló, hatástanulmányokkal alátámasztott stratégiai elvek mentén lehet és kell végrehajtani. Rövid távon még az átgondoltan végigvitt megtakarítási program is többletköltségekkel jár. Az átalakítási folyamatot rendszerszemléletben kell végezni, s nem lehet egyes elemeket kiragadni, mint például az állami feladatok közpénzekből finanszírozott, államháztartáson kívüli szervezetekkel való ellátása. Az egyes feladatok államháztartáson kívüli, változó modellben történő megvalósításánál a jelenlegi gyakorlat jellemzője, hogy előzetes tanulmány nem készül, a feladatellátást folyamatában nem értékelik az érintettek, s a finanszírozás módja kockázatokat rejt. A társadalombiztosítási alapok pozíciójának folyamatos romlása, a költségvetési pénzeszközátadások növekvő összege is rávilágít az alrendszer egésze reformértékű átalakításának szükségességére, az ellátórendszer korszerűsítésére vonatkozó szakmai és finanszírozási szempontból egyaránt egységes alapelveket alkalmazó elképzelés megalkotására. Több, jelentős lépés ellenére erre ez idáig nem került sor. A helyi önkormányzatok a jelentős közpénz és közvagyon sokirányú felhasználásáról, hasznosításáról változatlanul elaprózott rendszerben gondoskodnak, ami nem teremt megfelelő keretet a közpénzek átlátható, célszerű és hatékony felhasználásának. Az ösztönzés növelése, a gazdasági kényszer ellenére a társu-

42


lási hajlandóság alacsony a közfeladatok ellátásában. Ma már egyértelmű, hogy a társulások ösztönzésének növelése mellett elodázhatatlan feladat a közigazgatási rendszer modernizálása, a feladat és hatáskör telepítéssel összhangban a helyi önkormányzatok forrásszabályozásának a továbbfejlesztése. Az ÁSZ évről-évre jelzi azt a jogbiztonságot sértő sajátos jogtechnikai megoldást, amivel a zárszámadási, a költségvetési törvények az Áht. egyes rendelkezéseinek (adósságátvállalás, adósságelengedés, pótköltségvetés készítési kötelezettség) alkalmazását felfüggesztik, így az Áht. előírásai esetenként nem érvényesülnek. Az ÁSZ által hasonlóan kifogásolt gyakorlat, hogy a zárszámadási törvények több törvény módosításáról rendelkeznek. A 2002-es zárszámadási törvényjavaslat is 15 törvény – köztük az Áht. és a 2003. évi költségvetési törvény – módosítását javasolja. A módosításra előterjesztett törvények – az elmúlt évek vitáit tapasztalva – megosztják a figyelmet és a zárszámadási törvényjavaslat tartalmi gondjairól elterelik.

43


JAVASLATOK

A javaslatok között több olyan is szerepel, melyek megalapozása, jellegükből adódóan, a jelentés „Részletes megállapítások” fejezetében, illetve a „Függelék”-ben található. Az ellenőrzések megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak

44

1.

Számoltassa be az érintett fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőit, hogy a minősített véleménnyel zárult beszámoló jelentések megállapításai vonatkozásában megtették-e a szükséges intézkedéseket.

2.

Vizsgáltassa felül a központosított illetményszámfejtő rendszer (KIR) működését, végeztesse el a program korrekcióját oly módon, hogy az alkalmas legyen kívánt funkciójának hibamentes, gyors, szakszerű ellátására.

3.

Intézkedjen az ”Állami támogatású bérlakás program” megvalósítását szolgáló letéti számla megszüntetéséről, és forgalmának a pénzforgalomban való kimutatásáról.

4.

Tűzze napirendre a foglalkoztatási törvény (Flt.) és a rehabilitációval kapcsolatos jogi szabályozás komplex felülvizsgálatát, szükség szerinti módosítását, az összhang megteremtését, az EU elvárásainak érvényesítését. Ezzel összefüggésben tekintse át a Munkaerőpiaci Alap (MPA) teljes működési rendszerét.

5.

Biztosítsa, hogy a munkáltatói és az egyéni járulékbevételek jogcímeinek változtatására alaponként (egymástól függetlenül) ne kerülhessen sor a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetése bevételi oldalának módosítása esetén.

6.

Mérlegelje az egyéni egészségbiztosítási járulékfizetés felső határának visszaállítását a táppénzkiadások dinamikus növekedésének megakadályozására.

7.

Kezdeményezze, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete végezzen célellenőrzést a víziközmű társulatok részére hitelt nyújtó pénzintézeteknél a kamattámogatásos hitelrész megállapításának jogszerűségére vonatkozóan.

8.

Tekintse át és szabályozza a zárszámadási törvényjavaslat szerkezetét, tartalmát, annak érdekében, hogy az biztosítsa az elszámoltatást, az áttekinthetőséget és az ellenőrizhetőséget.

9.

Vizsgálja meg a Közbeszerzések Tanácsa peresített bírság követelésének mérlegbe állításával összefüggő speciális szabályok kialakításának lehetőségét.


10. Követelje meg a pénzügyminisztertől a pénzmaradvány jogszabályban előírt határidőre történő jóváhagyását. a fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőinek 11. Tegyék meg a szükséges intézkedéseket a financial audit típusú ellenőrzési megállapítások alapján, különös tekintettel a minősített véleménnyel ellátott beszámoló jelentésekre. a pénzügyminiszternek 12. Gondoskodjon az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós és árverési díjbevétel előirányzatának számításokkal alátámasztott, megalapozott tervezéséről. 13. Kezdeményezze, hogy az Árt.-ban részletesen szabályozásra kerüljenek a gyakorított támogatásigénylés törvényi feltételei. A módosítás térjen ki a rendszeres többlettámogatást igénylők esetében követendő eljárásra, a szankcionálás gyakorlatára. 14. Gondoskodjon a Vám- és Pénzügyőrségnél az államháztartási bevételek kezelésének ellenőrzésére vonatkozó jogszabályi háttér kialakításáról. 15. Gondoskodjon arról, hogy az állam által vállalt kezesség előkészítésének és a kezesség beváltásának eljárási rendjéről szóló 151/1996. (X. 1.) Korm. rendelet módosítása tartalmazza, hogy az agrárgazdasági hitelekhez kapcsolódó óvadéki szerződések az állami kezesség érvényesítéséhez szükséges dokumentumok körébe tartozzanak, illetve nemleges esetben a hitelintézetnek nyilatkozattételi kötelezettségét képezzék, valamint a tiltó rendelkezés vonatkozzon az állami kezesség mellett folyósított hitelösszeg óvadéki biztosítékként való felhasználására, továbbá fontolja meg az óvadék kikötésének korlátozását. 16. Követelje meg az APEH elnökétől, hogy gondoskodjon az ellenőrzésre történő kiválasztás és a támogatás kiutalása előtti ellenőrzés – 2002. évhez viszonyított – arányának növeléséről, különös tekintettel, az illetékességváltozással érintett adózókra. Biztosítsa a jogosulatlan támogatásigénylések kiutalásának visszatartását a vonatkozó előírások következetes betartásával (beleértve a bevallások ellenőrzését is). 17. Követelje meg a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokától, hogy a) intézkedjen a vámbiztosíték bevételi számláról az érintett adó-, illetve vámbevételi számlára való átvezetés időigényének lerövidítésére, hogy ezáltal az év végi zárás időpontjában az adó- és vámbevételi számlák, valamint a kintlévőségi állomány az áthúzódó tételek esetében is helyes összegben kerüljön kimutatásra; b) intézkedjen egy – a VP egész területére kiterjedő átfogó – biztonságfejlesztést célzó (nemcsak informatikára értelmezett) projekt indításáról; c) készíttesse el a VP általános informatikai biztonsági politikáját, biztonsági szabályzatát, működésfolytonossági és katasztrófatervét, továbbá gondoskodjon a projekt végrehajtásához szükséges, adatvédelmi szakértelemmel rendelkező humán erőforrások biztosításáról.

45


18. Követelje meg az előirányzat-maradványok tárgyévet követő május 15-ig történő jóváhagyását. 19. Vizsgálja meg az MPA esetében annak rendezési, szabályozási lehetőségét, hogy az alap mérlege az APEH által beszedett járulékokhoz és hozzájárulásokhoz tartozó kintlévőségek (tőke, késedelmi pótlék, kamat) adatait is tartalmazza. 20. Tekintse át a) a társadalombiztosítási járulék és hozzájárulás bevételek alakulásánál feltárt ellentmondások okait, a teljes folyamatra (bevallás, befizetés, megosztás) kiterjedően, mérlegelve az alapok járulékbevételei két tételben (munkáltatói és egyéni járulék címén) történő befizetésének lehetőségét is; b) a késedelmi pótlék és bírság bevételek Ny. és E. Alapot megillető része számításának APEH által alkalmazott gyakorlati módszerét, a jelenlegi törvényi szabályozás helyességét; c) az APEH dolgozóinak az alapokat megillető bevételek beszedésével kapcsolatos ösztönzési rendszerét, keresve az alapfeladat ellátásán túli, valós ösztönzés lehetőségét; d) a társadalombiztosítási költségvetési szervek tárgyévi kiadási előirányzatai terhére történő éven túli kötelezettségvállalások szabályozását és gyakorlatát, a kötelezettségvállalással terhelt és a szabad rendelkezésű előirányzat-maradvány jóváhagyásának rendjét. 21. Tegyen javaslatot az FPEP fővárosi elhelyezésének végleges megoldására az egészségügyi, szociális és családügyi miniszterrel együtt, a 2004. évi költségvetés kidolgozása keretében. 22. Kezdeményezze a jogosulatlanul igénybe vett kötött felhasználású támogatások viszszafizetését és a megállapított pótlólagos támogatás kifizetését a jelentés II. Részletes megállapítások fejezet B.2. A helyi önkormányzatok c. pontjának 2. számú melléklete szerint, valamint 26 347 E Ft céltámogatás visszafizetését a 3. számú melléklete szerint. 23. Kezdeményezze a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerének felülvizsgálatához kapcsolódó önkormányzati finanszírozási rendszer korszerűsítése keretében – az üvegzseb programmal összhangban – a hatályos szakfeladat-rend átgondolását, szükséges mértékű módosítását annak érdekében, hogy a főbb alapellátási formák kiadásai-bevételei, feladatmutatói, a különböző szintű tervezéshez, a költségarányos finanszírozási rend és a teljesítmény-követelmények kialakításához, valamint ezek teljesítésének ellenőrzéséhez megállapíthatók legyenek. 24. Kezdeményezze az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet módosítását az értékvesztés elszámolás szempontjából jelentős összeg meghatározási elvének előírásával.

46


25. Gondoskodjon arról, hogy az államháztartás pénzügyi ellenőrzési rendszerének továbbfejlesztésével kapcsolatos jogalkotási folyamatban az önkormányzati költségvetési szervek felügyeleti ellenőrzésének gyakorisága, az ellenőrzések jellege, módszere, dokumentálási és realizálási rendszere meghatározásra kerüljön. 26. Kezdeményezze, hogy a Kormány határozza meg az Áht. 124. § (2) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján az Áht. 116. § 6. pontjában előírt, a költségvetés és a zárszámadás előterjesztésekor kötelezően bemutatandó mérlegek tartalmi követelményeit. a pénzügyminiszternek, az informatikai és hírközlési miniszternek, a gazdaségi és közlekedési miniszternek és a honvédelmi miniszternek 27. Intézkedjenek a PM fejezet 17/1. Vegyes kiadások költségvetési alcím 17/1/8. K-600 hírrendszer működtetésére szolgáló előirányzatból megvalósult beruházások, beszerzett eszközök nyilvántartásba vételéről és annak a megfelelő fejezet, illetve költségvetési intézmény mérlegében való szerepeltetéséről. a belügyminiszternek 28. Gondoskodjon – a martinsalakos házakkal kapcsolatban – az érintett önkormányzatok mielőbbi elszámoltatásáról. 29. Kezdeményezze az ellenőrzés által feltárt jogosulatlan központi támogatás előirányzat lekötések miatt 804 653 E Ft céltámogatási előirányzat csökkentését a jelentés II. Részletes megállapítások fejezet B.2. A helyi önkormányzatok c. pontjának 4. számú melléklet szerint a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének 2002. évi végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban. 30. Kezdeményezze a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 88. § (7) bekezdésének módosítását, amely alapján a folyamatosan megújított (éven belül visszafizetett és újra felvett) hitelek ne tartozzanak a hivatkozott bekezdésben meghatározott likvid hitelek körébe, ezáltal a 88. § (2) és (3) bekezdésében foglalt korlátozás (hitelfelvételi korlát) vonatkozzon a folyamatosan megújított hitelállományokra is. 31. Kezdeményezze a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 24. § (1) bekezdésének módosítását a kamattámogatásos hitel törlesztésénél biztosítható türelmi idő előírásával. 32. Vizsgálja felül a támogatások hatékonyságának növelése érdekében a központi támogatások segítségével megvalósuló önkormányzati beruházások sokcsatornás hazai támogatási rendszerét, figyelemmel az EU támogatási rendszerre. a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek 33. Gondoskodjon a kincstári vagyon hasznosításának, illetve bérbeadásának vagy elidegenítésének, valamint értékesítésének szabályozásáról.

47


a miniszterelnöki hivatalt vezető miniszternek 34. Vizsgáltassa meg az In-Forrás Kht. végelszámolása elhúzódásának okait, és tegye meg a szükséges intézkedéseket a társaság megszűnése vonatkozásában. a gyermek-, ifjúsági és sportminiszternek 35. Készüljön a Sportfólió Kht. vonatkozásában szakmailag megalapozott eredmény elemzés, különös tekintettel a veszteségforrások feltárására 36. Vizsgálja felül a Sportfólió Kht. befektetési politikáját, és csak azon társaságok működését tartsa fenn, amelyek nélkül a közhasznú feladat nem oldható meg. 37. Adja át a Magyar Sportmarketing Kft.-t a GyISM Igazgatás cím részére, emellett fontolja meg a hasonló profilú társaságok összevonását. az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek 38. Értékelje az irányított betegellátás modellkísérletének finanszírozási és szakmai tapasztalatait és az OEP bevonásával, dolgozza ki a széleskörű alkalmazás lehetőségeit (elsődlegesen a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás és a gyógyszertámogatás területén). Gondoskodjék arról, hogy a modellkísérlet pénzügyi adatai a költségvetés tervezésénél és végrehajtásánál követhetőek legyenek. 39. Vizsgálja felül felügyeleti jogkörében az OEP informatikai fejlesztéseinek helyzetét, a kitűzött célok megvalósulását, annak érdekében, hogy a további fejlesztések az egészségbiztosítás ágazati szakmapolitikai céljait tartósan szolgálják.

48

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK

49

50


51

52


1.

A

1.1.

Bevételi és kiadási főösszegek, mérlegek

TÖRVÉNYJAVASLAT PARAGRAFUSAI ÉS TÖRVÉNYI MELLÉKLETEI

A törvényjavaslat 1. §-ában, 1. sz. mellékletében, valamint a 2/A. sz. mellékletben (a központi költségvetés 2002. évi végrehajtásának mérlege) a bevétel, a kiadás és a hiány összege számszakilag és tartalmilag is egyezik. A törvényi módosított előirányzat kiadási és bevételi főösszege, valamint a hiány megegyezik a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 101. § (2) bekezdése által módosított összegekkel. Három fejezetnél a törvényjavaslatban szereplő fejezeti végösszegek eltérnek ezen – legutóbbi – törvényi módosításban meghatározottaktól. A 2001. és 2002. évi költségvetésről szóló 2000. évi CXXXIII. törvényt (Kvtv.) a 2002. évi XXIII. törvény, Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2002. évi XL. törvény és a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény módosította 2002-ben. A törvényjavaslat mellékleteiben (1. és 2/A. sz. melléklet) feltüntetett 2002. évi „törvényi módosított” előirányzat nem csak a költségvetési törvény módosításait tartalmazza, hanem benne foglaltatnak a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. törvény felhatalmazása alapján született kormányhatározatokban – 2335/2002. (XI. 7.), 2344/2002. (XI. 13.) és 2362/2002. (XII. 5.) – rögzített előirányzat-módosítások is.

2002-ben a fejezetrendben változás történt, melyről a 2002. évi XI. törvény rendelkezik, egyben felhatalmazást ad a Kormánynak az ehhez kapcsolódó előirányzat-módosítások végrehajtására. Erről – az Áht. 20. § (6) bekezdésének eleget téve – a törvényjavaslat általános indokolása beszámol a központi költségvetés kiadási előirányzatairól szóló részben, és a fejezeti kötetekben az érintett fejezeteknél bemutatja az évközi címrend és előirányzat-csoport változásokat. Az Áht. 18. §-a előírja, hogy a költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást költségvetési évenként, az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, besorolási rendnek megfelelően kell elkészíteni. Az 1. sz. melléklet formailag – a fejezetrend változás következtében – csak részben hasonlítható össze a költségvetési törvénnyel. A 2/A. sz. mérleg melléklet „Kiadások” oldala több ponton is eltér a Kvtv. mérlegétől. A törvényjavaslatban új sor a „Családi vállalkozások támogatása”, valamint az „Államadósság átvállalás”. A központi költségvetési szervek kiadásai a zárszámadási mérlegben összevontan (három sorban), míg a Kvtv.-ben saját bevétellel fedezett és támogatással fedezett kiadásként külön bontva (hat sorban) jelentek meg.

Az Áht. 115. § előírása szerint a mérlegeknek a zárszámadáskor a vonatkozó év terv- és tény-, illetve az előző év tényadatait kell tartalmazniuk. A törvényjavaslat 2/A. és 2/B. sz. törvényi mellékleteiben az eredeti előirányzat és az előző évi tényadatok nem szerepelnek. Az általános indokolásban a funkcionális és közgazdasági osztályozás szerint összeállított mérlegek az előző évi teljesítési

53


adatokat tartalmazzák, az eredeti előirányzatok azonban ezekben sem szerepelnek. A PM tájékoztatása szerint ennek oka, hogy a fejezetek feladat és struktúra változása olyan átrendeződéseket jelentett, ami mellett az eredeti előirányzatok nem értelmezhetőek.

1.2.

A központi költségvetés hiányának finanszírozása, adósságának törlesztése A Kvtv. 4. § (1) bekezdésében az Országgyűlés felhatalmazza a pénzügyminisztert, hogy a Kvtv. 1. § (2) bekezdésének c) pontjában foglalt hiányt finanszírozza, a Kincstári Egységes Számla (KESZ) folyamatos likviditását biztosítsa, és a központi költségvetés adósságát, valamint a Magyar Államkincstár (Kincstár) követeléseit kezelje. E mellett az Áht. 8/A. § (1) bekezdése előírja, hogy zárszámadáskor jóvá kell hagyni a költségvetési hiány finanszírozásának módját. Ezen előírások teljesítéséről a törvényjavaslat a 3-6. §-aiban számol be. A 4. §-ban hiányfinanszírozásként bemutatott összeg – a 2001. évhez hasonlóan – 11 586 M Ft-tal magasabb a törvényjavaslat 1. § c) pontjában megjelölt hiánynál. Ennek oka a részletes indokolás ismertetése szerint, hogy a központi költségvetés hiányán felül finanszírozási igényt jelentettek egyes, az intézményi kimutatásokban kiadásként meg nem jelenő, KESZ-en kívüli tételek (intézményi devizaszámla- és készpénzállomány).

A törvényjavaslat, külön fejezetben, áttekintést ad a központi költségvetés hiányának finanszírozásával és adósságának változásával kapcsolatos 2002. évi költségvetési folyamatokról. A törvényjavaslat 1. sz. melléklete törlesztéseket összefoglaló XLIV. fejezete 1 005 562,0 M Ft-os összegével szemben a költségvetés bruttó adósságállományának alakulását bemutató táblázatban 2002. évi törlesztésként 1 020 288,7 M Ft szerepel. Négy törlesztési tételnél található eltérés (a MÁV Rt. 2002-ben átvállalt forinthitelei, a hiányt finanszírozó és adósságmegújító kötvények, a lakással kapcsolatos kötvények és a rubelkövetelések megvásárlását fedező kötvények), két tétel pedig csak a táblázatos kimutatásban jelentkezik (pénzintézeti alapjuttatást fedező kötvények, HAGE refinanszírozási hitele), az 1. sz. mellékletben nem. A törlesztési táblázat lábjegyzete az eltéréseket a pénzforgalmi áthúzódással, illetve a MÁV Rt. forinthitelei esetében a hitel egy részének devizahitellé alakításával indokolja.

1.3.

Adósságátvállalások A zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása adósságátvállalások és tartozás-elengedések címen röviden összefoglalja az adósságátvállalásokat, bemutatja az e címen 2002-ben teljesített kiadásokat táblázatos formában, különválasztva a 2000. évi zárszámadási törvény és a 2003. évi költségvetési törvény által előírt hitel-átvállalásokat.

54


A 2000. évi zárszámadási törvény 22. és 23. §-ai a 2002. évet érintő adósságelengedésekről rendelkeztek, így a MÁV Rt. 62 960 M Ft értékben és a GYSEV Rt. 977 M Ft értékben átvállalt hiteleiről. Az adósság-átvállalásokat előíró paragrafusok tekintetében a 2000. évi zárszámadási törvény 26. §-a az Áht. 14. §-ának alkalmazását felfüggesztette. Ennek megfelelően az átvállalások a költségvetés egyenlegét nem érintették, kiadást az adósság törlesztésekor a későbbi években okoznak majd. Az Áht. 14. § (1) bekezdése szerint az államháztartás alrendszerei hiányának államadósságot növelő rendezését, továbbá tartozásokat átvállalni, elengedni, viszszatérítendő támogatást vissza nem térítendő támogatássá átalakítani, illetve bármely más módon államadósságot növelő újabb kötelezettséget vállalni kizárólag a költségvetésük útján, előirányzattal megtervezve lehet.

A Kvtv.-t a 2003. évi költségvetési törvény is több adósság-átvállalással, tartozás-elengedéssel egészítette ki. A Kvtv. 122. § (7)-(18) bekezdéseiben szereplő rendelkezések a központi költségvetés terhére mintegy 420,7 Mrd Ft összegű hiteltartozás átvállalását jelentették. Különféle okok miatt – árfolyamváltozás, az átvállalás meghiúsulása – az ezekből következő teljesítés 363,2 Mrd Ft volt. A Kvtv.-t módosító 2003. évi költségvetési törvény 101. § (11) bekezdés e) pontja a XXII. PM fejezet 32. címén megjelenítette az átvállalt összegeket előirányzatok formájában, így azok a költségvetés egyenlegére hatással voltak, de ezt az egyenlegváltozást 125. §-ának rendelkezésével kivonta az Áht. 41. §-ában előírt – meghatározott körülmények teljesülése esetén fennálló – pótköltségvetés készítési kötelezettség alól. A törvényjavaslat 29. §-ában elengedni javasolja a Millenáris Programiroda Kulturális Kht. állami kezesség beváltásából keletkezett – közel 1,7 Mrd Ft-os – visszafizetési kötelezettségét, melyet az Áht. 14. §-a szerint csak költségvetés útján, előirányzattal megtervezve lehetne végrehajtani. A részletes indokolás szerint a kht. üzleti terve nem tartalmazta a visszafizetés forrását, ezért a költségvetés áll helyt a bankhitel visszafizetésekor. Az adósság elengedését a törvényjavaslat a kht. pénzügyi helyzetével és további feladataival indokolja.

Nem először történik meg, hogy az éves költségvetési törvény, illetve az éves zárszámadási törvény egyes rendelkezéseivel összefüggésben az Áht. egyes szakaszainak alkalmazását kizárja. Az Áht. a költségvetési gazdálkodás vitelének több évre érvényes, általános szabályait rögzíti. Ezek az előírások csak akkor érvényesülhetnek, ha az éves költségvetési törvények ezen rendelkezésekkel összhangban készülnek.

1.4.

A helyi önkormányzatok A helyi önkormányzatok 2002. évi költségvetésének végrehajtásáról, illetve az ennek kapcsán keletkezett költségvetési kiegészítési igényekről, valamint visszafizetési kötelezettségekről a törvényjavaslat normaszövegének 8-9. §-ai számolnak be.

55


1.4.1.

Felhasználási kötöttséggel járó állami támogatások Az ÁSZ a kötött felhasználású állami támogatások elszámolásának vizsgálatai alapján a törvényjavaslat 8. § (6) bekezdését a következő – visszafizetési kötelezettségeket, illetve támogatási igényeket jelentő – összegekkel javasolja kiegészíteni. Visszafizetési kötelezettségek: • központosított előirányzat jogcímen: 50,3 M Ft; • az egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése és a közcélú foglalkoztatás támogatása jogcímen egyenlegében: 17,1 M Ft; • a cél- és címzett támogatás jogcímeken: 26,3 M Ft; • Támogatási igények: • központosított előirányzat jogcímen: 0,2 M Ft; • az egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése és a közcélú foglalkoztatás támogatása jogcímen egyenlegében: 0,5 M Ft;

1.4.2.

Címzett és céltámogatások A címzett és céltámogatásokról való kötelező lemondás elmaradása miatt az ÁSZ, vizsgálataival alátámasztottan a törvényjavaslat 8. § (7) bekezdésébe a következő összegeket javasolja beilleszteni: • kötelező lemondás elmaradása miatti céltámogatás visszavonás, illetve előirányzat csökkentés: 804,7 M Ft

1.5.

A társadalombiztosítás hiánya Az Áht. 86. § (10) bekezdése szerint az alapok hiányának központi költségvetés terhére történő elszámolását a zárszámadásban kell rendezni. Ennek megfelelően a törvényjavaslat 17. §-a az Ny. Alap 2002. évi 14 200,8 M Ft-os hiányából 12 732,5 M Ft, illetve az E. Alap 86 656,3 M Ft-os hiányának teljes elengedését rendeli el a KESZ hitelállományából 2003. december 31-ig. Az Ny. Alap esetében a teljes és az elengedett hiány összegének különbözete a 2001. évi többlet (1468,3 M Ft). Ugyanakkor a 2001. évi zárszámadási törvény 17. §-a elrendelte ezen összeg központi költségvetés számára 2002. december 31-ig történő visszafizetését. A törvényjavaslat normaszövege a hiány rendezésénél figyelembe vette az Alap 2001. évi többletét, így a KESZ-szel szembeni hitelállományból csak a 2002. évi hiányból fennmaradó összeget javasolja elengedni.

2.

TÖRVÉNYEKBEN

KAPOTT

EGYES

FELHATALMAZÁSOK,

ILLETVE

ELŐÍRÁSOK TELJESÜLÉSE Az ÁSZ utóbbi évek során tett észrevételei hatására is a zárszámadáshoz kapcsolódó törvényi felhatalmazásokkal való elszámolás, folyamatosan bővülő és egyre részletesebb formában, a dokumentum önálló fejezetévé vált. Ennek az

56


összegezésnek a segítségével megismerhető, hogy a költségvetési év során a Kormány miként tett eleget az Országgyűléstől kapott felhatalmazásoknak. Ugyanakkor az ÁSZ több éve jelzi, hogy az Áht. zárszámadási törvényjavaslatra vonatkozó előírásainak jogszabályban rögzített tartalmi és formai meghatározása nem egyértelmű, illetve hiányos. Az Áht. 124. § (2) bekezdés b) pontja arra kötelezte a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg a zárszámadáskor az Országgyűlés részére bemutatandó mérlegek tartalmának részletes szabályait. Az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet – többek között – az Áht. 124. § (2) bekezdésére hivatkozva meghatároz kimutatásokat, de ezek nem feleltethetők meg egyértelműen a zárszámadási törvényjavaslatban szereplő mérlegeknek és egyéb kimutatásoknak.

2.1.

Az ÁPV Rt.-vel kapcsolatos költségvetési előírások teljesítése Az utóbbi évek költségvetési törvényei rendre előírtak a központi költségvetési befizetési kötelezettséget az ÁPV Rt. részére. A költségvetési évek során az eredeti előírások – törvénymódosításokkal – úgy változtak, hogy 2000 óta a szervezet nem fizetett be privatizációs bevételt a központi költségvetésbe. A Kvtv. 6. § (2) bekezdése eredetileg 32 Mrd Ft osztalék befizetési kötelezettséget írt elő az ÁPV Rt. részére. A privatizációs szervezet e kötelezettségének teljesítését a 2000. évi zárszámadási törvény 34. § c) pontja helyezte hatályon kívül. Az ÁPV Rt. 2002-ben két ízben kapott költségvetési támogatást tartalékának feltöltése címén, összesen 15,1 Mrd Ft-ot (a 2003. évi költségvetési törvény 101. § (3) és a (11) bekezdés e) pontja értelmében), az ÁPV Rt. saját forrásból 9,2 Mrd Ftot biztosított. Az ÁPV Rt. a privatizációval és vagyonkezeléssel összefüggő ráfordításairól és tartalékfeltöltési előirányzatairól a Kvtv. 6. és 7. §-a rendelkezik, melynek teljesítéséről a törvényjavaslat 14. sz. mellékletében ad számot. A hozzárendelt vagyont érintő kiadások 41%-ban teljesültek, az összes ráfordítások 39%-ban.

2.2.

Tartalékok

2.2.1.

Általános tartalék Az Áht. 26. § (1) bekezdése értelmében az általános tartalék előirányzata nem lehet több, mint a központi költségvetés kiadási főösszegének 2%-a és nem lehet kevesebb, mint annak 0,5%-a. További előírás, hogy az általános tartalék terhére – az éves hatást tekintve – annak legfeljebb 40%-os mértékéig vállalható kötelezettség az első félévben. Az Áht. rendelkezésének megfelelően a Kvtv.-ben 37 500,0 M Ft – a költségvetési kiadási főösszeg 0,8%-a – került tervezésre általános tartalék címen. A 2002. évi XXIII. törvény 16. § (1) bekezdés a) pontja 81 995,6 M Ft-ra (1,7%) módosí-

57


totta az általános tartalék keretet. Az általános tartalék első féléves felhasználása 39,9% volt. A törvényjavaslat tartalék-előirányzatokról szóló szöveges értékelésben és a mellékletek között táblázatos formában is bemutatja az általános tartalék felhasználását. Az Áht. 25. § (1) bekezdése meghatározása alapján az általános tartalék az előre nem valószínűsíthető, nem tervezhető kiadásokra, illetve az előirányzott, de elháríthatatlan ok miatt elmaradó bevételek pótlására szolgál. Az ÁSZ rendszeresen jelzi, hogy a felhasználás jogcímei – eltérő mértékben – nem felelnek meg maradéktalanul az Áht. előírásának.

2.2.2.

Céltartalék A Kvtv. 5. §-a rendelkezik a „Céltartalékok” előirányzat felhasználásáról. Ugyanezen törvény 47. § (1) bekezdés n) pontja „a különféle személyi kifizetések tartalékkeretet” az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő kiadások közé sorolta. A 2002. évi XXIII. törvény 16. § (1) bekezdés a) pontja 89,5 Mrd Ft-tal emelte meg a különféle személyi kifizetéseket, valamint ez a törvény egészítette ki a „Céltartalékok” alcímet a „4. Közalkalmazottak illetményemelésével összefüggő kiadások” előirányzattal. millió Ft Céltartalékok

Eredeti előirányzat

Módosított előirányzat

Teljesítés

Különféle személyi kifizetések

28 419,0

117 919,0

256 241,3

Nemzeti Földalap támogatása

5 000,0

5 000,0

5 000,0

---

2 500,0

2 500,0

Közalkalmazottak illetményemelésével összefüggő egyéb kiadások tartaléka Forrás: Kvtv. és a zárszámadási törvényjavaslat

A törvényjavaslat általános indokoló része részletesen beszámol a céltartalék felosztásáról.

2.3.

Kormányzati rendkívüli kiadások A kormányzati rendkívüli kiadások a Kvtv.-ben három fejezetnél, a 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban két fejezetnél találhatók. Ennek oka, hogy a „Volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezése” előirányzat a XIII. NKÖM fejezettől átkerült a XXII. PM fejezethez. A kormányzati rendkívüli kiadások körét a 2001. évi zárszámadási törvény 32. § (6) bekezdése egy, a 2003. évi költségvetési törvény 101. § (1) bekezdés e) pontja hét tétellel, összesen 236 742,5 M Ft-tal bővítette. Teljesítésként megjelenik az MVM Rt.-nél keletkező veszteség rendezése, melynek forrását az általános tartalék jelentette (2269/2002. (IX. 13.) Korm. határozat).

58


A törvényjavaslat általános indokolásának kormányzati rendkívüli kiadásokról szóló része részletesen beszámol az előirányzat módosításáról, valamint a felhasználásról. Az 1. sz. melléklet, a 2/A. sz. mérleg melléklet, valamint a részletes indokolás adatai számszakilag megegyeznek. (Jelentésünk a „Részletes megállapítások” A) pontjának mellékleteként bemutatja a kormányzati rendkívüli kiadásokra fordított előirányzatok 1998-2002. évek közti változását, teljesítését.)

2.4.

Az állami kezességvállalások Az Áht. 42. §-a szerint a Kormány a költségvetési törvényben meghatározott célokra, illetve mértékben történő kezességvállalásról nyilvános határozatban dönt, és a zárszámadási törvényjavaslatban köteles beszámolni az Országgyűlésnek kezességvállalásairól és a kezességi helytállás alapján teljesített kifizetésekről. A Kormány a zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása állami kezességekkel foglalkozó részeiben beszámol a 2002. évi állami kezességvállalásokról, illetve a kezesség-érvényesítések kapcsán teljesített kiadásokról. A Kormány által a költségvetés terhére vállalható egyedi kezességek keretösszegét az éves költségvetési törvények kiadási főösszegük százalékában korlátozzák. A Kvtv. hatályba lépése óta a központi költségvetés 2002-re vonatkozó kiadási főösszege három alkalommal, míg a kezességek százalékos mértéke egyszer változott (nőtt). A felhasználható keretösszeg ennek megfelelően folyamatosan emelkedett. A Kvtv. eredetileg 100,2 Mrd Ft-os keretet határozott meg az egyedi kezességek számára. A Kvtv. különféle módosításai során ez az összeg 120,1 Mrd Ft-ra, 121,7 Mrd Ft-ra, majd 137,6 Mrd Ft-ra változott.

A Kormány 2002-ben 114,8 Mrd Ft összegben vállalt egyedi kezességet a központi költségvetés terhére. Ezen összeg (114,8 Mrd Ft) nem tartalmazza három – még a 2002. év során okafogyottá vált, illetve hatályon kívül helyezett – kezességvállalás összegét. A Nagyszentmiklósi kincs bemutatása (15 380 M Ft), valamint az „Uralkodók és corvinák” c. kiállítás (3158 M Ft) 2002 júliusában, augusztusában lezárultak. A Magyar Rádió Rt. működésének finanszírozásához kapcsolódó (2000 M Ft) kezességvállalási kormányhatározat 2002. június 8-tól hatálytalan.

Az egyedi kezességek tekintetében az állami kezességvállalások a törvényi előírás keretein belül maradtak (figyelmen kívül hagyva a következőkben leírt törvénymódosítás általi összhangzavart). A Kvtv. főösszegeinek a 2003. évi költségvetési törvény általi módosítása a költségvetés 2002. évi főösszegeit meghatározó Kvtv. 1. § (2) bekezdés korábbi a) és b) pontjával szemben fordított sorrendben írta elő a kiadási és a bevételi főösszegeket. Így a Kvtv. egyedi kezességek keretösszegének meghatározására vonatkozó hivatkozás téves. A módosítás előtt a Kvtv. 1. § (2) bekezdés a) pontjában a kiadási, b) pontjában a bevételi főösszeg szerepelt, a módosítást követően a (2) bekezdés a) pontja írta elő a bevételi és b) pontja a kiadási főösszeget. Ezzel szemben a Kvtv. 36. § (1) bekezdése az egyedi kezességek keretösszegének előírásánál továbbra is a Kvtv. 1. § (2)

59


bekezdés a) pontjában megállapított kiadási főösszegre mutat és azt nevezi meg kiadási főösszegként, de ezen a törvényhelyen már a bevételi főösszeg szerepel.

A költségvetést terhelő egyedi kezességvállalások az Áht. 33. § (3) bekezdése értelmében egyszerű kezességek. A Kormány csak kivételesen indokolt esetben vállalhat készfizető kezességet. A 2002-ben vállalt egyedi kezességek többségükben készfizető kezességek voltak. Az 1018/2002. (III. 14.), 1042/2002. (IV. 26.), 1112/2002. (VI. 25.) és a 1211/2002. (XII. 21.) Korm.határozatok kivételével határozataiban készfizető egyedi kezességet vállalt a Kormány.

Az egyedi kezességek mellett – összhangban a Kvtv. rendelkezéseivel – 2002-ben egyéb állami kezességvállalások is történtek. Ezekre a kezességekre a Kvtv. 37. §-ában meghatározott felhatalmazások alapján került sor (egyes nemzetközi pénzintézetekkel kötendő szerződések kezesi biztosítása, a Nemzeti Autópálya Rt. hiteleiért vállalt kezesség, illetve az MFB Rt. szindikált hitelfelvételére vállalt kezesség és a pénzintézet forrásaihoz kapcsolódó árfolyam-garancia).

Az állami kezesség és viszontgarancia érvényesítésére a Kvtv. 2002-re 19,5 Mrd Ft-ot irányzott elő a XXII. PM fejezet 18. címén. Az előirányzatok összességükben mintegy 17,5%-ra teljesültek, két előirányzaton nem volt kifizetés. Az agrárkezességek érvényesítésének forrása a XII. FVM fejezet 10. és 11. címein állt rendelkezésre. Az egyéb költségvetési bevételek között a XXII. PM fejezet 22. címén kezesség visszatérülésként 4,6 Mrd Ft folyt be a központi költségvetésbe, ami az előirányzott összeg 82,6%-a. Az Áht. 33/A. § (3) bekezdésének megfelelően a Kvtv.-ben egyedileg meghatározott jogi személyek által vállalható – viszontgaranciával biztosított – kezesség állományának kihasználtságáról a törvényjavaslat általános indokolása áttekintést ad (304-306. oldal). E szerint az állományi adatok nem lépték túl a költségvetési törvényben előírtakat.

2.5.

A többéves kihatással járó döntések bemutatása Az Áht. 116. § 9. pontja szerint be kell mutatni – költségvetéskor és zárszámadáskor is – a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését, évenkénti bontásban és összesítve. Ennek megfelelő kimutatások a törvényjavaslatban nem szerepelnek (pl. adósság-átvállalások, kezességek jövőbeni terhei).

2.6.

A külföldi követelések bemutatása Az Áht. 108/A. § (7) bekezdése előírja, hogy a külföldi követelésekkel való gazdálkodásról az Országgyűlést a zárszámadás keretében évente kell tájékoztatni. Ennek során be kell mutatni a külföldi követelések alakulását országonként, követeléstípusonként, lejárat szerint, ezeken belül külön a lejárt és a kétessé vált állományt. Az általános indokolás külföldi követelésekkel való gazdálkodás címen beszámolást nem tartalmaz. A törvényjavaslat általános indokolásának mellékletei-

60


ben (688. oldal) táblázatos formában szerepelnek a külfölddel szemben fennálló követelések, de a kimutatásból hiányzik a kétessé vált állomány meghatározása és a követelések lejárat szerinti bemutatása.

2.7.

Az állami vagyon bemutatása Az Áht. 105. §-a arról rendelkezik, hogy az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyont, annak változásait és értékét nyilván kell tartani. Az Áht. 116. § 8. pontja kimondja, hogy az államháztartás alrendszereinek vagyonkimutatását zárszámadáskor tájékoztatásul be kell mutatni. A törvényjavaslat évek óta nem teljesíti maradéktalanul a vagyonkimutatásra vonatkozó törvényi előírást. A törvényjavaslat hiányos információt nyújt a kincstári vagyon nagyságrendjéről, összetételéről, a vagyongazdálkodás jelenlegi helyzetéről. Az ÁSZ az elmúlt évekhez hasonlóan ismételten jelzi, hogy az Áht. 109/B. §-ában – mely az 1999. évi CXXV. törvény 62. § (43) bekezdésében foglalt módosítással bővült – felsorolt kincstári vagyonba tartozó vagyonelemek többsége hiányzik a törvényjavaslatból (termőföld, védett természeti terület, koncesszióba adott vagyonértékű jog, közcélokat szolgáló, vagy nemzeti kincsnek minősülő létesítmény, alkotás stb.). Ezek mellett az Áht. 109/A. § (2) bekezdése értelmében kincstári vagyonnak kell tekinteni mindazon állami tulajdonban lévő társasági részesedést is, az ahhoz kapcsolódó joggal együtt, amely a központi költségvetésből vagy elkülönített állami pénzalapból származó pénzeszközök felhasználásával került vagy kerül állami tulajdonba. A törvényjavaslat e vagyonelemekről sem tartalmaz teljes körű információt. A törvényjavaslatban szerepelnek az alrendszerek eszköz-forrás mérlegei, a KVI által kezelt tárgyi eszközök vagyoncsoportonként (naturáliák nélkül), valamint az ÁPV Rt. hozzárendelt vagyonának változását bemutató táblázatok. A törvényjavaslat az utóbbi két évben bemutatja a Kincstári Vagyoni Igazgatóság által kezelt tárgyi eszközöket vagyoncsoportonként „A KVI által kezelt tárgyi eszközök megoszlása” c. táblázatban. Az itt bemutatott táblázat járművekre vonatkozó sorának 2002. évi nyitó adata (699. oldal) nem egyezik a 2001. évi záró állomány adatával (2001. évi zárszámadás általános indokolás 631. oldal). Az eltérés 3 M Ft.

2.8.

Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó előírások Az Áht. 57. § (3) bekezdése szerint az alappal rendelkező miniszter éves költségvetési beszámolót és mérleget készít az alap gazdálkodásáról, amelyet könyvvizsgáló hitelesít. Mindkét alap 2002. évi beszámolóját és mérlegét a független könyvvizsgálók hitelesnek minősítették. Erről a törvényjavaslat általános indokolása az elkülönített állami pénzalapokkal foglalkozó részében, illetve a fejezeti indokoló kötetekben tájékoztatást ad. A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) esetében a könyvvizsgálói vélemény szerint 2002-ben is változatlanul hiányosság tapasztalható a feladatok végrehajtásának és a kiadások elszámolásának rendjében, mely esetenként nem biztosítja az előirányzatok felhasználásának elemzését és a megalapozott tervezést, ezért indokolt a tervezési módszer megújítása.

61


A Munkaerőpiaci Alap számára a Kvtv. 63. § (4) bekezdése összesen 56 426,1 M Ft költségvetési befizetési kötelezettséget írt elő, melyet az alap maradéktalanul tejesített (a XXII. PM fejezet 23. cím 3. alcím 6. jogcímcsoporton). A Kvtv. 60. § (2) bekezdése értelmében a Paksi Atomerőműnek 17 199,3 M Ft befizetési kötelezettsége keletkezett a KNPA részére, melynek eleget tett (a LXVI. fejezet 5. cím 1. alcímén). Az engedéllyel rendelkezők radioaktív hulladékaik elhelyezésekor díjat kötelesek fizetni. Ennek a költségvetésben tervezett összege 6,5 M Ft, mely maradéktalanul teljesült (LXVI. fejezet 6. címén). Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény 64. § (2) bekezdése értelmében, a KNPA értékállóságának biztosítása érdekében 2000 végéig központi költségvetési támogatásban részesült. Többszöri jogszabály módosítás következtében a támogatás az elmúlt két évben szünetelt, de 2003 januárjától ismét biztosított az alap számára a költségvetési támogatás.

A két elkülönített pénzalap 2002. évi együttes egyenlege 1448,5 M Ft, mely az MPA 4517,9 M Ft hiányából és KNPA 5966,3 M Ft-os többletéből adódik.

2.9.

A társadalombiztosításra vonatkozó előírások Az Áht. 86/A. § (3) bekezdése szerint a Kormány a hitelesített mérleget is tartalmazó beszámolót megküldi az Állami Számvevőszéknek, a könyvvizsgálatok eredményéről a zárszámadás keretében tájékoztatja az Országgyűlést. A Kormány az Alapok könyvvizsgálata eredményét tartalmazó költségvetési beszámolókat a zárszámadási törvényjavaslattal együtt határidőre megküldte az ÁSZ-nak. A könyvvizsgálat eredményeként az Alapok 2002. évi beszámolói hiteles minősítést kaptak. Az Áht. 86/A. § (5) bekezdésének megfelelően a törvényjavaslat bemutatja az Alapok és ezen belül azok működési költségvetésének előirányzat-maradványát és a költségvetési év költségvetési egyenlegére gyakorolt hatását. Ennek megfelelően a törvényjavaslat 21. és 23. §-ai rendelkeznek az NY. és E. Alapok 2001. évi működési előirányzat-maradványának felhasználásáról.

3.

A

ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM KÜLSŐ ÉS BELSŐ EGYEZŐSÉGE

A törvényjavaslat mellékletei, általános indokolása és annak mellékletei közötti összhang évről-évre javul. A törvényjavaslat az ÁSZ zárszámadási dokumentumra vonatkozó ellenőrzési megállapításainak, észrevételeinek az előterjesztővel való előzetes, szakmai egyeztetése alapján több ponton módosul, kiegészül, illetve ezzel összefüggésben elmaradnak egyes megállapítások, észrevételek a végleges számvevőszéki dokumentumból. Az átláthatóságot, az ellenőrzési munkát segítené, ha a zárszámadási dokumentum tartalmi, formai követelményei teljes körűen szabályozva lennének. Ez az évek közötti összevetést és a folyamatokról való képalkotást is megkönynyítené. Mindezek mellett a zárszámadási dokumentum külső és belső egyezőségének áttekintésekor – évente részben ismétlődő, részben változó témák esetében – az

62


ellenőrzés adateltérésekkel, indokolások hiányával és nehezen követhető számszaki összefüggésekkel szembesül. Technikai jellegű észrevétel, hogy a dokumentum kezelhetőségét, áttekinthetőségét nehezíti a tartalomjegyzék(ek) hiánya.

3.1.

Kötvényátadások Az MFB Rt.-nek 2002-ben különféle jogcímeken teljesített államkötvény átadások a törvényjavaslatban csak részben követhetőek nyomon, az általános indokolás és annak mellékleteiben található adatok közötti eltéréseket nem magyarázza az indokolás. Az Országgyűlés a Kvtv.-ben felhatalmazta a pénzügyminisztert, hogy a XXII. PM fejezet, 24. Kormányzati rendkívüli kiadások cím 4., 5., 6., és 7. alcím kiadásait államkötvénnyel teljesítse. A költségvetés bruttó adósságállományát bemutató táblázat B.I.2. b) pontja alatt az „ÁPV Rt. gázközművek miatti tartalékfeltöltését fedező kötvények” soron szereplő 10 148,6 M Ft-os összeg megegyezik a hivatkozott XXII. PM fejezet 24. cím 4. alcímének teljesítésével. A további (5., 6. és 7.) alcímeken összesen 100 300 M Ft – államkötvény átadásával teljesített – kiadás szerepel, az MFB Rt.-től történt részesedésvásárlások ellenértékeként. Ezen felül a központi költségvetés az MFB Rt. részére veszteségrendezés jogcímén 60 000 M Ft támogatást nyújtott. A teljesítésből – az általános indokolás szerint – 45 000 M Ft-ot állampapírban kapott meg a pénzintézet. E szerint összesen 145 300 M Ft értékű állampapírt kapott a pénzintézet. Ezzel szemben a költségvetés bruttó adósságállományát bemutató táblázat B.I.2. b) pontja alatt az „MFB Rt.-nek 2002ben átadott államkötvények” soron 138 537,7 M Ft szerepel. A PM tájékoztatása szerint a kötvény-átadások két csoportra oszthatók. Egy részük a Kvtv. felhatalmazása alapján teljesült, más részük esetében az MFB Rt. formálisan pénzbeli támogatást kapott, amiért a pénzintézet azonnal állampapírt vásárolt, s ez utóbbiról a Kvtv. felhatalmazásai kapcsán nem kell beszámolni.

3.2.

Kormányzati beruházások Az Áht. 23. §-a értelmében 2000-től kezdődően, a központi beruházások megvalósítására szolgáló pénzeszközöket „Beruházás” alcímen kell megtervezni és teljesítésüket bemutatni. Az 1000 M Ft-ot meghaladó beruházásokat tételesen, az értékhatár alatti projekteket összevontan kell szerepeltetni. A korábbi években a központi beruházások bemutatásában rendszeresen szerkezeti eltérések voltak tapasztalhatók, melyek nehezítették a több éven keresztül megvalósuló beruházásokra fordított összegek áttekintését, ellenőrzését. Az utóbbi két évben folyamatosan javulás tapasztalható. A törvényjavaslatban bemutatásra kerül a központi beruházásokat funkciónként csoportosító táblázat is, az előző évi teljesítési adatokkal, mely az elmúlt évben elmaradt. A törvényjavaslatban a központi beruházások összes bevételi és kiadási főöszszege megegyezik a 2/A sz. törvényi melléklet központi beruházások sorának adatával, valamint az intézményi beszámolók összesített beruházási adataival.

63


Az előterjesztő ez évben is összevontan mutatja be a központi beruházások és a központi költségvetési szervek működési előirányzat-maradványának alakulását, mely az együttes megjelenítés miatt megnehezíti a beruházások maradványának ellenőrzését. A beruházások a törvényjavaslat több mellékletében való bemutatása az adategyezőség tekintetében a korábbi évekhez képest javult. A központi beruházások szempontjából legjelentősebb fejezeteknél a fejezeti kötetekben és az általános indokolásban megjelenített adatok megegyeznek. Esetenként előfordul, hogy a többéves beruházások egy adott évének adatai eltérést mutatnak az egymást követő beszámolókban. A Székesfehérvárt elkerülő út építésének 2001-re tervezett összes költsége 12 781,7 M Ft volt a 2001. évi zárszámadás fejezeti indokolásában, míg 2002-ben ugyanez az összeg 838,2 M Ft. A 74-es főút Zalaegerszeget elkerülő szakaszának tervezett összköltsége a 2001. évi zárszámadás fejezeti mellékletében bemutatott adatok szerint 1844 M Ft, ugyanezen beruházás 2002. évi törvényjavaslat fejezeti kötetében bemutatott tervezett összköltsége 1798,7 M Ft. A 83-as főút Pápát elkerülő szakasza I-II. ütem tervezett összköltsége a 2001. évi zárszámadás fejezeti mellékletének adatai szerint 4254,4 M Ft, ugyanezen beruházás a 2002. évi törvényjavaslat fejezeti kötetében 1300 M Ft.

Az áttekintést, az ellenőrzést nehezíti, hogy néhány helyen, a fejezeti kötetekben bemutatott táblázatok központi beruházásra vonatkozó adatai eltérő címrendben kerülnek bemutatásra. Az Esztergomi Mária Valéria-híd újjáépítése a XV. fejezet 25. cím, 1. alcím, 10. jogcímcsoporton jelenik meg a központi költségvetés végrehajtásának összesítő táblázatában, ugyanezen beruházás XV. fejezet, 7. címen szerepel a központi beruházások projekt adatai táblázatában. A Székesfehérvárt elkerülő út építése a XV. fejezet 25. cím 1. alcím 12. jogcímcsoporton jelenik meg a központi költségvetés végrehajtásának összesítő táblázatában, ugyanezen beruházás XV. fejezet 5. címen szerepel a központi beruházások projekt adatai táblázatában. A 6-os út korszerűsítése a XV. fejezet 25. cím 1. alcím 14. jogcímcsoporton jelenik meg a központi költségvetés végrehajtásának összesítő táblázatában, ugyanezen beruházás XV. fejezet 7. címen a központi beruházások projekt adatai táblázatában.

3.3.

A helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok megjelenítése A korábbi évek tapasztalataihoz hasonlóan a törvényjavaslat 1. sz. melléklete önkormányzati támogatások teljesítésére vonatkozó adatai eltérést mutatnak az önkormányzatok beszámolóinak összesített adataihoz képest. A helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai összesen adata az 1. sz. melléklet (XI. BM fejezet, 23. cím) szerint 620 487,3 M Ft, míg az önkormányzat-

64


ok összesített beszámolóiban 620 643,4 M Ft szerepel. Az eltérés 156,1 M Ft, ami a XI. BM fejezet 23. címen belül több alcímen található eltérésből adódik.

Az eltérések – az ÁSZ helyszíni ellenőrzése és a PM tájékoztatása alapján, az előző évekhez hasonlóan – az önkormányzatok téves elszámolásaiból, esetenként a helytelen kódok használatából, valamint az önkormányzati beszámolók és a kincstári adatbázis összesítések eltérő zárónapjából, illetve a feldolgozási rendszer sajátosságaiból adódhatnak. Az eltérések konkrét okait a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságai tételesen rögzítették és záradékolták. A törvényjavaslat általános indokolásának helyi önkormányzatokra vonatkozó részei összhangban vannak a törvényjavaslat normaszövegével és törvényi mellékleteivel. A XI. BM fejezet fejezeti indokolása a helyi önkormányzatok állami támogatásait és hozzájárulásait részleteiben tartalmazza. Mind a kiegészítő adatok, mind a szöveges értékelés sok információt ad.

3.4.

A társadalombiztosítási adatok megjelenítése A törvényjavaslat részletes indokolásában a korábbi évekhez hasonlóan az egyes előirányzat-túllépések esetén érdemi indokolás nem minden esetben szerepel, az indokolás a normaszöveg megismétlésére szorítkozik (pl. a törvényjavaslat 24. §-a az Ny. Alap kiértesítési feladataival és az E. Alap méltányossági ellátásaival kapcsolatos előirányzat-túllépései). A törvényjavaslat információ-tartalmához hozzájárul, hogy az előterjesztő az Ny. Alap esetében külön táblázatban bemutatja az Alap által folyósított, de nem az alap által finanszírozott ellátásokat. Az E. Alap fejezeti indokolásában pozitív változás a járulékbevételek módosított előirányzathoz és a megelőző év tényadatához képesti eltérés elemzésének bemutatása. Az APEH beszámolója szerinti járulékbehajtásból származó bevételek a törvényjavaslat 11. és 12. sz. mellékletben nem jelennek meg elkülönítetten. Ez az APEH tevékenységének és a járulékbehajtási feladat-ellátásának megítéléséhez szükséges információ, így hasznos lenne a törvényi mellékletben való szerepeltetése.

3.5.

A létszámadatok megjelenítése Az általános indokolás mellékletében szereplő létszám és személyi juttatásokat bemutató táblázat adatai megegyeznek a fejezeti kötetek létszámkimutatásaival, azonban eltérnek az intézményi beszámolók összesítő adataitól. Összességében az eltérés az előző évekhez hasonló nagyságrendű (40 fő, illetve 50 547 ezer Ft a rendszeres személyi juttatások vonatkozásában, a többlet az intézményi összesítő adatoknál jelentkezik).

65


4.

A

4.1.

A központi költségvetési szervek támogatása, kiadásai

ZÁRSZÁMADÁSHOZ KAPCSOLÓDÓ EGYÉB KÉRDÉSEK

A mérleg szerinti kiadási főösszegen belül legnagyobb (45%-os) részarányt képviselő központi költségvetési szervek kiadása a törvényjavaslat szerint (2/A. sz. melléklet) 2611,2 Mrd Ft-ra teljesült, amely 19%-kal magasabb az előző évi teljesítésnél és 422,6 Mrd Ft-tal meghaladja a 2002. évi törvényi módosított előirányzatot. A központi költségvetési szervek intézményi beszámolóinak összesített adatai szerint a teljesített kiadások összege 2 611 522 M Ft, ami 367 M Ft-tal eltér a mérlegben szereplő teljesített kiadási összegtől.

A 422,6 Mrd Ft összegű kiadási többlethez – a számított adatok alapján – 31,5%-ban a költségvetési szervek saját bevételei, 68,5%-ban a költségvetési támogatás nyújtottak fedezetet. (Az előző évben ugyanez az arány 90,3% és 9,7% volt.) A központi költségvetési szervekre vonatkozóan az előterjesztés általános indokolása az eredeti előirányzatból kiindulva felsorolja a támogatási előirányzatok változásait jogcím szerint, az előző évhez hasonlóan teljes körű számszaki levezetéssel. E szerint a törvényi módosított előirányzat a Kormány, illetve a pénzügyminiszter hatáskörében további 236,0 Mrd Ft-tal emelkedett, így 1464,7 Mrd Ft-ra módosult. Az előirányzat-átcsoportosítás kétharmad részben a közalkalmazottak és köztisztviselők illetményhelyzetének javítását szolgáló céltartalék terhére történt. Az emelkedés forrása 23,5%-ban az általános tartalék, 7,1%-ban államháztartáson belüli átcsoportosítás, és 1,6%-ban a nemzetközi pénzügyi elszámolásokból ered. A központi költségvetési szervek működési kiadásainak a törvényjavaslatban megjelenő összege 2105,6 Mrd Ft, amely a törvényi módosított előirányzathoz viszonyítva közel 126%-os teljesítést jelent. Az összes egyéb (Kormány, fejezeti és intézményi hatáskörű) módosítást is figyelembe véve a kiadások teljesülése 87%. A támogatási célprogramok kiadásainak teljesítése 359,2 Mrd Ft, a törvényi módosított előirányzat 92,8%-a. Az indokolás szerint a képződött 103,9 Mrd Ft előirányzat-maradvány legfőbb oka, hogy a pályázati eljárások és a szerződéskötések tervezettnél lassúbb lebonyolítása miatt a pénzügyi teljesítésekre az év végéig számos esetben nem került sor. A központi beruházások kiadása 146,4 Mrd Ft, ami a 130,1 Mrd Ft összegű törvényi módosított előirányzathoz viszonyítva 112,5%-os teljesítésnek felel meg.

4.2.

A központi költségvetési szervek saját bevételei A 2002. évi bevételi előirányzat jelentős mértékben, 29,6%-al túlteljesült. A tényleges bevétel összege 133,3 Mrd Ft-tal magasabb a törvényi módosított előirányzatnál, ezen belül a központi költségvetési szerveknél 126,0 Mrd Ft, a támogatási célprogramoknál 5,7 Mrd Ft, a központi beruházásoknál 1,6 Mrd Ft a túlteljesítés.

66


A központi költségvetési szervek bevételeinek a tervezetthez és az előző évi teljesítéshez viszonyított alakulását az általános indokolás táblázatos összeállításában mutatja be az előterjesztő. A táblázat és a kapcsolódó szöveges indokolás adatai lényegében megegyeznek az intézményi beszámolók összesített adataival, azzal az eltéréssel, hogy az egyéb bevételek megnevezéssel bemutatott bevételek (23,9 Mrd Ft) az egyéb sajátos bevételeken kívül a vállalkozási bevételek összegét is tartalmazzák.

A bevételek közel 40%-át kitevő „intézmények saját folyó bevételei” az eredeti előirányzathoz képest összességében 91,5%-ra teljesültek. Ezen belül az „alaptevékenység bevételei”-nél a tervezett 103,1 Mrd Ft-hoz képest 7,6 Mrd Ft a bevételi lemaradás. Az általános indokolás szerint „évek óta e bevételek – ha nem is jelentős mértékben – túlteljesültek”, a tényadatok azonban ennek ellenkezőjét mutatják. A zárszámadási törvények és az intézményi beszámolók összesített adatai alapján 1999-ben 15,0 Mrd Ft, 2000-ben 17,1 Mrd Ft, 2001-ben pedig 9,9 Mrd Ft lemaradás volt ennél a bevételnél. A saját bevételeken belül 59,1%-os részarányt képviselő „Támogatások, visszatérülések, átvett pénzeszközök” jogcímen a tervezetthez képest az előző évnél is nagyobb mértékű, 143 Mrd Ft-os túlteljesítés mutatkozik. A saját bevételeknél a túlteljesülés volt jellemző az elmúlt években is (1999-ben 60 Mrd Ft, 2000-ben 70 Mrd Ft, 2001-ben 121 Mrd). A 2001. évi törvényjavaslat előterjesztése is „elodázhatatlannak vélte” és az ÁSZ is támogatta az előrelépés szükségességét az előirányzatok tervezhetőségének irányába, illetve olyan szabályozás kialakítását, amelynek révén megszüntethetők, vagy érdemben mérsékelhetők a fejezeten belüli és fejezetek közötti pénzmozgásokhoz kapcsolódva a jelenlegi rendszerben keletkező halmozódások. Erre irányuló elmozdulás már megtörtént, a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 46. §-a 2003. január 1-jei hatállyal már tartalmaz szabályozási változtatásokat. A felhalmozási és tőke jellegű bevételek az 1,0 Mrd Ft eredeti előirányzathoz képest 9,7 Mrd Ft-ra teljesültek. Az utóbbi évek tényadatai alapján e bevételi jogcímnél indokolatlan alultervezés jellemző (2000-ben 10,6 Mrd, 2001-ben 13,5 Mrd Ft volt a túlteljesítés).

4.3.

A központi költségvetési szervek előirányzat-maradványa A törvényjavaslat általános indokolása 347,0 Mrd Ft keletkezett előirányzatmaradványról számol be, amely megegyezik az intézményi beszámolók összesített adataiból számított összeggel. Az előző évek felhasználatlan maradványával (79,0 Mrd Ft) az összes megtakarítás 426 Mrd Ft. Az előterjesztés főbb vonalaiban elemzi a maradvány keletkezésének okait az érintett fejezetek megjelölésével. Az előző évekhez képest pozitív változás, hogy a „kötelezettségvállalással terhelt maradvány” nagyságrendjét és főbb megoszlását is bemutatja az előterjesztés. E szerint a kötelezettségvállalással terhelt 409 Mrd Ft előirányzatmaradvány több mint a fele a támogatási célelőirányzatoknál és a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatoknál keletkezett.

67


A törvényjavaslat általános indokolása „A központi beruházások, a központi költségvetési szervek működési előirányzat-maradványának alakulása” című mellékletben a költségvetés szerkezeti rendjében bemutatja a 2002. évi előirányzat-maradványok alakulását. Az átláthatóság és az ellenőrizhetőség szempontjából célszerűbb lett volna az előirányzat-maradványokat a 2/A sz. melléklet (mérleg) szerkezetéhez igazodó tagolásban (a központi költségvetési szervek működési kiadásait és a központi beruházásokat elkülönítve) bemutatni. Az ÁSZ az elmúlt évben jelezte, hogy a költségvetés végrehajtásának mérlegében (2/A. sz. melléklet) külön soron megjelenő „támogatási célprogramok előirányzat-maradványa” nem került bemutatásra. A 2002. évi törvényjavaslat mellékletei között szerepel a hiányolt táblázat, amely szerint a támogatási célprogramok előirányzat-maradványa 103,9 Mrd Ft, az előző évivel megközelítően azonos nagyságrendű.

4.4.

Az európai uniós csatlakozási programok bemutatása A törvényjavaslat általános indokolásának táblázatai mutatják be a PHARE és ISPA előirányzatok teljesülését. Ezen támogatások alacsony kihasználtságára (36%, illetve 11%) a törvényjavaslat általános indokolása nem tér ki. Ezen a területen rendkívül fontos lenne a megfelelő indokolás, mert a rossz kihasználtság okainak feltárása a közösségi pénzeszközök jövőbeni hatékony felhasználásának előfeltétele.

4.5.

Fejezeti indokolások összeállítása A Pénzügyminisztérium által kiadott zárszámadási körirat a fejezeti indokolások elkészítéséhez 26 féle szempontot tartalmaz. Ezek közül egyes kérdések megválaszolására a fejezetek – ahogy a korábbi fejezeti indokolásokban, így – a 2002. évi beszámolóban sem térnek ki (ilyen pl. a többletbevételek központi költségvetési elvonásának az alultervezési szemléletet befolyásoló hatása, vagy a tervezési prioritások bemutatása). Minden fejezeti beszámoló foglalkozik a feladatok teljesítésének, az intézményi működőképesség, az előirányzat-módosító intézkedések hatásának, a főbb kiadási tételek, a személyi juttatások és a munkaerőre vonatkozó adatok bemutatásával. Szinte minden fejezet beszámol a saját bevételek és az előirányzatmaradványok alakulásának helyzetéről. Az EU csatlakozás ANP-ben foglalt feladataival és az előcsatlakozási alapok felhasználásával kapcsolatos beszámolási előírásoknak az IM, valamint az IHM kivételével az érintett fejezetek eleget tettek. A fejezeti beszámolók, kevés kivételtől eltekintve, értékelik a lakásépítés munkáltatói támogatást is. A kincstári finanszírozás tapasztalatairól a fejezeti beszámolók kevesebb mint fele adott számot. Az érintettek gazdasági társaságokban való részvételükről való beszámolása általában a tulajdoni hányad százalékos bemutatására vagy a részesedés összegszerű megjelenítésére korlátozódik, a társaságokkal való tranzakciókról – amely a KESZ-en kívüli pénzforgalomról és ügyletekről való beszámolási előírást érinti – általában nem esik szó. A letéti számlák nyitó és

68


záró állományait a fejezeti beszámolók általában nem mutatják be (kivételt képez a Magyar Köztársaság Ügyészsége fejezet). A fejezeti beszámolók információtartalmában a korábbi évekhez képest csekély mértékű javulás tapasztalható, ugyanakkor a fejezetenkénti változó színvonal és egyes előírások szinte teljes figyelmen kívül hagyása összefüggésbe hozható azzal, hogy a pénzügyminisztériumi köriratot az indokolást készítők nem veszik figyelembe maradéktalanul.

69


Melléklet

KORMÁNYZATI RENDKÍVÜLI KIADÁSOK millió forint

1998. évi 1999. évi 2000.év 2001. évi 2002. évi eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés előitott előitott előitott előielőitott előitott rányzat előirányzat előirányzat rányzat rányzat előirányzat előirányzat rányzat rányzat rányzat Pénzbeli kárpótlás 11.920,0 11.920,0 5.548,4* 10.980,0 10.771,4 7.794,0* 6.600,0 6.600,0 5.744,0* 6.900,0 6.900,0 5.210,0* 7000,0 7000,0 5344,0* Pénzbeli kárpótlás folyósí80,0 80,0 109,0* 120,0 117,7 180,0* 100,0 100,0 97,8* 105,0 105,0 105,0* 110,0 110,0 110,0 tási költségei Az 1947-es Párizsi Béke1.500,0 1.500,0 1.865,0* 2.100,0 2.060,1 1.892,0* 2.400,0 2.400,0 2.000,0* 2.340,0 2.340,0 2.041,0* 2500,0 2500,0 2157,0 szerződésből eredő kárpótlás Speciális eszközök bérleti 2.340,0 2.340,0 1.157,2 díja Eximbank Rt. és MEHIB Rt. 1.250,0 tőkeemelése Egyházi ingatlanok visz4.000,0 4.000,0 3.988,0 szaadása Volt egyházi ingatlanok 5.000,0 4.905,0 4.905,0 6.000,0 6.000,0 6.000,0 6.270,0 6.270,0 6.270,0 6270,0 6270,0 6270,0 tulajdoni helyzetének rendezése - 132.000,0 132.000,0 Postabank és Takarékpéntár Rt. tőkeemelés fedezete Magyar Fejlesztési Bank 40.000,0 37.700,0 - 25.000,0 25.000,0 tőkeemelésének fedezetére az ÁPV Rt. részére Magyar Fejlesztési Bank tőkejuttatása: Gyorsforgalmi úthálózat - 11.600,0 11.600,0 15 300,0 15 300,0 15 300,0 üzemeltetési és fenntartási kiadásai Tőketartalék - 10.910,0 10.910,0 20 700,0 20 700,0 20 700,0 A mezőgazdasági szövet- 12.690,0 12.690,0 kezeti üzletrészek megvásárlásával kapcsolatos állami hitelnyújtás fedezete Az MFB Rt. veszteségren- 60000,0 60000,0 Jogcím

70

A) A ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE Jogcím

dezése ÁPV Rt. tartalékának feltöltése gázközmű-vagyon céljára fedezete ÁPV Rt. tartalékának átmeneti feltöltése a Richter Gedeon Rt. Tulajdonrész ideiglenes értékesítési tilalma miatt ÁPV Rt. tartalékának feltöltése Az ÁPV Rt. Tartalékának az önkormányzati gázközmű-igények rendezése miatti feltöltése Az ÁPV Rt. Tartalékának feltöltése ingatlan-vásárlás miatt ÁPV. Rt. tőkeemelési kötelezettségének fedezete Észak-kelet Magyarországi Autópálya Fejlesztő és Üzemeltető Rt. támogatása az M3-as autópálya építésének gyorsítására A Nemzeti Autópálya Rt. Részesedés megvásárlása Az Állami Autópálya Kezelő Rt. Részesedés megvásárlása A Pécsi Tömegközlekedési Rt. lízingkötelezettségeinek támogatása ÉKMA rt. támogatása az 1998.évi díjbevétel kiesés kompenzálására

1998. évi 1999. évi eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti előitott előitott előirányzat előirányzat előirányzat rányzat rányzat -

50.000,0

2000.év 2001. évi 2002. évi módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés tott előielőitott előitott rányzat rányzat előirányzat előirányzat rányzat

50.000,0 -

60.300,0

60.300,0

-

3.530,0

3.530,0

3.530,0

3.800,0

1.000,0

3.708,8

1.000,0

-

44.100,0

44.100,0 -

11000,0

10148,6

-

5000,0

5000,0

-

81000,0

81000,0

-

16800,0

16800,0

-

442,5

442,5

35.000,0

3.708,8

1.000,0

71

A) A ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE Jogcím

Bér- és nyugdíjkompenzációs keret MTV Rt. sajáttőke egyes elemeinek emelése Az MVM Rt-nél keletkező veszteség ellentételezése Magyar Rádió Rt. sajáttőke egyes elemeinek emelése A Diákhitel Központ Rt. részesedés megvásárlása Agrárhitelek törlesztési támogatása és elemi kár enyhítése Mérleg szerinti összeg:

1998. évi 1999. évi eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti előitott előitott előirányzat előirányzat előirányzat rányzat rányzat

2000.év 2001. évi 2002. évi módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés eredeti módosí- teljesítés tott előielőitott előitott rányzat rányzat előirányzat előirányzat rányzat - 40.000,0 -

-

23.370,0 245.370,0 235.897,6

23.000,0

22.563,0

20.729,8

15.100,0 112.400,0 186.141,8

12.500,0

1.500,0

15.615,0 108.915,0

-

-

601,2

-

2500,0

2500,0

-

60000,0

59947,7

-

92.926,0

51 880,0 288 622,5 286 321,0

* Előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül növelhető Forrás: 1997. évi CXLVI. törvény a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről, 1998. évi XC. törvény a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről, 1999. évi CXXV. törvény a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről, Törvényjavaslat az 2000 évi költségvetésről szóló 1999. évi CXXV. törvény végrehajtásáról, 2000. évi CXXXIII. törvény a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről, 2001. évi LXXV. törvény a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról, 2002. évi XL. Törvény a Magyar Köztársaság 2001 és 2002. évi költségvetésének 2001. évi végrehajtásáról, Törvényjavaslat a 2001 és 2002. évi költségvetésének 2002. évi végrehajtásáról,

72

B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS

73

74



B.1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 1.

A

ZÁRSZÁMADÁSI ADATOK SZÁMSZAKI ÉS TARTALMI EGYEZŐSÉGE

A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. tv. a 2002. évi központi költségvetés kiadási főösszegét 4 556 251,4 M Ft-ban, bevételi főösszegét 4 070 169,5 M Ft-ban, hiányát 486 081,9 M Ft-ban határozta meg. Az elkülönített állami pénzalapok kiadási főösszege 204 699,1 M Ft, bevételi főösszege 202 523,2 M Ft, egyenlege 2175,9 M Ft. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai esetében az előirányzat 2 147 543,0 M Ft kiadási főösszeggel, 2 130 336,0 M Ft bevételi főösszeggel és 17 207,0 M Ft hiánnyal számolt. A központi költségvetés főösszegei a költségvetési törvény többszöri módosítása következtében változtak: • a 2002. évi XXIII. tv. (hatályos: 2002. július 27-től) a kiadási főösszeget 4 806 436,4 M Ft-ra, a bevételi főösszeget 4 320 354,5 M Ft-ra, a hiányt 486 081,9 M Ft-ra, • a 2002. évi XL. tv. (hatályos: 2002. november 21-től) a kiadási főösszeget 4 866 436,4 M Ft-ra, a bevételi főösszeget 4 320 354,5 M Ft-ra, a hiányt 546 081,9 M Ft-ra, • a 2002. évi LXII. tv. (hatályos: 2002. december 29-től) a kiadási főösszeget 5 506 351,9 M Ft-ra, a bevételi főösszeget 4 288 354,5 M Ft-ra, a hiányt 1 217 997,4 M Ft-ra módosította. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai esetében a 2002. évi XXIII. tv. a kiadási főösszeget 2 298 578,0 M Ft-ra, a bevételi főösszeget 2 281 371,0 M Ft-ra módosította a hiány (17 207,0 M Ft) változatlanul hagyása mellett. A 2002. évi LXII. tv. a kiadási főösszeget 2 310 424,0 M Ft-ra, a hiányt 29 053,0 M Ft-ra módosította, a módosított bevételi főösszeg (2 281 371,0 M Ft) változatlanul hagyása mellett. A zárszámadási törvényjavaslat számozott (2/A.) mellékletét képező, a 2002. évi költségvetés végrehajtását tartalmazó központi költségvetési mérleg főösszegei és a hiány jelentős összegekkel haladják meg – a többszöri módosítás utáni utolsó – a 2002. évi LXII. tv. szerinti módosított előirányzatokat. A tényleges kiadási főösszeg (5 826 868,4 M Ft) 320 516,5 M Ft-tal, a bevételi főösszeg (4 357 257,8 M Ft) 68 903,3 M Ft-tal és a hiány (1 469 610,6 M Ft) 251 613,2 M Ft-tal magasabb összegben teljesült a 2002. év végén (december 29-én) hatályba lépett módosított előirányzatoknál. 75


A 2002. év közepén változott a pótköltségvetési törvényjavaslat készítésének szabályozása. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. 2002. évi XXIII. tv.-vel 2002. július 27-től történt módosítása szerint [41. § (1) bekezdés] a Kormány pótköltségvetési törvényjavaslatot akkor köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, ha év közben a központi költségvetés, a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok együttes egyenlegeinek a költségvetési törvényben megállapított összege a jóváhagyottól legalább ezek kiadási főöszszege együttes összegének 5%-ával tér el. A 2002. év során pótköltségvetési törvényjavaslat készítésére nem került sor, annak ellenére, hogy a központi költségvetés kiadási főösszege 320,5 Mrd Ft-tal (5,8%-kal), hiánya 251,6 Mrd Ft-tal meghaladta a Kvtv.-ben meghatározott összeget. Ennek alapvető oka az, hogy a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. által módosított Kvtv. 122. § (7)-(21) bekezdései vonatkozásában az Áht. 41. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket nem kell alkalmazni. Ily módon a legfeljebb 521 073,0 M Ft összegre a pótköltségvetés készítését meghatározó szabályok nem terjedtek ki. A már idézett rendelkezéssel lehetősége volt a Kormánynak arra, hogy a Kvtv.-ben meghatározott költségvetési hiányt 251,6 Mrd Ft-tal túllépje. A 2002. évben alkalmazott jogtechnikai megoldással és az év utolsó napjaiban történő hatályba léptetéssel az elkövetkező években a jelenlegi és a jövőbeni kormányoknak is lehetősége nyílik az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített hiány szándékai szerinti túllépésére bizonyos kiadásokat kivonva az Áht. pótköltségvetési előírásai alól. Ennek az a következménye, hogy az Áht.-ban meghatározott törvényi előírások ilyen esetben a gyakorlatban nem érvényesülnek, továbbá a központi költségvetés kiadásainak és hiányának az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített összegei az államháztartás gazdálkodására nem hatnak kényszerítő erővel. A központi költségvetés végrehajtásának mérlegében szereplő kiadási és bevételi főösszeg, valamint a hiány összege – a korábbi évekhez hasonlóan a 2002. évben is – eltérnek az ÁHH adataitól. Az ÁHH 2002. évi kincstári éves beszámolójában, a központi költségvetés mérlegében a bevételi főösszeg 4 372 983,7 M Ft, a kiadási főösszeg 5 854 180,7 M Ft, a hiány 1 481 197,0 M Ft. A PM és az ÁHH által készített mérlegek főösszegei közötti eltérések a bevételi és kiadási oldalon a 2002. évben is ugyanazokon a mérlegsorokon jelentkeznek, mint az előző évek zárszámadásai során. A bevételi és a kiadási főösszegek eltérései 15 726,1 M Ft, illetve 27 312,3 M Ft. A központi költségvetési szervek saját bevételeinél és így a saját bevétellel fedezett kiadásainál az eltérés 20 255,0 M Ft, a támogatási célprogramok támogatással fedezett kiadásai 20 014,2 M Ft-tal, a saját bevételei és a támogatással fedezett kiadásai 1266,2 M Ft-tal térnek el. Az ÁHH 2002. évi kincstári éves beszámolójában a központi beruházásoknál saját bevétel nem szerepel, a PM mérlegében a saját bevétel összege 3262,6 M Ft. Eltérés mutatkozik továbbá a központi beruházások összegénél (171,8 M Ft). A két mérlegben kimutatott hi-

76


ány 11 587,0 M Ft-tal tér el. (2001-ben az eltérés hasonló összegű, 10,9 Mrd Ft volt.)

1.1.

A fejezetek és az intézmények szervezeti, gazdálkodási szabályozottságának egyes kérdései A költségvetési szervek gazdálkodásának szabályozottságában – a 249/2000. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. § (3)-(11) bekezdéseinek és a 47-49. §-ainak előírásait figyelembe véve – a korábbi évek kedvezőtlen jelenségei, bár kisebb mértékben, még tapasztalhatóak voltak. Ezek elsősorban a gazdálkodás átfogó szabályozása felülvizsgálatának, aktualizálásának elmaradására vezethetők vissza. A költségvetési szervek döntő többsége az Áht. 88. §-ában kötelezően előírtaknak megfelelő alapító okirattal rendelkezett. Az előírásoknak csak részben tesz eleget a KE, BM, PM, GyISM fejezeteknél egyes intézmények alapító okirata. A KE fejezetnél a KeH alapító okirata nem tartalmazza az alapító nevét, a BM, a PM és a GyISM fejezeteknél az alapító okiratokat nem aktualizálták, az időközben bekövetkezett feladat változást nem vezették át.

Az ellenőrzött gazdálkodási szabályzatok nem feleltek meg a jogszabályi követelményeknek, illetve nem rendelkeztek aktualizált szabályzatokkal a KT, az FMM, a BM és a GyISM fejezeteknél. Az FMM fejezet álláspontja szerint a kötelező érvényű szabályzatok elkészítéséért a felelősség az intézmények vezetőit terheli. A Költségvetés Felügyeleti Főosztály, az új tárca megalakulásával összefüggésben – a fejezeti kezelésű előirányzatok átvételével, a saját gazdálkodási rendszerének kialakításával kapcsolatosan jelentkező feladatai mellett – nem tudta a több minisztérium felügyelete alól hozzá rendelt intézmények szabályozott működését felmérni, és a hiányosságok pótlására az intézkedést megtenni. A BM Központi igazgatás Alapító Okirata kiegészítésre, az SZMSZ aktualizálásra szorul. A szervezeti egységek ügyrendje, munkaköri leírásai hiányosan álltak rendelkezésre. A minisztérium Gazdálkodási szabályzata a helyszíni ellenőrzés lezárásáig nem készült el. A Szt. előírásainak megfelelő Számviteli politikát, Számlarendet, Pénzkezelési, Értékelési, Leltározási szabályzatot 2002-ben nem állították össze.

Az Áht. 49. § o) pontjában előírt fejezeti kezelésű előirányzatokkal összefüggő gazdálkodást az ilyen előirányzatokkal rendelkező fejezetek felügyeleti szerveinek vezetői – a pénzügyminiszterrel egyetértésben – többségében szabályozták. Kivétel ez alól az IHM fejezet, ahol nem készítették el a szabályozást, az FVM fejezetnél nem teljes körű (nem terjed ki az elkülönített nyilvántartások vezetésének, az előirányzat maradványok jóváhagyásának rendjére) a szabályzat, a GKM fejezetnél a szabályozási feladatokat csak részben tudták teljesíteni. A szabályzat elkészítésére előírt határidőt nem tartották be a KE fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője. A központi illetményszámfejtés kialakításához szükséges szabályozási feladatot az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztési irányairól és a kincstári rendszer új szervezeti rendjének kialakításáról szóló 2064/2000. (III.

77


29.) Korm. határozat 2.3.3. pontja fogalmazta meg a pénzügyminiszter számára. Határidejét a központosított illetményszámfejtés bevezetésének feladatairól, ütemezéséről szóló 2249/2000. (X. 18.) Korm. határozat módosította. A Kormány ugyanezen határozatában, a költségvetési szerveknél működtetett bérszámfejtési gyakorlat, az érintettek körének, számának, a feladatot ellátók paramétereinek és informatikai hátterének ismerete nélkül hatalmazta fel a pénzügyminisztert a központi létszám- és bérgazdálkodási, valamint statisztikai információs rendszer kialakítására, és a folyamatos működtetés biztosítására. A központi költségvetési alrendszer teljes helyzetfeltárására, az új rendszer koordinált követelményének és technikai megvalósításának, biztonságos bevezetésének feladatellátására a Kormány alig több mint 5 hónapot biztosított (határidő: 2001. III. 31.). A központosított illetményszámfejtés teljes körű bevezetésének határnapjaként 2002. I. 1-jét rögzítették, amit a 2391/2001. (XII. 27.) Korm. határozat egy évvel meghosszabbított (a részleges bevezetés napját is félévvel későbbre, 2002. VII. 1-jére helyezték).

A központosított illetményszámfejtés hatályos szabályozása a tényleges helyzet- és az alrendszer koordinált követelményének felmérése előtt készült el (a központosított illetményszámfejtésről szóló 172/2000. (X. 18.) Korm. rendelet). A PM az illetményrendszerrel, a központosított illetmény számfejtéssel, az adatszolgáltatási rend kialakításával kapcsolatos szabályozási feladatának a módosított határidőt követően egy évvel később tett eleget (37/2001. (X. 25.) PM rendelet). Azoknál a fejezeteknél, ahol már bevezették a központosított illetményszámfejtési rendszert (BM, FVM, IM, KvVM, NKÖM, KSH), a működés közben igen sok – feladatellátással kapcsolatos –, gyakorlati probléma merült fel. A nagyszámú hiba jelentős többletmunkát igényelt és többletkiadásokkal párosult. A rendszer biztonságos és megbízható működése az elmúlt évek során még nem alakult ki. Az alkalmazás során tapasztalt negatív jelenségekről a fejezetek felügyeleti szervei a PM-et és az ÁHH-t folyamatosan értesítették. A program nem felel meg annak a követelménynek, hogy felhasználó-barát és könnyen kezelhető legyen. Emiatt egyes fejezeteknél külön számítástechnikust/számítástechnikusokat kell alkalmazni, amelyet a korábbi program nem tett szükségessé. A program nem kezeli az illetményszámfejtést a munkaügyi- és személyzeti feladatokkal integráltan, a rendszer nem biztosítja a közszolgálati nyilvántartás elkészítését és nem alkalmas a vezetői információs igények kielégítésére sem. A programot alkalmazó intézmények továbbra is a korábban alkalmazott számfejtő programmal állapítják meg az illetményeket, majd azt követően végzik el a KIR-rel a számfejtést. Ezután kerül sor az adatok összehasonlítására, ami jelentős munkaidő és többlet költséget igényel. Jelentős számú volt a programmódosítások száma (előfordult 250 programmódosítás is). A megnövekedett nyomtatási igény többlet papírfelhasználást – ebből következően költségtöbbletet – jelent.

78


1.2.

Az előirányzat-felhasználási keret megnyitása, felhasználása Az Ámr. 109. § (1) bekezdése előírásának figyelembevételével a központi költségvetési szervek havi előirányzat-felhasználási keretét az Államháztartási Hivatal (ÁHH) automatikusan állapította meg és rendelkezésére a Kincstár utalta át a fejezeti elosztási számlán keresztül a költségvetési szervek előirányzatfelhasználási keret számlájára, a költségvetésben jóváhagyott kiadási és bevételi előirányzat várható teljesülésére tekintettel. A fejezetek részére ÁHH által megállapított időarányos költségvetési előirányzat-felhasználási kerettől eltérő, előrehozott keret lekérése és a Kincstár általi teljesítése csak indokolt esetben fordult elő, felhasználásuk visszapótlási kötelezettséggel történt. A havi előirányzat-felhasználási keret szinte egyetlen hónapban sem volt elegendő az intézményi feladatok finanszírozására a BM fejezetnél. A KE fejezet költségvetésében tervezett „Állami kitüntetések” fejezeti kezelésű előirányzat egyöszszegű megnyitására 2002. I. negyedévében sor került, mivel a Kossuth és Széchenyi díjat 2002. március 15-én átadták. A 13. havi illetmények és szabadságmegváltás kifizetése miatt kértek előrehozást, amit visszapótoltak a BIR fejezetnél. Speciális eszközprojekt megvalósításához kért és kapott előirányzat előrehozást az ME-NBSZ. A GKM fejezetnél indokoltan 10 esetben történt előrehozott keretfelhasználás, melyet visszapótoltak. Az NKÖM fejezetnél szabályszerűen dokumentált előirányzat előrehozás történt a Nemzeti Színház Rt. tőkeemelésével és a Magyar Állami Operaház támogatásával összefüggésben. Az IM pl. 38 esetben kért előfinanszírozást a Kincstártól intézményei részére, amelyek törvényesen előirányzat-módosítás nélkül teljesíthetők voltak. Időarányostól eltérő előrehozatal más fejezetnél is előfordult (KvVM).

1.3.

Az előirányzat-átcsoportosítások szabályszerűsége, kumentáltsága, a kiadások és bevételek teljesítése

do-

A 2002. évi költségvetési előirányzatok az évközi módosítások következményeként jelentősen változtak. A kormányzati struktúraváltozás következtében országgyűlési hatáskörben, a 2001. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben módosítottak jelentős mértékben egyes fejezeteknél előirányzatokat. Az előirányzatok módosításai közül parlamenti hatáskörű módosításra az OGY, a KE, az ME, a GKM, az OM, az ESzCsM, a PM, a GyISM fejezeteknél került sor. Kormány hatáskörű módosítás valamennyi fejezetet érintett. Közülük a legnagyobb hatókörű az az előirányzat-átcsoportosítás volt, amelyre a Dunán és mellékfolyóin 2002 augusztusában kialakult árhullám által okozott, még nem rendezett károk enyhítését szolgáló költségvetési előirányzatok átcsoportosításáról szóló 2363/2002. (XII. 5.) Korm. határozat alapján került sor. A Korm. határozat a közlekedési és vízügyi létesítményekben okozott károk következményeinek elhárítására a KvVM fejezethez 2640,0 M Ft, a KöViM fejezethez 1335,0 M Ft előirányzat átcsoportosítását rendelte el a rendelet mellékletében meghatározott 25 fejezettől.

79


Előirányzat zárolás – intézmény megszűnése miatt – az OM fejezetnél történt. Nem került sor előirányzatok zárolására és törlésére a PNSz szolgálatoknál, valamint a BM intézményeknél. A 2002. évi ciklusváltással kapcsolatos rendkívüli feladatokra a Kvtv. az OGY fejezetnél hagyott jóvá 1850 M Ft előirányzatot. Az előirányzat terhére kellett kifizetni az újra nem választott képviselők törvény szerinti juttatásait, a megszűnő frakciók és a hivatali struktúra változása miatti végkielégítéseket, egyéb járandóságokat. Az előirányzat tartalmazta a ciklusváltással kapcsolatos felhalmozási jellegű kiadások fedezetét, valamint a választott képviselők és az állandó bizottságok számának növekedéséből eredő nem tervezett kiadásokat.

A kormányzati hatáskörben végrehajtott előirányzat-átcsoportosítások általában az előírásoknak megfelelően valósultak meg. Az intézményi hatáskörben végrehajtott előirányzat-módosításokat a jóváhagyott előző évi előirányzat-maradvány felhasználása okozta. A fejezetek az előirányzat-átcsoportosítások során az Áht. 24. §-ának megfelelően elkülönítették a működési, felhalmozási, egyéb, speciális célú előirányzatokat. A fejezetek az Áht. által meghatározott esetekben az előirányzatátcsoportosításokat a pénzügyminiszter egyetértésével hajtották végre. Az előirányzat-átcsoportosításokat az ÁHH-val a szabályozásnak megfelelően egyeztették. Az előirányzat-módosításokról a fejezetek jellemzően, megfelelő analitikus nyilvántartást vezettek. Az előző évi előirányzat-maradványok jóváhagyása az Ámr. 66. § (1) bekezdésének alapján a pénzügyminiszter feladata, melynek évente, május 15-éig kell eleget tenni. A 2001. év maradványának jóváhagyására késve, 2002. november utolsó napjaiban került sor, amelyet a fejezetek december elején kaptak meg. A 2002. év maradványának jóváhagyása 2003. május 15-éig nem történt meg. Az előző évi előirányzat-maradványok felhasználása során a fejezetek az előirányzat-módosításokat szabályosan hajtották végre. A fejezetek és intézményeik által önrevízió során elvonásra felajánlott előirányzat-maradványokat elvonták. Az előirányzat-maradványt terhelő befizetési kötelezettségüknek a fejezetek határidőre eleget tettek. A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. 31. §-a rendelkezett (a Kvtv. 1. sz. melléklete adatai között) a Magyar Rádió Rt. saját tőke egyes elemeinek 1,5 Mrd Ft-tal történő felemeléséről. A törvény szerint a Miniszterelnökség fejezet kiegészült a Kormányzati rendkívüli kiadások címmel, amelynek összegében nevesítetten megjelent az MR Rt. tőkeemelése. A Magyar Rádió Rt. törvényi felhatalmazással történő tőkeemelése szabályszerűen történt. Az MR Rt. esetében is a tőkeemelés végrehajtásánál a Gt. és az Szt. szabályai szerint kell eljárni. A tőkeemelés javítja a társaság likviditását, működési és fejlesztési feladatok finanszírozását szolgálja.

80


A 2001. évi LXXV. tv. 2001. november 19-én lépett hatályba, ennek ellenére az MR Rt. tőkeemelésének pénzügyi rendezésére csak 2002. január 21-én került sor. A törvény 2001. évi végrehajtása helyett a Kormány az 1132/2001. (XII. 11.) határozatával a fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosítási jogával élve a ME fejezet kormányzati rendkívüli kiadások előirányzata terhére megemelte az NKÖM fejezet Alapítványok támogatása alcím előirányzatát. A kormányhatározat 2. pontja szerint a Kormány felhívja a NKÖM miniszterét, hogy kössön szerződést a közalapítványokkal a rendelkezésre bocsátott összegek cél szerinti felhasználására, kikötve az egy éven belüli részletes elszámolást, a vonatkozó dokumentumok és bizonylatok csatolásával. Az NKÖM közigazgatási államtitkára nevében a tárca helyettes államtitkára és az MR Közalapítvány elnöke 2001. december 27-én vissza nem térítendő pénzügyi támogatásról írt alá megállapodást. „A Támogatott az 1. pontban írt támogatott feladat végrehajtása során – a média megjelenéseknél, rendezvényeken, kiadványokon, könyveken, az ezekkel kapcsolatos reklám és PR anyagokon, köteles a Támogató teljes nevének, logójának, valamint a támogatás tényének kifogástalan nyomdatechnikai kivitelezésben történő megjelentetésére, melynek további részleteiről – igény esetén – a felek a jelen okirat aláírását követően külön szerződésben állapodhatnak meg. Támogatott köteles kizárólag a minisztérium honlapjáról a www.nkom.hu/logo2 címen, guest név és támogatás jelszóval letölthető logót felhasználni. Támogatott nevének és logójának feltüntetésére, illetve használatára kizárólag a jelen megállapodás hatálya alatt jogosult. Támogatott köteles a támogatott rendezvénnyel, illetve eseménnyel kapcsolatosan tervezett médiaeseményekről (pl. sajtótájékoztató, háttérbeszélgetés stb.). Támogatót – az NKÖM sajtóirodáját – tájékoztatni, továbbá ezen rendezvények tervezésénél és lebonyolításánál – amennyiben Támogató ezt igényli – a Támogató sajtó és PR szakembereivel együttműködni. Támogató kötelezheti Támogatottat az ellátás időpontjáig történt kifizetés összegének – a mindenkori jegybanki alapkamat kétszeresével növelten történő – visszafizetésére és a következő 5 évig kizárhatja a támogatás igényléséből. Támogatott a rendelkezésére bocsátott támogatással a gazdálkodásra, az adózásra és a számvitelre vonatkozó jogszabályok és a jelen szerződésben foglaltak szerint 2002. június 30-ig köteles elszámolni, tételes és hiteles pénzügyi elszámolást készíteni (a pénzügyi bizonylatok másolatának egyidejű csatolásával), valamint szöveges beszámolót készíteni és azt a lebonyolításért felelős Gazdasági Helyettes Államtitkárság részére ajánlottan megküldeni. Ha a Támogatott a tételes és hiteles pénzügyi elszámolásra vonatkozó kötelezettségét elmulasztja, úgy a Támogató 15 napon belül felszólítja annak pótlására. A pótlás elmulasztása lehetetlenné teszi annak megállapítását, hogy a biztosított előirányzatot a Támogatott rendeltetésszerűen használta-e fel. A támogató a szerződés 5. pontjában foglaltak szerinti járulékokkal emelt mértékben kötelezi, illetve kötelezheti a Támogatottat a támogatás visszafizetésére. Támogató (annak képviselője), illetve a jogszabályban meghatározott személy vagy szervezet jogosult a jelen megállapodás alapján a támogatás felhasználását – a támogatási időszak alatt, illetőleg azt követő 5 éven belül – ellenőrizni. Ennek keretében Támogató jogosult Támogatottól az ellenőrzéshez szükséges adatokat, bizonylatokat bekérni, illetve Támogatottnál helyszíni ellenőrzést tartani. Támogatott köteles az ellenőrzéshez szükséges adatokat, bizonylatokat átadni, illetve a helyszíni ellenőrzést segíteni. 81


E kötelezettségek elmulasztása esetén a Támogatott a mulasztástól számított 5 évig kizárható a támogatások igényléséből. A szerződés 9. pontjának alkalmazásában mulasztásnak minősül a Támogatott magatartása, ha a Támogató írásbeli felszólításától számított 15 napon belül nem biztosítja a Támogató számára a helyszíni ellenőrzés lehetőségét, nem adja át a szükséges bizonylatokat, vagy nem közli a kívánt adatokat. Felek megállapodnak, hogy amennyiben Támogatott a jelen szerződésben vállalt kötelezettségeit megszegi, vagy azokat nem szerződésszerűen teljesíti, úgy Támogató a fentiek során rögzített jogkövetkezmények alkalmazásán túlmenően – választása szerint – jogosult a támogatási összegeket egyoldalúan saját döntése alapján visszamenőleges hatállyal csökkenteni.”

A Kormány a Magyar Rádió Rt. és a Magyar Televízió Rt. saját tőkéje egyes elemeinek emelésével kapcsolatos teendőkről szóló 1132/2001. (XII. 11.) határozatával a 2001. évi LXXV. tv. 31. § jogcímétől eltérő feltételeket szabott, és ezzel az intézkedésével megsértette az 1996. évi I. tv. 18. § (3)-(4), valamint a 60. § (5) bekezdését. Az alkalmazott elszámolási gyakorlat nem felelt meg az Szt. következetesség alapelvének sem. Az MR Közalapítvány az OGY hatáskörébe utalt szervezet, a Média tv. szerint a közalapítvány gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A kormányhatározat csak a kormányzati szervekre hozhat döntéseket, az MR Közalapítvány működését a Média tv. szabályozza. Kormányzati szerv a Média tv. 60. § (5) bekezdése szerint nem végezhet ellenőrzést az MR Közalapítványnál és Rt.-nél. Az MR Rt. támogatását a költségvetési törvény az OGY fejezet ún. vonal alatti tételeként nevesíti, ami azt jelenti, hogy nemzetgazdasági számlán bonyolódik a pénzforgalom. Ezzel szemben a Kormány határozatával tárcahatáskörbe vonta a pénzeszköz kiutalását, ezzel sérült a költségvetési beszámoló jogcím szerinti pénzforgalmi jelentése. A beszámolás szerkezeti felépítése, formája sem azonos a költségvetési törvénnyel. Mindezek hiányában a költségvetés végrehajtásának megállapítása során az összehasonlíthatóság – mint a következetesség alapelv költségvetési szervekre bővített értelmezése – sem érvényesült.

Az MR Közalapítvány Kuratóriumának elnöke 2002. július 16-án megküldte elszámolását az NKÖM helyettes államtitkárának. Az MR Rt. az 1,5 Mrd Ft tőkeemelésként kapott pénzeszközt elkülönített bankszámlán kezelte. A 2002. évi üzleti tervében jóváhagyott beruházásra 607 M Ft-ot, további fejlesztésekre pedig 893 M Ft-ot kívánt fordítani. „A Közalapítvány által tőkeemelés céljából átutalt 1,5 milliárd forint egy elkülönített bankszámlára 2002. január 21-én érkezett meg; a Magyar Rádió Rt. 2002. évi üzleti tervében jóváhagyott 607 000 E Ft-os beruházást a fenti bankszámlán lévő összegből kívánta végrehajtani, ebből 2002. I. félévben 108 054 050 Ft értékű beruházás valósult meg, a többi várhatóan a II. félévben fog realizálódni (2. sz. melléklet – 238 tétel számlamásolat); a fennmaradó 893 000 e Ft-ot a Magyar Rádió Rt. szintén kizárólag fejlesztésekre és beruházásokra kívánja fordítani, azt a napi gazdálkodásba nem kívánja bevonni, így azt továbbra is az elkülönített bankszámlán kezeli.”

82


1.3.1.

A fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosítás A fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosítások az Áht. 24. § (2-3), (6-7) és a 24/A. §-aiban foglaltak alapján valósultak meg. A fejezetek tartalék előirányzatból való átcsoportosítása a jogszabályi előírásoknak megfelelt. A fejezeti kezelésű előirányzatok terhére is történt előirányzat-átcsoportosítás az intézmények működtetésére, amelyek a likviditási gondok enyhítését célozták (pl. BIR fejezet). A BIR fejezetnél az előirányzatok közötti átcsoportosítások a fejezeti kezelésű előirányzatoknak az intézményekhez történő átcsoportosításán kívül, elsődlegesen a jelentkező likviditási gondok megszüntetését célozták, amelyek keletkezésének fő oka, hogy a dologi kiadási előirányzatok csak a bevételi többletük összegével emelkedhettek. Ez pedig nem fedezte az ár- és díjemelkedéssel járó többletkiadásokat. A 2001. és 2002. évi költségvetés tervezése során figyelembe vehető, évenként 3-3 %-pontos társadalombiztosítási járulékcsökkenés csak 2-2 %-ponttal realizálódott. A fent említett okok a Legfelsőbb Bíróságnál, a Fővárosi Bíróságnál, az OIT Hivatalnál és 13 megyei bíróságnál okoztak likviditási gondokat.

Az intézményi hatáskörű előirányzat-átcsoportosítások a szabályozásnak megfelelően, a feladat megvalósításához szükséges időben valósultak meg. Néhány fejezetnél előfordult a szabályozástól eltérő gyakorlat is. A ME fejezetnél az intézményi hatáskörű módosítások egy kivétellel (MEKÜF) szabályszerűen történtek. Az FVM fejezet a saját bevételek elmaradásából származó, a bevételkiesésnek megfelelő előirányzat-zárolás lehetőségével nem élt.

1.3.2.

A fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosítás A Kvtv.-ben nem rendelkeztek eredeti költségvetési előirányzattal a 2002. évi XI. tv. alapján létrehozott fejezetek. Nem rendelkezett eredeti költségvetési előirányzattal pl. az új alapítású IHM fejezet, valamint az SZCSM, GM, EüM és OM egyes feladatainak ellátására létrehozott FMM fejezet.

A kormányzati struktúraváltozást követően elrendelt előirányzatátcsoportosításokat a 2002. évi XI. tv. és több, vonatkozó kormányhatározat előírásainak megfelelően, szabályszerűen hajtották végre. A végrehajtás dokumentumát a fejezetekkel kötött, többoldalú megállapodások képezték. A dokumentumokban megfogalmazták az átadásra-átvételre kerülő, központilag és az intézmények által kezelt előirányzatok, feladatok körét és mértékét, a létszámvonzatot, a vagyonváltozást és ezek nyilvántartásait. Az ME fejezetnél a kormányváltást követően átcsoportosításokat szabályszerűen hajtották végre.

elrendelt

előirányzat-

A BM fejezet, a GM és FVM fejezetektől átvett feladatokat és előirányzatokat 2002-ben megállapodásban rögzítette, a vagyon átadás-átvétele jegyzőkönyv alapján történt.

83


Az IM és a ME fejezet között átadásra-átvételre került feladatokkal összefüggésben összeállított megállapodást jegyzőkönyvbe foglalták, rögzítették a számviteli, pénzügyi elszámolás menetét és a dokumentációkat. Az FVM és az ME-MeH között a vagyon átadás-átvétele (számítástechnikai eszközök és tartozékai) sem értékben, sem leltárral alátámasztottan nem történt meg. Az FVM és a BM között a vagyon átadás-átvétele (számítástechnikai eszközök és tartozékai) 11,4 M Ft értékben az analitikus nyilvántartásból nem került kivezetésre. A GKM fejezet kétoldalú, miniszteri szintű megállapodást írt alá az érintett minisztériumokkal (ME, PM, FMM, BM), továbbá elkészítette a KöViM igazgatás költségvetésének megosztását. A helyszíni ellenőrzés lezárásáig a GKM fejezet nem adta át a KvVM részére a KöViM igazgatás cím vagyonleltárát, a teljes körű vagyonátadásra még nem került sor.

A kormányváltással kapcsolatos elszámolások számviteli alapelvet sértettek. A 2002. évi költségvetési beszámoló összeállításánál és a beszámolót alátámasztó főkönyvi könyvelés, valamint a főkönyvi kivonat elkészítésénél a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény, illetve az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet mellett, a Pénzügyminisztérium által a 2002. évi XI. tv. végrehajtása tárgyában kiadott körlevelet is alkalmazni kellett. A körlevél az Áht. 18. §-ára alapozva, mely szerint „A költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást költségvetési évenként az elfogadott költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, besorolási rendnek megfelelően kell elkészíteni.” jelentős mértékben megváltoztatta a fejezeti kezelésű előirányzatok elszámolási rendjét. Ugyanakkor az elszámolás és költségvetési beszámolás rendjét előíró alapjogszabályok módosítására, illetve az ellentmondást feloldó, átmeneti rendelkezést előíró, pl. rendező mérleg készítését elrendelő jogszabály megalkotására nem került sor.

Az iránymutatás fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozó 2. a) pontja, összhangban a 2362/2002. (XII. 5.) Korm. határozat 2. pontjában meghatározott eljárással meghatározza, hogy abban az esetben, ha az adott törvényi sorhoz kapcsolódó feladat teljes egészében átcsoportosításra kerül egy másik tárcához, az az eredeti és az aktuális előirányzattal, valamint teljesítési forgalommal történik. Az elszámolásból következően a fejezeti kezelésű előirányzatok és a fejezeti szintű 2002. évi költségvetési beszámolók, amelyek a Pénzügyminisztérium körlevelének hivatkozott eljárása szerint készültek – fejezeti hatáskörön kívül álló okok miatt – nem minden tekintetben felelnek meg a számviteli alapelveknek. A könyvviteli mérleg 2002. évi nyitó adata az eszközök között az elszámolási számlák egyenlegét, a források között a költségvetési tartalék egyensúlyát érintően nem egyezik meg a 2001. évi könyvviteli mérleg záró adatával, tehát nem felel meg a 2000. évi C. törvény 15. § (6) bekezdése előírásainak, mert nem érvényesül a folytonosság számviteli alapelv.

84


1.3.3.

A központi költségvetés általános tartalékából átcsoportosított előirányzatok A 2001. és 2002. évekre hatályos költségvetési törvény 1. sz. melléklete a központi költségvetés általános tartalékának 2002. évi kiadási előirányzatát 37 500,0 M Ft-ban határozta meg. Az előirányzat 2002. évi XXIII. tv.-i módosítása az Áht. 26. § (1) bekezdés előírásával összhangban történt (módosított előirányzat 81 995,6 M Ft), ami 0,8 M Ft megtakarítással 81 994,8 M Ft-ra teljesült. A központi költségvetés általános tartalékából 19 fejezet és 1 fejezeti jogosultsággal rendelkező költségvetési szervezet részesült (OGY, KE, ME, ME-KEHI, BM, FVM, HM, IM, GKM, KvVM, KüM, OM, ESzCsM, PM, NKÖM, GyISM, IHM, FMM, GV, MTA). A központi költségvetés általános tartalékából történő forrásbiztosításra vonatkozó igények indokoltságát a fejezetek bemutatták. Az igényeket megalapozó számításokkal az OGY, a KE, a BM, az FVM, az IM, a GyISM, az FMM fejezetek rendelkeztek. A 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslat összeállításánál ismert feladat pénzügyi kihatásával nem számolt a Kormány, ezért kellett pl. a BM fejezet részére az önkormányzati választások lebonyolításának pénzügyi fedezetét az általános tartalékból biztosítani. Az általános tartalékból kapott forrás célirányos felhasználását a fejezet felügyeletét ellátók az Ámr. 49. §-ának megfelelően – az FVM kivételével – ellenőrizték, tapasztalataik szerint az előirányzati többletet az intézmények a kormányhatározatokban megfogalmazott célokkal összhangban használták fel.

1.3.4.

A központi költségvetés céltartalék-előirányzatának felhasználása A 2001. és 2002. évekre hatályos költségvetési törvény 1. sz. melléklete a központi költségvetés céltartaléka 2002. évi kiadási előirányzatát (33 419,0 M Ft) a különféle személyi kifizetések és a Nemzeti Földalap támogatása jogcímen hagyta jóvá. A 2002. évi XXIII. tv. a céltartalékok alcím kiadási előirányzatát – a különféle személyi kifizetések címen – 89 500,0 M Ft-tal megnövelte, és a közalkalmazottak egyszeri illetményemelésével összefüggő egyéb kiadások tartaléka jogcímcsoport beemelésével kiegészítette (2500,0 M Ft). A céltartalék módosított előirányzata a 2001. költségvetési év bérpolitikai intézkedéseinek 2002-re áthúzódó hatását, és a 2002. évi bérpolitikai intézkedések kiadásait közel azonos nagyságrendben finanszírozta (104 081,5 M Ft, 104 262,2 M Ft). Előbbihez az új közszolgálati illetményrendszer bevezetése, a minimálbér felemelése, a képviselőcsoportok munkáját segítő köztisztviselőkre vonatkozó törvényi változások szintre hozása, utóbbihoz a közalkalmazottak 2002. szeptember 1-jei illetményemelése tartozott. Az előirányzatból történt átcsoportosítással finanszírozták továbbá a rendvédelmi szervek illetményemelésének második ütemét, a tűzoltók pótlékainak és távolléti díjainak állami támogatását, a minimálbér továbbemelését, a közszolgálati életpálya, a Közszolgálati Ellenőrzési Hivatal kiadásainak támogatását, a főtisztviselői kar illetményét és a közszolgálati illetményrendszer egyéb kiadásait. 85


A központi költségvetés céltartalékából 23 fejezet és 2 fejezeti jogosítványú költségvetési szervezet részesült (OGY, KT, KE, OBH, BIR, MKÜ, ME, ME-KEHI, ME-PNSZ, BM, FVM, HM, IM, GKM, KvVM, KüM, OM, ESzCsM, PM, NKÖM, GyISM, GV, KSH, MTA, TH). A céltartalék terhére Kormány hatáskörben – a jogszabályi előírások figyelembevételével – végrehajtott előirányzat átcsoportosításokat a fejezetek részletes számításaira alapozott igényfelmérés előzte meg. Két esetben azonban előfordult, hogy határozatát a Kormány nem a 2000. évi CXXXIII. tv. 5. § (1) bekezdésének előírásával összhangban hozta meg. A 2094/2002. (III. 29.) Korm. határozat, és a 2154/2001. (VI. 20.) Korm. határozat esetében nem vették figyelembe a Kvtv. 5. § (1) bekezdés előírását, mely szerint a központi céltartalékból csak személyi jellegű kiadások finanszírozhatók (340,2 M Ft).

1.3.5.

A kiadási előirányzatok teljesítése A kiadási előirányzatok a 2001. évi teljesítéshez, az eredeti és a módosított előirányzatokhoz képest a fejezetek többségénél a kormányzati struktúraváltozásra is visszavezethetően – jelentősen emelkedtek. A kiadások teljesítése a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. tv. alapján meghatározott előirányzathoz képest a fejezetek túlnyomó részében jóval 100% feletti volt. Közülük a növekedés 0-10% közötti az MKÜ, HM; 10-20% közötti a KE, BIR, FVM, KüM, MTA; 20-30% közötti a BM, KvVM, OM, ESzCsM, NKÖM, KSH, TH; 30-40% közötti az OGY és az ALB, 40-50% közötti az IM és a GV; 50-60% közötti az OBH és az FMM; 60-70% közötti a GyISM és 80% feletti a PM fejezetnél. A 2002. évi XI. tv. alapján meghatározott előirányzatukhoz képest 100%nál alacsonyabb a kiadások teljesítése a GKM (98%), az ME (76%) és az IHM (64%) fejezetnél. A Kormány az érintett fejezetek kétoldalú megállapodásai alapján a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. tv. 5. §-ából eredően a volt Szociális és Családügyi Minisztérium fejezet előirányzatai átcsoportosításának végrehajtásáról szóló 2344/2002. (XI. 13.) Korm. határozattal és a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. tv. 5. §ából eredő egyes feladatok végrehajtásáról szóló 2362/2002. (XII. 5.) Korm. határozattal hajtotta végre 13, miniszter által felügyelt költségvetési fejezetet érintő átcsoportosításokat.

A módosított előirányzathoz viszonyítva a kiadások teljesítése a módosított előirányzat 90-100%-a a KE, ALB, OBH, BIR, BM, FVM, HM, IM, PM, GyISM, GV, KSH, TH fejezeteknél, az előirányzat 80-90%-a az MKÜ, KüM, OM, NKÖM, MTA fejezeteknél, 70-80%-a a GKM, KvVM, FMM fejezeteknél, közel 70% az ME fejezetnél, és több, mint 50% az IHM fejezetnél. A kormányváltással összefüggő feladatátrendezések több fejezetet érintettek. Feladatok és hozzá tartozó előirányzatok kerültek át a BM-hez a GM-től és az FVM-től, az IHM-hez a ME-től és a GM-től.

86


A személyi kiadások – a személyi juttatások és az azokat terhelő járulékok – az éves működési költségvetés jelentős hányadát képviselték. Az előirányzat módosításának döntő része kormányzati és felügyeleti hatáskörben történt. Az előirányzat növelése összefügg a 2001. évi bérpolitikai intézkedések áthúzódó hatásával (a két évre jóváhagyott költségvetésnek megfelelően nem került sor az előirányzatok automatikus rendezésére), illetve azzal, hogy 2002-ben jelentős bérpolitikai intézkedések történtek: honvédelmi életpályarendszer hatálybalépése, rendvédelmi szervek illetményemelésének második üteme, közalkalmazotti illetményemelés, a minimálbér emelése. A 2002. évi XI. tv. alapján meghatározott előirányzathoz képest a személyi juttatási kiadások teljesítése valamennyi fejezetnél jóval 100% feletti volt. Közülük a növekedés 0-10% közötti a BIR, MKÜ, GKM, KüM, MTA, 10-20% közötti a OGY, KE, OM, ESzCsM, NKÖM, KSH, 20-30% közötti a OBH, HM, GyISM, 3040% közötti az ALB, 40-50% közötti, a ME, a BM, az FMM és a TH, 50-60% közötti az FVM, KvVM, PM, 60-70% közötti a IM, GV, 80% feletti az IHM fejezetnél. A személyi juttatás kiadások teljesítése a módosított előirányzathoz viszonyítva, két fejezettől [HM (101%), PM (107%)] eltekintve, a fejezeteknél 90-100% között alakult.

A dologi kiadások előirányzata a fejezetek túlnyomó részénél az eredeti előirányzathoz képest jelentősen emelkedett, részben Kormány, és döntő részben fejezeti hatáskörben történt módosítások következtében. Az eredeti előirányzathoz képest a dologi kiadások teljesítése egyes fejezettől [ALB (94%), GKM (74%), ME (48%)] eltekintve valamennyi fejezetnél 100% feletti volt. A dologi kiadások a módosított előirányzathoz viszonyítva valamennyi fejezetnél 100% alatt teljesültek. Közülük a teljesítés 90-100% közötti az OGY, ALB, OBH, BIR, MKÜ, HM, IM, KüM, OM, PM, NKÖM, GV, KSH, TH, 80-90% közötti a KE, ME, BM, FVM, ESzCsM, GyISM, IHM, MTA, 70-80% közötti a GKM, KvVM, FMM fejezetnél.

A felhalmozási kiadások előirányzatai a fejezetek túlnyomó részénél az eredeti előirányzathoz képest jelentősen emelkedtek. Ezzel szemben a teljesítés adatai néhány fejezetnél (pl.: MKÜ, BM, FVM, HM, IM, GKM) kisebbek, mint amire az előirányzat lehetőséget adott. A feladatok megvalósítása néhány fejezetnél (pl.: KE, MKÜ, ME, FVM, HM) áthúzódott a 2003. évre. A kiadások teljesítésén belül az ellenőrzött körben – a GyISIM fejezet kivételével – a Kbt. előírásai érvényesültek.

1.3.6.

A bevételi előirányzatok teljesítése A bevételek teljesítése a 2002. évi XI. tv. alapján meghatározott előirányzathoz képest a fejezeteknél – a GKM (89%) kivételével – 100% feletti volt. Közülük a növekedés 0-10% közötti a ME és a PM; 10-20% közötti a BM, az EszCsM és az IHM; 20-30% közötti a KvVM; 30-40% közötti a BIR, a KüM, az OM; 40-50% közötti az FVM; 50-60% közötti az NKÖM; 60-70% közötti az

87


FMM, a KSH, valamint az MTA fejezeteknél. Az előirányzat kétszeresét meghaladja a bevételek teljesítése az OGY fejezetnél (201%), ALB-fejezetnél (523%), az MKÜ (571%), az IM (212%), a GyISM (392%) és a TH (440%) fejezetnél.

A módosított bevételi előirányzatot (100-105%-ban) az OGY, KE, OBH, KüM, TH fejezet teljesítette. A többi fejezet a módosított bevételi előirányzatát nem teljesítette. A módosított bevételi előirányzatok 90-100%-ban teljesültek az ALB, FVM, IM, OM, ESzCsM, PM, NKÖM, IHM, FMM, GV, fejezetnél, 80-90%-ban a BIR, MKÜ, KSH, MTA fejezetnél. 70-80%-ban a GKM, KvVM, GyISM fejezetnél. Jelentős a lemaradás a BM és az ME fejezetnél, ahol a teljesítés 67%, illetve 40%.

A módosított bevételi előirányzathoz viszonyítva az intézményi saját bevételi előirányzatok teljesítését a 2002. évben is jelentős eltérések jellemezték. A bevételek túlteljesítésére feladatváltozások, előre nem tervezhető eseti bevételek, pénzátvételek és áthúzódó szakmai feladathoz tartozó előző évi előirányzat-maradványok igénybevétele miatt került sor. A kis összegű (80 E Ft-ot el nem érő) követelések elengedésére például a BM fejezet intézményeinél fejezeti szinten összesen 62,3 M Ft, a KvVM fejezet intézményeinél 243 esetben, összesen 2,7 M Ft, a KSH fejezetnél 183,8 E Ft öszszegben került sor. A követelések elengedése a jogszabályi előírások szerint történt.

1.4.

A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának szabályszerűsége

1.4.1.

A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása A Magyar Köztársaság költségvetésének nem mindegyik fejezete (KT, OBH, GV, TH) rendelkezett fejezeti kezelésű előirányzattal. A fejezeti kezelésű előirányzattal rendelkező fejezetek elkészítették az egyes fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos eljárási rendet, az Áht. 49. § o) pontjában előírtaknak megfelelően. Az előirányzatokról és azok felhasználásáról külön nyilvántartást vezettek. Az eljárási renddel, kialakított szabályozással kapcsolatban néhány esetben hiányosságokat is megállapítottunk. A fejezeti kezelésű előirányzatok szabályát a KE Hivatalának vezetője csak április 24-én hagyta jóvá, eltérően az Áht. rendelkezéseitől, amely szerint a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályozásának február 15-ig kell elkészülnie. A Szabályzat és módosítása, illetve kiegészítése késve készült el a GKM fejezetnél is. Az ME fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályzata 2002. február 15én lépett hatályba, amelyet a Pénzügyminisztériumba március 25-én küldtek el jóváhagyásra, a jóváhagyó levél dátuma április 16-a volt. A fejezet felügyeleti szervének vezetője a kormányváltás után a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának belső szabályzatát nem egészítette ki a más fejezettől átvett fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozó eljárási renddel, és nem szabályozta a hatásköröket sem. A fejezeti kezelésű előirányzatok átadásával kapcsolatos meg-

88


állapodások rögzítették, hogy az előirányzatok tényleges átadásáig az átadó fejezetek látják el az előirányzatok felhasználásával kapcsolatos feladatokat. Az FVM fejezetnél miniszteri utasítás szabályozta a fejezeti kezelésű előirányzatok eljárási rendjét. A miniszteri utasítás azonban nem tartalmazza az előirányzat maradványok jóváhagyásának, valamint elkülönített nyilvántartásának vezetési kötelezettségét. A PM fejezeten belül a Fejezeti Költségvetési Osztály kezeli a fejezeti kezelésű előirányzatokat. A kialakított felhasználási rend nem teljes körűen tartalmazza az egyes előirányzatokat, nem rendelkeznek leltározási és leltárkészítési szabályzattal és az eszközök és a források értékelési szabályzatával. Az ME fejezet öt fejezettől vett át és két fejezet részére adott át fejezeti kezelésű előirányzatokat. A KvVM fejezethez 2002-ben – a kormányzati szervezetváltozáshoz kapcsolódóan – 39 előirányzaton 36 732,9 M Ft került át.

A fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolójának mérlegadatai és a főkönyvi könyvelés között – az MTA fejezet kivételével – az egyezőség fennáll. Az MTA fejezetnél a 2002. évi fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolója és a főkönyvi kivonat egyezősége az induló tőke és a tőkeváltozások soron nem állt fenn. Az eltérés a mérleg főösszegét nem érinti, a források összetételében jelent változást. Az adatokat az MTA fejezet a 2003. évi folyó könyvelés során rendezi. Az eltérés (induló tőke esetén 84 M Ft, tőkeváltozások esetében 38,3 M Ft) az OTKA intézmény adatainak átvételével keletkezett.

A fejezeti kezelésű előirányzatokat az Áht. 24. § (4) bekezdésében foglaltak szerint a Kvtv.-ben, illetve az egyéb jogszabályokban engedélyezett jogcímeken és rendeltetéssel használták fel. Jogcímtől eltérő felhasználás a BM és ME fejezeteknél történt. A BM fejezetnél 2002. október 10-én előirányzat-átcsoportosítás nélkül, közigazgatási helyettes államtitkári engedéllyel, az Európai integrációs feladatok előirányzataiból átutalásra került 100 M Ft az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság likviditási helyzetének javítására. Az ME fejezetnél a Központi kormányzati informatikai rendszerek üzemeltetése és egyéb kapcsolódó feladatok támogatása előirányzat terhére „Személyi hatékonyságfejlesztő tréning a MeH fiatal köztisztviselői számára„ című program lebonyolítására kötöttek céltól eltérő szerződést 7,2 M Ft értékben. A Civil szervezetek és kapcsolódó feladatok támogatása előirányzatnál egy esetben egy szövetség működési kiadásaira (30 M Ft) kapott támogatást, amelynek 37,3 %-át felújításra (9,8 M Ft) és eszközbeszerzésre (1,4 M Ft) fordította. A Kisebbségi és koordinációs keret célelőirányzat terhére kifizetett működési célú támogatásokból a támogatottak felújítást, beruházást (felhalmozás) valósítottak meg. A Központilag kezelt feladatok előirányzat terhére (fejezeti tartalék) egy esetben iskola felújítást, egy esetben templom felújítást támogattak.

89


A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása az előirányzatok szerinti ütemezésben történt. A pénzügyi teljesítések határidőit betartották. Az időarányos költségvetési keretek nem okoztak likviditási problémát, az átmeneti forráshiányt előfinanszírozással rendezték. Az előirányzatokat a fejezetek a KvVM-KAC és a KüM kivételével nyomon követhetően, analitikus nyilvántartással és belső kontrollokkal alátámasztottan módosították, csoportosították át, illetve használták fel. A KvVM esetében a KAC fejezeti kezelésű előirányzat nyilvántartását az IPR informatikai programmal végzik, amely automatikusan nem biztosítja a szükséges számszaki egyezőségeket. Az alkalmazott programban számviteli kontrollok nem működnek. A KüM fejezetnél az előirányzatok teljesítésénél az utalványozás és/vagy az ellenjegyzés a vizsgált bizonylatokon több esetben nem volt előtalálható.

A fejezeti kezelésű előirányzatok 2002. évi felhasználása egyes fejezeteknél jelentős elmaradást mutat. Az MKÜ fejezetnél a módosított előirányzat 58,8%-a került felhasználásra, a keletkezett maradvány kötelezettségvállalással lekötött. Az ME fejezet a 2002. évi módosított előirányzata 49,9%-ban teljesült.

A fejezeti kezelésű előirányzatok maradványai szabályszerűen kerültek megállapításra, a maradványok jelentős részét a fejezetek az előírt dokumentációval alátámasztva kötelezettségvállalással lekötött maradványként mutatták ki. A maradványok keletkezése jellemzően a döntési mechanizmusok, eljárások, pályázatok kezelésének elhúzódására, vagy a bevételi terveknek az év végi realizálásához vezethetők vissza. A HM Központi Honvéd Kórház fejezeti kezelésű beruházási előirányzatán 116 M Ft maradvány keletkezett, ami az előirányzat 2001. évi maradványa. A maradvány jóváhagyásáról az előirányzat kezelője csak a 2003. év elején értesült, így annak felhasználásáról, lekötéséről intézkedni nem tudott. A BM fejezetnél kötelezettségvállalással lekötött maradványként tartottak nyílván két előirányzat esetében szabad maradványt, illetve egy előirányzat esetében nem a célnak megfelelő kötelezettségvállalással mutatták ki a maradvány összegét.

A 2001. évi maradványok jóváhagyását az előírt 2002. május 15-ei határidőhöz képest a PM jelentős késedelemmel végezte el, így azokat a fejezetek jelentős késéssel, 2002. decemberében kapták meg. A 2002. évi előirányzat maradványokat a PM az ellenőrzés lezárásáig nem hagyta jóvá. A PHARE és az ISPA programok keretein belüli felhasználás szabályszerűen történt. A KvVM esetében az ISPA 10 előirányzatán nem volt teljesítés 2002-ben a pályázatok, engedélyek elhúzódása miatt. A fejezeti kezelésű előirányzatokból finanszírozott, vagy támogatott szervezetek, magánszemélyek számára átadott összegek rendeltetésszerű felhasználását

90


az Áht. 13/A. § (2) bekezdése alapján a fejezetek többségében ellenőrizték. Vizsgálatunk nem terjedt ki a fejezeti szakmai ellenőrzés tartalmi megítélésére. A PM fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatokat kezelő osztály a támogatások pénzügyi-számviteli ellenőrzését azokban az esetekben nem végezte el, amelyeknél azok államháztartáson kívülre, vagy más fejezetekhez kerültek átadásra. A GYISM és a ME fejezetek fejezeti szintű feladatai ellátásában, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásában meghatározó szerepe volt a tárcák által alapított közhasznú társaságoknak, így a Sportfólió Kht.-nak és az InForrás Kht.-nak. A Sportfólió Kht. a működése közel három éve alatt 988,2 M Ft veszteséget halmozott fel. A jegyzett tőkéjét a társaság nemcsak teljes egészében „felélte”, hanem a gazdálkodása révén 177,7 M Ft tőkehiány keletkezett. A társaság 2002. évben 738 M Ft költségvetési forrást vont ki saját közhasznú tevékenysége finanszírozásából azzal, hogy a többségi tulajdonában lévő kft-k tőkeemelését finanszírozta, továbbá kölcsönt nyújtott vállalatainak. A társaságok piaci értékét a tulajdonos is a befektetett érték 39%-ára becsülte. A Kht. 2002. év végén 8790,6 M Ft, többségében bankszámlán lévő pénzeszközzel rendelkezett. A 2002. év végén 4200 M Ft-ot átutaltak a Bozsik program finanszírozására, miközben a pénzfelhasználásra csak a következő 3 évben kerül sor. A társaság bankszámlája 2003. évben minden hónapban 7000 M Ft fölötti öszszeget mutatott, amely után a társaság kamatjövedelmet realizált. A társaság 2002. évben folytatott vállalkozási tevékenységén 48%-os veszteséget ért el. Az In-Forrás Kht. a MEH IKB által kiírt pályázatok lebonyolítására létrehozott közreműködő szervezet volt. A Kht. alapítása nem volt körültekintően előkészítve, nem volt üzleti terv, a feltételezett előnyök nem voltak megalapozottak, nem készült elemzés a felmerülő kockázatokról. A Kht. 2002. év végi vesztesége 398,6 M Ft volt, részben fedezetlen kötelezettségvállalása következtében, szállítói tartozása eléri a 609,5 M Ft-ot. A tartozások rendezése nélkül a társaság végelszámolását nem lehet végigvinni.

1.4.2.

A feladatfinanszírozás körébe vont fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása A feladatfinanszírozásba vont fejezeti kezelésű előirányzatoknál a fejezetek az Ámr. 71. § (1) bekezdésének előírása szerint meghatározták az előirányzatok célját, részletes tartalmát, a kezdeti és célállapotát, megvalósítási időtartamát, határidejét, bekerülési költségét, pénzügyi forrásösszetételét, éves ütemezését, a végrehajtásról készítendő időközi, illetve a befejezéskori szakmai értékelés módját, valamint annak tartalmi és formai követelményeit. Az előirányzatokra vo-

91


natkozóan az Ámr. előírásainak megfelelően elkészültek a költségvetési alapokmányok, a részletes feladat-, illetve beruházási ismertetők. A feladatfinanszírozási engedélyokiratokat és a beruházási alapokmányokat a Kincstár, illetve az ÁHH jóváhagyta. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását a fejezetek – a Ptk. előírásait figyelembe véve – szerződésekben, megállapodásokban rögzítették (PM, FMM, MTA, NKÖM). A feladatfinanszírozás pénzügyi értékeléséhez az Ámr. 77. §-ának megfelelően az ÁHH időben biztosította a teljesítési adatokat.

1.5.

A fejezeti és az intézményi előirányzat-maradványok A központi költségvetési szerveknél és a fejezeti kezelésű előirányzatoknál kimutatott 426 Mrd Ft maradvány – ami 26 Mrd Ft-tal haladja meg a 2001. évit – 81%-a 2002-ben keletkezett, a fennmaradó 19%, az előző évek felhasználatlan maradványa volt. A maradvány 65%-a a fejezeti kezelésű előirányzatokhoz, 35%-a az intézményi gazdálkodáshoz kapcsolódott. A 2002. évi maradvány az eredeti előirányzat 21,2%-át tette ki. Az összes maradványból 96% (409 Mrd Ft) volt a kötelezettségvállalással terhelt rész. A maradvány összetétele szerint a 2001. évi 460 Mrd Ft kiadási megtakarítás 3%-kal (476 Mrd Ft-ra), a bevételi lemaradás 86 Mrd Ft összege csaknem 50%kal (129 Mrd Ft-ra) nőtt 2002-ben. A tényleges bevételi lemaradás azonban lényegesen több volt, mivel az igénybe vett költségvetési támogatás az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő előirányzatoknál mintegy 66 Mrd Ft-tal haladta meg a tervezettet. A fejezetek központi beruházást is tartalmazó 2001. évi maradványából 2002. évben 237,6 Mrd Ft előző évi maradvány felhasználása történt, ez 6,3 Mrd Fttal volt kevesebb, mint a 2002. évi maradvány. A legnagyobb felhasználó az OM (39,5 Mrd Ft), a PM (29,9 Mrd Ft), a BM (29,1 Mrd Ft) és a HM (20,4 Mrd Ft) volt. Jelentéktelen előző évi maradványt használt fel az IM, KÜM, BIR. MTA, KSH. A támogatási célprogramok 2001. évi maradványából felhasznált 87,1 Mrd Ft-ból 26%-ot a ME, 29%-ot a GKM, 17%-ot a KvVM használt fel, a többi hányadon osztozott az FVM, IHM és az OM.

Az előző évekhez hasonlóan jelentősebb összegű maradványok azoknál a fejezeteknél keletkeztek, amelyek kiterjedt intézményhálózattal, illetve szakmai – programokkal, célfeladatokkal, támogatási célelőirányzatokkal rendelkeztek (ME, BM, OM, FVM, GKM), ezeknél a kötelezettségvállalással terhelt rész meghaladta a 90%-ot. A kötelezettségvállalással terhelt 2002. évi 409 Mrd Ft maradvány 38%-a egyéb (nagyrészt intézményi) maradvány, 25%-a a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok, 26%-a a támogatási célelőirányzatok maradványa volt, 11%-ot tett ki a központi beruházásokból, az alapokból származó maradvány és az önrevízió keretében történő befizetés együttesen. A kötelezettségvállalással nem terhelt 2002. évi 17 Mrd Ft maradvány összegéből 59% a fejezeti kezelésű előirányzatok maradványa, 41% az intézményi ma-

92


radvány. Jelentősebb maradványok a ME-nél (2,7 Mrd Ft), a PM-nél (3 Mrd Ft), a GKM-nél (1 Mrd Ft) és a KüM-nél (1 Mrd Ft) keletkeztek. A 2002. évben keletkezett maradvány elvonásokkal csökkentett összege, továbbá az előző évek felhasználatlan maradványa számottevő forrást biztosít a 2003. évi feladatok végrehajtására. Ezek nagy hányadát kötelezettség terheli, amit a fejezetek tételes analitikával támasztottak alá. A maradványok dokumentálása és szabályszerűsége tekintetében a KT-nál állapítottunk meg hiányosságokat. A KT-nál a 2002. évi előirányzat-maradvány (49 833 E Ft) megállapításának számszaki levezetése pontos, de annak kötelezettségvállalással való terheltségét – a személyi juttatások maradványánál – nem támasztották alá a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 66. § (11) bekezdésében rögzített dokumentummal. A tényleges helyzetnek tehát nem felel meg a PM részére adott maradvány elszámolási dokumentum.

1.6.

A költségvetési szervek vagyoni helyzetének változása A 2002. évben két fejezet kivételével minden költségvetési fejezet vagyona nőtt. A növekedés 3-38% között volt, de a KE fejezet esetében – az előző évhez viszonyítva – kiugróan magas (260%) volt. A vagyon növekedésében az immateriális javak vásárlása (KvVM, NKÖM, GyISM, KSH), a tárgyi eszköz beszerzések (OGY, ALB, OBH, ME, KEHI, FVM, HM, IM, KvVM, OM, NKÖM, GyISM, KSH), a beruházások (KE, MKÜ, KEHI, PNSZ, BM, HM, IM, KüM, OM, PM, MTA), a felújítások (MKÜ, ME, PNSZ, FVM, PM, MTA), a hosszú távú pénzügyi befektetések (KvVM, GKM, PM, NKÖM, GyISM, FMM), a pénzeszközök emelkedése (OGY, KE, FMM) játszottak jelentősebb szerepet.

Az OBH vagyona 24%-kal, a GV vagyona 32,4%-kal csökkent 2001-hez képest. A vagyon csökkenését az immateriális javak csökkenése (ALB), a nagyobb arányú értékesítés (ME, FVM), a selejtezések (ME, FVM), a térítésmentes eszközátadás (ME, FVM, IM), a pénzeszközök csökkenése (OBH, OM), valamint a követelések csökkenése (PM) okozta. Néhány fejezetnél 2002-ben jelentősen emelkedett a gazdasági társaságokban való részvétel aránya, a részesedés mértéke (GKM, KvVM, PM, NKÖM). A GKM fejezetnél a GKM igazgatás 21 társaságban szerzett új érdekeltséget öszszesen 23 578,9 M Ft összegben. A KvVM fejezetnél a kormányzati struktúraváltozás eredményeként a regionális vízművek részvénytársaságaiban való részesedés miatt megduplázódott a fejezet részesedéseinek összértéke (meghaladta a 8 Mrd Ft-ot). A PM fejezetnél a részesedések értéke az előző évi értékhez képest hat és félszeresére emelkedett, amelyet a Magyar Államkincstár Rt. alaptőke emelése idézett elő.

93


Az NKÖM fejezetnél 2002-ben a részesedések, tartósan adott kölcsönök mérleg szerinti értéke 85 058,5 M Ft, az előző évi értéknél 38%-kal több. (Pl. Nemzeti Színház Rt. tőkeemelése.)

A tárgyévben az intézményi mérlegek leltárral történő alátámasztottsága általában megfelelő volt (OGY, KE, ALB, OBH, KEHI, BM, IM, KüM, NKÖM, KSH, TH, GV). Hiányosságot tapasztaltunk azonban a BIR és az IHM fejezeteknél. A BIR fejezetnél nem készült leltár a Szabocs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság mérlegében szereplő egyéb aktív pénzügyi elszámolásokon belül 2,5 M Ft nagyságú összegről, és a passzív átfutó elszámolások 0,585 M Ft-os összegéről. Az IHM az ellenérték nélkül átvett immateriális javakat és tárgyi eszközöket nem leltározta fel, a térítés ellenében átvett eszközökről nem készítettek nyilvántartást, az anyagok tényleges leltára elmaradt és az elszámoló árak helytelen alkalmazása miatt a készletek kimutatott értéke nem volt valós.

A mérlegtételek felülvizsgálata során tapasztaltuk, hogy a BIR fejezetnél és a KEHI fejezeti jogosítványú költségvetési szervezetnél téves eszközbesorolások történtek. A BIR fejezetnél a Békés Megyei Bíróság mérlegében az egyéb immateriális javak mérlegsoron 1,5 M Ft értékben szoftver termékek szerepeltek, a Veszprém Megyei Bíróság 4 M Ft összegű befejezetlen beruházást tévesen beruházásra adott előlegként számolt el. Az ME-KEHI-nél a szellemi termékek között 7,4 M Ft összegű vagyoni értékű jog szerepelt.

Terven felüli értékcsökkenést a BIR, a BM és az FVM fejezeteknél számoltak el. Az elszámolás a BIR fejezetnél 281,6 M Ft értékben helytelenül történt.

1.7.

A központi költségvetés általános tartalékának és céltartalékának felhasználása A Kvtv. 1. sz. melléklete a központi költségvetés általános tartalékának 2002. évi kiadási előirányzatát 37 500,0 M Ft-ban határozta meg, amit a 2002. évi XXIII. tv. 81 995,6 M Ft-ra módosított. Az előre nem tervezhető kiadásokra, valamint az elháríthatatlan okok miatt elmaradó bevétel pótlására szolgáló előirányzat-módosítás az Áht. 26. § (1) bekezdésével összhangban történt. A felhasználás 81 994,8 M Ft volt. A helyszíni ellenőrzés megállapítása szerint két kormányhatározat (1125/2002. (VII. 17.) Korm. határozat, és a 2263/2002. (IX. 6.) Korm. határozat) és azok előterjesztése nem rendelkezett az Ámr. 3. sz. mellékletében meghatározott adatlappal. Pótlásuk során 75,0 M Ft általános tartalék terhére történő előirányzat-átcsoportosításról – tévedésből – kétszer döntött a Kormány. A jogcímeken azonban egyszeri előirányzat biztosítás történt, az általános tartalék 2002. évi felhasználása tehát a PM által bemutatott összegben teljesült. Az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány megalapításáról szóló 1125/2002. (VII. 17.) Korm. határozat 1. b) pontja a költségvetés általános

94


tartaléka terhére 60 M Ft-ot adott át a Közalapítvány számára. Ugyancsak 60 M Ft-ot biztosított a 2243/2002. (VIII. 12.) határozatával a Kormány a Miniszterelnökség fejezet célelőirányzatai között a Közalapítvány egyéb működési kiadásaira. A 2263/2002. (IX. 6.) Korm. határozat döntött a Cseh Köztársaság részére nyújtandó 15 M Ft-os segély Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium költségvetésébe – az általános tartalék terhére – történő átcsoportosításról ami a 2393/2002. (XII. 30.) Korm. határozatban ismét megjelent.

Az előirányzat felhasználásánál a Kormány betartotta az első félévi kötelezettségvállalás mértékére vonatkozó 40%-os felső értékhatárt. Az általános tartalék előirányzat-átcsoportosításáról rendelkező kormányhatározatok a vonatkozó tartalmi és formai előírásoknak többségükben megfeleltek, azonban az adatlapoknak mintegy negyede nem tartalmazta a források időbeli ütemezését, és közülük 3 esetben a kormányhatározatban sem szerepelt. A központi költségvetés általános tartalékának terhére a Kormány 2002-ben 19 fejezethez csoportosított át előirányzatot. Az általános tartalék közel 57%-át négy fejezet (BM, FVM, NKÖM, GyISM) kapta. Az ME, a KöViM, a GKM és a KüM 5,7-6,7% közötti előirányzat-átcsoportosításban részesült. További hat fejezet finanszírozási többlete az általános tartalék 1-4,7%-a közé esett (HM, IM, OM, ESzCsM, PM, FMM), míg a többiek egyenkénti részesedése nem érte el a 0,5%ot.

A központi költségvetés általános tartalékának terhére – a jogcímek szerinti felosztás alapján – 9,7%-ban a családi gazdaságok támogatása valósult meg, amit az árvízkár elhárításával, helyreállításával és a megelőzésével kapcsolatos kiadások miatti átcsoportosítás követett (9,1%). Az utóbbi felhasználási jogcím valóban az előre nem tervezhető kiadások közé tartozik. A kormányváltással kapcsolatos kiadások 3509,8 M Ft-ban (4,5%) számszerűsített tételén túl, számos előirányzat-átcsoportosítás a Kormányprogram prioritásaival függött össze (szociális és egészségügyi ágazatban dolgozók pótlékemelése, a nyugdíjak és nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások kiegészítő emelése stb.). Találkoztunk olyan előirányzat-átcsoportosítással is, amelynek pénzügyi kihatása a 2001-2002. évi költségvetés összeállításakor ismert volt. A 2001. és 2002. évi Kvtv. jóváhagyásának időszakában ismert volt, hogy a 2002. évben önkormányzati és kisebbségi önkormányzati választások lesznek. Az általános tartalék terhére elszámolt többletforrás 3100,0 M Ft (3,8%) volt.

Az általános tartalék terhére megvalósított előirányzat-átcsoportosításoknál három esetben (a 2124/2002. (IV. 26.), 2376/2002. (X. 31.) és a (2399//2002. (XII. 30.) számú kormányhatározatokkal) maga a Kormány járult hozzá a korábbi döntésétől eltérő rendeltetésű, fejezeten belüli forrásfelhasználáshoz (BM, KüM). A kormány-előterjesztésekben a forrásigények indokainak dokumentáltsága, számításokkal való alátámasztottsága változó mértékű volt, az intézkedések költség-haszon kalkulációi – bár ezt konkrét jogszabály nem írja elő, de a döntések megalapozottságát jelentősen segítené, eseti kivételektől eltekintve – alapvetően hiányoztak.

95


A központi költségvetés általános tartalékának felhasználásával kapcsolatos, a pénzügyminiszter rendelkezésére álló központi költségvetési előirányzatok kezelésének eljárási rendjéről szóló 1/2002. sz. PM közigazgatási államtitkári utasításban foglaltakat az érintett szervezetek betartották. Az Áht. 25. § (2) bekezdése alapján az általános tartalék zárolására, illetve törlésére bevétel-elmaradás miatt nem került sor. A 2002. évi általános tartalék terhére megemelt fejezeti előirányzatok teljesítésének mértékéről, maradványáról, annak kötelezettségvállalással lekötött részéről teljes körű információval a PM nem rendelkezik, a zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása is csak részlegesen tartalmaz ilyen adatokat. A Kormány a kedvezményezettek részére külön nem fogalmazott meg az általános tartalékból juttatott forrás felhasználására vonatkozó, a PM felé teljesítendő célszerűségi, eredményességi és egyéb beszámolási kötelezettséget, az – kiemelés nélkül – a fejezet tárgyévi beszámolójának, illetve a zárszámadási törvényjavaslatnak a részét képezi. A Kvtv. 1. sz. melléklete a központi költségvetés céltartalékának 2002. évi kiadási előirányzatát 33 419,0 M Ft-ban határozta meg, amiből a különféle személyi kifizetések eredeti előirányzatát (28 419,0 M Ft) a 2002. évi XXIII. tv. 117 919,0 M Ft-ra (2002. VII. 27-től) módosította. A módosítással a Nemzeti Földalap támogatása előirányzat (5000,0 M Ft) változatlanul maradt, és beemelésre került a Közalkalmazottak egyszeri illetményemelésével összefüggő egyéb kiadások tartaléka jogcímcsoport, 2500,0 M Ft előirányzattal. Az évközi központi (kormányzati) intézkedés fedezetéül szolgáló különféle személyi kifizetések előirányzat terhére elszámolt felhasználás – a 2002. évi zárszámadási törvényjavaslat, a PM és az ÁHH analitikus nyilvántartása szerint – 256 241,3 M Ft (217,3%) volt. A Kvtv. normaszövegének 5. §-ában, a céltartalék felhasználásra vonatkozó felhatalmazás teljesüléséről a zárszámadási törvényjavaslatban a fejezetek teljesítési adatai között, valamint az általános indokolásban és annak számozatlan mellékletében számol be a PM. A céltartalék-előirányzat 2002. évi felhasználásáról összeállított adatszolgáltatás szerint 104 081,5 M Ft-ot tett ki a 2001. költségvetési év bérpolitikai intézkedéseinek – új közszolgálati illetményrendszer bevezetése, minimálbér felemelése (40 000 Ft/hó/fő), valamint a pártok képviselőcsoportjainak munkáját segítő köztisztviselőkre vonatkozó törvényi változása – 2002-re áthúzódó hatása. A 2002. évi bérpolitikai intézkedések közül, az előzővel azonos nagyságrendet képviseltek a közalkalmazottak 2002. szeptember 1-jei illetményemelésével öszszefüggő kiadások (104 262,2 M Ft). A rendvédelmi szervek illetményemelésének második üteme 27 084,5 M Ft kiadást indukált. További kiadást jelentett a tűzoltók pótlékaihoz és távolléti díjához nyújtott állami támogatás (2938,9 M Ft), a minimálbér további emelése (2818,3 M Ft), a közszolgálati életpálya, a Közszolgálati Ellenőrzési Hivatal támogatása (1599,3 M Ft), a főtisztviselői kar illetményének finanszírozása (908,0 M Ft), a közszol-

96


gálati illetményrendszer bevezetésének egyéb kiadásai (9369,6 M Ft). A Kvtv. 5. §-a egyébként valamennyi, 2002-ben elszámolandó tételt nevesített. Az államháztartás több alrendszerét érintő jogcím szerinti kiadások felmérése alrendszerenként történt. A 2002-ben elszámolt kiadások közül a központi költségvetés fejezeteinek előirányzatát növelő valamennyi tétel a PM számításaira alapozott. A közalkalmazottak illetményemelésével összefüggő egyéb kiadások tartalékelőirányzatának 84,5%-ában (2113,6 M Ft) a folyamatos munkarend miatt munkahelyi pótlékban részesülő egészségügyi és szociális szakalkalmazottak, valamint a szociális alapellátást az önkormányzatoktól átvállaló civil szervezetek munkavállalói részesültek. A BM, HM, IM és a PM érintett közalkalmazottai 381,9 M Ft-ot, az egyházi pedagógiai intézetekben érintett dolgozók 4,5 M Ft-ot kaptak. A 2002. évi céltartalék fejezetenkénti pénzügyi teljesítéséről, a maradványokról teljes körű információval a PM nem rendelkezik. A zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása is csak részlegesen tartalmaz ilyen adatokat. A Nemzeti Földalap Program (NFA) jogcímcsoport 5000,0 M Ft-os előirányzattal egyező teljesítéséről a Kormány két határozatában döntött (1008/2002. (I. 30.) Korm. határozat, 2205/2002. (VII. 11.) Korm. határozat). Az előirányzat teljesítése a zárszámadási törvényjavaslat normaszövegének 1. sz. mellékletében az XII. FVM fejezet adatai között, és az általános indokolásban a kincstári vagyongazdálkodást érintő egyéb ügyek cím alatt szerepel.

1.8.

Letéti számlák Az ellenőrzött fejezetek közül a KT, a KE, az ALB, az OBH, az, ME-PNSZ, a NKÖM, a GyISM, az IHM, az FMM, a GV, a KSH, az MTA, a TH nem rendelkezett 2002-ben letéti számlával. Az OGY, az ME, a HM, a GKM, a KvVM, az OM és a PM rendelkezett 2002-ben letéti számlával, de azokon forgalom nem volt. A többi fejezet (intézmény) letéti számlakezelése, és az évközi forgalom nyilvántartása szabályszerű volt (BIR, MKÜ, IM, BM, FVM). A BIR fejezet önálló letéti számlával nem rendelkezett. Intézményei a letéti számláikon kezelték a költségvetésen kívüli pénzeszközeiket, amelyek forgalma bírói letétből, végrehajtói letétből, felszámolói díj letétből, díjfedezeti letétből és értékletétből állt. Az MKÜ éves letéti számlaforgalmának (2309,2 M Ft kiadás, 417,8 M Ft bevétel) vezetése, bizonylatolása szabályos volt. Az FVM fejezet két intézménye rendelkezett letéti számlával. Az Állami Erdészeti Szolgálat letéti számlán a bevétel kétszeresét meghaladó kiadási forgalmat bonyolítottak, míg az Agrárintenvenciós Központ letéti számlájának 2002. december 31-i egyenlege (1510,4 M Ft) tartalmazza az Agrárrendtartási Hivatal 2002. évben sem rendezett 387,1 M Ft értékű záró állományát.

97


Az IM fejezetnél az Ámr. 108. § (3) bekezdés b) pontja alapján a Büntetésvégrehajtás egyes intézményei, intézetei kezelnek letéti számlákat, ezek forgalmát a fogvatartottak tulajdonában lévő pénzeszközök mozgása eredményezte. A letéti számlák pénzforgalmi kimutatása megfelelt az Áht. 12/A. § (4) bekezdésében és a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 44. § (4) bekezdésében foglalt előírásoknak.

2.

A

KÖZPONTI

KÖLTSÉGVETÉS

FINANSZÍROZÁSA,

A

KESZ

LIKVIDITÁSA

2.1.

A központi költségvetés finanszírozási igénye A Kvtv. 4. §-ának (1) bekezdésében az Országgyűlés felhatalmazta a pénzügyminisztert, hogy a 2002. évi központi költségvetés hiányát finanszírozza, valamint a Kincstári Egységes Számla (KESZ) folyamatos likviditását biztosítsa. A törvény 64. §-ának (2) bekezdése szerint a társadalombiztosítási alrendszer 2002. évi alaponkénti hiányának rendezésére a tárgyévi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben kerül sor. A Kvtv. által megfogalmazott finanszírozási feladat cél- és eszközrendszerét tartalmazó, az ÁKK Rt. Igazgatósága által kidolgozott finanszírozási tervet a pénzügyminiszter 2001 októberében hagyta jóvá. A költségvetés 2002. évi alakulását és a 2002. évi finanszírozási tervet az ÁKK Rt. Igazgatósága havi rendszerességgel tárgyalta. A finanszírozási terv érdemi módosítására az ÁKK Rt. Igazgatósága három esetben tett javaslatot, amit a pénzügyminiszter elfogadott. A pénzügyminiszter a 2002. évi finanszírozási tervet alapítói határozattal három alkalommal módosította. A finanszírozási terv módosításai közül meghatározó a pénzügyminiszter által 2002. február 13-án jóváhagyott terv, amikor már ismertek voltak a 2001. évi tényszámok és az MNB kiegyenlítési tartalékának pontos összege (250,18 Mrd Ft). Ez az ún. előzetes finanszírozási terv 505,38 Mrd Ft nettó finanszírozási igényt tartalmazott. A teljes (az MNB kiegyenlítési tartalékával növelt) nettó finanszírozási igény 755,38 Mrd Ft volt, ami 935,53 Mrd Ft KESZ-t érintő nettó forintpiaci kibocsátással számolt. A finanszírozási terv a monetáris szempontú túlfinanszírozást 430,15 Mrd Ft-ban irányozta elő. A 2002. évi LXII. tv. 2002. december 31-i hatállyal állami követelések elengedését, valamint állami és önkormányzati tulajdonú társaságok hiteleinek átvállalását hagyta jóvá. A 2002. évben a KESZ számára finanszírozási igényként jelentkezett az MNB kiegyenlítési tartalékának feltöltése. A kiegyenlítési tartalék elszámolása 2002ben a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. tv. alapján történt. Az MNB – deviza és nemesfém árfolyamváltozás miatt képzett – kiegyenlítési tartalékának 2001. év végi hiányát a költségvetés megtérítette, a kiegyenlítési tartalék feltöltésére a KESZ-ről 2002 márciusában 250,18 Mrd Ft került átutalásra.

98


2.2.

A központi költségvetés tényleges finanszírozása A 2002. évben az államháztartás finanszírozási igénye mind az eredeti, mind a módosított finanszírozási tervekben szereplő összegekhez képest kedvezőtlenebbül alakult. A törvényjavaslat indokolása szerint a 2002. évben a kincstári kör (központi költségvetés, társadalombiztosítás, elkülönített állami pénzalapok) hiánya 1569,1 Mrd Ft volt, ami a módosított éves előirányzatot 27,8%-kal haladta meg. A központi költségvetés 2002. évi tényleges hiánya 1469,6 Mrd Ft, a többszörösen módosított előirányzatnál 20,7%-kal magasabb. Az elkülönített állami pénzalapok együttes egyenlege +1,4 Mrd Ft-ban realizálódott. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak év végi hiánya 100,9 Mrd Ft-ot tett ki. A hiány a Nyugdíjbiztosítási Alapnál 14,2 Mrd Ft, az Egészségbiztosítási Alapnál 86,7 Mrd Ft volt. Az ÁHH elszámolása szerint a 2002. évben a kincstári kör hiánya 1581,0 Mrd Ft volt, ami a központi költségvetés 1481,2 Mrd Ft összegű hiányából, az elkülönített állami pénzalapok 1,5 Mrd Ft-os többletéből és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai KESZ igénybevételének 101,3 Mrd Ft-os növekedéséből adódott. A 2002. évi költségvetési hiány finanszírozására 545,6 Mrd Ft összegben forint államkötvény értékesítése, 358,6 Mrd Ft nettó kincstárjegy-kibocsátás valósult meg, illetve 65,0 Mrd Ft értékben külföldi devizahitel felvétel projektfinanszírozás céljára. A kincstári kör hiányától a nettó finanszírozási igény annyiban tért el, hogy az év végi, összesen 363,2 Mrd Ft egyszeri, rendkívüli hitelátvállalások és 148,7 Mrd Ft kötvényátadások (bár a hiány részét képezték) nem érintették a KESZ egyenlegét, és nem jelentettek finanszírozási szükségletet a 2002. évben. A 2002. évi tényadatok szerint a nettó finanszírozási igény – az MNB kiegyenlítési tartalékának térítése nélkül – 1069,1 Mrd Ft volt. Az MNB kiegyenlítési tartalékának feltöltésével a teljes nettó finanszírozási igény 1319,2 Mrd Ft-ot tett ki. A teljes nettó finanszírozási igény ily módon 865 Mrd Ft-tal magasabb a 2001. évi tényadatnál, és 613 Mrd Ft-tal haladja meg a 2001. októberi, illetve 557 Mrd Ft-tal a 2002. januári finanszírozási tervben foglalt öszszeget. A központi költségvetés egyenlege 477 Mrd Ft-tal, a társadalombiztosításé 84 Mrd Ft-tal romlott, az elkülönített állami pénzalapok egyenlege mintegy 3 Mrd Ft-tal javult. A forintpiaci kibocsátás volumenét 114 Mrd Ft-tal emelte, hogy 2002-ben a lejáró devizaadósságot forintban újították meg. A kibocsátások közül az államkötvények esetében az aukciós kibocsátások 1013 Mrd Ft-ról 1520 Mrd Ft-ra nőttek. A 872 Mrd Ft nettó kibocsátást növelte a 2002. december végén az MFB Rt.-nek és az ÁPV Rt.-nek átadott 148,7 Mrd Ft államkötvény portfólió összege. A diszkontkincstárjegyek kibocsátása a KESZ megfelelő likviditásának biztosítá-

99


sán túl a hiány finanszírozását is szolgálta. Nettó értékesítésük 403,3 Mrd Ft-ot tett ki. A lakossági nettó értékesítés 15,4 Mrd Ft volt. A központi költségvetés, a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok finanszírozása a 2002. évben biztosított volt. A KESZ-t érintő nettó forintpiaci kibocsátás 2002. évi tényadata 1277,19 Mrd Ft volt, jelentősen nagyobb összegű a 2001. évi ténynél (754,79 Mrd Ft), valamint a 2001 októberében összeállított finanszírozási tervben (967,88 Mrd Ft), illetve későbbi módosításaiban szereplő összegeknél. A monetáris szempontú túlfinanszírozás 214,74 Mrd Ft-ban realizálódott, kisebb összegben, mint amennyivel a finanszírozási terv és módosításai számoltak. A Kincstári Egységes Számla állománya a 2002. év során két hónap kivételével magasabb volt a tervezettnél. A 2002. év végén, az év végi megelőlegezésekkel az állomány 185,6 Mrd Ft volt. A KESZ állománya 293,2 Mrd Ft-tal csökkent a 2001. év végéhez képest. A KESZ átlagos állománya 2002-ben 289 Mrd Ft volt, 10%-kal kisebb, mint 2001-ben, de 19,4%-kal magasabb a tervezettnél. Az év végi megelőlegezés 135,4 Mrd Ft volt, szemben a finanszírozási tervben eredetileg tervezett 65,0 Mrd Ft-tal, illetve a november 16-ai módosítás szerinti 80,0 Mrd Ft-tal. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai (a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap) az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. 18/B. §-a (1) bekezdésének d) pontja, valamint a 2001. és 2002. évi költségvetésről szóló 2000. évi CXXXIII. tv. 30. §-ának (1) bekezdése alapján, az alapot terhelő ellátások, valamint az alapot nem terhelő ellátások folyamatos teljesítése érdekében a bevételek és kiadások időbeli eltéréséből adódó átmeneti pénzügyi hiányok fedezetére, a KESZ-hez kapcsolódó megelőlegezési számlákról rendszeresen vettek igénybe megelőlegezési hitelt. Az E. Alap a 2002. év minden napján igénybe vett megelőlegezési hitelt. Az Ny. Alap az év első két hónapjában 22 nap esetében nem kényszerült hitelfelvételre (januárban 15 nap, februárban 7 nap). Az államadósság a 2002. év végén 9224,2 Mrd Ft volt, ami 19,5%-kal (1504,7 Mrd Ft-tal) magasabb a 2001. évinél (7719,5 Mrd Ft). A jelentős növekedés hatására a GDP arányában mért államadósság 2002-ben emelkedett, a 2001. évi 51,9%-ról 54,3%-ra. A forintadósság 6956,9 Mrd Ft volt, ami 1559,5 Mrd Ft-tal, 28,9%-kal nagyobb a 2001. évinél. A forinthitelek állománya 2002-ben 124,9 Mrd Ft-tal emelkedett a hitelátvállalások és a kamattőkésítés következtében. A központi költségvetés devizaadóssága 54,8 Mrd Ft-tal csökkent, és év végén 2267,3 Mrd Ft-ot tett ki. A nemzetközi szervezetektől, illetve külföldi bankoktól felvett, továbbá az átvállalt devizahitelek együttes állománya a 2002. év végén 544,7 Mrd Ft volt. A teljes bruttó államadósságon belül 2002-ben a forintadósság részaránya 75,4%ot, a devizaadósságé 24,6%-ot tett ki.

100


A KESZ forintállománya után az MNB által fizetett kamat elszámolását és egyeztetését a 2002. év folyamán végrehajtották. A 19 362,7 M Ft előirányzattal szemben a teljesítés 27 179,2 M Ft volt a tervezettnél magasabb KESZ állomány következtében.

3.

A

3.1.

A központi költségvetés közvetlen bevételei

KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KÖZVETLEN ELŐIRÁNYZATAI

Az APEH és a VP a 2002. évben 3447 Mrd Ft bevételt realizált, 281 Mrd Ft-tal, 8,9%-kal többet, mint az előző évben. Az adó- és vámbevételek aránya a bevételi összegen belül 78,8% volt, amely a 2001. évi arányt 1,0%-ponttal meghaladta. Az APEH illetékességébe tartozó kiemelt adónemekből (a gazdálkodó szervezetek társasági adója, az általános forgalmi adó – az import áfát is figyelembe véve – és a személyi jövedelemadó) a központi költségvetésnek a 2002. évben 2610 Mrd Ft bevétele származott. A realizált bevétel 9%-kal meghaladta az előző évi bevételt, de a módosított előirányzattól 0,4%-kal elmaradt. A kiemelt adónemek közül a gazdálkodó szervezetek társasági adója és a személyi jövedelemadó is meghaladta a módosított előirányzatot, az áfa azonban 3,8%-kal elmaradt attól. A Vám- és Pénzügyőrség által beszedett 2002. évi összes bevétel 2164,3 Mrd Ft volt, amely az előző évi 1996,4 Mrd Ft-ot 8,4%-kal haladta meg. A vámszervezet – a korábbi évekhez hasonlóan – legmagasabb összegű bevételét, 1429,1 Mrd Ft-ot, az általános forgalmi adóból teljesítette. A fogyasztási és a jövedékiadó-bevételekből 583,1 Mrd Ft-ot, míg a vám- és importbevételekből 125,7 Mrd Ft-ot realizált. Bérfőzési szeszadó, lakossági vámbefizetések, jövedéki bírság és kamatbevétel címén 9,6 Mrd Ft folyt be a költségvetésbe.

3.1.1.

Vállalkozások költségvetési befizetései A központi költségvetés társasági és osztalékadóból származó bevétele 364,9 Mrd Ft volt, ami az eredeti előirányzatot 16,4%-kal, a módosított előirányzatot pedig 6,4%-kal haladta meg. Az előző évi teljesítéshez viszonyított növekedés mértéke 14,2%. A bevételek növekedéséhez az adóhatósági intézkedések is hozzájárultak. Az önadózáson kívüli technikával realizált bevételekből közel 12 Mrd Ft folyt be a költségvetésbe, 1,3 Mrd Ft-tal több, mint az előző évben.

A zárszámadási törvényjavaslat általános indokolása a társaságiadó-bevételek kedvező alakulását befolyásoló tényezőkre és azok hatására teljes körűen nem tér ki, miután egyes tényezők nem számszerűsítettek, feltételezéseken alapulnak. Ebben szerepet játszott, hogy a zárszámadási törvényjavaslat készítése során nem állt rendelkezésre a 2002. évi társasági adó-bevallások APEH-nél rendszeresített statisztikai összesítése.

101


A törvényjavaslat indokolása szerint javult a vállalkozások nyereségessége, kevesebb az adókedvezmény, és az adóelőleg feltöltés meghaladja a 2001. évi túlfizetés összegét. A társasági adó és osztalékadó alakulása tárgyú – törvényjavaslat fejezeti indokolások 22 194 oldalán lévő – kimutatásban az adózás előtti nyereség az eredeti előirányzathoz képest több mint 500 M Ft-tal csökkent, a módosított előirányzathoz képest mintegy 100 M Ft a mérséklődés. E mellett az adózás előtti nyereség és a társasági adó-alap növekedésének mértéke – a 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslat indokolásában foglaltakkal ellentétben – lényegesen eltér egymástól.

A társaságiadó-bevételek alakulását levezető – a törvényjavaslat fejezeti indokolások 22 194 oldalán lévő – kimutatás felépítése nem következetes, mivel az adózás előtti nyereség csökkentő, illetve -növelő tényezőit nem tartalmazza, ugyanitt az adókedvezmények valamennyi (12) jogcímét felsorolja. Az adózás előtti nyereség és az adóalap közötti jelentős összegű eltérés okaira a részletes indokolás nem tér ki. A PM az eredeti előirányzatnál az adózás előtti nyereségnél – adóalap korrekciók miatt – 658 Mrd Ft-os, a módosított előirányzatnál 230 Mrd Ft-os csökkenéssel számolt. A teljesítésnél az adóalap 379 Mrd Ft-tal kevesebb volt az adózás előtti nyereségnél.

A vám- és importbefizetések eredeti előirányzatát (vámbevételek, vámpótlék, statisztikai illeték, vámbiztosíték) a Kvtv. 97 Mrd Ft-ban határozta meg, míg a 2002. évi XXIII. tv. 120,0 Mrd Ft módosított bevételt irányzott elő. A tényleges teljesítés 125,7 Mrd Ft volt, amely az eredeti előirányzatot 28,7 Mrd Ft-tal, a módosított előirányzatot 5,7 Mrd Ft-tal (4,8%-kal) haladta meg. A törvényjavaslat fejezeti indokolása szerint az előző évhez képest a végleges import 3,8%-kal emelkedett, azonban ezen belül a szabadkereskedelmi megállapodásokkal érintett országokból származó import súlya jelentősen nőtt, és elérte a behozatal 75%-át. A vámbiztosíték számla egyenlege a 2002. év végén 34,7 Mrd Ft volt.

A vámvisszatérítések címén a vámhatóság a 2002. évben a vámtörvény 137. §-ában szabályozott jogcímeken összesen 11 413,3 M Ft vámterhet utalt vissza, az előző évinél 44%-kal kevesebbet. A központi költségvetést megillető bevételek fokozott védelmének biztosítása érdekében a vámteher-visszatérítések rendszeresen felülvizsgálatra kerülnek. A VPÜSZK az 1 M Ft-ot meghaladó vámvisszatérítés esetén ellenőrzi a visszautalni rendelt összegek előzetes pénzügyi teljesítését. A szakmai felülvizsgálatot, a visszatérítések jogszerűségének ellenőrzését a VPOP utasítás alapján a regionális parancsnokságok végzik a felügyeletük alá tartozó vámhivataloknál.

Az utasítás alapján a regionális parancsnokságok az 1 és 3 M Ft közötti vámteher visszatérítéséről rendelkező határozatokat 447 esetben vizsgálták felül, a határozatokkal visszatérített összeg 781 M Ft volt. A 3 M Ft feletti vámteher

102


visszatérítéséről rendelkező határozatokat 491 esetben vizsgálták felül, a határozatokkal visszatérített összeg 5854 M Ft volt. A vizsgálatok során egy parancsnokság talált megalapozatlan vámteher-visszatérítésről rendelkező határozatokat, amelyeket módosítani kellett, és ezért 28,6 M Ft vámteher pótbevételezésére került sor. A VP által teljesített vámteher-visszautalások 90,5%-a 1 M Ft alatti volt, 6,5%-a 1 és 3 M Ft közötti. A tételszám arányok alapján indokolt az 1 M Ft alatti vámteher-visszatérítések szúrópróbaszerű felülvizsgálata, az 1 és 3 M Ft közötti vámteher-visszatérítések esetében pedig az eddiginél (5-10%) nagyobb arányú felülvizsgálat.

A felülvizsgálatok során megállapítást nyert, hogy a visszatérítési kérelmek több mint ¾ részének teljesítése jogilag megalapozott volt. Ugyanakkor a regionális parancsnokságokon előfordultak kisebb (döntően a törvényben meghatározott elintézési határidő túllépése miatti) eljárási szabálytalanságok, amelyek egyúttal igazolják a felülvizsgálatok szükségességét, jövőbeni fenntartásának indokoltságát. A letétbe helyezett készpénzes vámbiztosíték év végi maradványa az Áht. 8/A. § (5), illetve (7) bekezdése alapján költségvetési bevételnek minősül. A vámbiztosíték bevételi számla 2002. év végi egyenlege 34 660,4 M Ft volt, amely összeget a hivatkozott törvényi előírásnak megfelelően, a vám- és import befizetések között a központi költségvetés bevételeként került elszámolásra. Játékadóból a 2002. évben 38,8 Mrd Ft folyt be, ami 11,5%-kal haladta meg Kvtv.-ben a 2002. évre meghatározott eredeti előirányzatot (34,8 Mrd Ft), a módosított előirányzattól (40 Mrd Ft) azonban 3%-kal elmaradt. Az eredeti és a módosított előirányzat közötti növekmény mértékét elsősorban az ötös lottónál képződött kiugróan magas nyereséghalmaz indokolta, de más játékoknál (pl. pénznyerő automaták, hatoslottó, luxor) a bevétel összegét a PM kismértékben túltervezte. A játékadó bevételi előirányzatának teljesülésében a pénznyerő automaták működéséből származó bevételek és a növekvő népszerűségű lottófogadások után befizetett adók domináltak. A pénznyerő automaták után befizetett adó adta a teljes bevétel 51,6%-át és a lottójátékokból származó bevétel a 29,6%-át.

A pénznyerő automaták után fizetett játékadó összege annak ellenére maradt el 0,5 Mrd Ft-tal a módosított előirányzattól, hogy a játékbevétel 4 Mrd Ft-tal meghaladta a prognosztizáltat. A sajátos helyzet azzal kapcsolatos, hogy a befizetéseket nem a realizált bevételek arányában, hanem a játékhelyek száma után kell megfizetni (45 000 Ft/hó). A módosított előirányzat 38 000 játékhelylyel számolt, míg a tényleges játékhelyek száma 37 070 volt. Egyéb befizetések jogcímen az államháztartás – az előző évinél 5 Mrd Ft-tal többet – 31,1 Mrd Ft bevételt realizált. A befolyt összegből a központi költségve-

103


tés bevétele 22,2 Mrd Ft volt, ami az eredeti előirányzatot 11%-kal, a módosított előirányzatot 3,7%-kal haladta meg. Az APEH a TB alapokat megillető hányadot az előírásoknak megfelelően bocsátotta rendelkezésre. A 20 Mrd Ft eredeti előirányzatot a 2002. évben is a piacra jutási támogatás megtérülésével (1,4 Mrd Ft) módosították. Az előirányzatot a jogszabályokkal összhangban aktualizálták. A Kvtv. 50. § (7) bekezdése szerint a piacra jutási támogatás megtérülésére a tényleges bevétel erejéig az FVM miniszter előirányzatot képezhet. Az e célra képzett előirányzatot az egyéb befizetések között számolták el. (A 2001. évi zárszámadásról szóló jelentésben az ÁSZ kifogásolta azt a törvénysértő megoldást, hogy az FVM a megtérülés mértékénél nagyobb összegű előirányzatot képzett.)

Az előirányzatot meghaladó teljesítés pozitívan értékelhető, tekintve, hogy a több éven át érvényesülő túltervezési gyakorlat a 2002. évre vonatkozóan nem folytatódott. A teljesítés annak eredménye, hogy az állami adóhatóság illetékességébe tartozó késedelmi pótlékból és elsősorban az ellenőrzési megállapításokhoz kapcsolódó adóbírságból a 2001. évben realizálthoz képest 2,9 Mrd Ft-tal több – 18,7 Mrd Ft – folyt be a központi költségvetésbe. Az adóbírság növekedése azzal is összefügg, hogy a feltárt adóhiányra vetített adóbírság mértékénél – a határozathozatal során – következetesen alkalmazták az Art. 72. §-ának előírásait. Amennyiben az 50%-os mértéktől eltértek – a vizsgált esetekben – a határozatok indokolása részletesen tartalmazta azt. A 2002. évben az átlagos bírságszint 30% volt. A késedelmi pótlék számla egyenlege 10 Mrd Ft volt. A zárszámadási törvényjavaslat szöveges indokolása nem tartalmazza, hogy az adózók javára az APEH mintegy 3 Mrd Ft késedelmi kamatot fizetett ki, ami tartalmazza a többnyire agrártámogatási számlák fedezethiánya miatt fizetett 236,3 M Ft késedelmi kamatot is. (Az összeg az előző évhez képest lényegesen nem változott.)

3.1.2.

Fogyasztáshoz kapcsolt adók Általános forgalmi adóból a 2002. évben 1304,9 Mrd Ft bevétele keletkezett a központi költségvetésnek, ami az eredeti előirányzatot (1283,0 Mrd Ft) 1,7%kal haladta meg, a módosított előirányzattól (1357,0 Mrd Ft) azonban 52,1 Mrd Ft-tal elmaradt. Így az áfa bevételek az éves módosított előirányzat 96,2%át tették ki. Az egyenleg az 1178,5 Mrd Ft-os belföldi és az 1429,1 Mrd Ft-os import befizetések, valamint az 1302,7 Mrd Ft összegű visszautalások eredőjeként alakult ki. Az áfa bevételek 4,9%-kal növekedtek az előző év azonos időszakához képest. A törvényjavaslat indokolása szerint az áfa bevételek éves alakulását alapvetően a tervezettnél kisebb mértékű, dinamikájában csak az év második felében enyhe erősödést jelző gazdasági növekedés, valamint a behozatal előző évektől elmaradó növekedési üteme befolyásolta. A reálbérek számottevő emelkedésének köszönhetően a kiskereskedelmi áruforgalom és a lakossági fogyasztás bővült, ami hozzájárult az áfa bevételek növekedéséhez.

104


Az előirányzattól való elmaradás annak következtében alakult ki, hogy december hónapban jelentős összegű és csak 2003 januárjában esedékes – a szabályozás adta lehetőségek kihasználásával a következő évre átvihető – kiutalás teljesítése történt. (Ellenkező esetben 1,5%-kal túlteljesült volna a módosított előirányzat.) Ezen kiutalásokat a szabályozás szerinti 45 napos határidőn jóval belül, 10-15 nap alatt teljesítették. Az ellenőrzés megítélése szerint a kiutalások a központi költségvetés pozícióját 73 Mrd Ft-tal rontották. Az év utolsó hónapjában az átlagos kiutalási határidőnél lényegesen rövidebb idő alatt, rendkívüli módon előrehozva 73 Mrd Ft-ot utaltak vissza az adózóknak, így a visszautalások 186,4 Mrd Ft-os összege 19,1%-kal lett nagyobb, mint 2001 decemberében (156,5 Mrd Ft). A 2002. decemberi 34,2 Mrd Ft-os nettó egyenleg egyéves távlatban 31,6%-os visszaesést mutat.

A Vám- és Pénzügyőrség által vezetett általános forgalmi adó számlákon 1429,1 Mrd Ft bevétel realizálódott, amely az 1368,4 Mrd Ft importtermékek általános forgalmi adó bevétele, valamint a dohánygyártmány áfabevételi számla 60,7 Mrd Ft-os egyenlegeinek összegezéséből adódik és az előző évi bevételt 8,5, illetve 4,3%-kal haladta meg. Az APEH által vezetett (belföldi) Általános forgalmi adó számla (1178,5 Mrd Ft befizetés, 1302,7 Mrd Ft kiutalás) 124,2 Mrd Ft negatív egyenleggel zárt. (A 2000. évben az egyenleg -58,1 Mrd Ft, a 2001. évben -75,7 Mrd Ft volt.)

A 2002. évben az önadózáson kívüli intézkedésekből származott az APEH által beszedett bevétel 8,8%-a. (A 2001. évben 7,8% volt ez az arány.) Az APEH nyilvántartása szerint 115,2 Mrd Ft önadózáson kívüli bevételből 47,2 Mrd Ft (41%) tartozásbehajtásból, 34,6 Mrd Ft (30%) ellenőrzési megállapításokból (ebből 2,5 Mrd Ft végrehajtás által és 32,1 Mrd Ft önkéntes befizetésekből) és 31,3 Mrd Ft (27,1%) kiutalás-visszatartásból származik, ezen kívül 2,1 Mrd Ft (1,9 %) volt a külföldi cégektől és diplomatáktól visszatartott adó. Az adóbeszedési eredményjavulásból származó többletbevétel a 2001. évhez képest 18 Mrd Ft volt. Ez 18,5%-kal több, mint az előző évi teljesítés.

A fogyasztási és jövedéki adóból a Kvtv. 2002. évre 563,5 Mrd Ft-ot, a 2002. évi XXIII. tv.-vel módosítva 581,9 Mrd Ft-ot irányzott elő, amely az APEH fogyasztásiadó-bevétel előirányzatát is tartalmazta. A 2002. évben realizálódott 590,5 Mrd Ft tényleges bevétel az eredeti előirányzatot 4,8%-kal, a módosított éves előirányzatot 1,5%-kal haladta meg. A Vám- és Pénzügyőrségnél a két adónemből összesen 583,1 Mrd Ft bevétel keletkezett, amely 9,4%-os növekedést jelentett a 2001. évihez viszonyítva. A fogyasztásiadó-bevételekből 41,0 Mrd Ft a Vám- és Pénzügyőrségnél kezelt import termékek fogyasztási adó számláján teljesült, a 2001. évinél 19,2%-kal magasabb összegben. A fogyasztásiadó-bevételek emelkedésében a használt személygépkocsi import forgalom megkétszereződése játszotta a meghatározó szerepet. A PM előrejelzése szerint a 2003. évben a szabályozás változása miatt a személygépkocsi behozatal és a fogyasztásiadó-bevétel is csökkenni fog.

105


A 2002. évi jövedékiadó-bevételek az előző évi bevételt 43,2 Mrd Ft-tal meghaladva elérték az 542,1 Mrd Ft-ot. A bevétel jelentős részét az üzemanyagok termékcsoportjában keletkezett 361,5 Mrd Ft befizetés tette ki. A dohányipari termékek utáni jövedéki adó 120,2 Mrd Ft volt. A szőlőbor után 1,3, Mrd Ft, az egyéb termékek után pedig 59,1 Mrd Ft összegű bevétel teljesült. A törvényjavaslat indokolása alapján a bevétel növekedése az adóemelések, a kiskereskedelmi árak, valamint a fogyasztási szerkezet változását jelzi. Az adótétel-változás az üzemanyagokra volt jelentős kihatással, mivel az előző évi változatlan adómértékeket követően – az adóemelési moratórium lejárta után – mind a benzin, mind a gázolaj literenkénti jövedékiadó-tartalma az év második félévében nőtt.

A jövedéki adó visszatérítése címén a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 1997. évi CIII. tv. (a továbbiakban: Jöt.) 31. § és 39-40. §-aiban szabályozott adóvisszatérítést, valamint a mezőgazdaságban felhasznált gázolaj utáni, a 216/1997. (XII. 1.) Korm. rendeletben szabályozott jövedékiadó-visszatérítést a vámhatóság 21 jövedéki adó ügyben is eljáró vámhivatala, mint elsőfokú hatóság végzi. A jövedéki adó visszautalások összege 26 039 M Ft volt 2002-ben, ez az összeg a jövedékiadó-bevétel 4,8%-ának felel meg. A visszaigényelt jövedéki adó jogcímenkénti megoszlása az adóalanyok számát tekintve egyenlőtlen, mivel a visszaigényelt összeg 25,2%-a egyetlen adóalanyhoz (MÁV Rt.) kötődik, míg 66,9 %-a a 107 480 db visszaigénylést benyújtó adóalanyok között oszlik meg egyenlőtlen arányban. A visszautalt összeg fennmaradó 7,9%-a a Jöt. 31. §-a, valamint a – MÁV Rt. kivételével – szállítási tevékenységet végző adóalanyok és a diplomáciai és konzuli képviseletek részére került kiutalásra.

A jövedékiadó-visszatérítések tekintetében a legnagyobb tételt a mezőgazdaságban felhasznált gázolaj utáni jövedékiadó-visszatérítés jelenti. 2002-ben a benyújtott visszaigénylések száma 107 480 darab volt, ami az előző évhez mérve 3,6%-os növekedést jelent. A 2002-ben visszatéríteni kért 15 380 M Ft 8,2%-kal haladja meg a 2001. évi összeget. A visszaigényelt összeg emelkedésében szerepet játszott a 2002 júliusától életbe lépett üzemanyag jövedéki adó mértékének emelkedése. Az adóügyben eljáró vámhivatalok valamennyi esetben elvégzik a benyújtott mezőgazdasági visszaigénylések adminisztratív ellenőrzését. Ebbe az adminisztratív ellenőrzésbe beletartozik a visszaigénylés kitöltésének helyessége, a jogszabály által előírt mellékletek meglétének, továbbá a csatolt számlák alaki és tartalmi megfelelőségének vizsgálata.

A kiutalás előtt a 2002. évben 6508 ellenőrzést folytattak le a vámhivatalok. Ez mindössze 77%-a a 2001. évi ellenőrzések számának. Az eredményesség tekintetében a 23%-os esetszám csökkenés mellett 614 esetben került sor adóbírság kiszabására, ami a 2001. évihez képest 19%-os emelkedést jelent. Hasonló tendencia mutatkozik a kiutalás utáni ellenőrzések tekintetében is. A 2001. évi 7138 ellenőrzéssel szemben 2002. évben 4664 ellenőrzést végeztek kiutalás után az érintett vámhivatalok, ami mintegy 35%-os csökkenésnek felel

106


meg. A vizsgálatok számának csökkenése ellenére a kiutalás után megállapított jogosulatlan igény a 2001. évi 221 esetszámhoz képest 324-re emelkedett, ami 46,6%-os növekedést jelent. Az ellenőrzéseket segíti a 2002 novemberében bevezetett új számlaellenőrzési rendszer. A Jövedéki Igazgatóság a kúthálózattal rendelkező olajtársaságokkal történt egyeztetést követően az 50567/2002. VPOP II. számon kiadott utasítással hozta létre az új számlaellenőrzési rendszert, amellyel a benyújtott számlák valódiságának megállapítása gyorsabbá és hatékonyabbá vált. A számlaellenőrzési rendszerben a VPOP a nagy olajtársaságokkal együttműködve ellenőrzi a kibocsátott számlákat.

A jogosulatlan visszaigénylések tekintetében a 2001. évi 574 esetszámhoz és 87 M Ft visszaigényelt összeghez képest 2002-ben 775 jogosulatlan visszaigénylést tártak fel 155 M Ft értékben. A jogosulatlan visszaigénylések meghatározó része a mezőgazdasági termeléshez kapcsolódik, míg más mezőgazdasági ágazatokban a visszaélések száma nem számottevő. A jövedékiadó-visszatérítések kiutalásának határidőre történő teljesítése kiemelt szempontként került megfogalmazásra valamennyi vámszerv felé. 189 esetben azonban nem sikerült a kiutalásra vonatkozóan a rendelkezésre álló határidőt betartani. Ez a teljesített kiutalások 0,17%-ánál jelentkezett, ami 3,6 M Ft késedelmes kiutalásból származó kamatfizetést okozott a vámhatóságnak. A vasúti szállítási tevékenységet végző adóalanyok 2002-ben 6821 M Ft – ebből a MÁV Rt. 6567 M Ft – jövedéki adót igényeltek vissza. A – 2002. január 17-én 50232/2002. VPOP II. szám alatt a Jövedéki Igazgatóság által – kiadott állásfoglalás megfelelőnek találta a MÁV Rt. bevallási adatainak ellenőrzéséhez szükséges adatokat tartalmazó CD adathordozót. A 2002. évben az állásfoglalás nem változott és az év egészében az abban foglaltaknak megfelelően történt a bevallás adatainak ellenőrzése, valamint a jövedéki adó visszautalása. Volumenét tekintve a belvízi szállítási tevékenységet végző adóalanyok 2002-ben 473 M Ft-ot igényeltek vissza, amelyre a vonatkozó előírásokat VPOP szintű utasítás rendezi.

A jövedéki adóalanyok nagy számára tekintettel, illetve a rendelkezésre álló erőforrások minél hatékonyabb kihasználása érdekében szükségessé vált a VPOP Jövedéki Igazgatóság számára kockázatelemzési és kockázatkezelési módszertan kidolgozása. A módszertanban meghatározták az ellenőrzésre történő kiválasztás szempontjait az adóvisszaigénylők esetében is. Eszerint a visszaigénylők esetében elsődlegesen vizsgálják a bevallás mellékleteinek, a visszaigénylés jogszerű feltételeinek meglétét, ezen belül a benyújtott számlák, igazolások minősítését (formai, tartalmi hiányosságok tekintetében), a visszaigénylő korábbi tevékenységével kapcsolatos információk elemzését.

3.1.3.

A lakosság befizetései Az államháztartás személyi jövedelemadóból származó bevétele 2002-ben 1273,6 Mrd Ft volt, ami 156,8 Mrd Ft-tal (14,1%) haladja meg az előző évben befolyt összeget. Az emelkedés 5%-ponttal marad el a 2001. évi növekedés ütemétől. A központi költségvetés személyi jövedelemadóból származó 2002. évi bevétele 940,6 Mrd Ft volt, ami 110,3 Mrd Ft-tal (13,3%) haladja meg az előző évi 107


tényadatot. A személyi jövedelemadó eredeti előirányzatát (830,5 Mrd Ft) a 2002. évi XXIII. tv. 920 Mrd Ft-ra módosította. A módosított előirányzat 20,6 Mrd Ft-tal (2,2%) túlteljesült. A központi költségvetés 2002. évi szja bevételének 2,7%-a az önadózáson kívüli bevételekből származik (25,6 Mrd Ft). Ez az összeg az előző évhez képest 5,3 Mrd Ft-tal (26,1%-kal) magasabb. A bevétel alakulásában meghatározó szerepe van annak, hogy az összevont adóalap 2002. évi 13,2%-os növekedése 6,4%-ponttal alacsonyabb az előző évhez képest. A bevételek mérsékeltebb ütemű és összegű növekedését eredményezte a lakáscélú hiteltörlesztés adókedvezménye, a nyugdíj adómentessé tétele, valamint a kormányváltást követő, adóterhet csökkentő intézkedések (adójóváírás, a minimálbér adóterhének megszüntetése). A törvényjavaslat indokolása szerint személyi jövedelemadó-bevétel növekedése mellett, az adót csökkentő kedvezmények összességében 6,9%-os növekedéssel, a 2001. évi 341,2 Mrd Ft-ról 364,7 Mrd Ft-ra emelkedtek. A kedvezmények megoszlása alapján – az előző évtől eltérően – az adójóváírás az első helyre emelkedett. Ezt követi a gyermeket nevelő családok jövedelmét érintő családi adókedvezmény, a nyugdíjjárulék és a magánnyugdíjpénztári befizetés kedvezménye, valamint a lakáscélú hiteltörlesztés adókedvezménye, amelyek együttesen az összes kedvezmény 86,5%-át jelentik.

E hatásokkal együtt is, a személyi jövedelemadó-bevételek infláció feletti növekedése reálértéken is emelkedést jelent. Az összevont adóalap átlagos terhelése 21,9% volt (A 2001. évhez viszonyított növekedés 0,1%-pont.) Az elkülönülten adózó jövedelmek adója, az előző évihez hasonlóan kiemelkedő mértékben, 19,3%-kal nőtt, bár ennek aránya az összes jövedelemadón belül 7,7% volt.

A lakossági adóbefizetéseket a Kvtv. 5,2 Mrd Ft-ban irányozta elő (bérfőzési szeszadóból 3,2 Mrd Ft-ot, vámkezelési díjakból 2 Mrd Ft-ot). A tényleges bevétel a 2002. évben 7,1 Mrd Ft-ban realizálódott, az előirányzatot 1,9 Mrd Fttal, 36,5%-kal haladta meg. A bérfőzési szeszadó bevétel a 2002. évben 3,5 Mrd Ft-ban teljesült, ez az éves előirányzatnál közel 10%-kal, az előző évi befizetésnél pedig 11,5%-kal több.

A lakossági vámkezelési díjak összege az előirányzatot jelentősen (több mint 70%-kal) túlteljesítve 3,6 Mrd Ft-ban realizálódott, amelynek döntő része a gépkocsi-behozatalokhoz kapcsolódott.

3.1.4.

Pénzintézeti társasági adó A pénzintézeti társasági adó eredeti előirányzata 24,3 Mrd Ft volt, amit a 2002. évi XXIII. tv. 34,4 Mrd Ft-ra módosított. A pénzintézetek által befizetett társasági adó a 2001. évi 66,2%-os növekedést követően 2002-ben 2,2% csökkenéssel 31,7 Mrd Ft-ot ért el. A törvényjavaslat indokolása szerint csökkenést meghatározó tényezők közé tartozik, hogy 2002-ben már nem jelentkeztek azok a rendkívüli bevételek,

108


amelyek a 2001. évi bankfúzióhoz kapcsolódóan merültek fel. A kereskedelmi bankok jövedelmezőségi pozíciójának némi javulása mellett a szakosított hitelintézeteket is tartalmazó teljes bankszektor eredményessége csökkent, amit jelez, hogy így a 2002. év végi feltöltési kötelezettség 3 Mrd Ft-tal volt kevesebb az előző évinél.

3.1.5.

Bányajáradék A központi költségvetés bányajáradékból származó, 14,7 Mrd Ft összegű 2002. évi bevétele a 14,4 Mrd Ft-os előirányzatot 2,1%-kal haladta meg. A bevétel összege az előző évi 13,6 Mrd Ft-hoz képest 8,1%-kal nőtt. A bányajáradék bevételek 86,5%-ban a szénhidrogének kitermeléséből származnak. További számottevő arányt a lignittel együtt a szén (7%), valamint az építőipari nyersanyag (5,1%) képez. A hazai bányászatban előforduló többi nyersanyag (ércek, geotermikus energia) részesedése nem éri el az 1%-ot.

A „Bányajáradék befizetése” elnevezésű pénzforgalmi számla a Magyar Bányászati Hivatal (MBH) illetékességi körébe tartozik. A hivatal ellenőrzi a járadék befizetését és az önbevallás alapjául szolgáló adatokat, valamint első fokon az államigazgatási eljárás szabályai szerint jár el a meg nem fizetett bányajáradék behajtása céljából. 2002. december 31-én első fokon 10 M Ft bányajáradék és 1,9 M Ft kamatkintlevőség megfizettetése volt folyamatban. A végrehajtási szakaszban lévő járadéktartozások összege 12,6 M Ft volt, amelynek kamatvonzata 4,2 M Ft.

3.1.6.

Az MNB befizetése A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. tv. alapján 2002-ben a Magyar Nemzeti Bank (MNB) az 1998., az 1999. és a 2000. évi eredménye átlagának megfelelő osztalékot volt köteles fizetni a tulajdonos Magyar Állam részére. A Kvtv. a XXII. Pénzügyminisztérium fejezet 27. címének 1. alcímén a Magyar Nemzeti Bank költségvetési kapcsolatainak elszámolása keretében a 2002. évre az MNB befizetéseként 23 752,0 M Ft előirányzatot határozott meg. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. tv. 72. §-ának (3) bekezdése alapján az MNB befizetésére 12 havi egyenlő részletben került sor. 2002. december végéig 23 316,0 M Ft-ot fizetett be az MNB a költségvetésbe. Az osztalék összegének megállapítása a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. tv. előírásainak megfelelően történt.

3.1.7.

Koncessziós bevételek A kincstári vagyon koncesszióba adásából a központi költségvetésnek 2002-ben két jogcímen keletkezett bevétele, szerencsejátékkal kapcsolatosan és az infrastruktúra hasznosításából. A költségvetési törvény a 2002. évre koncessziós bevételként összesen 68 485 M Ft-ot (szerencsejátékkal kapcsolatos koncessziós díj címén 1401,0 M Ft-ot, infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós díj és árverési díj címén 67 084,0 M Ft-ot) irányzott elő. A teljesülés 6968,3 M Ft, ami az előirányzatnak csupán 10,2%-a. Az elmaradás az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós díj és árverési díj bevételi előirányzatánál jelentkezett.

109


A szerencsejátékhoz kapcsolódó szerződésekből származó koncessziós díj címén a központi költségvetésnek 1463,5 M Ft bevétele volt. A bevétel négy játékkaszinó befizetéseiből származott. A befizetések határidőre, a szerződésekben foglaltaknak megfelelően megtörténtek. Az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós bevétel címén a 2002. évben a költségvetésnek 5504,8 M Ft bevétele származott, szemben a 67 084,0 M Ft-os előirányzattal. Az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós díjak 2002. évi előirányzatát a MeH Informatikai Kormánybiztossága (MeH IKB) tervezte, amihez a Hírközlési Felügyelet (HÍF) a koncessziós díjakra vonatkozóan csak informális segítséget nyújtott az egyes társaságok várható egyszeri és éves koncessziós díj fizetésének becslésével. A HÍF a 2002. évre történő tervezéshez összesen 6912 M Ft koncessziós díjfizetést jelzett, ezen belül egyszeri díjfizetésként 4900 M Ft-ot, éves díjként 2012 M Ft-ot.

A befizetések teljes egészében a távközlési szolgáltatásokhoz kötődő koncessziós szerződésekből származtak. A bevételt elsősorban a frekvenciasávok átadásával összefüggő (sávonként számított) koncessziós díjak jelentették, további bevétel a mobil- és vezetékes szolgáltatók távbeszélő-forgalom után számított éves koncessziós díj befizetéseiből származott. Az informatikai és hírközlési miniszter feladat- és hatásköréről szóló 141/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet 2. §-a szerint az IHM – a kormányzati informatikához kapcsolódó feladatok kivételével – jogutódja a Miniszterelnöki Hivatal Informatikai Kormánybiztosságának. Az IHM-ben az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós díjak 2002. évi előirányzatát számításokkal alátámasztó anyag nem állt rendelkezésre, ezáltal a 67 084,0 M Ft előirányzat összetétele nem volt megállapítható. A tervezés megalapozottságának, illetve az előirányzat részleteiben való teljesülésének megítélése így nem volt lehetséges. A nagy összegű 2002. évi bevételi előirányzat az univerzális mobil távközlési rendszer (UMTS) harmadik generációs frekvenciasáv pályázat sikeres lebonyolításával számolt. A 2002. évben azonban, a licencek európai értékesítésének negatív tapasztalatai miatt, árverésre és pályázat kiírására sem került sor. Ugyancsak nem történt meg a 26 GHz-s frekvenciasávok értékesítése sem, mivel ezek kapcsolódnak az UMTS rendszerhez. A koncessziós szerződések alapján a kötelezettek által fizetendő egyszeri és éves koncessziós díjak beszedéséhez szükséges számlák kibocsátása és kezelése (ideértve az áfa-kötelezettség teljesítését is) a Hírközlési Felügyelet (HÍF) feladata. A Hírközlési Területi Hivatal (HTH) tartja nyilván hatósági jogkörében a hatályos koncessziós (egyetemes hírközlési) szerződéseket, és látja el az azok teljesítésének ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat.

A koncessziós bevételek (5504,8 M Ft) a MeH-hez, illetve az IHM-hez érkeztek, amit továbbutaltak a központi költségvetés bevételi számlájára. A HTH megállapította, hogy a 2001. évre vonatkozóan öt régióra kiterjedő, négy koncessziós társaság – amelyek azonos érdekeltséghez tartoztak – az előírt határidőig (2002. május 31-ig) nem fizette be a koncessziós díjat, amely pénzforgalmilag a 2002. évet illette volna és összesen 158,75 M Ft-ot tett ki. A HTH többször felszólította a jogutódot a koncessziós díj fizetési kötelezettség teljesítésére. A jogutód

110


jelezte, hogy a részére megállapított koncessziós díjat nem fizeti meg, és tárgyalást kezdeményezett az IHM-mel. 2002. december 31-ig a fejezeti kezelésű számlára a befizetés nem érkezett meg. Egy másik társaság részéről késedelmes fizetés történt, ezért utólagosan a HÍF által megállapított késedelmi kamatot is fizetett a társaság.

3.2.

A köztartozások behajtására tett intézkedések

3.2.1.

Az adóhátralékok behajtására tett intézkedések Az adózók központi költségvetés felé fennálló tartozása – az APEH nyilvántartása szerint és az Államháztartási Hivatal által helyesbített azonosítatlan állománnyal is számolva – 2002. december 31-én 540,1 Mrd Ft volt, 16,7 Mrd Fttal magasabb, mint a 2001. évi záró állomány. A korrekciót egyrészt az azonosítatlan állomány kintlévőségeknél történő számbavétele, másrészt az értékelési veszteségen belül az értékhatár alatti tételek beszámítása indokolta.

Az APEH folyószámla rendszere az előírásnak megfelelően mutatja ki a hátralékok év végi állományát. Az egyenlegezés módszere az Art. vonatkozó rendelkezéseivel összhangban van. A kintlévőségek pontos kimutatását azonban nem teszi lehetővé, hogy a társasági adó december 20-ai feltöltési kötelezettségével szemben nincs előírás, így indokolatlanul csökken a fennálló hátralék állománya. Erre a tényre az ÁSZ már a 2000. és a 2001. évi zárszámadás számvevőszéki ellenőrzése során is felhívta a figyelmet. Az adózók APEH felé fennálló tartozásainak (és kötelezettségeinek) záró állománya a 2002. évben is olyan egyenlegezett adatokat tartalmaz, amelyben az APEH folyószámlánként kompenzálja a túlfizetéseket és a hátralékokat, de a túlfizetésekbe pl. az év végi társaságiadó-előleg kiegészítésre fizetett összegeket is beszámítja, holott ezzel szemben nem áll kötelezettség.

Az APEH a 2002. évi mérlegjelentéshez az ÁHH részére megküldött adatszolgáltatást az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 145. §-ában előírtak szerint állította össze. A 2002. évi ellenőrzési tapasztalatok is azt mutatják, hogy a kintlévőségi állomány adatait az egyéb részletező nyilvántartások teljes körűen nem minden esetben támasztják alá. Az APEH két különböző főosztályán készített kimutatás nem egyezik meg egymással. A kintlévőségek alakulását az állományból való törlések befolyásolják. Az engedményezés, a méltányosság miatti törlések folyószámla adatai eltérnek az azonos tartalmú, de más információs rendszerből származó analitikák adataitól. A 2002. évben a Felszámolási és Végrehajtási Főosztály összeállításában a Magyar Követeléskezelő Rt. (MKK Rt.) részére a felszámolás alatti követelések engedményezése tárgyú kimutatás szerint az összes engedményezett adó- és járulékkövetelés 113 419,6 M Ft volt. Ebből az adó 89 271,0 M Ft.

111


Az APEH Adóügyi Főosztálya tételes listájában a felszámolási eljárás adótartozás engedményezésének összege 92 353,8 M Ft, a járulék engedményezésé 11 428,2 M Ft. Az adó és a járulék együtt 103 782 M Ft. Ezen összeg részét képezi a mérlegjelentés „állományváltozás nem pénzforgalmi tranzakciók miatt” megnevezésű 7. oszlopának. (Az eltérés 9637,6 M Ft.) Az APEH álláspontja szerint a folyószámla zárása után készült mérlegjelentés adatai tekinthetők hitelesnek. A mérlegjelentés egyéb volumenváltozás megnevezés alatt a méltányosság és az elévülés miatti törlések együttes összegét tartalmazza 21 982,4 M Ft-tal. Ebből a méltányosságból történt adótörlések összege az APEH tételes listája szerint 10 710,7 M Ft. A jogerős elsőfokú határozatban engedélyezett mérséklés összege azonban az előbbi összegnél 1047,8 M Ft-tal kevesebb (9662,9 M Ft) volt.

Az elévültetés törlése – néhány esetben – több évvel az Art. 95. § (1) bekezdésében meghatározott elévülési idő letelte után történt. Az APEH egyik igazgatóságán – a 2002. évet megelőzően – 906 M Ft túlfizetéses állomány képződött az adótőkénél. A túlfizetést a 2002. évben elévültetés miatt törölték az állományból. A túlfizetést mutató állomány döntő része abból származik, hogy öt adózó az előírt ezer forint helyett bevallásában – tévesen – forintban szerepeltette a negatív előjelű kötelezettséget. (Két esetben az 1993. évi áfa bevallás, három adózónál az 1994. évben benyújtott önrevíziós bevallások kitöltése miatt keletkezett a „túlfizetés”.) További két adózónál az 1993-1994. évi bevallás adatait az adóhatóság nem írta elő, így mutatkozott a befizetésnél „túlfizetés”. Az Igazgatóságon a téves bevallást benyújtó adózóknál folyószámlaellenőrzés nem történt, így a hibára az elévültetési idő lejártáig, sőt azt követően sem figyeltek fel.

A kintlévőségi állomány növekedése annak ellenére következett be, hogy az APEH egyre nagyobb erőfeszítéseket tesz a hátralékállomány csökkentésére. Az APEH igazgatóságai 141 650 végrehajtási eljárást indítottak, 13,5%-kal többet, mint a 2001. évben. A végrehajtásból befolyt összeg (adó- és járulék összesen) 137,7 Mrd Ft volt, mindössze 3,8%-kal haladta meg az előző évben realizáltat, és 12,9%-kal a feladattervben meghatározott előirányzatot.

A behajtási intézkedések eredményeként az adóból befolyt hátralék összege a 2001. évi 92 Mrd Ft-ról 93,2 Mrd Ft-ra növekedett (a feladattervi előirányzat 86,6 Mrd Ft volt). Az adóbeszedésből származó bevétel végrehajtási cselekmények szerinti kiemelt jogcímeinek adó- és járulékadatokra bontott nyilvántartása a 2002. évben sem állt rendelkezésre, így ezek a bevételek csak együtt értékelhetők. Az adók és járulékok beszedett hátralékából a végrehajtási cselekmény hatására és a végrehajtás megindítását követően adott és lejárt fizetési könnyítésekre az adósok 113 Mrd Ft-ot fizettek meg, kismértékben elmaradva az előző évitől (113,6 Mrd Ft).

112


Figyelemre méltó, hogy az azonnali beszedési megbízásból 2002-ben 3 Mrd Ft-tal több – 22 Mrd Ft – folyt be, mint a 2001. évben. A megtérülés mértéke 8,6% volt. A munkabér és követelés letiltásból 0,9 Mrd Ft bevétel származott (2001. évben 1,2 Mrd Ft). Az ingó és ingatlan végrehajtásból befolyt összeg folyamatosan csökken. Ingó végrehajtásból 0,2 Mrd Ft (az előző évben 0,7 Mrd Ft), ingatlanértékesítésből 0,1 Mrd Ft (2001. évben 0,4 Mrd Ft) származott.

A kintlévőség összetételét tekintve a behajtható állomány aránya növekedett. A működő gazdálkodók tartozása 2002. december 31-én 348 Mrd Ft volt. Ez a végrehajtható tartozásállomány arányát is jelzi, tekintve, hogy a 47,3%-ot jelentő felszámolás, csődeljárás és végelszámolás alatt álló, felszámolási kedvezménnyel érintett, a technikai megszűnt, valamint a nyilvántartásból törölt szervezetek tartozásaiból elenyésző a megtérülés. A működő gazdálkodók és magánszemélyek (beleértve az egyéni vállalkozókat) 93%-a 1 M Ft alatti összeggel, ezen belül 69%-a 0,1 M Ft alatti összeggel tartozik.

Pozitívan értékelhető az a 2000. évtől kezdődött folyamat, hogy az APEH a kisösszegű hátralékok behajtására is kiemelt figyelmet fordít annak ellenére, hogy ezen kintlévőségek beszedése rendkívül munkaigényes. A felszámolási eljárás alatt álló gazdálkodó szervezetekkel szembeni követelések engedményezése a 2002. évi átadott követeléseket és a realizált bevételeket tekintve – a 2000. évi a legalacsonyabbnál is kevesebb – 1,08%-os megtérülést mutat. Az APEH a felszámolás alatt álló cégekkel szembeni hitelezői követeléseit – az állami adóhatóság és a Magyar Követeléskezelő Rt. között 1999. évben kötött megállapodás alapján – az Rt.-re engedményezte, a tőkeösszeg 4%-át kitevő ellenérték megfizetése mellett. (A megállapodást több alkalommal módosították, illetve egészítették ki.) Az MKK Rt. a 2002. évben a megállapodás szerint 1,2 Mrd Ft-ot fizetett ki az igazgatóságok részére az 1999. évben közzétett felszámolások engedményezésének 4%-os ellenértékeként. Az MKK Rt. az engedményezés ráfordításaként – az ellenértékhez hasonló nagyságrendű – 1,1 Mrd Ft igazolt költségelszámolást érvényesített. (A 2001. évben 1,3 Mrd Ft ellenérték mellett 0,8 Mrd Ft igazolt költséget számoltak el.) A 2002. évben az összes engedményezett adó- és járulékkövetelés 113,4 Mrd Ft volt. Az engedményezés ellenértékeként – a 2003. évi kifizetéseknél – már a 2000-2001. évi közzétett felszámolási eljárásokhoz kapcsolódóan mindössze 3%, illetve 2% került meghatározásra a 2002. évi kiegészítő megállapodás alapján. Az alacsony megtérülés és a magas költségvonzat miatt az ÁSZ a 2001. évi zárszámadásról szóló jelentésében javasolta a PM részére a követelések pályáztatás útján történő engedményezését. A 2003. évtől az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 2002. LXV. tv. rendelkezik arról, hogy az APEH a felszámo-

113


lás alatt álló szervezetekkel szemben fennálló követeléseivel kapcsolatos engedményezési jogát pályáztatás útján gyakorolhatja.

3.2.2.

A végrehajtói letéti rendszer A központi költségvetés mérlegében kimutatott, az APEH által teljesített adóbevételek között – a letéti pénzkezelési előírásoknak megfelelően – a végrehajtói letéti számlán az év utolsó napjaiban jóváírt (döntően szankciós bevételekből származó) összeggel, 4,5 Mrd Ft-tal (ebből az adóra vonatkozóan mintegy 3,0 Mrd Ft-tal) kevesebbet mutattak ki. Az APEH analitikájában a késedelmi pótlék és bírság számlákon elszámolt öszszegeket a TB alapokat megillető hányaddal együtt mutatták ki, ezért a letéti számlára befolyt bevételekből – az előírások szerint – a 2002. évi bevételi előirányzatok arányában az adóra vonatkozó hányad 66,7%. A végrehajtói letéti számlák 2002. évi utolsó banknapi (december 31.) záró egyenlege 4 488 306 E Ft volt. (A 2001. évi záró egyenleg 4 873 425 E Ft volt.) A zárszámadással érintett évben a letéti számla követel forgalma 145 585 661 E Ft, az előző évi követel forgalom 120 368 015 E Ft volt.

Az év végén a letéti számlára átutalt bevételek döntően a 2002. év decemberének második felében kerültek jóváírásra, így azok már a megfelelő adónem számlára nem kerülhettek. A végrehajtói letéti számlák év végi egyenlege az APEH által realizált bevételek egy ezrelékét sem érte el, így érdemben nem befolyásolja az egyes adóbevételek éves összegét. Az ÁSZ a 2000. évi zárszámadási jelentésében megállapította, hogy a letéti rendszer zavartalan működését – a rendszer részét képező – a nem végrehajtással összefüggő fizetési könnyítések akadályozzák. A 2002-ben bevezetett új hátralékkezelési és végrehajtási informatikai rendszer ezt a hiányosságot megszüntette. A 2002. december 31-én a végrehajtói letéti számlákon lévő összeg 99,7%-át a folyószámlák logikai zárásának időpontjáig – 2003. április 28-ig – a megfelelő adónem számlára átutalták. A fennmaradó 0,3% a függő tételekkel indokolható. A végrehajtói letéti számla vezetéséről szóló 1047/B/2001. APEH utasítás előírásait – az ellenőrzött tételeknél – betartották.

3.2.3.

Fizetési könnyítések, méltányosság Az APEH a fizetési könnyítésre (fizetési halasztás és részletfizetés) és az adómérséklésre irányuló kérelmek teljesítésénél a 2002. évben – az Art. 81. és 82. §-a adta lehetőségeken belül – az adózók, főként a végrehajtással érintettek átmeneti jellegű fizetési gondjainak enyhítését tartotta szem előtt. Emellett a hátra-

114


lékállomány csökkenésében is fontos szerepe volt a méltányos, de feltételhez kötötten elbírált fizetéskönnyítési határozatoknak. Elsősorban a fizetési kedvezmények körültekintőbb elbírálásához, az adózói kockázatok teljesebb körű mérlegeléséhez nyújt segítséget az elkészített adósminősítő rendszer (AMIR), ami – a szükséges informatikai eszközökkel együtt – a 2001. év végén került az igazgatóságokhoz. A 2002. évben 138 014 db fizetési kedvezményre irányuló kérelem (beleértve a 2001. évről áthúzódókat is) érkezett az igazgatóságokhoz, ami az előző évinél 4105 db-bal (közel 3,1%-kal) több. A kérelmekből 50 295 db fizetési könnyítésre, 33 691 db mérséklésre irányult, valamint 30 734 db vegyes (fizetési könnyítésre és mérséklésre is), illetve 23 294 db hiányos volt (a kérelem tárgya, irányultsága annak beérkezésekor nem volt megállapítható). A 2002. év során 119 780 db (az előző évinél 11 527 db-bal több) elsőfokú határozatot hoztak. A kérelmeket 86,8%-ban dolgozták fel. Ebből 103 444 db (az előző évinél 6824 db-bal több) jogerős elsőfokú határozat született. Ez az elsőfokú határozatok 86,4%-a (2001-ben 89%). A részben helyt adó határozatok száma 27 716 db, az elutasított határozatok száma 24 885 db volt, illetve 12 501 esetben kellett megszüntetni az eljárást (az adózó visszavonta a kérelmét, az ügy más szakterületre került át).

Az adóhatósági eljárások során mintegy 9,7 Mrd Ft (a 2001. évinél 2,4 Mrd Fttal kisebb) összegű tartozás elengedésére és 97,7 Mrd Ft (2001-ben 85,5 Mrd Ft) átütemezésére került sor, ami a 2001. évben átütemezett összeget 14,3%-kal haladta meg. A fizetési könnyítéseket tartalmazó határozatokban 97,7 Mrd Ft (adó+járulék) hátralék átütemezését engedélyezte az első fokú adóhatóság, amelyből az adó összege 62,6 Mrd Ft volt (2001. évben 50,9 Mrd Ft). A 62,6 Mrd Ft adóra vonatkozó hátralékból 68,7% a végrehajtással érintett adózók fizetési kötelezettségeinek könnyítését segítette. A második fokon hozott határozatok az alaphatározatok 86,4%-át (210 db) változatlanul hagyták. Az objektív elbírálást mutatja, hogy a 16 db megváltoztatott határozatból 12 esetben a második fokon eljáró hatóság az adózó javára döntött. A méltányossági jogok gyakorlása tekintetében az APEH hatósági tevékenységét – az előző évihez képest – a határozatok kevésbé szigorú elbírálása jellemezte. A jogerős első fokú határozatokban méltányosságból törölt összeg 9,7 Mrd Ft volt (2001. évben ezen a jogcímen 7,3 Mrd Ft adót törölt az első fokú adóhatóság), ami a törlési intézkedések 45,5%-t tette ki. A 2002. évben az előző időszakról áthúzódó kérelmekkel együtt 33 691 db beadványban 21,3 Mrd Ft törlését kérték. Ez a törlési beadványok darabszámát tekintve 12 259 db (36,3%) kérelem engedélyezését jelentette. (A 2001. évben 23 Mrd Ft törölni kért összeg 31,7%-át engedték el.) A törölt összegek összetételét tekintve kedvező, hogy a méltányosságból törölt 9,7 Mrd Ft-ból mindössze 0,8 Mrd Ft volt a tőke összege (a gazdálkodó szervezetek adó, valamint járulék tőketartozása nem engedhető el, a járulék tőketartozás magánszemély esetében sem mérsékelhető). 115


Az adómérséklés összegének 37%-a a végrehajtási eljárás alá vont adózók hátralékát érintette.

A méltányossági ügyekben született határozatok megalapozottságát minősíti, hogy a másodfokon hozott döntések az első fokú határozatokat 80%-ban megerősítették, bár ez az arány a 2001. évhez képest (86,1%) csökkenő tendenciát mutat.

3.2.4.

A vámhatóság által kezelt vám- és adótartozások behajtására tett intézkedések A VP által kezelt folyószámlarendszerek 2002. december 31-ei fordulónapi öszszesített zárási adatai szerint a túlfizetések összege 101 012,1 M Ft, a tartozások összege 107 599,0 M Ft. A 2001. évi záró adatokhoz viszonyítva a tartozások összege 18,5%-kal csökkent. (A 2003. január 20-ai adóbevallással és értékvesztéssel helyesbített záró állomány figyelembevételével a túlfizetés 60 872,3 M Ftra, a hátralék 61 943,3 M Ft-ra módosult.) A túlfizetéseken belül a tőke összege 96 260,2 M Ft, a kamat, bírság összege 4751,9 M Ft volt. A tartozáson belül a tőke összege 59 375,4 M Ft, a kamat, bírság összege 48 223,6 M Ft volt.

A 107 599,0 M Ft-os összegű hátralék összegéből az 1991. évi XLIX. tv. (csődtörvény) hatálya alá tartozó, a folyamatban lévő csőd-, felszámolási és végelszámolási eljárással érintett tartozás összege 48 006,1 M Ft volt, ami az összes hátralék 44,6%-át jelentette. A működő, illetve a folyamatban lévő végrehajtási eljárás alatt álló gazdálkodók hátraléka 49 012,8 M Ft, 45,6%-os részarányú volt. A fennmaradó 9,8% (10 580,1 M Ft) a törölt és a jogutóddal megszűnt szervezetek hátraléka volt. A hátralék több mint fele a 2002. évet megelőző évekből származik. A hátralékok között a csőd-, felszámolási és végelszámolási eljárás alatt álló szervezetek tartozásai, az elszámolatlan vámbiztosíték befizetések miatti összegek, a végrehajtási eljárás alatt álló szervezetek tartozásai, a folyószámla rendezésre váró tételek, az elévült, de leírásra még nem került tartozások egyaránt szerepelnek.

A működő, illetve a folyamatban lévő végrehajtási eljárás alatt álló gazdálkodók 2002. december 31-ei fordulónapon kimutatott tartozásának főbb okai a késedelmes teljesítés, a tartozás helytelen célszámlára utalása, továbbá a nem teljesítés, aminek következtében megindul a végrehajtási eljárás. Az eljárás alatt álló gazdálkodók tartozásaiból nem várható számottevő megtérülés. A törölt gazdálkodók tartozásának megtérülésére nincs esély. A jogutóddal megszűnt szervezetek tartozásának behajtással történő részleges megtérülésére nőtt az esély azzal, hogy 2002. január 1-től a vámtörvény módosítása (2001. évi LXXIV. tv. 68. §) a jogelőd-jogutód szervezetek esetében kötelezővé teszi a változás vámhatóság felé történő bejelentését. A behajtási tevékenységből származó bevételek összege a 2002. évben az előző évi 3256,9 M Ft-tal szemben 1237,7 M Ft volt, ami a csődtörvény hatálya alá tartozó eljárásokból és a végrehajtási eljárásokból folyt be.

116


A csődtörvény hatálya alá tartozó eljárások során a 2002. évben 2217 felszámolási eljárás fejeződött be, az előző évinél 52,8%-kal kevesebb. A hitelezői igény-kielégítés összege (135,4 M Ft) mindössze 0,5%-a volt a hitelezői igényként bejelentett összegnek, és mindössze a 25,7%-a az előző évi igénykielégítés összegének. A 2002. évben 3 csődeljárás zárult le, az eljárással érintetteknek 10,6 M Ft túlfizetése volt. Az év során 306,1 M Ft folyt be a csődegyezségekre. A 2002. évben a végelszámolás alatt állók által befizetett vám- és adótartozások összege 467,5 M Ft volt. Az ingó és ingatlan végrehajtás foganatosítását az állami adóhatóság végzi az Art. 49. § (6) bekezdése, valamint a Vámtörvény 148. § (3)-(4) bekezdése értelmében. Az APEH-VPOP közötti együttműködést 2002. december 9-ig az 1999. évben kötött megállapodás rendezte, az új megállapodást 2002. december 9-én írták alá.

Az APEH által – a sikeres végrehajtási eljárásból, valamint az adóvisszatartási jog gyakorlásából származóan – átutalt összeg a 2001. évi 187,7 M Ft-tal szemben a 2002. évben 155,8 M Ft volt, mely a vámbiztosíték bevételi számlára került. Az APEH utalások azonosító adatai között nem szerepelt a fizetésre kötelezettek azon vámhatározatának száma, amire vonatkozóan végrehajtásból származó tartozás összegét az APEH beszedte, ezért a vámtestület központi folyószámla vezető szervénél időigényes volt az átutalt összegek megfelelő folyószámlára történő átvezetése. A 2001. évi zárszámadás számvevőszéki ellenőrzése ezt a hiányosságot már jelezte. A 2002. december 9-én hatályba lépett együttműködési megállapodás alapján kialakított gyakorlatot először a 2003. évi zárszámadás ellenőrzése során lehet értékelni. Az új megállapodás sem tartalmaz olyan adatszolgáltatási kötelezettséget, amelynek alapján az APEH által átutalt összeg a VP-nél automatikusan az ügyfél megfelelő folyószámlájára kerülne. A végrehajtási eljárások közül az azonnali beszedési megbízás kibocsátását a vámtörvény 148. §-a alapján a központi számlavezető szerv végzi, amely a számlavezető hitelintézetekhez 8951 M Ft követelésre 6586 esetben nyújtott be azonnali beszedési megbízást. A beszedési megbízások eredményeként mindössze 173 M Ft, a követelt összeg 1,9%-a folyt be. A 2001. évinél (32,7%) lényegesen kisebb mértékű teljesülésben szerepet játszhatott a jogszabály változása. Korábban a számlavezető hitelintézet az átutalási és beszedési megbízásokat 90 napig tartotta nyilvántartásában. A pénzforgalomról, a pénzforgalmi szolgáltatásokról és az elektronikus fizetési eszközökről szóló 232/2001. (XII. 10.) Korm. rendelet 6. § (2) bekezdése, valamint a 9/2001. (MK 147.) MNB rendelkezés 10. § (4) bekezdése 2002. január 1-jétől 15 napban határozta meg a nyilvántartás időtartamát. A 2002. évben a VP 2865 ügyet adott át az APEH-nak behajtásra, a behajtani kért összeg 13 465,3 M Ft volt. Az átadott ügyekről az APEH részéről 1473 esetben érkezett visszajelzés, a 302 eredményes behajtásból 154,9 M Ft folyt be.

117


3.2.5.

A központi költségvetési szervek tartozásállománya, köztartozásai A 2002. évben az elmúlt évek számvevőszéki ellenőrzései során tapasztalt tendenciáknak megfelelően, a központi költségvetési szervek tartozásállománya futamidő és adósságnem szerinti szerkezetében javult, nagyságrendje viszonylag állandó, de a növekvő előirányzatokhoz képest aránya csökkenő. A kincstári biztosi eszközrendszer és a köztartozások kezelése együttesen megakadályozzák az adósság további keletkezését, a kritikus helyzetben lévő intézmények esetében pedig elősegítik az adósság rendezését. A tartozásállomány kezelése kedvezően hat vissza a költségvetési gazdálkodási rendszer egészére. A tartozásállomány belső szerkezete tovább javult: a 30 nap alatti állomány 68,3%-ot, az átütemezett adósság csak 1,7%-ot tett ki. Az adós intézmények száma és az adósságok összege viszonylag alacsony, miután a 2002. év során eladósodott 100 költségvetési intézmény közül 80 intézménynél csak 30 nap alatti 1-2 M Ft összeg közötti tartozás volt. Az adósság döntő része szűk intézménycsoportra koncentrálódik. Továbbra is jellemző, hogy az egészségügyi intézmények adósodtak el, függetlenül az ágazati minisztériumi irányítástól. A felsőoktatás jelentős eladósodása – az összes központi kincstári költségvetéssel rendelkező költségvetési szerv tartozásállományának több mint 55%-a (év végére 69,5%-a) – is az orvostudományi centrumokkal rendelkező egyetemeken következett be. A Kvtv. funkcionális rendjében végzett elemzés is az Oktatási (F04) és az Egészségügyi (F05) funkció eladósodását mutatja (a kettő együttes aránya 80%), 2000-hez képest is növekvő mértékben. E tény megerősíti az előző évek számvevőszéki ellenőrzései során tett azon megállapítást, amely szerint a tartozásállomány keletkezésének nemcsak belső, az intézményi gazdálkodásban rejlő, hanem külső finanszírozási okai is vannak. További javulás következett be a tartozás adósságnemek közötti megoszlásában is. Az adósság belső szerkezetében 1-2% alá csökkent az állammal és a társadalombiztosítási pénzügyi alapjaival szembeni tartozás. A köztartozás nagy része egyébként is adóhatósági intézkedés következménye (késedelmi és önellenőrzési pótlék). Ez annak az eredménye, hogy a jogszabályi felhatalmazás alapján a köztartozások megfizetése prioritást élvez. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal és az ÁHH Kincstári Biztosi Irodájának együttműködése elősegíti a köztartozások behajtását, illetve megakadályozza azok keletkezését.

A 2002. év során 5 költségvetési szervnél működött kincstári biztos és a Szegedi Tudományegyetemen kincstári biztosi szakértők fejezték be az előző évben megkezdett munkát. A Kormány egészségügyi konszolidációs és reorganizációs programjának végrehajtásában és ellenőrzésében az ÁHH 2002-ben a kincstári biztosi szakértői hálózatán keresztül részt vett. A jövőben is követendő gyakorlatnak bizonyult, ahogyan a közpénzek ellenőrzött, átlátható felhasználását a programel-

118


lenőrök a támogatás odaítélése előtti előzetes vizsgálatával a felhasználás folyamatos ellenőrzésével, a pénzügyi, likviditási, szakmai-struktúra átalakítási tervek véleményezésével biztosították és 2003-ban is ezt tervezik.

3.3.

A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai

3.3.1.

A közvetlen kiadások teljesítésének eljárási rendje A pénzügyminiszter rendelkezése alatt álló központi költségvetési előirányzatok – amelyeket a Kvtv. a fejezetekhez rendelten jelenített meg – kezelésének eljárási rendjét a PM közigazgatási államtitkára által kiadott 1/2002. sz. utasítás (az 1/2001. sz. utasítás módosítása), valamint az egyes címekhez rendelt kiadások jogi szabályozása írja elő. A Magyar Államkincstár és az ÁHH a támogatási előirányzatokkal nem gazdálkodott, a vonatkozó jogszabályok alapján pénzügyi műveleteket hajtott végre. A Kincstár/ÁHH betartotta az eljárási rend „Egyéb rendelkezéseiben” foglaltakat, naponta önálló jelentést készített az aktuális előirányzat, a felhasználás, továbbá az előirányzat terhére vállalt kötelezettségek adatairól, amelyet a PMnek megküldött.

3.3.2.

Az előirányzatok felhasználása A Kvtv.-ben az Országgyűlés fejezet kiadásai között 6-os címen szerepel a Nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek, 7-es címen a Pártok, 8-as címen a Társadalmi önszerveződések támogatása. A 10-es cím a Magyar Televízió, a 12-es cím a Duna Televízió, a 13-as cím a Magyar Televízió Közalapítvány és a 14-es cím a Magyar Távirati Iroda Rt. támogatását tartalmazza. A Magyar Televízió Közalapítvány 13-as cím 2002-ben került a költségvetési címek felsorolásába. A címekre vonatkozóan a 2002. évi 19 097,3 M Ft eredeti előirányzat módosítások folytán 19 154,1 M Ft-ra (2,9%-kal nőtt) változott. A módosítás a társadalmi és karitatív szervezetek működési támogatásának 57,9 M Ft-os emeléséből, valamint az SZJA 1%-ának közcélú felhasználásra való elvonásából adódott. A 2002. év végi teljesítés 20 697,5 M Ft volt. A Társadalmi és karitatív szervezetek működési támogatásának 2002. évi módosított előirányzata 405,9 M Ft volt, ami 403,7 M Ft-ban (99,5%) realizálódott. Az 1745 társadalmi szervezet közül 5 részére nem történt átutalás, mivel a 2001. évi támogatás felhasználásáról elmulasztották a vonatkozó OGY határozat szerinti beszámolást. A társadalmi szervezetek részére a támogatás folyósítását a Pénzügyminisztérium 1/2002. számú utasításában adott éves felhatalmazás alapján a Kincstár hajtotta végre. Az átutalás során érvényesült a 80/200. (XI. 30.) OGY határozat (5) bekezdésében foglalt előírás.

119


Az Országgyűlés fejezetnél a 10–14 címek alatt szerepelt a Magyar Rádió Közalapítvány, a Magyar Televízió, a Duna Televízió, Magyar Televízió Közalapítvány és a Magyar Távirati Iroda Rt. támogatása. A címekre vonatkozó eredeti előirányzat 2002-ben 16 089,2 M Ft volt. Az év végi teljesítés 17 638,9 M Ft. A Magyar Rádió Közalapítvány támogatása tartalmazta a Magyar Rádió Rt. műsorterjesztési költségeinek és a Magyar Rádió Rt. művészeti együtteseinek támogatását, amelynek az eredeti előirányzata 3277,0 M Ft. A Magyar Rádió Rt. Műsorterjesztési költségeire előirányzott 2777,0 M Ft összeg 3528,3 M Ft-ban teljesült. A Magyar Rádió Rt., Magyar Televízió Rt. és a Duna Televízió Rt. műsorterjesztési költségeinek túllépésére a Kvtv. 115. §-a adott felhatalmazást. A művészeti együttesek támogatása az 500 M Ft előirányzatot nem haladta meg (100%). A Magyar Televízió Rt. műsorterjesztési költségeinek előirányzata 17,1%-al túllépte az eredeti előirányzatot (az eredeti előirányzat 5347,7 M Ft, a teljesítés 6260,3 M Ft). A Duna Televízió Rt. 2002. évi eredeti támogatási előirányzata 1182,3 M Ft, a teljesítés mindössze 1068,1 M Ft volt (90,3%). A Magyar Távirati Iroda Rt. eredeti támogatási előirányzata 1322,2 M Ft volt, módosítás nem történt. Az ÁHH a költségvetési előirányzatokkal, módosításokkal és nyilvántartással, valamint azok végrehajtásával kapcsolatos pénzforgalmi feladatokat teljes körűen hajtotta végre. A Magyar Köztársaság 2002. évi központi költségvetésének végrehajtása során az FVM fejezet 11. Vállalkozások folyó támogatása címnél 2002. évben összesen 120 579,7 M Ft kiadás teljesítésére került sor, amelynek az eredeti előirányzata 107 347,7 M Ft. A teljesítés a módosított előirányzat (120 765,0 M Ft) 99,8%-át jelenti. Az APEH által nemzetgazdasági számláról teljesített előirányzatoknál az év során összesen 6 esetben történt fejezetek közötti, illetve fejezeten belüli átcsoportosítás, valamennyi szabályszerű volt. Egy alkalommal – a tárgyév végén – fejezeten belüli átcsoportosításra forráshiány miatt nem volt mód. Ezt a problémát az FVM vezetése a 2003. évi keretek terhére saját hatáskörben megoldotta. A kifizetés azonban nagyobb részben nem a Vállalkozások folyó támogatása, hanem az évek óta jelentős – nem teljesíthető – többlet igényű Támogatási célelőirányzatok terhére történt. E kifizetés nem volt összhangban a 2381/2002. (XII. 18.) Korm. határozatban foglaltakkal.

A rendelkezésre álló támogatási pénzeszközöket az FVM és intézményei csaknem teljes egészében (99,8%-ban) felhasználták. Részben az átcsoportosításoknak és a többlettámogatásoknak köszönhetően túllépés egyetlen költségvetési soron sem fordult elő, és fel nem használt előirányzat-maradvány sem volt.

120


Ez azért is jelentős eredmény, mert a 2002. költségvetési év közepére a pénzkeretek nagyrészt kimerültek, az értékesítési és túltermelési nehézségek viszont ezt követően tetőztek (sertés, baromfi, tej, búza, kukorica, alma stb.). Emellett azonban az is tény, hogy az APEH-hoz az év végén benyújtott, de részben a jogszerűen elvárható átfutási idő (30 nap), részben pedig forráshiány miatt áthúzódó kérelmek miatt a támogatások több milliárd forint összegben nem kerülhettek a tárgyévben kifizetésre. A feladat volumenét és bonyolultságát mutatja, hogy az FVM fejezet 11. címén belül 2002-ben összesen 425 681 esetben történt az APEH által teljesített kifizetés, amelyeknek 8 korábbi év áthúzódásaival együtt 492 jogcím előírásainak kellett megfelelniük.

Az ESzCsM fejezet 16. gyed, egyéb szociális ellátások és költségtérítések cím eredeti kiadási előirányzata 143 812,9 M Ft, a módosított kiadási előirányzata 150 123,3 M Ft volt. Kiutalásra került összesen 170 001,5 M Ft, 19 872,0 M Ft-tal haladva meg a módosított kiadási előirányzatot. E cím – kivéve az egészségügyi feladatok ellátásával kapcsolatos hozzájárulást, a terhességmegszakítást és a folyósított ellátások utáni térítést – módosítási kötelezettség nélkül teljesülő kiadásainak és bevételeinek rendezését a Kvtv. 47. § (1) bekezdés f) pontja szabályozta. Az automatikusan teljesülő előirányzatok túllépésére a megfelelő elszámolást követően, az egyedi utalványozás ellenjegyzése után került sor.

Az E. alapot és az Ny. Alapot nem terhelő társadalombiztosítási ellátások folyamatos teljesíthetősége érdekében (a bevételek és kiadások időbeli eltéréséből a 16. címen jelentkező pénzügyi hiányok fedezetére) a központi költségvetés, az ÁHH a Kincstár útján havonta folyamatosan kamatmentes hitelt nyújtott. Az Országgyűlés a tárgyévet követő évben a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényben rendeli el a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak közreműködésével a központi költségvetés terhére finanszírozott ellátások megtérítésének és kiadásainak rendezését, amely a 2001. évre vonatkozóan megtörtént. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. tv. 41-43. §-a, valamint a végrehajtására kiadott 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 26. §-a rendelkezik a jogalap nélküli ellátások keletkezésének lehetőségéről, ezek nyilvántartásáról, valamint pénzügyi rendezésének módjáról. A 2002. évben a jogalap nélkül felvett családi támogatás összege a 2001. évhez viszonyítva 13,4 M Ft-tal növekedett, a 2002. évi követelés – halmozott állománnyal együtt – összesen 514,7 M Ft volt. A támogatás folyamata – az igény elbírálásától a folyósításig – nem megfelelően szabályozott, így a rendszer működése csak részben kielégítő, például: • A TÁH-ok (Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Heves, Komárom, Vas megyék kivételével) a jogalap nélkül felvett ellátásokat a nyilvántartó könyvekben ellátási nemenként, manuálisan tartják nyilván. A számviteli adatokból a jogtalan kintlévőség – a megfelelő tagolásban – az adott időpontban nem állapítható meg automatikusan.

121


• Az OEP mint átadó nem adott tájékoztatást a TÁH-oknak arra vonatkozóan, hogy számvitelileg hogyan és milyen formában kell nyilvántartaniuk a jogalap nélkül felvett ellátásokat és azok megtérülési összegét. • A jogalap nélkül felvett családtámogatási ellátások nyilvántartási kötelezettségéről a 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 26. §-a rendelkezik. A jogalap nélkül felvett ellátásokból keletkező követelések nyilvántartási rendjére vonatkozóan jogszabályi útmutatás nem készült. A TÁH-ok saját kezdeményezésként alakították ki a megtérülések számviteli rendjét, amely ebből adódóan országosan nem egységes. • Jogi és számviteli szempontból szabályozásra várnak a követelések leírásának, törlésének feltételei, módjai, lehetőségei, a behajtott „idegen követelések” nyilvántartása és a központi költségvetésbe való visszatérítés ideje és módja. A 2002. évi XXIII. tv. 13. §-a alapján módosításra került a nyugdíjrendszerű rendszeres szociális ellátásban részesülők egyszeri juttatása 6300,0 M Ft összegben, valamint a költségvetés általános tartalékából, Kormány hatáskörben öszszesen 10,4 M Ft kiadási előirányzat-módosítás került végrehajtásra. (Az ESzCsM fejezet, a PM 24489/2002. számú intézkedése alapján módosította a 16. címet alcímenként és jogcím csoportonként.) A kiutalások a törvényben meghatározott határidőre teljesültek. A 16. cím alatt szereplő ellátások teljesítésénél alapvetően ezek az évközi emelések határozták meg az eltéréseket. A 16/2/6. alcímen kiugróan magas teljesítés mutatkozott a vakok személyi járadékánál. A vakok 2002. évi személyi járadékának módosított kiadási előirányzata 371,0 M Ft volt, amely 4042,0 M Ft-ra (1089,5%) teljesült. Ennek alapvető oka a hiányos, nem kielégítő tájékoztatásra, a pontatlan előzetes felmérésre és tervezésre vezethető vissza. Ezzel ellentétesen alakult a fogyatékossági támogatás kiadása, amely az eredeti előirányzathoz viszonyítva 41%-ra teljesült. A tervezett 22 686,6 M Ft helyett 9310,2 M Ft került kiutalásra. Ez a nagyarányú eltérés vezetett a fogyatékossági támogatás rendszerének 2003. évi jogszabályi módosításához, a jogosultság kiterjesztéséhez. A PM fejezetnél a nemzetgazdasági elszámolások között több címen találhatók nemzetgazdasági előirányzatok. A megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatását elősegítő normatív termelési támogatások előirányzata kisebb ütemben növekedett, mint a tényleges felhasználás. A 2000. évi 13 Mrd Ft előirányzat a következő évben 18 Mrd Ft-ra (138,5%), majd 2002-ben 19 Mrd Ft-ra (105,6%) emelkedett. A 2000. évhez képest az előirányzat-növekedés 46,2%. A PM fejezet 14. cím 1. alcímébe tartozó normatív támogatások 19 000 M Ft kiadási előirányzatának teljesülése a Kvtv. 47. § (1) bekezdés i) pontja értelmében külön szabályozott módosítás nélkül is eltérhet az előirányzattól.

Az előirányzat-teljesítés a 2000. évi 16,9 Mrd Ft-ról 2001-ben 24,7 Mrd Ft-ra, majd 2002-ben 37,8 Mrd Ft-ra emelkedett. Az előző évekhez viszonyított változás a 2001-2002. években mintegy 50%-os, a 2000. évhez képest már több mint 123,8%-os volt. A három év adatai a tervezés elszakadását mutatják a

122


reálfolyamatoktól. E szerint több egymással összefüggő okra vezethető viszsza. A vetítési alapul szolgáló minimálbér a 2000. évről a 2001. évre 57%-kal, 2002ben további 25%-kal emelkedett. A 2001. és 2002. évi költségvetés készítésének időszakában a minimálbér 2001. évre hatályos új összege a tervezés után került elfogadásra, míg a minimálbér 2002. évi emelése nem volt előre látható. A minimálbér emelésével összefüggésben, annak ellensúlyozásaként egyes fogyatékossági kategóriákhoz tartozó támogatási mértékek csökkentésre kerültek. A célszervezetek erre a változásra a létszám növelésével és összetételének megváltoztatásával reagáltak, hogy a korábbi támogatottsági szinthez képest csökkentsék a „kiesés” okozta elmaradásukat. A támogatás növekedésére hatott a normatív támogatásokat igénybe vevő célszervezetek által foglalkoztatottak létszámának 2002. évi növekedése is. A PM által célszervezeti kijelöléssel rendelkező társaságok által foglalkoztatott megváltozott munkaképességű dolgozók száma 2002-ben 31 159 fő volt, ami az előző évhez képest 23,3%-kal magasabb. A célszervezetek által igénybe vett támogatás összege 2002-ben 33 351 M Ft, a teljesítés 88%-a volt. Ez az előző évhez képest 53,6%-os növekedést jelent, ami közel azonos mértékű, mint az összes folyósított normatív támogatás változása.

A központi költségvetés címrendjében az Egyedi támogatás alcím előirányzata a Termelési támogatás, az Eximbank Rt. kamatkiegyenlítése és a Felszámolt vagyon értékesítése elősegítését szolgáló kamattámogatás jogcímcsoportokat tartalmazza. A 2002. évi Egyedi támogatás előirányzatból (62,1 Mrd Ft) 60,9 Mrd Ft-ot (98,1%-ot) utaltak át az igénybevevőknek, ami a 2001. évi kiutalásoknál 4 Mrd Ft-tal (7%-kal) több. Az alcímen belül a Termelési támogatás (59,3 Mrd Ft) előirányzatának 99,8%-át (59,2 Mrd Ft) használták fel. A termelési támogatások 95,5%-a – 56,5 Mrd Ft – a vasúti személyszállítás alapellátáshoz történő hozzájárulás volt, amelyből 55,4 Mrd Ft volt a MÁV Rt. és 1,1 Mrd Ft a GySEV Rt. részesedése. Ezzel a központi költségvetés részben fedezte a két vasúti cég személyszállításának alapellátási feladataihoz kapcsolódó működési kiadásait.

Az Eximbank Rt. kamatkiegyenlítése előirányzatból (2,2 Mrd Ft) 70,3%-ot (1,6 Mrd Ft) használtak fel, és mintegy 96 M Ft befizetés is jelentkezett a költségvetés javára. Mindez annak ellenére történt, hogy az egyedi refinanszírozás és a közvetlenül nyújtott kölcsönök együttes összege a 2001. évi 74,1 Mrd Ft-ról 2002-ben 95,1 Mrd Ft-ra nőtt. A tényleges felhasználás alakulását – az előirányzattól való jelentős elmaradást – a kamatlábak csökkenése, valamint a forint erősödése egyaránt befolyásolta. Az Eximbank Rt. kedvezményes kamatozású hiteleinek kamatkiegyenlítési támogatásával a költségvetés az export ösztönzését hívatott biztosítani. Az Eximbank Rt. a kamatkiegyenlítési előirányzat terhére a kereskedelmi bankoknak folyósított, 365 napon túli refinanszírozási hitelek, valamint a közvetlenül, az Eximbank Rt. által nyújtott kölcsönök kamattámogatását számolja el. A kamattámogatás hatása az exporthiteleket finanszírozó hitelintézetek részére, illetve közvetlenül az

123


exportőrök vagy külföldi vevők részére nyújtott devizahitelek kedvező kamatfeltételein keresztül érvényesül.

A felszámolt vagyon értékesítését elősegítő kedvező kamatozású hitelek körét bővítő konstrukciót – amely egyaránt segíti a felszámolások mielőbbi befejezését és a hitelezői igények gyorsabb kielégítését – a tervezettnél jóval kisebb összegben vették igénybe. Az 550 M Ft eredeti előirányzatból 152 M Ft-ot használtak fel. A fogyasztói árkiegészítésből az előirányzatnál (89 Mrd Ft) 10 Mrd Ft-tal többet használtak fel. Az előirányzat túllépésére – a költségvetési hatást figyelmen kívül hagyva – a zárszámadási törvényjavaslat nem tér ki, csak arra, hogy az előirányzat módosítását azért nem indítványozták, mert a túllépésre a Kvtv. felhatalmazást adott. Fogyasztói árkiegészítésből a 2002. évben 99 Mrd Ft-ot fizettek ki a közlekedési szolgáltató társaságok részére, 11,3%-kal meghaladva az előirányzatot és 8,9%kal az előző évi támogatást.

Az előirányzat módosítása elsősorban a távolsági autóbusz-közlekedés részelőirányzatánál jelentkezett. A kismértékű inflációs várakozások és tarifaemelés mellett, a 2001. évi 37,7 Mrd Ft teljesítéséhez képest több mint 2,7 Mrd Ft-tal csökkentették az előirányzatot. Így a kifizetett támogatás – 5 Mrd Ft-tal meghaladva az előirányzatot – 40,2 Mrd Ft volt. A 2002. évben a Lakástámogatások eredeti előirányzata 63 446,0 M Ft, a módosított előirányzata 46 791,8 M Ft volt. (Ebből több alkalommal történt átcsoportosítás: a 2020/2001. (I. 31.) Korm. határozat a PM fejezet 16. Lakástámogatási cím, 1. Tömbházak rehabilitációja és Nyugdíjasházak építésének támogatási programja alcímről a GM fejezethez az „Állami Támogatású Bérlakás Programra” 11 000,0 M Ft; a „Tömbházak rehabilitációja és Nyugdíjasházak építésének támogatása programra” 4 000,0 M Ft. Az előirányzat kezelése 2002. július 1-jén a BM-hez került. A BM-hez az ózdi martinsalak felhasználásával készült épületekben keletkezett károk helyreállításának támogatására 1654,2 M Ft-ot csoportosítottak át.) A 2002. évi teljesítés 72 334,5 M Ft volt. A 2002. év folyamán előirányzatot csak az Egyéb lakástámogatások alcímre vonatkozóan határoztak meg. Jogcímcsoportonként előirányzat nem volt, csak a teljesítés került jogcímenként kimutatásra. A Kvtv. 47. § (1) bekezdés k) pontja szerint a teljesülés külön szabályozott módosítás nélkül is eltérhetett az előirányzattól. Az eredeti előirányzat a 2002. évben 59 446 M Ft, a módosított előirányzat 46 791,8 M Ft volt. A teljesítés – az előirányzatot lényegesen meghaladóan – 72 334,4 M Ft volt. A Lakásépítési kedvezmény jogcím teljesítése a 2002. évben 19 187,5 M Ft volt. A gyermekes családok lakásépítési, vásárlási hajlandósága mérséklődött, ezért a 2001. évhez képest a teljesítés 90,2%-os volt. Adó-visszatérítési támogatás jogcímen 6472,3 M Ft került kifizetésre, ami 4,2%-kal magasabb a 2001. évinél, mivel a támogatott lakáshitelek miatt nagyszámú építkezés kezdődött el. A mozgáskorlátozottak támogatása jogcím teljesítése a 2002. évben 3096,1 M Ft volt. A 2001. évhez viszonyított 33,6%-os növekedés mögött a támogatott hitelek miatti nagyszámú építkezés, illetve a már meglévő laká-

124


sokon történt nagyobb számú akadálymentesítés állt. A megelőlegezett szociálpolitikai kedvezmény jogcímnél az 1994. január 1-je előtt vállalt gyermekek megszületésének elmaradása miatt 2002-ben 276,4 M Ft megtérült a költségvetés részére. A folyósítási költségek jogcímen teljesített kifizetések összege a 2002. évben 1342,4 M Ft volt. A 2001. évhez képest a 24,2%-os növekedés oka, hogy a hitelintézetek által folyósított alacsony kamatozású lakáscélú hiteleket és lakáscélú támogatásokat a jogosultak megnövekedett mértékben vették igénybe. A lakáscélú hitelek állami garanciáinak érvényesítése jogcímen a teljesítés a 2002. évben 24,9 M Ft, a 2001. évhez viszonyítva 41,4%os volt. A hitelintézetek a várakozásokhoz képest csekély mértékben éltek az állami garancia beváltásával. Az energiatakarékos felújítás támogatása jogcímen teljesített kifizetések a 2002. évben 49,8 M Ft-ot tettek ki. A jegybanki alapkamat csökkenésének következtében csökkent az igénybevett kamattámogatás, ezért a teljesítés a 2001. évhez képest 83,3%-os volt. A fix kamatok kiegészítéseként a költségvetésből a 2002. évben mindössze 7,6 M Ft kifizetés történt, ami a 2001. évhez képest csak 3,3%-ot jelentett a kamatszint gyors csökkenése következtében. A lakásra megtakarítók áruvásárlási kölcsöne jogcímen a 2002. évben 70,5 M Ft összegű kifizetésre került sor, mert ugyan ifjúsági lakás-takarékbetét szerződést 1997 óta már nem lehet kötni, de a még fennálló szerződésekre igénybe lehetett venni az állami támogatást. A Lakástakarékpénztári megtakarítások támogatása jogcím teljesítése a 2002. évben 5656,2 M Ft volt, ami a 2001. évhez képest 87,3%, miután az alacsony kamatozású támogatott hitelek csökkentették a megtakarítási hajlandóságot. A kiegészítő kamattámogatás jogcímen teljesített kifizetések összege a 2002. évben 14 990,2 M Ft volt. A 2001. évhez viszonyított 135,7%-os növekedés oka, hogy a hitelintézetek egymás közötti kamatversenye és az állami támogatás többszöri növekedése miatt az ügyfélkamatok a vártnál gyorsabban csökkentek. Ezáltal megnövekedett az igénybevétel, másrészt a kereslet fizetőképesebbé vált, így az átlagos hitelösszegek is folyamatosan nőttek. A jelzáloglevéllel finanszírozott hitelek kamattámogatása jogcímen a 2001. évi 759,6 M Ft-hoz képest a 2002. évi igénybevétel 15-szörös, 11 391,8 M Ft volt. A jelentős túlteljesítés oka, hogy e hitelt magasabb kamata ellenére is érdemes volt használt lakás vásárlására fordítani, így a két támogatott hiteltípus közül ezt vették a legtöbben igénybe. A forgóeszközhitelek kamattámogatása jogcímen a 2002. évben 1761,0 M Ft kifizetés történt, ami a 2001. évhez képest 60,9%-os volt. A csökkenő mértékű igénybevétel oka, hogy ez egy kifutó hitel, a hitelkonstrukcióból következően az állami támogatás mértéke évente csökkent. A törlesztési támogatás jogcím 2001. évi 5096,7 M Ft összegű igénybevételéhez képest 2002-ben ennek 81,1%-a, 4132,5 M Ft került kifizetésre, mivel az érintett hitelek összege és a támogatás mértéke ötévenként feleződik, így a költségvetés terhe is mérséklődik. Az önkormányzati lakástámogatás jogcímen teljesített kifizetések a 2002. évben 1751,3 M Ft-ot tettek ki. Az igénybevétel 2001-hez viszonyított növekedésének az oka, hogy az önkormányzatok lakásállományuk felújítására 2002-ben kiemelkedően sokat áldoztak. Ezt elősegítette, hogy a támogatott lakáshitelek alacsony kamatai miatt a piaci lakáshitelek kamatai is csökkentek. A martinsalakos épületek helyreállítása előirányzat a PM-ből az 1085/2001. (VII. 25.) Korm. határozat hatálybalépésével került át a BM-hez. Az előirányzat kezelését egy kormánymegbízott egy közhasznú társaságon keresz-

125


tül végezte. Az 1136/2002. (VIII. 7.) Korm. határozat alapján 2002. július 26-i hatállyal a kormánymegbízottat felmentették. Az 1177/2002. (X. 10.) Korm. határozat az előirányzat kezelésével a belügyminisztert bízta meg. A martinsalakos épületek helyreállítására 2002. évben összesen 2104,2 M Ft előirányzat állt rendelkezésre. A PM fejezet 16. Lakástámogatások címről a martinsalakos házak helyreállításának támogatására a BM-hez összesen 1654,2 M Ft került átcsoportosításra az 1085/2001. (VII. 25.) és az 1016/2002. (III. 7.) Korm. határozatok alapján, amelyből 1526,6 M Ft a helyi önkormányzatok központosított előirányzataként a martinsalakos épületek helyreállításának támogatását szolgálta, míg 127,6 M Ft a kormánymegbízott és az őt segítő Kht., valamint egy szakértő cég kiadásainak fedezetét biztosította. A 2243/2002. (X. 10.) és a 2397/2002. (XII. 27.) Korm. határozatok alapján a központi költségvetés általános tartalékából biztosítottak a BM részére összesen 450 M Ft-ot, amelyből 400 M Ft a helyi önkormányzatok központosított előirányzataként a martinsalakos épületek helyreállításának támogatását szolgálta, míg 50 M Ft a BM Központi igazgatás és az OKF működési kiadásainak fedezetére szolgált. A támogatás összegének az elosztásáról a kormánymegbízott egy személyben volt jogosult dönteni. Az önkormányzatok által benyújtott számlákat egy Kht. ellenőrizte. A közhasznú társaságot az 1085/2001. (VII. 25.) Korm. határozat 8. pontja alapján bízták meg a tevékenységgel. A társaságot a Korm. határozat konkrétan már megnevezte, de nem közbeszerzési eljárás alapján jelölte ki. Az 1085/2001. (VII. 25.) Korm. határozat alapján a kormánymegbízott a kivitelező céget közbeszerzési eljárás mellőzésével választotta ki és bízta meg a bontási és építési munkák elvégzésével. OTP hitelhátralék-kezelés jogcímen 2001-ben nem került sor támogatás kifizetésére. A 2002. évben 3943,0 M Ft-ot folyósítottak. A 17. Egyéb költségvetési kiadások költségvetési cím előirányzata 16 191,4 M Ft, a teljesítés 17 802,2 M Ft, 109,9%-os volt. A cím két alcímet foglal magába. A Kvtv. 47. § (1) bekezdése szerint az 1. alcím 9., 11., 12. és 19. jogcímcsoportjai esetében a teljesítés külön szabályozott módosítás nélkül is eltérhetett az előirányzattól. Az ország biztonságát és védelmi felkészítését biztosító K-600 hírrendszer működtetésére szolgáló költségvetési támogatási előirányzat a meghatározott követelmények szerinti működtetés, karbantartás és fejlesztés pénzügyi forrásait biztosítja. Az előirányzat (640 M Ft) terhére 632,3 M Ft összegben történt kifizetés, ami 98,8%-os teljesítésnek felel meg. A Helyi önkormányzatok állami támogatásának elszámolásából eredő fizetési kötelezettség előirányzat éves kiadási adatai szerint erre a célra 1997,8 M Ft-ot utalt át az ÁHH, ami az eredeti (1700 M Ft) előirányzatot 17,5%-kal haladta meg. Az Egyéb vegyes kiadások előirányzat biztosít forrást általában az államot terhelő, fizetési kötelezettséggel járó kártérítésre, helytállásra, járadékfizetésre. A felszámolási kiadásokra az eredeti 300 M Ft előirányzattal szemben 361,8 M Ft-ot fizettek ki, a teljesítés 20,6%-kal haladta meg az előirányzatot.

126


Szanálási kiadásként az előirányzott 10 M Ft-tal szemben egyetlen tételt számoltak el 79 375 Ft összegben. Ilyen címen a REORG Rt. számláit lehet az előirányzat terhére elszámolni, mivel a 28/1992. (XII. 4.) PM rendelet alapján e társaság képviseli harmadik féllel szemben az államot. A magán- és egyéb jogi személyek kártérítése címén tervezett 140 M Ft összeggel szemben a ténylegesen teljesített kiadások 1220,2 M Ft-ot tettek ki. Az előirányzat közel 9-szeresére teljesült, a tendencia több éve tapasztalható, s arra vezethető vissza, hogy tervezéskor nem ismert a kártalanítást igénylők köre, továbbá a jogszerűen járadékban részesülők bírói úton – vagy peren kívüli megegyezéssel – egyre gyakrabban kérik a kártalanítás egyösszegű megváltását, amit jogszabály tesz lehetővé. Az egyéb vegyes kiadások között számolják el az ÁHH fizetési kötelezettségeinek teljesítéséhez kapcsolódó pénzforgalmi (bank- és posta-költségeket), amelyek rendszeresen ismétlődnek és automatizmus-szerűen teljesülnek, továbbá – az 1/2002. számú PM közigazgatási államtitkári utasítás szerint – az Állam polgári jogviszonyokban történő képviseletének ügyvédi, bírósági kiadásait, valamint az állami vagyonhoz kötődő pénzügyminiszteri tulajdonosi jog gyakorlásával kapcsolatos kiadásokat. A törvényi előirányzat 1500 M Ft, a teljesítés 1348,1 M Ft, 89,9%-os volt. Az 1992. év végéig kibocsátott és be nem váltott lakossági kincstárjegyek viszszaváltása címén felmerült kiadásként a 2002. évben három tételt számoltak el, 420 360 Ft összegben. Az 1% személyi jövedelemadó közcélú felhasználása előirányzat 4665 M Ft-os összege 5037 M Ft-ra teljesült. A Bányajáradék-tartozás hitelezői nyilvántartásba vételének regisztrációs díja kötelezettség rendezésének jogi alapját a csődeljárásról, a felszámolásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. tv. 46. § (17) bekezdése biztosítja. A 2002. évben 4 tételben 77,5 E Ft-ot utalt át az ÁHH – a PM Költségvetési és Pénzügypolitikai Főcsoport 205/99. számú levelében foglaltak szerint – a Magyar Bányászati Hivatalnak. A tervezett 1 M Ft előirányzat 77,5 E Ft-ban teljesült. A 17/2. Üzemben tartási díj alcím előirányzatát a Kvtv.-t módosító 2002. évi XXIII. tv. 16. § d) pontja határozza meg. A 2002. évre 7204,4 M Ft előirányzattal számoltak, amelyet az ÁHH az ORTT részére 6 havi részletben átutalt. A 25. Családi támogatások, egyéb szociális ellátások és költségtérítések költségvetési cím három alcímet foglal magába: 1. Családi támogatások, 2. Jövedelempótló és jövedelemkiegészítő szociális támogatások, valamint 3. gyesen és gyeden lévők után nyugdíjbiztosítási járulék megtérítése a Nyugdíjbiztosítási Alapnak. A Kvtv. 47. § (1) bekezdés y) pontja szerint a családi támogatások, egyéb szociális ellátások és költségtérítések költségvetési címnél a teljesülés külön szabályozott módosítás nélkül is eltérhet az előirányzattól. A 25/1. alcím (családtámogatások) 208 110 M Ft törvényi előirányzata mellett az ÁHH által utalt ellátmány 216 133,1 M Ft, a tényleges kifizetés 211 787,5 M

127


Ft volt. A tényleges teljesítés a törvényi előirányzatot 8023,1 M Ft-tal haladta meg, amelynek fő oka az volt, hogy a 88/2002. (IV. 19.) Korm. rendelettel év közben elrendelt 2800 M Ft kifizetés forrását a költségvetés nem biztosította. Az ÁHH által kiutalt összeg és a tényleges kifizetés különbsége – a TÁH-oknál keletkezett, csak erre a célra felhasználható maradvány – 2002. december 31-én 4345,6 M Ft volt. A Családi pótlék és iskoláztatási támogatás jogcímcsoport költségvetési törvény szerinti 135 000 M Ft előirányzatát a Kvtv.-t módosító 2002. évi XXIII. tv. 16. § (1) bekezdés d) pontja 153 000 M Ft-ra módosította, amelynek teljesítése 155 878,4 M Ft (101,9%). Év közben az egyes rendszeres szociális ellátásban részesülő személyek egyszeri juttatásáról szóló 88/2002. (IV. 19.) Korm. rendelet hatálybalépése miatti többletkifizetések ellenére a 25/1. alcím többi előirányzatának és a 25/2. alcím 1. és 2. előirányzatainak módosítására nem került sor. Anyasági támogatásra a 2002. évi XI. tv. 2964 M Ft eredeti kiadási előirányzattal számolt. Az ÁHH által kiutalt, 96,9%-os teljesítésnek megfelelő 2871,8 M Ft-tal szemben a tényleges teljesítés összege 2674,2 M Ft volt, 289,8 M Ft-tal kevesebb az eredeti előirányzatnál. Az év közben az egyes rendszeres szociális ellátásban részesülő személyek egyszeri juttatásáról hatályba lépett 88/2002. (IV. 19.) Korm. rendelet alapján a szociális ellátások (gyes és gyet) június havi egyszeri többletkiadása 2329,7 M Ft, a fogyatékossági támogatásé 526,4 M Ft volt, így az egyszeri kifizetés 2856,1 M Ft többletkiadást eredményezett. A 25/2. alcím terhére számolták el a megváltozott munkaképességűek keresetkiegészítésére (25/2/1.), továbbá a fogyatékossági támogatásként (25/2/2.) a jogszabályok szerint folyósított összegeket. Az alcím 25/2/3. Nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátásban részesülők egyszeri támogatása (6300 M Ft) előirányzatát a Kvtv.-t módosító 2002. évi XXIII. tv. 13. §-ában kapott felhatalmazás alapján a. PM. fejezettől – a szakmai irányítás miatt – az ESzCsM fejezethez csoportosították át. Az előirányzat-módosítás dokumentumai a 24489/2002. sz. PM leirat alapján, szabályszerűen rendelkezésre álltak.

A Megváltozott munkaképességűek kereset-kiegészítése előirányzat 900 M Ft, a TÁH-ok részére utalt ellátmány 1015,3 M Ft, (a tényleges kifizetés pedig 715,9 M Ft volt), ami az előirányzatot 12,8%-kal haladta meg. A TÁHoknál keletkezett forrástöbblet 299,4 M Ft volt, amit az ÁHH a január havi ellátmány utalásánál figyelembe vett. A fogyatékossági támogatás költségvetési előirányzata 22 682,6 M Ft, a TÁH-oknak utalt ellátmány 9310,2 M Ft, a tényleges kifizetés 10 574,9 M Ft volt, ami 1264,7 M Ft-tal meghaladta a célra kifizethető ellátmányt, azonban a forrástöbbletek és hiányok kompenzálhatják a kötelezettségek teljesítését. A Nyugdíjrendszerű rendszeres szociális ellátásban részesülők egyszeri támogatása előirányzatot év közben átcsoportosították. A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. tv. (Tbj.) 26. § (4) bekezdése alapján a 25/3. gyesen és gyeten lévők után a nyugdíjjárulékot a központi költségvetés fizeti. Az előirányzat ütemezését – a jóváhagyott terv alapján – a Nyugdíjbiztosítási Alap finanszírozási terve tartalmazza, amelyet az Alap a 36/1999.

128


(XII. 27.) PM rendelet 7. sz. mellékletében előírt tartalommal nyújtott be a PM részére. Az átutalást ennek alapján az ÁHH havonta teljesítette az ONYF számlájára. A jóváhagyott 9817,3 M Ft előirányzatot 12 havi egyenlő részletekben utalta át az ÁHH az Országos Nyugdíjfolyósítási Főigazgatóság részére. A törvényi előirányzat 100%-ban teljesült.

A 26. Garancia és hozzájárulás a társadalombiztosítási kiadásokhoz a Nyugdíjbiztosítási Alap 139 074,6 M Ft törvényi előirányzatát 2002. évben növelte a Kvtv.-t módosító 2002. évi XXIII. tv., melynek 15. §-a alapján 2002. július hónapban 19 000 Ft egyszeri juttatásban részesültek a felsorolt nyugdíjasok. E módosítás 53 600 M Ft-tal növelte a társadalombiztosítási kiadásokat, amelyből 46 100 M Ft a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásait, 7500 M Ft az Egészségbiztosítási Alap kiadásait növelte. A módosítások következtében a Nyugdíjbiztosítási Alap törvényi előirányzata 185 174,6 M Ft-ra alakult. Az ÁHH Alapok és Közalapítványok Főosztálya a 2002. évi pénzforgalomból megállapította a Nyugdíjbiztosítási Alap december végi pozícióját (-199 209 M Ft), átutalásra azonban a Kvtv. szerinti támogatás összege (185 174,6 M Ft) került 2002. december 31-én. Az Alap tárgyévi hiányának (14 200,8 M Ft-ot) megtérítésére a zárszámadás keretében kerül sor.

A Kvtv.-t módosító XXIII. tv. az Egészségbiztosítási Alap támogatása alcím kiadási előirányzatát (34 530 M Ft) – a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. tv. (Kjt.) közalkalmazottak illetményét meghatározó rendelkezéseinek végrehajtására – 69 665 M Ft-ra módosította az érintett dolgozók rendkívüli béremelésének, továbbá a kapcsolódó járulékos kiadások (jubileumi jutalmak stb.) fedezetének biztosítására. A pénzügyminiszter hatáskörében végrehajtott módosítás 23 324,3 M Ft, így a módosított előirányzat 92 989, 3 M Ft lett. Az Alapok beszámolója szerint a teljesített kiadás 92 964,7 M Ft-ot tett ki, a teljesítés közel 100%-os volt. Figyelemre méltó, hogy a PM fejezetben a teljesítés 92 970,6 M Ft volt. A nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból eredő kiadások – az egyes pénzügyi szervezetek és hitelintézetek részére fizetett alaptőke hozzájárulások és tagdíjak – előirányzatát (2697 M Ft) 59,5%-ban (1605,5 M Ft) használták fel. Az 1091,5 M Ft előirányzat-maradvány nagyobb része (725 M Ft) az IBRD alaptőke értékállóságának biztosítása jogcímen, kisebb része az egyéb kiadások alcímen (366,5 M Ft) keletkezett. Az előirányzatnál lényegesen kisebb összegű kifizetés nagyrészt abból adódott, hogy a nemzetközi pénzintézetek a vállalt tőkebefizetésekre kiállított kötelezvényeket a felmerült hiteligényekkel összhangban váltják be, ami esetenként eltért a tervezettől, másrészt a forint erősödése, illetve az általános kamatlábcsökkenés miatt a devizában előírt kötelezettségek teljesítése forintra átszámítva kisebb megterhelést jelentett a költségvetés számára.

Az IBRD alaptőke értékállóságának biztosítására előirányzott (1 Mrd Ft) összeg 27,5%-át használták fel. Az előirányzattól való eltérés az elszámolási konstrukcióból adódott. Az IBRD felé – értékállóság címen – az MNB, a PM felhatalmazása alapján, készpénzfizetés helyett kötelezvényt állít ki. A pénzforgalmi szemléletnek megfelelően a kötelezvényből a készpénzfizetésre kerülő összeg/hányad kiadásként jelenik

129


meg a költségvetésben. A tervezés időszakában az évente beváltásra (készpénzesítésre) kerülő kötelezvény összege nem ismert, mivel az IBRD-nél a pénzügyi év az amerikai rendszer szerint (júliustól-júniusig) tart. Az 2001. és 2002. években az előirányzatot felültervezték, ami az előirányzat csökkentésének lehetőségét veti fel. A két év teljesülési tapasztalatai alapján a 2003. évi költségvetés tervezése során az előirányzatot már lecsökkentették.

Az EBRD tőkeemelésére előirányzott összegnél (526,1 M Ft) 11,3 M Ft többletkiadás (537,4 M Ft) keletkezett. Az IDA alaptőke hozzájárulására előirányzott (814,7 M Ft) összeg 114,5 M Ft-tal haladta meg a tényleges fizetési kötelezettséget. A tervezés szerinti többlet a tervezéskori és a kifizetés időpontjában aktuális SDR és forintárfolyamok különbségéből adódott. Az ET Társadalomfejlesztési Alapjához tagdíj kiadási előirányzata 6,2 M Ft volt, amelyből 2,5 M Ft átutalása történt meg. A megtakarítás egyik oka a fizetendő tagdíj magasabb összegben való tervezése, mivel az Európa Tanács a tervezési időszak után, minden év januárjában pontosítja a fizetendő összeget. A másik ok a kedvező deviza-árfolyamváltozás volt. A Nemzetközi Valutaalap (IMF) HIPC segélyprogramban való részvétel kamattámogatására előirányzott 200 M Ft 72,2 M Ft-ban (36,4%) teljesült. Az előirányzattól való eltérés a PM és az MNB kamatszámításra vonatkozó megállapodásából adódott. A kamatszámítás módját előre meghatározták, de a számításhoz szükséges adatok csak a tervezést követően váltak ismertté. Az egyéb kiadásokra tervezett 150 M Ft-ból 17,7 M Ft-ot (11,8%) használtak fel. Ezen összegek az MNB-PM megbízási díjak, az EBRD országcsoport asszisztensi illetménye Magyarországra eső részének és az előre nem látható, esetleg felmerülő nemzetközi kiadásoknak a fedezetét jelentették. Az elszámolt kiadások részben az állam nemzetközi pénzügyi szervezetekben (EBRD, IFC, CEB, IBRD) való részesedését jelentik. A nemzetközi intézményekbe befizetett alaptőke-hozzájárulás növeli az állam befektetett pénzügyi eszközeit.

3.4.

Az államadósság költségvetési elszámolásai, hitelfelvételei és adósságának törlesztései

3.4.1.

A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei A fejezettel kapcsolatos kamatkiadások 729 903 M Ft-os előirányzata 101,1%ban teljesült, ami a tervhez képest 8055,5 M Ft-os növekedést jelent. Az adósságszolgálati kiadások növekedése a kamatkiadások 15 312,2 M Ft-tal magasabb, és az egyéb költségek 7256,6 M Ft-tal alacsonyabb kiadásaiból származott. A kiadásokat döntően (98,8%-ban) a kamatteher (728 753,9 M Ft) határozta meg. Az előirányzottnál magasabb kamatkiadás a forintban fennálló adósság kamatának 41 223 M Ft-os többletkiadásából és a devizában fennálló adósság után fizetett összeg 25 910,8 M Ft-os megtakarításából származott. A tervezettnél alacsonyabb devizaárfolyamok (az átlagos Ft/EUR árfolyam a ter-

130


vezett 275,5 Ft helyett 243,0 Ft lett) csökkentették a kamatkiadásokat. Ezzel szemben a nagyobb összegű adósságállomány és hiány, a nem tervezett hitelátvállalások, a kizárólagos forintfinanszírozás és az év második felétől a 10 év alatti futamidejű kötvényeknél jelentkező, tervet meghaladó állampapír-piaci forinthozamok növelték a kamatkiadásokat. A devizában fennálló adósság kamatkiadásainak 161 000,5 M Ft-os előirányzata 135 089,7 M Ft-ban teljesült (83,9%). A devizaadósság után fizetett kamat a fejezet összes kiadásának 18,3%-a volt. A kamatteher összegének csökkenését befolyásolta az előtörlesztések miatti állománycsökkenés, 2001-ben a tervezettnél kisebb devizahitel-felvételek és a forint 2002-ben bekövetkezett felértékelődése. A devizahitel-átvállalások viszont növelték a devizakamatkiadásokat. A devizahitelek kamatelszámolásainak 108 355,3 M Ft-os előirányzata 85,2%ban teljesült. A nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől (Világbank, EBB, EBRD, KfW, ET Fejlesztési Bank) felvett devizahitelek, valamint az átvállalt (MÁV Rt.-től, GySEV Rt.-től) hitelek és a Bős-Nagymaros Vízlépcsőrendszer osztrák hitel utáni kamatkiadás 23 599,2 M Ft-os előirányzata 60,7%-ban(14 318,1 M Ft) teljesült. A MÁV Rt.-től átvállalt hitelek tervezett kamatkiadása (1223,6 M Ft) 2116 M Ft-tal haladta meg az előirányzott összeget, ami 272,9%-os teljesülést jelent. Ez a sor tartalmazza a GySEV Rt.-től átvállalt hitelek után fizetett kamatot is. Az év eleji (MÁV Rt.-től és a GySEV Rt.-től) átvállalás a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. 22. és 23. §-ai alapján történt. A 2001. évi előtörlesztések és az alacsonyabb devizaárfolyam következtében az 1997-ben átváltott devizaadósság kamatkiadásainak 80 899 M Ft-os előirányzata 91,5%-ban teljesült, ami a tervhez képest 6842,8 M Ft-os megtakarítást jelent. Az 1999-től kibocsátott devizakötvények után fizetendő kamat 52 637 M Ft-os előirányzata 81,3%-ban teljesült. Az előirányzattól való eltérés a devizaárfolyamok kedvező alakulásának, valamint a tervezettnél alacsonyabb rövid euró kamatoknak az eredménye. (A devizakötvények 20-25%-a fedezeti műveletek következtében változó kamatozású.) Az angol és amerikai kötvények után 2002-ben kifizetett kamat összege 10,2 M Ft volt, amely 2 M Ft-tal, 24,4%-kal haladta meg az elõirányzott összeget. Ennek oka, hogy míg az elõirányzat a kamatkiadást, addig a teljesítés a kamatkiadás mellett a tõketörlesztésen keletkezõ árfolyamveszteséget (10%) is tartalmazza.

A forintadóssággal kapcsolatos kamatkiadások 552 441,2 M Ft-os előirányzata 107,5%-ban teljesült, ami 41 223 M Ft-tal haladta meg a tervezett összeget. A fejezet összes kiadásának 80,5%-át a forintban fennálló adósság után fizetett kamat képezte. A forinthitelek kamatkiadásainak előirányzata 14 350,4 M Ft, amelynél a teljesítés 5,3%-kal, 755,3 M Ft-tal volt magasabb. Az eltérést elsősorban az átvállalt forinthitelek kamatkiadásai okozták (MÁV Rt.-től és a Sportfolió Kht.-tól). Az államadósság terhére történő átvállalások a tervezési időszakot követően valósultak meg, ezért ezekre a kamatterhekre nem képeztek előirányzatot.

131


A MÁV Rt.-től a 2000. évi költségvetés végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. alapján, a Sportfolió Kht.-tól a 2003. évi költségvetésről szóló 2002. évi LXII. tv. keretében átvállalt forinthitelek esetében történt kamatfizetés.

Az államkötvények kamatterhe 34 800,8 M Ft-tal haladta meg az előirányzott 377 524,4 M Ft-os összeget, ami 109,2%-os teljesülést jelent. A kamatkiadás nagyságát befolyásolta a tervezettnél magasabb hiány, az előirányzattól eltérő hozamszint és a 2002-ben megvalósult kizárólagos forintfinanszírozás. A piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó államkötvények kamatkiadása 322 772,8 M Ft volt, amely az előirányzathoz képest 31 747,1 M Ft-os növekedést jelent. A magasabb teljesüléshez hozzájárult a tervezettnél 507 Mrd Ft-tal nagyobb mennyiségű piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó államkötvények értékesítése és azok hozamának alakulása, ami szintén – az egész évet tekintve – a kamatkiadás növekedésének irányába hatott. A piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó kötvények kamatterhét viszont 16 379,5 M Ft-tal csökkentette a féléves kamatfizetésről az évesre történő áttérés. A nem piaci értékesítésű államkötvények előirányzata (75 764,9 M Ft) 104,9%ban teljesült. A kamatkiadást növelte a változó kamatozású (lakással, konszolidációval, kamatmentes adósság kötvényesítésével kapcsolatos) kötvények évközi hozamingadozása. A rubelkövetelések megvásárlását fedező államkötvények kamatterhe 4,7%-kal (123,8 M Ft-tal) elmaradt a tervtől, mivel a rendkívüli előtörlesztés miatt csökkent a kötvények állománya. Az előtörlesztés a 2001. évben történt, és az MNB pénzbevonási nyereségéből származott.

A kincstárjegyek 160 566,4 M Ft-os előirányzata 103,5%-ban teljesült (166 233,3 M Ft), amely 5666,9 M Ft-os többletet jelentett az előirányzathoz képest. A kamat 70,3%-át a diszkont kincstárjegyek kamatkiadása képviselte. A diszkontkincstárjegyek kamatterhe 38,3%-kal (32 355,9 M Ft-tal) volt magasabb a tervezettnél. A diszkontkincstárjegyek volumenének növekedését a magasabb finanszírozási igény és a lakossági értékesítés csökkenése befolyásolta. 2002ben az előirányzatot megalapozó – 2000. év végén készült – értékesítési tervhez képest 1185 Mrd Ft-tal lett magasabb az aukciós bruttó diszkontkincstárjegy értékesítése. A kamatkiadás növekedése 28 566,4 M Ft-tal, a tervezettnél magasabb hozamok pedig 3789,5 M Ft-tal járultak hozzá a kamatteher növekedéséhez. A lakossági kincstárjegyek kamatkiadása 64,9%-on teljesült. Az értékesítési tervektől való elmaradás (2001-ben sem teljesült az előirányzott értékesítés) és a tervezettnél hamarabb történő visszaváltások 26 689 M Ft-tal mérsékelték a kamatfizetési kötelezettségeket.

Az adósság- és követelés-kezelés egyéb kiadása a tervezett (16 461,3 M Ft) előirányzathoz viszonyítva 44,1%-kal (7256,6 M Ft-tal) elmaradt. A devizajutalékok 2880,9 M Ft-os előirányzata 16,5%-ban teljesült, ami 2406,1 M Ft-tal kevesebb kiadást jelent. A rendelkezésre tartási díjak megszűnése, a devizaárfolyamok kedvező alakulása, a 2001. évi előtörlesztések az MNB felé fennálló hitel esetében, valamint a ki nem bocsátott devizakötvény előirányzott, de nem jelentkező költségei csökkentették a devizakiadások tényleges összegét. A forintjutalékok 11 317,2 M Ft-os előirányzata 6966,5 M Ft-ban (61,6%-ban) teljesült. A Kincstári Takarékkötvény megszűnése, a Kamatozó Kincstárjegy értékesítésének elmaradása a tervezettől és a Kincstári Takarékjegy összforgalmának

132


csökkenése eredményezte a megtakarítást a tervezettnél magasabb jutalékkulcsok viszont a növekedés irányába hatottak. Az állampapírok lakossági értékesítését támogató kiadásokra előirányzott 1281,5 M Ft 64,7%-ban teljesült, aminek az az oka, hogy az ÁKK Rt. a tervezettnél 453 M Ft-tal kevesebbet használt fel a lakossági értékesítéssel kapcsolatos nyomda- és reklámköltségekre. Az Áht. előírása szerint az ÁKK Rt. működésére átutalt adósságkezelési költség 878,7 M Ft-os előirányzata 867,1 M Ft-ban (98,7%-ban) teljesült. A követeléskezelés költségeire előirányzott 103 M Ft 65,8%-ban (67,8 M Ft) valósult meg. A külföldi követelések esetében 67,5 M Ft bánatpénz visszafizetésére került sor. A belföldi követelések kezelésére tervezett 3,0 M Ft-os költségből 0,3 M Ftot használtak fel egy felszámolás regisztrációs díjának kiegyenlítésére, valamint a végrehajtásokhoz kapcsolódó költségekre.

A központi költségvetés követeléseivel kapcsolatos tőke- és kamatbevételek 70 767,7 M Ft-os módosított előirányzata 111,5%-ban teljesült. A fejezet bevételei 8143,6 M Ft-tal magasabbak voltak a módosított előirányzatnál, egyrészt a kamat nélküli bevételek 15 494,7 M Ft-os elmaradása, másrészt a kamatbevételek 23 638,3 M Ft-os többlete miatt. A devizában fennálló követelések kamatbevételeire előirányzott 4536,9 M Ft 116,7%-ban (5294,5 M Ft) teljesült. A költségvetési devizabetét célú hitelek 806,7 M Ft-tal magasabb kamatbevétele növelte, a másik két jogcím 49,1 M Fttal alacsonyabb bevétele viszont csökkentette a tervezett előirányzatot meghaladó eltérést. A devizabetét forintosításra került2002. december 31-én, így a központi költségvetés betétje után kamatbevételt realizálhatott. A Kincstár devizaszámlája után kapott kamatbevételek is ezen a jogcímen teljesültek.

A forintban fennálló követelések kamatbevételeinek 39 769,4 M Ft-os előirányzata 62 650,1 M Ft-ban (157,5%-ban) teljesült. A tervezett bevételek túlteljeítését elsősorban az államkötvények felhalmozott kamatbevételének 14 726,5 M Ft-os, a KESZ forintbetét kamatbevételének 7816,5 M Ft-os és az alárendelt kölcsöntőkekötvény kamatbevételének 344,6 M Ft-os többlete okozta. A tőke követelések visszatérülésével kapcsolatos bevételek 26 461,4 M Ftos módosított előirányzata 41,4%-ban teljesült. A bevételek 15 494,7 M Ft-tal alacsonyabbak voltak a módosított előirányzatnál. A tervezettől való eltérést a kormányhitelek lebontásából származó bevételek 14 946,4 M Ft-os, a korábban felvett devizahitelek törlesztésének 636,6 M Ft-os elmaradása és az állami alapjuttatásban részesült társaságok 96,8 M Ft-tal nagyobb befizetései okozták. A volt rubel elszámolású országoknak korábban nyújtott kormányhitelek viszszatérülése csak 20,8%-ban (4019,3 M Ft) valósult meg. A bevételek az Oroszországgal (3983,7 M Ft), illetve Laosszal (35,6 M Ft) szemben fennálló követelések visszatérüléséből származtak. Az adósságlebontás üteme 2002-ben lelassult, és a bevételek összege visszaesett. A követelések leépítéséből származó bevételek nagyságát meghatározó orosz adósság kapcsán – a tervezéskor – olyan törlesztési formákat is figyelembe vettek, amelyek nem valósultak meg.

133


A számvevőszéki ellenőrzés az adott évi zárszámadások során minden alkalommal jelezte az Oroszországgal szemben fennálló követelésekkel kapcsolatosan évek óta rendezetlen inkasszókat. Intézkedés ennek ellenére 2002 januárjáig nem történt. Az orosz pénzügyminisztérium 2002 januárjában és az ÁPV Rt. tárgyalásokat folytatott az orosz államadósság lebontásáról. A tárgyaláson nem született kölcsönösen elfogadott és aláírt dokumentum. Ennek következtében a Kincstár csak a MÁV Rt.-vel írt alá 2002-ben (az ÁPV Rt. ellenjegyzésével) pénzügyi elszámolási szerződést. A szerződés időarányosan teljesült. A 2394/2002. (XII. 27.) Korm. határozatban rögzített felhatalmazás alapján 2003. január 20-án aláírásra került az orosz államadósság rendezéséről szóló kormányközi Jegyzőkönyv. A Jegyzőkönyv rögzíti a 2002. január 1-jei adósság összegét, ami 467 061 754,54 USD. Az orosz fél a 2003-2006 közötti időszakban folytatja és teljesíti az áruszállításokat és szolgáltatások nyújtását összesen 177,76 M USD összegben (beleértve a 2002. évben teljesített szállításokat). A teljes adósság 245 M USD összegű részét a Kincstár a Magyar Köztársaság Kormánya nevében – a vonatkozó szerződés szerint – a Vnyesekonombankra engedményezi a követelés névértékéhez viszonyított 33,5%-os áron (legkésőbb 2003. március 31-ig). Az orosz államadósság összeget (legkésőbb 2003. március 1-ig) az 1995-98 években keletkezett elszámolatlan inkasszók összesen 61,9 M USD tőkeösszege. A fenti kormányhatározat felhívja a KEHI elnökét és MeH közpénzügyek ellenőrzéséért felelős politikai államtitkárát, hogy az eddig elszámolatlan inkasszók keletkezésének és fennmaradásának körülményeit, illetve a tisztázásuk érdekében tett hazai és nemzetközi intézkedéseket vizsgálja ki (határidő 2003. május 31.).

A volt dollár elszámolású országok részére korábban nyújtott kormányhitelek visszatérülésére előirányzott 1000 M Ft 139,3%-ban (1393,2 M Ft) teljesült. A befizetések az algériai és a török követelések törlesztéseiből származtak. Az Áht. 108/A. §-a szerint a külföldi követelésekkel való gazdálkodásról az Országgyűlést a zárszámadás keretében évente kell tájékoztatni. Ennek során be kell mutatni a külföldi követelések alakulását országonként, követeléstípusonként, lejárat szerint, ezeken belül külön a lejárt és a kétessé vált állományt. A Kvtv. 2002. évi végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban a külföldi követelésállományról készült kimutatásból hiányzik a lejárat szerinti és a kétessé vált állományok felosztása és nem tartalmazza a garanciabeváltással keletkezett (MEHIB Rt.) – a központi költségvetés külföldi követelésévé vált – állományt. A belföld felé fennálló deviza- és forintkövetelések visszatérüléseire előirányzott 6102,5 M Ft 91%-ban (5554,2 M Ft) térült meg. Az állami kölcsön visszatérülésének 10 M Ft-os előirányzata 15%-ban teljesült. A bevétel 8,5 M Ft-os elmaradásának oka az, hogy a hátralékból, illetve a felszámolásokból nem folyt be törlesztés. Az állami alapjuttatás járadéka 3200,0 M Ft-os előirányzata a kedvezőbb befizetés miatt 103%-ban teljesült.

3.4.2.

A költségvetés adósságának törlesztése és fejlesztési célú hitelfelvételei A fejezettel kapcsolatos kiadások – az állam devizában és forintban fennálló adósságának törlesztései – 1 011 653,6 M Ft-os előirányzata 1 005 562,0 M Ftban teljesült (99,4%). A törlesztés nem a tervezett szerkezetben valósult meg. A

134


devizában fennálló adósság törlesztése 76 506,7 M Ft-tal elmaradt az előirányzattól, a forintban fennálló adósság törlesztése pedig 70 415 M Ft-os többletet eredményezett. A két hatás eredője 6091,6 M Ft-os alulteljesítést okozott az előirányzathoz képest. A devizában fennálló adósság törlesztésének 229 822,1 M Ft-os összege 76 506,7 M Ft-tal (25%-kal) volt kevesebb az előirányzottnál. Ez elsősorban a forint- és devizaárfolyam kedvezőbb alakulásának, a 2001. évi rendkívüli előtörlesztéseknek és a Bős-Nagymaros Vízlépcsőrendszer hitele – 2001. év végi az osztrák fél értesítése szerinti – visszafizetésének és a 2002-ben megvalósult rendkívüli törlesztéseknek köszönhető. A korábban nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől felvett, valamint a MÁV Rt.-től átvállalt devizahitelekből összesen 27 638,7 M Ft-ot törlesztett a központi költségvetés 2002-ben. A MÁV Rt.-től átvállalt hitelek törlesztése 9745,9 M Ft-tal csökkentette a hitelek állományát. A szerződés szerinti kifizetés címén további 17 892,8 M Ft került visszafizetésre a különböző jogcímeken. Törlesztésre került 5565 M Ft (különböző programokkal kapcsolatban) és 6622,6 M Ft EFSAL hitel a Világbank felé a hitellel megegyező feltételű devizabetét felhasználásával. Az MNB-vel szemben fennálló, 1997-ben az adósságcsere keretében keletkezett devizahitelből a tervezettnél 69 732 M Ft-tal (25,6%-kal) kevesebbet fordítottak törlesztésre 2002-ben. (Az előirányzott 271 875,8 M Ft helyett a törlesztés 202 143,8 M Ft volt.) Ennek oka az, hogy a 2001-ben megvalósult rendkívüli előtörlesztések révén csökkent a 2002. év elején lejáró devizahitelek összege, illetve a tervezetthez képest kedvezőbben alakult a forint árfolyama.

A forintadósság törlesztése a 705 324,8 M Ft-os előirányzattal szemben 775 739,9 M Ft-ban (110,0%) teljesült. Az előirányzathoz viszonyított növekedést a hiányt finanszírozó államkötvények terven felüli törlesztése, a nem piaci értékesítésű gázközmű államkötvények rendkívüli visszavásárlása és a 2002. év elején átvállalt MÁV Rt. hitel rendkívüli előtörlesztése eredményezte. A forintban fennálló adósság visszafizetését döntően (88,8%-ban) az államkötvényadósság törlesztése határozta meg. A forinthitelek törlesztései 9829,4 M Ft-tal (12,8%-kal) túllépték az előirányzott 76 908,3 M Ft-os összeget. A törlesztések – a továbbkölcsönzött világbanki hitelek és az egyéb hitelek kivételével – az előirányzatnak megfelelően alakultak. A továbbkölcsönzött világbanki hitelek előirányzata nem teljesült, mivel a tervezési időszak lezárása után már 2000-ben rendkívüli tételként előtörlesztésre kerültek. Az egyéb hiteltörlesztések soron került kimutatásra – előirányzat nélkül – a MÁV Rt.-től átvállalt hitel törlesztése. A 2002. év elején átvállalt MÁV Rt. belföldi hiteléből a 2002. év folyamán 10 000 M Ft rendkívüli előtörlesztésre került sor. Az átvállalás a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. felhatalmazása alapján történt. A törvény keretében átvállalt további 10 000 M Ft hitelt devizahitellé alakították, ez azonban törlesztésként nem került elszámolásra, mivel az államadósságot összességében nem csökkentette. Ezzel párhuzamosan megnőtt a devizahitelek állománya.

135


Az államkötvény-adósság törlesztésére előirányzott 628 416,5 M Ft-tal szemben összesen 689 002,2 M Ft-ot (109,6%) fordítottak erre a célra. A piaci értékesítésű államkötvényeknél 50 123,1 M Ft, a nem piaci értékesítésű államkötvények esetében pedig mintegy 10 462,6 M Ft túlteljesülés történt. A piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó kötvények törlesztése 653 059,3 M Ft-ot ért el, amely a tervezettnél (602 482,2 M Ft) 8,4%-kal több. A nagymértékű eltérést elsősorban a 2003. évről előrehozott, nagy lejárati csúcsokat kisimító államkötvény visszavásárlások okozták, így összesen 50 577,1 M Ft-tal növekedtek a 2002. évi törlesztések. A nem piaci értékesítésű kötvények 9490,4 M Ft-os előirányzata 210,2%-ban teljesült, amit az eredeti előirányzattal nem rendelkező gázközmű kötvények viszszavásárlása és a hiányt finanszírozó kötvények (a Postabank részére) törlesztése okozott. A gázközmű-vagyonnal összefüggő önkormányzati igények rendezéséről szóló 2001. évi LVI. tv. értelmében az állam összesen 9636,2 M Ft értékben vásárolt vissza államkötvényeket a visszavásárlási aukciók során. A rubelkövetelések megvásárlását fedező államkötvények törlesztésére 2526,4 M Ft-ot fordítottak, így a teljesítés az előirányzattól (4000 M Ft) 36,8%-kal elmaradt. Ennek oka az, hogy 2001-ben előtörlesztették a rubelkövetelések megvásárlását fedező kötvényeket az MNB pénzbevonási nyereségéből.

A fejezetben előirányzott 96 758,4 M Ft fejlesztési célú hitelfelvétel 64 971,4 M Ft-ban (67,1%) realizálódott. Ennek fő oka, hogy a programok beindulása lassan haladt, és így a tényleges hitelfelvételek a következő évekre húzódnak át. A világbanki programok 2002-ben lezárultak, mindössze egy program keretében teljesült kis összegű (mintegy 38,6 M Ft-os) lehívás, míg a tervben 4068,4 M Ft összegű hitel szerepelt. Az EBB-től felvett hitelek 85 312,4 M Ft előirányzata 71%-ban (60 590 M Ft) teljesült. E hitelek szerződései egy 2001-ben megkötött együttműködési megállapodás alapján hitelcélonként kerülnek megkötésre. Ezek a hitelek a MÁV Rt. modernizációs programját, valamint az árvízvédelmi, a közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúra-fejlesztés céljainak finanszírozását szolgálják. Az Európa Tanács Fejlesztési Banktól a tervezettnél (7377,6 M Ft) alacsonyabb – 4342,8 M Ft – összegű hitel került lehívásra, a tiszai árvizekkel kapcsolatosan. Az EBRD által a BILK logisztikai központ finanszírozására tervezett hitelszerződés 2002-ben sem lépett hatályba, így a hitelkeret lehívására sem került sor.

A 2002. év során a költségvetés 424 570 M Ft hitelt vállalt át, valamint az MFB Rt. részére 138 537,7 M Ft és az ÁPV Rt.-nek (az önkormányzati gázközmű-igények rendezése miatti tartalékfeltöltés címen) 10 148,6 M Ft összegben forint államkötvényeket adott át. Az átvállalt hitelekből 203 033,9 M Ft devizahitel és 221 536,1 M Ft forinthitel. A hitelátvállalások és a kötvények átadása a jogszabályi előírásokkal és a hatályos szerződésekkel összhangban történt. A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. 22. és 23. §-ai alapján a MÁV Rt. és a GySEV Rt. EUROFIRMA fi-

136


nanszírozási társaságtól származó 61 320 M Ft hiteleit a központi költségvetés átvállalta. A MÁV Rt.-től átvállalt 20 000 M Ft hitelből az adósságkezelő 10 000 M Ft-ot devizahitellé alakított át és 10 000 M Ft-ot előtörlesztett.

A 2003. évi költségvetésről szóló 2002. évi LXII. tv. 101. §-a alapján a központi költségvetés 363 359,5 M Ft összegben forint-, illetve devizahiteleket vállalt át. A MÁV Rt.-től 57 248,9 M Ft, az NA Rt.-től 190 953,6 M Ft, az ÁAK Rt.-től 63 716,7 M Ft, a BKV Rt.-től 36 741,4 M Ft, a vidéki városok közlekedési társaságaitól 2625,4 M Ft, a Debrecen Rendezvénycsarnok Beruházó Kft.-től 4100 M Ft, a Sportfolió Kht.-tól 5360 M Ft és az önkormányzati sportlétesítményektől 2504 M Ft értékben történt hitelátvállalás.

A 2003. évi költségvetésről szóló 2002. évi LXII. tv. 101. §-a alapján a központi költségvetés az MFB Rt. részére 138 537,7 M Ft és az ÁPV Rt.-nek (az önkormányzati gázközmű-igények rendezése miatti tartalékfeltöltés címen) 10 148,6 M Ft összegben forint-államkötvényeket adott át. A rendkívüli hitelátvállalások és kötvényátadások növelték az államadósságot. Az elkövetkezendő években az átvállalt hitelek tőke- és kamattörlesztése terhet jelent a központi költségvetésnek.

3.5.

A központi költségvetés terhére vállalt kezességek A Kvtv. az állam által kezesség és viszontgarancia érvényesítése címén (öt alcímen) 2002. évre 19 475 M Ft-ot irányzott elő. E költségvetési előirányzatok terhére 2002-ben összesen 3404,7 M Ft (17,5%) került felhasználásra. Kiemelendő, hogy a jogszabályon alapuló és a Kormány által vállalt egyedi kezességekből, valamint az Eximbank Rt. garanciális kötelezettségeiből eredő kifizetés nem történt. A három alcímen teljesített kifizetések – különböző mértékben – nem érték el a költségvetésben előirányzott összeget. A vonatkozó előirányzatok terhére a Hitelgarancia Rt.-nek 2489 M Ft (24,9%), a MEHIB Rt.-nek 471,9 M Ft (20,5%), az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány esetében pedig 443,2 M Ft (20,8%) kifizetés történt. A Kvtv. az Eximbank Rt. által forrásszerzés céljából felvett hitelek és hitelintézetektől elfogadott betétek, valamint a kibocsátott kötvények együttes állományának 2002. évi felső határát 95 Mrd Ft-ban határozta meg. A 2000. évi költségvetés végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXV. tv. ezen összeghatárt 135 Mrd Ft-ra emelte. A Bank hitelintézetekkel szemben fennálló kötelezettségei 2002. december 31-én 125,7 Mrd Ft-ot (94,5%) tettek ki. A Kvtv. az Eximbank Rt. számára a központi költségvetés terhére vállalt export célú garanciaügyletek 2002. december 31-én fennálló állományát legfeljebb 80 Mrd Ft összegben írta elő. Az Rt. ezen előírást betartotta, miután a kibocsátott garanciaállomány az év végén 43,7 Mrd Ft-ot (54,6%) tett ki. Ez az állomány az előző évihez viszonyítva jelentős (10 Mrd Ft összegű, 32,4%-os mértékű) növekedést jelent.

137


A Kvtv. az Eximbank Rt. által – az állam készfizető kezességvállalása mellett – kibocsátott garanciákból eredő fizetési kötelezettséget 5 Mrd Ft összegben határozta meg. Ezen előirányzat terhére kifizetés nem történt, továbbá a korábbi években beváltott garanciákból visszatérülés sem volt. A MEHIB Rt. által vállalható nem piacképes kockázatok elleni biztosítási kötelezettség keretösszegét a Kvtv. 250 Mrd Ft-ban határozta meg. A keret kihasználása a 2002. december 31-i állomány alapján 28,6%-os (21,5 Mrd Ft) volt, amely 3,3%-ponttal alacsonyabb az előző évinél. A Kvtv.-ben meghatározott 2300 M Ft előirányzat terhére 2002-ben 471,9 M Ft összegű kár került kifizetésre. A kárösszeg az előirányzat 20,5%-a, amely az előző évi kifizetésnél 660,4 M Ft-tal alacsonyabb összeg. A kárösszeg meghatározó részét (379,9 M Ft) a korábbi években bekövetkezett oroszországi káresemények egyike (a Leningrád megyei Közlekedési Vállalat csődje, illetve nem fizetése) miatti, a kárkifizetés teljes összege utolsó részletének kifizetése tette ki. Az előző évek kárfizetéseiből 2002-ben 853,7 M Ft térült meg, ami szinte teljes egészében egy perui követelés 852 M Ft összegű részmegtérüléséből származik. E megtérülések után a MEHIB Rt.-t a költségvetésből – a PM megítélése szerint a kormányközi megállapodásra való hivatkozással – behajtási jutalék jogszerűen nem illette meg. A Kvtv. előírásai szerint a Hitelgarancia Rt. által vállalt készfizető kezesség állománya 2002. december 31-én a 180 Mrd Ft-ot nem haladhatta meg. A kezességállomány ezen időpontban 118,6 Mrd Ft volt, amely összeg 65,9%-os keretkihasználást jelentett. A Kvtv. a Hitelgarancia Rt. részére viszontgarancia érvényesítés jogcímen 10 000 M Ft-ot irányzott elő. A költségvetés ezen a jogcímen ennél lényegesen kisebb összegű (2489 M Ft) kifizetést teljesített. A garancia kifizetéseket csökkentette, hogy a Hitelgarancia Rt. 11 esetben 146 M Ft kezesség megfizetését tagadta meg. A beváltási igények elutasításának oka, hogy az érintett bankok nem jártak el kellő gondossággal. Nem teljesítették a hitel biztosítékokra előírt feltételeket (nem jegyezték be a jelzálogjogot, a Társaság előzetes hozzájárulása nélkül kicserélték a hitel biztosítékait), úgy folyósították a hitelt, hogy az adós vállalkozás már nem létezett.

A Hitelgarancia Rt. 2002-ben 814,1 M Ft behajtási bevételt realizált, amelyből 523,3 M Ft-ot fizetett be a költségvetésbe. A befejezett behajtások megtérülési aránya 37%-ot ért el, ami az előző évihez viszonyítva 4%-pontos növekedést jelent. A Hitelgarancia Rt. teljesítette a Széchenyi Hitelkártya bevezetéséről szóló 1011/2002. (II. 18.) Korm. határozatban foglaltakat. Az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány készfizető kezesség állományának felső határát a Kvtv. 48 Mrd Ft-ban határozta meg. A 2002. december 31-i fennálló állomány 32,8 Mrd Ft volt, amely 68,3%-os keretkihasználást jelent.

138


Az Alapítvány kezesi helytállása 443,2 M Ft-ot tett ki, ami a költségvetési előirányzat (2125,0 M Ft) 20,9%-a. A beváltott garanciák – összegszerűségüket tekintve – 76%-a három olyan bank hitelkihelyezéseihez fűződik, amelyek a garanciaállomány 67%-ával rendelkeznek. A korábbiakban beváltott garanciákból 310,9 M Ft térült meg, amelyből az Alapítvány 124,2 M Ft-ot átutalt a központi költségvetésnek. (Az Alapítvány működése során beváltott teljes garanciaállományhoz viszonyított megtérülési mutató több évi stagnálás és a 2000. évi kisebb mértékű visszaesés után jelentős mértékben javult, miután a 2001. évi 27,9%-ról 2002-ben 31,5%-ra emelkedett.) Változatlanul magas a végelszámolással lezárt garancia-megtérülések aránya, ami a 2000. év végéig végelszámolással lezárt ügyleteknél 38,2%, a 2001. végéig lezártaknál 43,6%, a 2002. év végéig lezártaknál pedig 41,6% volt. Az agrárgazdasági kezességek jogcímen 2002-ben a költségvetés terhére 641,1 M Ft kifizetés történt, amely összegből a kezességérvényesítés 601,7 M Ftot jelentett, 39,4 M Ft pedig a Kvtv. 44. §-a szerint törölt, de 2001 folyamán megfizetett adósság visszafizetését szolgálta. (Az agrárgazdasági kezességek érvényesítésének forrásául 2001. január 1-jétől az FVM fejezet két, nevesített támogatási jogcíme szolgált.) Ezen összeg negyede a 2001-ben kifizetett összegek. Az agrárgazdasági kezességérvényesítés jogcímén történt kifizetések döntő hányada (84,7%-a) a 30/2000. (III. 10.) Korm. rendeletben szabályozott ún. gazdahitelekhez kapcsolódott. A korábbi években érvényesített kezességek megtérüléseként az adósok 205,3 M Ft-ot fizettek be, így e nemzetgazdasági számla egyenlege 435,8 M Ft-tal terhelte a költségvetést. Az agrárgazdasági kezességek megtérülése 2002-ben az FVM fejezet 11. cím (Vállalkozások folyó támogatása) előirányzat bevételeként került elszámolásra. A korábbi évek kezesség és viszontgarancia érvényesítésének megtérüléséből a költségvetési bevétel 2002-ben 4625,7 M Ft volt, amely összeg a költségvetési előirányzat 82,6%-a. Az állam által vállalt kezesség és viszontgarancia költségvetési előirányzatai egyenlegükben 1221,1 M Ft-tal javították a költségvetés pozícióját. (Az e jogcímen teljesített kifizetések és bevételek egyenlege 2001-ben 2317,3 M Ft, 2000-ben 812 M Ft, 1999-ben pedig 9967 M Ft volt.) A költségvetés terhére korábban kifizetett egyedi, jogszabályi kezesség és viszontgarancia megtérüléséből származó bevételekből •

2269,3 M Ft-ot a Postabank részvényesei fizettek vissza;

•

449,8 M Ft az egyedi kezességvállalás érvényesítéséből eredő fizetési kötelezettség törlesztése (Békéscsabai Hűtőipari Rt., Ménesbirtok Rt., Videoton Elektronikai V. f.a., Mátraaljai Szénbányák f.a., Rizikófaktor Kft.);

•

a viszontgarantőr intézmények (MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) által behajtott összeg 1501,2 M Ft volt;

•

405,4 M Ft az 1997. január 1-je előtti mezőgazdasági garancia beváltás megtérülése, illetve a téves adózói befizetések összege.

139


A viszontgaranciával érintett szervezetek (MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) szerződésállományának, a garanciabeváltás és -megtérülés dokumentumainak helyszíni ellenőrzése során megállapítható volt, hogy ezen szervezetek a vonatkozó jogszabályok előírásait betartották. Ezen túlmenően az ellenőrzés indokoltnak tartja kiemelni, hogy e szervezetek eredményes tevékenységet végeznek annak érdekében, hogy a garanciabeváltás miatti összegek minél nagyobb mértékben térüljenek meg, és kerüljenek befizetésre a költségvetésbe. A nemzetgazdasági számlákon vezetett pénzügyi tranzakciók megegyeznek az analitikus helyek nyilvántartásában szereplő tételekkel. A nemzetgazdasági számlákon vezetett pénzügyi tranzakciók megegyeznek az analitikus helyek nyilvántartásában szereplő tételekkel. A nemzetgazdasági számlákon vezetett pénzügyi tranzakciók megegyeznek az analitikus helyek nyilvántartásában szereplő tételekkel. A nemzetgazdasági számlákon vezetett pénzügyi tranzakciók megegyeznek az analitikus helyek nyilvántartásában szereplő tételekkel. Az ellenőrzés a MEHIB Rt.-nél a garanciabeváltások 85,6%-ára, a megtérülések 98,9%-ára, a Hitelgarancia Rt.-nél a kifizetések összegének 40,7%-át, a megtérülések összegének 30,7%-át jelentő ügyletekre, az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítványnál a kifizetések összegének 54,4%-át, a visszafizetések 21,5%-át kitevő pénzügyi tranzakciókra terjedt ki.

Az APEH az agrárgazdasági kezességérvényesítés elbírálása során jogszerűen járt el, betartotta a 151/1996. (X. 1.) Korm. rendelet előírásait. A helyszíni ellenőrzés tételesen vizsgálta az e jogcímen teljesített kifizetések öszszegének 29,5%-át.

Az Áht. 12. és 13. §-ában foglaltaknak megfelelően a kezességérvényesítés, illetve a költségvetés által kezesként kifizetett összegek megtérülése esetén a garantőr szervezetek és az állami szervezetek (PM, ÁHH, APEH) az év folyamán lebonyolított pénzügyi tranzakcióknál és a zárszámadási munkálatok során a bruttó elszámolás elvét betartották. Az APEH – a korábbi években tapasztaltakkal egyezően – fokozott gondossággal járt el az agrárgazdasági kezességérvényesítések elbírálása során. Az érintett igazgatóságok 35 beváltási kérelemmel kapcsolatosan 49 esetben szólították fel hiánypótlásra a hitelintézeteket, továbbá 33 beváltás esetén az igényelt 215 092 496 Ft összeg 66,3%-át jogszerűtlennek ítélték meg és ezzel 142 682 929 Ft-tal mérsékelték a költségvetés kiadásait.

Az agrárgazdasági kezesség jogcímen teljesített kifizetések számvevőszéki ellenőrzése során került megállapításra, hogy az illetékes APEH igazgatóság két kezességbeváltásra irányuló kérelem esetén 16,2 M Ft összegben azért mérsékelte a hitelintézet által igényelt összeget, mert a kölcsönszerződést biztosító óvadéki szerződésben foglalt összeget a hiteladós ugyan megfizette, de a hitelintézet ezen összeggel követelését nem csökkentette és kezességérvényesítés címén

140


ennek kifizetésére is igényt tartott. Figyelemre méltó, hogy az óvadéki szerződésekben szereplő összegeket a hiteladósoknak a folyósítandó hitel terhére kellett teljesíteniük. Ez a korábbi években nem tapasztalt jelenség „sajátos” banki gyakorlat kialakulását, egyúttal az APEH ezirányú ellenőrzési tevékenységének következetességét – a kiutalás előtti ellenőrzést – jelzi. A költségvetést terhelő indokolatlan kifizetések megakadályozása érdekében a 151/1996. (X. 1.) Korm. rendeletet úgy szükséges módosítani, hogy az óvadéki szerződések a kezesség érvényesítéséhez szükséges dokumentumok részét képezzék, illetve nemleges esetben a hitelintézetnek nyilatkozattételi kötelezettsége legyen. Az állami kezességvállalás mellett folyósított agrárgazdasági hitelek feltételeit szabályozó kormány, illetve FVM rendeletekben indokolt annak tiltása, hogy az óvadék a hitelszerződés alapján folyósított összegből kerüljön biztosításra. Az egyedi, illetve jogszabályon alapuló állami kezességvállalással kapcsolatos pénzügyi tranzakciókat az ÁHH és az APEH egyeztette, a vonatkozó nemzetgazdasági számlák és az APEH kimutatásai közötti egyezőség fennáll. Az APEH nyilvántartásai szerint 2002. december 31-én az egyedi, jogszabályon alapuló és agrárgazdasági kezesség beváltással érintett gazdálkodó szervezetek és magánszemélyek 3,98 Mrd Ft hátralékkal rendelkeztek, amely a 660,1 Mrd Ft összes köztartozás 0,6%-a (2001. XII. 31-én a fennálló hátralékállomány 6,8 Mrd Ft, részaránya 1,3% volt). Az egyedi, illetve jogszabályon alapuló kezesség beváltás miatti hátralék 2,1 Mrd Ft, az agrárgazdasági kezesség beváltással érintettek hátraléka 1,88 Mrd Ft.

A hátralékállományt a következők jellemzik: • a hátralékállomány a 2001. év végéhez viszonyítva jelentősen, 2,8 Mrd Ft-tal csökkent, amelynek oka az, hogy az egyedi kezességbeváltásokból ezzel egyező összeg térült meg 2002-ben;

• a 2002. év végi hátralékállomány összetétele a további megtérülések szempontjából kedvezőtlen, miután a működő gazdálkodók hátraléka mindössze 550,2 M Ft (13,8%). Az APEH elnökének 1010/B/2001. sz. utasítása rendelkezik az agrárhitelekhez kapcsolódó állami kezességérvényesítéssel kapcsolatos adóhatósági feladatokról. Az APEH megyei igazgatóságai a hivatkozott utasításban foglaltakat 2002ben – az előző évi vizsgálat során tapasztaltaktól eltérően – szinte maradéktalanul végrehajtották. Az agrárgazdasági kezességbeváltással érintett 44 gazdálkodó 54 beváltása miatt az APEH igazgatóságok minden esetben meghozták a kötelezettséget előíró határozatot. A kezességérvényesítést követő kifizetés és a határozathozatal közötti időszak – az előző évhez képest – lényegesen lerövidült. Nem fordult elő 2002-ben 60 napot meghaladó időszak, míg az előző évben ez 26,5%-os arányt képviselt. A határozathozatal a kifizetések közel 70%-ánál 30

141


napon belül megtörtént, és 31,4%-ánál haladta meg ezt az időtartamot. (2001ben ezen arányok rendre 13,5%-ot és 60%-ot tettek ki.)

Az APEH igazgatóságok 2002-ben fokozott gondot fordítottak a jogerős határozatokat követő végrehajtási intézkedések megtételére, illetve a hitelezői igénybejelentésre. A jogerős határozatot követően az esetek több mint 2/3-ánál 30 napon belül megtörtént a szükséges intézkedés, míg ez 2001-ben csak 50%-os arányt jelentett. Mindössze 3 gazdálkodó kis összegű tartozása esetében (6%) nem követte a jogerős határozatot végrehajtási intézkedés, míg ez 2001-ben 27 gazdálkodó (20,5%) esetében fordult elő.

A Kvtv. a Kormány egyedi kezességvállalásainak mértékét a kiadási főösszeg 2,2%-ában, 100 237,5 M Ft-ban határozta meg. A 2002. évi XXIII. tv. ezen előírást a kiadási főösszeg 2,5%-ára (120 160,9 M Ft-ra) emelte. A Kvtv. (2002. XI. 21-én és 2002. XII. 29-én hatályba lépett) további módosításai – a mérték változatlanul hagyása mellett – az egyedi kezességvállalások felső határát 121 660,9 M Ft-ban, illetve 137 658,8 M Ft-ban tették lehetővé. A Kvtv.-t a 2002. évi LXII. tv. 101. § (1) bekezdése úgy módosította, hogy a 2002. évi költségvetés kiadási és bevételi főösszegeinek jogszabályhelyi sorrendje megváltozott. Ez azt eredményezte, hogy a Kvtv. 36. § (1) bekezdése szerint a kezességvállalás összegszerűségét a bevételi főösszeg alapján kell meghatározni, holott az Áht. hivatkozott előírása a kiadási főösszeget jelöli meg a százalékos mérték alapjául. A PM észrevételében jelezte, hogy a jogszabályi sorrend megváltozása „ véletlen

jogszabály-szerkesztési tévedés. A kiadási és bevételi főösszeg sorrendjének megváltozását eredményező törvény hatálybalépése után a kormány már nem is vállalt kezességet.” Az Áht. 33. § (3) bekezdésében foglaltak szerint a Kormány csak kivételesen indokolt esetben vállalhat készfizető kezességet. A Kormány 2002-ben 33 esetben vállalt egyedi kezességet (a lejárt, hatálytalanított kormányhatározatokkal együtt) összesen 155 332,9 M Ft összegben. A jelzett kormányhatározatok – a 15 308,5 M Ft egyszerű kezességvállalást tartalmazó 1018/2002. (III. 14.) Korm. határozat kivételével – készfizető kezességvállalásra vonatkoznak. E kezességvállalások pénzügyi szempontból nem voltak megalapozottak, továbbá előterjesztésük és döntési rendjük nem felelt meg az előírásoknak. Ezt támasztja alá a T/1220/1183. sz. és a 2002. november 29-i keltű, az Országgyűlés Költségvetési és pénzügyi bizottság elnöke által aláírt kapcsolódó bizottsági módosító javaslat indokolása, amely szerint „Az említett önkormányzati sport-

létesítmények építéséhez állami kezességvállalás mellett felvett hitelek visszafizetését az önkormányzatok nem tudják finanszírozni. A Kormány döntése alapján e törlesztések fedezetét a központi költségvetésben (GySIM fejezetben) kell megtervezni. Az átláthatóság érdekében célszerű e hiteleket átvállalni és az elszámo-

142


lásokban – a valóságnak megfelelően – a központi költségvetés adósságállományában feltüntetni.” Az Áht. 42. § (1) bekezdése szerint a Kormány az egyedi kezességvállalásról nyilvános határozatban dönt. Az állam által vállalt kezesség előkészítésének és a kezesség beváltásának eljárási rendjéről szóló 151/1996. (X. 1.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése előírja, hogy a Kormány az egyedi kezességvállalásról szóló határozatát a Magyar Közlönyben teszi közzé. Ezt az előírást a Kormány nem tartotta be, miután 2002-ben 3 esetben vállalt [2232/2002. (VIII. 2.) Korm. határozat, 2280/2002. (IX. 3.) Korm. határozat, 2357/2002. (XI. 28.) Korm. határozat] 11 920 M Ft összegű egyedi kezességet, amelyek a Határozatok Tárában kerültek közzétételre. A Kormány a 2002. május 15-ei ülésén 9 önkormányzat, illetve önkormányzati tulajdonú társaság sportcélú beruházási hiteleiért vállalt 2,6 Mrd Ft összegű készfizető kezességet. A PM Ellenőrzési Főosztálya 2002. július 2-án lezárt vizsgálatának megállapítása szerint e kormányhatározatok és a kezesi szerződések előkészítésénél nem tartották be a vonatkozó jogszabályi, illetve belső szabályozási előírásokat: •

a kormány-előterjesztések az államigazgatási egyeztetések rendjétől, kialakult gyakorlatától eltérően kerültek a Kormány ülésére, miután a kezességvállalások előzetes tárca-, illetve PM-en belüli egyeztetése nem történt meg;

•

az egyedi kezességvállalások eljárási rendjét tartalmazó pénzügyminisztériumi szabályzat előírásai nem érvényesültek, az illetékes főosztályok a kezesi szerződéseket nem véleményezték, továbbá a szerződéseket nem a PM Jogi és Koordinációs Főosztály, hanem egy ügyvédi iroda készítette el.

A 2002. évi LXII. tv. 101. § (9) bekezdése alapján a vonatkozó kormányhatározatok (az 1066/2002. (V. 15.) Korm. határozat kivételével) szerinti állami kezességgel biztosított hiteleket a központi költségvetés átvállalta. A fennálló hitelek teljes összegben történt átvállalásánál nem tettek különbséget – pénzügyi helyzetüket illetően – az érintett önkormányzatok között. Valószínűsíthető, hogy a kifejezetten jó adóerő képességű önkormányzatok (pl.: Budakalász, Veresegyháza), illetve társaságaik az összesen 446 M Ft összegű hiteleiket részbenegészben vissza tudták volna fizetni. A Kvtv. felhatalmazásával élve a Kormány (a %-os kereten kívül) 2002-ben a következő kezességeket vállalta: • A nemzetközi pénzintézetektől történt hitelfelvételekhez kapcsolódóan egy kezességvállalás történt 47,03 Mrd Ft értékben. Kezesség beváltására e hitelek esetében nem került sor. • A Kormány a Nemzeti Autópálya Rt. 69,9 Mrd Ft összegű hiteleiért vállalt kezességet a gyorsforgalmi úthálózat és az elkerülő utak, valamint az országos közúthálózat kiemelten fontos elemeinek finanszírozása céljából. • A kőolaj és kőolajtermékek biztonsági készletezésének finanszírozásához felvett hitelekhez 2001. június 30. óta nem kapcsolódik állami kezesség.

143


• A Magyar Fejlesztési Bank Rt. (MFB Rt.) ügyleteiért a Kvtv. 37. § (2)-(4) bekezdése szerint három módon vállalhatott a Kormány kezességet, illetve garanciát. Forrásszerzési hiteleiért és kötvénykibocsátásaiért 500 Mrd Ft, harmadik fél javára vállalt készfizető kezességeiért (viszontgarancia) 300 Mrd Ft és az általa finanszírozott ügyletekhez kapcsolódó hosszú lejáratú külföldi hitelek árfolyamkockázatára 200 Mrd Ft összegben. A 2002. évben az MFB Rt. 97,9 Mrd Ft összegben vett fel hitelt, és 200 Mrd Ft értékű devizahitel árfolyamára biztosított állami garanciát. Viszontgarancia vállalására nem került sor 2002-ben. Forrásszerzési keretének kihasználtsága 49% volt, viszontgarancia keretének kihasználtsága 60%, míg árfolyam-garancia keretének kihasználtsága 100% volt 2002. december 31-én. Kezesség beváltására nem került sor. A hitelintézetek által nyújtott agrárhitelekre a központi költségvetés terhére 15 Mrd Ft összegben vállalhatott kezességet a Kormány (Kvtv. 37. § (1) c) pontja). Ez már a 2001. évben megtörtént az 1149/2001. (XII. 29.) Korm. határozattal, a mezőgazdasági családi gazdálkodók hitelprogramjához kapcsolódóan.

Az állami kezességvállalások és nyújtott hitelek állománya 2002. december 31-én 888,6 Mrd Ft volt, ami 71,1 Mrd Ft-tal haladta meg az előző év végén meglévő állományt. A jelzett összegű növekmény jelentős részét (57%) a Diákhitel Központ által felvett hitelek (24,8 Mrd Ft) és a köztisztviselői lakáshitelek (15,9 Mrd Ft) 2002-ben hatályba lépett állami kezességvállalása képezi. Az állam által vállalt kezességek és nyújtott hitelek állományáról az ÁHH teljes körű nyilvántartással rendelkezik. Az egyedi és a jogszabályon alapuló kezességvállalásokat a PM tartja nyilván. Az ÁHH és a PM nyilvántartásai összehangoltak és egyezőek. A garantőr szervezetek (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) és az ÁHH nyilvántartásában kimutatott állományok egyezőek, miután az elmúlt évi ellenőrzés során tett megállapítás és az ezen alapuló javaslat szerint e szervezetek a 151/1996. (X. 1.) Korm. rendeletben előírt határidőt követően ismételten – a mérlegek auditálása során felülvizsgált kimutatásaikról – szolgáltatnak adatokat az ÁHH részére. A Hitelgarancia Rt. és az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány a vállalkozásoknak nyújtott állami támogatások tilalma alóli mentességek egységes rendjéről szóló 163/2001. (IX. 14.) Korm. rendelet előírásainak 2002-ben maradéktalanul eleget tett. E szervezetek – a PM Támogatásokat Vizsgáló Iroda véleményével egyeztetetten – átdolgozták üzletszabályzatukat, meghatározták a támogatástartalmat és kialakították a támogatás címzettjének tájékoztatási rendjét.

4.

KÖZPONTI LETÉTI SZÁMLA Az Áht. 12/A. § (4) bekezdése a központi költségvetés tevékenységi körén kívül eső, nem állami feladatellátást finanszírozó pénzeszközök átmeneti, vagy megbízás alapján bonyolított pénzforgalmánál engedi meg a letéti számlakezelést. A központi költségvetés a 2002. évben egy (egyéb pénzügyi lebonyolítá-

144


sok) letéti számlával rendelkezett. A számlán 2002. január 1-jén nyitó-, illetve év végén záró egyenleg nem volt. A letéti számla évközi forgalma 1,8 M Ft volt. A központi költségvetés központi letéti számláján a megszűnt társadalmi szervezetek vagyonértékesítéséből 1 071 103,0 Ft, az önkormányzatok 2001-ben kiutalt egyszeri kereset-kiegészítéséből 767 900,0 Ft (érkezett vissza) bevétel keletkezett.

Az ÁHH a 2002-ben keletkezett forrás felhasználására vonatkozó PM döntéssel összhangban intézkedett. Ami a vonatkozó rendelkezésekkel összhangban állt. A vagyonértékesítés bevételét egy, a hajléktalanokkal foglalkozó alapítvány részére utalták át, az önkormányzatoktól származó bevételt pedig a központi költségvetés egyéb bevételei között számolták el. A központi letéti számla kezelése és analitikája 2002-ben az előirányzatoknak megfelelő volt.

5.

A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS ZÁRSZÁMADÁSÁNAK MEGBÍZHATÓSÁGA

5.1.

A kijelölt fejezetek és központi költségvetési szervek fejezeti, illetve elemi beszámolójelentéseinek minősítése A 2002. évi zárszámadás keretében – az előző évhez hasonlóan – minden fejezetet érintett a pénzügyi (szabályszerűségi) típusú ellenőrzés. A fejezeti beszámolójelentések megbízhatóságát minősítettük az OGY, a KE, az ALB, az OBH, a BIR, az MKÜ, a GV, a TH fejezeteknél, valamint KT és a KEHI fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címeknél. A további fejezetek közül a ME, az ESzCsM, az FMM az FVM, a GKM, a GyISM az IM, az IHM, a KvVM, a KüM, az NKÖM, a PM, a KSH, az MTA fejezetek igazgatási címei, valamint a BM, HM, az OM fejezetek igazgatás alcímei elemi beszámolójelentéseinek megbízhatóságát ellenőriztük. A financial audit mind formai, mind tartalmi szempontból kiterjedt az ellenőrzött fejezet, a szervezet szempontjából lényegesnek, illetve érzékenynek ítélt tranzakciók tételes, valamint a beszámoló további területeinek mintavételes számszaki és szabályszerűségi vizsgálatára. Az egyes tételek esetén a kincstári tranzakció teljes folyamatát a kötelezettségvállalástól a pénzügyi teljesítésig, az elszámolásig ellenőriztük. A költségvetési beszámoló, a beszámoló összeállításának alapjául szolgáló bizonylatok, dokumentumok, nyilvántartások és belső szabályzatok ellenőrzése során – tekintettel a lényegesség elvére is – megállapítottuk, hogy a költségvetési szervek az intézményi beszámolókat a számviteli törvényben foglaltak és végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásai szerint készítették el. A fejezeti, intézményi beszámoló a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetéről megbízható és valós képet adott az OGY, a KE, az ALB, az OBH, a MKÜ, a MEHIG, a KEHI, a HM, az IM, a GKM GI, a PM, a NKÖM GI, a GyISM, a GV, a KSH, az MTA és a TH esetében.

145


A költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetéről ugyan megbízható és valós képet adott a BIR, az ME-MKGI, a BM, az FVM-GSZ, a GKM-IG, a KüM, az NKÖM-IG, valamint az FMM költségvetési beszámolója, azonban az intézmény vezetésének figyelmét az alábbiakra indokolt volt felhívni: • A BIR fejezetnél az intézményi mérlegek és a főkönyvi kivonatok néhány esetben eltértek egymástól, nem minden mérlegtételt támasztottak alá leltárral; a mérleg és az analitikus nyilvántartás között is tapasztalható volt eltérés (szállító), a Tőkeváltozásokat érintő terven felüli értékcsökkenés és értékvesztés elszámolása nem a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 31. § előírásai szerint történt; a dologi kiadások között megjelenő reprezentáció utáni befizetési kötelezettségeket nem számolták el. • Az ME-MKGI-nél elmaradt a pénzügyi befektetések számviteli rendezése, a Befektetett eszközök üzembe helyezésénél, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatokból történő teljesítés esetén nem a hatályos jogszabályoknak, a fejezeti és a belső szabályozásnak megfelelően jártak el. • A BM igazgatás gazdálkodása során tapasztalható volt a közbeszerzésre és a szabadkézi vételre vonatkozó jogszabályi rendelkezések figyelmen kívül hagyása, a pénzügyi ellenjegyzés nélküli kötelezettségvállalás, valamint a megbízási szerződések esetében a hatályos jogszabályokkal ellentétes gyakorlat is. • Az FVM-GSZ-nél esetenként elmaradt az előirányzatok rendezése, az egyes mérlegsorok (követelések, kölcsönök) összeállítását nem teljes mértékben a hatályos jogszabályok szerint végezték el, nem történt meg a leltári eltérések, valamint a kormányváltással kapcsolatos fejezetek közötti átadás-átvételek rendezése sem. • A GKM igazgatás beszámolójában az értékhelyesbítés összegével – a 249/2000. Korm. rendelet 32/A.§ (5) bekezdésében leírtakkal ellentétben – az ingatlan értékét növelték. Nem tettek eleget a hivatkozott Korm. rendelet 31. §-ában leírt értékvesztés elszámolási kötelezettségnek sem, mivel nem vizsgálták meg a részesedések piaci értékét. • A KüM igazgatás nem készítette el a kiegészítő melléklet szöveges részét, azt a fejezet szöveges beszámolója tartalmazta, azonban ez a megoldás nem tesz eleget a számviteli törvény előírásainak. • A NKÖM igazgatás a gazdasági társaságokban lévő befektetések és a tárgyi eszközök helytelen számbavétele miatt a Saját tőke értékét alacsonyabb értéken mutatta ki. • Az FMM igazgatás beszámolójában szereplő induló tőke értékének alapbizonylata hiányzott, a beruházások 2002 decemberében beérkezett és fizikailag átvett eszközök bevételezése elmaradt, valamint a beszámoló szállító állományában szerepeltek olyan tételek, amelyek más minisztérium kötelezettségeit tartalmazták. Az intézményi beszámoló a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetét csak korlátozott módon mutatta, a beszámolóban feltárt hibák a lényegességi szintet nem érték el, a tapasztalt szabálytalanságok az intézményi beszámoló el-

146


utasítását nem indokolták az FVM-GH a KvVM, az OM-GF az ESzCsM, intézményeknél. Az intézményi beszámoló megbízhatóságát a következők befolyásolták: • Az FVM-GH beszámolójában kiemelt előirányzat túllépés történt más ki emelt előirányzat terhére, nem teljes körűen valósult meg a kormányváltással kapcsolatos vagyon átadás-átvétel, elmaradt a leltáreltérések mérlegben történő rendezése, valamint a mérlegben nem szerepeltettek 33,6 M Ft értékű követelést. • A KvVM igazgatás beszámolója a licencdíj szabálytalan elszámolása miatt a pénzforgalmi jelentés, valamint a mérleg több sorát érintően (dologi illetve felhalmozási kiadások, Befektetett eszközök és Tőkeváltozások) nem a valós képet mutatja. A kormányzati struktúraváltozással összefüggésben meghatározott átadás-átvételek megvalósulásának anomáliái is befolyásolták a beszámolót. • Az OM Gazdálkodási Főosztályánál a szellemi termékek mérlegsor a szoftverek mennyiségi felvétellel történő leltározásának hiánya miatt nem ad megbízható képet, a tárgyi eszközök között a nem bizonyítottan idegen tulajdonú eszközök hiánya, és a felújítások utáni értékcsökkenés elszámolásának különbözete okoz eltérést. A befektetett pénzügyi eszközöknél eltérés mutatkozik a KVI szerződésben rögzítetthez képest. A KVI vagyonkezelői szerződés és az OM ingatlan nyilvántartása között 40 db ingatlan különbözet mutatható ki. • Az ESzCsM igazgatás esetében a megszűnt SZCSM záróleltárának hiányában nem volt ellenőrizhető, hogy a 2002. éves beszámoló teljes körűen (hiánytalanul) tartalmazza-e az év közben megszűnt SZCSM-től átvett eszközöket. A mérlegben a tőkeváltozások mérlegsoron kimutatott érték eltért a megfelelő főkönyvi számla 2002. december 31-i időpontra összeállított értékétől. Az eltérés oka nem volt dokumentált. A KT fejezeti jogosítványú költségvetési szervnél, az OM fejezetnél az OMAI, valamint az IHM fejezetnél az intézményi beszámolói a költségvetési szerv vagyoni, pénzügyi helyzetét nem megbízható módon mutatta, az abban feltüntetett adatok nem a valós képet tükrözték. A beszámoló megbízhatóságát, a valós kép kialakítását a következők befolyásolták: • A KT beszámolójában a mérleg eszközeinek és forrásainak 2002. XII. 31-i főösszege az adósok – a peresített bírság figyelembevétele miatt –, szállítói kötelezettségek, a Tőkeváltozások állománya esetében magasabb a tényleges értéknél. Továbbá a mérlegben rossz soron vették számba a tartósan adott kölcsönök következő évben esedékes törlesztését, amit az egyéb követelések soron kell figyelembe venni. A Pénzforgalmi jelentés maradványfelhasználás sora is módosítást igényel, mivel annak teljesítése eltért a jogszabályi előírástól. A pénzforgalmi jelentés további módosítását indokolja az intézmény rendszeres és nem rendszeres személyi juttatásainak módosítási igénye. • Az OM fejezetnél az OMAI beszámoló mérleg főösszege a főkönyvi kivonat vonatkozó tételeivel és az analitikus nyilvántartásokkal ugyan megegyezett, az ellenőrzés során azonban megállapítottuk, hogy a beszámoló mérlegében 147


kimutatott adatok a teljesség, és a valódiság alapelvét nem elégítik ki, mivel a Saját tőke értéke kevesebb, a Befektetett eszközök állománya, valamint a Kötelezettségek értéke több a mérlegben szereplő értékeknél. A beszámoló pénzforgalmi kimutatásában a dologi kiadások és a felhalmozási kiadások tételei – helytelen elszámolás következtében – szintén eltérnek a valóságtól. • Az IHM költségvetési beszámolójában a Saját tőke valós értéke a mérlegben szereplő értéknél magasabb. A pénzügyi szabályszerűségi vizsgálatok keretében leggyakoribb probléma volt: • az egyes analitikák és egyéb nyilvántartások teljes körűségének és megbízhatóságának a hiánya (KT, NKÖM-IG, PM, OM-GF, OMOMAI, IM, IHM, GyISM ellenőrzött intézményei esetében); • a kötelezettségvállalás, illetve az egyes esetekben az utalványozás ellenjegyzésének hiánya (KT, MKÜ, BM, KüM, PM, OM-Gazdasági Főigazgatóság, OMAI, GyISM ellenőrzött intézményei esetében). A kiemelteken kívül egyes intézményeknél csekély jelentőségű – túlnyomó részben a mérleg, illetve a beszámoló valódiságát nem érintő – szabályszerűségi hiányosságokat és szabálytalan elszámolásokat tárt fel az ellenőrzés. A hatályos jogszabály értelmében a selejtezett tárgyi eszközök könyvszerinti nettó értékét terven felüli értékcsökkenésként kell elszámolni. A tárgyi eszköz analitikus program ezt 2002. évben nem tudta megtenni (IM). Intézményi hatáskörben a kiemelt előirányzatok között átcsoportosítás nem történt. A vizsgálat megállapította, hogy több esetben szükség lett volna előirányzatok közötti átcsoportosításra, de ez idő hiánya miatt nem történt meg. Elmaradt a módosítás, többek között a fejezettől kapott 150 M Ft (egy Kht. Tőkeemelése) esetében is. Sem a bevételi előirányzat, sem a kiadásnál a tőkejuttatás előirányzata nem került módosításra, így a tőkeemelést dologi kiadásként könyvelték (IHM).

Az érzékeny területek mintájának ellenőrzése a legtöbb területen – jutalmak, külső személyi juttatások, külföldi kiküldetések, értékhatár feletti beszerzések, beruházások, felújítások – nem tárt fel a mérlegvalódiságot érintő jelentős hiányosságot, a gépjárművek és a mobiltelefonok használata, illetve az intézménynél a szabályozás esetében az előző évhez képest javulás tapasztalható, a jelzett tárgykör szabályozása csak az ESzCsM-nél nem történt meg. A megbízási díjak vizsgálata során megállapítottuk, hogy az érintett szervezetek egy része (OM GF, OMAI, IM, KT) éves, illetve folyamatos megbízási szerződéssel foglalkoztat munkavállalókat, és a szerződések egy része munkaszerződésre utaló jeleket tartalmaz (meghatározott munkaidő, munkavégzés helyének meghatározása stb.). A megbízási díjjal foglalkoztatottak között voltak, akik a szervezet alaptevékenysége ellátását biztosító munkát végeztek. Egyes esetekben a munkaszerződéssel foglalkoztatottak is részesültek a köztisztviselőket megillető egyéb juttatásokban (pl. ruházati költségtérítés, üdülési hozzájárulás).

148


A 2002. évben 7 fejezet – ME, BM, HM, IM, GKM, KvVM, PM – vállalta, hogy egy vagy több intézményét, címét saját ellenőrzési szervei bevonásával, az ÁSZ financial audit módszertana felhasználásával minősíti. A 7 fejezet öszszesen 19 intézmény ellenőrzését irányozta elő. A vizsgálatok 75%-a elkészült. Két intézmény esetében korlátozottan megbízhatónak, a többi esetben megbízhatónak minősítették a beszámolókat.

5.2.

A kijelölt fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatai beszámolójelentéseinek minősítése A zárszámadás ellenőrzése keretében a BM, az ESzCsM, az FVM, a GyISM, a HM, az IHM, az IM, a KSH, a KüM, a KvVM, a ME, az MTA, a NKÖM és a PM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatainak költségvetési beszámolóit, annak részeit és tételeit megbízhatósági szempontból minősítettük. (A minősítés az ÁSZ elnöke által jóváhagyott financial audit módszertanban foglaltak alapján történt.) Az ellenőrzés kiterjedt a fejezeti kezelésű előirányzatokat kezelő szervezetek szabályozottságának, a költségvetési és a kincstári beszámoló számszaki egyezőségének, a mérleg valódiságának és a pénzforgalmi jelentés megbízhatóságának, továbbá a szöveges beszámoló minősítésére. A költségvetési beszámolók minősítéséhez elegendő és megfelelő bizonyítékot szereztünk. A HM, az ESzCsM, a KSH, az MTA és az IM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatokról készített beszámolói a számviteli törvényben foglaltak és annak végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak és a vonatkozó egyéb rendelkezéseknek megfelelően készültek, azok a vagyoni, pénzügyi helyzetről megbízható és valós képet adnak. Az FVM, a KvVM, a KÜM, a PM és a Nemzeti Kulturális Alapprogram fejezeti kezelésű előirányzatokról készített éves beszámolók a törvényi előírások és a vonatkozó egyéb rendelkezések figyelembevételével készültek, a vagyoni, pénzügyi helyzetről megbízható és valós képet adnak, azonban indokoltnak tartottuk felhívni a tárca vezetésének figyelmét a hibák, hiányosságok felszámolására. • Az FVM fejezetnél intézkedni kell a számviteli politika jogszabályban előírt megfelelő szintű jóváhagyásáról és a számviteli szabályozás egységes tartalmú elemeket megjelölő rendszerének kialakítására a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának teljes körére vonatkozóan. • A KvVM fejezetnél a VICE fejezeti kezelésű előirányzatoknál gondoskodni kell arról, hogy a kiadások érvényesítése, utalványozása és ellenjegyzése a szabályozásnak megfelelően történjen. A KAC fejezeti kezelésű előirányzat vonatkozásában el kell végezni a követelések egyedi értékelését, leltározását. • A KüM fejezetnél a 2002. évi költségvetés végrehajtásáról készített szöveges beszámoló tartalmában megfelel a kiegészítő mellékletre vonatkozó követelményeknek, azonban ez nem mentesíti a beszámolójelentés készítőjét a számviteli törvény előírásainak megfelelő kiegészítő melléklet elkészítésétől.

149


• A PM fejezetnél a Szervezeti és Működési Szabályzat, a Számviteli politika, a Bizonylati Album és Bizonylati rend kiegészítését, aktualizálását el kell végezni. Az Ügyrendet aktualizálni kell. A Leltározási- és Leltárkészítési Szabályzatot hatályba kell léptetni. A NAO Szervezeti és Működési Szabályzatát ki kell egészíteni, a munkaköri leírásokat a dolgozóknak át kell adni. A Befektetett eszközök állományba vételét szakszerűen végre kell hajtani, a számlák, szerződések magyar nyelvű fordítását el kell készíteni. A Kárrendezési célelőirányzatoknál a bevételeket elő kell írni, a bevételek elengedését szabályozni kell. A számítógépes programot be kell vizsgáltatni, a Szoftverszabályzat hatályát ki kell terjeszteni és az Informatikai katasztrófatervet, az Információ biztonságpolitikai szabályzat és Információs eszközök használati tervet hatályba kell léptetni. A Mérlegben az Adósok, Rövid lejáratú kötelezettségek tételeit analitikusan alá kell támasztani. • A Nemzeti Kulturális Alapprogram kezelőjének figyelmét felhívtuk a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 26. § előírásainak betartására. A BM, az ME fejezetek költségvetési beszámolói a számviteli törvény és végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak ugyan eleget tesznek, de a feltárt hibák, hiányosságok, szabálytalanságok befolyásolják a fejezeti kezelésű előirányzatokról kialakított képet. A költségvetési beszámoló összességében megbízható, valós képet ad, kivéve a következő előirányzatokat: • A BM fejezetnél az Állami támogatású bérlakások program fejezeti kezelésű előirányzat letéti alszámlán való kezelése miatt. Az Európai integrációs feladatok fejezeti kezelésű előirányzat céltól eltérő felhasználás miatt. A köztisztviselői továbbképzési rendszer és közigazgatási vezetőképzés működtetési feladatai előirányzat-maradvány helytelen minősítése miatt. • Az ME fejezetnél, az Országimázs Központ által kezelt négy célelőirányzat vonatkozásában nem szüntették meg az ÁSZ által a 2001. és 2002. évben az 1995. XL. tv. megsértése tárgyában kifogásolt gyakorlatot. A legfőbb ügyész helyettese 2002. február 22-i levelében két ajánlást fogalmazott meg a MeH Közigazgatási államtitkárának a törvénysértő állapot megszüntetésére. A MeH illetékes államtitkára ennek ellenére sem tette meg a szükséges intézkedéseket. A teljesítések megtörténtének igazolását szolgáló bizonylati rend területén az Szt. előírásait a 2002. évben sem tartották be. Az előző két évben a zárszámadás keretében tett ellenőrzési megállapítások felszámolására intézkedést nem tettek. A Költségvetési tájékoztató célelőirányzat 2001. évi előirányzat-maradványának (5 M Ft) felhasználása nem az előirányzat céljának megfelelően történt, ez ellentétes az Áht. 24. §-ában foglaltakkal. Az Országimázs Központ a Happy End Kft.-vel 2002. május 16-án a keretszerződéseket felbontotta, így a megállapításban felvetett hiányosságok 2002. május 16-át követően megszűntek. A Kormányzati informatika támogatása célelőirányzat terhére történt pályázathoz kapcsolódó támogatások teljes körű pénzügyi elszámolása nem valósult meg. A rendelkezésre álló dokumentációk nem nyújtanak kellő információt arról, hogy a pályázati úton kapott támogatás felhasználása a

150


célnak megfelelően történt-e. Ez az eljárás ellentétes az Áht. 24. §, és az Ámr. 87-88. §-ai előírásaival. A MEH közigazgatási államtitkára észrevétele szerint a támogatás kedvezményezettjei államháztartáson belüli szervezetek voltak. A GyISM, az IHM és a NKÖM fejezetek költségvetési beszámolói a számviteli törvény és végrehajtására kiadott 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak nem feleltek meg. Az ellenőrzés során tapasztalt, a lényegességi határértéket meghaladó mértékű, a beszámoló megbízhatóságát befolyásoló jelentős hibák, szabálytalanságok kihatásai miatt a beszámolók nem adnak a valóságnak megfelelő megbízható és valós képet a fejezeti kezelésű előirányzatokkal való gazdálkodásról. A megbízható és valós kép kialakítását a következők befolyásolják: • A GyISM fejezetnél, a fejezeti kezelésű előirányzatok mérlegében a Befejezetlen beruházás és a Tőkeváltozás mérleg sorában 2590,0 M Ft indokolatlanul szerepel, ezért a 2002. december 31-i mérleg a vagyon helyzetéről nem mutat valós képet. A 2623,1 M Ft Befejezetlen beruházás állományából 2001. december hónapban 26,0 M Ft, 2002. januárban pedig 39,0 M Ft összegű beruházást aktiváltak és helyeztek üzembe. Az aktivált és üzembe helyezett, a létesítménykezelőnek átadott beruházás hibásan a Befejezetlen beruházás állományában szerepel. A 2002. I. félévi szerződésekben többször úgy vállaltak kötelezettséget, hogy annak pénzügyi fedezetét nem biztosították. Az így aláírt szerződéseknél öszszesen 399,0 M Ft volt a hiányzó fedezet. A stadion rekonstrukciós programra biztosított 4000,0 M Ft előirányzatból 200,0 M Ft-ot a Stadion Invest Rt. egyéb működési célú támogatására fordították és így a rekonstrukciós programból elvonták. Közbeszerzési eljárás nélkül kötöttek nagy értékű megbízási szerződést egy Kft.-vel az UTE stadion megnyitójának megrendezésére 61,0 M Ft összegben, támogatási szerződést a Bozsik és a Herakles program kommunikációjára 108,0 M Ft összegben. A fejezeti kezelésű előirányzatok célnak megfelelő felhasználása és a gazdálkodás szigorú követelményei nem érvényesültek, mivel előirányzatátcsoportosítása nélkül a megnyitott előirányzatról más jogcímekre is történtek kifizetések, továbbá a játékadó bevételek jelentős túlteljesítése nemcsak sportágfejlesztési feladatokat, hanem kommunikációs költséget és egyéb támogatásokat is finanszírozott. Az ellenőrzött utalványoknál az érvényesítés rendszeresen nem történt meg, egyes esetekben a kötelezettségvállalás nem a belső szabályzatban foglaltak szerint történt. • Az IHM fejezetnél, a postai rekonstrukciókra kifizetett költségvetési támogatások 450,1 M Ft összegben Befejezetlen beruházásként szerepelnek a fejezet mérlegében, bár a posta a beruházásokat még a 2002. évben aktiválta, könyveibe, mérlegébe felvette. A fejezeti kezelésű előirányzat és az igazgatás cím mérlegében egyidejűleg 63,6 M Ft szellemi termék besorolású vagyonelem szerepel.

151


A GKM igazgatás cím által 2003. április 14-én felvett jegyzőkönyv szerint 236,0 M Ft központi beruházás helyesen csak a GKM igazgatás cím módosított előirányzatában és teljesítésében szerepelhet. A 2002. május 7-i kincstári egyeztetés szerint az előirányzat és a teljesítés a GKM és az IHM beszámolójában egyaránt szerepel. • A NKÖM fejezetnél, a könyvviteli mérleg Befektetett eszközök állománya nem felel meg a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdésében és a 18. § (1) bekezdésben meghatározott előírásoknak, mert az eszközök nem a fejezeti kezelésű előirányzatok működését szolgáló éven túli befektetések. A Nemzeti Kulturális Alapprogramon kívüli követelések állománya nem felel meg a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak, mert a számlaosztályok tartalmára vonatkozó előírások 1. c) pontja szerinti analitikus nyilvántartást nem vezették, ezért a teljesség számviteli alapelv nem biztosított, a követeléseket az adósokkal nem egyeztették, ezért az állomány nem az elismert követeléseket tartalmazza, a 37. § (3) bekezdése szerinti leltározást nem végezték el, a 31. § szerinti értékvesztést nem számolták el. Az Egyéb aktív és passzív pénzügyi elszámolások nem minden tekintetben felelnek meg a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet számlaosztályok tartalmára vonatkozó előírások 3. g) és a 4. g) pontjainak, mert a függő tételek rendezése több esetben késedelmesen történt, illetve passzív pénzügyi elszámolásként olyan tételeket mutattak ki, amelyek következménye az előirányzat-maradvány valóságnak nem megfelelő megállapítása. A Nemzeti Kulturális Alapprogram kivételével a könyvviteli mérleg rövid lejáratú kötelezettséget nem tartalmaz, mert a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet számlaosztályok tartalmára vonatkozó előírásai 4. d) pontja szerinti analitikus nyilvántartást nem vezették és nem került sor a leltározásra sem. Az eszközöket és forrásokat érintő szabálytalanságok miatt a Saját tőke nem felel meg a 2000. évi C. törvény 15. § (3) bekezdése szerinti valódiság számviteli alapelv követelményének.

5.3.

Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó adó- és vámbevételek adatainak megbízhatósága

5.3.1.

Az APEH és a VP informatikai rendszerei Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal adóigazgatási feladatainak teljes körét információs rendszerek támogatják, amelyek szerves részét képezik a szervezet elszámolási és adattovábbítási folyamatainak, valamint adatnyilvántartásainak. Adatvagyona – ami jelentős részben elektronikusan tárolt – felbecsülhetetlen fontosságú, annak veszélyeztetése sértené a Magyar Köztársaság központi pénzügyi rendszerének zavartalan működését. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal munkavégzésének szabályozási feltételei biztosítottak. A jelenlegi szervezeti és ügyviteli szabályzatok alapján az informatikai feladatellátásban a feladat- és felelősségi körök egyértelműen elhatárolhatók.

152


Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal informatikai feladatait ellátó szervezeti egységeinél a külső és belső szabályozásnak megfelelően kialakított ügyviteli, adminisztrációs és informatikai rendszer megteremti a lehetőséget a feladatoknak a jogszabályokban meghatározott feltételek szerinti elvégzésére, a folyamatos és biztonságos üzemeltetés feltételei kialakítottak. A biztonság és az adatvédelem követelményei szabályozottak, ellenőrzésük többszintű. Az adóbevételek elszámolását támogató szoftver védelme biztosított, a programokban ellenőrizhetetlenül módosítások nem hajthatók végre, az ellenőrzési nyomvonal biztosított. A Vám- és Pénzügyőrség (VP) vámigazgatási feladatainak teljes körét információs rendszerek támogatják, amelyek szerves részét képezik a szervezet elszámolási és adattovábbítási folyamatainak, valamint adatnyilvántartásainak. A VP adatvagyonának és elektronikus infrastruktúrájának megfelelő szintű védelme elengedhetetlen a központi költségvetés bevételeinek zavartalan elszámolása érdekében. Az ÁSZ által 2002-ben lefolytatott –A központi költségvetés közvetlen bevételeihez kapcsolódó informatikai rendszerek Vám- és Pénzügyőrségnél történő ellenőrzése – nyomán a VP intézkedéseket hajtott végre informatikai biztonságának fejlesztése érdekében (új adatbiztonsági és adatvédelmi szabályzatot és informatikai stratégiát dolgozott ki, informatikai feladat- és hatásköröket módosított stb.). A megtett lépések azonban érdemi előrehaladást nem jelentettek a VP informatikai védelmében. A jelenleg hatályban levő szabályzatok továbbra sem biztosítják az informatikai rendszerek zárt, teljes körű, folyamatos és kockázatokkal arányos védelmét a VP számára. Az informatikai biztonság kezelése nem felel meg sem az Informatikai Tárcaközi Bizottság (ITB) 12. számú ajánlásának, sem „Az informatikai biztonság menedzselésének eljárásrendjéről” szóló MSZ ISO/IEC 17799 sz. szabványnak. Hiányoznak az átfogó biztonsági rendszer kialakításához nélkülözhetetlen alapok, azaz az adatvagyon, az infrastruktúra és a számítógéppel támogatott folyamatok részletes felmérése és biztonsági osztályokba sorolása, a fenyegetettségek felmérése és kockázatelemzése, valamint a védelmi igények részletes meghatározása. A VP nem rendelkezik informatikai biztonsági politikával, informatikai biztonsági szabályzattal, átfogó működésfolytonossági és katasztrófatervvel. Az informatikai biztonság egyes elemeit szabályozó előírások is hiányosak, esetenként adatvédelmi szempontból aggályos gyakorlatot engednek meg. A felsorolt dokumentumok hiányában a VP vezetése nem rendelkezhet pontos képpel a szervezet informatikai biztonsági állapotáról, a rendszerek sebezhető pontjairól és kockázatairól, egy esetleges katasztrófa lehetséges következményeiről (mind szervezeti, mind államháztartási szinten). Nem kerülhetnek továbbá megfelelő információk a birtokába ahhoz, hogy megalapozottan döntsön a későbbi informatikai beruházások biztonsági vonatkozásai felett.

153


Az informatikai biztonság kialakításának és karbantartásának szervezeti kereteit a VP SzMSz-e meghatározza, ugyanakkor a feladatok gyakorlati végrehajtását hátrányosan befolyásolja a rendelkezésre álló humán erőforrás szűkössége. Az informatikai felügyeleti rendszer eljárásrendje részletesen nem meghatározott, a belső ellenőrzés hatékonyságát pedig erősen korlátozza, hogy a VP nem rendelkezik megfelelő, számonkérhető biztonsági szabályzatokkal. Elemi szintű biztonsági szabályok mellőzését jelenti, hogy a VP a legfontosabb váminformatikai rendszereinek és adatbázisainak teljes körű rendszerleírásával és forráskódjával nem rendelkezik, független auditálását nem végeztette el, továbbá központi üzemeltetésüket – részben vagy teljesen – ugyanaz a vállalkozó végzi, aki azokat kifejlesztette. Így a VP saját számítógépes rendszerei és adatbázisai felett nem képes teljes körű, megbízható informatikai kontrollokat működtetni. A jelzett problémák kimerítő megoldását egy olyan biztonságfejlesztési projekt elindítása garantálhatja, amely a VP egész testületére kiterjed, a biztonságot átfogóan – nem csak az informatikára szűkítve – értelmezi, a szabályzatok kialakítását megfelelő felmérésekre és elemzésekre alapozza, továbbá amelynek tagjai a munka folyamán teljes függetlenséget kapnak a szabályozandó szakterületektől.

5.3.2.

Az APEH és a VP főkönyvi és analitikus adatainak egyezősége, valamint a folyószámla vezető rendszer zártsága A zárszámadási törvényjavaslatban a központi költségvetést megillető adóbevételek és a központi költségvetést terhelő támogatások számszakilag valamennyi adónemnél megegyeztek a nemzetgazdasági számlákon realizált 2002. évi pénzforgalom év végi záró egyenlegeként kimutatott adatokkal. A 2002. évben kiszűrt hibás tételeket az ÁHH teljes körűen tisztázta, a tranzakciók korrekcióját az előírások szerint dokumentálta.

Az APEH által kezelt bevételekről vezetett analitikus nyilvántartás adatai – a nem azonosított (6826 tétel) 401 M Ft figyelembevételével – szintén megegyeztek az ÁHH adónemenként vezetett főkönyvi számláinak egyenlegével, a zárszámadási törvényjavaslatban kimutatott bevételek adataival. Pozitívan értékelhető az a 2001. évben bevezetett intézkedés, hogy a készpénzes befizetéseknél (amelyekből a hibás tételek jelentős része származik) számlaszámmal és adóazonosítóval ellátott készpénzátutalási megbízást adnak az adózónak (a késedelmi pótlék adónemnél a folyószámla-kivonathoz csatoltan). A 2002. évre annyi változás történt, hogy valamennyi ügyfélszolgálat rendelkezik készpénzátutalási megbízással. A 2001. évben a folyószámlák zárásakor kimutatott 21 955 tételhez képest 69%kal csökkent az azonosítatlan állomány.

Az APEH a központi költségvetés követelésállományának a zárszámadási törvényjavaslatból hiányzó mérlegadatai összeállításához szükséges információ-

154


kat az ÁHH részére biztosította. Ezen adatok a törvényjavaslatban történő megjelenítése az Áht. 116. §-a alapján szükséges lenne. Az ÁHH beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól szóló 253/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet figyelembevételével elkészítette számlarendjét. Az ÁHH által vezetett főkönyvi könyvelés és az APEH-SZTADI kincstári elszámolása alapján készített analitikus nyilvántartás összhangban van a 253/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásaival, beleértve a záró mérleg, az adósok főkönyvi számlái (2. számlaosztály) és az adósleltár közötti egyezőségeket.

A Vám- és Pénzügyőrség számlavezető vámszerve (1995. évi C. tv. 1. § (3) bekezdése) a VPÜSZK a vám- és adóbevételi, nemzetgazdasági elszámolások analitikus helye, ami a kincstári főkönyvi számlák teljes körűségét és megbízhatóságát hivatott alátámasztani. A VPÜSZK-nál 2002-ben a folyószámla-vezetés továbbra is két alrendszerben működött. Az 1991-95. évek között a terheléseket, jóváírásokat az AS 400-as folyószámla rendszerben mutatták ki. A rendszerben lévő tartozások egy része évek óta eljárás alatt van, ez az elévülési határidőket meghosszabbította és szükségessé teszi a nyilvántartásokat. A kettős könyvvezetésű Alpha főkönyvi és analitikus rendszer, valamint az AS-400 rendszer összevezetése még nem történt meg.

A VPÜSZK Alpha (VAX) központi folyószámla-kezelő rendszere az államháztartási számlák kettős könyvvitelének vezetését működteti. A számlákon lévő előírásokat és az ügyfél folyószámlákat a vámtörvény végrehajtásának részletes szabályairól szóló 10/1996. (III. 25.) PM rendelet, illetve az ennek alapján elkészített és kiadott számlarend, számlakeret és pénzügyi műveletek tára szerint vezetik. A pénzmozgásokkal járó gazdasági eseményeket a folyószámla rendszerben rögzítik. Az államháztartási bevételi számlákról vezetett 363. Vám-, adó-, illeték-, pótlékbevételi számlák 2002. évi záró egyenlege megegyezik a Magyar Államkincstár azonos megnevezésű számláinak záró kivonatával. A 2002. évi zárást követően a jogszabályi előírásokkal összhangban (2000. évi C. tv. 161. §, 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 49. §, valamint a 10/1996. (III. 25.) PM rendelet 35-36. §) a VPÜSZK elkészítette a főkönyvi kivonatot, bevételi számlánként a zárómérleget, a kintlévőségekről az adósleltárt, valamint az AS-400 rendszerben nyilvántartott, 1995. év végéig keletkezett adósleltárt is. A 2002. évi kintlévőség – túlfizetés – egyeztetése a záró főkönyvi kivonat és az analitikus nyilvántartás között megtörtént. Az Alpha folyószámla-vezető rendszer a főkönyvi és analitikus számlák egyezőségét biztosítja, az egyeztetések havonta, negyedévenként és év végén a zárlati időpontokhoz kapcsolódóan megtörténtek. Az államháztartási számlákon kimutatott bevételek az analitikus ügyfél folyószámlákon és a függő bevételi számlákon lévő befizetések összesítésével alátámasztottak.

155


5.3.3.

Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó nemzetgazdasági számlákon realizált adó- és vámbevételek, valamint visszautalások elszámolása Az APEH belső kontrolljainak részét képezi, hogy az éves munkatervben foglaltak alapján az APEH egyrészt meghatározott témakörökben törvényességi vizsgálatokat folytat le, másrészt a szakmai főosztályok – a Hivatal Jogi Főosztályának koordinálásával – az igazgatóságokon komplex, szinte minden területet magába foglaló vizsgálatot végeznek el. Az ellenőrzésekről összefoglaló jelentés készül, amelynek alapján az igazgatóságok a szükséges intézkedéseket megteszik. Az intézkedések végrehajtását utóvizsgálatokkal ellenőrzik. További belső kontrollt jelent az elsőfokú határozatok ellen benyújtott fellebbezések elbírálása és a másodfokon jogerőre emelkedett határozatok ellen kért felügyeleti intézkedések meghozatala. A szakmai ellenőrzések között kiemelt jelentősége van a Hivatal Felülellenőrzési Főosztálya részéről végzett – az ÁSZ elnöke, a pénzügyminiszter és az APEH elnöke által elrendelt – felülellenőrzéseknek, amelyek szintén az ellenőrzési lefedettség növelését szolgálják. Az APEH belső utasításaiban, illetve az SZMSZ-ben rögzített keresztellenőrzések jól működnek. Az ezekről készült összefoglaló jelentések és intézkedések áttekintése alapján a számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy az állami adóhatóság ellenőrzési rendszere alkalmas a kontroll feladatkör betöltésére. A Vám- és Pénzügyőrség belső kontrollját, a bevételek megbízhatóságát alátámasztó szakmai ellenőrzési tevékenységet a testület igazgatóságai, parancsnokságai és a vámhivatalok végzik. A belső ellenőrzéseik keretében féléves, illetve éves ellenőrzési terv alapján átfogó, téma- és célvizsgálatokat végeztek. Az ellenőrzéseikről jelentések készültek, amelyekben megállapításokat, javaslatokat tettek, feladatokat határoztak meg. A számvevőszéki ellenőrzés összefoglalóan megállapította, hogy a VP különböző utasításokban, illetve az SZMSZ-ben szabályozott ellenőrzési tevékenysége széles körű. A belső ellenőrzés tekintetében azonban nem rendelkeznek a vámtestület minden területét átfogóan érintő, irányt mutató szabályzattal. A belső ellenőrzés szabályainak kialakításához nem nyújt megfelelő támpontot a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzéséről szóló 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet, mivel az nem vonatkozik a vámszervezet államháztartási bevételek kezelését ellenőrző tevékenységére. A központi költségvetés 2002. évi végrehajtásának helyszíni ellenőrzése során az APEH által kezelt nemzetgazdasági számlák közül a gazdálkodó szervezetek társasági adója, az általános forgalmi adó és a személyi jövedelemadó bevételi számlák elszámolásának pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésére került sor.

156


A központi költségvetés 2002. évi végrehajtásának helyszíni ellenőrzése során a VP által kezelt nemzetgazdasági számlákon realizált vám- ás adóbevételek elszámolásának pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésére a VPOP Központi vámbevételi, vámbiztosíték bevételi, importtermék általános forgalmi adó bevételi, dohánygyártmány áfabevételi, üzemanyagok jövedéki adója bevételi, egyéb termékek jövedéki adója bevételi, adójegy elszámolási számlák tekintetében került sor. Az ellenőrzés a véletlenszerű mintavétel alapján kiválasztott és ellenőrzött tranzakciók alapján történt. A Kincstárnál vezetett és az ÁHH-nál nyilvántartott nemzetgazdasági számlákon – a vizsgálat alá vont adó- és vámnemeknél – az év végi záró egyenlegek a zárszámadási törvényjavaslatban kimutatott, a központi költségvetés mérlegében szereplő összegekkel megegyeztek. Az APEH illetékességébe tartozó bevételek helyszíni ellenőrzése – a véletlenszerűen kiválasztott tranzakciók dokumentális vizsgálata alapján – azt állapította meg, hogy az APEH a társaságiadó-bevételek 2002. évi realizálása során minden lényeges adóztatási területre vonatkozóan törvényesen és a saját belső előírásai szerint járt el. Az előírt alapbizonylatok a tartalmi és formai követelményeknek megfeleltek. Az APEH eljárása biztosította, hogy az előírások és jóváírások, valamint az adónem terhére kiutalt visszatérítések, illetve az egyes adónemek közötti átvezetések rendezése határidőre megtörténjen. Az adatok számszakilag és tartalmukban megbízhatóak. A visszatérítések és az átvezetések indokoltságát a több ponton beiktatott ellenőrzések biztosítják. Az Igazgatóság részéről előírt kontrollok (szükség esetén adóügyi megerősítés, illetve a nagy tételeknél az illetékes igazgatóhelyettes jóváhagyása) után a számlavezető szerv teljesíti a kiutalást.

A folyamatba épített kontrollok mellett az ellenőrzést igénylő felülvizsgálatokban az APEH kevésbé volt következetes, ez azonban sem a realizálható adóbevételek nagyságára, sem az adóigazgatási eljárások törvényességére nem gyakorolt hatást. Az általános forgalmi adó visszaigénylési rendszerének ellenőrzésére irányuló korábbi ÁSZ vizsgálat tapasztalataihoz hasonlóan a társasági adónál is – a számítógépes kiválasztás ellenére – elmaradt a kiutalás előtti ellenőrzés. A számvevőszéki vizsgálatra kiválasztott mintaelemek 88%-a pénzforgalommal nem járó átvezetés volt, ebből 13%-ot az APEH automatikus rendszere ugyan kijelölt ellenőrzésre, de a kijelölést követő revízió valamennyit ellenőrzés nélkül elengedte. Az APEH tájékoztatása szerint az adózási szempontból megbízható adózók folyószámláinak felülvizsgálata is elegendő kontrollt biztosít. Az APEH által adóellenőrzésre kijelölt tranzakciók 500 E Ft alatti átvezetések voltak. (Egy tétel mindössze 17 E Ft volt.) Ugyanakkor egy 26 M Ft feletti és egy 7,7 M Ft összegű átvezetést ellenőrzés nélkül elengedett az adóhatóság.

157


A vizsgálatra kijelölt mintaelemek 12%-a túlfizetés miatti visszautalás. Ebből a tételek 42%-át adóellenőrzésre kijelölték, de revízió ez esetben sem történt. A kiválasztott tételekből egy 200 M Ft feletti visszautalásnál csak a köztartozás miatt jelölték ki a tranzakciót adórevízióra. Az adózónál a visszaigénylést megelőző hónapokban (április-május) pénzforgalmi ellenőrzést tartott az Igazgatóság, amelynek eredményeként csak túlfizetést tártak fel. Az összeg kiutalására az adóügyi felülvizsgálat alapján került sor. Az APEH észrevételében jelezte, hogy a társasági adó kiutalására rendelkezésre álló határidő miatt csak az éves bevallások utólagos ellenőrzése során lehet érdemi vizsgálatot folytatni.

Az általános forgalmi adó vonatkozásában az APEH belső szabályozási és irányítási rendszeréről a helyszíni ellenőrzés azt állapította meg, hogy a kézi és elektronikus adatfeldolgozás szabályozottsága és teljes körűsége biztosított, és a pénzforgalmi és a számviteli rendszer szabályozottan működött. Ugyanakkor az Art. 27. § (4) bekezdése szerinti 30, illetve 45 napos határidőt – a rendelkezésre álló dokumentumok alapján – az ellenőrzött minta 13,3%-a esetében nem tartotta be az adóhatóság. ebből 37,5% átvezetés volt, melyek után késedelmi kamat fizetési kötelezettsége az APEH-nek nem keletkezett. A rosszul vagy adathiányosan kitöltött kérelmeknél, illetve bevallásoknál az APEH minden esetben az ügyféllel együttműködve korrigálta a hiányt, illetve a téves adatokat. Az ellenőrzött tranzakciók alapján megállapítható, hogy az adathiányos pénzforgalmi tételek rendezése szabályosan történik és ezek kontrollja jól működik. Téves könyvelések a vizsgált mintában nem voltak. Az adóhatósági intézkedések (kiutalás előtti és utóellenőrzések) a vizsgált esetekben szabályszerűek voltak. Az Art. 27. § (4) bekezdésben foglalt kiutalási határidőket a december végén kiutalt tételeknél is betartották. A személyi jövedelemadó szabályszerűségi ellenőrzése jelentősnek tekinthető hibát nem tárt fel. Az Art. 27. § (4) bekezdése által előírt 30 napos kiutalási határidőt betartották. A VP illetékességébe tartozó vámbevételeknél az ellenőrzésre kiválasztott tranzakciók alapvámkezelés jellegűek voltak. Az ellenőrzött alapbizonylatok a tartalmi és formai követelményeknek megfeleltek. A vámvisszatérítések – a vizsgált minta 11,7%-a kivételével – határozat alapján történtek. A kivételt képező esetekben az ügyfél beadványa alapján (pl. téves számlára utalás) történt a visszautalás. A rendelkezésünkre bocsátott bizonylatok a tartalmi és formai követelményeknek megfeleltek. A kiválasztott mintaelemek mintegy 10%-ánál a visszatérítés határidőn túl történt, emiatt a vámtestület késedelmi kamatot fizetett. A vámvisszatérítéseknél a VPOP belső ellenőrzése vizsgálja a visszatéríteni kért vámteher befizetését és a visszatérítések jogszerűségét. A 2002. évi jövedékiadó-bevétel tranzakcióiból a kiválasztott tranzakciók 100 E Ft feletti tételek voltak. Az ellenőrzés megállapította, hogy a folyószámla

158


előírás és a befizetés bizonylatai a tartalmi és formai követelményeknek megfeleltek. Az üzemanyagok jövedéki adójának befizetése – határozat és bevallás alapján – határidőben, bankon keresztül megtörtént. (Egy tételnél az előírás és a befizetés összege 4571 Ft-tal eltért, az ügyfél korrekciós kérelme alapján a 2003. év elején a rendezés megtörtént.) Az ellenőrzött dohánygyártmány adójegye (legyártatott, de át nem vett) utáni előállítási költségtérítés megfizetése a vámhivatal által hozott határozat alapján történt. A folyószámlán előírt összeget a kiadásra kerülő adójegyek után az adójegy felhasználó azonnali vagy halasztott fizetési móddal teljesítette. Az egyéb termékek jövedéki adójának befizetése határozat, illetve bevallás alapján, azonnali vagy halasztott fizetési módon történt. A jövedékiadó-visszatérítés során a vámhivatalok a benyújtott jövedéki adó visszaigénylés iránti kérelmet a visszatérítések előtt ellenőrzik, amelynek alapján megállapítják a kiutalások jogszerűségét. A kiválasztott mintaelemek közül egy esetben a jövedékiadó-visszatérítést – az adóalany rendelkezése szerint – az APEH felé utalták köztartozás kiegyenlítésére. A jövedékiadóvisszatérítés a vámhivatalok „Jelentés a kiutalási kérelemről” elkészített dokumentuma alapján történt. A vámhivatalok a jövedékiadó-visszaigénylés ellenőrzését kötelező előírás hiányában is – az elévülési időn belül – saját kockázatelemzési módszerrel, a tétel összeghatárának nagyságától függetlenül végzik. Az import termékek és szolgáltatások általános forgalmi adójának befizetései a kiválasztott tranzakcióknál határozat alapján, a tartalmi és formai követelményeknek megfelelően, azonnali vagy halasztott fizetési móddal határidőre megtörténtek. A dohány áfa-befizetésének megállapítása a jövedéki adójegy fizetési kötelezettség megállapításakor történt. A vámbiztosítékra történt befizetésekhez néhány esetben nem tartozott határozat-előírás, ezek az összegek az ügyfél folyószámláján túlfizetésként jelentek meg. A vámletét-befizetésekhez csatolt határozatok többsége megfelelt a formai követelményeknek, néhány esetben azonban hiányzott a határozat indokolási része. A határozat mellékletét képező vámbiztosíték-elszámolások adatai összhangban voltak a vámletét-befizetési adatokkal. A folyószámlán rögzített előírások a határozatban szereplő összegekkel megegyeztek. A vámletét számláról az érintett számlákra (központi vámbevételi számla, importtermék általános forgalmi adó bevételi számla, egyéb termékek jövedéki adója bevételi számla, központi vámpótlék bevételi számla) való átvezetés szabályszerűen és megfelelő összegben történt.

159


Az ellenőrzött tételeknél az átvezetések időigénye – hasonlóan a 2001. évi zárszámadás tapasztalataihoz – az esetek kb. háromnegyedénél meghaladta az elszámolások optimális időtartamát. A vámtestület 2002. évi tájékoztatása szerint optimális esetben a vámbiztosíték befizetés 8 kincstári nap alatt kerül elszámolásra a vámbiztosíték bevételi számlán, ami ténylegesen 10-12 naptári napot jelent.

A vizsgálat alá vont tételek közel egynegyedének elszámolása 12 naptári napon belül, a tételek közel felében viszont 13-20 naptári nap alatt történt. A fennmaradó – az esetek több mint egynegyedét érintő – elszámolások ideje indokolatlanul hosszú, 20 naptári napot meghaladó volt. Ismételten megállapítható, hogy a 2002. évi év végi zárást követően áthúzódó elszámolások torzíthatják az egyes vám- és adóbevételi számlákon kimutatott összegeket (az összes bevételt nem), mivel a pénzforgalmi maradvány egy hányadát jelentő áthúzódó tételek miatt a vámbiztosíték bevételi számlán megjelenő összeg az indokoltnál magasabb, míg a többi vám-, illetve adóbevételi számlán megjelenő összeg az indokoltnál alacsonyabb, egyúttal a kintlévőségállomány a valóságosnál magasabb értéket mutat az év végén. A helyszíni ellenőrzés során a kiválasztott és ellenőrzött tranzakciók (vám- és adónemenként) alapján az ellenőrzés megállapította, hogy a VP által rendelkezésre bocsátott belső utasítások, szabályzatok, valamint a kialakított eljárási rendek biztosítják a bevételelszámolás szabályozottságát, teljes körűségét. Az államháztartási bevételi számlák vezetésének folyamatában a hibás, beazonosíthatatlan tételeket egyeztetik, rendezik. A hibás tételeket általában az ügyfél hibája okozza, emiatt hiányoznak azonosító adatok (pl. adószám, határozatszám), ezek javítását a napi könyvelés során végzik el. A 2002. évben a VPÜSZK államháztartási folyószámla könyvelési osztályára érkezett ügyiratok száma növekedett (2001. évben 10 309 db, 2002. évben 12 592 db), amelyet a hibás befizetések okoztak. Az egyéb hiányzó, a folyószámla-vezetéshez szükséges adatok – a feldolgozási folyamatok végrehajtásakor – az ügyféllel, illetve a hitelintézettel történt egyeztetést, rendezést követően kerültek pótlásra. A folyószámlakivonatokat a 2002. évben az ügyfelek részére megküldték, ezek egyeztetése az 1990. évi XCI. tv. 32. § (9) bekezdése, valamint az 1995. évi C. tv. 135. § (9) bekezdése előírásai szerint megtörtént.

A számvevőszéki ellenőrzés az elmúlt évben is megállapította, hogy a VPÜSZK napi munkáját elősegítené, ha a számlavezetéshez szükséges bizonylati rend kialakítása, valamint a szükséges információk begyűjtése tekintetében a VPÜSZK utasítási joggal rendelkezne a vámhivatalok felé.

5.4.

A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai A helyszíni ellenőrzés az egyes közvetlen kiadási előirányzatok megbízhatóságát – véletlenszerű mintavétellel kiválasztott tranzakciók alapján – dokumentálisan vizsgálta a vállalkozások folyó támogatása, a normatív támogatások, a fogyasztói árkiegészítés a lakástámogatások és az egyéb költség-

160


vetési kiadások előirányzatoknál. A lakástámogatások és az egyéb költségvetési kiadások egyes jogcímcsoportjainál tételes ellenőrzés történt. Az ellenőrzött kiadási előirányzatok vonatkozásában, a zárszámadásban szereplő összegek megegyeztek az ÁHH-nál vezetett nemzetgazdasági számlák év végi záró egyenlegeivel. Az FVM 11. cím Vállalkozások folyó támogatása főbb jogcímcsoportjainak (az APEH-nál és az FVM szervezeti részlegeinél kiválasztásra került dokumentációk) helyszíni ellenőrzése nem tárt fel lényeges szintű, jelentős hiányosságokat. A néhány kisebb szabálytalanság, illetve téves kifizetés a vizsgált szervezeti egységek hatáskörében megszüntethető. A kifizetések jogszerűségére vonatkozóan az APEH-nál minden mintaelem esetében rendelkezésre állt bizonylat, az FVM vizsgált szervezeti részlegeinél ez nem volt teljes körűen biztosított. Ennek hiánya – a több forrásból rendelkezésre álló információk átfedése miatt – az ellenőrzés során nem okozott jelentősebb fennakadást, de az FVM területén a bizonylati fegyelem javítása indokolt követelmény. A támogatások kiutalásának és elszámolásának belső szabályozottságát az ellenőrzés összességében megfelelőnek ítélte. A legfontosabb jogcímekre kiadott miniszteri rendeletek végrehajtását és kiegészítését illetően a szakmailag felelős FVM szervezeti részlegek a szakterület belső szabályozását is kidolgozták. Több jogcím esetében gondot okoz, hogy – az erre vonatkozó konkrét jogszabályi előírás hiányában – az illetékes szakmai részlegek az év közben nem rendelkeznek információval a normatív módon rendelkezésre álló pénzforrások időarányos felhasználásáról (pl. agrárfinanszírozás, közraktárba tett termékek után járó támogatás és kamat igénybevétele). Ez csak utólag, az APEH által adott visszajelzésekből, a tényleges utalások teljesítését követően válik ismertté. Visszatérő probléma, hogy az FVM és szervezeti egységei által az adózóknak névre szólóan kiadott igazolásokra történő folyósításokról az APEH-tól az FVM költségvetési részlege csak jogcím mélységben kap havonta tájékoztatást. Ezekből a konkrét, egyedi pénzfelhasználás nem állapítható meg. (Ez azzal indokolható, hogy az Art. adótitokra vonatkozó 46-48. §-ai alapján a fenti adatok adótitok tárgyát képezik és ez nem teszi lehetővé az egyedi adatok közlését.) A 2002-ben részben a jogszabályok által biztosított érvényességi időtartam, részben pedig a kiadott igazolások egy részének 5 éves elévülési határideje lehetővé tette, hogy a tárgyévben 28 db 1997. évi vagy annál korábbi jogcímeken is történtek kifizetések. Jellemző például, hogy 2002-ben – jogszerűen – történt 110 alkalommal kifizetés, összesen 9013 E Ft összegben a 187/1994. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásai alapján.) A normatív támogatások előirányzat helyszíni ellenőrzése megállapította, hogy az APEH nem tartotta be a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendeletnek, a támogatást igénybevevők körét szabályozó 27/A. § (1) bekezdés rendelkezését.

161


A rendelet értelmében a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. tv. 2. § (2) bekezdésének a)-c) és f) pontjaiban meghatározott adóalanyt, ideértve a rendelet alapján kijelölt célszervezetet, valamint a szociális foglalkoztatót – mint gazdálkodó szervezeteket – illeti meg dotáció.

A szabályozással ellentétben a 2002. évben két esetben (összesen 18,7 M Ft öszszegben) – a 2001. évben négy (7,2 M Ft) esetben – történt támogatás-igénylés és tényleges pénzkiutalás, illetve egy esetben dotációból való átvezetés olyan adózók – közöttük két egyéni vállalkozó – részére, akik a rendelet értelmében nem vehetnek igénybe támogatást. Az APEH a támogatás-bevallások feldolgozása során nem tartotta be az Art. 24. § (1) bekezdésében, valamint az 1016/B/2000. APEH utasítás 5. § (1) bekezdésében foglaltakat, amelyek a bevallások helyességének és a mellékelt bizonylatoknak a vizsgálatát és adott esetekben a javítások elvégzését írják elő. Az APEH álláspontja szerint: „…a hivatkozott utasítás bizonylatként elsősorban a 11. számú bevallást és a 110. számú igénylőlapot nevesíti, így az egyes eljárási cselekmények is csak ezekhez a nyomtatványokhoz kapcsolódnak. Az utasítás 5. § (1) bekezdése a fenti nyomtatványok javításának módjára ad utasítást, nem a benyújtandó mellékletek módosítására. A bevallások mellékleteként benyújtandó bizonylatokkal kapcsolatos, a számvevő által hiányolt, adóhatósági eljárás kizárólag jogszabály módosítással valósítható meg.” Az Art. hivatkozott szakasza alapján az adózó által az önadózás során benyújtott „adóbevallás helyességét az adóhatóság megvizsgálja, a számítási hibát és más hasonló elírást kijavítja”. Az ezzel összhangban álló APEH utasítás értelmében az ügyintéző a támogatás-bevalláson „szereplő adózó által feltüntetett összegeket – amennyiben a támogatáshoz valamely törvény, vagy rendelet alapján kötelező bizonylatot mellékelni – a bizonylatok alapján javítja”. A 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet 27/A. § (10) bekezdése írja elő, hogy a rendelet mellékletét képező meghatározott tartalmú és formátumú adatlapot az APEH által rendszeresített formanyomtatványhoz csatoltan kell igénylés céljából az APEH-hez benyújtani. A jogszabályok értelmében a normatív támogatás-bevallás az adatlap csatolásával teljes és együttesen ellenőrizendő. Az adatlap a támogatás összegének számításához szükséges mindazon tényezőket tartalmazza, amelyek alapján a támogatásbevallás helyessége összegszerűen megállapítható. A támogatás folyósításának nem csak az adatlap elmaradása lehet az akadálya, hanem az Art.-tal összhangban az abban előforduló hibák és elírások is. Egy társaság a támogatásigénylésében több hónapon keresztül sorozatos, majd az azt követő önellenőrzés során halmazati hibát követett el. Bevallásában nem vette figyelembe az 5%-os kötelező foglalkoztatási szintet, amivel jogosulatlan támogatást vett igénybe. Később önellenőrzéssel korrigálta a téves számítást, de a különbözetet rossz előjellel szerepeltette az önellenőrzési lapon, amivel a visszafizetési kötelezettség helyett további igényt vallott be. A hibát – kiutalás előtti ellenőrzés során – az adóhatóság feltárta és az Art. előírásai szerint szankcionálta a társaságot.

162


Az adatlapokon a támogatás összegét nem a 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet által előírt módon számították, amely jogosulatlan támogatás igénybevételét, vagy éppen a jogszerűen járó támogatás egy része megigénylésének elmulasztását okozta. Egy társaság (egy dorogi Bt.) két bevallásában a minimálbérrel számolták a támogatás összegét, miközben tájékoztató adatként kisebb tárgyhavi átlagbért közöltek. A megadott alapadatokkal az ellenőrzés során számított átlagbér a minimálbér felett van. További hibája az egyik adatlapnak, hogy a számítási képlet két adata eltér a megadott alapadatoktól. Ennek ellenére a pénzügyi tranzakció végbement. A jogos támogatás egy részének – számításaink szerint 127 E Ft – elmaradását eredményezte egy esetben, hogy a támogatást igénylő nem az összes munkavállaló átlagos létszámát, hanem csak a megváltozott munkaképességű dolgozók átlagos létszámát vette figyelembe a számítás során. Előfordult (egy pécsi Kft-nél), hogy az adatlapon az igénylő csak az alapadatokat adta meg és nem számította ki a támogatás összegét, amit csak az APEH formanyomtatványon tüntetett fel. Előfordult (egy borsod megyei Rt-nél és egy kunszentmiklósi Bt-nél), hogy számítási képletben a támogatást igénylők nem vették figyelembe a megváltozott munkaképességű foglalkoztatottak átlagos statisztikai állományi létszámára előírt 5%-os alsó korlátot, amely alatt nem vehető igénybe támogatás. Egy Veszprém megyei szövetkezet esetében ez a hiba a 2002. év minden hónapjában előfordult. E társaságnál a hibás számítás havi 100 E Ft körüli jogosulatlan támogatást jelent. Azonos volt a hiba, azonos összegű nagyságrendben egy betéti társaságnál, azzal a különbséggel, hogy ott év közben négy hónapon keresztül jól számoltak. Néhány esetben (pl.: két Somogy megyei Kft. esetében) a támogatást igénylők minimálbérben maximált összeggel számolták a támogatást, a minimálbér alatti tényleges havi átlagbér helyett. Ennek fordítottjára is volt példa, amikor a minimálbér feletti átlagbérrel számolták a dotációt. Az APEH észrevételében jelezte, hogy a támogatás jellegéből fakadóan csak utólagos elszámolással állapítható meg a ténylegesen igénybe vehető juttatás, ezért az adózó által utólagosan kötelezően benyújtandó merlegbeszámoló, illetve az éves korrigált nettó árbevétel pontos összegének ismeretében van módja az adóhatóságnak teljes körűen megállapítást tenni.

Az APEH által a kiutalás előtti ellenőrzésre való kiválasztást követően a tényleges ellenőrzésre átadott támogatásigénylések aránya 78,3% volt, amelyből az ellenőrzött tételek aránya 12,8%-ot tett ki. Egy adózó esetében a bevallások az év mind a 12 hónapjában kijelölésre kerültek. Ellenőrzésre való átadás öt esetben történt, és mind az öt alkalommal elengedésre kerültek a bevallások. Ez az adózó 2003. február hónapban az APEH részére önellenőrzési lapokat küldött meg, amelyekben a 2002. év minden hónapjának bevallását módosította. Az önellenőrzési lapok ellenőrzésre való kijelölése hat esetben történt meg, de egy esetben sem jutott el az ellenőrzésre történő átadásig.

163


Egy havi 200 M Ft nagyságrendű támogatást igénybe vevő célszervezet három, egymástól időben jól elkülönülő bevallását is elengedte a kiutalás előtti ellenőrzés.

Figyelemre méltó továbbá két – mintegy 445 M Ft normatív támogatást jogosulatlanul igénybe vevő – a célszervezeti körből már kizárt gazdálkodó szervezet esete. Az egyik társaság az igénybe vehető dotáció éves összegét 220,7 M Ft-tal lépte túl. A jelenlegi szabályozásból adódóan a PM 2003. 05. 01. hatállyal visszavonta a célszervezeti kijelölést. A jogtalanul igényelt összeget a PM kezdeményezése alapján a 2003. évben az APEH a vizsgálat lefolytatását követően határozatban állapította meg. A másik társaság célszervezeti kijelölését a PM, az APEH revízió által feltárt jelentős összegű jogosulatlan dotáció igénybevétele miatt, 2001. novemberi 1-jei hatállyal visszavonta. A társaság felszámolása folyamatban van. Az APEH, mint hitelező összesen 578,4 M Ft igényt nyújtott be a felszámoló felé, amelyből a jogosulatlan normatív támogatás összege 223,9 M Ft volt. A tartozás halmozódásában jelentős szerepe van a társaság többszöri székhely és ezzel együtt illetékességi terület változtatásainak, amelyek révén jogosulatlanul jutott állami pénzekhez. Az inkasszó benyújtásával 2002-ben megindított végrehajtás eredménytelenül zárult, mivel a másodfokú. adóhatósági határozat végrehajtását a peres eljárás jogerős befejezésig a bíróság felfüggesztette. A folyószámla vizsgálat tanúsága szerint a társaság a 2001. év minden hónapjában részesült normatív támogatásban, amelyek más adónemekre történő átvezetéssel, illetve kiutalással teljesültek. Még 2002. január és március hónapban is végrehajtottak ilyen folyószámlatranzakciókat.

A normatív támogatás adónem folyószámla-könyvelés ellenőrzött tételei alapján megállapítható, hogy a gyakorított igényléssel és az egyszeri támogatási előleggel összefüggő könyvelési szabályokat betartották. Fogyasztói árkiegészítésből – a vizsgált esetekben – kizárólag azok a közlekedési szolgáltató társaságok részesültek a 2002. évben, amelyeket a törvény szerint fogyasztói árkiegészítés illeti meg azon szolgáltatásokhoz kapcsolódóan, ahol a jogszabály utazási kedvezményt állapít meg. A fogyasztói árkiegészítés ellenőrzött alapbizonylatai a tartalmi és formai követelményeknek megfeleltek. Az APEH eljárása – egy kivétellel – biztosította, hogy az előírások és terhelések, valamint a támogatásnemre való kiutalások, illetve annak terhére történő befizetések, valamint az egyes adó- és támogatásnemek közötti átvezetések rendezése határidőben megtörténjen. A túligénylések miatti befizetések és átvezetések indokoltságát a több ponton beiktatott ellenőrzések biztosítják. A megyei igazgatóságok részéről előírt kontrollok (szükség esetén adóügyi megerősítés) után az átvezetéseket jóváhagyták. A szükséges befizetésekkel a bevallások egyezőséget mutattak. A mintaelemek 90%-ánál – a gyakorított támogatásigénylések után – a havi bevallások alapján egyenlítik ki, illetve túligénylés esetén megfizetik az igénylések és a ténylegesen járó támogatás különbözetét.

164


A fogyasztói árkiegészítés kiutalás előtti adóellenőrzése csak esetenként fordult elő. A kiválasztott mintaelemekből a támogatás nagyságrendje miatt az APEH valamennyit kijelölte adóellenőrzésre, de kiutalás előtti ellenőrzés csak egy esetben fordult elő (a PM által szolgáltatott információ alapján). A támogatás kiutalás előtti ellenőrzését jogszabály ugyan nem írja elő, de a negatív megállapítással zárult vizsgálat és a feltárt hiányosság alátámasztja ezen ellenőrzési forma szükségességét, főképp a hasonló esetekben. Egy igazgatóságon a 2002. I., II. hóra vonatkozóan 2,6, illetve 1,7 M Ft jogosulatlan visszaigénylést tárt fel a revízió, mivel a társaság a PM egyetértése nélkül állapította meg a közlekedési tarifákat. Az első- és másodfokú adóhatósági határozat után a megyei bíróság ítélete is a jogosulatlan visszaigénylés tényét állapította meg. A közlekedési társaságnál – a megyei igazgatóságtól kapott tájékoztatás szerint – csak 2003. II. félévében várható átfogó ellenőrzés, ahol ezen belül a fogyasztói árkiegészítéseket is ellenőrzik.

Az APEH belső kontroll rendszere biztosítja a támogatások igénybevételének jogszerűségét. E támogatásnem esetében nem volt kiutalás előtti ellenőrzés. Egyedi eset volt, hogy egy ellenőrzésre rendszeresen kiválasztott adózó támogatását az APEH a 2002. évben 7 hónapon keresztül kiutalta anélkül, hogy ellenőrzését – a számítógéppel történt kiválasztás ellenére – egyetlen esetben is lefolytatta volna. Az említett adózó 7 hónapon keresztül – az engedélyezett gyakorított támogatás igénybevételével élve – a felhasználható támogatásnál átlagosan havi 8 M Ft-tal többet igényelt, majd a tárgyhót követő 20-i bevallásával egyidejűleg rendezte a különbözetet. Az eljárás ugyan összhangban van az Art. 1. sz. mellékletének 5), valamint a 2. sz. mellékletének IV/4/b. pontjával, amely szerint „a költségvetési támogatás gyakoribb igénybevételére jogosult adózó a költségvetési támogatást havonta állapítja meg és arról a tárgyhót követő 20. napjáig bevallást tesz”. A fogyasztási adóról és a fogyasztói árkiegészítésről szóló 1991. évi LXXVIII. tv. 13. §-ában foglaltak szerint a támogatást a szolgáltatás nyújtásról a kibocsátott számlán lévő teljesítési időponttól igényelheti az adózó, készpénz fizetés esetén pedig az ellenérték kiegyenlítésének napjától. A két törvény (az Art. és a LXXVIII. tv.) közötti jogharmonizáció hiányából adódóan jelentkezik a támogatások kiutalása során egyes adózóknál a rendszeres többletigénylés.

A fogyasztói árkiegészítést az átfogó ellenőrzések programjai sem kezelik súlyuknak megfelelően. A vizsgált közlekedési szolgáltató társaságok közül két esetben volt átfogó ellenőrzés. Ebből egy társaságnál 5 évet átfogó (1997-2001. évekre vonatkozó), valamennyi adó- és járuléknemet érintő vizsgálat volt. A vizsgálati program szerint azonban a fogyasztói árkiegészítést csak az 1997. és 1998. évre vonatkozóan ellenőrizték. A hiányos vizsgálati programnak is tulajdonítható, hogy az adózó a revízió befejezése után önrevíziót nyújtott be a 2001. évi bevallásának helyesbítésére.

A helyszíni ellenőrzés szerint a Lakástámogatások költségvetési cím terhére történt kifizetések szabályszerűen történtek a martinsalakos épületek helyreállításának kivételével. A kormánymegbízott, illetve a munkáját segítő

165


Kht. részéről egységes nyilvántartás, analitika a támogatási előirányzat felhasználásáról nem állt rendelkezésre. Az önkormányzatok elszámoltatását a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság és a BM Önkormányzati Gazdasági Főosztály 13-83/2002., illetőleg a 305-171/43/2002. nyilvántartási számon kiadott Útmutató tartalmazza, amely a 1177/2002. (X. 10.) Korm. határozat végrehajtását segíti. Az önkormányzatoknak az Útmutató 1. számú melléklete alapján egy jegyzéket kellett készíteniük, amit be kellett nyújtaniuk a BM OKF-nek A 2002. évben 31 önkormányzat elszámoltatása, 1053,25 M Ft összeg kifizetéséről még nem történt meg. A BM észrevételében jelezte, hogy a 1177/2002. (X. 10.) Korm. határozat azzal bízta meg a belügyminisztert, hogy a felmentett kormánymegbízott feladatait az ózdi martinsalak felhasználásával készült lakóépületek tekintetében vegye át, és annak befejezéséről intézkedjen. erre az időpontra a kivitelezések és vásárlások többsége lezárult.

Az Egyéb költségvetési kiadások előirányzat terhére teljesített kifizetéseket – a K-600 hírrendszer működtetésére szolgáló előirányzat kivételével – a helyszíni ellenőrzés szabályszerűnek minősítette. Az ellenőrzött átutalások bizonylatai hiánytalanul rendelkezésre álltak, az utalványozás és az ellenjegyzés szabályszerűen történt. A K-600 hírrendszer működtetésére szolgáló előirányzatnál a helyszíni ellenőrzés hiányosságokat állapított meg. A tételes ellenőrzés kiterjedt valamenynyi kifizetésre. A feladatok megvalósulását jelentő beruházási, beszerzési és fenntartási számlákon a teljesítést az első félévben a MeH IKB, a második félévben az IHM Védelemszervezési önálló osztálya igazolta, az utalványozást és az ellenjegyzést a PM végezte. A beszerzett tárgyi eszközök, elvégzett hálózatbővítések és felújítási munkák állományba vétele sem az IHM, sem a HM könyveiben nem szerepel. Az ellenőrzés hiányosságként állapította meg, hogy a több éven keresztül a K-600 hírrendszer terhére beszerzett tárgyi eszközök, készletek és felújítások értéke a végrehajtásban közreműködő, a beszerzésben érintett, vagy kapcsolatba hozható egyetlen fejezet (szervezet) könyveiben, nyilvántartásaiban sem szerepel, a dolgozóknak személyi használatra kiadott eszközöket nem különítették el. A teljesítés összege a 2002. évben 632,3 M Ft volt.

6.

A

KORÁBBI

ÁSZ

ELLENŐRZÉSEK

MEGÁLLAPÍTÁSAIVAL

KAPCSOLATBAN TETT INTÉZKEDÉSEK A 2002. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése során – a korábbi évekhez hasonlóan – külön vizsgáltuk azt, hogy az egyes fejezeteknél az előző évi ellenőrzésünk során tett javaslatok miként hasznosultak. A vizsgált 25 fejezetnél az ellenőrzések megállapításainak hasznosításra való ajánlása mellett, a fejezeti egyéb szabályszerűségi és az igazgatási, illetve fejezeti kezelésű előirányzatok címek pénzügyi (szabályszerűségi) ellenőrzése alapján 32 esetben tettünk javaslatot az intézmények működésére, gazdálkodására és pénzügyi, számviteli elszámolásokra vonatkozó szabályzatok naprakészségének megteremtésére, a gazdálkodás szabályszerű lebonyolítása és a pénzügyi folyamatok zártságának

166


biztosítása érdekében. Javaslataink 18,8%-át (6 db javaslatot) általánosan valamennyi fejezet felügyeletét ellátó szervek vezetőjének, 81,2%-át (26 db javaslatot) pedig nyolc fejezet minisztere részére tettünk. A beszámolási időszakra vonatkozó vizsgálatunk szerint a javaslatok maradéktalan végrehajtása csak négy fejezetnél (OBH, MKÜ, KSH) valósult meg, további négy fejezetnél a javaslatok végrehajtása a helyszíni ellenőrzés lezárásának időpontjában is még folyamatban volt (FVM, GKM, PM, MTA), és csak részben valósították meg négy fejezetnél (KT, BIR, BM, ME, TH). Egy fejezetnél (ALB) nem kielégítő módon hajtották végre az ÁSZ által megfogalmazott javaslatokat. A 2001. évhez hasonlóan az infrastruktúrával kapcsolatos koncessziós és árverési díj bevételi előirányzatát számításokkal alátámasztó, a megalapozott tervezést biztosító dokumentáció 2002-ben sem állt rendelkezésre. A 2003. évtől az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 2002. évi LXV. tv. úgy rendelkezik, hogy az APEH a felszámolás alatt álló szervezetekkel szemben fennálló követelésekkel kapcsolatos engedményezési jogát pályáztatás útján gyakorolhatja. Az előző évekkel ellentétben az ÁKK Rt. rendelkezett a pénzügyminiszter által jóváhagyott államadósság-kezelési stratégiával. Az ÁKK Rt. alapítójaként eljáró pénzügyminiszter, a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény 270. § (1) bekezdése alapján és a Társaság Alapító Okiratának 6.4. m) alpontja szerint eljárva, a Társaság Igazgatóságának 13/2002. (III. 28.) számú határozatával elfogadott Államadósság-kezelési stratégiát jóváhagyta (7/2002.(V. 5.) számú Alapító Határozat).

Az ÁKK Rt. Igazgatósága 15/2003. (III. 28.) számú határozatában az alapítói jogokat gyakorló pénzügyminiszternél kezdeményezte az Alapító Okirat módosítását a tekintetben, hogy a speciális hatáskörök az Alapító hatásköréből az Igazgatóság hatáskörébe kerüljenek. A pénzügyminiszter 2003. május 12-i Felhatalmazásából (a PM helyettes államtitkárának felhatalmazása) az következik, hogy fenntartja az érintett hatásköröket az alapítói jogkört gyakorló számára. A pénzügyminiszter 6/2002. (PK.14.) számú utasításával módosította a Pénzügyminisztérium szervezeti és működési szabályzatáról szóló 3/1998. (PK.18.) PM utasításának 2. számú mellékletét. Ezen módosítás értelmében az ÁKK Rt. vonatkozásában a pénzügyminiszter az őt megillető alapítói, tulajdonosi jogok gyakorlását az illetékes helyettes államtitkár útján látja el.

A központi költségvetés 2001. évi zárszámadásának ellenőrzése során az államadósság-állományról készített leltárral kapcsolatban tett megállapítások az alábbiak szerint hasznosultak. A 2002. év folyamán az ÁKK Rt. ellenőrzést végzett a Magyar Posta Rt. Elszámoló Központjánál annak érdekében, hogy áttekintsék és minősítsék az érték-

167


papír-feldolgozó rendszer, illetve azok kontrolljait. A helyszíni vizsgálat megállapításai szerint az állampapírok biztonságos feldolgozását szolgáló kontrollok megfelelően tervezettek, és a szúrópróbaszerű ellenőrzések során eredményesen működtek. Az értékpapírok feldolgozott adatait adatbázisokban tárolják, amelyek lehetőséget nyújtanak az adósságállomány azonnali, tételes lekérdezésére. Az ÁKK Rt. és a Magyar Posta Rt. között létrejött megbízási szerződés – a rendszeres egyeztetések előírása mellett – lehetőséget nyújt az ÁKK Rt. számára a nyilvántartásokba való betekintésre és ellenőrzésre, az értékpapírok KELER Rt. általi megsemmisítése során pedig további lehetőség nyílik a Magyar Posta Rt. tételes elszámoltatására.

Az Állami Számvevőszék véleménye szerint - figyelembe véve, hogy a tételes kimutatás érdekében szükséges fejlesztések megkövetelése indokolatlan többletköltséget jelentene – az összesítő (sorozatszám szerinti) kimutatás elkészítése alkalmas a Kincstári Takarékjegyekben megtestesült adósság ellenőrizhető számbavételére. Az ÁKK Rt. vállalta, hogy a Kincstári Takarékjegyek leltárával kapcsolatban a Magyar Posta Rt.-től kapott adatok hitelességének független szakértő által történő megállapítása érdekében az értékpapír-feldolgozó rendszer teljes körű auditáltatását fogja megkövetelni az adatszolgáltatótól. A nyomdai úton előállított és az ügyfelek által kikért, az ÁKK Rt. nyilvántartása szerint a tőkerészt tekintve összesen 373 M Ft értékű állampapír tételes elszámolása – a forgalmazókkal megkötött, illetve megkötésre váró szerződések alapján – a helyszíni ellenőrzés lezárásakor még folyamatban volt. Az ÁKK Rt. és a KELER Rt. nyilvántartása között a 2002. évben 9,7 Mrd Ft eltérés jelentkezett. A különbözet a két szervezet egymástól eltérő nyilvántartási rendszeréből adódott. A leltár összeállítása során az eltérés tételesen kimutatásra került. A 2002. évben a VP-nél hatályban lévő szabályzatok továbbra sem biztosították az informatikai rendszerek zárt, teljes körű, folyamatos és kockázatokkal arányos védelmét. A 2001. évi megállapításokkal egyezően hiányoznak az átfogó biztonsági rendszer kialakításához nélkülözhetetlen alapok. A kizárólagos 2001. évi átfogó állami tulajdon nyilvántartásának helyzetéről és a Miniszterelnökség fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzése során foglalkoztunk a kizárólagos állami vagyon nyilvántartásával. A zárszámadás ellenőrzése keretében tájékozódtunk arról, hogy 2002. december 31-éig javaslatainkból mi valósult meg. Az ÁPV Rt. által átadott, az állam kizárólagos tulajdonát képező vagyonelemek közé tartoznak a vasútról szóló 1993. évi XCX. tv. 3. §. (1) bekezdése szerinti országos közforgalmú vasúti pálya és tartozékai, valamint a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. tv. 33. §-ában meghatározott és a mellékletében felsorolt műemlékek (műemlék-együttesek). A 2001. év végén lezárt MeH vizsgálat idején a MÁV Rt. és a KVI között megkötötték azt a vagyonkezelési szerződést, amely melléklete már magában foglalta a KVI-t illető ingatlanok településnév és helyrajzi szám szerinti részletes listáját, így a vasút vonatkozásá-

168


ban a kizárólagos vagyonelemek helyzete a törvényi és a szerződési előírások szintjén rendeződött. A műemlékek (műemlék-együttesek) vonatkozásában az ÁPV Rt. teljes körűen nem adta át az ingatlanokat a KVI-nek, de folyamatos az egyeztetés és történt előrelépés az egy évvel ezelőtti állapothoz képest. Minden érintett műemlék vonatkozásában külön-külön egyeztetnek. Előrehaladás történt a nem a Magyar Állam tulajdonában lévő műemlékek megszerzésével kapcsolatban – melynek felülvizsgálatát a MeH vizsgálat során javasoltuk – mivel a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter utasítására a KVI felmérést készít arról, hogy ezeknek a műemlékeknek a megszerzése milyen anyagi terhet ró az állami költségvetésre. Ez 58 db ingatlant 168 db helyrajzi számon érint, amelyből 45 ingatlan részlet és 13 teljes ingatlan. A KVI-nél minden ilyen ingatlan tulajdoni lapját kikérték, a tulajdonosokat levélben megkeresték, a visszaérkező válaszok feldolgozása folyamatban van, ez alapján – ahol nem jött válasz ott pedig becsléssel – állapítják meg a szükséges keretet. Az „állam javára történő megszerzés” nem feltétlenül anyagi ellenszolgáltatást jelent. Vannak olyan ingatlanok, amelyekről a tulajdonos térítés nélkül lemond vagy csereingatlant kér helyette. A kizárólagos állami tulajdon nyilvántartásának helyzetéről szóló ÁSZ jelentés javaslatai alapján a KVI vezérigazgatója ütemtervet dolgozott ki a még hiányzó kizárólagos kincstári vagyonelemek nyilvántartásba vételének menetrendjéről. A nyilvántartás teljes körűvé tételét a 2001. évben a 2003. évre ütemezték. Ennek megfelelően a szoftverfejlesztő céggel 2003. január 30-i határidőben egyeztek meg, amelyet azonban 2003. augusztus 30-ára módosítani kellett, mivel a feltöltendő adatbázisok összeállítása késik. Ennek oka egyrészt a minisztériumok felsorolásában bekövetkezett változások, másrészt az, hogy néhány speciális adatbázis (pl. geotermikus energia) esetében az adott terület kezelője nem alakította ki saját adatbázisát. Mindezek alapján az ütemtervhez képest csúszás tapasztalható, a teljes körű adatbázis kialakítása a 2003. év végére valószínűsíthető. Az állami tulajdonú földterület-ingatlanok nyilvántartásáról szóló ÁSZ jelentés megállapításai alapján a 2000. március 31-i állapot szerint a földhivatali 238 685 db „Magyar Állam” tulajdonú ingatlanból 150 097 db (53 %) nem szerepelt a tulajdonosi jogok gyakorlására kijelölt szervezetek (köztük a KVI) nyilvántartásában. Az adatokat a vizsgálat végén CD lemezen átadtuk az érdekelteknek. A KVI-nél az ingatlanok adatait feldolgozták és megvizsgálták az eltérések okait. Így elvileg minden olyan ingatlannak szerepelnie kell a KVI nyilvántartásában, amelyet az Áht. 109/B. §-a a KVI-hez rendel, eltekintve a Nemzeti Földalaphoz rendelt elemektől. Új összefuttatást a KVI a földhivatali adatokkal nem készített. A kizárólagos állami tulajdon részét képező vagyonelemek teljes körű nyilvántartásba vételére tett intézkedéseken kívül a vagyonkezelők részére előírt kötelező éves adatszolgáltatások is a nyilvántartás javítását, illetve az adatok frissítését szolgálják. Ennek során a legutóbbi – 2001. évre vonatkozó – adatok bekérésekor igyekeztek az állami tulajdonú földterület-ingatlanok nyilvántartásáról szóló ÁSZ jelentésben említett nyilvántartásból eredő hibákat (pl. értelmezhetetlen helyrajzi szám) már a rögzítés során elkerülni.

169


A kizárólagos állami tulajdon nyilvántartásának helyzetéről és az ME fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről szóló jelentéseink megállapításai alapján javaslatot tettünk a KVI tulajdonosi ellenőrző funkciójának megerősítésére. A tulajdonosi ellenőrzési feladatokat a KVI-nél a Tulajdonosi Vagyonfelügyeleti Főosztály (TVF) látja el. Az elvégzett ilyen típusú vizsgálatok száma a vagyonkezelők számához képest a 1,5%-ot sem éri el, amely nem elégséges. A Főosztály létszáma a főosztályvezetővel együtt 6 fő. A Főosztály 2002. októberében elkészült fejlesztési koncepciója szerint az egyedi vizsgálatok számának növeléséhez további 7 fő létszámfejlesztésre lenne szükség, figyelembe véve, hogy a Főosztálynak a tulajdonosi ellenőrzés témakörén belül az egyedi vizsgálatok elvégzésén túlmenően általános feladatai is vannak. A 2001. évben – többek között – az állami ingatlanok elbirtoklásának megakadályozásával kapcsolatos feladatok elvégzésének koordinációs feladatait is ellátta. A KVI-nél 2003. év során átszervezés várható, így valószínűsíthető a TVF megerősítése.

170


B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 1.

MUNKAERŐPIACI ALAP Az 1996-ban – alapok összevonásával – létrehozott Munkaerőpiaci Alap (MPA) célja a kapcsolódó pénzeszközök összevonásával, egységes kezelésével foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. tv. 39. §-ában foglalt feladatok ellátása, finanszírozása. Az MPA elkülönített állami pénzalap, amely működésének jellege az államháztartáson belüli elkülönített finanszírozást tesz szükségessé (Áht. 4. §). Az Alap költségvetését és zárszámadását a költségvetési és zárszámadási törvényjavaslat részeként az Országgyűlés hagyja jóvá. Az ÁSZ a zárszámadási ellenőrzés keretében második alkalommal részleteiben is vizsgálta az MPA költségvetése végrehajtását. Az Alapra vonatkozó sajátos szabályokat a Kvtv. 61. és 63. §-a, előirányzatait a 10. számú melléklet tartalmazza. A zárszámadási törvény tervezetének 10. számú mellékletében a teljesítési adatok mellett törvényi módosított előirányzatként az MPA eredeti előirányzatait szerepeltetik, holott a két évre megállapított költségvetési előirányzatok módosítására a költségvetési törvényben nem került sor. Ez félreértésre adhat okot. A pénzeszközök előirányzatainak évközi módosítását, a képződő többletek felhasználását az MPA Irányító Testülete (MAT) és a jogosult miniszterek hagyták jóvá.

1.1.

Az MPA költségvetési beszámolási és számviteli rendje Az MPA költségvetési bevételeiről és kiadásairól az „E”-jelű költségvetési beszámolót kell kitölteni – amelyet az Áht. 57. § (3) bekezdése alapján – könyvvizsgáló hitelesít. A PM 2002. évi zárszámadási Körirata felhívja a figyelmet a beszámoló készítésekor a számviteli alapelvek érvényesítésének fontosságára. A 42. űrlap kitöltésére vonatkozó iránymutatáson kívül azonban az elkülönített állami pénzalapok beszámolásában jelentkező sajátosságok kezelésére nem tér ki. Az alapkezelő által ugyanakkor biztosított (területi szinten és központilag is) az MPA egységes számviteli szabályozása. A területi szervek számviteli nyilvántartásaiból származó adatok bonyolult, munkaigényes, de egységes módon kerülnek az országos könyvelési rendszerbe. Tapasztalataink alapján úgy ítéltük meg, hogy előnyös lehetne egy országos – szakmai, pénzügyi és számviteli szempontból egyaránt – integrált, számítógépes nyilvántartási rendszer kialakítása és működtetése Az MPA költségvetési beszámolója készítésének munkafázisai késedelem nélkül zárultak, a kincstári beszámolóval való egyeztetést elvégezték, az auditált beszámoló az előírt április 30-ai határidőre elkészült. Az Alap beszámolója „hitelesítő” könyvvizsgálói záradékot kapott.

171


Az MPA 2002 folyamán 15,3 Mrd Ft értékben vállalt kötelezettséget a következő évi előirányzatok terhére, amit beszámolóban mérlegen kívüli tételként mutatnak ki. Az éven túli kötelezettségek számviteli és költségvetési gazdálkodási szabályozása az államháztartás alrendszereire vonatkozó jogszabályokban nem teljes körű, az elkülönített állami pénzalap sajátosságait nem veszi figyelembe.

1.2.

Az MPA pénzügyi helyzetének, bevételeinek és kiadásainak alakulása A Kvtv. 63 §-a előírja az MPA év végi egyenlegének megtartását, a túlléphető előirányzatok miatti „megengedő” szabályozással. Az évközi folyamatos finanszírozást az előző évek maradvány, illetve a Kvtv. 32. §-a szerint a KESZ igénybevételének lehetősége biztosítja. Utóbbira nem volt szükség. A 2002. évi költségvetés egyenlege – 8 Mrd Ft volt, ami év elején az addigi maradvány (15,2 Mrd Ft) csökkentését is jelentette. A 2002. évi tényleges hiány a tervezettnél kevesebb volt (- 4,5 Mrd Ft), így a maradvány kisebb mértékben csökkent (10,7 Mrd Ft-ra). A havonkénti pénzforgalmi helyzetet is áttekintve, úgy értékeltük, hogy az MPA 2002-ben nem küzdött alapvető likviditási gondokkal, de a likviditás-menedzselés fokozatosan előtérbe került. A bevételek beérkezésének és a kiadások felmerülésének eltérő üteme szükségessé tette az „állandó odafigyelést”. Részben likviditási kérdésként jelentkezett, hogy költségvetési év elején az Alap Irányító Testülete (MAT) döntött a minimálbér megemelése miatti többletköltségek – MPA-ból megvalósuló – ellentételezéséről (az élőmunka-igényes vállalkozások támogatásáról). E célokra 15 Mrd Ft-os keretet határoztak meg, a Foglalkozási Alaprész központi keretébe a decentralizált alaprészből történt átcsoportosítással. Az Alap likviditásának biztosításához folyamatossá vált a területi szerveknél lévő maradványok figyelemmel kísérése, bevezették a kifizetések heti igénylésen alapuló kifizetések teljesítését. Ezt az ÁHH rendkívüli, napi adatszolgáltatása tette lehetővé.

1.3.

Az MPA bevételeinek teljesülése, a kiadások alakulása Az MPA költségvetési bevételeinek tervezett összege 2002-re 185,3 Mrd Ft volt, a kiadásoké pedig 193,3 Mrd Ft. A költségvetési előirányzatokat „felügyeleti hatáskörben” a bevételeknél 201,2 Mrd Ft-ra, a kiadások esetében 209,2 Mrd Ft-ra emelték. A teljesítés ennél is magasabban alakult, a bevételek tényadata 216,6 Mrd Ft lett, a kiadások 221,1 Mrd Ft-ra teljesültek. Az év végi GFShiány így a vártnál kisebb, 4,5 Mrd Ft lett. A zárszámadási törvénytervezet 2002-re vonatkozóan sem tartalmaz – az Áht. 8/A. § (1) bekezdésében, illetőleg a 28. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelő – rendelkezést a folyó hiány rendezésének módjáról (az Alap sajátos-

172


ságaira tekintettel, az előző évek maradványának terhére történő elszámolásáról). A működő gyakorlatot természetesen ismerjük, mely szerint a tárgy évi hiány csökkenti az előző évek maradványát (amint ezt az 1.2. pont tartalmazza).

Az Flt. 42. §-a értelmében az Alap járulék és hozzájárulás bevételeit az APEH szedi be és 2002. második félévétől már naponta utalta át az Alap számlájára. Az adóhatóság 2002-ben sem szolgáltatott adatot az MPA-t érintő tartozások állományáról, így azt a mérleg továbbra sem tartalmazza. Fenntartjuk azt az álláspontunkat, hogy a mérlegvalódiság követelménye ezt megkívánja és az alap pénzügyi önállósága is indokolja. Az MPA létrehozásakor maga az Flt. 39. § (1) bekezdése is úgy rendelkezett, hogy „az összevonásra került alapok követelései és tartozásai a Munkaerőpiaci Alapot illetik meg, illetve terhelik”. A hátralék mértéke 2002. december 31-én 13,3 Mrd Ft volt. Álláspontunkkal az ÁHH is egyetért és a rendezéstől a PM sem zárkózott el. Az MPA bevételeit meghatározó járulék és hozzájárulás bevételek túlteljesülése egyértelműen a nagyobb bérkiáramlással függ össze. Az MPA kiadásai (összességében 221,2 Mrd Ft) az előző évhez viszonyítva 26,8 Mrd Ft-tal, 13,8%-kal növekedtek. A többletkiadások a Kvtv. szabályainak érvényesülése mellett következtek be, zömmel az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túlléphető kiadásoknál. milliárd Ft • • • • • • •

A kiadások alakulása alaprészenként: A foglalkozási alaprésznél A fejlesztési és a képzési alaprésznél A szolidaritási alaprésznél A jövedelempótló támogatás alaprésznél A bérgarancia alaprésznél A rehabilitációs alaprésznél A működési alaprésznél

előirányzat 54,0 12,1 50,7 1,0 1,6 2,2 14,2

teljesítés 57,7 18,6 63,2 1,4 1,3 2,8 18,3

Az MPA külön jogszabályokban foglaltak szerint – meghatározott célokra – kifizetéseket teljesít, ez az összeg 2002-ben összesen 58,4 Mrd Ft volt (amiről az 1.5. pont szól).

1.4.

Az MPA működése, pénzeszközeinek felhasználása Az Flt. 8. § (2) bekezdése szerint a Kormány évenként foglalkoztatáspolitikai irányelveket ad ki a várható munkaerőhelyzetről és az ezzel kapcsolatos kormányzati intézkedésekről. A 2001. és a 2002. évekre vonatkozóan ilyen irányelv nem készült. A MAT sem látja el a törvényben (az Flt. 39/A. § (2) bekezdés a) pontjában) megfogalmazott feladatát, nincs – a munkaerőpiaci helyzet befolyásolását szolgáló – elfogadott három éves stratégiai program. Az MPA

173


előirányzatainak meghatározása és felhasználása ily módon nélkülözte az „elvi megalapozottságot”. Kormányzati szinten ugyanakkor két fontos foglalkoztatáspolitikai kérdést is tartalmazó dokumentum készült, a négy éves kormányprogram, illetve az uniós csatlakozás megalapozását szolgáló középtávú gazdaságpolitikai program (melynek nyomán Nemzeti Foglalkoztatási Akciótervet kell készíteni). A 2002. évi folyamatokat ezek a dokumentumok tartalma nem befolyásolta.

A foglalkoztatási törvény alapján az Alappal a foglalkoztatási és munkaügyi miniszter rendelkezik. Rendelkezési jogát a MAT-tal megosztva gyakorolja. Az elmúlt évben hat alkalommal történt kiadási előirányzaton belüli, illetve alaprészek közötti előirányzat-átcsoportosítás, 9,2 Mrd Ft-ot megközelítő összegben. Ezen kívül a többletbevételek alapján négyszer került sor kiadási előirányzat megemelésére, összesen 15,9 Mrd Ft-os nagyságrendben. Az Alap azon pénzeszközeit, amelyek a foglalkoztatás elősegítését célozzák, „aktív”, amelyek pedig a munkanélküliek ellátását szolgálják, „passzív” eszközökként határozzák meg. Az Flt. III.-V. fejezetei részletesen felsorolják ezeket az eszközöket. Az aktív és a passzív eszközök felhasználásának aránya megközelítőleg 50-50%, ami főleg a passzív eszközök feltételrendszerének fokozatos szigorításával függ össze. Az alapkezelő adatszolgáltatása szerint az Alapon belül aktív eszközökre 2002-ben 86,6 Mrd Ft-ot, passzív eszközökre 86,2 Mrd Ft-ot fordítottak. Az arányváltozás és az abszolút összeg is az aktív eszközök növekedését mutatja, ez azonban a foglalkoztatási helyzetet érdemben nem befolyásolta, a főbb foglalkoztatási mutatók változatlanok maradtak (foglalkoztatási ráta 56,2 %, a munkanélküliség szintje 5,8%-os).

A Kvtv. 61. §-a által megjelölt öt megyében – a kiemelten elmaradott kistérségek felzárkóztatására – az elkülönített 366 M Ft-os keretösszeget mindenütt közhasznú foglalkoztatásra fordították.

1.5.

Az MPA-n kívül felhasznált pénzösszegek vizsgálata A Kvtv. 63. § (4) bekezdése meghatározza azokat a jogcímeket és előirányzatokat, amelyek kiadásait az MPA-ból pénzeszközátadással (befizetési kötelezettségként) teljesítenek a központi költségvetésbe. Az MPA az Flt. 39. § (6) bekezdése alapján a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának elősegítéséhez, a települési önkormányzatoknak a munkanélküliek és a szociális törvény szerinti rendszeres szociális segélyt igénylők ellátásával és foglalkoztatásával kapcsolatos feladataihoz (aktív és passzív eszközök működtetéséhez) részben, illetve egészében hozzájárul. A megjelölt célokra összegét és arányát tekintve is mind többet költenek, 2000ben 19,8 Mrd Ft-ot, 2001-ben 47 Mrd Ft-ot és 2002-ben már 56,4 Mrd Ft-ot. Az Alap kiadási főösszegéhez viszonyítva a kifizetések részaránya 12%ról csaknem 30%-ra nőtt.

174


Ilyen nagyságrend mellett elvileg és gyakorlatilag is felvetődik, hogy szakmailag indokolt-e egy pénzügyileg önálló alap pénzeszközeinek az alrendszeren kívülre történő átcsoportosítása, figyelemmel az (alapon belül és kívül) ellátott feladatok közötti párhuzamosságokra is. A helyzet az Áht. 4. §-ának értelmezése szempontjából is sajátos.

A központi befizetési kötelezettség teljesítésének az Alap havonta tesz eleget, az előirányzat 1/12 részének átutalásával. Az MPA kezelőjének, döntéshozóinak, könyvvizsgálójának e kiadásokra nincs rálátása. Az Alap szempontjából e tételeket csak mint kiadást kezelik, a tartalmi vonatkozások nélkül (ilyen jogkörrel nem is bírnak). Mindezek miatt is határoztunk úgy, hogy a zárszámadási ellenőrzés során az Alap kiadásainak e tételeire kiemelt figyelmet fordítunk.

1.5.1.

Rehabilitációs célú támogatás Az Flt. 1996-tól érvényes szabályai szerint az MPA céljai között a megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának elősegítése is szerepel. A megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásához az MPA 1997 óta járul hozzá, bár az Flt. előbb említett szabályozása csak 2001-ben lépett érvénybe. A hozzájárulás egyértelműen az MPA járulékbevételei terhére valósul meg. A munkáltatók rehabilitációs hozzájárulásából 2002-ben az Alapnak mindössze 2,8 Mrd Ft-os bevétele volt. A jogi szabályozás azonban jóval régebbi múltra tekint vissza. A megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló – megjelenése óta 25 alkalommal módosított – 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet jelenleg is hatályos. A rendelet a munkáltatók rehabilitációs tevékenységének támogatásokat szabályozó része (27/A-30. §) kapcsolódik az Flt. előírásaihoz. A törvény és a rendelet azonban nem épül egymásra szervesen. A „rehabilitációs rendelet” időben korábbi eredetű és tartalmában, céljaiban nem csak a foglalkoztatáspolitikai célok a meghatározóak.

Az MPA-ból a központi költségvetésbe befizetett összeg nemzetgazdasági számlára kerül és a XXII. PM fejezet 14. cím 1 alcím, „Normatív támogatások” „Megváltozott munkaképességűek foglalkoztatásának támogatása” előirányzaton jelenik meg. A Kvtv. 2002-re vonatkozóan 19 Mrd Ft befizetését írta elő, amit az Alap teljesített. Az Alapból származó pénzösszeg nem képezi a megjelölt cél kizárólagos forrását, de tendencia-változás ebben is megfigyelhető. Amíg a 2000-2001. években az MPA befizetése az összes munkáltatói dotáció ¾-ét (24,7 Mrd Ft-ból 18 Mrd Ft) tette ki, 2002-ben ez a hányad ½ (37,8 Mrd Ft-ból 19 Mrd Ft). Az igényelt dotáció ugrásszerű növekedése nem a rehabilitációs célú foglalkoztatás javulásával, hanem a normatív módon – az adóhatóságon keresztül – igényelhető támogatás feltételrendszerével függ össze. A jelenség ugyanakkor felveti, a foglalkoztatási rehabilitációért való szakmai és anyagi felelősség (illetékesség) kérdését, ebben az FMM és az MPA szerepének tisztázását, egyértelmű meghatározását. 175


A központi költségvetés és az MPA szintjén ma már nincs logikai kapcsolat a rehabilitációs befizetések és a kiadások (a munkáltatók 2,8 Mrd Ft-os befizetése az MPA-ba, az MPA 19 Mrd Ft-os hozzájárulása és a központi költségvetésből kifizetett 37,8 Mrd Ft igénybe vett állami dotáció) között. A támogatás 90%-át az ún. célszervezetek veszik igénybe. 2001-ben 71 ilyen szervezet 21,1 Mrd Ft-ot igényelt, 2002-ben 82 szervezet már 34 Mrd Ft-ot kapott dotáció címén. A célszervezetek által foglalkoztatott megváltozott munkaképességű személyek létszáma (a PM felmérése szerint 2002 végén 31 159 fő) csak a töredéke az érintett munkavállalói körnek. A kiemelt támogatást a foglalkoztató kapja. A célszervezetek a megváltozott munkaképességűeknek fizetett munkabér kétszeresét kitevő térítést kapnak. Mai formájában a dotáció összegszerű növekedésének nincs korlátja. Az APEH ellenőrzései e támogatott kör 1%-át érintik.

1.5.2.

Hozzájárulás a munkanélküli ellátó rendszer működtetéséhez Az MPA – a BM fejezeten keresztül – a szociális törvényben meghatározott egyes feladatok ellátásához is hozzájárul. • A közcélú foglalkoztatás 2000-ben történt bevezetésének célja a munkanélküli ellátórendszer működésének aktív módon történő segítése, amit a települési önkormányzatok – átadott pénzeszközökből – hajtanak végre. Az aktív korú munkanélküliek rendszeres szociális segélyezésének feltétele a közcélú munkavégzésben való részvétel. A közcélú foglalkoztatás teljes fedezetét az MPA biztosítja, a Kvtv.-ben tervezett forrás átadásával. A kötött felhasználású normatív állami támogatás összege a település lakosságszámától függ, éves szinten 2002-ben minimum 550 E Ft (3490 Ft/fő/nap). A támogatás folyósítási és elszámolási szabályait a szociális törvény végrehajtásáról szóló 30/1993. (II. 17.) Korm. rendelet tartalmazza. Az MPA-ból származó forrás évről-évre dinamikusan növekvő összeg, 2000ben 3,8, 2001-ben 10,5 és 2002-ben már 14,6 Mrd Ft. A tényleges felhasználás azonban – annak ellenére, hogy az érintett létszám három év alatt megsokszorozódott, a 2000. évi alig több mint 5 ezer főről 2002-re már 152 ezer fő fölé emelkedett – minden esztendőben elmaradt ettől. A 2002. évi zárszámadás szempontjából ez azt jelenti, hogy a 14,6 Mrd Ft-os támogatással szemben 9,4 Mrd Ft-os felhasználás, így 5,2 Mrd Ft a „maradvány”. (Három év alatt az MPA 12,4 Mrd Ft-tal több pénzt adott át, mint a tényleges felhasználás volt.) Az alapkezelő ugyanakkor a pénzfelhasználásról elszámolást, tájékoztatást nem kap, így a maradvány sorsáról sincs tudomása. • Az MPA a forrása (szintén 2000-től) az aktív korúak rendszeres szociális segélyezésének, a települési önkormányzatoknál. Az Alap által átadott forrás a BM fejezetben a ”Pénzbeli és természetbeni szociális és gyermekjóléti ellátások” előirányzatai között jelennek meg. Az 53,6 Mrd Ftos előirányzatból az MPA 21,5 Mrd Ft-tal részesedik. Az elszámolt felhasználás itt is elmarad a hozzájárulástól, 2001-ben 7,2 Mrd Ft-tal, 2002ben pedig 6 Mrd Ft-tal kevesebbet fordítottak segélyezésre az MPA hozzájárulásánál. Az alapkezelővel a rendszeres szociális segélyezéssel kapcsolatosan sincs elszámolás. • A Kvtv. értelmében az MPA minden évben átutalja a települési önkormányzatoknak a közcélú munkavégzéssel és a szociális segélye-

176


zéssel kapcsolatos igazgatási feladatok ellátására szolgáló összeget. 2002-ben ez 1,3 Mrd Ft volt. Az átadott pénzeszközök felhasználásáról sincs külön nyilvántartás, elszámolási kötelezettség. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXXII. törvény 58. § (7) bekezdése a 2003. december 31-i állapotnak megfelelő elszámolási kötelezettséget ír elő (a közcélú munkavégzés kiadásaira és az aktív korú munkanélküliek rendszeres szociális segélyezésére), a zárszámadás keretében.

1.5.3.

Pénzeszköz átadás a társadalombiztosítás részére Az MPA-t terheli a nyugdíjbiztosítási szervek által megállapított és folyósított korengedményes nyugdíjkiadások meg nem térített összege. A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének 2001. évi végrehajtásáról szóló 2002. évi XL. törvény 18. §-a 2002. december 31-éig régi korengedményes nyugdíjkiadás jogcímén 7,9 M Ft, munkáltatói befizetésekből finanszírozott korengedményes nyugdíj megtérítéseként 1978,4 M Ft, továbbá az Ózdi Kohászati Üzemektől átvállalt korengedményes nyugdíjak kapcsán 308,1 M Ft átutalására kötelezte az MPA-t. Az Alap befizetési kötelezettségét teljesítette.

2.

KÖZPONTI NUKLEÁRIS PÉNZÜGYI ALAP Az 1998-tól elkülönített állami alapként működő Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény szerint a radioaktív hulladékok végleges, valamint a kiégett üzemanyag átmeneti és végleges elhelyezésére szolgáló tárolók létesítését és üzemeltetését, illetőleg a nukleáris létesítmények leszerelésének finanszírozását hivatott biztosítani. A gyakorlati teendőket az Országos Atomenergia Hivatal által alapított Kht. végzi. Az Alappal a gazdasági és közlekedési miniszter rendelkezik. A Kvtv. az Alap 2002. évi bevételi előirányzatát 17,2 Mrd Ft-ban, kiadásainak nagyságát 11,2 Mrd Ft-ban határozta meg. A teljesítés ezzel közel azonos nagyágú, egyenlegében 129 M Ft-tal kedvezőbb a tervezett összegnél (ami egyben azt jelenti, hogy a Kvtv. 63. § (2) bekezdésének előírása, miszerint az év végi egyenleg nem lehet rosszabb a tervezettnél, maradéktalanul érvényesült). A KNPA felhalmozott pénzeszközeinek nagysága (2002. évi záró egyenlege) 32,7 Mrd Ft. Az Alap 2002. évi „E” jelű költségvetési beszámolója előirányzati és teljesítési adatai és a kincstári beszámoló adatai egyeznek. Az Alap költségvetési beszámolóját könyvvizsgáló felülvizsgálta és hitelesnek minősítette. A KNPA zárszámadási törvénytervezetben történő megjelenítése esetén sem érvényesül az Áht. 8/A. § (1) és a 28. § (2) bekezdése, a törvénytervezetben nem rendelkeznek a tárgyévi költségvetési többletről (a törvényi előírásoknak megfelelő felhalmozási kötelezettségről). Ezt az elmúlt esztendőben is jeleztük.

177


B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 1.

NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI ALAP

1.1.

Az Ny. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója Az államháztartás szerveinek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően az Ny. Alap könyvvizsgálói záradékkal ellátott – ellátási, működési és konszolidált – költségvetési beszámolói a május 31-ei határidőre elkészültek. A beszámolókat az alapkezelő az ÁSZ-nak is megküldte. A beszámoló-készítés folyamatát, az ONYF zárlati munkákhoz kiadott intézkedéseit a szabályszerűség jellemzi (a PM iránymutatásának betartása, az előírt adatszolgáltatások teljesítése, a zárlati munkák szervezése, ütemezése tekintetében). Az Alap könyvvizsgálatát végző cég jelentése szerint a beszámolók az ellátási és a működési szektor 2002. december 31-én fennálló vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetéről megbízható, valós képet nyújtanak. Az auditor a 2001. évi működési beszámolót korlátozó záradékkal látta el, a folyó évi bevételként elszámolt – időközben peresített – bankgaranciák (közel 1 Mrd Ftos) összege kapcsán. Ezt az ÁSZ is kifogásolta. A per kimenetele még a 2002. évi zárszámadás ellenőrzésekor sem volt ismert.

Az Ny. Alap mérleg-főösszege 2002. december 31-én 77 365,7 M Ft volt. Eszköz oldalon az adósállomány könyv szerinti értéke 74 916,9 M Ft. Az APEH az Ny. Alapra vonatkozóan ennél magasabb összegű, 86 912,9 M Ft járuléktartozást mutatott ki (késedelmi pótlék és bírság nélkül). Az eltérés a felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek adósságának a könyvekből történt kivezetésével függ össze. A kintlévőség előző évhez viszonyított növekedése a folyószámla-nyilvántartás alapján 115,7 %. Forrás oldalon – a rövid lejáratú kötelezettségek között – 27 609,9 M Ft túlfizetés szerepel, ami viszont 45,3%-kal kevesebb a 2001. évi összegnél. A túlfizetés a bevallások és befizetések összegének – a mérleg forduló napján fennálló – eltérését tükrözi. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak mérlegében kimutatott, az APEH által éves szinten kimutatott tartozások, túlfizetések adatainak valódiságáért az APEH tartozik felelősséggel, annak vizsgálatára sem az alapkezelőnek, sem a könyvvizsgálónak nincs lehetősége.

178


Az ONYF 16 818 M Ft.

működési

költségvetési

beszámolójának

mérleg-főösszege

Az ellátási és a működési szektor költségvetési beszámolói és a kincstári költségvetési beszámoló közötti eltéréseket, a kincstári zárást követő egyeztetéseken tisztázták, megfelelően indokolták. A zárszámadási törvényjavaslat, illetőleg az Ny. Alapra vonatkozó 11. számú mellékletének számadatai a számviteli adatokból levezethetőek.

1.2.

Az Ny. Alap pénzügyi helyzete Az Ny. Alap Kvtv.-ben előirányzott egyensúlya (a bevételek és a kiadások egyezősége) nem valósult meg. A bevételek és a kiadások tervezettet meghaladó, de eltérő nagyságú növekedése következtében az Alap 14,2 Mrd Ft hiánnyal zárta a 2002. évet. A pénzügyi stabilitást azonban ez a tény nem veszélyeztette, az Áht. 86. § (10) bekezdésében biztosított állami garancia következtében. A hiány rendezésére a zárszámadási törvényben kell intézkedni. A zárszámadási törvény tervezetének 17. § a) pontja 12 732,5 M Ft hiány elengedésére tesz javaslatot (a KESZ hitel állományából, 2003. december 31-éig). Ez az összeg az Ny. Alap tárgyévi, valós pénzforgalmi hiánya. A különbözet 1468,3 M Ft, az Alap 2001. évi többlete, amelyről a Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 2002. évi XL. törvény 17. § (1) úgy rendelkezett, hogy azt 2002. december 31-éig a központi költségvetésnek utalja vissza. A bevételi többlet visszautalásának megtörténte – és tárgyévi kiadásként való szerepeltetése – így csökkenti a hiány rendezésre váró összegét. A megoldás azonos az Ny. Alap 1999. évi bevételi többletének és 2000. évi hiányának a társadalombiztosítási alapok 2000. évi költségvetése végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXXIV. tv.-ben alkalmazott „összevont” rendezésével.

Az Ny. Alap – bevételek és kiadások időbeli eltéréséből adódó – napi likviditását a Kvtv. 30. §-ában foglaltak szerint a KESZ igénybevételi lehetősége, kamatmentes hitelként biztosítja. A napi hitelszükséglet – néhány naptári napot kivéve – 2002-ben (folyamatosan emelkedő összegben) állandósult. A legmagasabb hitelösszeg december 10-én volt, 327,4 Mrd Ft, amikor a nyugdíjkiadások teljesítése megelőzte a bevételek beérkezését. Az évközi növekvő költségvetési hiány – melynek november végi nagysága már 218,3 Mrd Ft volt - alapvetően azzal függött össze, hogy a központi költségvetésben előirányzott 185,2 Mrd Ft-os pénzeszközátadásra (a Kvtv. 31. §-ában rögzített szabályok szerint) az év végén került sor. Ekkor az előírt költségvetési rendező tételekkel az Ny. Alap hiánya lecsökkent, a központi költségvetés hiánya pedig megemelkedett.

179


1.3.

A költségvetési bevételek teljesülése

1.3.1.

Az Ny. Alap járulékbevételei Az Ny. Alap Kvtv. szerinti eredeti bevételi előirányzata 1232,5 Mrd Ft volt, amelyet a 2002. évi XXIII. tv. 1279,0 Mrd Ft-ra módosított (a kormányváltást követő nyugdíjintézkedések fedezetének biztosítására). Az említett törvényen túlmenően, a két évre szóló költségvetés végrehajtását meghatározó reálfolyamatok tükrében, a 2002. évet érintően sem a kiadási, sem a bevételi előirányzatok módosítására nem került sor. Az E. Alap esetében az évközi törvénymódosítás alkalmával, bevételi oldalon a járulékbevételek előirányzatát emelték meg, holott azonos bevételi jogcím alakulását – mindkét alapnál – hasonló tényezők befolyásolják. (Egyetlen különbséget az egyéni egészségbiztosítási járulék felső határának megszűnése jelent.) Ennek következtében a járulékbevételek alakulását, annak okait alaponként csak nagyvonalakban lehet elemezni. Nem lehet eltérő közgazdasági következtetéseket levonni. Az Ny. Alap bevételei a tervezettet meghaladóan, 1391,7 Mrd Ft-ra teljesültek. A módosított előirányzathoz viszonyított teljesítés 108,8 %, a többletbevétel 112,6 Mrd Ft. A többletbevételek döntő részben a járulékbevételeknél jelentkeztek. A munkáltatói és az egyéni járulékok tényleges összege 1060,8 Mrd Ft, 105,0 Mrd Ft-tal több mint az előirányzat és 82,3 Mrd Ft-tal haladta meg a 2001. évi tényadatot. A növekedés a számítottnál nagyobb mértékű keresetemelkedés hatására, 2%-os mértékű tárgyévi munkáltatói járulékcsökkentés mellett következett be. Az 1999-től (gazdaságpolitikai megfontolásokból) végrehajtott – összességében 6% pontos – munkáltatói járulékcsökkentés, továbbá az egyéni járulékok 1% pontos növelése „jelenértéken” kb. 250 Mrd Ft-ra becsülhető forráskivonást jelent a nyugdíjbiztosítási ágazatban. Ezek az intézkedések az Ny. Alap forrásait „átrendezték”. Az Ny. Alap saját bevételei mind kisebb arányban fedezik a törvényi szabályok által determinált ellátási kiadásokat, amit így csak a költségvetési támogatással lehet kiváltani.

A munkáltatói és az egyéni járulékok 2002. évi alakulása eltérő tendenciát mutat. A 2002-ben 18%-os mértékű munkáltatói nyugdíjbiztosítási járulék összege 859,6 Mrd Ft, ami 99,3 Mrd Ft-tal 13,1%-kal több a tervezettnél. Az egyéni járulékok teljes összege 201,3 Mrd Ft, 5,8 Mrd Ft-tal (3,0%-kal) haladta meg az előirányzat összegét. Ezen belül a 8%-os mértékű egyéni nyugdíjjárulék bevételi összege 159,5 Mrd Ft, 5,5 Mrd Ft-tal elmaradt a terv szerinti bevételtől. A két nagy járulék-kategória eltérő alakulására évek óta nem sikerül magyarázatot találni. Ezt az alapok számláira, az APEH-hoz történő egyösszegű járulék befizetés miatt sem lehet – érdemben – vizsgálni.

180


A befolyt bevételeket az ÁHH naponta utalja az alapok lebonyolítási számláira. A járulékösszeget – az APEH által szolgáltatott – a havi bevallási adatok arányában osztják meg munkáltatói és egyéni járulékra). Az év során elszámolt összegeket az éves járulék-elszámolás után korrigálják. Az éves elszámolást követően az Ny. Alap esetében – az összes járulékbevétel változatlan nagysága mellett – a munkáltatói járulékok összege 15,4 Mrd Ft-tal csökkent és az egyéni járulék pedig nőtt. A vizsgálat során arra nem kaptunk magyarázatot, hogy az E. Alapnál hasonló korrekcióra miért nem volt szükség, holott a járulékfizetés szabályai teljesen azonosak és az éves bevallás eltéréseit is azonos tényezők váltják ki.

A magán-nyugdíjpénztár tagok által fizetett 2%-os nyugdíjjárulék 36,2 Mrd Ft, a magánpénztárak átutalása 5,5 Mrd Ft volt.

1.3.2.

Az Ny. Alap egyéb bevételeinek teljesülése Az egyéb járulékok és hozzájárulások – nyolcféle jogcímen teljesített – 25,2 Mrd Ft-os összege, 2 Mrd Ft-tal több az előirányzottnál. A többlet (tervezési pontatlanság, illetve szabályváltozás miatt) a megállapodás alapján fizetők járulékánál, a közteherjegy után befolyt járulékoknál, a sorkatonai és polgári szolgálatot teljesítők utáni járulékoknál jelentkezik. A fegyveres testületek kedvezményes nyugellátásainak kiadásaihoz való költségvetési hozzájárulás a tervezettel megegyező összegben teljesült. A késedelmi pótlék és a bírság címén 5,1 Mrd Ft bevétel realizálódott. A társadalombiztosítás részére beszedett járulékokhoz kapcsolódó késedelmi pótlékot és bírságot az APEH nem tartja külön nyilván, hanem az egységes számlára befolyt ilyen célú befizetéseket az At. 13. számú mellékletében meghatározott képlet szerinti arányban havonta átutalja az alapoknak. A képletben a tárgyévi eredeti adó, járulék és hozzájárulás bevételi előirányzatok szerepelnek. A számításnál nem veszik figyelembe az előirányzattól (bevételi elemenként is) eltérő teljesítést és az ebből eredő „torzító” hatásokat, korrekcióra nem kerül sor. Nem határozták meg egyértelműen, hogy kizárólag az APEH által beszedett adónemeket kell a képletben számításba venni, továbbá azt sem, hogy a Munkaerőpiaci Alapot megillető járulék és hozzájárulás bevételeket (melyeket szintén az APEH szed be) figyelmen kívül kell hagyni. A PM 3.5.4. pontban említett levele erre sem adott választ (illetve azt ajánlották, hogy az ÁSZ – illetékességből – forduljon az adóhatósághoz). Megítélésünk szerint – figyelemmel arra, hogy törvényi szintű szabályozásról van szó – a jogszabály előkészítőjének meg kell győződnie az adatok pontosságáról. Ez nem történt meg.

A központi költségvetésből származó bevételek összege – három jogcímen – 290,9 Mrd Ft volt, a módosított előirányzattal megegyezően. Ez az öszszeg az Alap bevételi főösszegének egyötöde és csaknem kétszerese a 2001. évi tényadatnak (149,9 Mrd Ft). Kiemelést érdemel, hogy a központi költségvetésben tervezett pénzeszköz-átadás összege a 2001. évi 51,8 Mrd Ft-ról 2002-ben 185,2 Mrd Ft-ra emelkedett. Összevetve a jelentés 3.3.1. pontjában írtakkal, nyilvánvaló, hogy

181


a járulékmértékek fokozatos mérséklése közvetlen kapcsolatban van a költségvetési támogatási szükséglet növekedésével. A nyugdíjbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek 3,2 Mrd Ft-os bevételi előirányzata 8,2 Mrd Ft-ra teljesült. A tervezettől való eltérést döntően az okozta, hogy tervezés időpontjában nem lehetett pontosan megbecsülni a visszatérítendő ellátások mértékét.

Vagyongazdálkodási bevételi előirányzatot a Kvtv. 2002-re nem tartalmazott. A 18,6 M Ft-os bevételi összeg Postabank részvények – kormányhatározaton alapuló – eladásából, illetve járuléktartozás fejében átvett vagyon értékesítéséből keletkezett.

1.4.

Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások alakulása Az Ny. Alap kiadási főösszegének eredeti előirányzata 2002-re 1232,5 Mrd Ft volt, amit a 2202. évi XXIII. törvény az év közepén 1279,0 Mrd Ft-ra változtatott. Ebből a működési kiadások tervezett összege 19,8 Mrd Ft volt. Az Alap kiadásai 2002-ben 1405,9 Mrd Ft-ra teljesültek, amiből a működési kiadások nélküli ellátási kiadások összege 1383,2 Mrd Ft-ot tett ki.

1.4.1.

Ellátási kiadások Az Ny. Alapot terhelő nyugdíjkiadások Kvtv. szerinti eredeti előirányzata 1207,8 Mrd Ft volt, amit törvénymódosítással 1254,3 Mrd Ft-ra emeltek. Ténylegesen a nyugellátások kiadása 1376,5 Mrd Ft-ra teljesült. A előirányzathoz viszonyított eltérés oka, hogy a 2001. és a 2002. évi reálfolyamatok a makrogazdasági előrejelzésektől eltérően alakultak. A nyugellátások szempontjából meghatározó mutatók, az infláció, illetőleg a nemzetgazdasági nettó átlagkeresetek növekedése nem a tervezett szinten alakult. Ezeket a hatásokat az Ny. Alap költségvetési előirányzatain nem vezették át. Ennek elmulasztása szabályszerűségi szempontból nem kifogásolható, mert a nyugdíjkiadások költségvetési előirányzata túlléphető (ami a bevételi oldalra is igaz). Az előirányzat és a tényadat eltérése ugyanakkor a tervezési munkaszakasz bizonytalansági elemeit jelzi.

A tárgyévben végrehajtott nyugdíjemelések hatása 177,4 Mrd Ft. A nyugdíjemelés, a tervezett egy helyett, három lépcsőben valósult meg. Visszaállították a méltányossági nyugdíjemelés intézményét, valamin egyszeri 19 E Ft-os juttatást nyújtottak. Az ellátásokat a Kvtv. 51. § (2) és (3) bekezdéseiben foglaltak alapján, 2002. január 1-jétől (a tervezett 8,4%-os nettó átlagkereset növekedés és 5%-os fogyasztói áremelkedés alapul vételével, az ebből adódó 6,7%-os nyugdíjemelési mértéket további 3%-kal megnövelve) 9,7%-kal emelték fel. A keresetek

182


vártnál nagyobb mértékű emelkedése miatt a 87/2002. (IV. 19.) Korm. rendelet júliustól, visszamenőleg, további 4,5%-os kiegészítő nyugdíjemelésre intézkedett. A 2002. évi XXIII. törvény – a Kormányprogram végrehajtásaként – a nyugellátásban, nyugdíjszerű rendszeres ellátásban részesülők egyszeri 19 E Ft-os juttatásra és a méltányossági nyugdíjemelésekre 46,5 Mrd Ft-ot biztosított. Az egyszeri kifizetésre 46,1 Mrd Ft keretösszeget állapítottak meg, ténylegesen 45,4 Mrd Ft-ot használtak fel. Ez az összeg – rendeltetésénél fogva – csak a tárgyévben merült fel, nem vált a 2003. év bázisává. A méltányossági intézkedések tapasztalatait a következő pont foglalja össze.

A bérnövekedés várható alakulása miatt a 223/2002. (X. 31.) Korm. rendelet alapján december 1-jétől, újabb, 1%-os nyugdíjemelést valósítottak meg, visszamenőleg, az előző két emelést is magában foglaló összegek alapul vételével. Az éves nyugdíjemelések 2002-ben összességében 15,4%-os kiadásnövekedést eredményeztek. Az egyéni szinten mért átlagos nyugdíjemelési index 15,6% volt. Az emelés a 19,6%-os nettó keresetnövekedés és az 5,3%-os infláció alapján megfelelt a törvényi előírásoknak. A nyugdíjak és a keresetek „viszonya” ugyanakkor sajátosan változott. A bérek emelkedése a tervezettnek több mint 2,3-szerese volt. A nyugdíjak esetében ez a szám megközelítően 1,6. A keresetek és a nyugdíjak reálértéke egyaránt nőtt, de a nyugdíjemelés „vegyes indexálási szabályai” miatt, a nyugdíjak keresetekhez viszonyított reálpozíciója romlott.

Egy ellátott átlagosan 46 800 Ft-ot kapott havonta (nem számítva az egyszeri juttatást). A nyugdíjemeléseken túl a nyugdíjkiadások volumenét, alakulását kisebb mértékben befolyásolták az automatizmusok (létszámváltozás, kiegészítő ellátások számának változása, az összetétel-változás, cserélődés). Ezek együttes hatására a kiadások 3,4 Mrd Ft-tal emelkedtek.

1.4.2.

Méltányosságból megállapított ellátások A méltányosság jogintézményét 2002 első felében a nyugdíjak méltányosságból történő – kivételes - megállapítása jelentette, a jogkört a szociális és családügyi miniszter gyakorolta. Erre a Kvtv.-ben 100 M Ft-os keretösszeget különítettek el. 2002 júniusában változott a törvényi szabályozás (Tny. 66. §), visszaállították a korábban megszüntetett méltányossági nyugdíjemelés intézményét. A méltányossági jogkör kizárólagos gyakorlója ismét az ONYF főigazgatója lett. A kivételes nyugdíjemelés részletes szabályait a 145/2002. (VI. 29.) Korm. rendelet tartalmazta.

183


E jogszabályi változásokat követően, július 16-án – a Kvtv. módosításakor – 400 M Ft-tal megemelték a méltányosság céljaira szolgáló előirányzatot, így az előirányzat 500 M Ft-ra emelkedett. A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésének 2001. évi végrehajtásáról szól 2002. évi XL. törvény 32. § (3) bekezdése további fedezetet rendelt a méltányossági feladatok magvalósításához. E szerint „a méltányossági alapon megállapításra kerülő nyugdíjemelés jogcím előirányzata az Ny Alap tartaléka terhére 312,4 M Ft-tal túlteljesülhet”. A keretösszeg így már 812,4 M Ft volt. Az Áht. 86/B. § (3) bekezdése szerint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetésében a kiadási főösszegük legfeljebb 1. %-ának megfelelő tartalék képezhető, aminek felhasználására az Áht. 25. §-ában foglalt rendelkezések vonatkoznak. Az Ny. Alap ilyen tartalékkal soha nem rendelkezett, a költségvetésében ilyen jogcím nincs is. Az említett 2002. évi XL. törvény 23. § (3) bekezdése ugyan intézkedett az ONYF működési költségvetésében 2001-ben keletkezett, kötelezettség-vállalással nem terhelt 312,4 M Ft Ny. Alap részére történő visszafizetéséről, de nem rendelkezett ezen összeg tartalékba helyezéséről.

A méltányossági nyugdíj megállapításra, eredeti előirányzatként rendelkezésre álló 100 M Ft felhasználásának ellenőrzése során megállapítottuk, hogy a jogkört korábban gyakorló minisztérium és az ONYF közötti feladat-átadásról és a pénzügyi elszámolásról nem készült dokumentum. Belső feljegyzés szerint, július 17-éig 1639 db beérkezett, 652 db engedélyezett és 677 db elutasított kérelem volt és 95,7 M Ft-ot használtak fel. A második félévben az ONYF-hez további 5674 db méltányosságból történő nyugdíj megállapításra vonatkozó kérelem érkezett, amiből 662 db-ot teljesítettek, 53,4 M Ft felhasználása mellett. Összességében tehát, a kivételes nyugellátásokra 149,1 M Ft-ot fordítottak. A méltányossági nyugdíjemelés jogintézményének visszaállítása – a parlamenti választások időszakában és azt követően, a kormányprogrammal összefüggő széleskörű nyilvánosságnak is betudhatóan – rendkívüli érdeklődést váltott ki a nyugdíjasok körében. Az elmúlt év végéig összesen 801 213 db kérelem érkezett a nyugdíjbiztosítás szerveihez, ami csaknem 2,4-szerese volt az alapfeladatot jelentő nyugdíj-megállapításhoz kapcsolódó éves igényeknek (2002-ben 335 867 db). A méltányossági ügyintézés nagy terhet jelent a nyugdíjbiztosítás apparátusára. Az először biztosított 400 M Ft-ból 60 ezer kérelmet teljesítettek, majd az újabb keretnövelés után decemberben döntöttek a 312,4 M Ft felosztásáról. 2002-ben mintegy 200 ezer kérelem teljesítése – az engedélyezett átlagos nyugdíjemelés 2260 Ft volt – történt meg, 663,3 M Ft felhasználásával. Hasonló számban utasítottak el kérelmeket (mert nem feleltek meg a kormányrendeletben foglaltaknak). A keretfelhasználás áthúzódó, éves kihatása 4-5 Mrd Ft.

184


A 2002-ben benyújtott kérelmek felének elbírálása már 2003-ra húzódott át, erről a nyugdíjasokat januárban értesítették. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény a méltányosság céljaira 700 M Ft-ot tartalmaz (amiből 600 M Ft szolgál méltányossági nyugdíjemelésre). Ez a keretösszeg legfeljebb az áthúzódó kérelmek – időben késleltetett – kielégítésére lehet elegendő, az új kérelmek befogadására (erre a szabályozás további enyhítése miatt is számítani kell) azonban nem.

1.4.3.

Egyéb kiadások Egyéb kiadásokra 2002-ben 6752,8 M Ft-ot fizettek ki. Eredeti előirányzatként a Kvtv. 3591,0 M Ft-ot tartalmazott, postaköltségek jogcímen. E tétel tényleges kiadási összege 3997,1 M Ft. A kiadásokat növelte a 2002. évi három rendkívüli nyugdíjintézkedés folyósítási költsége, 655 M Ft. A biztosítottak (azóta már hatályon kívül helyezett) Tbj. 47. § (4) bekezdésén alapuló nem tértivevényes kiértesítésének kiadása ugyanakkor a tervezettnél kevesebb lett. Az egyéb kiadások további eleme, a Kvtv. 77. §-án alapuló kiadási tétel az APEH-nak ösztönzési célra átadott összeg, aminek nem volt előirányzata. A PM levele alapján 2002. decemberében az Ny. Alapból 1287,4 M Ft átutalására került sor. Éves szinten az ösztönzés alapjába számító bevételek 10,5%-kal túlteljesültek (1060,4 Mrd Ft-ra a tervezett 959,7 Mrd Ft-tal), november végéig az előirányzat 99,3 %-a (953,1 Mrd Ft) folyt be. Az átutalás így megfelelt a törvényi előírásoknak. A Kvtv. 77. §-ának megfogalmazását, az ÁSZ észrevételei alapján a PM pontosította. Tartalmi változtatásra azonban nem került sor, aminek következtében a járulékbevételek eredeti előirányzathoz viszonyított 1%-os túlteljesülése esetén, az APEH akadálytalanul juthatott a fenti összeghez. A bevételek 2002-ben sem az adóhatóság erőfeszítéseinek köszönhetően teljesültek, a többlet egyértelműen a keresettömeg tervezettet meghaladó növekedésének következménye. Továbbra is az a véleményünk, hogy a jelenlegi szabályozás formális, nem alkalmas a valós teljesítmények mérésére, elismerésére.

Az egyéb kiadások között számolták el az Alap 2001. évi 1468,3 M Ft-os bevételi többletének a központi költségvetés részére történt visszafizetését.

1.4.4.

Vagyongazdálkodási kiadások A vagyongazdálkodás kiadásait a Kvtv. 1350 M Ft-ban határozta meg, a postabanki viszontgarancia teljesítésével összefüggésben. A teljesítés adata 1275,3 M Ft. Ebből a Postabankhoz kapcsolódó kiadás 1250,8 M Ft. A postabanki részvényeken az Alap vesztesége, összességében meghaladta a 9 Mrd Ft-ot. Az ÁSZ 1999-től fogva – eredménytelenül – vitatta a garanciális kötelezettséggel kapcsolatos kiadások elszámolásának indokoltságát, jogalapját.

185


Egyéb vagyonkiadást nem terveztek. Járuléktartozás fejében kapott vagyonnal összefüggően 10 M Ft, ingyenes vagyonjuttatással kapcsolatosan 14,5 M Ft kiadás merült fel. A vagyonból származó bevételek összege csak 18,8 M Ft volt, ezért rögzíteni kell, nem érvényesült a Kvtv. 75. § (1) bekezdése (miszerint a vagyongazdálkodás kiadásait – a Postabank garanciális kötelezettségének teljesítése kivételével - a vagyonbevételek fedezik).

1.5.

Az alapkezelő ONYF működési költségvetésének végrehajtása

1.5.1.

A működési költségvetés bevételei Az ONYF működési költségvetését a Kvtv. 19 819 M Ft-ban állapította meg. Az Ny. Alapból származó támogatás terv szerinti összege 18 681 M Ft volt. A működési költségvetés Alaptól származó támogatása ténylegesen 20 110,4 M Ft volt. Az 1429,4 M Ft-os többlet két tételből (1155,9 + 273,5 M Ftból) áll. Az illetménygazdálkodás – Kvtv. 67. § e) pontja alapján túlléphető – 367,9 M Ft-os előirányzata, a Kvtv. 76. § (6) bekezdése értelmében tartalmazza a nyugdíjbiztosítási köztisztviselők illetményhelyzetének javítására szolgáló, valamint a kötelező legkisebb munkabér felemeléséből adódó kifizetések fedezetét. Valójában e célra az előirányzat többszörösét, 1523,8 M Ft-ot használtak fel. Az előirányzat és a felhasználás különbsége 1155,9 M Ft. A 2001. és 2002. évi költségvetés tervezésekor a Ktv. várható változásai még nem voltak ismertek. Ezért már 2001-ben is az előirányzatot meghaladó volt a teljesítés (a tervezett 373,1 M Ft-tal szemben 834,3 M Ft).

A Kvtv.-t módosító 2002. évi XXIII. törvény 14. § (3) bekezdése a 109. §-t egy (12) bekezdéssel egészítette ki, miszerint az ONYF a kiegészítő nyugdíjintézkedések végrehajtásával összefüggésben – tételes elszámolás alapján túllépheti a személyi juttatások, a munkaadói járulékok és a dologi kiadások 2002. évi kiadási előirányzatait. Az ÁSZ az – egészségügyi, szociális és családügyi miniszter által jóváhagyott – 273,5 M Ft túlteljesülésről szóló - elszámolást részleteiben nem vizsgálta felül. A működési költségvetés saját bevételeinek előirányzata 1138,0 M Ft volt, ami 1278,7 M Ft-ra teljesült. A működési költségvetés 2002. évi forrását növelte még az előző évi kötelezettségvállalással terhelt előirányzat-maradvány, amit a zárszámadási törvény (a 2002. évi XL. törvény 23. § (3) bekezdés b) pontja) 3063,8 M Ft-ban hagyott jóvá. Az ONYF gazdálkodására 2002-ben mindösszesen 24 452,9 M Ft állt rendelkezésre.

186


1.5.2.

A működési költségvetés kiadásai Az ONYF 2002. évi működési kiadásai az előirányzott 19 819 M Ft-tal szemben, 21 334,2 M Ft-ra teljesültek. A többlet döntő része a személyi juttatásoknál jelentkezik, az illetmények emelkedése miatt (aminek okairól az előző pont szól részletesen). A személyi juttatások kiadásai 9653,2 M Ft-ot tettek ki, szemben a 8323,1 M Ft-os előirányzattal. Az egy főre jutó rendszeres személyi juttatás 1619 E Ft (havi 135 E Ft) volt, ami 25,4%-kal haladta meg az előző évi összeget. A munkaadókat terhelő járulékokra ténylegesen 3163,7 M Ft-ot fordítottak. A dologi kiadások 4995,2 M Ft-os előirányzata 5506,2 M Ft-ra teljesült. Ezen belül készletbeszerzésre 997,8 M Ft-ot, kommunikációs szolgáltatásokra 1113,3 M Ft-ot, bérleti díjakra, közüzemi szolgáltatásokra 1754,6 M Ft-ot költöttek el. A felhalmozási kiadások teljesítési adata 2724,9 M Ft, elmaradt a 2795,3 M Ft-os előirányzattól.

1.5.3.

A Kvtv. 76. §-a által nevesített működési célok megvalósulása Informatikai fejlesztésekre a törvény 1150,7 M Ft-ot (ezen belül személyi juttatásokra 269,2 M Ft-ot, munkaadókat terhelő járulékokra 80,8 M Ft-ot, dologi kiadásokra 375,0 M Ft-ot és felhalmozási kiadásokra 425,7 M Ft-ot) állapított meg. Az előirányzatot az előző évi informatikai maradvány mellett átcsoportosításokkal is megnövelték. Összesen, informatikai fejlesztési célokra 2286 M Ft-ot használtak fel. •

Az ÁSZ korábbi ellenőrzései is érintették az ONYF integrált pénzügyiszámviteli rendszerének (SAP) kialakítását, aminek megvalósítása öszszességében 1400 M Ft-ba került (ebből mintegy 200 M Ft 2002-ben merült fel). Az ÁSZ észrevételei az üzemgazdasági szemléletű SAP-rendszer bevezetésének előkészítetlenségére, költségvetési alkalmazásának bonyolultságára, a megvalósítás költségigényességére, az államháztartás központi adatfeldolgozási rendszereihez való kapcsolódás nehézségeire irányultak. Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek javasoltuk az informatikai fejlesztések felülvizsgálatát a kitűzött célok megvalósulásának vizsgálatát. Erre nem került sor. 2002-ben már a teljes ügyvitelre ezt a rendszert alkalmazták.

•

Az ágazat informatikai fejlesztésének legfontosabb területe a nyugdíjmegállapítás folyamatának korszerűsítése. A 2002-ben teljesített kifizetés megközelítette az egy milliárd forintot. A 2001. évben a nyilvántartási projekt módosított előirányzata 2223,3 M Ft volt, amiből 947,7 M Ft maradvány képződött, alapvetően bankgarancia (peresített követelés) bevonása következtében. A 2002. évi kiadásokat javarészben e forrás terhére finanszírozták, így a folyamatban lévő per kimenetelétől függően fennáll a veszélye a garancia teljes visszafizetési igényének. Tartalék hiányában ennek fedezete csak az Ny. Alapból biztosítható.

187


•

Az informatikai fejlesztési forrásokból a gépbeszerzéseket, a hálózatépítést és korszerűsítést valósítottak meg, továbbá szakértői díjakat fizettek.

A Tbj. – 2002-ben is hatályos – 47. § (4) bekezdése szerint az ONYF-nek október 31-éig kellett értesíteni a biztosítottakat az előző évi szolgálati idő és a járulékalapot képező jövedelem adatokról. Az ÁSZ az állampolgárok kiértesítését eredetileg sem tartotta célszerűnek és a 2001. évi konkrét tapasztalatok alapján sem tudtunk megbizonyosodni az akció eredményességéről. A (nem tervezett és) magas postaköltségekre is tekintettel javasoltuk a törvényi előírás további fenntartásának megfontolását. Az előírást 2003-ban hatályon kívül helyezték. A kiértesítést az ONYF 2002-ben is lebonyolította. A Kvtv. e célra rendelt eredeti előirányzata 270 M Ft volt, az előző évi maradvánnyal együtt 369,3 M Ftos keret állt rendelkezésre. A megvalósítás tényleges kiadása 482,6 M Ft. Az Alap kiadásait terhelő postai költségek 147,5 M Ft-ot tettek ki, ami – a nem tértivevényes kézbesítés miatt – lényeges kisebb volt az előző évinél (703 M Ft). A Fiumei úti épület rekonstrukciójával összefüggő feladatok figyelésére 2002-től önálló keretet hoztak létre, ahol a beruházási kiadásokon kívül az FPMNYI működtetésével kapcsolatos kiadásokat tartják nyilván. A Kvtv.-ben 2002-re 1500 Ft beruházási célú forrás szerepelt a rekonstrukció kiadásaira. Ezt növelte a 2001. évi 1217 M Ft-os kötelezettségvállalással terhelt maradvány és a belső átcsoportosítások hatása. A módosított előirányzat 3020,7 M Ft, a tényleges felhasználás 1505 M Ft volt. A teljes kiadásból a beruházásra 881,8 M Ft-ot fordítottak és 623,3 M Ft volt a bérleti díjak és egyéb üzemeltetési kiadások összege. A 2001. évi zárszámadási ellenőrzés alkalmával a beruházás előkészítésével, az igazgatási szervek átmeneti elhelyezésével kapcsolatosan átgondolatlan és szabálytalan megoldásokat találtunk és felügyeleti ellenőrzést kezdeményeztünk. Az ESzCsM az ONYF főigazgatóját kérte fel a vizsgálat elvégzésére. A belső ellenőri jelentések megerősítették kifogásaink indokoltságát, anyagi felelősség megállapítására azonban eddig nem került sor. Korábban kifogásoltuk, hogy előre nem volt tisztázott a felújított épületbe mely szerv (hány fő) költözik vissza. 2002. végén az ONYF a fővárosi igazgatási szervezet elhelyezésén túl, a nemzetközi feladatok ellátását, a számítóközpont és a teljes informatikai szervezet elhelyezését, központi irattár áttelepítését, a szociális és oktatási funkciók koncentrálását javasolta megoldani a Fiumei úti épületben.

A Kvtv. a világbanki kölcsönnel összefüggő tőketörlesztésre és kamatkiadásra 2002-ben 430 M Ft-ot irányozott elő. Ténylegesen 412,8 M Ft kiadás merült fel.

188


1.5.4.

A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa Az ONYF működési költségvetésében 2002-ben 3118,7 M Ft előirányzatmaradvány keletkezett. Ebből a 2001. évi maradvány összege 52,2 M Ft. A maradványt – 36,7 M Ft kivételével – kötelezettségvállalás terheli. A maradvány meghatározó tételei a Fiumei rekonstrukcióval és az informatikai célokkal kapcsolatosak. A társadalombiztosítási költségvetési szervek előirányzat-maradványát (az ESzCsM május 31-éig benyújtott adatszolgáltatása alapján) a pénzügyminiszter június 20-áig hagyja jóvá. A maradványból 2003. június 11-éig 2047 M Ft-ot használtak fel. A személyi és a dologi tételek között olyanokat is találtunk, amelyeknél a 2002. évi keretet 2003. évi teljesítéssel kötötték le, az Ámr. 134. § (5) bekezdése szerint. A vállalt kötelezettségek a következő évi – már jóváhagyott költségvetési előirányzattal rendelkező – kiadások „halasztott” finanszírozását jelentik, ami egyúttal a működési költségek 15 %-át kitevő maradvány további növekedését is maga után vonja. A tárgyévi kiadási előirányzat terhére történő éven túli kötelezettségvállalás és a költségvetési szerveket megillető (és meg nem illető) előirányzat-maradvány – Áht-ban és az Ámr-ben foglalt – szabályainak egységes értelmezése céljából (június 19-én) írásban kértük a PM állásfoglalását és a pénzügyminiszter által a társadalombiztosítási alapok kezelő szervezeteinek küldött előirányzat-maradványt jóváhagyó levelét. (A levélben más, a zárszámadással kapcsolatos felvetéseink is szerepeltek.) A PM július 14-én küldött válasza nem adott egyértelmű magyarázatot a tárgyéven túli kötelezettségvállalásra. Annyit közöltek, hogy mindkét alap esetében a kötelezettségvállalással terhelt előirányzat-maradvány jóváhagyására csak június 30-át követően kerül sor.

A korábbi években – legutóbb 2001-ben – az Országgyűlés a zárszámadási törvényben rendelkezett a szabad rendelkezésű maradvány sorsáról is. Az ONYF esetében ez az összeg 36,7 M Ft. Az Ámr. 66. § (7) bekezdés c) pontja alapján az a főszabály, hogy a társadalombiztosítási költségvetési szervnek a maradványt be kell fizetni az adott alap javára. Az ÁSZ-hoz a PM által megküldött zárszámadási törvény első tervezete erre nem tartalmaz javaslatot. Az alapkezelő eredeti javaslata a visszafizetésről szólt. A PM levele ezt megerősítette, az alapkezelőt is így értesítették.

2.

EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ALAP

2.1.

Az E. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója Az E. Alap könyvvizsgálói záradékkal ellátott költségvetési beszámolói az előírt május 31-ei határidőre elkészültek, azokat az ÁSZ is megkapta. A beszámolók elkészítését az OEP Számviteli Főosztálya megfelelően koordinálta, segítette, intézkedett az igazgatási szervek és a MEP-ek zárlati feladataira, adatszolgáltatásaira, figyelembe vette a PM Tájékoztatójában foglaltakat.

189


A 2002. évről szóló beszámolókat a (a 2003-ban újonnan választott) könyvvizsgálatot végző cég, hitelesítő záradékkal látta el. Megállapította, hogy az OEP betartotta a számviteli előírásokat, a mérlegvalódiságot veszélyeztető hibával nem találkoztak, a költségvetési tranzakciók elszámolása és bizonylatolása a jogszabályi előírásoknak és belső szabályzatoknak megfelelően történt. Az E. Alap mérleg-főösszege 69 389,1 M Ft volt 2002. december 31-én. Eszköz oldalon, az adósállomány könyv szerinti értéke 68 678,7 M Ft. Az E. Alapra – az APEH által – kimutatott járulék és hozzájárulás tartozások összege ezzel szemben 78 551 M Ft volt. Az előző évben ez a szám 66 842 M Ft volt, a növekedés mértéke 117,5% (leginkább az egészségügyi hozzájárulás kintlévőségei emelkedtek). A könyv szerinti érték és az APEH-nál kimutatott adat eltérését a felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek adósságának leírása okozza. A források – rövid lejáratú kötelezettségek – között 30 291,1 M Ft túlfizetés szerepel, ami 38%-kal kevesebb a 2001. évi 48 801,9 M Ft-nál. Az OEP működési költségvetési beszámolójának mérleg-főösszege 12 616 Ft. Az ellátási és a működési szektor – módosított – bevételi és kiadási előirányzata, összességében és kiemelt előirányzatonként megegyezett a kincstári beszámolóval. A teljesítési adatok (bevételek és kiadások) kismértékben tértek el a kincstári adatoktól. Az eltéréseket az alapkezelő levezette és megfelelően indokolta (egy részük téves kódhasználatból adódott, illetve a kincstári zárást követő könyvelési helyesbítésekből). Különösen az ellátási kiadásoknál pozitívum, hogy a rendszeres egyeztetéseknek köszönhetően (az átcsoportosítások, módosítások sokasága mellett) megszűntek az eltérések. A zárszámadási törvényjavaslat, illetőleg az E. Alapra vonatkozó 12. számú mellékletének adatai az OEP számviteli adataiból levezethetőek.

2.2.

Az E. Alap pénzügyi helyzete A Kvtv.-ben az E. Alap 2002. évi költségvetését eredetileg 17,2 Mrd Ft hiánynyal tervezték, amit csak a Kvtv. harmadik – december végi – módosításakor emeltek fel 29,1 Mrd Ft-ra. A bevételek és a kiadások tervezett egyenlege azonban nem következett be, ennek - a 2002. évi reálfolyamatok tükrében - nem is volt valószínűsége. A hiány összege 86,7 Mrd Ft lett. A nagyobb hiány a központi költségvetésből is 20,8 Mrd Ft-tal több pénzátadás mellett került sor. Az E. Alap vártnál rosszabb helyzete a kiadások hibás tervezése, illetőleg a makrogazdasági folyamatok eltérő alakulása miatt következett be. Az E. Alap egyensúlytalansága évek óta jellemző. Olyan belső tartalékkal, ami ezen érdemben változtathatna, az Alap nem rendelkezik. A bevételi oldalt érintő szabályozás változásai forráshiányt idéztek elő, kiadási oldalon pedig nem került sor olyan intézkedésekre, amelyek a kiadásokat meghatározott keretek között

190


tudnák tartani. Az alapkezelő OEP nincs „döntési pozícióban”, az E. Alap pénzügyi helyzete külső körülmények függvénye.

Az OEP havi finanszírozási tervet készített, figyelembe véve a bevételek és a kiadások várható teljesítését. A tényleges likviditási helyzet azonban gyakran eltért a tervben foglaltaktól is. Főként a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás és a gyógyszertámogatás zárt törvényi előirányzatának tarthatatlansága idézett elő – pénzügyi szempontból is – nehéz helyzetet. Előbbinél az év eleji belső átcsoportosításokkal, a gyógyszerkassza esetében pedig az időarányostól eltérő finanszírozás kormányzati engedélyezésével kellett „beavatkozni”. Emellett az évközi, átmeneti hiányok fedezésére az E. Alap folyamatosan igénybe vette a KESZ-t. Az év első napján a hitelállomány 31,1 Mrd Ft volt (lényegében megfelel a 2001. évi hiány – 30,3 Mrd Ft – összegének), a legmagasabb összeget (154,4 Mrd Ft-ot) december 10-én kellett igénybe venni. Az év utolsó napján felvett hitel összege 87,7 Mrd Ft volt, ami csaknem azonos a tárgyévi hiánnyal.

2.3.

A költségvetési bevételek teljesülése Az E. Alap 2002. évi bevételi főösszege 1024,6 Mrd Ft-ra teljesült. Eredetileg a bevételek tervezett összege 897,8 Mrd Ft volt, ami a 2001. évi 884,7 Mrd Ft-os bevételi összeg ismeretében eleve irreális volt. A bevételek (2002. évi XXIII. törvénnyel történt) módosított előirányzata 1002,3 Mrd Ft-ra nőtt. A 104,5 Mrd Ft-os emelés megegyezett az ellátási kiadások előirányzatainak növelésével. A módosított előirányzathoz képest bekövetkezett 22,3 Mrd Ft-os túlteljesítés a központi költségvetés támogatási jogcíménél jelentkezett, összefüggésben az egészségügyi dolgozók béremelésével.

2.3.1.

Az E. Alap járulékbevételei A járulékbevételek összege 646,6 Mrd Ft volt, csaknem azonos a módosított előirányzat összegével (646,4 Mrd Ft). A járulékbevételek túlteljesülését az Ny. Alappal ellentétben az E. Alapnál csak az eredeti – 576,8 Mrd Ft-os – előirányzathoz viszonyítva lehet megállapítani (ami 12,1%), mert az év közbeni törvénymódosítás itt a járulék-bevételi előirányzat megemelését érintette. A járulékbevételek teljesítését befolyásoló okok feltárását az alapoknál, összehasonlítható módon nem lehet elvégezni (mint erre a 3.3.1. pont is utalt).

A 2001. évi tényadathoz – 545,1 Mrd Ft - viszonyítva a járulékbevételek 101,6 Mrd Ft-tal, 18,6%-kal növekedtek. A munkáltatói járulékok növekedése 78,5 Mrd Ft, illetőleg 17,8%, az egyéni járulékok pedig 23 Mrd Ft-tal, 21,8%-kal emelkedtek. Mindkét járulékkategória növekedésében szerepet játszott a tervezettet meghaladó keresetnövekedés, illetőleg az egyéni járulékoknál a járulékfizetés felső határának (2001-ben történt) eltörlése is. A munkáltatókat terhelő egészségbiztosítási járulék mértéke (11%) évek óta változatlan, az egészségbiztosítás kiadásainak csak a felét fedezi.

191


Az egyéni egészségbiztosítási járulék (3%) a kiadások forrásaiból 12,5%-kal részesedik. Az egyéni járulék felső határának eltörlése – önmagában – nem volt alkalmas és elégséges eszköz az E. Alap egyensúlyi helyzetének javítására (sőt a táppénzkiadások növekedésével ellentétes folyamatokat indított el).

2.3.2.

Az E. Alap hozzájárulás bevételei Az egészségügyi hozzájárulás (EHO) 209,9 Mrd Ft-os tényadata 0,8%-kal kevesebb a 211,6 Mrd Ft-os előirányzattól. Az EHO-ból származó bevételek az E. Alap kiadásainak 1/5-ét fedezik. Ezen belül igen eltérő a tételes és a százalékos hozzájárulás összegének alakulása, ami arra utal, hogy a bevételek tervezését is a nagyfokú bizonytalanság jellemzi. A tételes EHO 185,3 Mrd Ft, ami 12,4 Mrd Ft-tal, 6,3%-kal kevesebb a tervezettnél és csak 3,3%-kal több mint a 2001. évi 179,3 Mrd Ft. A bevétel alakulásának értékelésénél azt is figyelembe kell venni, hogy az EHO összege a 2001. évi 4200 Ft-ról 2002-ben 4500 Ft-ra (tehát 7,1%-kal) nőtt. Ezzel együtt az EHO relatív elmaradása még jelentősebb. A foglalkoztatottak számának változatlansága mellett egyre kisebb létszám után fizetik meg a munkáltatók a hozzájárulást. Ismeretes, hogy bevezetése idején az EHO volt hivatott ellensúlyozni a munkáltatói egészségbiztosítási járulék (15%-ról 11%-ra való) csökkentésének forráskivonó hatását. 1996-ban az adótétel havi 1800 Ft volt, ami 2002-re 4500 Ft-ra nőtt. Ez az összeg – átlagosan - 4,5% körüli járulékmértéknek felel meg. A kormányprogram az EHO fokozatos megszüntetését tűzte célul (első lépésként 2003-ban 3450 Ft-ra csökkentették). Az így előálló további forráshiány kiváltására, az E. Alap működőképességének biztosítása érdekében megoldást kell találni.

A százalékos EHO 24,6 Mrd Ft-os összege viszont 10,6 Mrd Ft-tal, 76,1%-kal magasabb a tervezettnél és csaknem 60%-kal több az előző évinél. Az E. Alap egyéb járulékok és hozzájárulások alcím bevételeinek teljes összege 23 Mrd Ft, ami 2,6 Mrd Ft-tal, 12,7%-kal haladja meg a tervezettet. Meghatározó eleme a munkáltatói táppénz-hozzájárulás, amely 18,1 Mrd Ft-ra teljesült. E bevétel a betegség miatti táppénzkiadásoknak egynegyedét ellentételezi.

2.3.3.

Az E. Alap egyéb bevételeinek teljesülése Késedelmi pótlék és bírság címén 2002-ben az E. Alap mintegy 4,2 Mrd Ft bevételhez jutott. A bevétel számításával kapcsolatos észrevételünket a jelentés 1.3.2. pontja tartalmazza. A központi költségvetésből – négy jogcímen – származó bevételek összege 135,9 Mrd Ft, ami az előirányzottnál 20,8 Mrd Ft-tal több. Ezen belül a költségvetés tervezett hozzájárulása 69,7 Mrd Ft-ról 93 Mrd Ft-ra teljesült, az egészségügyi dolgozók béremelésének 2002-ben felmerült többletkiadása miatt. A GYED folyósítás kiadás megtérítése 38,7 Mrd Ft, ami 2,5 Mrd Ft-tal kevesebb

192


az előre számítottnál (és 900 M Ft-tal még így is túlfinanszírozták a valós kiadásokat). Egészségbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb 3,5 Mrd Ft-os összege 1,5 Mrd Ft-tal maradt el e tervezettől.

bevételek

Vagyongazdálkodásból eredő bevétel az E. Alap esetében is csekély, 74,8 M Ft. Tartozás fejében átvett vagyon értékesítéséből 45,2 M Ft, hozambevételként 29,6 M Ft realizálódott.

2.4.

Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó kiadások alakulása Az E. Alap 2002. évi kiadási főösszegének eredeti előirányzata 896,0 Mrd Ft volt. Ezt két alkalommal módosították, a kormányprogrammal összefüggésben az év közepén 1019,5 Mrd Ft-ra, majd az év végén 1031,4 Mrd Ft-ra emelték. A kiadások tényadata ennél is magasabb lett, 1111,2 Mrd Ft. A kiadásoknak a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvénnyel, december 26-án történt módosítására kizárólag a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz „zárt” előirányzatok „kimerülése” miatt, az év végi finanszírozás biztosítása érdekében került sor. Ebben az időszakban már teljesen bizonyos volt, hogy az E. Alap kiadásai – a pénzbeni ellátásoknál, illetve az egészségügyi béremeléssel kapcsolatosan – lényeges túllépik a módosított előirányzatot.

2.4.1.

Rokkantsági nyugellátások Az E. Alapból finanszírozott korhatár alatti III. csoportos rokkantsági, baleseti rokkantsági és hozzátartozói nyugellátások eredeti kiadási előirányzata 156,9 Mrd Ft volt. Az előirányzat megemelésére – 164,4 Mrd Ft-ra - a 19 E Ftos egyszeri juttatással összefüggésben került sor. A rokkantsági nyugdíjkiadások tényadata 194,3 Mrd Ft. A tervezettnél magasabb kiadás kialakulását hasonló okok határozták meg, mint az Ny. Alap ellátási kiadásait (amiről a jelentés 3.4.1. pontja szól részletesen). Az egyszeri nyugdíjjuttatás (7,5 Mrd Ft) nélkül a kiadások 2001-hez viszonyított emelkedése 28,8 Mrd Ft, amiből 23,4 Mrd Ft a 2002. évben végrehajtott nyugdíjemelések hatása, 4,4 Mrd Ft a létszám (374 ezer főről 384 ezer főre) 2,8%-os növekedésének következménye. A létszámalakulást változatlanul befolyásolja az orvosi és a foglalkozási rehabilitáció elégtelen volta. Ez azonban kívül esik az OEP hatáskörén. Az Országos Orvosszakértői Intézet (OOSZI) adatai szerint a III. csoportba kerülő rokkant nyugdíjasok kétharmada rehabilitálható lenne, megfelelő jogi, intézményi háttér hiányában erre nem kerül sor, a megoldás keresésében az egyéni motiváció is hiányzik.

193


2.4.2.

Egyéb pénzbeli ellátások Az egészségbiztosítás egyéb pénzbeni ellátásainak 2002. évi előirányzata 120,8 Mrd Ft volt, ami 141,5 Mrd Ft-ra teljesült. A túllépés az alábbi két tételnél volt jelentős. A táppénzkiadások 61,7 Mrd Ft-os előirányzata 80,9 Mrd Ft-ra teljesült. A tervezés idején rosszul mérték fel a táppénzkiadások alakulását befolyásoló tényezőket, elsődlegesen a keresetek növekedését (ami a 2001-re tervezett 9% helyett 18,2%-os volt) és az egyéni egészségbiztosítási járulék fizetés felső határának 2001. évi megszüntetésének következményeit. (A 2002-ben megállapított táppénz számításának alapját a 2001. évi keresetek képezik.) 2002-ben 20%-kal emelkedett az egy napra jutó táppénzkiadás összege és 6%-kal nőtt a táppénzes arányszám. Emelkedett a táppénzes esetek átlagos időtartama is (31,5 napról 34,7 napra). Továbbra is emelkedő tendenciát mutat a passzív jogon folyósított táppénzkiadás (2002-ben 9,6 Mrd Ft), aminek átlagos időtartama is hosszabb, 82 nap. A keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről szóló 102/1995. (VIII. 25.) Korm. rendelet előírásainak betartása a megjelenéskor és az azt követő években visszafogta a táppénz kiadásokat, a táppénzes napok növekedését. Az OEP által kiépített – 270 fős – ellenőrző főorvosi hálózat működése önmagában kevéssé alkalmas a táppénzkiadások növekedésének mérséklésére. Inkább a szélsőséges eseteket tudja kiszűrni, de általános visszatartó ereje nincs. Ezen a helyzeten kíván az OEP változtatni, a keresőképtelenség elbírálását szabályozó szakmai irányelvek közreadásával.

A terhességi-gyermekágyi segély kiadási előirányzata 11,6 Mrd Ft volt, ami a 12,5 Mrd Ft-os 2001. évi tényszám ismeretében eleve irreális volt. A 15,8 Mrd Ft-os teljesítés a tervezettet meghaladó keresetemelkedéssel függ össze (a születések száma nem emelkedett). E kiadáscsoport jelentős tétele a gyermekgondozási díj, ami – noha folyamatosan emelkedett az igénybevevők száma és az ellátás havi összege is – nem érte el a tervezett összeget (41,2 Mrd Ft helyett a teljesítés 37,8 Mrd Ft). A GYED felső határa 2002-ben 83 E Ft volt, átlagosan 45 E Ft-ot folyósítottak.

2.4.3.

Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás A természetbeni ellátások kiadásainak egyik meghatározó tétele a gyógyítómegelőző egészségügyi ellátás finanszírozására fordított összeg. Az ellátás eredeti előirányzata 429,7 Mrd Ft volt, amit a 2002. évi XXIII. törvény 50 Mrd Ft-tal megemelt és a 16. § (2) bekezdése az ellátás egyes jogcímei (kasszái) szerint tételesen meghatározta a módosított előirányzatokat. A módosítás – amit hivatalosan a kormányprogram végrehajtásával, az egészségügyben dolgozók béremelésével indokoltak - a gyógyító ellátások tekintetében gyakorlatilag „pótköltségvetést” jelentett, amivel a finanszírozás meglévő, az első félévben kasszák közötti kényszer-átcsoportosításokkal „kezelt” feszültségeit kívánták rendbe hozni.

194


Az első átcsoportosításra már január 1-jén sor került. A két évre szóló költségvetésnek a 2001. évi LXXV. törvénnyel történt módosításakor ugyanis az intézkedés 2002. évi hatásait az előirányzaton nem vezették át. Az OEP számításai szerint a 2001-ben végrehajtott díjemelések áthúzódó hatására, a megemelt munkahelyi pótlék, majd a traumatológiai súlyszámok megemelése miatt a gyógyító előirányzaton már „induláskor” 43,5 Mrd Ft-os hiány mutatkozott. Ezen kívül az év során még öt alkalommal történt átcsoportosítás, minden esetben a törvényi előírások betartása mellett.

Az 502,9 Mrd Ft-os tényadat 23,2 Mrd Ft-tal haladta meg a módosított előirányzatot. A Kvtv. módosításakor a 70. § kiegészült egy (5) bekezdéssel, amely lehetővé tette a gyógyító ellátás jogcímcsoport 13. célelőirányzatának túllépését az egészségügyben 2002. szeptemberétől végrehajtott bérintézkedések miatt. Az 50%-os béremelésre az OEP 2002-ben összesen 23,3 Mrd Ft-ot fizetett ki, amit a központi költségvetés a ME fejezetnél elkülönített keretből az E. Alapnak megtérített. A bérintézkedésre fordítandó összeget – a költségvetési gazdálkodói körben – a közalkalmazottak béremelésként, a nem költségvetési szolgáltatók (vállalkozások stb.) támogatásként kapták meg. A Kvtv. 109. §-a a 2002. évi béremelés szabályainak megállapítására a pénzügyminisztert jelölte ki. Ez a 178/2002. (VIII. 15.) Korm. rendelettel megtörtént és a PM külön útmutatót is kiadott. A béremelés 2002-ben felmérés alapján, tételes finanszírozás mellett (hó elején, fix összegben) valósult meg. A kifizetések beillesztése (kasszánkénti leosztása) a teljesítményelvű finanszírozás rendszerébe, még 2003-ban sem valósult meg.

A Kvtv. 67. § d) pontja a felmentés, végkielégítés (eredetileg 583,7 M Ftos) előirányzatát is megengedte túllépni. Erre azonban nem került sor, sőt 119,9 M Ft-os maradvány keletkezett, amit a 68. § (2) bekezdése értelmében másra nem lehet felhasználni. A Kvtv. 70. § (2) bekezdése szerint, ha az intézmények a 13. havi bért a tárgyévet követő év januárjában fizetik ki, az OEP – kérelemre – előleget folyósíthat. 2002. januárjában 6,9 Mrd Ft előleget folyósítottak, aminek visszavonása februártól (öt hónap alatt) a szabályoknak megfelelően történt. Az ellátórendszert, illetőleg a finanszírozás szabályait érintően 2002ben érdemleges változások nem történtek. A finanszírozás kasszánkénti tapasztalatait a Függelék tartalmazza. A három – pénzügyileg is – meghatározó kasszát kiemelve: •

A háziorvosi kassza módosított előirányzata 45,4 Mrd Ft volt, a felhasználás ezzel megegyező. A jogcím finanszírozása kétharmad részben a háziorvoshoz bejelentkezett biztosítottak arányában történt, az ennek alapjául szolgáló pontérték átlagosan 125 Ft volt. Az OEP-nek 2002-ben 6865 szolgálattal volt érvényes finanszírozási szerződése. A területi ellátási kötelezettségű praxisok átlagos díjazása 6,1 M Ft volt, e kötelezettség nélkül 2,1 M Ft. A szolgálatok ellátott létszám, felnőttek esetében átlagosan 1732 fő, gyermekeknél 760 fő.

195


2.4.4.

•

A járóbeteg szakellátás módosított előirányzata 66,7 Mrd Ft volt, ami 72,9 Mrd Ft-ra teljesült. Az előirányzat módosítása – miniszteri hatáskörben – megtörtént. A szakellátás teljesítmény díjazása 2002-ben is a 2001 októberében rögzített 0,98 Ft/pont értéken történt. A forintérték növelését a teljesítmények (pontszám) – előző évhez mért – 11 %-os növekedése nem engedte meg. A módosított előirányzat túllépését alapvetően a szakellátás keretében, 2002 januárjától önállóan kialakított laborkassza irracionális működése okozta.

•

A fekvőbeteg szakellátás eredeti előirányzata 259,5 Mrd Ft, módosított előirányzata 290,6 Mrd Ft volt, a teljesítés 294,6 Mrd Ft. Az év eleji átcsoportosítások a fekvőbeteg ellátás terhére történtek. A Kvtv. módosításakor (szabályszerűen végrehajtott átcsoportosítás mellett) intézkedtek a visszapótlásra is. A módosított előirányzathoz mért túllépés azért következett be, hogy elkerüljék az alapdíjak év végi csökkentését. Az aktív fekvőbeteg ellátás alapdíja 2002. februárjában 95 E Ft-ról 100 E Ft-ra emelkedett. A krónikus ellátás napi díja ekkor 3 300 Ft-ról 3 500 Ft-ra nőtt.

Gyógyszerkiadások A természetbeni ellátások második legnagyobb tétele a gyógyszertámogatás. A 2002. évi 153 Mrd Ft-os eredeti támogatási előirányzat már a Kvtv. elfogadásakor sem volt reális összeg, amit a 2001. évi tényadat – 179,5 Mrd Ft – végképp megkérdőjelezett. A Kvtv. 69. § (2) bekezdése alapján januártól kezdve, havonta kormányhatározatokkal engedélyezték az időarányos finanszírozási tervet. A Kvtv. júliusi módosításakor az előirányzatot 199 Mrd Ft-ra emelték, majd év végén – a kassza kimerülése után – ismét megemelték 10 Mrd Ft-tal. A tényleges kiadási összeg ezzel megegyezik, 209 Mrd Ft. A gyógyszerkiadások tervezésének ellentmondásaira, hibáira minden évben felhívtuk a figyelmet, mindeddig eredménytelenül. (Ez egyébként 2003-ra is igaz.) A zárt kassza „önmagában” alkalmatlan eszköz a kiadások ésszerű keretek között tartására, az irreálisan alacsony előirányzat túllépése szükségszerű. A teljes járóbeteg-gyógyszerkiadás (fogyasztói áron) 2002-ben 340 Mrd Ft-ot tett ki, ebből a lakossági térítés eléri a 118 Mrd Ft-ot. A közgyógyellátás központi költségvetést terhelő kiadása 14,3 Mrd Ft. A lakosság terheinek növekedése és a társadalombiztosítási támogatás növekedése is meghaladta az inflációs rátát.

A gyógyszertámogatás 2002. évi alakulását, a kiadások növekedését befolyásoló tényezők összetettek (a 2001. évi fogyasztói áremelés áthúzódó hatása, új termékek befogadása, külön keretes gyógyszerek növekvő támogatása, az egyedi engedélyezésű méltányos támogatás növekedése, a magisztrális gyógyszerek készítésének díjemelése, a korszerűbb és drágább készítmények elterjedése, stb.). A kiadások további növekedése ellen hatott, hogy 2002-ben felfüggesztették a gyógyszer-gyártókkal korábban kötött három éves megállapodást, így 2002, közepétől nem került sor újabb termék befogadására és áremelésre (az 2003-ra

196


halasztódott). A patikák árrésének 2001. közepén bevezetett csökkentése is ilyen mérséklő intézkedésnek tekinthető. A gyógyszer-támogatási keretet terhelik az ún. különkeretes gyógyszerek beszerzésének kiadásai. Az OEP kimutatása szerint 2002-ben erre 13,6 Mrd Ft-ot költöttek. Megállapítottuk, hogy korábban mindig a külön keretbe tartozó gyógyszer (Cerezyme) 2002-ben felmerült kiadásait (386,3 M Ft) méltányossági jogcímen számolták el. Ezt is figyelembe véve a kiadások megközelítik a 14 Mrd Ft-ot. A Kvtv. 71. §-a szerint az E. Alap gyógyszer, gyógyászati segédeszköz és gyógyfürdői támogatási előirányzatai tartalmazzák az ellátások racionális rendelésére ösztönző forrást is. A 109. §-a az ösztönző rendszer bevetését és részletes szabályainak kidolgozását a Kormány feladataként határozza meg. Az szabályozással megcélzott ésszerűsítés, a lehetséges megtakarítások elmaradtak, mert a feladat végrehajtására 2001 után 2002-ben sem történtek intézkedések.

2.4.5.

Az egészségbiztosítás egyéb természetbeni ellátásai Gyógyászati segédeszközök ártámogatására a Kvtv. 26,7 Mrd Ft-ot irányozott elő, ami előbb 27,7 Mrd Ft-ra, majd az év végén 29,5 Mrd Ft-ra emeltek fel. A tényleges felhasználás 28,9 Mrd Ft lett. E zárt kasszára nézve is igaz, hogy a törvényi előirányzat rendszeresen elégtelennek bizonyul. A segédeszközök kínálati piaca és az igénybevétel lehetőségei folyamatosan bővülő tendenciát mutatnak. A támogatási jogcímek közül a normatív és a közgyógyellátás jogcím a támogatás 83%-át alkotják. Eddig elmaradt a támogatási rendszer átfogó reformja, korszerűsítése. A szakterület pénzügyi, elszámolási és ellenőrzési rendszere még nem épült be az OEP általános rendszerébe (BÉVER-be). A gyógyfürdői szolgáltatások igénybevételének támogatási előirányzata 3,3 Mrd Ft volt, ami 4,2 Mrd Ft-ra teljesült. A túllépés a 2001. évi megközelítően 4 Mrd Ft-os tényadat ismeretében nem minősíthető jelentősnek, az előirányzat eleve alultervezett volt. A jelenleg működő rendszer nem teszi lehetővé a – szabályozásban rögzítettek – személyenként évente engedélyezett két kúra betartását, ami szintén kiadásnövelő hatással jár.

2.4.6.

Az irányított betegellátás modellkísérlete A Kvtv. 73. §-a tartalmazta az – 1999 óta folyó – irányított betegellátás modellkísérletének törvényi előírásait betegellátás modellkísérlete. A törvényi előírások két év alatt nem változtak. Az OEP-nek 2001. január 1-jétől legfeljebb 500 ezer főre lehetett az arra vállalkozó szervezővel – pályáztatás útján – két évre szóló szerződést kötni, úgy, hogy egy szervezőnek legalább 40 ezer fő ellátásáról kell gondoskodnia. A pályázati elbírálás során a nagyobb kockázatközösség megteremtése érdekében előnyben kell részesíteni azt a pályázót, aki - területi integritással - az ellátottak számát 40 ezer fölé emeli.

197


A szervező a természetbeni ellátások előirányzatának – a lakosságszám alapján – számított arányos részére, továbbá prevenciós tevékenység címén évente 500 Ft, a szervezési feladatok ellátásáért egy éven át 500 Ft térítésre jogosult. A pénzösszeg kiutalásának, felhasználásának és ellenőrzésének részletes szabályait a Kormány – rendeletben – állapítja meg.

A modellkísérletre vonatkozó szabályokat az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet – 2001. április 1-től érvényes – 5050/A. §-a tartalmazza. A rendelet 19. számú melléklete szerint a modellkísérletbe a gyógyító ellátás tíz kasszájából hetet, a gyógyszertámogatást, a gyógyászati segédeszköz támogatást és a gyógyfürdő ellátást sorolta be. Az OEP a pályázaton nyertes ellátást szervező „elvi folyószámláján” havonta kiszámítja és nyilvántartja azt a „virtuális” bevételt, amit az ellátási előirányzatok átlagából határoznak meg. Ezzel szemben áll a szervezőhöz tartozó egészségügyi szolgáltatók tényleges, havi teljesítménye, aminek alapján az OEP elszámolja és kiutalja a szolgáltatókat megillető összegeket. Az éves elszámoláskor fizetik ki az elvi folyószámlán lévő bevételek és a már kiutalt finanszírozás összegének pozitív egyenlegét (az elért megtakarítást). Ha az egyenleg negatív, az nem jár következménnyel. A prevenciós díjat, jelentési kötelezettség mellett havonta utalják ki. A 2001. év végétől a kísérlet résztvevőinek száma és az érintett létszám is változatlan volt, hét szervezőhöz közel 300 háziorvosi körzet és 500 ezer fő ellátása (a magyar lakosság 5%-a) kapcsolódik. A zárszámadással összefüggésben arra törekedtünk, hogy a modellkísérletet pénzügyi szempontból tekintsük át (a kialakított elszámolási rendet, a különféle nyilvántartásokat, a rendelkezésre álló adatok megbízhatóságát). Nevesített adatot a zárszámadási törvénytervezet a modellről külön nem tartalmaz. A szolgáltatóknak teljesített kifizetéseket, a szervezőknek járó megtakarítás öszszegeit a természetbeni ellátások megfelelő jogcímeinek adata, a prevenciós és a szervezői díjat a gyógyító ellátás 13. célelőirányzat összege foglalja magában. Az általános indokolás nem említi a modellkísérletet. A fejezeti indokolások között szerepel az OEP értékelése az irányított betegellátás szervezéséről. Az OEP által (2002 októberében az Országgyűlés szakbizottsága részére) készített összefoglaló a modell eredményeit elsődlegesen pénzügyi szempontok – az elért megtakarítások – alapján ítéli kedvezőnek. A szakmai kérdésekről, szervezőnkénti eredményekről szintén kedvezően nyilatkoznak. A tájékoztató arról azonban nem szól, hogy az irányított betegellátás modellkísérlet eredeti célja teljesült-e. Az adott területen élők egészségi állapota – például a mortalitási és morbiditási mutatókat tekintve - javult-e (összevetve a modellhez nem tartozó lakosság egészségi állapotával), képesek voltak-e magasabb színvonalú ellátást biztosítani és melyek azok az általánosítható tapasztalatok – különösen a gyógyító ellátás, vagy a gyógyszerrendelés területén –, amelyeket széles körben, eredményesen lehetne alkalmazni. A 198


megelőző évek zárszámadási ellenőrzései alkalmával is ezt hiányoltuk, illetve javasoltuk az átfogó értékelés elvégzését. A 2003. évi költségvetési törvény időközben lehetővé tette a modell egy millió főre történő kiterjesztését. A kormányprogram is támogatja a modellkísérlet kibővítését.

Az OEP adatai szerint a modellkísérlet 2002-ben az E. Alapból összesen „fejkvóta” alapján 31 Mrd Ft-tal részesedik, ebből a finanszírozott egészségügyi szolgáltatások értéke 28,3 Mrd Ft, a megtakarítás 2,7 Mrd Ft. A megtakarításból 2,3 Mrd Ft-ot 2002-ben fizettek ki, a fennmaradó részt 2003-ban. A szervezőknek összesen 2,9 Mrd Ft-ot fizettek ki (2001-ben ez az összeg mintegy 1,3 Mrd Ft volt). Ebből az előző évi elszámolások rendezésén és a tárgyévi megtakarítás kifizetésén túl a prevenciós díj 227,7 M Ft, a szervezési díj pedig 101,3 M Ft. A kifizetett összeg a számviteli adattal egyezik. A folyószámlák egyenlegének elszámolása nem szabályozott. Az említett kormányrendelet 50. § (5)-(9) bekezdései az elszámolás – költségvetési előirányzatok közötti „átjárásra” is kiterjedő – részletes eljárási szabályaira nem térnek ki. Erre főigazgatói utasítás nem készült, kizárólag az OEP belső számítási metodikája érvényesül.

2.4.7.

Méltányosságból megállapított ellátások A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 26. és 50. §-ai szabályozzák az OEP főigazgatójának – a természetbeni és pénzbeni ellátásokkal kapcsolatos – méltányossági jogkörét. A Kvtv. 74. § (2) bekezdése meghatározza, hogy 2002-ben a megfelelő törvényi előirányzat terhére méltányosságból történő: − − − − − − −

táppénz-megállapításra 48 M Ft-ot, terhességi gyermekágyi segélyre 2 M Ft-ot, GYED megállapítására 10 M Ft-ot, egyszeri szociális segélyekre 387 M Ft-ot, gyógyító-megelőző ellátásra 140 M Ft-ot, gyógyszertámogatásra 615 (módosítás után 1465) M Ft-ot, gyógyászati segédeszköz támogatásra 252 M Ft-ot

összességében tehát 1454 M Ft-ot lehet fordítani. A Kvtv. 68. § (6) bekezdése ezen összegeket egyértelműen keretként értelmezi, aminek a túllépése, keretek közötti átcsoportosítása nem lehetséges. Ténylegesen az elmúlt évben 3829,9 M Ft-ot fordítottak méltányossági célokra. Az OEP, a törvényi előírásokat megsértve, négy ellátásnál (TES, GYED, gyógyszer és gyógyászati segédeszköz támogatás) túllépte az engedélyezett méltányossági keretet. Ki kell emelni a gyógyszertámogatást, aminél az év végén 1465 M Ft-ban meghatározott (több mint kétszeresére felemelt) keretet sem tartotta be az OEP. Ezzel szemben 2991,5 M Ft-ot használtak fel, 1451,2 M Ft-ot a Magyaror-

199


szágon törzskönyvezett gyógyszerek támogatására és 1540,3 Mrd Ft-ot egyedi importból származó gyógyszerek költségeinek átvállalására. A zárszámadási törvény-tervezet normaszövegében (a 24. § cb) pontjában) csak az előbbi összeget kell tekinteni a méltányosság pénzügyi adatának, az OEP PM-hez benyújtott zárszámadási törvényjavaslatával megegyezően. Ezt ön önkényes felfogást elfogadhatatlannak tartjuk, ami egyébként a 2001. évi zárszámadásról szóló 2002. évi XL. törvény 26. §-ával is ellentétes.

2.4.8.

Egyéb kiadások Az egyéb kiadások 1734 M Ft-os előirányzata a kifizetőhelyeket megillető költségtérítés 671 M Ft-ot, a postaköltségek 1063 M Ft-ot tettek ki. A tényleges kifizetés 2630,7 M Ft volt. E kiadások között kell elszámolni az APEH részére – ösztönzési céllal – átadott pénzösszeget is. A törvényi előírások (Kvtv. 77. §) az E. Alap meghatározott bevételi tételeinek előirányzathoz viszonyított legalább 1%-os túlteljesítéséhez kötik a pénzátadást, azzal a feltétellel, hogy november 25-éig a bevételek 89%-a, időarányosan teljesül. A beszámító bevételek tervezett összege 793,2 Mrd Ft volt, amelyek 862,4 Mrd Ft-ra teljesültek, a növekedési index 108,7%. Ennek alapján az APEH részére jogszerűen járt volna a törvényben megállapított 1043,6 Mrd Ft, amit azonban a pénzügyminiszter – az APEH tájékoztatására hivatkozva – azért nem engedélyezett, mert november 25-éig a teljesítés nem érte el a 89%-ot. Pénzfogalmi adatok alapján ellenőriztük, hogy 2002. november végéig az E. Alap megjelölt bevételeinek 97,9%-a folyt be (az előirányzott 793,2 Mrd Ft-tal szemben 776,2 Mrd Ft), aminek alapján időarányosan is megvoltak a pénzátadás törvényi feltételei. A PM az APEH adatközlését kontroll nélkül elfogadva döntött. Az APEH a „saját kárára” tévedett a számításnál, mert nem az eredeti előirányzathoz, hanem a módosított előirányzathoz viszonyította a teljesítési adatot. Az eljárás méltánytalan az Ny. Alappal szemben, mert esetében a Kvtv. évközi módosításakor a megemelt kiadások forrásának biztosítására nem a járulékbevételi előirányzatot emelték meg, míg az E. Alapnál e bevételeknél került sor az ellentételezésre (lásd: a 3.3.1. és a 4.3.1. pontokban foglaltakat). Éves szinten tehát mindkét alapnál túlteljesültek a bevételek. Ezért az Ny. Alap 1287,4 M Ft-ot fizetett az APEH-nak, az E. Alapnak a hozzájárulást nem kellett teljesítenie.

A vagyongazdálkodás kiadási előirányzata 567 M Ft volt, a teljesítés 531,3 M Ft. Ebből 500,4 M Ft volt a postabanki viszontgarancia teljesítésének összege, a vagyonnal kapcsolatos egyéb kiadások 30,9 M Ft-ot tettek ki.

2.5.

Az alapkezelő OEP működési költségvetésének végrehajtása

2.5.1.

A működési költségvetés bevételei Az OEP működési költségvetését a Kvtv. 18 407 M Ft-ban határozta meg, amiből az E. Alapból származó támogatás összege 18 057 M Ft volt.

200


A működési költségvetés Alaptól származó támogatása 19 614,5 M Ft-ra teljesült. Az 1557,5 M Ft-os többlet az egészségbiztosítási köztisztviselők illetményhelyzetének javítására szolgáló, illetőleg a kötelező legkisebb munkabér felemeléséből adódó kifizetések fedezetéül szolgált. Erre eredetileg az illetménygazdálkodás elkülönített előirányzatának 327,9 M Ftos összege szolgált volna. A béremelés forrásigényének előrebecslése a Kvtv. kidolgozása idején nem volt lehetséges, mivel a köztisztviselői bérfejlesztés nagyságrendjét sem ismerték. A tényleges kiadás 1885,4 M Ft volt, a különbséget az Alapból pótolták.

A működési költségvetés saját bevételeinek előirányzata 350 M Ft volt, ezzel szemben a tényadat 1461,2 M Ft. Ebből 561,5 M Ft-ot tett ki az OOSZI-nál a fogyatékossági felülvizsgálatokra az E. Alaptól átvett pénzeszköz, 140,4 M Ft informatikai pályázat útján elnyert pénz. A működési költségvetés 2002. évi forrását növelte a 2001. évi kötelezettségvállalással terhelt előirányzat–maradvány 3524,1 M Ft-os összege, továbbá a 2001. évi költségvetés végrehajtásáról szóló 2002. évi XL. törvény 25. § (2) bekezdés b) pontja szerint a kötelezettségvállalással nem terhelt előirányzat-maradványból – az OOSZI Damjanich utcai ingatlanának felújítására szánt – 7,4 M Ft. Az OEP 2002. évi költségvetési gazdálkodására összességében 24 607,2 M Ft állt rendelkezésre.

2.5.2.

A működési költségvetés kiadásai Az OEP működési kiadásai 2002-ben a tervezett 18 407 Ft helyett 21 990,7 M Ft-ra teljesültek. A működési kiadások 60%-át a személyi juttatások és a kapcsolódó járulékok alkotják. A kiadások növekedése itt az illetmények – központi – emelésével függ össze. A személyi juttatások előirányzata 8466,1 M Ft volt, a teljesítés 9773,5 M Ft. A munkáltatói járulékok összege 2784,6 M Ft helyett 3249,9 M Ft. A rendszeres személyi juttatás egy főre jutó éves összege 1763 E Ft (havi 147 E Ft), az előző évhez viszonyított növekedés 13,7%-os. A dologi kiadások előirányzata 4905,2 M Ft volt, a tényleges tárgyévi kiadások összege 5308,8 M Ft. A dologi kiadások több mint 90%-ával az OEP központi hivatali szerve gazdálkodott. A kiadások nagyobb tételei a bérleti díjak (932,4 M Ft), az üzemeltetési kiadások (740,4 M Ft), áfa-kiadások (892,6 M Ft), készletbeszerzések (326 M Ft), szakértői szerződések ellenértéke (250 M Ft). Intézményi beruházásokra előirányzatként 1239 Ft szerepelt, a teljesítés 2470,8 M Ft.

2.5.3.

A Kvtv. 76. §-a által nevesített működési célok megvalósulása Informatikai fejlesztésekre – a Kvtv. 76. § (3) bekezdésében foglaltak szerint – az OEP 2002-ben 1526 M Ft-ot fordíthatott, ezen belül dologi kiadásokra 675 M Ft-ot, felhalmozási kiadásokra 851 M Ft-ot. 201


Az előző évi maradvány a felhasználható forrást 3235,6 M Ft-ra változtatta, amiből 1847,7 M Ft-ot fizettek ki. A jelentős (kötelezettség-vállalással terhelt) maradványok keletkezése évek óta jellemzi az OEP informatikai fejlesztési tevékenységét. Az OEP nem rendelkezik átfogó informatikai stratégiával. Megfelelő előkészítés nélkül határoztak el fejlesztéseket, esetenként úgy, hogy azokat a költségvetésben meg sem tervezték. A megkezdett fejlesztések megvalósítása részben elhúzódik, vagy be sem fejeződik. Emiatt pénzügyi veszteségek is keletkeznek. Az egészségügyi miniszter 2002 májusában 26 fejlesztési célt és előirányzatot hagyott jóvá a törvényben elkülönített keret felhasználására. A maradványt további 25-30 célra osztották fel. Novemberben – a kormányváltás után – az elhatározásokon ismét változtattak. A feladatok változását vonják maguk után az informatikai területen gyakori vezető váltások is.

A Kvtv. 76. § (4) bekezdése szerint a dologi kiadások előirányzatából 2002ben 250 M Ft az FPEP Fiumei úti ingatlanból történő kiköltözésével és új ingatlanban való elhelyezésével összefüggő kiadásokra fordítható. A Kvtv. 2001-re is 250 M Ft-ot hagyott jóvá a kiköltözésre, aminek felhasználására – megoldás hiányában – nem került sor. Az FPEP elhelyezésének ügye évek óta húzódik, megelőző évek költségvetési törvényei ennek megfelelően tartalmaztak előírásokat a feladat megoldására. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 2000. évi költségvetése végrehajtásáról szóló 2001. évi LXXXIV. törvény 6. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített 305,1 M Ft-tal együtt, 2002-ben már 805,1 M Ft állt rendelkezésre a fenti célra. Az FPEP 2002. márciusában költözött ki a Fiumei útról, a bérelt Teve utcai ingatlanba. A bérleti díjra, üzemeltetésre, karbantartásra és egyéb kapcsolódó kiadásokra az elmúlt esztendőben összesen 732 M Ft-ot használtak fel. A korábban szintén az FPEP által használt Damjanich utcai ingatlanba az OOSZI apparátusa költözött be. Ezzel azonban továbbra sem oldódott meg az FPEP végleges elhelyezése. A bérleti konstrukció évente milliárdos működési kiadási vonzattal jár. A Kvtv. 76. § (5) bekezdése a világbanki kölcsön tőketörlesztésére és kamatkiadásaira az OEP költségvetésében 2002-re 800 M Ft-ot hagyott jóvá. A teljesítés 712,5 M Ft, amiből 265,5 M Ft a kamatkiadás és 447 M Ft a tőketörlesztés.

2.5.4.

A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa Az OEP működési költségvetésében 2002-ben 2616,5 M Ft előirányzatmaradvány jött létre. Ebből 405,2 M Ft még a 2001. évi maradvány fel nem használt összege. A maradványból 1916,4 M Ft-ot kötelezettségvállalás terhel, meghatározó részben az informatikai (felhalmozási és dologi) célokkal összefüggésben. Az OEP-nél is tapasztaltunk (a jelentés 3.5.4. pontjában foglaltakhoz hasonlóan) 2003-ra szóló előrehozott kötelezettségvállalásokat. Az 1916,4

202


M Ft-ból 2003. május 31-ig 1202,7 Ft erejéig történt meg a feladat szakmaiműszaki teljesítése. Az OEP szabad rendelkezésű (le nem kötött) maradványának összege 700,1 M Ft, aminek meghatározott célokhoz rendelt felhasználása engedélyezésére tett javaslatot és nem az Ámr. 66. § (7) bekezdés c) pontja szerint az E. Alapba történő visszafizetésre. A zárszámadási törvény tervezete (23. §) - a korábbi években szokásos prezentációtól eltérve - csak az OEP teljes előirányzat-maradványát hagyja jóvá. Nem rendelkezik sem a kötelezettségvállalással terhelt maradvány összegéről, sem a szabad maradvány összegéről és rendeltetéséről. A PM 3.5.4. pontban említett levele az Egészségbiztosítási Alap 2003. évi gyógyszer támogatási előirányzatának betartásáról szóló 2356/2002. (XI. 28.) Korm. határozatra hivatkozva 400 M Ft-ot a közgyógyellátással összefüggően megvalósítandó informatikai fejlesztésre történő engedélyezésről tájékoztatott. A PM az Áht. 92. § (10) bekezdésére és az Ámr. 66. § (5)-(6) bekezdései alapján döntött a szabad rendelkezésű maradvány felhasználásának engedélyezéséről. A határozat 3. pontjában a Kormány elrendelte, hogy készítsék elő 2003. július 1-jétől a biztosítottak számára kedvező alapvető szív- és érrendszeri gyógyszerek kiemelt támogatásának biztosítását és a közgyógyellátás bővítését elektronikus pénztárca alkalmazásával. A feladat végrehajtásához a határozat nem jelöl meg forrást, a felelősök között az OEP főigazgatóját nem nevesíti. A határozat még a 2003. évi költségvetési forrás elfogadását megelőzően született, így nézetünk szerint a feladatokhoz rendelt forrást a költségvetésben kellett volna megtervezni, megjelölve a finanszírozásra kötelezett szervet is. Ez nem történt meg. 2002 novemberében fel sem merülhetett, hogy ez a forrás az OEP kötelezettségvállalással nem terhelt előirányzatmaradvány legyen, mert annak összege még nem lehetett ismert. Az OEP-nél nem bocsátottak a rendelkezésünkre olyan dokumentumot, ami egy ilyen döntés létét bizonyítaná. A feladat végrehajtása az OEP-nél meglévő adatbázisokra és infrastruktúrára építve megfelelően kialakítható. Arról sincs információnk, hogy a szív- és érrendszeri gyógyszerek kiemelt támogatásának biztosításához kapcsolódó feladatok megvalósítása miért maradt el. A kormányprogramban e betegség-csoport kezelése prioritásként szerepel, mint ahogyan a biztonságos gyógyszerellátás megszervezés (azon belül a közgyógyellátás korszerűsítése) is kiemelt feladat.

A szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény és a végrehajtásáról szóló 28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet alapján a közgyógyellátás kiadásait az E. Alap részére meg kell téríteni. Ezért nem indokolt, hogy a közgyógyellátás informatikai hátterének megvalósítási költségeit az OEP működési költségvetéséből finanszírozzák, még akkor sem, ha van megfelelő nagyságrendű szabad forrás. A fennmaradó 300,1 M Ft-ról a pénzügyminiszter úgy intézkedett, hogy azt az E. Alap javára vissza kell fizetni.

203

B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK A helyi önkormányzatokat megillető támogatások és hozzájárulások előirányzatait a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvényben a Belügyminisztérium fejezet 23. címe tartalmazta. A 2002. évi eredeti előirányzat 537 164,0 M Ft volt, amely év végére 667 009,6 M Ft-ra módosult (124,2%) Az eredeti előirányzat 6,1%-kal a módosított pedig 18,1%-kal volt magasabb a 2001. évinél. Az előirányzat módosítások összesen 129 845,6 M Ft-ot tettek ki, melyből kormány hatáskörben 34 543,6 M Ft, fejezeti hatáskörben 56 368,8 M Ft, saját hatáskörben 38 933,2 M Ft módosításra került sor. A Kormány 2002. évben összesen 9 esetben határozott az önkormányzatokat érintően a központosított előirányzatok alcímen belül kilenc új jogcím csoport létrehozásáról. Az előirányzatok módosítása minden esetben megfelelt a jogszabályi előírásoknak a következők szerint. Az általános tartalék terhére az Áht. 38. § (1) bekezdése felhatalmazása alapján 6 049,4 M Ft-os összeget, a 39. § (1) bekezdése felhatalmazása alapján pedig összesen 28 544,2 M Ft-ot csoportosítottak át, többek között az év közben hozott bérpolitikai döntések fedezetére. Ezen kívül a feladatellátással kapcsolatban felmerült többletköltségek miatt 2397/2002. (XII.27.) határozatával 50 M Ft-tal csökkentette a Kormány a martinsalakból épült házak helyreállítása és újjáépítése jogcímcsoportot. A fejezeti hatáskörű módosításokat – a normatív hozzájárulások feladattal való átadása, vagy lemondása, a központosított előirányzatok létszámcsökkentésre történő igénybevételének mérséklődése miatti előirányzat-csökkentéseket, a köztisztviselői illetmények növekedése, a címzett és céltámogatások, valamint a területi kiegyenlítést szolgáló és a céljellegű decentralizált támogatások teljesítményarányos igénybevétele, továbbá a működés képtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatásának növelése miatti előirányzatnöveléseket – az illetékes minisztériumok az Áht., Ámr., valamint a költségvetési törvényben előírtaknak megfelelően hajtották végre. A 667 009,6 M Ft-os módosított előirányzattal szemben a felhasználás 620 487,3 M Ft volt, ami összességében 93%-os teljesítést jelentett. A normatív hozzájárulások - a költségvetési törvény 47. §-a szerint lehetővé tett - 100,3%-os és a helyi önkormányzatok színházi támogatásának 100%-os felhasználása kivételével valamennyi jogcímnél maradvány keletkezett.

1.

KÖTÖTT FELHASZNÁLÁSÚ TÁMOGATÁSOK Az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvényben a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok finanszírozásához 2002. évre összesen 14 741,1 M Ft központosított előirányzatú költségvetési támogatást, valamint 104 027,8 M Ft normatív kötött

204

B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK

felhasználású támogatást (89 552,8 M Ft költségvetési támogatást és 14 475 M Ft normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadót) biztosított. A kötött felhasználású támogatások esetében a jogszabályban és/vagy pályázatban meghatározott feltételek betartása mellett a kapott támogatás cél szerinti felhasználását beérkezett számlákkal, pénztári és bankbizonylatokkal, nyilvántartásba vételi okmányokkal kell igazolni. A pályázati úton elosztott támogatások felhasználásának folyamatai - a pályázati felhívás, a pályázatkészítés, a benyújtott pályázatok feldolgozása, értékelése, valamint a döntéselőkészítés és döntés, megvalósítás, elszámolás - rendkívül időigényesek, nehezen férnek bele az egyéves költségvetés kereteibe. A következő évre feladattal terhelten átvitt támogatás nyomonkövetése sok gonddal jár, utólagos elszámoltatása késedelmes, vagy elmarad. A kötött felhasználású támogatások esetében a jogszabályban és/vagy pályázatban meghatározott feltételek betartása mellett a kapott támogatás cél szerinti felhasználását a beérkezett számlákkal, a pénztári és bankbizonylatokkal, valamint nyilvántartásba vételi okmányokkal kell igazolni. A pályázati úton elosztott támogatások felhasználásának folyamatai - a pályázati felhívás, a pályázatkészítés, a benyújtott pályázatok feldolgozása, értékelése, valamint a döntés-előkészítés és döntés, a közbeszerzés, a megvalósítás, az elszámolás időigényesek, nem férnek bele az egyéves költségvetés kereteibe. A következő évre feladattal terhelten átvitt támogatás utólagos elszámoltatása késedelmes, vagy elmarad. Az ellenőrzött központosított előirányzatok jogcímei igénybevételének, a felhasználásának és elszámolásának feltételeit a költségvetési törvényben arra felhatalmazott minisztériumok meghatározták, a pályázatok feldolgozásába, döntésre való előkészítésébe erre létrehozott szervezeteket, tárcaközi bizottságokat (TkB), szakértőket, háttérintézményeket, szakmai kuratóriumokat vontak be. A támogatott célok a költségvetési törvényben rögzítettekkel azonosak voltak, a támogatások odaítéléséről az arra felhatalmazottak döntöttek. A központosított előirányzatok évközi módosításai a valós szükségletekhez igazodtak. Év közben 9 új jogcím került be a támogatási rendszerbe, az előirányzatok összege az eredetinek közel hétszeresére növekedett, ami döntő mértékben a köztisztviselők illetményrendszerének 2001. július 1-jei módosításával és a közalkalmazottak 2002. szeptember 1-jei 50%-os illetményemelésével kapcsolatos. A pályázatokat kiíró és elbíráló bizottságok működése szabályszerű volt. A pályáztatások szabályozottsága fokozatosan javult, az előkészítés és az elbírálás objektív alapokra helyeződött. A pályázat feldolgozásában, értékelésében résztvevők megalapozott, reális, objektív véleményt adtak a támogatások odaítéléséhez. A jogszabályi hivatkozások és a pályázati feltételek beidézésével a részbeni támogatást vagy az elutasítást megfelelően alátámasztották. A pozitív irányú változások ellenére az egyes támogatási jogcímek szabályozása, illetve a pályázati feltételek meghatározása tapasztalataink szerint még hiányos. A lakossági közműfejlesztés támogatás igénybevételi feltételei a 2002. május 22-től hatályba lépett módosító rendelkezésekkel szigorodtak, az ezt követő-

205


en megállapított közműfejlesztési hozzájárulások esetében. A szigorítást csak a hatálybalépést követően megállapított támogatásokra kell alkalmazni, ezért a korábbi döntés szerint közműfejlesztési hozzájárulást részletekben megfizetőkre nem vonatkozik. A jogszabály továbbra sem határozta meg a lakóingatlan fogalmát, a magánszemélyek támogatásigénylésének és az igénylési jogosultságra vonatkozó nyilatkoztatásának, valamint a közműfejlesztési hozzájárulás befizetése igazolásának, az önkormányzatok kapcsolódó nyilvántartásainak módját. A közműfejlesztési hozzájárulás több évig tartó havi vagy negyedéves részletekben történő megfizetése esetén nincs útmutatás arra vonatkozóan, hogy hogyan kell a tőketörlesztést a hitelkamat megfizetésétől elkülönítve nyilvántartani. Az utólagos ellenőrzést megnehezíti, hogy központi támogatásigénylést nem lezárt negyedévek adatai alapján, a negyedévet követő hónapban, hanem a negyedév harmadik hónapjának 20-ig kell az önkormányzatoknak benyújtani. A magánszemélyek támogatásigénylésének okmányokkal való alátámasztása az ellenőrzött önkormányzatoknál – a jogszabályi hiányosságok következtében - nem volt teljes körű. Az ellenőrzés alkalmával dokumentum hiányában nem tudtunk meggyőződni arról, hogy a magánszemélyek igényelték a támogatást, és nyilatkoztak arról, hogy jogosultak a támogatásra. A közműfejlesztési hozzájárulás befizetését igazoló okmányok is hiányosak. A központi támogatást késedelmesen – az egy évet meghaladó, jogvesztő határidő után is – igényelték az önkormányzatok 6%-ánál, a megkapott támogatást késedelmesen – az előírt 15 nap után – fizette ki 41%-uk a jogosultaknak. Az ellenőrzött önkormányzatok több mint negyedénél (27,2%-ánál) tapasztaltunk eltérést, 39 önkormányzatnál 40 374 E Ft jogtalan támogatás igénybevételt, egynél pedig a saját elszámolás hibája következtében visszautalt támogatás miatt 24 E Ft pótlólagos járandóságot állapítottunk meg. A jogtalan igénybevétel okai között első helyen szerepel a még meg nem fizetett közműfejlesztési hozzájárulások utáni támogatás igénybevétele. A lakossági érdekeltségi hozzájárulásból megvalósítandó beruházás fedezetére a közműfejlesztési társulatok kamattámogatásos hitelt vettek fel. A magánszemélyek az érdekeltségi hozzájárulásokat részletekben fizették meg. A részleteket azonban nem a közműfejlesztési társulat részére fizették be, hanem lakáselőtakarékossági egyéni számlára. A 30%-os állami támogatással kiegészített lakáselőtakarékossági számlájukon lévő megtakarításokat a viziközmű társulatra engedményezték. A hitel futamidejének lejártakor, 7-10 év türelmi időt követően az engedményezett megtakarításokból fogják törleszteni egy összegben a hitelt. A magánszemélyek lakáselőtakarékossági számlára történő befizetései azonban nem tekinthetők az érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének, az ezt tanúsító igazolások alapján jogtalanul igényelték az önkormányzatok a közműfejlesztési hozzájárulást. Az érdekeltségi hozzájárulás megfizetéséről a lakáselőtakarékossági számlákról az engedményezésnek megfelelő pénzátutaláskor adható ki jogszerűen az igazolás. Két viziközmű társulat – a jogszabályokat megsértve – a lakossági érdekeltségi hozzájárulásból megvalósítandó beruházás forrásigényét meghaladó összegű kamattámogatásos hitelt vett fel. A beruházási számlák kifizetése után rendelkezésükre álló összeget betétként helyezték el a hitelt nyújtó pénzintézetnél. Eb-

206


ből a pénzből fizették meg a társulat tagjai helyett részben vagy teljesen az önkormányzati átmeneti segély, vagy alapítványi támogatás címén a lakáselőtakarékossági befizetéseket. A szabálytalan hitelfelvétel következtében a központi költségvetésből jogtalanul vesznek igénybe kamattámogatást, lakáselőtakarékossági támogatást és lakossági közműfejlesztési támogatást a társulatok, az önkormányzatok és a magánszemélyek. Önkormányzatok jogtalanul igényeltek támogatást az egy évnél régebben, valamint a közművesített telek árában megfizetett közműfejlesztési hozzájárulások után. Az ellenőrzött önkormányzatok a részükre kiutalt közműfejlesztési hozzájárulás 26%-át jogtalanul vették igénybe. A szokatlanul nagy arány részben annak következménye, hogy két önkormányzat ellenőrzésénél megállapított szabálytalanság miatt az ellenőrzést kiterjesztettük az érintett viziközmű társulatok érdekeltségi területén lévő önkormányzatokra is. A könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás részletes pályázati feltételeit, az igénylés és az elszámolás rendjét a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (NKÖM ) rendeletben határozta meg. A könyvtári érdekeltségnövelő támogatásra való jogosultság feltételrendszere nem kedvez a kis településeken működő könyvtáraknak, amelyek nem felelnek meg a kulturális törvény szerinti nyilvános könyvtári alapkövetelményeknek, így nem kerülnek be a jegyzékbe, ezáltal – bár a feladatot ellátják - támogatásban nem részesülhettek. A könyvtári érdekeltségnövelő támogatás felosztása, utalásának menete - mivel az elosztható összeg csak a felzárkóztató támogatás maradványa ismeretében állapítható meg - eltér a rendeletben meghatározottól. Ez a gyakorlati megvalósítás célszerű, mert az amúgy is elaprózott támogatás így emelt öszszegben, egy ütemben volt kiosztható. A könyvtári érdekeltségnövelő támogatás szabálytalan igénylése és felhasználása miatt 485 E Ft jogtalan támogatás-igénybevétel történt. A közművelődési érdekeltségnövelő támogatáshoz pályázat útján juthatnak az önkormányzatok, melynek feltétele a saját erő biztosítása, azonban az elosztás nem a saját forrás arányában történt. Az önkormányzati álláshely-megszüntetéssel együtt járó létszámcsökkentéshez kapcsolódó támogatási rendszer 1997. évtől folyamatosan működik. A támogatott létszámleépítés és a kapcsolódóan felhasznált támogatási összeg az utóbbi három évben csökkenő tendenciát mutat. A 2002. évi létszámleépítés nagyobb arányban a közalkalmazottakat, ezen belül a csökkenő gyermeklétszám miatt elsősorban a pedagógusokat és a szigorú egészségügyi követelmények jogszabályi előírása következtében vállalkozásba adott intézményi konyha-éttermek dolgozóit érintette. A kisebb mértékű köztisztviselői létszámcsökkentés főleg körjegyzőségek szervezésével, belső átszervezésekkel, míg a Munkatörvénykönyv hatálya alá tartozó alkalmazottak esetében a feladatok kiszervezésével vagy a közcélú, közhasznú munkásokkal történő kiváltással

207


volt kapcsolatos. A pályáztatás feltételei mára már kiforrottak, jogszabályi előírásokon alapulnak, az öregségi nyugdíjkorhatárt két éven belül elérők esetében gazdaságossági számítással kell igazolni, hogy a felmentés vagy a korengedményes nyugdíjazás jár-e kisebb teherrel, illetve támogatásigénnyel, mivel a konkrét megoldástól függetlenül csak az olcsóbb megoldás volt támogatható. A feltételeket kialakító és a pályázatokat elbíráló TkB a többéves tapasztalatok alapján egyedileg tárgyalta meg az előkészítés során hibásnak, hiányosnak ítélt pályázatokat, minden esetben objektíven, a becsatolt okmányoknak, jogszabályi előírásoknak és a pályázati feltételeknek megfelelően döntött a támogatások odaítéléséről. Ennek ellenére a pályázati feltételek hiányos meghatározása miatt az önkormányzaton kívülre történt feladatátadások eseteiben a továbbfoglalkoztatásról nem mindig lehetett egyértelműen meggyőződni. A valótlan önkormányzati nyilatkozat miatt egy önkormányzatnál öt főt érintően 2918 E Ft támogatás jogtalan igénybevételét állapítottuk meg. A jelenlegi pályázati rendszer hiányossága, hogy az önkormányzaton kívülre történő feladat átadás esetén a folyamatos továbbfoglalkoztatásra vonatkozóan megelégszik az önkormányzat nyilatkozatával, nem kéri csatolni a feladatot átvevő munkáltató és a létszámleépítésben érintett munkavállaló nyilatkozatát. Ezért a TkB jogszerű döntését követően a támogatott létszámleépítésben érintettek folyamatos, vagy megszakítást követő ismételt foglalkoztatására kerülhet sor a támogatás visszafizetése nélkül. Az önkormányzatok elszámoltatása a létszámcsökkentési pályázatoknál csak részlegesen megoldott. A tervezett létszámleépítés alapján benyújtott pályázatoknál nincs előírva a támogatás felhasználásával kapcsolatos okmányok utólagos becsatolása. Ezek ellenőrzése alapján – mivel a létszámcsökkentést a tervezettnél kisebb ráfordítással oldották meg - három önkormányzatnál 12 főt érintően 737 E Ft jogtalan támogatás állapítottunk meg. A létszámcsökkenés évét követően az álláshely ismételt létrehozása az átszervezések, új feladatok miatt nem követhető, nem tiltott a megszüntetett álláshelyi feladatok közcélú vagy közhasznú foglalkoztatás keretében történő ellátása sem. A könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok számára biztosított 120 M Ft hozzájárulás elosztása és felhasználása a jogszabályi feltételeknek megfelelően történt, 850 önkormányzat részesült egyenként 141 E Ft-os támogatásban. Az önkormányzati kincstári rendszer bevezetését vállaló önkormányzatok számára 500 M Ft támogatást biztosított a költségvetés, de az alacsony érdeklődés miatt a Pénzügyminisztérium csak 100 M Ft-ot osztott szét a 25 pályázó önkormányzat között. A számvevőszéki vizsgálat egy önkormányzat esetében állapított meg 5719 E Ft céltól eltérő támogatás felhasználást. A települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása céljára biztosított évi 2 Mrd Ft-os keret jól szolgálta a hulladékgazdálkodásról szóló törvényben (Hgt) meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának megszervezését, továbbfejlesztését. Hozzájárult ehhez, hogy a 2001. évben kialakított pályázati rendszert a tapasztalatok alapján a felelős minisztériumok korszerűsítették. Módosult a pályázható beruházási célok köre és tartalma, megváltoztak a pályázat űrlapjai,

208


egyértelműbbé vált az egyes támogatott elemekhez benyújtandó mellékletek meghatározása. A támogatás igénybevételének, felhasználásának és elszámolásának részletes feltételeit a KÖM, illetve a KvVM és a BM - a PM véleményét is figyelembe véve – együttes közleményben tette közzé. A pályázatok mindkét fordulójában a jogszabályban meghatározott kedvezőtlen helyzetű települések önkormányzatai a TkB javaslatára, a belügyminiszter döntése alapján 10% pontos többlet támogatásban részesültek. A határidő módosítások és a megtakarítások támogatásrészének indokolt többletbeszerzésre történő felhasználásának engedélyezése csökkentette a visszafizetendő összeget, növelte a támogatás célirányos felhasználását, maximálisan segítette az önkormányzati érdekek érvényre jutását. A megkapott támogatások elszámolása és elszámoltatása nem felelt meg a pályázati kiírásnak, a teljesítést követő 30 napon belüli elszámolási határidőt az önkormányzatok nem tartották be, a II. 28-i, illetve az V. 31-i elszámolási véghatáridőig sem számolt el a kapott támogatással az érintett önkormányzatok 17%-a. A helyszíni vizsgálat alapján két önkormányzatnál a céltól eltérő felhasználás miatt 66 E Ft visszafizetési kötelezettséget, míg egynél a saját elszámolás hibája miatt 190 E Ft pótlólag kiutalandó összeget állapítottunk meg. A kiegészítő családi pótlék célja a szociálisan hátrányos helyzetben lévő családok anyagi támogatása, ennek révén a gyermek családi környezetben történő ellátásának elősegítése, a gyermek családból történő kiemelésének megelőzése. A helyi szabályozások kiegészítésre szorulnak, mivel a Gyvt. változásait csupán az önkormányzatok egytizede vezette át helyi rendeletén. A rendszeres kiegészítő családi pótlék megállapítása és folyósítása során néhány kivételtől eltekintve az önkormányzatok a központi és helyi jogszabályoknak megfelelően jártak el. Jellemző hibák voltak: a nem megfelelő jövedelemigazolás, a támogatás nagykorú részére történő jogszabályellenes megállapítása és az egyszeri támogatás téves kifizetése. A feltárt szabálytalanságok miatt összesen 3488 E Ft jogosulatlan támogatás igénybevételt és 224 E Ft pótlólagos támogatást állapítottunk meg. Az időskorúak járadéka a nyugdíjas korú, jövedelemmel nem, vagy nem megfelelő mértékben rendelkező személyek pénzbeli ellátását biztosítja, igénybevétele csökkenő tendenciát mutat. A járadékot a szabályozásban meghatározott jogosultsági feltételek mellett, jogszerűen állapították meg. Az ettől való eltérés alacsony arányú volt, csak az önkormányzatok 4%-át érintette, a jogosulatlanul igénybevett támogatás az elszámolt 0,2%-a. A 2002. évben hatályos előírás szerint a kifizetett járadékra hagyatéki teher bejelentési kötelezettség volt, amelyet a megállapító határozatok harmada nem tartalmazott. A szabályosan eljáró önkormányzatok az igény érvényesítését bejelentették, azonban abból számottevő bevétel nem származott részben a terhelhető vagyon hiánya, részben az örökösök fizetési nehézségei miatt. A jogosultsági feltételek felülvizsgálatát az önkormányzatok háromnegyede végezte el, annak dokumentálását és végrehajtását megfelelőnek minősítette az

209


ellenőrzés. Az állami támogatás igénylése a tényleges kifizetéseken alapult, amelyet a számviteli nyilvántartások is alátámasztottak. A rendszeres szociális segély döntően az aktív korú nem foglalkoztatottak megélhetését biztosító pénzbeli ellátás, az igénybevevők száma az elmúlt évek jogszabályi változásai következtében dinamikusan növekedett. Az ellátás megállapításának, megszüntetésének feltételeit a helyi szociális rendeletek tartalmazták. A szabályozások eltérő színvonalúak voltak, 5%-uk a központi jogszabályokkal ellentétes előírásokat tartalmazott. Az önkormányzatok az igényléseknél megkövetelték a szükséges nyilatkozatok, igazolások benyújtását. A jogosultsági feltételekhez tartozó dokumentumok közül a vagyonnyilatkozatok hiányoztak. A segély megállapítása a központi és helyi előírásokat figyelembe véve történt, eltéréseket több jogcímen is feltárt az ellenőrzés (pl. a folyósítás, megszüntetés időpontjával, a jövedelemhatár túllépésével, a lehetségesnél kisebb összegű ellátással kapcsolatban). Az önkormányzatok a segélyezettek foglalkoztatását csak az előbbi évhez hasonló arányban (45%) biztosították közcélú foglalkoztatás keretében. A 2002. évben hatályos szabályozás kötöttsége országos szinten és a vizsgált önkormányzatoknál is nagyobb keretmaradványokhoz vezetett (36%, illetve 30%). A központi költségvetés által biztosított állami támogatást a tényleges kifizetések alapján, a számviteli nyilvántartásokkal egyezően igényelték, a vizsgálat által megállapított eltérések egyenlege az e jogcímen folyósított támogatás 0,3%-a. Az önkormányzatok az év közben igénybe vett előleggel, és az állami támogatás felhasználásáról az éves beszámolóban elszámoltak. A segélyezéssel, annak nyilvántartási, elszámolási kérdéseivel kapcsolatos központi előírások keretjellegűek. A helyi szabályozások is hiányosak. Nem kielégítő a munkavégzés dokumentálása. A támogatás igénylésénél megállapított eltéréseket a fizetendő napok helytelen számbavétele okozta. A közcélú munka kiadásainak számvitelben való elkülönítése nem megfelelő. A felülvizsgálat alapján a kiadások 92 %-át a bérek és járulékaik teszik ki. Központi és helyi szabályozás hiányában a szervezési költségek elszámolása megalapozatlan. A költségvetési törvény a támogatást a teljes és részmunkaidős foglalkoztatásra azonos mértékben biztosítja, a kiadások zömét kitevő bérköltségek viszont a munkaidővel arányosak. A helyszíni ellenőrzések alapján a vizsgált jogcímeken összesen 67 222 E Ft támogatás jogosulatlan igénybevételét (az elszámolt összes költség 0,1%-a) állapítottuk meg és 573 E Ft pótlólagos kifizetésére tettünk javaslatot. Az eltéréseket önkormányzatonkénti és jogcímenkénti bontásban a 2. számú melléklet mutatja be. A támogatások igénybevételével kapcsolatos jogszabálysértések miatt 14 önkormányzatot érintően négy büntetőeljárás indítását, 12 önkormányzatnál a választott tisztségviselők munkajogi felelősségének megállapítását kezdeményeztük.

210


2.

CÍMZETT ÉS CÉLTÁMOGATÁSOK A helyi önkormányzatok fejlesztéseinek irányát 2002. évben is a címzett és céltámogatások rendszere határozta meg, tekintettel arra, hogy ez a támogatási forma biztosította a fejlesztési források meghatározó (50, illetve 80%-os) arányát. A 2002. évi új, induló fejlesztéseknél a társadalmilag kiemelt célokat – melyek megvalósításához céltámogatás igényelhető – az Országgyűlés a vízgazdálkodási, az egészségügyi, a hulladékgazdálkodási ágazaton belül, illetve a pincerendszerek és természetes partfalak veszély-elhárítási munkálataival összefüggésben jelölte ki. A központi támogatásnál a vízgazdálkodási ágazatba tartozó fejlesztéseken belül – az elmúlt évekhez hasonlóan – meghatározó súlyt képviselt a szennyvízelvezetés és -tisztítás, jelezve az ország törekvését a közműolló zárására, összhangban az EU csatlakozás követelményeivel. A városi önkormányzatok a településrészekre vonatkozó szennyvízközmű beruházásokat önállóan valósítják meg, a kisebb (községi) önkormányzatok pedig társulva, közös beruházásban tudják a szennyvízközmű beruházásokat megoldani. A községi önkormányzatok emelt mértékű céltámogatáshoz jutottak, kihasználva a közös beruházásokhoz kapcsolódó preferenciákat, amellyel a nagyobb, hatékonyabban üzemelő szennyvízközmű rendszerek megvalósítását kívánták elérni. A helyi önkormányzatok támogatási rendszerében lévő problémák 2002. évben sem csökkentek. Az önkormányzatoknak – a korábbi évekhez hasonlóan – gondot okozott a központi támogatások szempontjából saját forrásnak tekintett önkormányzati források biztosítása. Ebbe a körbe tartoznak az egyéb állami támogatások (TERKI, CÉDE), illetve a fejezeti kezelésű célelőirányzatok (VICE, KAC). Az Ámr-nek a források összehangolására vonatkozó előírásai ellenére a vizsgált 2002. évben sem érvényesült a címzett és céltámogatások, az egyéb állami támogatások, illetve a fejezeti kezelésű célelőirányzatok együttes kezelése. Az egyéb állami támogatások és a címzett és céltámogatások elbírálása, döntési rendszere továbbra is különkülön történik.13 Az önkormányzatok a szennyvízközmű beruházások megvalósítását elősegítő címzett és céltámogatások elnyerését követően is pályáztak egyéb állami támogatásokra. A pályázatokra vonatkozó visszajelzések, döntések – különösen a KAC esetében – továbbra is elhúzódtak, ami rendkívüli mértékben megnehezítette az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megalapozását. A települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztéseihez pályázható támogatásoknak továbbra is túl sok csatornája van. A címzett és céltámogatások, valamint az egyéb állami támogatások (KAC, VICE, TERKI, CÉDE stb.) döntési rendszere összehangolásának hiánya rontja a támogatási rendszer hatékonyságát.

13

A központi és az egyéb állami támogatások pályázati rendszere és döntési mechanizmusa közti problémákat az Állami Számvevőszék már 1996-ban jelezte „A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1995. évi címzett és céltámogatások vizsgálata” c. jelentésében.

211


Döntően az előzőekkel függ össze, hogy a vizsgált beruházások egy részénél a közbeszerzési törvény előírását nem tartották be az önkormányzatok, azzal, hogy a közbeszerzési eljárást akkor is megindították, ha nem rendelkeztek a szerződés teljesítését biztosító anyagi fedezettel, vagy arra vonatkozó biztosítékkal, hogy a teljesítés időpontjában az anyagi fedezet rendelkezésre fog állni. Az ellenőrzött önkormányzatok közül – jellemzően a községi önkormányzatok – a Kbt-ben foglalt felhatalmazással nem éltek, a közbeszerzési eljárás helyi szabályairól nem alkottak rendeletet. A helyi szabályozás elmaradását elsősorban a törvény hatálya alá tartozó beszerzések kis számával indokolták. A beruházások lebonyolítóinak és műszaki ellenőreinek kiválasztása a vizsgált esetek 90%-ában szabályos volt. Az építőipari kivitelezők kiválasztása – néhány értékhatár alatti beruházás kivételével – közbeszerzési eljárás keretében történt. Az önkormányzatok kétfordulós, nyílt előminősítéses eljárást alkalmaztak, megfelelve a Kbt-ben foglalt előírásoknak, és érvényesítve a közbeszerzési eljárásra kialakított helyi szabályokat is. Az építőipari kivitelezők közötti élesedő piaci versenyt is jelzi, hogy a közbeszerzési eljárások során az elutasított ajánlattevők vélt, vagy valós sérelmek alapján az esetek 50%-ában jogorvoslati eljárást kezdeményeztek. A vizsgálat során egy önkormányzat két közbeszerzési eljárásával kapcsolatban az ÁSZ kezdeményezett jogorvoslati eljárást, amely a helyszíni vizsgálat lezárásakor még folyamatban volt. A saját forrás biztosításának gondjai, beruházás-előkészítési hiányosságok és a közbeszerzési eljárások időigénye következtében - a pályázatokban, az igénybejelentésekben megjelölt határidőkhöz viszonyítva, időbeli szempontból nem tervszerűek a címzett és céltámogatással megvalósuló beruházások. A műszaki tartalom szempontjából a beruházások háromnegyede tervszerű volt. Műszaki szükségességből fordultak elő olyan tartalmi változtatások, melyek miatt nem kellett módosítani a központi támogatás alapját képező jogerős hatósági engedélyeket. A címzett és céltámogatások 2002. év végi előirányzat maradványa 29 922,5 M Ft, a rendelkezésre álló előirányzat 31,7%-a. Pozitív változás, hogy a maradvány mértéke a 2001. évi 33,4%-hoz viszonyítva csökkent, folytatva az előző években kialakult kedvező tendenciát. Az előirányzat-maradványokon belül továbbra is a céltámogatások maradványa volt a meghatározó 23 417,2 M Ftos összeggel, mely az előirányzat 37,2%-a. A céltámogatási maradványok 88,3%-a – a korábbi évekhez hasonlóan – a szennyvízelvezetési és -tisztítási ágazatban keletkezett. Ezen a területen 2002-ben 20 683,9 M Ft céltámogatást nem tudtak felhasználni az önkormányzatok. Az ellenőrzött címzett és céltámogatások maradványának összege 9389,0 M Ft, mértéke a rendelkezésre álló előirányzathoz viszonyítva 35,7%. Ezen belül a címzett támogatások maradványa 2171,9 M Ft (32,5%), a céltámogatások maradványa 7217,1 M Ft (36,8%). Az ellenőrzött céltámogatási maradványok döntő hányada, 97,9%-a a szennyvízelvezetési és -tisztítási ágazatban keletkezett.

212


A céltámogatási maradványok kialakulásának elsődleges oka – mint az előzőekben már említettük – hogy a szennyvízközmű beruházásokhoz az egyéb állami támogatások megfelelő időben nem álltak az önkormányzatok rendelkezésére. A maradványok kialakulásához hozzájárult az is, hogy az önkormányzatok előirányzat-lemondási kötelezettségüket nem, vagy csak késve teljesítették. A beruházó önkormányzatok gondoskodtak a címzett és céltámogatásokkal megvalósuló folyamatban lévő fejlesztések számviteli nyilvántartásba vételéről. A vizsgált önkormányzatok a támogatásokkal való elszámolási kötelezettségüknek az esetek 85,7%-ában eleget tettek. A műszaki és pénzügyi szempontból is befejezett beruházások számviteli rendezését, aktiválását elvégezték, a teljes befejezést követő 6 hónapon belüli elszámolási kötelezettségüknek eleget tettek. A törvényesség vonatkozásában az előző években tapasztalt, folyamatosan javuló tendencia 2002. évben kismértékben megtört. Az ÁSZ vizsgálataiban feltárt jogosulatlan központi támogatás előirányzat lekötések és jogtalan támogatás igénybevételek összege és aránya 1996. és 2001. év között folyamatosan csökkent. Mértéke az ellenőrzött támogatásokhoz viszonyítva az 1996-1997. évi 20%-ról 2001. évre 0,24%-ra változott. A vizsgálat tárgyát képező 2002. évben viszont a jogosulatlan támogatás-igénybevétel és előirányzatlekötés (831 M Ft) a vizsgált támogatásokhoz viszonyítva 3,16%-ra emelkedett. Az ellenőrzés által feltárt jogosulatlan támogatás-igénybevétel 69%-kal haladja meg az előző évit, a megállapított jogosulatlan támogatási előirányzatlekötés pedig több mint 12-szerese a múlt évinek, jelezve egyúttal azt is, hogy a jogosulatlan előirányzat-lekötésnek továbbra sincs szankciója. A vizsgálat az ellenőrzött 121 beruházásnál – a jogosulatlan támogatási előirányzatlekötéssel és támogatás-felhasználással összefüggésben – 13 szabálytalanságot állapított meg. Az elmúlt 4 éves időszak törvényességének helyzetét az alábbi táblázat mutatja Megnevezés

1999. év

2000. év

2001. év

2002. év

88

96

99

77

127

149

152

122

22

33,8

32,1

27,8

Visszafizetési javaslat jogosulatlan igénybevétel miatt M Ft

191

18,1

16

26,3

Előirányzat csökkentési javaslat M Ft

440

376

64

804,7

A vizsgált önkormányzatok száma A vizsgált beruházások száma Az ellenőrzött előirányzat a keret %-ában

Támogatás-visszafizetési és előirányzat-csökkentési javaslatainkat nem támogatott célra történő felhasználások, nem támogatott műszaki tartalomra történő céltámogatás-igénylések, le nem vonhatóként tervezett ÁFA levonhatóvá válása, műszaki tartalom változtatás, céltámogatás befejezett beruházáshoz való részbeni felhasználása miatt tettük meg. Az okok közül 737,8 M Ft-os öszszeggel meghatározó volt – három beruházást érintően – a nem támogatott

213


műszaki tartalomra történt céltámogatás-igénylés, illetve a le nem vonhatóként tervezett ÁFA levonhatóvá válása. A helyszíni vizsgálatok során a helyi önkormányzatok részére tett javaslataink között a jogtalanul igénybe vett és felhasznált központi támogatások visszafizetését, a jogosulatlan előirányzat-lekötéssel összefüggő előirányzatlemondási kötelezettségek teljesítését kezdeményeztük. Az önkormányzatok által időközben teljesített visszafizetés és lemondás az összes jogosulatlan támogatás-felhasználás és előirányzat-lekötés 53,8%-a.

3.

A 2002.

ÉVI KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSÁNAK TAPASZTALATAI A

HELYI ÖNKORMÁNYZATOKNÁL A helyi önkormányzatok költségvetése az államháztartás helyi szintje, elkészítésének, évközi módosításának, végrehajtásának rendjét központi előírások szabályozzák. A költségvetés végrehajtásánál és a zárszámadás szabályszerűségénél meghatározó jelentőséggel bír a költségvetés összeállításának, az évközi megvalósítás során szükségessé váló módosításoknak a szabályszerűsége. A helyi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzése kiterjedt a költségvetés készítés, végrehajtás, zárszámadás feladatainak elvégzésére.

3.1.

A költségvetés tervezésének és a költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége Az ellenőrzött önkormányzatok 26%-a tett eleget az éves költségvetés több évre kitekintő megalapozását biztosító gazdasági programkészítésre vonatkozó törvényi kötelezettségének. Nincs elfogadott gazdasági programja a megyei, megyei jogú városi önkormányzatok több mint 1/3-ának, a városi önkormányzatok több mint felének. A mulasztásban szerepet játszott, hogy a gazdasági program formájára, tartalmára, részletezettségére vonatkozóan nincs kötelező előírás, módszertani ajánlás sem. Gazdasági program hiányában az önkormányzatok 74%-ánál a polgármester és a képviselők választási programjaiban megfogalmazott célkitűzések összehangolása, rangsorba állítása nem történt meg, hiányzott az éves költségvetéseket hosszabb távon meghatározó feladatok kijelölése, így azok teljesítésének számonkérési lehetősége. Az önkormányzatok döntő többsége (81%-a) betartotta az Áht. 70. §-ában rögzítetteket és határidőre elkészítette költségvetési koncepcióját. Az önkormányzatok 75%-ánál a költségvetési koncepcióra vonatkozó előterjesztések részletes tájékoztatást adtak a központi szabályozás főbb jellemzőiről, változásairól és azok önkormányzatot érintő hatásait számszerűsített formában mutatták be a testületnek. Számba vették a központi támogatásokon túl a helyben képződő bevételeket és az ismert kötelezettségeket is.

214


Az önkormányzatok 25%-ánál az elfogadott költségvetési koncepció hiányossága volt, hogy: • csak szövegesen tartalmazták a költségvetés fő céljait és feladatait, vagy csak a központi költségvetési prognózisok adataira terjedtek ki. Számszakilag nem mutatták be az önkormányzatok várható bevételi-kiadási keretszámait, az azokat megalapozó helyi intézkedéseket, valamint a tárgyévi költségvetés előzetes mérlegét, • nem csatolták a helyi kisebbségi önkormányzatok és a pénzügyi bizottságok koncepció-tervezetről alkotott véleményét, • a koncepció megtárgyalását követően a képviselő-testületek nem hoztak határozatot a költségvetés készítés további munkálatairól, valamint • a testületek teljes körűen nem döntöttek azokban a kérdésekben, amelyek a költségvetés összeállítását megalapozzák. A költségvetési rendelet-tervezetek az önkormányzatok többségénél (75%) a koncepciókban meghatározott elveket érvényesítették és a rendelkezésre álló források elosztásánál a működés elsődlegességét biztosították. A polgármesterek az érintett önkormányzatok 90%-ánál a bizottságok által megtárgyalt, a pénzügyi bizottságok által véleményezett, az intézmények vezetőivel egyeztetett költségvetési javaslatot terjesztették a testületek elé, amelyhez az Ámr. 29. § (9) bekezdésében foglaltaknak megfelelően, az Ötv. 92/A §-ban előírt esetekben14 a könyvvizsgáló írásos jelentését csatolták. Az önkormányzatok 20%-ánál a költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester nem az Áht. 71. § (1) bekezdésében meghatározott határidőre nyújtotta be a képviselő-testületnek megtárgyalásra. A testületek a költségvetési rendeletalkotási kötelezettségüknek maradéktalanul eleget tettek. A költségvetési előterjesztések, elfogadott rendeletek – a testület tájékoztatását szolgáló mérlegek, kimutatások és a költségvetés végrehajtási szabályainak kivételével – az előző éveknél15 magasabb arányban (77%) feleltek meg a költségvetés szerkezetére, tartalmára vonatkozó jogszabályi előírásoknak, a hiányos előterjesztések elsősorban a községi önkormányzatoknál fordultak elő. Az önkormányzatok a költségvetési előterjesztések szerkezetére, tartalmára, részletezettségére az Ámr. 29. §-ában rögzített előírásokat egy, vagy több pontban megsértették:

14

Az Ötv. szerint ide tartoznak a megyei, a megyei jogú városi, a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok, valamint azon helyi önkormányzatok, amelyek előző évben teljesített kiadásainak összege meghaladta a 100 M Ft-ot és hitelállománnyal rendelkeztek, vagy hitelt vettek fel. 15

Legutóbb: jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről II. fejezet (készült 2002. évben).

215


• elmaradt a hivatal költségvetésének feladatonkénti, valamint ezen belül külön tételben az általános és céltartalékok előirányzatainak bemutatása (23%-nál), • hiányzott a felújítási előirányzatok célonkénti és a felhalmozási kiadások feladatonkénti meghatározása (24, illetve 19%-nál), • nem mutatták be az éves létszámkeretet önállóan és részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervenként (20%-nál), • nem, vagy nem teljes körűen részletezték kiemelt előirányzatonként az önálló és részben önálló költségvetési szerveik kiadásait, vagy azok önkormányzati szintű összegzése maradt el (15%-nál), • elmaradt az önkormányzat és költségvetési szervei bevételeinek legalább az Ötv. 81-84. §-ai16 szerinti részletezettségű bemutatása (5%-nál). Elsősorban a testület tájékoztatását szolgáló, az Áht. 118. §-aiban előírt mérlegek, kimutatások, valamint az Áht. 75. §-ában rögzített, a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos szabályok meghatározásánál mutatkoztak – a korábbi évekhez hasonló – hiányosságok: • nem mutatta be a többéves kihatással járó feladatok előirányzatait éves bontásban az önkormányzatok közel fele, • nem mutatták be a működési és felhalmozási bevételeket és kiadásokat mérlegszerűen, egymástól elkülönítetten – a finanszírozási műveleteket is figyelembe véve – együttesen egyensúlyban sem (24%-nál), • a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos szabályokat nem, vagy nem teljes körűen rögzítették az önkormányzati rendeletek 30%-ában. Nem szabályozták az előirányzatok évközi módosításának rendjét, az intézményi többletbevételek feletti rendelkezési jogosultságokat, az intézményfinanszírozás rendjét, az évközi szabad pénzeszközök pénzintézetnél történő lekötésével kapcsolatos eljárást, az év közben keletkező hiány finanszírozásával összefüggő hatásköröket, a pénzmaradvány, a vállalkozási eredmény elszámolására, felhasználására vonatkozó előírásokat. • eseti jelleggel ugyan, de előfordult, hogy az önkormányzat költségvetési rendeletének bevételi és kiadási főösszegei nem tartalmazták a körjegyzőségnek, mint önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek a bevételeit és kiadásait. Az önkormányzatok jóváhagyott költségvetési rendelete alapján az intézmények és a hivatalok elkészítették az elemi költségvetési dokumentációikat, és az Ámr. 43. § (3) bekezdésében előírtaknak megfelelően, adatfeldolgozásra továbbították a Területi Államháztartási Hivatalok részére. Egyes önkormányzatoknál előfordult, hogy nem volt biztosított az éves költségvetésről szóló adatszol-

16

Az Ötv. előírásai szerint: saját bevételek, átengedett központi adók, más gazdálkodó szervektől átvett bevételek, központi költségvetési normatív hozzájárulások és támogatások jogcímek szerint részletezve.

216


gáltatás és a testület által elfogadott költségvetési rendelet közötti számszaki egyezőség. Az előirányzatok évközi módosítását főként a központosított előirányzatok, a normatív kötött felhasználású támogatások, a céljellegű decentralizált támogatások, a céltámogatások, az OEP-től átvett pénzeszközök, a saját bevételi többletek, a pályázati úton nyert, átvett pénzeszközök, valamint az előző évi pénzmaradvány igénybevétele tették szükségessé. Az ellenőrzött önkormányzatok a költségvetés bevételi és kiadási előirányzataikat az eredeti előirányzat 22,8%-ával módosították. A módosított bevételi előirányzatokon belül az önkormányzati saját bevételek 13,6%-kal, az önkormányzatok költségvetési támogatása 27%-kal, a finanszírozási bevételek (hitelek, értékpapírok bevételei) 41,7%-kal emelkedtek. A tervezéskor az önkormányzatok az előző évi pénzmaradvány várható öszszegét nem mérték fel reálisan, ezért módosított előirányzatként a pénzmaradvány összege több mint háromszorosára (220%-kal) emelkedett. A költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége terén – az előző évekhez hasonlóan – kedvezőtlenek a tapasztalatok. A szükséges módosításokat nem a jogszabályi előírásoknak megfelelően és nem teljes körűen végezték el az önkormányzatok felénél (az előző évben 55% volt ez az arány). Az előirányzatok módosítására vonatkozó jogszabályi előírásokat a legnagyobb arányban (57%-ban) a községi önkormányzatok hagyták figyelmen kívül. Az előirányzatok módosítására vonatkozó jogszabályi előírásokat meg sértették az önkormányzatok: • nem tettek eleget 48%-uknál azon kötelezettségnek, hogy legkésőbb a költségvetési beszámoló TÁH részére történő megküldésnek határidejéig kell dönteni az előirányzatok módosításáról, • az előterjesztett rendelet-tervezetek 29%-a nem a költségvetés szerkezetének megfelelően tartalmazta a módosítási javaslatokat, ezáltal nem biztosították az összehasonlíthatóságot, • az előirányzat-módosításokat nem dokumentálta, az előirányzatokról és azok változásairól pontos, naprakész nyilvántartást nem vezetett az ellenőrzött önkormányzatok 28%-a és számlarendjében annak tartalmát 48% nem határozta meg, ezáltal az előirányzat-módosítások ellenőrizhetősége sem volt maradéktalanul biztosított, • a zárszámadási rendeletben szereplő eredeti előirányzatok fő- és részösszegei az ellenőrzött önkormányzatok 20%-ánál nem egyeztek meg a költségvetési rendelet vonatkozó adataival, • költségvetési rendeletüket – annak indokoltsága ellenére – 12%-uk egyetlen alkalommal sem módosította, ilyen tartalmú előterjesztést nem készített. Az önkormányzatok a módosított előirányzatokhoz viszonyítva költségvetési bevételeiket 12,2%-kal túlteljesítették, kiadási előirányzataikat 6,7%-kal lépték túl.

217


Az évközi előirányzat-módosítások, -átcsoportosítások elmaradása, az előirányzat-módosítások helyi szabályozásának, a nyilvántartások vezetésének hiányosságai is hozzájárultak ahhoz, hogy a csak testületi hatáskörben módosítható (kiemelt) előirányzatokat az önkormányzatok 40,1%-ánál a költségvetési szervek túllépték. Az ellenőrzött önkormányzatok 41%-ánál a költségvetési szervek nem a jóváhagyott előirányzataikon belül gazdálkodtak, ezek fele önkormányzati szintű túllépést is eredményezett, ami az ellenőrzések hatékonyabb működésével megelőzhető lett volna. Az önkormányzatok a szabálytalan előirányzat-felhasználások okait nem vizsgálták, emiatt felelősségre vonást egyetlen esetben sem kezdeményeztek.

3.2.

A gazdálkodás szabályozottsága, szabályszerűsége Az ellenőrzött önkormányzati hivatalok 40,2%-a nem rendelkezett Szervezeti és Működési Szabályzattal, 42,7%-ánál nem készítették el a gazdasági szervezet feladatait tartalmazó ügyrendet. A tartalmilag nem megfelelő ügyrendek tipikus hibája, hogy az önálló és részben önálló költségvetési szervek közötti kapcsolatrendszer, a belső szervezetek együttműködésének szabályozása elmaradt, a gazdálkodási feladatok felsorolása keretjellegű volt. A vezetők és dolgozók feladat- és hatáskörét az önkormányzatok közel felénél nem határolták el. Nem szabályozták a belső kapcsolatok rendjét, a feladatok megosztását, a felelősséget, az információáramlás útját, módját, az átruházott jogosítványokat. A szabályozás rendszerint nem követte a változásokat, eltért a helyi sajátosságoktól. A jegyzők a számviteli politikát és a hozzá kapcsolódó szabályzatokat a polgármesteri hivatalok 84,7%-ánál biztosították, ezek negyedénél azonban a vásárolt formaszabályzatokat a helyi sajátosságoknak megfelelően nem adaptálták. Még akkor sem végezték el a megfelelő alternatíva kiválasztását, amikor a jogszabályok választási lehetőséget adtak és e lehetőségeket, előírásokat a kapott dokumentumok bemutatták, ezért nem voltak alkalmasak arra, hogy a pénzügyi–gazdasági folyamatokat szabályozzák. A szabályzatok további hiányossága, hogy a hivatalokhoz kapcsolt, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek gazdálkodásával összefüggő rendelkezéseket nem tartalmazták. A számviteli politikával rendelkező önkormányzatok 71,2%-a rögzítette a mérlegkészítés időpontját, 69,2%-a határozta meg, hogy az elszámolás, az értékelés szempontjából mit tekint lényegesnek, valamint 60,5%-a, hogy mit tekint jelentősnek. A megbízható és valós összkép kialakítását befolyásoló lényeges információk tekintetében a számviteli politikával rendelkező önkormányzatok 90,7%-a végezte el a kis értékű tárgyi eszközök, 69,2%-a a vagyoni értékű jogok, 70,9%-a pedig a szellemi termékek minősítését. A számviteli politikához kapcsolódó és egyéb, a gazdálkodás feltételeit meghatározó szabályozások hiányosságai a végrehajtást negatívan befolyásolták: • a számlarendekből hiányzott: a számlák más számlákkal való kapcsolatának meghatározása; az analitikus nyilvántartások adataiból készítendő kimutatások, feladások elkészítésének határideje; az 50 E Ft alatti szóbeli köte-

218


lezettségvállalások nyilvántartásának rendje; az alkalmazandó bizonylatok köre; az analitikus nyilvántartások formája, tartalma, a főkönyvi könyveléssel való egyeztetésének módja. Nem szabályozták teljes körűen a zárlati teendők rendszerét, a vállalkozási tevékenység szabályait, valamint a hivatalhoz kapcsolódó részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek könyvvezetését; • az eszközök és források értékelési szabályzata nem tartalmazta a kis értékű tárgyi eszközök elszámolásának, a szoftverek mennyiségi nyilvántartásának szabályait; • a leltározási szabályzatban nem volt meghatározott a leltározás vezetője, a leltározási körzetek kijelölése, a leltározást helyettesítő nyilvántartások alapján készítendő összesítő kimutatás tartalma, formája, kellékei, a mérlegben nem szereplő készletek leltározásával kapcsolatos feladatok, az üzemeltetésre átadott vagyonelemek kezelése, az éves leltározási kötelezettség végrehajtási folyamat; • a felesleges vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzata nem tért ki a selejtezési bizottság tagjainak kijelölésére, feladatuk meghatározására, az ármegállapítás szabályaira, az e tevékenységben közreműködők jogaira és kötelezettségeire, a selejtezett eszközök további hasznosításának szabályaira, vagy a szabályozás nem volt összhangban a hatályos vagyonrendelettel; • a házipénztári pénzkezelési szabályzatok nem tartalmazták a megnyitandó bankszámlák körét, rendeltetését, a rendelkezni jogosultak körét, a bankszámlák és a pénztár kapcsolatrendszerét, a készpénzfelvételek rendjét, a házipénztár keretösszegét, a pénz szállításának, őrzésének rendjét, a pénztári ellenőrzés módját és konkrét feladatait, az ellenőrzésért felelős személyek megnevezését. a pénztári helyettesítés és az átadás-átvétel szabályait, a pénzkezelési szabályzat és a központi jogszabályok összhangját az önkormányzatok 73,1%-ánál rögzítettük, de ezen szabályzatok 36,7%-a az önkormányzati belső szabályzatokkal nem állt összhangban; • a házipénztárból kiadott előlegek, utólagos elszámolásra átadott összegek nyilvántartása, elszámolása az önkormányzatok 87%-ánál volt megfelelően szabályozott. A legkevésbé szabályozott terület a házipénztáron kívüli pénzkezelés, illetve a részben önálló intézmények készpénzellátásának rendje, amelyet a szabályozásra kötelezetteknek csupán 59%-a határozott meg. A pénztári zárlat gyakoriságának, teendőinek szabályozottsági színvonala magas (92%), ám a végrehajtást illetően szerzett tapasztalataink kedvezőtlenek voltak. Az önkormányzatoknál a gazdálkodással kapcsolatos feladatköröket változatosan és különféle szabályzatokban rögzítették. A döntési, felelősségi szintek meghatározása a célszerűségi szempontok és a helyi sajátosságok figyelembevételével történt, ugyanakkor a hatályos szabályoknak való megfeleltetése nem volt hiánytalan.

219


A sokféle szabályzatban megtalálható hatáskörök, feladatok összehangolása – elsősorban a községekre jellemzően – nem vált az önkormányzatok gyakorlatává. A pénzgazdálkodással összefüggő szabályozások teljes körűen nem fedték le a pénzügyi, gazdasági folyamatokat, elmaradt az egymásra épülő ellenőrzési pontok, a beszámolás módjának meghatározása, előfordult a feladatok túlzott megosztása, a pénzgazdálkodási jogkörök egymásnak ellentmondó rögzítése is. A szabályozásokhoz rendszerint nem kapcsolódott olyan nyilvántartási rendszer, amelyből nyomon követhető lenne, hogy ki, mire, mi alapján vállalt kötelezettséget, arra az előirányzat fedezetet nyújtott-e, a feladat elvégzését ki igazolta, történt-e előirányzat-túllépés, valamint mennyi a még felhasználható előirányzat. A pénzgazdálkodási jogkörök gyakorlásának rendjét az önkormányzatok 10,8%-ánál nem alakították ki, a kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés és érvényesítés feladatait nem rögzítették. A kötelezettségvállalás szabályozása elmaradt az önkormányzatok 13,2%-ánál. A kötelezettségvállalás hiányosságait rögzítettük az önkormányzatok 29,8%-ánál a pénztári és 27,3%-ánál a banki tevékenységhez kapcsolódóan. A kötelezettségvállalás teljes hiányát, szabályoktól eltérő elvégzését az önkormányzatok 7,1%-ánál, illetve 5,2%-ánál állapítottuk meg. A pénztárforgalomhoz kapcsolódó hibák rendszerint a nem egyértelmű helyi szabályozásra, a rossz helyi szabályozás szerinti hatáskörgyakorlásra voltak visszavezethetők. Például a jegyzők gyakran rendelkeztek egyidejűleg, ugyanazon típusú gazdasági eseményekre vonatkozóan kötelezettségvállalási, utalványozási és ellenjegyzési jogosítványokkal is. A banki pénzforgalomhoz kapcsolódó tevékenységet jellemző hiányosság volt, hogy a polgármesteri hivatalok a kötelezettségvállalás jogszerűségének megítéléséhez szükséges, az Ámr. 134. § (1) bekezdésében előírt előirányzat-felhasználási tervet, az Ámr. 139. §-a szerinti likviditási tervet, valamint az Áht. 103. § (2) bekezdésében rögzített kötelezettségvállalási nyilvántartást nem vezették. A kötelezettségvállalás ellenjegyzése a pénztári bizonylatok esetében az önkormányzati hivatalok 40,6%-ánál hiányosan, illetve 18,9%-ánál egyáltalán nem történt meg, a banki bizonylatoknál ugyanezen arány 39%, illetve 16% volt. Az utalványozás során a pénztári bizonylatoknál a polgármesteri hivatalok 33,8%-a, a banki bizonylatoknál 33%-a nem tartotta be a központi és helyi szabályozásban foglaltakat, 5%-nál, illetve 7,8%-nál a bizonylatok utalványozása teljes körűen elmaradt. Ezekben az esetekben a bevételek beszedését, illetve a kiadások teljesítését vezetői engedély nélkül, nem a szabályoknak megfelelően végezték. Az utalvány ellenjegyzésekor a jogosultak 39,1%-a a pénztári és 38,5%-a a banki tevékenységhez kapcsolódóan nem látta el szabályosan feladatát. Az önkormányzati hivatalok 15,3%-ánál, illetve 13%-ánál az utalványozás ellenjegyzése rendszeresen elmaradt, nem ellenőrizték kifizetés előtt, hogy a költség-

220


vetésben biztosított-e a fedezet, ténylegesen megtörtént-e a teljesítés szakmai igazolása és az okmány érvényesítése. Az ellenőrzött önkormányzatok 72,8%-ánál tartották be az érvényesítést végzőre vonatkozó szakmai előírásokat (írásbeli megbízás, iskolai végzettség, szakképesítés). A többi önkormányzatnál az előírásoknak megfelelő szakmai képesítés, vagy a feladatra vonatkozó írásbeli megbízás hiányzott. Az érvényesítői feladatokkal felruházottak írásbeli megbízása a vizsgált önkormányzatok 15,8%-ánál maradt el. Az érvényesítés ellenőrzési feladatainak elvégzését az önkormányzatok 41,9%-a a pénztári és 34,5%-a a banki bizonylatok esetében nem biztosította. A hivatalok 24,3%-ánál, illetve 17,7%-ánál az érvényesítési feladat ellátása során a bizonylatok teljes körének érvényesítése szabálytalanul történt. A hiányosságok között tapasztalható volt az érvényesítés elmaradása, a nem megfelelő szakképesítéssel rendelkező személy általi érvényesítés, az összeférhetetlenség követelményeinek figyelmen kívül hagyása, az érvényesítő személy írásbeli megbízásának hiánya. A szabályok értelmében az érvényesítésnek a teljesítés szakmai igazolásán kell alapulnia. Ennek módjáról és az azt végző személyek kijelöléséről a helyi adottságok figyelembevételével a jegyzőknek kellett rendelkezniük, amely azonban a hivatalok közel 90%-ánál elmaradt. A gyakorlatban az ellenőrzött önkormányzatok 48,6%-ánál tapasztaltuk a pénztári és 50,4%-ánál a banki kifizetések előtt a teljesítés igazolásának teljes, illetve részleges elmaradását. A hibás gyakorlat egyik oka, hogy a teljesítés szakmai igazolására a jegyzők nem alakítottak ki egységes rendszert, nem határozták meg az igazolásra jogosultak személyét, a tevékenység végrehajtásának szakmai követelményeit. A szakmai teljesítés igazolásának elmaradása esetén fokozott a kockázata annak, hogy a nem, vagy a megrendeléstől eltérő módon történő teljesítés esetén is kifizetésre kerül a számla szerinti teljes összeg. Az ellenjegyzés átruházása a kisebb létszámú apparátussal dolgozó községek esetében a szakmai szempontoknak nem tudott megfelelni: • az e tevékenységet átruházott hatáskörben ellátó személyek nem rendelkeztek az ellátáshoz szükséges ismerettel; • nem volt elég információ annak eldöntéséhez, hogy a jóváhagyott költségvetés fel nem használt, illetve le nem kötött kiadási előirányzata biztosította-e a kellő mértékű fedezetet; • a kiadás teljesítésére az önkormányzati feladatok ellátása érdekében szükség volt-e; • a tranzakció nem sértett-e gazdálkodásra vonatkozó szabályokat; • a kifizetési kötelezettség valóban az önkormányzatot terhelte-e; • a pénzügyi fedezet rendelkezésre állt-e; • az érvényesítés a teljesítés szakmai igazolásán alapult-e.

221


Az önkormányzatok 87%-ánál szabályozott a pénztári előlegek kezelésének rendje. A végrehajtás a szabályozottságnál kedvezőtlenebb, mivel a vizsgált bizonylati mintában előforduló előlegek nyilvántartása, elszámolása 71,2%-ban felelt meg az előírásoknak. Az előlegeket nem előírás szerint kezelő önkormányzatoknál gyakori, hogy az elszámolásra kiadott összeg kifizetésének engedélyezése írásban nem történt meg, az előlegek kifizetése bizonylat nélküli történt, a kifizetett összeg nyilvántartásba vétele elmaradt, határidőn túli volt az elszámoltatás, a korábban kiadott előleggel történt elszámolás nélkül, újabb előleget fizettek ki, az előlegek számviteli elszámolása szabálytalan volt. A gazdálkodási-ellenőrzési jogosítványok gyakorlásának hibáin túl az önkormányzatok 2/3-nál tártunk fel a gazdálkodásban további szabálytalanságokat. Ezek: • folyó kiadásként számoltak el kis értékű tárgyi eszközöket; a pénztári kifizetéseknél az összeg átvételét az átvevővel nem igazoltatták; • pénztári kifizetéseket teljesítettek nem jogosultak számára; a pénztári záró pénzkészlet a szabályozásban rögzített mértéket többszörösen meghaladta; • a kiadásokat téves szakfeladaton számolták el; nem az önkormányzat nevére szóló számla alapján is kifizetést teljesítettek; • az alapbizonylatokat szabálytalanul javították; alapbizonylatban foglalttól eltérő összegű kifizetést teljesítettek; a munkába járást nem a szabályok szerinti összegben fizették ki; • a pénztárbizonylatok kiállítása és a számlák csatolása maradt el. Ezen hiányosságok miatt 11 önkormányzatnál kezdeményeztük a felelősség megállapítását. A helyi önkormányzatok 78,7%-ánál a bizonylatok alakilag és tartalmilag megfelelőek voltak. E körben a bizonylatok kezelése zárt rendszerben, az ellenőrzés számára áttekinthető módon történt, azokhoz a kapcsolódó alapbizonylatokat csatolták, illetve hivatkoztak azok fellelhetőségére. A szigorú számadású nyomtatványok kezelési rendjét az önkormányzatok szabályzataikban meghatározták, a gyakorlat azonban ettől eltért. Tipikus hiba volt az összesítő nyilvántartások hiányos vezetése, a nyomtatvány beszerzések, kiadások, a visszavételezések nyilvántartásba vételének elmaradása.

3.3.

A vagyongazdálkodás szabályszerűsége Az önkormányzatok 81,1%-a rendelkezett vagyongazdálkodási rendelettel. Megtörtént a vagyonelemek kategorizálása, azok elidegenítésének, hasznosításának, megterhelésének szabályozása. A vagyongazdálkodási rendelettel rendelkező önkormányzatok 92,7%-a határozta meg az önkormányzat vagyonának hasznosítására jogosultak körét, 85,9%-a pedig az önkormányzati vagyonnal való rendelkezési korlátokat. Elsősorban a községekre jellemző, hogy a vagyongazdálkodás feltételeit nem szabályozták. A vagyongazdálkodási rendeletek előírásai nem követték a jogszabályok változásait.

222


A vagyongazdálkodással kapcsolatos döntéseknél jellemzően (92,5%-ban) a központi és helyi rendeletekben előírtakat betartották. A vagyoni helyzet alakulásáról hiányosan adott számot az önkormányzatok 18%-a. Ezeknél a tulajdonukban lévő eszközök közül üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök, gazdasági társaságokban meglévő tulajdonrészt kifejező részesedések, követelések és kötelezettségek maradtak ki a mérlegből. A mérleget az önkormányzatok mintegy 60%-a támasztotta alá a helyi szabályzat szerinti ütemezésben végzett leltározással, vagy a különböző számviteli nyilvántartások egyeztetése alapján készült leltározást helyettesítő összesítő kimutatással. A polgármesterek, illetve a jegyzők néhány önkormányzat kivételével nem tettek teljes mértékben eleget az összesítő kimutatással kapcsolatos szabályozási feladataiknak, a Vhr. 37. § (4) bekezdésben foglaltak ellenére nem szerezték be a felügyeleti szerv – a képviselő-testület – egyetértését, illetve nem készítettek a részletező nyilvántartásokból összesítő kimutatást. Az önkormányzatok 66%-a tartotta be a Vhr. 27-36. §-ban rögzített, a mérlegtételek értékelésére vonatkozó szabályokat. A megyei, megyei jogú városi, fővárosi kerületi és a városi önkormányzatok negyede nem a jogszabályi előírásoknak megfelelően értékelte a mérlegben kimutatott eszközeit és forrásait. A legtöbb hiányosság az értékcsökkenés elszámolását jellemezte, amivel megsértették a Vhr. 30. §-ának előírásait, így a mérlegben kimutatott eszközök nettó értéke nem az előírások szerinti információt nyújtotta. A pénzügyi befektetések bekerülési értékét – néhány kivételtől eltekintve – a jogszabályi előírásoknak megfelelően határozták meg az önkormányzatok. Az értékvesztés elszámolásához – élve a jogszabály adta lehetőséggel – a jelentős összeget nagyon tág határok között határozták meg. Az ilyen érték megállapítási lehetőség – céljával ellentétesen – a mérlegben kimutatott vagyon értékadatának megbízhatóságát korlátozza. Az értékvesztés elszámolása és annak nyilvántartása az önkormányzatok 31%-a esetében szabálytalan. A forgóeszközök között nyilvántartott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok értékvesztéséről a költségvetési beszámolók űrlapján közölt adatok teljesen megalapozatlanok. Az önkormányzatokra a kockázatkerülő magatartás volt jellemző. Törekedtek a tőzsdei, vezető részvények vásárlására és megtartására, a nem jövedelmező, várospolitikai célokat nem szolgáló befektetéseik felszámolására. Növekedett az önkormányzatok pénzügyi befektetései között az állampapírok aránya, éven belüli befektetéseiket is jellemzően állampapírokban tartották. A biztonságos állampapír állomány mellett – lényegesen kisebb arányban – ismert, alacsony kockázatú befektetési jegyeket is vásároltak. Az önkormányzatok kétharmada a kedvezményes kamatozású fejlesztési hitelek felvétele mellett folyamatosan fenntartotta pénzügyi befektetéseit, illetve a kedvezményes kamatozású hitelállományt piaci kamatozású hitelekkel egészítette ki. Értékpapír befektetéseiket a piaci hitelek fedezeteként, az állami támogatások szükséges saját részeként használták, működési bevételük fedezetet nyújtott az adósságszolgálat (kamat- és tőketörlesztések) teljesítésére. A pénz-

223


ügyi befektetésekkel történő gazdálkodás ezekben az esetekben célszerűnek, az önkormányzati feladatellátással összhangban lévőnek bizonyult. A kialakult kedvező folyamatokkal együtt jelentkeztek a befektetési szolgáltatók és az önkormányzatok együttműködéséből, az üzleti kapcsolatrendszer fejlődéséből adódó problémák. A befektetési szolgáltatók kiválasztása során az ajánlatkérésekkel kapcsolatos adminisztráció hiánya, illetve részleges kialakítása volt jellemző az ellenőrzött önkormányzatokra. Ilyen módon a felelős gazdálkodási döntések szükséges dokumentációs háttere hiányzott. Az önkormányzatok kétharmada a pénzügyi befektetési döntések előkészítését hivatalával végeztette el. Ezekben az esetekben a polgármesteri hivatal a befektetési szolgáltatókkal eseti jellegű kapcsolatot hozott létre és egyedi ügylet végrehajtására adott megbízást. Az eseti megbízások döntés előkészítési folyamatát, ezen belül az ajánlatkérések, illetve az ajánlatok értékeléséhez szükséges hozam számítások dokumentációs rendjét nem szabályozták. Kedvezőtlen tendencia érvényesült az önkormányzatok harmadánál. A működési hiányuk áthidalására rugalmas folyószámla hitelkeretet biztosított a számlavezető bank. A folyószámla hitelkeret éves visszatörlesztése azonban elmaradt és a működési hitelállomány tartós (éven túli) fennállása, a hitelkeret folyamatos megújítása és igénybevétele, illetve kedvezőtlenebb esetben halmozódása volt megfigyelhető. A likvid hitelek folyamatos megújításának és éven túli igénybevételének kedvezőtlen tendenciája logikai kapcsolatba hozható a vonatkozó jogszabályi rendelkezés értelmezési problémáival. A helyi önkormányzatokról szóló törvény a likvid hiteleket kivette az önkormányzatok kötelezettségvállalási korlátjának számításából. Ezáltal a felhalmozódó, illetve éven túli folyószámlahitelek nem terhelték (szűkítették) a törvény szerinti adósságot keletkeztető kötelezettség vállalás lehetséges mértékét, az önkormányzatok ilyen típusú eladósodása nem ütközött a jogszabályi korlátba.

3.4.

A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége A zárszámadás készítési kötelezettségének az önkormányzatok döntő többsége (90%-a) eleget tett, a költségvetés teljesítéséről szóló beszámolót határidőre elkészítették, a zárszámadási rendelet-tervezeteket a polgármesterek az előírt határidőben benyújtották, s arról a képviselő-testületek rendeletet alkottak. Az önkormányzatok zárszámadási előterjesztései, elfogadott rendeletei – a testületi tájékoztatást szolgáló mérlegek és kimutatások kivételével – a költségvetési rendeletekhez hasonlóan, 67%-ban megfeleltek a rendeletek szerkezetére vonatkozó jogszabályi előírásoknak. A zárszámadási előterjesztések, rendeletek szerkezetére, tartalmára vonatkozó kötelező előírásokat egy vagy több pontban megsértő önkormányzatoknál ismétlődő hibákat tártunk fel.

224


Az önkormányzatok zárszámadásainak • 21%-a nem a költségvetési rendelettel összehasonlítható módon készült, szerkezetében, tartalmában az egyezőség nem volt biztosított, ezen belül az előterjesztések egy része az eredeti és módosított előirányzatokat nem tartalmazta, • 10%-a nem tartalmazta teljes körűen a működési és fenntartási előirányzatok teljesítését, a kiemelt előirányzatokat, a tényleges létszámok költségvetési szervenkénti és önkormányzati szintű bemutatását, • 25%-a a működési és felhalmozási előirányzatok teljesítését, ezen belül a kiemelt előirányzatokat, nem intézményenként, hanem szakfeladatonként tartalmazta, • mintegy 20% nem részletezte a hivatalok kiadásainak teljesítését feladatonként, a felújítási előirányzatok teljesítését célonként és a felhalmozási kiadásokat feladatonként, • 33%-a nem mutatta be a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat mérlegszerűen. Az önkormányzatok – a korábbi évekhez hasonlóan – a zárszámadáshoz nem csatolták az Áht. 118. §-a szerinti valamennyi mérleget és kimutatást. Nem határozták meg helyi rendeletben az Áht. 116. § 4. 6. 8. 9. 10. pontja szerinti mérlegek tartalmi követelményeit. A mérlegek tartalmát az Áht. 124. § (2) bekezdés b) pontjában előírtak ellenére a Kormány sem szabályozta. Az önkormányzatok a zárszámadás előterjesztésekor • elmulasztották bemutatni a hitelek állományát lejárat, hitelezők, eszközök szerinti bontásban (62%-nál), az összevont mérleget (25%-nál), a vagyonkimutatást (67%-nál), a közvetett támogatásokat tartalmazó kimutatást a szöveges indokolással együtt (80%-nál), • nem számszerűsítették a több éves kihatással járó döntéseket évenkénti bontásban, összesítve, szöveges indokolással ellátva (70%-nál). A központi és helyi szabályozás hiányában az önkormányzatok nem fordítottak kellő figyelmet a képviselő-testületek megfelelő informálását szolgáló, tájékoztató jelleggel bemutatandó mérlegek elkészítésére és benyújtására. A tartalmilag nem megfelelő, vagy hiányzó mérlegek és kimutatások a községi önkormányzatoknál voltak túlsúlyban (63%). Az önkormányzatok 79%-a a TÁH-nak benyújtott költségvetési beszámolóban kimutatott adatok alapján – az előző évhez hasonlóan – szabályszerűen állapította meg önkormányzati szintű pénzmaradványát. A pénzmaradvány megállapításának és jóváhagyásának ellenőrzése során megállapított jellemző hiányosságok a következők voltak:

225


• az önkormányzatok mintegy 10%-ánál a pénzmaradvány megállapításakor a központi költségvetéssel kapcsolatos elszámolásokat figyelmen kívül hagyták, az aktív és passzív elszámolásokat – különösen községi önkormányzati körben – megfelelő analitikával nem támasztották alá, ami a pénzmaradvány összegének valódiságát kérdőjelezte meg, • az önkormányzatok mintegy 5%-a a zárszámadási rendeletével egyidejűleg nem hagyta jóvá költségvetési szervei pénzmaradványát, • további 5%-nál a testület csak az önállóan gazdálkodó intézmények pénzmaradványáról döntött, a részben önállóan gazdálkodó intézmények pénzmaradványáról nem, a pénzmaradvány helyett a záró pénzkészleteket hagyta jóvá. Az önkormányzatok 6,5%-nál végeztek vállalkozási tevékenységet. Az érintett polgármesteri hivatalok és intézmények – néhány kivételtől eltekintve – a vállalkozási tevékenység eredményének megállapításánál és felhasználásánál szabályszerűen jártak el. Az eredmény-kimutatások a mérleg megfelelő sorával, a főkönyvi könyvelés adataival megegyezők voltak. A vállalkozási tevékenység eredményét az önkormányzatok visszaforgatták alaptevékenységükre, így befizetési kötelezettségük nem keletkezett. Az Ámr. 149. § (5) bekezdése szerint a felügyeleti szerv a költségvetési szervet éves számszaki beszámolójának és működésének elbírálásáról és jóváhagyásáról írásban értesíti. Az intézmények írásbeli kiértesítése beszámolójuk elfogadásáról, jóváhagyásáról az önkormányzatok 57%-ánál maradt el.

4.

A

HELYI

ÖNKORMÁNYZATOK

KÖNYVVIZSGÁLATI

KÖTELEZETT-

SÉGÉNEK TELJESÍTÉSE A könyvvizsgálati jelentések, valamint a könyvvizsgálói záradékkal ellátott egyszerűsített beszámolók (egyszerűsített mérleg, egyszerűsített pénzforgalmi jelentés, egyszerűsített pénzmaradvány-és eredmény-kimutatás) képviselőtestület elé terjesztését, majd az elfogadott egyszerűsített beszámolók és jelentések Állami Számvevőszékhez való megküldését írja elő az Áht. 82. §-a, valamint az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól szóló - többször módosított - 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 10. §-a. A 2003. évi I. tv. 5. §-ával módosult az önkormányzatok eseti auditálási kötelezettségét megállapító törvényi szabályozás. A 2003 jan. 14-től hatályos módosítás szerint azon helyi önkormányzatok kötelesek egyszerűsített tartalmú beszámolójuk felülvizsgálatára, amelyek előző évben teljesített kiadásainak öszszege meghaladja a 300 M Ft-ot és hitelállománnyal rendelkeznek, vagy hitelt vesznek fel. A központi költségvetés a könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok feladatainak ellátásához 120 M Ft központosított támogatást biztosított, ami valamennyi könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatot egységesen megillet. A támogatást átmeneti jelleggel a BM állásfoglalása alapján azon önkormányzatok is igényelhették, amelyek nem tartoztak a kötelezetti körbe,

226


(de kiadási főösszegük 100 M Ft-ot meghaladta és hitelállománnyal rendelkeznek) ha a beszámoló felülvizsgálatára 2003. év január 14. előtt szerződést kötöttek a könyvvizsgálóval. A könyvvizsgálati kötelezettség az előző évi 933-hoz képest 130-al (14%) csökkent. A csökkenést – korábbi javaslatainkkal összhangban - alapvetően a forint értékvesztését figyelembevevő, az auditálási kötelezettség bevezetésének éve (1996) óta változatlan - 100 M Ft-os - kiadási főösszeg megemelése váltotta ki, de hozzájárult a hitelt igénybevevő önkormányzatok számának egyidejű csökkenése is (Hajdú-Bihar megye). 2003. évben a könyvvizsgálatra kötelezett 803 önkormányzat közül 751 (93,5%) tett eleget tájékoztatási kötelezettségének – ebből 65 folyamatos, 686 önkormányzat pedig eseti jelleggel - a jogszabályban előírt határidőig. (A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítésének mértéke 2001-ben 91%, 2002-ben 92%-os volt). A könyvvizsgálati dokumentumokat 160 auditálásra nem kötelezett önkormányzat is megküldte az ÁSZ-nak. Ez utóbbiak viszonylag magas száma összefügg azzal, hogy a könyvvizsgálati kötelezettségre vonatkozó előírások változása csak lassan tisztázódott, így több önkormányzat inkább felülvizsgáltatta beszámolóját. Az auditálási és tájékoztatási kötelezettségét a megadott határidőig elmulasztó önkormányzatok száma a kötelezetti kör csökkenésével és az önkormányzatok jogkövető magatartásának javulásával összefüggésben 2003-ban mérséklődött. A mulasztásos törvénysértést elkövető önkormányzatok száma mindössze 52 volt az előző évi 73-al szemben. A nem teljesítés okaként az önkormányzatok jellemzően továbbra is a hitel tartalmára vonatkozó jogszabályi hiányosságra hivatkoznak. A helyi önkormányzatokról szóló törvény 2003. évi módosítása továbbra sem teremtett egyértelmű helyzetet a könyvvizsgálati kötelezettség megállapítását illetően, a korábban meglévő – az előző évek feldolgozásai során is jelzett - jogértelmezési problémákra nem adott megoldást. Változatlanul értelmezési gondokat vet fel a hitelállomány, a felvett hitel fogalma, amelyekre vonatkozóan a kiadott állásfoglalások nem adnak jogszabályi értékű eligazítást, mivel azok az Alkotmánybíróság döntése értelmében nem tekinthetők jogforrásnak. Szabályozatlan az auditálási kötelezettséget elmulasztó önkormányzatok esetében a szankcionálás is. Az önkormányzatok könyvvizsgálati kötelezettségük elmulasztása okaként említik többek között, hogy csak a beszámolási időszak végén vettek fel működési hitelt - amit 2003. év elején visszafizettek -, hosszú lejáratú garanciális hitelük a lakásvásárlás támogatásával összefüggésben keletkezett, visszatérítendő támogatásban részesültek. Mindezek miatt egyértelműsíteni szükséges a hitel (tartozás, kölcsön, visszatérítendő támogatás) tartalmát, jellegét. A könyvvizsgálói jelentések általában megállapítják az önkormányzati vagyon növekedését, ami főként az ingatlankataszter rendezésének, az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok állományba vételének, egyidejűleg az értékelés

227


elvégzésének a következménye. E feladat ellátását azonban értelmezési problémák nehezítették, amelyek az alábbi jogszabályokból következnek. A könyvvizsgálóknak a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 46 §. (1) bekezdése szerint a könyvvizsgálatra kötelezett önkormányzatoknál feladata az éves költségvetési beszámoló mérlegében kimutatott eszközök értékadatainak a leltárkimutatásokkal, az önkormányzati ingatlankataszter nyilvántartásban, valamint a zárszámadáshoz készített vagyonkimutatásban szereplő értékadatokkal való egyezőségének vizsgálata is. Ennek ellenére ezt nem minden esetben vizsgálták, mivel a mérleg fordulónapja 2002. december 31. míg a kataszter felülvizsgálat határideje a 48/2001. (III.27.) Korm. rendelet 3. § (2) bekezdése szerint 2003. január 1. Indoklásuk szerint ez két különböző időszak, számviteli szempontból egy év időeltolódást jelent. Az egyezőség hiányát a könyvvizsgálók sem egyformán ítélték meg, aminek következtében egyesek korlátozott záradékkal, mások pedig fenntartásaik ellenére korlátozás nélkül hitelesítették a beszámolókat. E tekintetben egészen sajátos az egyik megyei önkormányzat korlátozott záradékának indoklása, mely szerint az önkormányzat éves egyszerűsített beszámolóját a 2002. december 31-i fordulónappal a vonatkozó jogszabályok előírásai alapján állította össze a 48/2001 (III. 27.) Korm. rendeletben foglaltak kivételével. Ennek következtében az önkormányzat vagyonából a 48/2001. (III. 27.) Korm. rendelettel érintett vagyonelemek tekintetében nem megbízható a vagyon értéke. Az egyszerűsített mérleget, pénzforgalmi jelentést, pénzmaradvány és eredmény kimutatást az auditálási és tájékoztatási kötelezettségének eleget tett 751 önkormányzat közül 2003-ban 673 esetben (89,6%) hitelesítő záradékkal látták el a könyvvizsgálók. Nem állapítottak meg a valódiságot befolyásoló lényeges téves állítást, a beszámolók megfeleltek a számviteli alapelveknek és a vonatkozó jogszabályi előírásokban foglaltaknak. 15 önkormányzatnál jelezte a könyvvizsgáló, hogy a hitelesítő záradékot csak a képviselő-testületi zárszámadást jóváhagyó határozata után, a 2003. június 30-ig közzétételre kerülő egyszerűsített költségvetési beszámolón véglegesíti. Mindez ellentmond az Áht. szabályozásának, mely szerint a könyvvizsgálói záradékkal ellátott egyszerűsített tartalmú beszámolót a polgármester a költségvetési évet követően 4 hónapon belül (legkésőbb április 30-ig) terjeszti a képviselő-testület elé. 2003-ban a könyvvizsgálók 71 önkormányzat beszámolóját látták el korlátozott záradékkal, részarányuk az előző évi 7,8%-ról 9,5%-ra emelkedett. Esetükben a könyvvizsgálók többsége a vagyoni helyzet bemutatásának pontatlanságait kifogásolták. A korlátozott záradék okai között szerepel továbbra is a pénzügyi számviteli szabályzatok aktualizálásának, illetve az önkormányzatok belső- és intézményeik felügyeleti ellenőrzésének hiánya.

228


A könyvvizsgálók a tárgyévben a könyvvizsgálati és tájékoztatási kötelezettséget teljesítők közül 5 települési önkormányzat beszámolóját (Visegrád, Karancsság, Berkesd, Dunaalmás, Tokodaltáró) látták el elutasító záradékkal. (Elutasító záradékkal látták el a könyvvizsgálók még további három település beszámolóját is, amelyek ez évben már nem tartoznak a kötelezetti körbe, de a könyvvizsgálóval még január 14. előtt szerződést kötöttek. Az elutasító záradék felsorolt indokai ezen településekre is vonatkoznak). Az elutasító záradék főbb indokai a következők: • az egyszerűsített beszámolók nem adnak megbízható, valós képet az önkormányzatok pénzügyi, jövedelmi és vagyoni helyzetéről, a vagyoni helyzet áttekinthetetlen, nem történt meg a vagyonfelmérés (2 önkormányzat); • nem biztosították a vagyonkataszter és a főkönyvi analitika egyezőségét, a kataszterben a bruttó értékek egy része helytelenül, illetve néhány tétel egyáltalán nem került feltüntetésre. Nem történt meg a vagyonelemek forgalomképesség szerinti elkülönítésének egyeztetése sem a vagyonkataszter és a főkönyvi nyilvántartás között (1 önkormányzat); • az egyszerűsített beszámolót nem a számviteli törvényben foglaltak és az általános számviteli elvek, továbbá a vonatkozó kormányrendelet szerint készítették el (1 önkormányzat); • az értékcsökkenés elszámolása nem megfelelő (1 önkormányzat); • a mérleg adatok és a főkönyvi kivonatok egyezőségének hiánya, a főkönyvi könyvelés, az analitikus nyilvántartás, valamint a leltár adatainak eltérése. Nem mutat egyezőséget a mérleg eszköz-forrás oldala, továbbá a mérleg előző évi záró és a 2002. évi nyitóadata sem, ezáltal sérült a mérlegvalódiság, a folytonosság elve (2 önkormányzat); • a befektetések és követelések szabálytalan értékelése, valamint a hosszú és rövid lejáratú kötelezettségek helytelen beállítása a mérlegbe, hibás pénzmaradvány-elszámolások (3 önkormányzat); • számviteli politika hiánya (1 önkormányzat). Záradék megadásának megtagadására két önkormányzatnál került sor (Kétpó és Kuncsorba). Esetükben a könyvvizsgálók még alternatív vizsgálati módszerek alkalmazásával sem tudtak olyan bizonyítékokat szerezni, amelyek alátámasztották volna a záradék megadását. A záradék megtagadását a pénzmozgások bizonylatolásának év-közbeni mulasztásaival, a helyesbítő, javító tételek sokaságával, a szöveges indoklás hiányával, ellenőrizhetetlenségével indokolták a könyvvizsgálók. A könyvvizsgálók javaslattételi kötelezettségét jogszabály nem tartalmazza, ennek ellenére a jelentések mintegy 40%-a tartalmaz javaslatokat. Ezek közel fele a számviteli rendszer fejlesztésével, valamint a tárgyi eszközök, készletek értékelésének, nyilvántartásának rendjével kapcsolatos. Többnyire az ingatlanvagyon-kataszter kiegészítését, a számviteli nyilvántartások és az ingatlanvagyon-kataszter egyeztetésének mielőbbi elvégzését tartalmazzák a vonatkozó rendeleteknek megfelelően. E témakörön belül a könyvvizsgálók fel229


hívják az önkormányzatok figyelmét a szabályzatok pontosítására, aktualizálására, folyamatos karbantartásának szükségességére. A javaslatok 15%-a tartalmazza a belső, valamint az intézmények felügyeleti ellenőrzési rendszerének kialakítását. A javaslatok mintegy 20%-a az auditálási különbözetek elszámolására, a források, hitelek, részesedések, kötelezettségvállalások kimutatásának rendjére hívja fel az önkormányzatok figyelmét. A javaslatok további 15-20%-a egyéb területeket (pl. értékcsökkenés helytelen elszámolása, leltározási tevékenység, immateriális javak elszámolási rendje) érint.

Budapest, 2003. augusztus ”

"

Dr. Kovács Árpád elnök

230

Melléklet:

4 db

15 oldal

Függelék

1 db

378 oldal

MELLÉKLETEK

231

232

1. számú melléklet

Költségvetési kapcsolatok ellenőrzési körébe bevont önkormányzatok jegyzéke

Megye


Cél- címzett támogatások

Baranya megye

Komló Kővágószőlős Lánycsók Magyarszék Majs Mozsgó Nagynyárád Olasz Pécsudvard Ujpetre

Beremend Megyei Önkormányzat Mohács Siklós Villány Villánykövesd

Bács-Kiskun megye

Ágasegyháza Fajsz Gátér Jakabszállás Nagybaracska Nemesnádudvar Soltvadkert Tiszakécske Tiszaug Városföld

Kiskunmajsa Soltvadkert Tiszakécske

Békés megye

Ecsegfalva Gyula Kardoskút Kétsoprony Kondoros Körösnagyharsány Lökösháza Megyei Önkormányzat Tarhos

Körösladány Mezőkovácsháza Sarkad Szarvas

Borsod-Abaúj-Zemplén megye Arló Boldva Borsodszentgyörgy Borsodszirák Damak Hangács Mezőcsát Múcsony Nyékládháza Nyomár Sajókaza Sajópálfala Sajósenye Sajóvámos Szirmabesenyő Ziliz

233

Aszaló Edelény Forró Hernádnémeti Kenézlő Mezőkövesd Pálháza Parasznya Polgár Sárospatak Sátoraljaújhely Tokaj


Megye


Csongrád megye

Csengele Kistelek Magyarcsanád Szegvár Székkutas

Fejér megye

Bodmér Csákvár Káloz Kápolnásnyék Nadap Nagylók Sárbogárd Soponya Vál

Győr-Moson-Sopron megye

Csorna Iván Sobor Sopronkövesd Szerecseny Töltéstava Újkér

Hajdú-Bihar megye

Bocskaikert Derecske Esztár Kismarja Körösszegapáti Monostorpályi Nyírábrány Nyíracsád

Heves megye

Adács Besenyőtelek Demjén Gyöngyösoroszi Halmajugra Kál Mezőtárkány Szücsi Tarnazsadány Visznek

Jász-Nagykun-Szolnok megye

Csépa Jászfelsőszentgyörgy Kunhegyes

Komárom-Esztergom megye

Császár Dorog Tardos Tokodaltáró

234

Cél- címzett támogatások Csongrád Hódmezővásárhely Makó Mórahalom Szentes


Megye



Nógrád megye

Bánk Dorogháza Nagyoroszi Nézsa Nőtincs Palotás Romhány Szanda Szügy

Balassagyarmat Cserháthaláp Érsekvadkert Ludányhalászi

Pest megye

Bag Dabas Fót Galgahévíz Hernád Megyei Önkormányzat Monor Nagykőrös Őrbottyán Ráckeve Zsámbok

Acsa Bag Göd Gyál Megyei Önkormányzat Monor Pilis

Somogy megye

Ádánd Balatonföldvár Bárdudvarnok Csokonyavisonta Iharosberény Juta Mernye Mezőcsokonya Tab

Barcs Csurgó Fonyód Igal Inke Kadarkút Somogyszob

Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Csaholc Jánd Nyírbogát Tarpa Tiszabercel Tornyospálca Újkenéz

Gyüre Kaba Kemecse Nagykálló Nyíradony Nyíregyháza Nyírlugos Nyírtelek Vaja

Tolna megye

Bonyhád Dombóvár Fadd Morágy

Vas megye

Aparhant Cikó Dunaföldvár Madocsa Nagyszokoly Pincehely Sárpilis Tamási Csehimindszent Gérce Hosszúpereszteg Kám Nárai Sorokpolány Torony Uraiújfalu Vönöck 235

Csörötnek Megyei Önkormányzat Őriszentpéter Pankasz Sé


Megye



Veszprém megye

Badacsonytomaj Bakonyjákó Döbrönte Ganna Kup Magyargencs Nóráp Pápakovácsi Pápasalamon Tihany Zalahaláp

Badacsonytomaj Badacsonytördemic Balatonfőkajár Nagytevel Nemesgulács Pápa Tapolca

Zala megye

Bázakerettye Murakeresztúr Pókaszepetk Pölöske Söjtör Tótszentmárton Tótszerdahely Zalavár

Cserszegtomaj Nagykapornak Nagypáli Zalalövő

236


A helyi önkormányzatoknál az ellenőrzés során feltárt eltérések jogcímek szerinti részletezése

B a r a n y a

B á c s

B é k é s

Komló Kővágószőlős Lánycsók Magyarszék Majs Mozsgó Nagynyárád Olasz Pécsudvard Ujpetre Ágasegyháza Fajsz Gátér Jakabszállás Nagybaracska Nemesnádudvar Soltvadkert Tiszakécske Városföld Ecsegfalva Gyula Kardoskút Kétsoprony Kondoros Körösnagyharsány Lökösháza Megyei Önkormányzat Tarhos

0 93 0 0 8 0 11 0 0 0 0 1 156 0 405 0 10 4 599 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 719 0 0 0 0 0 0 0

237

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 93 0 0 8 0 11 0 0 0 0 1 156 0 405 0 10 4 599 0 0 0 5 719 0 0 0 0 0 0 0

0 17 48 0 88 51 17 41 0 0 0 41 110 185 0 20 0 19 19 10 -15 0 0 0 59 151 0 8

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 465 576 241 0 0 0 0 0 44 0 0 14 0 -68 0 880 0 0

0 17 48 0 88 51 17 41 0 0 465 617 351 185 0 20 0 19 63 10 -15 14 0 -68 59 1 031 0 8

1

4

5

1

0 110 48 0 96 51 28 41 0 0 465 773 351 590 0 30 599 19 63 10 704 14 0 0 59 031 0 8

kiutalandó (-)

visszafizetendő (+)

Szociális ellátásokkal kapcsolatos egyéb támogatások összesen:

Közcélú foglalkoztatás támogatása

Egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése

Központosított támogatások összesen

Települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása

Önkormányzati kincstárak támogatása

Hozzájárulás a könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok számára

Hozzájárulás a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásokhoz

önkormányzat

Könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás

m e g y e

Lakossági közműfejlesztés támogatása

ezer Ft-ban

Zárszámadás keretében

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -68 0 0 0 0

Arló Boldva Borsodszentgyörgy Borsodszirák Damak Hangács B Mezőcsát o Múcsony r Nyékládháza s Nyomár o Sajókaza d Sajópálfala Sajósenye Sajóvámos Szirmabesenyő Ziliz Csengele Kistelek Csongrád Magyarcsanád Szegvár Székkutas Bodmér Csákvár F Káloz Kápolnásnyék e Nadap j Nagylók é Sárbogárd r Soponya Vál

0 5 733 0 3 146 930 1 558 0 0 0 1 012 0 1 983 1 023 4 614 0 1 084 0 0 0 0 0 0 0 12 0 0 0 12 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

238

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 5 733 0 3 146 930 1 558 0 0 0 1 012 0 1 983 1 023 4 614 0 1 084 0 0 10 0 0 0 0 12 0 0 0 12 0 0

10 0 -197 0 0 0 60 -84 60 0 6 0 0 544 49 0 0 0 0 265 0 0 0 0 226 0 0 0 0 0

0 0 1 126 0 0 0 0 551 0 0 218 0 0 0 0 0 0 0 17 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

10 0 929 0 0 0 60 467 60 0 224 0 0 544 49 0 0 0 17 265 0 0 0 0 226 0 0 0 0 0

10 5 733 929 3 146 930 1 558 60 467 60 1 012 224 1 983 1 023 5 158 49 1 084 0 0 27 265 0 0 0 12 226 0 0 12 0 0

kiutalandó (-)

Zárszámadás keretében visszafizetendő (+)









önkormányzat


m e g y e



0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Csorna Iván G Sobor y Sopronkövesd ő Szerecseny r Töltéstava Újkér Bocskaikert Derecske H Esztár a Kismarja j Körösszegapáti d Monostorpályi ú Nyírábrány Nyíracsád Adács Besenyőtelek Demjén H Gyöngyösoroszi e Halmajugra v Kál e Mezőtárkány s Szücsi Tarnazsadány Visznek Csépa JászJászfelsőszentgyörgy NagykunKunhegyes Szolnok Tiszaug

210 0 0 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 13 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 106 0 13 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 84 0 516 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

239

0 52 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

210 52 84 0 516 0 0 0 8 0 0 0 14 13 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 106 0 13 0

0 0 -4 11 0 0 0 28 45 11 65 -25 6 81 67 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -161 0 0 10

56 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -126 0 0 1 173 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 668 49 0 0

56 0 -4 11 0 0 0 28 45 11 -61 -25 6 1 254 67 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 507 49 0 10

266 52 80 11 516 0 0 28 53 11 0 0 20 1 267 67 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 613 49 13 10

kiutalandó (-)










önkormányzat


m e g y e



0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -61 -25 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Császár Dorog Komárom Tardos Tokodaltáró Bánk Dorogháza N Nagyoroszi ó Nézsa g Nőtincs r Palotás á Romhány d Szanda Szügy Bag Dabas Fót Galgahévíz P Hernád e Megyi Önkormányzat s Monor t Nagykőrös Őrbottyán Ráckeve Zsámbok

0 0 0 23 1 51 957 24 -24 0 0 0 0 8 020 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0

0 0 96 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 137 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

240

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 137 96 23 1 51 957 24 -24 0 0 0 0 8 020 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0

190 185 28 325 -9 0 120 136 0 0 0 124 0 46 0 -69 11 0 0 0 0 0 57 5

-94 3 697 -35 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 49 0 0 0 0 0 0 0

96 3 882 -7 325 -9 0 120 136 0 0 0 124 0 46 0 -69 60 0 0 0 0 0 57 5

96 4 019 89 348 0 51 1 077 160 0 0 0 124 0 8 066 0 0 60 0 0 0 0 3 57 5

kiutalandó (-)










önkormányzat


m e g y e



0 0 0 0 -8 0 0 0 -24 0 0 0 0 0 0 -69 0 0 0 0 0 0 0 0

S o m o g y S z a b o l c s

T o l n a

Ádánd Balatonföldvár Bárdudvarnok Csokonyavisonta Iharosberény Juta Mernye Mezőcsokonya Tab Csaholc Jánd Nyírbogát Tarpa Tiszabercel Tornyospálca Újkenéz Aparhant Cikó Dunaföldvár Madocsa Nagyszokoly Pincehely Sárpilis Tamási

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 192 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

241

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 192 7 0 0 0 0 0 0

46 31 16 109 31 0 17 27 0 0 326 159 -8 18 -74 -109 -62 32 694 0 450 54 85 -3

0 0 0 0 0 0 0 0 0 29 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

46 31 16 109 31 0 17 27 0 29 326 159 -8 18 -74 -109 -62 32 694 0 450 54 85 -3

46 31 16 109 31 0 17 27 0 29 326 159 0 18 0 0 130 39 694 0 450 54 85 0

kiutalandó (-)










önkormányzat


m e g y e



0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -8 0 -74 -109 0 0 0 0 0 0 0 -3

V a s

V e s z p r é m

Z a l a

Csehimindszent Gérce Hosszúpereszteg Kám Nárai Sorokpolány Torony Uraiújfalu Vönöck Badacsonytomaj Bakonyjákó Döbrönte Ganna Kup Magyargencs Nóráp Pápakovácsi Pápasalamon Tihany Zalahaláp Bázakerettye Murakeresztúr Pókaszepetk Pölöske Söjtör Tótszerdahely Tótszentmárton Zalavár Mindösszesen:

0 0 24 0 0 0 0 0 0 0 555 236 223 650 0 206 363 292 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 40 350

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 74 62 13 0 0 0 0 0 0 5 452

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 918 0 0 0 0 0 0 0 3 655

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 719

242

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -190 0 0 0 0 -124

0 0 24 0 0 0 0 0 0 0 555 236 223 650 0 206 363 292 74 62 2 931 0 0 -190 0 0 0 5 50 052

61 15 176 294 5 631 9 0 28 0 0 0 0 0 5 0 0 0 19 0 97 112 17 66 8 0 428 19 6 920

62 0 -72 30 0 54 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 0 0 0 0 63 0 9 677

123 15 104 324 5 685 9 0 28 0 0 0 0 0 5 0 0 0 19 0 97 122 17 66 8 0 491 19 16 597

123 15 128 324 5 685 9 0 28 0 555 236 223 650 5 206 363 292 93 62 3 028 122 17 0 8 0 491 24 67 222

kiutalandó (-)










önkormányzat


m e g y e



0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -124 0 0 0 0 -573

3. sz. melléklet

ÁSZ által feltárt jogtalanul igénybe vett céltámogatások Ezer Ft-ban Önkormányzat megnevezése

Feladat megnevezése

1

2

A feladat azonosítása a céltámogatást odaítélő Kormányközlemény, ill. BM-PM közlemény alapján 3

Visszafizetendő, jogtalanul lehívott céltámogatás

4

1. Nem támogatott célra történő felhasználások Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Gyüre

Szennyvízcsatornahálózat építése

Önk.K.2001/8. 1.sz.m. 223/141.

12 539

Az önkormányzat nem az igénybejelentésben, illetve vízjogi létesítési engedélyben szereplő, hanem attól eltérő, és összességében kevesebb műszaki tartalmat, létesítményt valósított meg (az úthelyreállítás elmaradt). Az eltérések fajlagos költséggel számított nettó összege 20 899 E Ft, melynek 60 %-a céltámogatás. A visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 14. § (5) bekezdésének a) pontja, illetve 14. §-ának (8) bekezdése. A jogosulatlan támogatás igénybevételének időpontjai: 2002. VI. 24-én 10 769 E Ft, 2002. X. 08-án 1770 E Ft. Tolna megye Fadd


Önk.K. 2000/7. 1. sz. m. 223/164

2 102 *

Az önkormányzat a Cct. 4. sz. mellékletében, illetve ennek I. 2. pontjában meghatározott támogatási feltétel szerint nem igényelhetett céltámogatást a meglévő létesítmény rendeltetésének megváltoztatásával, átalakításával összefüggő munkákhoz. A céltámogatási igénybejelentésben a beruházás részét képező -826 m3/d kapacitásúfaddi I. sz. szennyvízátemelőnek támogatott (622,15 m3/d fejlesztés) és nem támogatott (meglévő 203,85 m3/d kapacitás) műszaki tartalma is volt. A jogosulatlan támogatás igénybevétel a faddi I. sz. szennyvízátemelő nem támogatott műszaki tartalmára történt. A kivitelezői számlában nem bontották meg az átemelő költségét támogatott és nem támogatott műszaki tartalomra. A nem támogatott műszaki tartalom a létesítmény 24,86 %-ára vonatkozott, annak költségét arányosítással lehetett megállapítani. 243

A visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 14. § (5) bekezdésének a) pontja és (8) bekezdése. A 2102 E Ft jogosulatlan támogatást 2002. IX. 18-án vették igénybe. Vas megye Sé


Önk.K. 2001/8. 1.sz. m. 223/102.

414 *

Az önkormányzat nem az igénybejelentésben megjelölt feladatra, nem a beruházás cél szerinti alapfunkciójához, hanem víziközmű társulat alakításához, ellenőrzéséhez vett igénybe céltámogatást. A visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 14. § (5) bekezdésének a) pontja és (8) bekezdése. A jogtalan támogatás igénybevételének időpontjai: 2002. évben IX. 09-én 377 E Ft, IX. 20-án és XI. 11-én 12-12 E Ft, XI. 19-én 13 E Ft Őriszentpéter

Szennyvíztisztító telep építése

Önk.K. 1998/10. 1.sz. m. 218/7.

9 850 *

Az önkormányzat a szennyvízcsatorna építés költségeit részben a szennyvíztisztító telep beruházásánál számolta el, így 18 240 E Ft után vett igénybe 42 %-os arányú céltámogatás helyett 54 %-os mértékű céltámogatást. Nem az igénybejelentésben megjelölt önkormányzati feladatra használták fel, nem a cél szerinti alapfunkcióhoz vették igénybe a központi támogatást. A visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 14. § (5) bekezdésének a) pontja, illetve 14. §-ának (8) bekezdése. A jogosulatlan támogatást 2001. VII. 24-én vették igénybe. 2. Egyéb ok miatt Tolna megye Fadd

Szennyvíztisztító telep Önk.K. 2000/7. építése 1.sz.m. 218/117.

1 442 *

Az önkormányzatnál a beruházás kivitelezése 12 hónapon belül nem kezdődött el, a beruházás nem valósult meg. A Cct. 14. § (1) bekezdésének b) pontja alapján az önkormányzat a központi támogatásra való jogosultságát 2001. VII. 17-én elvesztette, így a 2002. évben 1442 E Ft céltámogatást jogtalanul vett igénybe. A céltámogatás lehívása a beruházás előkészítésére történt (engedélyezési tervre, kiviteli tervre, lebonyolításra). A jogosulatlan támogatás igénybevételének időpontjai: 2002. II. 04-én 597 E Ft, 2002. VI. 21-én 845 E Ft. a, Visszafizetésre javasolt céltámogatások összesen (1 + 2) 26 347 b,* Az önkormányzatok által a központi költségvetésbe időközben visszafizetett céltámogatások 13 808 c, Az önkormányzatok által vissza nem fizetett jogosulatlanul lehívott céltámogatások 12 539

244

4. sz. melléklet

ÁSZ által feltárt jogosulatlan céltámogatási előirányzat lekötések

Ezer Ft-ban

Önkormányzat megnevezése

Feladat megnevezése

1

2

A feladat Az ÁSZ azonosítás javaslata a aa céltámogatási céltámogaelőirányzat tást (keret) odaítélő lemondására, kormány- csökkentésére közlemény, ill. BM-PM közlemény alapján

3

4

Az előző alapján 2003. június 6-ig az önkormányzat által képviselő testületi határozattal lemondott előirányzat

Le nem mondott, ezért visszavonásra, illetve csökkentésre javasolt előirányzat (4-5)

5

6

1. Nem támogatott műszaki tartalomra történt céltámogatás igénylése miatt Veszprém megye Nemesgulács

Lakott külterületi szennyvízcsatorna hálózat építése

Önk.K. 2002/7. -1. sz. m. 180.

2808

2808

Az önkormányzat nem támogatható műszaki tartalomra – ipari terület csatornázásához – igényelt céltámogatást. Ez ellentétes a Cct. 5. sz. mellékletének I/1. pontjával, mely szerint a támogatás az állandó népesség ellátására igényelhető, illetve az nem igényelhető ipartelep csatornázására. A lemondásra javasolt 2 808 E Ft céltámogatási előirányzat teljes egészében 2003. évi ütemet képvisel. Zala megye Cserszegtomaj Szennyvízcsatorna- Önk.K. 2002/7. 49 363 hálózat építése 1. sz. m. 223/241.

49 363

A Keszthellyel közös beruházásra irányuló céltámogatási pályázatban a gesztor önkormányzat nem támogatható műszaki tartalomra – állandó lakosokkal nem érintett utcák csatornázására, illetve egyes utcákban az állandó lakosú ingatlanokon túli csatornaszakaszokra – is igényelt céltámogatást, amelyre nem lett volna jogosult. A visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 5. sz. mellékletének I./1. pontja. E szerint a szennyvízelvezetéssel és - tisztítással kapcsolatos támogatás az állandó népesség ellátására igényelhető. A támogatás az egyes utcákban létesített utolsó állandó lakosú ingatlanig igényelhető a törzshálózat és szennyvízbekötő-vezeték építéséhez, közbeeső, üdülő céljára hasznosított ingatlan bekötő vezetékével együtt. A lemondásra javasolt előirányzatok a céltámogatás ütemezését arányosan érintik: 2002. évre 14 809 E Ft, 2003. évre 24 681 E Ft, 2004. évre 9873 E Ft. Zalalövő

Szennyvízközmű beruházás

Önk.K. 2002/7. 371 221 1. sz. m. 225/196.

371 221

245

Zalalövő külső városrészek és térsége (Kálócfa, Kozmadombja községek) II. ütem szennyvízelvezetése és - tisztítása közös beruházás keretében 2002. évi új induló céltámogatással az érintett településrészek és települések szennyvízelvezetését, valamint a tisztítás megoldására egy 600 m3/d kapacitású szennyvíztisztító telep építését tervezték. A vízjogi létesítési engedély szennyvízmennyiségekre irányuló adatai szerint az önkormányzat nem támogatható műszaki tartalomra nyújtott be pályázatot, mert Zalalövő ezen ütemben csatornázásra kerülő városrészei (Irsapuszta, Szűcsmajor), továbbá Kálócfa és Kozmadombja községek várható szennyvizeinek mennyisége új szennyvíztisztító telep építését nem indokolja, kapacitásának mindössze a 6,2 %-át teszi ki, további részét egy tervezés alatt álló termálfürdő komplexum köti le. A Cct. 5. számú mellékletének I. sorszáma alatt szereplő támogatható célra (szennyvízelvezetés és - tisztítás) vonatkozó igénybevétel feltételei értelmében támogatás az állandó népesség ellátására igényelhető, így a szennyvíztisztító telep építése – miután annak döntő része nem az állandó népesség ellátását szolgálja – nem támogatható célnak minősül. Az ellenőrzés a nem támogatható célt tartalmazó 618 701 E Ft összköltségű közműberuházáshoz kapcsolódó céltámogatás elvonását javasolja a visszafizetés jogszabályi alapja a Cct. 5. sz. melléklet 1) pontja. Az elvonásra javasolt előirányzatok: 2002. évre 111 366 E Ft, 2003. évre 148 489 E Ft, 2004. évre 111 366 E Ft. 2. Le nem vonhatóként tervezett ÁFA levonhatóvá válása miatt Veszprém megye Balatonfőkajár Szennyvízcsatorna- Önk.K. 2001/8. 317 240 hálózat építése 1.sz. m. 223/96.

317 240

A jóváhagyott céltámogatás összköltsége le nem vonható ÁFA-val került megállapításra. Az önkormányzat visszaigényli az előzetesen felszámított ÁFÁ-t, azonban a céltámogatásra jutó ÁFA tartalomról nem mondott le. Az önkormányzat a Cct. 16. § (3) bekezdésében előírt, ÁFA-ra jutó céltámogatás lemondási kötelezettségének – a 9/1998. (I. 23.) Korm. rend. 21. § (1) bekezdésében foglaltak szerint – nem tett eleget. A céltámogatási előirányzat csökkentés ütemei: 2001. év 95 172 E Ft, 2002. év 111 034 E Ft, 2003. év 111 034 E Ft. 3. Céltámogatás befejezett beruházáshoz való részbeni felhasználása miatt Somogy megye Fonyód

Szennyvízcsatorna- MK. 1996/38. 15 871 hálózat építése Korm. közl. 223/334.

15 871

A beruházás 2000. júniusában műszakilag és pénzügyileg is befejeződött. Az önkormányzat nem tett eleget a fel nem használt előirányzatról történő lemondási kötelezettségének, melyet a Cct. 13. §-a és 14. § (4) bekezdésének e, pontja írt elő. A lemondásra javasolt 15 871 E Ft céltámogatási előirányzatból 3 995 E Ft 1997. évi, 11 876 E Ft 1998. évi céltámogatási ütemet képvisel. Igal

Községek ivóvízMK. 1993/119. hálózatának építése 1/a mell. 215/231.

12

12

-

A beruházás 1996. decemberében műszakilag és pénzügyileg befejeződött. Az önkormányzat nem tett eleget a fel nem használt előirányzatról történő lemondási kötelezettségének, melyet a Cct. 13. §-a írt elő. A lemondásra javasolt 12 E Ft céltámogatási előirányzat 1995. évi céltámogatási ütemet képvisel.

246

4. Egyéb okok miatt Tolna megye Fadd

Szennyvíztisztító telep építése

Önk. K. 2000/7. 45 478 1.sz. m. 218/117.

45 478

-

A beruházás kivitelezése a támogatásra való jogosultság kihirdetésétől számított tizenkét hónapon belül ténylegesen nem kezdődött el, a munkaterület kivitelezésre történő átadására nem került sor és a fejlesztés nem valósult meg a tervezett befejezést követő év végéig. A Cct. 12. § (2) bekezdése alapján a központi támogatást legkésőbb 2002. XII. 31-ig lehetett volna felhasználni. A céltámogatási keretről való lemondás jogszabályi alapja a Cct. 14. § (1) bekezdésének b, és c, pontja, valamint 14. § (4) bekezdésének c, és f, pontja. A lemondásra javasolt előirányzat éves ütemei: 2000. évi 12 634 E Ft, 2001. évi 32 844 E Ft. Zala megye Cserszegtomaj Szennyvízcsatorna-hálózat építése

Önk. K. 2001/8. 1.sz. m. 223/98.

2 660

2 660

-

A céltámogatási pályázatban társönkormányzatként szereplő Rezi Önkormányzata a területén kivitelezést végző vállalkozóval a beruházás megvalósítása során – a vizsgált szennyvíz-csatorna építésén túl – egyéb szerződéses kapcsolatokat is létesített, így adásvételi szerződést kötött, amelyből bontási jog és építési anyag értékesítése címen 3800 E Ft + ÁFA összegű bevétele származott. E bevételt 2002. VII. 19-én írták jóvá az önkormányzat bankszámláján. A szerződés a Cct. 10. § (7) bekezdésében felsorolt szerződéses kapcsolatok körébe tartozik, melynek értelmében a bevételre jutó arányos támogatás igénybevétele esetén 2660 E Ft összeg erejéig az önkormányzatnak visszafizetési kötelezettsége keletkezik. Miután a vizsgált időszak végéig a céltámogatás 2002. évi üteméből igénybevétel nem történt, az önkormányzatnak ezen összeg tekintetében a 2002. évi előirányzat terhére lemondási kötelezettsége keletkezett.

Céltámogatások összesen

804 653

433 432

371 221

247

augusztus

Recommend Documents