ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L’ÉTAT DANS LES PROVINCES
ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI
150
Archief van het
Rekenhof Voorbereidend studiedossier van de archiefselectielijst 2010
door
Geert LELOUP
5427
Brussel – Bruxelles 2015
ARCHIEF VAN HET
REKENHOF VOORBEREIDEND STUDIEDOSSIER VAN DE ARCHIEFSELECTIELIJST
2010
ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L’ÉTAT DANS LES PROVINCES
ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI
150
Naamsvermelding - Niet Commercieel - Geen Afgeleide Werken CC BY-NC-ND http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/nl/ Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale - Pas de Modification CC BY-NC-ND http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/fr/
Algemeen Rijksarchief – Archives générales du Royaume
Identificatienummer – Numéro d’identification: Publ. 5427 Algemeen Rijksarchief – Archives générales du Royaume Ruisbroekstraat 2 rue de Ruysbroeck 1000 Brussel – Bruxelles
ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L’ÉTAT DANS LES PROVINCES
ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI
150
Archief van het
Rekenhof Voorbereidend studiedossier van de archiefselectielijst 2010
door
Geert LELOUP
Brussel – Bruxelles 2015
DANKWOORD Graag wens ik van dit woord vooraf gebruik te maken om al diegenen te bedanken die mij bij de opmaak van deze instellingenstudie ondersteund hebben. Zonder hun hulp zou ik dit nooit met succes hebben kunnen afronden. Eerst en vooral wil ik de leden van het Hof bedanken, die eind januari 2009 tijdens een Algemene Vergadering ingestemd hebben met de lancering van een doctoraatsproefschrift waarbij deze instellingenstudie het product van een eerste voorbereidende fase vormt - en de nodige contactpersonen hebben aangeduid. Voorts een bijzonder woord van dank voor dhr. Temmerman, Directeur van de Directie Coördinatie en Studies, én voor dhr. De Paepe en dhr. Van Hove, beiden Eerste-Auditeur-Revisor bij diezelfde directie, die namens het Rekenhof als contactpersonen zijn opgetreden en de auteur erg nuttige informatie verschaft hebben. Hetzelfde geldt voor mevr. Roets en dhr. Verlinde van diezelfde Directie Coördinatie en Studies, die samen met dhr. Temmerman een aantal laatste correcties en aanpassingen gesuggereerd hebben. Tot slot wens ik ook dhr. Lytridis, dhr. Gilson en dhr. Berghmans te bedanken, die als medewerkers van de documentatiedienst mij geholpen en ondersteund hebben bij de raadpleging van de erg rijke en diverse collectie publicaties en documentatiedossiers én die mij daarbij tal van interessante suggesties aan de hand gedaan hebben. Verder wil de ik ook een woord van dank richten aan Prof. dr. Luc François, die - ondanks zijn drukke agenda - bereid was om op te treden als promotor. Samen met de overige leden van de begeleidingscommissie, Prof. dr. en Algemeen Rijksarchivaris Karel Velle en Prof. dr. Guy Vanthemsche, bood hij de nodige wetenschappelijke ondersteuning en feedback. Ik ben elk van hen dan ook erg dankbaar voor deze cruciale steun. Hetzelfde geldt uiteraard voor mijn collega’s van het Rijksarchief – en in het bijzonder zijn afdelingshoofd dr. Rolande Depoortere – voor de vele nuttige adviezen.
5
INHOUDSTAFEL
DANKWOORD ........................................................................................................................ 5 INHOUDSTAFEL..................................................................................................................... 7 LIJST VAN BRONNEN EN WERKEN................................................................................... 9 A. Bronnen ...................................................................................................................... 9 B. Gedrukte bronnen ....................................................................................................... 9 C. Werken ..................................................................................................................... 10 D. Websites ................................................................................................................... 20 LIJST VAN AFKORTINGEN ................................................................................................ 23 DE VOORBEREIDING VAN DE STUDIE........................................................................... 27 GESCHIEDENIS EN WERKING VAN DE INSTELLING .................................................. 29 A. Geschiedenis van de instelling ................................................................................. 29 B. Bevoegdheden en activiteiten van de instelling........................................................ 51 C. Organisatie en werking van de instelling ................................................................. 88 ORGANOGRAMMEN ......................................................................................................... 107 DE ARCHIEVEN VAN DE INSTELLING EN HUN SELECTIE ...................................... 121 A. Archiefvorming en –beheer.................................................................................... 121 B. Selectie van het archief........................................................................................... 132
7
LIJST VAN BRONNEN EN WERKEN A. BRONNEN Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossiers: Nr. 013-2-21 Emprunts: autorisations. Leningen: machtigingen Nr. 014-4-11 A. Cour des comptes. Législation et modifications. Nr. 014-4-11 B. Cour des comptes. Législation et modifications. Nr. 014-5-2. Cour des comptes. Bureaux - Rekenhof. Burelen. Nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930. Nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939. Nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950. Nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960. Nr. 014-5-3 E. Ordres de service - Dienstorders 1961-1965. Nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970. Nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975. Nr. 014-5-3 H. Ordres de service - Dienstorders 1976-1981. Nr. 014-5-3 I. Ordres de service - Dienstorders 1982-1990. Nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998. Nr. 014-5-3 K. Ordres de service - Dienstorders 1999-2000. Nr. 014-5-3 L. Ordres de service - Dienstorders 2001-2002. Nr. 014-5-3 M. Ordres de service - Dienstorders 2003-2005. Nr. 014-5-3 N. Ordres de service - Dienstorders 2006-2007. Nr. 014-5-11. Cour des comptes. Règlement d'ordre de la Cour. Nr. 014-6-61. Cour des comptes. Archives. Nr. 023-3. Loi du 18 octobre 1904. B. GEDRUKTE BRONNEN Almanach royal de Belgique, Brussel, 1840-1939. Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1946-1993. Belgisch Staatsblad, Brussel, 1845-2009. Boek van opmerkingen van het Rekenhof, nrs. 1-162. Bulletin des lois de l'empire français 4e série. Bulletin der wetten van het Frans Keizerrijk. 4e serie, Parijs, 1808. Bulletin des arrêtés et actes du Gouvernement Provisoire et des décrets du Congrès National, Brussel, Weissenbruch, 1830. Bulletin des arrêtés et actes du gouvernement provisoire et des décrets du Congrès National de la Belgique, Brussel, Weissenbruch, 1831. Bulletin officiel des décrets du Congrès National de la Belgique et des arrêtés du pouvoir exécutif, Brussel, Weissenbruch, 1831. Gids der Ministeries, 1951-heden.
9
Jaarverslagen van het Rekenhof, Brussel, 2001-2007. Parlementaire Handelingen, Kamer, 1844- (online raadpleegbaar op www.dekamer.be). Parlementaire Handelingen, Senaat, 1847-. Parlementaire stukken, Kamer, 1832- (online raadpleegbaar op www.dekamer.be). Parlementaire stukken, Senaat, 1972-. Parlementaire vragen en antwoorden, Kamer, 1921-1927. Parlementaire vragen en antwoorden, Senaat, 1953. Recueil des décrets du Congrès National de la Belgique, Brussel, 1831. Recueil des lois et actes généraux du Gouvernement, en vigueur dans le royaume des Paysbas, Brussel, 1822-1825. Recueil des lois et actes généraux du Gouvernement, en vigueur dans le royaume des Paysbas, Brussel, 3e reeks, 1830. Recueil des lois, arrêtes et règlements relatifs à la comptabilité de l'Etat, Brussel, 1880. Staatsblad der Vereenigde Nederlanden, Den Haag, 1813-1814. (online raadpleegbaar op http://books.google.com). Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag, 1815-1830.
C. WERKEN AMERIJCKX F. R., "Enkele beschouwingen in verband met een betwisting inzake bevoegdheid van het Rekenhof ten opzichte van de provinciale directeurs der directe belastingen", in: TBP, V, 1950, pp. 1-8. AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947. ASSELBERGHS E., Étude sur l a Cour des comptes en Belgique, Brussel, Ministerie van Wetenschappen en Kunsten (onuitgegeven verhandeling), 1919, 73 p. BAUDHUIN F., La vie économique de la Belgique : répertoire de l’administration, instituts scientifiques, bibliographie sélectionnée, Brussel, Agence économique et financière, 1959, 127 p. BAUDHUIN F., Précis de finances publiques, Brussel, Bruylant, 1966-1968, 2 vol. BECKERS J., "Audit als functie van het Rekenhof", in: Res Publica, 1989, 2, pp. 204-225. BECKERS J., "Het Rekenhof en de uitgaven verricht op kredietopeningen", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1990, 3, pp. 5- 30.
10
Begrotingsregels voor parlementair gebruik, Brussel, Kamer van Volksvertegenwoordigers, 2003 (2e uitgave), 39 p. (online raadpleegbaar op www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/budget/begrotingsregels.pdf). BERTUCCI J.Y. et MOATI S., La Cour des comptes. "Ouvrez et voyez", Parijs, Gallimard, 2007. BOLLY A., La contrôle des recettes fiscales, une nouvelle mission pour la Cour des comptes: quelques pistes de contrôle, Brussel, Rekenhof (stageverslag), 1994. BOOM J., De Algemene Rekenkamer, s.l., 1959, 24 p. BORMANS P. "Hoge controle op de openbare gelden in België en in het buitenland", in: TBP, 1951, pp. 392-400 en 1952, pp. 32-37 en pp. 171-179. BOURGEOIS P., Le Ministère des finances (1830-1994). III. Aperçu des compétences, Brussel, Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën (Miscellanea Archivistica. Studia 88), 1996, 192 p. BRION R. en MOREAU J.-L., De Generale Maatschappij van België: 1822-1997, Antwerpen, 1998, 514 p. BRITZ J., La constitution belge et les lois organiques, Brussel, Bruylant, 1865, 239 p.. BRITZ J., Loi organique de la Cour des comptes du 29 octobre 1846, Brussel, Devroye, 1847. BUFFEL L., "De modernisering van de boekhouding van de federale overheid: algemene opzet", in: Documentatiebulletin van de FOD Financiën, XIX, 2009, 1, pp. 99-125 (online raadpleegbaar op http://docufin.fgov.be/intersalgfr/thema/publicaties/documenta/2009/Bdocb_2009_Q1n_Buffel.pdf). CAMBIER C, Principes du contentieux administratif, Brussel, Larcier, 1964. CAMBIER F., "Le contrôle des établissements publics par la Cour des comptes", in: Revue d'économie agricole et alimentaire, Brussel, 1941, pp. 3-94. CAMU L., La coordination des contrôles de finances publiques, Brussel, Institut belge des finances publiques, 1943. Candidats pour la Cour des comptes de la Belgique, Brussel, [1830], 2 p. CAPADOSE I., De Algemene Rekenkamer en de rekenpligtigheid in Nederland, Den Haag, Gerretsen, 1856. "Conditions à remplir par les comptables pour bénéficier de la décharge définitive en vertu de l'article 10, § 5 de la loi du 29 octobre 1846", in: Bulletin de documentation de la Cour des comptes, Brussel, Rekenhof, 1972, nr. II, III & IV. Considérations sur les systèmes politiques de comptabilité des gouvernements belges et des Pays-Bas, suivi d'un tableau du mouvement de la dette publique jusqu'en 1830, à l'occasion de la révision de la loi qui institue la Cour des comptes, Brussel, Remy, 1835, 38 p. COUCK A., Het taalgebruik bij en door het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, maart 1986.
11
Cour des comptes. Contrôle administratif des dépenses. Contrôle juridictionnel des comptables, Brussel, Ministère de l'Éducation Nationale, 1987. "Cour des comptes", in: Pandectes belges, Brussel, 1933, Larcier, XXVII, kol. 782-822. "Cour des comptes", in: Rép. prat. dr. belge. Tome III, Brussel, Bruylant, s.d., pp. 334-345. CUVELIER J., Les Archives de l'État de 1919 à 1930. Het Belgische Staatsarchief van 1919 tot 1930, Gent, 1931, 106 p. DAERDEN M. en DUMAZY W., Les finances publiques de la nouvelle Belgique fédérale, Brussel, Éditions Labor, 1992. DAUSSIN A., "Le contrôle des finances dans les organisations internationales", in: Inspection des finances, 1938-1963, Brussel, pp. 314-360. De Belgische wet van den 29 October 1846, houdende: instelling van het Hof van rekeningen (Algemeene Rekenkamer): met aantekeningen, Den Haag, Belinfante, 1851, 36 p. DE BOSCH KEMPER J., De staatkundige geschiedenis van Nederland tot 1830, Amsterdam, Müller, 1868, 744 p. (online raadpleegbaar op http://books.google.com). DE CAESEMAEKER J., "De hervorming van de controle van de vastleggingen", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1969, 2, pp. 5-23. DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, pp. 141-168. De controle van de overheidsfinanciën op de drempel van de XXIe eeuw: trends en vernieuwingen, Brussel, Rekenhof, 1994. DE LA KETHULLE DE RYHOVE T., "Les mystérieux souterrains de la Place royale ont des siècles de souvenirs", in: Cahiers historiques, 1968, nr. 46, pp 1-48. DELATTE I., Inventaire des archives des Chambres des comptes de Bruxelles (1814-1818), Brussel, 1994, 31 p. DELATTE I., Inventaire des archives des Chambres des comptes de La Haye (1816-1830), Brussel, 1994, sp. DE LA VALLEÉ POUSSIN E., Een tweede eeuw gaat in: de Bank van Brussel is 100 jaar oud, Brussel, Bank van Brussel, 1971, 95 p. + XIV p. DELEPINNE B., Histoire d'une maison bruxelloise 1315-1949, Brussel, Wellens et Godenne, 1950, 112 p. DELSAUX A., Législation des cautionnements des comptables de l'état, des provinces, des communes et des agents commerciaux, contribuables et entrepreneurs de travaux publics, Brussel, Lesigne, 1867. DE MIRIMONDE A. P., La Cour des comptes, Parijs, Sirey, 1947. DE MOLINA J.-A., "Pierre-Joseph Meeûs, bourgmestre de Molenbeek-Saint-Jean, surnomme "l'homme du gaz", in: Molenbecca, III, 2003, 9, pp. 3-8.
12
DE MUYNK H., Kredietwezen in België, Gent, Academia Press, 2007, VI + 412 p. DE PAEPE M., Voogdij over het gebruik van overheidsgelden in België, Gent, Rijksuniversiteit Gent (onuitgegeven licentiaatsverhandeling), 1975, 285 p. DES MAREZ G., La Place royale à Bruxelles. Genèse de l'œuvre, sa conception et ses auteurs, Brussel, Lamertin, 1923, 224 p. DJUNGA W., Contrôle externe des finances publiques. Type latin, Brussel, Bruylant, 1993. DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in: Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978. DUBOIS E., "Étude du système belge en matière de budget de l'État", in: Mémoires couronnés et autres mémoires, publiés par l'Académie royale de Belgique, Brussel, Hayez, LXVI, 1904, 473 p. DUBOIS P., "De financiële controle van de instellingen van openbaar nut onderworpen aan de wet van 16 maart 1954", in: Documentatieblad van het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, 1962, 4. DUDIVIER P. en ROELANTS L., "Réactions socio-politiques à l’introduction du contrôle des dépenses publiques", in: Courrier hebdomadaire du CRISP, 1969, 441. DUMAZY W., "Les nouvelles missions de la Cour des comptes de Belgique", in: CDPK, Gent, III, 1999, 4, pp. 325-335. DUMAZY W. en TROSCH A., "La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics", in: Pyramides, 2000. ERAUW F., "De hervorming van het Rekenhof", in: TBP, XIX, 1964, pp. 342-352. ERAUW F., De drievoudige opdracht van het Rekenhof, Brussel, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Openbaar Ambt - Dienst van de Algemene stagemeester, 1968. ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960. ERAUW F., Finances publiques, Brussel, Castaigne, 1967. ERAUW F., "Het Belgische Rekenhof", in: TBP, XXXVI, 1981, nr. 3, p. 195-210. ERAUW F., La Cour des comptes: son organisation, sa mission, son utilité, Brussel, Ministère de l'Intérieur et la Fonction publique, Service du Maître général des stages, 1962. ERAUW F., Nécessité d'une Cour des comptes: faut-il lui confier un contrôle d'efficacité et d'opportunité?, Brussel, Ministère de l'Intérieur et la Fonction publique, Service du Maître général des stages, 1963. ERAUW F., "Van de vroegere rekenkamers tot het Europese Rekenhof", in: TBP, XXXV, 1980, 6, p. 459- 472 ERAUW F., Vers un renforcement du contrôle des recettes et des dépenses de l'État?, s.l., 1964, 37 p.
13
FALLON Th., Exposé des motifs d'un projet de révision de la loi relative à l'organisation de la Cour des comptes, Brussel, 1833, s.p. FIEVEZ H. J., Het preventieve toezigt der Algemeene Rekenkamer, een woord ter gelegenheid der vooringenomen herziening van de grondwet, s.l., s.n., 1848. FRAIPONT P., "La Cour des comptes en Belgique", in: Rev. dr. belge, Tome IX, 1931-1935, pp. 1-55. FRANK M. "Le contrôle des recettes fiscales par la Cour des comptes", in: Res Publica, 1963, 2, pp. 160-171. GACHARD L.-P., Inventaire des Archives des Chambres des Comptes, précédé d'une notice historique, Brussel, Hayez, 1837, 3 dln. GEERKENS K., Het Rekenhof in België: organisatie en werking, Gent, Rijksuniversiteit Gent (onuitgegeven licentiaatsverhandeling), 1995. GÉRARD M.-L., "Le Contrôle des Dépenses publiques", in: Le Flambeau, 1933, 1, pp. 189214. GILTAIRE J., De inventaris van de goederen van de staat en de vermogenscomptabiliteit, s.l, 1970. Het paleis van de Graaf van Vlaanderen, Brussel, Ministerie van Openbare Werken, s.d. Het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, mei 1991. Het Rekenhof en de Raad van State tussen managerialisme en juridisme. Verslag en documentatie van het symposium van 25 september 1998. Georganiseerd door de Vlaamse Vereniging voor Bestuurswetenschappen en Bestuurskunde (VVBB), Brussel, Rekenhof, 1998. "Het voorafgaand visum van het Rekenhof", in: Parlementaire mededelingen. 50e zittingsperiode, Brussel, Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, 30 november 2001. HORLINGS E., en VAN ZANDEN J.L., Exploitatie en afscheiding. De financiën van de rijksoverheid in Nederland en België 1815-1850 [paper presented at the conference Vergelijkende Historische Nationale Rekeningen in Nederland en België, Leuven, 28 november 1996], Utrecht, 1996. HUBERLANT C., "'Le 'caractère parlementaire' de la Cour des comptes en droit belge", in: Rec. jur. dr. adm., X, 1955, pp. 65-69. HUYTTENS E., Discussions du congrès national de Belgique 1830-1831. Tome premier 10 novembre - 31 décembre 1830, Brussel, Société typographique belge, 1844, IV dln. Inauguration du Monument érigé à la mémoire des membres du personnel de la Cour des Comptes. Victimes de la Guerre 1940-1945, Brussel, Rekenhof, 1945, 24 p. INTOSAI 50 years (1953-2003), s.l., INTOSAI, [2003]. JANSSENS L., "De rechtsprekende bevoegdheid van het Rekenhof", in: TBP, LIII, 1998, 9, p. 623- 636.
14
JEGERS H., De controle op de vastlegging van de uitgaven, Brussel, Rekenhof, 1969, 123 p. JEGERS H., Het boek van opmerkingen van het Rekenhof. Inhoud en bij de samenstelling gevolgde procedure. Verantwoording, s.l., 1 maart 1962, 33 p. JEGERS H., Het Rekenhof van België anno 1981, Brussel, Rekenhof, 1981. JEGERS H., Het Rekenhof van België, bevoegdheden en organisatie, Brussel, Rekenhof, 1966. JEGERS H., Notions de droit budgétaire et de comptabilité publique, Brussel, Rekenhof, 1959, en bijvoegsel, 1962. JUDO F. en VAN DE PERRE S. (red.), De prijs van de scheiding. Het uiteenvallen van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. 1830-1839, Kapellen, Pelckmans, 317 p. KAISE F., Le contrôle financier et comptable des régies, ainsi que des organismes qui reçoivent des subsides de l'État ou dans lesquels le Trésor public possède des intérêts, Brussel, 1941, 67 p. KURGAN-VAN HENTENRYK G., Gouverner la Générale de Belgique. Essai de biographie collective, Brussel, De Boeck Université, 1996, 266 p. La réforme de l'Etat. Conclusions additionnelles, Brussel, Centre d'études pour la réforme de l'État, 1938, 348 p. LAUREYSSENS J., Industriële naamloze vennootschappen in België 1819-1857, Leuven (Cahiers Interuniversitair Centrum voor Hedendaagse Geschiedenis 78), 1975, 731 p. Le contrôle des finances publiques au seuil du XXIe siècle: tendances et innovations. Actes de la journée d'études organisée à Bruxelles le 29 juin 1993, à l'occasion du dépôt au parlement du 150e Cahier des Observations de la Cour des comptes, Brussel, Rekenhof, 1994. LELOUP G., Inventaris van het archief van het Rekenhof. 1814-1970 (vnl. 1831-1939), Brussel, Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën (preprint), 2013, 2 dln., 725 p. LELOUP G., Non pas un pouvoir illusoire. Ontstaan, rol en (on)macht van het Rekenhof. 1814-1939, Gent, Universiteit Gent (onuitgegeven doctoraal proefschrift), 2013, 2 dln., XX + 718 p. LEMAIRE A., "Le Service de Documentation de la Cour des comptes de Belgique", in: Études administratives, Brussel, Institut belge des sciences administratives, 1935, pp. 245254. LEONARD R. en BRABAINT C., Cent cinquantenaire de la Cour des Comptes, Parijs, Archives nationales, 1957, XVII + 157 p. Le visa préalable de la Cour des comptes, Brussel, Commission de Réforme de la Comptabilité Publique. 6e Groupe de Travail, avril 1956. LUST J. en VERMOTE M., "Papiere bitte! The Confiscation and Restitution of Belgian Archives and Libraries (1940-2003)", in: GRIMSTED P. K., HOOGEWOUD F. J. en KETELAAR E. (red.), Returned from Russia: Nazi Archival Plunder in Western Europe and Restitution Issues, Leicester, 2007, p. 190-224.
15
MAGAIN A., Code des finances et de la comptabilité publique, Brussel, Éditions comptables, commerciales et financières, 1946. MAGAIN A., "Faut-il supprimer le contrôle préventif des dépenses de l'État par la Cour des comptes", in: Questions commerciales et administratives, XIII, 1939, 3-4. MAGNET J., La Cour des comptes, Parijs, Berger-Levrault, 1965. MAHIEU Y., L'aménagement des règles constitutionnelles relatives au budget et à la Cour des comptes, art. 115 et 116, Brussel, Bruylant, 1973, 188 p.. MARCÉ V., Étude sur la Cour des comptes et sur la comptabilité publique en Belgique, Parijs, Pichon, 1892. MARCÉ V., Étude sur l'institution de la Cour des comptes en France et dans les principaux états étrangers, Parijs, Pichon, 1890. MARGRY P. J., VAN HEUKELOM E. C. en LINDERS A. J. R. M., Van Camere vander Rekeninghen tot Algemene Rekenkamer, Den Haag, Algemene Rekenkamer, 1989. MATTHIJS H., "De externe controle op de staatsbegroting door het Rekenhof", in: RKW, LIII, 1990, 19, p. 625- 635. MATTHIJS H., NAERT F. en VUCHELEN J., Handboek openbare financiën, Antwerpen, Intersentia, 2001. MATTHIJS H. en VANDENBOSSCHE E., "La Cour des comptes", in: Courrier hebdomadaire du CRISP, 1990, 1269, p. 1- 26. MATTHYS J. H., Manuel des comptables de l'État, des provinces, des communes et des établissements publics, Gent, Hoste, 1860, 542 p. MATTON H., "Droit budgétaire", in: Les novelles. Tome III. Lois politiques et administratives, Brussel, Larcier, 1939. MATTON H., "Droit constitutionnel - pouvoirs extraordinaires - attributions de la Cour des comptes", in: Rec. jur. dr. adm., 1947, pp. 97-102. [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942. MATTON H., "Les institutions et le régime budgétaire", in: Histoire des finances publiques en Belgique. Tome I, Brussel, Bruylant, 1950, pp. 101-304. MATTON H., Précis de droit budgétaire belge, Brussel, Misch et Thron, 1908, 411 p. MATTON H., "Quelques aspects du contrôle et de la responsabilité en matière budgétaire", in: Annales de la Société scientifique de Bruxelles, 1933, p. 306. MATTON H., Traité de sciences financières et de comptabilité publique belge et coloniale, Parijs, Rivière, 1919-1928, 2 dln., 664 + 735 p. MERGAERTS S., "Het Rekenhof en de federalisering van België", in: TBP, LVII, 2002, 5, pp. 291-303.
16
MERGAERTS S., "Het visum onder voorbehoud", in: TBP, XXXXV, 1990, 11, p. 775-779. MICHEL J., Traité théorique et pratique des valeurs mobiles (actions et obligations), Brussel, Van Fleteren, 1911, 212 p. MOESEN W. en VAN ROMPUY V., Handboek openbare financiën, Leuven, Acco, 1991. MOITROUX J.-M. e.a., Van de Bank van Brussel en de Bank Lambert tot de BBL: (18711996), Brussel, Bank Brussel Lambert, 1995, 267 p. MONFILS Ph., "Le contrôle parlementaire des dépenses publiques", in: Rec. jur. dr. adm., XIX, 1964, pp. 137-153. NICOLAÏ E., Étude historique et critique sur la Dette Publique en Belgique, Brussel, Académie royale de Belgique, 1921, 458 p. ORBAN O., Droit constitutionnel de la Belgique, Luik, Dessain, 1911, 3 dln. OTTEN, F. J. M., Gids voor de archieven van de ministeries en de hoge colleges van staat 1813-1940, Den Haag, Instituut voor Nederlandse geschiedenis, 2004, 520 p. PALM R., Une organisation en analyse ou la réforme de la Cour des comptes de Belgique. Rapport d'une recherché-action de changement 1970-1973, Louvain-la-Neuve, Université catholique de Louvain, 1974, 2 dln. PARISIS A., Sciences des finances publiques, Liège, Gothier, 1964-1965. PARISIS A., Les fonctions du Ministère des Finances en Belgique, Brussel, Wellens-Pay, 1953, 278 p. PARISIS A., "Pouvoir juridictionnel de la Cour des comptes - sous-comptables", in: Rec. jur. dr. adm., 1948, pp. 77-86. Personal- und geschaftsübersicht der dem Generalgouverneur in Belgien unmittelbar unterstellten Zivilbehörden, Brussel, Staatsdruckerei, November 1917. PITTOMVILS V., Het Rekenhof in de West-Europese democratie. Toestanden en tendensen, s.l., s.d., 40 p. PLISNIER O., Le contrôle de l'exécution des budgets du Congo belge, Brussel, 1913. PLISNIER O., "Le contrôle de l'exécution des lois de crédit en Belgique - son évolution", in: Revue internationale des Sciences Administratives, Brussel, IV, 1931, pp. 15-53. POURTOIS Ch., Les nouvelles perspectives de contrôle de la Cour des comptes dans le cadre de l'arrêté royal du 12 mars 1991 relatif à l'agrément et la subsidiation d'organisations non gouvernementales et de fédérations en matières de projets dans les pays en voie de développement et de ses arrêtés ministériels et directives d'application, Brussel, Rekenhof (stageverslag), juni 1994. Présentation de la Cour des comptes. Contrôler, évaluer, informer, Brussel, Rekenhof, 2006. PRICKEN J., De comptabiliteit der vastgelegde uitgaven, Brussel, 1941.
17
PUT B., "Perspectieven voor het Rekenhof bij de audit van de federale beleids- en beheerscyclus", in: Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, X, 2005, 1, pp. 4-13. PUT E.., Het Ministerie van Justitie (1831-1988). Deel II: Overzicht van de bevoegdheden, Brussel, Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën (Miscellanea Archivistica. Studia 22), 1992, 298 p. QUERTAINMONT Ph., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Brussel, Bruylant, 1977. RECHLIEN MORRA C. F., Beschrijvingen van de werkzaamheden ter Algemeene Rekenkamer, Den Haag, 1897. Rekenhof Missieverklaring. Cour des comptes Déclaration de mission, Brussel, Rekenhof, 2004. REVIUS. E., Beschouwingen over de Algemeene Rekenkamer, Den Haag, De Erven Doorman, 1841, 37 p. RICHALD L., Histoire des finances publiques de la Belgique depuis 1830, Brussel, Hayez, 1884. RIEMENS H., Het amortisatie-syndicaat: een studie over de staatsfinanciën onder Willem I, Amsterdam, H.J. Paris, 1935. RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controle-instelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, 160 p. ROËLL W., De inrichting der Algemeene Rekenkamer, Leiden, Somerwil, 1885, 110 p. ROLAND Ph., "La Cour des comptes de Belgique", in: Rev. Trés., Parijs, 2007. ROSOUX G., "Le contrôle de la loyauté fiscale par la Cour des comptes et la Cour d'arbitrage: mission impossible?", in: Administration publique. Revue du droit publique et des sciences administratives, Brussel, Bruylant, XVI, 2002, 2-3-4, pp. 145-152. SABBE E., Verslag over zendingen naar Duitsland 1947-1952. Rapports des missions en Allemagne. 1947-1952, Brussel, 1991, 30 p. SCAPIN R., La Cour des comptes, Luik, École communale supérieure de secrétariat, administration et commerce de Liège (onuitgegeven verhandeling), 1988. SCHELSTRAETE W. en GRENACS A., "Wat parlementsleden in de dossiers van het Rekenhof gaan zoeken. Bedenkingen over het gebruik van het parlementair inzage- en informatierecht tijdens de periode 2001-2006 ", in: CDPK, 2008, pp. 134-149. SINAVE E., Cours de finances publiques, Brussel, Feron, 1930, 313 p. SLEEBUS L., De controle op de inrichtingen van openbaar nut, Brugge, Die Keure, 1959, 47 p. SLEEBUS L., Publiekrechtelijke financiën, Antwerpen, Hoger Instituut voor Bestuurswetenschappen, 1955.
18
SMOLAER-MEYNART A. et VANRIE A. (ed.), Le quartier royal, Brussel, CFC-Éditions, 1998. SPREUTELS M., "Le contrôle des dépenses de l'État en Belgique", in: Annales des sciences économiques appliquées, XXIII, Leuven, 1965, 1. STANGHERLIN K., Le Patrimoine royal, Brussel, la charte, 2004, 120 p. State Audit in the European Union, London, National Audit Office, 2005 (online raadpleegbaar op www.nao.org.uk/publications/0506/state_audit_in_the_eu.aspx) STEVERS Th. A., De Rekenkamer, Leiden - Antwerpen, Stenfert Kroese, 1979. STOUSE J. A., Commentaire législatif et administratif de la loi sur la comptabilité de l'Etat suivi d'une notice résumant des attributions de la Cour des comptes et d'un appendice contenant diverses définitions et interprétations, Brussel, Weissenbruch, 1904, 286 p. TEMMERMAN A., "Het Rekenhof", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1991, 6, p. 211-224. THONISSEN J.-J., La Constitution belge annotée, Brussel, Bruylant, 1879, 427 p. THONISSEN J.-J., Vie du Comte Ferdinand de Meeûs, Peeters, 1863. TROUBLEYN J., De organisatiestructuur en het beheer van het Rekenhof in België, Gent, Rijksuniversiteit Gent (onuitgegeven licentiaatsverhandeling), 1982, 133 p. VAN BELLE J.-L., Meeûs à de Meeûs. Bruxelles - La Foi - Le Feu, Braine-le-Château, La Taille d'Aulme, 1997, 250 p. VAN CUTSEM G., Dette publique en Belgique, Brussel, Falk, 1900, 23 p. VAN DEN HEEDE F., Een visie op het Rekenhof, een Rekenhof met visie. Een strategische benadering, Brussel, Rekenhof, 15 september 1995. VANDERBURGHT A., Het regime van de kredietopeningen en de fondsenvoorschotten in de Belgische Staatscomptabiliteit, Brussel, Hoger Instituut voor Bestuurs- en Handelswetenschappen, 1958-1959. VAN DE VELDE J. en DUMAZY W., "De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome overheidsbedrijven", in: Liber Amicorum Henri Olivier, Brugge, die Keure, 2000, pp. 505-523. VAN DE VOORDE A., "De hervorming van de Rijkscomptabiliteit", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1966, 2, pp. 5-33. VAN DE VOORDE A., "Hoever reikt de informatieopdracht van het Rekenhof ten opzicht van het parlement?", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1979, 4, pp. 29-43. VAN DE WALLE E., Naar een betere beheersing van de overheidsuitgaven in België. Concrete voorstellen, Brussel, Ministerie van Financiën, Administratie van de Begroting en de Controle op de Uitgaven, 1991, 436 p.
19
VAN DEN WIJNGAERT M., Het beleid van het comité van de secretarissen-generaal in België tijdens de Duitse bezetting 1940-1944, Brussel, Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België, 1975, XLVI + 326 p. VAN DEN WIJNGAERT M., "Tussen vijand en volk: het bestuur van de secretarissengeneraal tijdens de Duitse bezetting 1940-1944”, in: MEYERS M. e.a., Het minste kwaad, Kapellen, Pelckmans, 1990, pp. 9-22. VANDER STRAETEN B., Le grand-livre de la dette inscrite. évolution récente de l'inscription en Belgique, Brussel, Ministerie van Financiën (onuitgegeven stageverslag), 1981, 100 p. VAN HASSELT J.W.C., Verzameling van Nederlandsche staatsregelingen en grondwetten, Amsterdam, 1882. VAN HOGENDORP G., Bijdragen tot de huishouding van staat in het koningrijk der Nederlanden, verzameld ten dienste der Staten Generaal. Deel 10, Den Haag, Allaert, 1825, 512 p. (online raadpleegbaar op http://books.google.com). VAN PARYS T. en CLEMENT E., "De aan de rechtsmacht van het Rekenhof onderworpen 'rekenplichtige'", in: RKW, 1993-1994, 1319-1325. VAN STRAELEN C., "Het voorafgaand visum van het Rekenhof en de provincie", in: TBP, XIII, 1958, 232-234 p. VARNEWYCK A., Het Rekenhof, Brugge, die Keure, 1961 28 p. VAUTIER M., "Pouvoir juridictionnel de la Cour des comptes - comptable de fait - notion", in: Rec. jur. dr. adm., 1948, pp. 130-137. VINCENT J., Notions de finances publiques, Brussel, Rekenhof, 1962. VON KÖHLER L., Die Staatsverwaltung der besetzen gebiete. Erster band Belgien, Stuttgart, Berlijn en Leipzig, Deutsche Verlags-Anstalt, 1927, 239 p. VRANCKEN F., Cours de finances publiques, Brussel, Rekenhof, 1956. VREBOS H., "De hervorming van de hoge controle op de openbare financiën", in: RKW, XXVIII, 1964-1965, kolom 178-1822. Wat u moet weten over de Rekenhof, Brussel, Inbel, 1986. D. WEBSITES Algemene Rekenkamer (Nederland): www.rekenkamer.nl. Cour des comptes (Frankrijk): www.ccomptes.fr. Europese Rekenkamer (EU): eca.europa.eu. EUROSAI: www.eurosai.org. FOD Budget en Beheerscontrole: www.begroting.be.
20
FOD Financiën: www.minfin.fgov.be. INTOSAI: www.intosai.org. International Board of Auditors (NAVO): www.nato.int/cps/en/natolive/topics_55937.htm. Kamer van Volksvertegenwoordigers: www.dekamer.be Kamer van Volksvertegenwoordigers – Universiteit Antwerpen - Plenum: www.plenum.be. Rekenhof: www.ccrek.be. Senaat: www.senaat.be
21
LIJST VAN AFKORTINGEN AISSCUF
Association des Institutions Supérieures de contrôle ayant en commun l'usage du Français
AOI
Administratieve Openbare Instellingen
ARA
Algemeen Rijksarchief
art.
artikel
ASLK
Algemene Spaar- en Lijfrentekas
ASTRID
All-round Semi-cellular Trunking Radio
Benelux
België, Nederland, Luxemburg
BIAC
Brussels International Airport Company
BNP
Bruto Nationaal Product
BR
besluit van de regent
BS
Belgisch Staatsblad
BSD
Basisselectiedocument
BTB
Belgian Treasury Bills
BTC
Belgische Technische Coöperatie
BWS
Briefwisselingsopvolgingssysteem
BZ
Buitengewone Zitting
CBKS
Centraal Bureau voor de Kleine Spaarders
CCI
Cellule de contrôle informatisé
CCREK
Cour des comptes - Rekenhof
CDVU
Centrale Dienst voor Vaste Uitgaven
CHCP
Commissie tot Hervorming van de Publieke Comptabiliteit
CHF
Carnegie Hero Fund
CNOC
Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit
COVAK
Commissie voor overleg met de vakverenigingen
CPBW
Comité voor Preventie en Bescherming op het Werk
23
DAB
Dienst met afzonderlijk beheer
DBA
Dienst met beheersautonomie
DCK
Deposito- en Consignatiekas
DMO
Doelmatigheidsonderzoek
DOC
Documentatie
DOSZ
Dienst voor de Overzeese Sociale Zekerheid
EAD
Eerste-Auditeur-Directeur
EAR
Eerste-Auditeur-Revisor
ECMWF
Europees Centrum voor weersvoorspellingen op middellange termijn
EEG
Europese Economische Gemeenschap
ELDO
Europese Vergadering voor de ontwikkeling en vervaardiging van dragers voor ruimtevoertuigen
EU
Europese Unie
EUROSAI
European Organization of Supreme Audit Institutions
EVRM
Europees Verdrag van de Rechten van de Mens
ERK
Europese Rekenkamer
ESRO
European Space Research Organization
ESS
European Evaluation Society
FEDCOM
Federale Comptabiliteit
FOD
Federale Overheidsdienst
FSI
Fonds voor spoorweginfrastructuur
GB
Grootboek
GL
Grand Livre
Hand.
Handelingen
HCI
hoge controle-instellingen
HRF
Hoge Raad van Financiën
IBAN
International Board of Auditors for NATO
IF
Inspectie van Financiën
24
INCOSAI
International Congress of Supreme Audit Institutions
INTOSAI
International Organization of Supreme Audit Institutions
Journ. proc.
Journal des procès
KB
koninklijk besluit
KS
Koninklijke Schenking
MB
ministerieel besluit
NAVO
Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
NIR
Nationaal Instituut voor de Radio-omroep
NMBS
Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen
nr.
nummer
NTU
Nederlandse Taalunie
NV
Naamloze Vennootschap
OIF
Organisation internationale de la Francophonie
OLO
Obligation Linéaire - Lineaire Obligatie
p.
pagina
parl.
parlementaire
PDF
Portable Document Format
POD
Programmatorische Overheidsdienst
PTT
Post, Telegrafie en Telefonie
PV
proces(sen)-verbaal
Rec. jur. dr. adm.
Recueil du Jurisprudence du Droit Administratif
Rev. dr. belge
Revue de droit belge
Rev. dr. publ.
Revue du droit public
Rev. Trés.
Revue du Trésor
RKW
Rechtskundig Weekblad
RIO
Rapport Institutioneel Onderzoek
RO
Reglement van orde
RTT
Regie van Telegraaf en Telefoon
25
SAB (1)
staatsdiensten met afzonderlijk beheer
SAB (2)
Stadsarchief Brussel
SAI
Supreme Audit Institution
SBD
Service de Bibliothèque et de Documentation
SOOV
Stafdienst Organisatieontwikkeling & Vorming
St.
Stukken
SWR
Samengevoegde Wetten op de Rijkscomptabiliteit
TBP
Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht
VN
Verenigde Naties
Vl. Parl.
Vlaams Parlement
Vr. en Antw.
Vragen en Antwoorden
WEU
West-Europese Unie
26
DE VOORBEREIDING VAN DE STUDIE DE CONTEXT VAN DE PUBLICATIE Deze voorliggende publicatie met een studiedossier en archiefselectielijst voor het rekenhof vormden het eerste luik van een doctoraatsproefschrift omtrent de geschiedenis en de archiefvorming van het Rekenhof van België, dat in februari 2009 van start is gegaan en in augustus 2013 met succes is afgerond. De beoogde doelstellingen waren enerzijds de opmaak van een aantal instrumenten voor het beheer, de selectie en de ontsluiting van het archief van de instelling en anderzijds de redactie van een historische studie. De doctorandus streefde als medewerker van het Rijksarchief naar een vruchtbare wisselwerking tussen geschiedenis en archivistiek en werkte stapsgewijs in vier verschillende fasen, waarbij elke fase telkens de stapsteen vormde voor de daaropvolgende fase én een concreet eindproduct oplevert: beknopte instellingenstudie, archiefselectielijst, inventaris en een grondige institutioneel-historische studie voor de 19de en de eerste helft van de 20ste eeuw. Dit moest niet alleen inzicht bieden in de geschiedenis van het Rekenhof in de 19de en de 20ste eeuw, maar ook de nodige instrumenten opleveren voor de (verdere) selectie en ontsluiting van het archief en voor de latere studie van de instelling. De instellingenstudie – waarop het voorliggende studiedossier gebaseerd is (cf. infra) – en de archiefselectielijst vormden de bekroning van de eerste twee fasen en moest de twee daaropvolgende fasen van het onderzoek - de opmaak van een inventaris en van een historische studie - mogelijk maken. Hoewel het voorliggende studiedossier in de ogen van velen dorre (of - indien ze heel eerlijk zijn zelfs ronduit saaie en taaie) lectuur zal vormen, mag niet over het hoofd gezien worden dat bij het voeren van een historisch onderzoek een goede kennis van de wetgeving en van de organisatiestructuur van essentieel belang is. Met een boutade zou de auteur willen stellen dat geweten moet zijn wat de regels zijn om afwijkingen of overtredingen van deze regels vast te kunnen stellen, dat kennis vereist is van de norm om het uitzonderlijke op te merken. Daarbij moet uiteraard wel rekening gehouden worden dat tussen theorie en praktijk steeds een kloof bestaat en heeft bestaan, de klassieke uitdaging voor elke historicus en archivaris. Het studiedossier valt op zijn beurt uiteen in twee grote onderdelen, waarvan het eerste onderdeel handelt over de geschiedenis en de werking van de instelling en het tweede over de archieven van de instelling en hun selectie. De archiefselectielijst vormt een afzonderlijke publicatie. HET AFGELEGDE PARCOURS De opmaak van de instellingenstudie – op basis van literatuur en documentatie - en van een archiefselectielijst – op basis van bezoeken aan de diensten en gesprekken met medewerkers om de verschillende reeksen in kaart te brengen en bewaartermijnen en definitieve bestemmingen te bepalen – werd in februari 2009 opgestart en uiteindelijk eind januari 2010 afgerond. Beiden werden vervolgens na enkele aanpassingen op vraag van het Rekenhof op 5 december 2012 door de Algemene Vergadering bekrachtigd. De archiefselectielijst werd vervolgens op de website van het Rijksarchief gepubliceerd. Tijdens het verdere verloop van het doctoraatsonderzoek ontbrak evenwel de tijd om de instellingenstudie in de vorm van een studiedossier te publiceren, wat verklaart waarom dit pas na de succesvolle afronding van het doctoraat eind augustus 2013 werd aangevat en eind dat jaar werd afgerond. Na lectuur door een leescomité bestaande uit dhr. Temmerman, Directeur van de Directie Coördinatie en Studies, mevr. Roets en dhr. Verlinde van diezelfde Directie, werden op hun wenken in augustus 2014 nog enkele laatste aanpassingen doorgevoerd. Dat sommige bepalingen – met
27
name door de evoluerende wetgeving en de inventarisatie en overbrenging van het archief van het Rekenhof uit de periode 1831-1939 naar het Algemeen Rijksarchief en van een farde met plannen en plattegronden van het Paleis van de Graaf van Vlaanderen aan het Archief van het Koninklijk Paleis – alweer verouderd zijn, valt niet te vermijden: niettemin heeft een publicatie wel degelijk nut, zowel om de informatie op grotere schaal te verspreiden als om het archiefbeheer- en de selectie te documenteren voor toekomstige generaties.
28
GESCHIEDENIS EN WERKING VAN DE INSTELLING A. GESCHIEDENIS VAN DE INSTELLING De controle van de overheidsfinanciën door het Rekenhof past in een lange traditie, die opklimt tot de rekenkamers die tijdens het Ancien Régime in onze contreien actief waren.1 De onmiddellijke rechtsvoorganger was evenwel de Algemene Rekenkamer van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden in Den Haag in de periode tot 1830. Het beheer van en de controle op de overheidsfinanciën vertoonde onder koning Willem I vanuit parlementair en democratisch standpunt een aantal fundamentele knelpunten.2 De koning was nog steeds - net zoals ten tijde van het Ancien Régime - belast met de leiding van de overheidsfinanciën. De Staten-Generaal dienden dan wel de begroting goed te keuren, maar hun invloed werd ondermijnd door de opdeling van de begroting in een tienjarige begroting voor vaste uitgaven en een jaarlijkse begroting voor variabele uitgaven: op die manier werd drie vierde van de inkomsten en uitgaven tien jaar lang onttrokken aan de controle door het parlement. De overdrachten tussen de verschillende hoofdstukken waren verboden zonder instemming van de Staten-Generaal, maar binnen een hoofdstuk waren dergelijke overdrachten wel mogelijk zonder tussenkomst van het parlement. En terwijl de koning wel verplicht was de jaarlijkse rekening voor te leggen aan de Staten-Generaal, was dit niet meer dan een formaliteit. Een ander twistpunt was het in 1822 opgerichte Amortisatiesyndicaat, waarmee de facto een parallelle staatsbegroting was ingevoerd.3 Tot slot was er heel wat verzet tegen het fiscaal stelsel met indirecte belastingen zoals het maalgeld en het slachtgeld, die de consumptieprijzen deden stijgen. Net zoals het overkoepelende comptabiliteitssysteem vertoonde ook de Algemene Rekenkamer een schizofreen karakter. Volgens de instructiewet van 1820 diende deze een voorafgaande controle uit te oefenen op de uitgaven, de rekeningen te onderzoeken en af te sluiten, de overschrijding van begrotingsposten of overdrachten te verhinderen, en, tot slot, de controle op de openbare schuld, de pensioenen en de leningen uit te oefenen. De Algemene Rekenkamer bezat volgens de wet bijgevolg uitgebreide bevoegdheden, maar was in praktijk vrijwel machteloos om deze naar behoren uit te voeren. De instelling was niet onafhankelijk van de regering die zij diende te controleren: de leden werden door de koning benoemd en konden bovenal door hem naar believen ontslagen worden. De door de koning rechtsreeks benoemde secretaris speelde een (te) dominante rol, wat nog in de hand werd gewerkt door het feit dat het voorzitterschap om de drie maanden roteerde en dus tijdelijk was. Bovendien benoemde de koning alle personeelsleden en gaf deze alle instructies. De Algemene Rekenkamer was dus volledig onderworpen aan de koning: alleen aan hem werd de rekening meegedeeld, alleen aan hem bracht het verslag uit. De wettelijk vastgelegde bevoegdheden werden tot slot met het verstrijken van de jaren stelselmatig uitgehold. De voorafgaande controle op de uitgaven was onmogelijk aangezien voorlopige betalingen of voorschotten naar believen verricht konden worden en doordat er geen sancties voorzien waren. Het algemeen reglement op de rijkscomptabiliteit van 24 oktober 1824 schafte het statuut van reken1
Voor een overzicht, zie: RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controle-instelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, 1999, passim. 2 DUBOIS E., "Étude du système belge en matière de budget de l'État", in: Mémoires couronnés et autres mémoires, publiés par l'Académie royale de Belgique, Brussel, LXVI, 1904, p. 47-51; VAN DE PERRE S., "'Niets is in materie van financie nadeeliger dan variabiliteit'. De weerslag van de scheiding op de overheidsfinanciën in België (1830-1840)", in: JUDO F. en VAN DE PERRE S. (red.), De prijs van de scheiding. Het uiteenvallen van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. 1830-1839, Kapellen, 317 p. 3 RIEMENS H., Het amortisatie-syndicaat: een studie over de staatsfinanciën onder Willem I, Amsterdam, 1935, 248 p.
29
plichtigen af en bepaalde dat deze door de koning aangeduid moesten worden, waardoor de Algemene Rekenkamer rekeningen moest verevenen zonder dat het de betrokkenen ter verantwoording kon roepen. De instelling had bijgevolg niet de macht om de begroting binnen de perken te houden of om orde in de kredieten te behouden. De instelling was dus in praktijk niet meer dan een hulporgaan van de administratie.4 1830 betekende echter het einde van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. Nadat het Centraal Comité na de rumoerige septemberdagen op 4 oktober 1830 de Belgische onafhankelijkheid had uitgeroepen, werd het Nationaal Congres opgericht. Deze grondwetgevende én eerste, voorlopige, wetgevende vergadering van het onafhankelijke België diende een grondwet op te stellen. Het zou zich daarbij afkeren van de Nederlandse financiële praktijken en zich onder meer laten inspireren door een recente Franse hervorming die de specialiteit van de begroting had ingevoerd. Bovendien wou men een autonome en slagkrachtige instelling, die de uitvoerende macht namens de wetgevend macht zou controleren. Kortom, het Nationaal Congres wou volgens een latere publicatie: ...non un pouvoir illusoire, mais un droit de contrôle réel.5 Het Rekenhof zag uiteindelijk het levenslicht met het decreet van 30 december 1830,6 dat een drievoudige opdracht voorzag: een controleopdracht, een jurisdictionele opdracht en een informatieopdracht (cf. infra). Een maand later werden deze bevoegdheden definitief verankerd met de afkondiging van de Grondwet, die in artikel 116 de belangrijkste principes van het decreet van 30 december 1830 hernam. De eerste leden van het Rekenhof werden tijdens de zitting van 6 januari 1831 door het Nationaal Congres verkozen en legden op 15 januari hun eed af. Het door het Rekenhof opgestelde en op 9 april 1831 door de Kamer van Volksvertegenwoordigers goedgekeurde reglement van orde regelde vervolgens de praktische organisatie en interne procedures van de nieuwe instelling (cf. infra).7 Tot slot zou de provinciewet van 30 april 1836 de controle van het Rekenhof op de provincies bestendigen. De eerste bestaansjaren werden gekenmerkt door een kloof tussen theorie en praktijk, vooral als gevolg van een gebrekkige wet- en regelgeving. Het algemeen reglement op de rijkscomptabiliteit van 24 oktober 1824 bleef immers voorlopig van kracht. De wet van 15 mei 1846 op de rijkscomptabiliteit zou hieraan verhelpen.8 De belangrijkste innovaties waren de centralisatie van de comptabiliteit van alle ontvangsten en uitgaven bij de Minister van Financiën, de vermindering van de duur van het begrotingsjaar tot 22 maanden, de onverenigbaarheid tussen de functies van ordonnateur en rekenplichtige, de annaliteit van de contracten voor werken en leveringen, het principe van de mededinging en de openbaarheid van overheidsopdrachten, de definiëring van de vaste uitgaven (zoals wedden en pensioenen), enz. De wet van 29 oktober 1846 was een belangrijke mijlpaal in de geschiedenis van het Rekenhof en is vandaag - zij het in gewijzigde vorm - nog steeds van kracht.9 Het behield in grote lijnen de bepalingen van de wet van 1830 en perfectioneerde deze. Het recht van het Rekenhof om alle staten, inlichtingen en verduidelijkingen op te vragen werd uitgebreid tot de 4
MARGRY P. J., VAN HEUKELOM E. C. en LINDERS A. J. R. M., Van Camere vander Rekeninghen tot Algemene Rekenkamer, Den Haag, 1989, 544 p; DOLFING B., De rechterhand van de koning. Koning Willem en de Algemene Rekenkamer 1814-1824, Groningen (onuitgegeven doctoraalscriptie), 1987. 5 RICHALD L., Histoire des finances publiques de la Belgique depuis 1830, Brussel, 1884, p. 16. 6 Decreet van 30 december 1830 houdende instelling van het Rekenhof (Bulletin officiel des décrets du Congrès National de la Belgique et des arrêtés du pouvoir exécutif, nr. 43). 7 Reglement van orde van het Rekenhof van 9 april 1831 (Bulletin des arrêtés et actes du gouvernement provisoire et des décrets du Congrès National de la Belgique, nr. XXXVI). 8 Wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat (BS, 19/05/1846, p. 1243). Voor de officiële Nederlandse vertaling, zie BS, 19/12/1929. 9 Wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 01/11/1846, p. 1161). Voor de officiële Nederlandse vertaling, zie BS, 19/12/1929.
30
uitgaven van de gelden van de staat en van de provincies. Een andere aanpassing was de toevoeging dat de instelling niet alleen een dubbel van het register van pensioenen ten laste van de staat diende bij te houden, maar voortaan ook de pensioenbrevetten moest viseren en registreren. Dit moest de discussie beëindigen over de bevoegdheden van het Rekenhof met betrekking tot de controle op de overheidspensioenen. Voorts werd de rechtsmacht van het Rekenhof uitgebreid tot de rekeningen en de rekenplichtigen van de provincies, hoewel dit principe reeds was vastgelegd in de provinciewet van 30 april 1836. De belangrijkste en meest fundamentele innovatie van 1846 was echter de procedure van het visum onder voorbehoud (cf. infra). Hoewel de invoering van de nieuwe inrichtingswet en van de wet op de rijkscomptabiliteit beantwoordde aan de verzuchtingen van het Rekenhof, merkte het in het eerstvolgende Boek van opmerkingen op dat de uitvoering ervan afhankelijk was van praktische reglementen van de administraties en dat deze nog steeds ontbraken.10 Deze reglementering zou echter niet lang op zich laten wachten want de daaropvolgende jaren werd er in uitvoering van de nieuwe wetgeving nog een resem koninklijk besluiten uitgevaardigd. Het koninklijk besluit van 27 december 1847 bevatte bijkomende en veelal praktische bepalingen met betrekking tot de organisatie van de rijkscomptabiliteit,11 terwijl dat van 19 februari 1848 de indeling van de begrotingen regelde.12 Het koninklijk besluit van 15 november 1849 voerde een nieuw algemeen reglement op de rijkscomptabiliteit in en vormde de kroon op het werk.13 Het hief alle vroegere bepalingen op (met inbegrip van het reglement van 1824) en was opgebouwd rond twee instellingen: enerzijds de Administratie van de Thesaurie van het Ministerie van Financiën die de informatie centraliseerde en alle verrichtingen op diende te volgen en anderzijds het Rekenhof dat alles diende te controleren. Vervolgens werden de daaropvolgende decennia nog enkele wijzigingen doorgevoerd. Het koninklijk besluit van 10 december 1868 verving de koninklijke besluiten uit 1847 en 1848 en voerde verschillende kleinere wijzigingen en preciseringen door.14 Het ministerieel besluit van 12 december 1868 bepaalde vervolgens dat de maandelijkse staten van vaste uitgaven aan het Rekenhof voorgelegd moesten worden.15 Het koninklijk besluit van 6 december 1853 had ondertussen in uitvoering van artikel 52 van de wet van 15 mei 1846 het beheer van de gebruiks- en verwerkingsgoederen van de staat door de rekenplichtigen der waren georganiseerd.16 België beschikte nu over een volledige uitgewerkte wetgeving en reglementering inzake de rijkscomptabiliteit. Gedurende de tweede helft van de 19de eeuw zou het systeem vrij efficiënt functioneren en zouden er zich weinig fundamentele problemen stellen. Begin 20ste eeuw werd het Rekenhof als gevolg van de wet van 18 oktober 1908 tevens verantwoordelijk voor de controle op de financiën van Belgisch Congo.17 De Eerste Wereldoorlog en de Duitse bezetting van het grootste gedeelte van het Belgische grondgebied vormden ook voor het Rekenhof een traumatische episode. Hoewel de instelling 10
Boek van opmerkingen, nr. 15. Koninklijk besluit van 27 december 1847 (BS, 29/12/1847, p. 3372), later nog (licht) gewijzigd door het koninklijk besluit van 31 augustus 1955 (BS, 05/09/1855, p. 2881). Twee andere koninklijk besluiten van diezelfde datum bepaalden wanneer de meeste artikels van de wet van 15 mei 1846 effectief in werking traden. 12 Koninklijk besluit van 19 februari 1848 tot regeling van de vorm der begrotingen en hun verhouding met de af te leggen rekeningen (BS, 07/03/1848, p. 581), later gewijzigd door het koninklijk besluit van 14 augustus 1933 (BS, 16-17/08/1933, p. 4113). 13 Koninklijk besluit van 15 november 1849 (BS, 22/11/1849, p. 3398), later nog (licht) gewijzigd door het koninklijk besluit van 19 november 1858 (BS, 25/11/1858, p. 4357). 14 Koninklijk besluit van 10 december 1868 houdende het algemeen reglement op de rijkscomptabiliteit (BS, 19/12/1868, p. 5585). 15 Dienstorder 29/1923 van 19 oktober 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 16 Koninklijk besluit van 6 december 1853 (BS, 08/12/1853, p. 4065). 17 Wet van 18 oktober 1908 op het beheer van Belgisch Kongo (BS, 19-20/10/1908, p. 5887). 11
31
ononderbroken zou blijven functioneren, schetst een uitgebreid verslag in het eerste naoorlogse Boek van opmerkingen de vele hinderpalen en problemen waarmee het te kampen had.18 Het Rekenhof werd bijvoorbeeld in november 1914 door de Duitse bezetter uit zijn gebouw gezet om er de Pass-Zentrale te huisvesten. Bovendien probeerden de Duitse autoriteiten na verloop van tijd steeds meer greep op de instelling te krijgen en duidden zij bijvoorbeeld in juli 1916 wirklich-geheime Oberregierungsrat Freiherr von Gagern - een lid van het Duitse Rechnungshof - bij het Rekenhof aan om de activiteiten van de instelling te controleren. Via allerhande omwegen werd geprobeerd diens invloed te beperken. Na de Eerste Wereldoorlog groeide het besef dat de politieke, sociale en economische context veranderd was én dat een aantal aanpassingen aan de 19de-eeuwse wetgeving nodig waren. De impact van de overheid - en bijgevolg van het Rekenhof - op de maatschappij werd alsmaar groter. De staat besteedde handenvol geld aan de heropbouw van het land, keerde vergoedingen uit aan de oud-militairen en nam een aantal sociale maatregelen. De verwerving van de controle over het mandaatgebied Ruanda-Urundi leidde bovendien tot een verdere geografische uitbreiding van het bevoegdheidsterrein.19 Het gevolg was een alsmaar stijgend aantal dossiers. Een andere belangrijke tendens in deze tussenoorlogse periode was de opkomst van de instellingen van openbaar nut (de 'parastatalen'), die aan de controle van het Rekenhof dreigden te ontsnappen. Tot slot stond het hele interbellum in het teken van het inhalen van de door de oorlog opgelopen achterstand bij de controle en de afsluiting van de algemene rekeningen van de staat en van Belgisch Congo. Het Rekenhof werd dus overstelpt met werk: vandaar dat met de wet van 4 juni 1921 het aantal leden van het college werd uitgebreid en het voortaan in twee kamers werd ingedeeld (cf. infra).20 Tijdens de jaren 1920 en 1930 werd het Rekenhof echter geconfronteerd met een veranderde wereld én het groeiende gebrek aan vertrouwen in de slagkracht van de instelling. Tekenend hiervoor zijn de aanstelling of oprichting van tal van functionarissen, organen en comités die binnen de uitvoerende macht een al dan niet overlappende controle uitoefenen: de "rekenplichtigen der vastleggingen" - de huidige controleurs der vastleggingen - (1921), het Schatkistcomité (1926), het Begrotingscomité (1930), het nieuwe Begrotingscomité dat de bevoegdheden van zowel het Schatkistcomité als het oude Begrotingscomité overnam (1936), en, tot slot, de Inspectie van Financiën (1938). Naar het einde van deze periode toe werden door de wetgever alsnog enkele maatregelen genomen. De wet van 9 april 1935 voerde bijvoorbeeld enkele kleine, maar belangrijke wijzigingen door in de wet op de rijkscomptabiliteit van 1846.21 De opkomst van het girale betalingsverkeer in de vorm van de postcheques en giro's had dan weer tot gevolg dat betalingen aanzienlijk vereenvoudigd konden worden.22 Een fundamentele hervorming van de rijkscomptabiliteit zou echter pas decennia na de Tweede Wereldoorlog doorgevoerd worden. Net zoals tijdens de Eerste Wereldoorlog zal het Rekenhof ook in de periode 1940-1944 blijven functioneren, al was de bestuurlijke context opnieuw volledig veranderd door het wegvallen van parlement en regering. Hoewel de werking van de instelling enigszins 18
Boek van opmerkingen, nr. 82. Wet van 21 augustus 1925 op het beheer van Ruanda-Urundi (BS, 09/09/1925, p. 4544). 20 Wet van 4 juni 1921 tot herziening der wet van 29 oktober 1846 houdende inrichting van het Rekenhof (BS, 08/06/1921, p. 4701). 21 Wet van 9 april 1935 houdende de Rijksmiddelenbegroting voor het dienstjaar 1935 en bepalingen betreffende …wijzigingen aan de rijkscomptabiliteitswetten van 15 mei 1846 en 10 mei 1929 (BS, 20/04/1935, p. 2622). Zie ook: Boek van opmerkingen, nr. 100. 22 Zie onder meer: wet van 17 mei 1920 betreffende de betalingen door de openbare besturen gedaan door tussenkomst van de dienst der postcheques en -overschrijvingen (BS, 28/05/1920), koninklijk besluit van 27 juni 1920 waarbij wordt geregeld de tussenkomst van de van de dienst der postcheques en -overschrijvingen in de betaling der staatsuitgaven en koninklijk besluit van 17 juni 1935 waarbij de Schatkistagentschappen worden afgeschaft en waarbij de betaling der provinciale uitgaven door tussenkomst van de Postcheque- en Girodienst wordt geregeld (BS, 27/06/1935, p. 4121). 19
32
verstoord werd door de algemene verwarring bij de overheidsdiensten en de mobilisatie van verschillende personeelsleden, kon het ditmaal wel over zijn gebouw blijven beschikken en zo goed en zo kwaad als mogelijk blijven functioneren. Bovendien had de wet van 7 september 1939 het mandaat van de gestelde lichamen - met inbegrip van het Rekenhof - van rechtswege verlengd tot het einde van de oorlog: toen het mandaat van de leden in februari 1943 verstreek, konden zij hun activiteiten dus gewoon verder zetten.23 Erg opvallend is dat het ditmaal het niet zozeer in botsing kwam met de Duitse bezetter, als wel twee maal met de Belgische secretarissen-generaal die namens de gevluchte ministers het gezag uitoefenden conform de wetten van 7 september 1939 en 10 mei 1940.24 De enige potentiële inbreuk op het statuut van het Rekenhof door de bezetter was de verordening van 7 maart 1941 die alle overheidsambtenaren verplicht de pensioenleeftijd van 60 jaar oplegde. De toepassing van deze maatregel zou echter catastrofale gevolgen hebben voor het Hof aangezien slechts twee leden jonger dan 60 jaar waren: na een uitgebreide briefwisseling besliste de bezetter uiteindelijk om de maatregel niet toe te passen op het Rekenhof.25 De instelling vermeldde dan ook in het eerste naoorlogse Boek van opmerkingen dat het niet onderworpen was geweest aan de bezetter en volledig onafhankelijk had kunnen functioneren: Geen poging om inbreuk te maken op de prerogatieven van het Hof werd gedaan dan vanwege de secretarissen-generaal… 26 Het Rekenhof kwam met name in aanvaring met Oscar Plisnier, de Secretaris-generaal van het Ministerie van Financiën. Zo was er een conflict over de interpretatie van de wet van 10 mei 1940 naar aanleiding van enkele besluiten inzake de toekenning van pensioenen. Het Hof was van mening dat deze wet de secretarissengeneraal niet de macht verleende te beslissen over zaken die onder de bevoegdheid van de wetgever vielen. Bovendien was er volgens het Hof in dit geval ook geen sprake van de in de wet vermelde dringendheid en noodzakelijkheid. 27 De secretarissen-generaal beslisten echter met het besluit van 11 juli 1944 dat ingeval van weigering van het visum de secretarisgeneraal van Financiën zelf het bedrag van de Schatkist kon vorderen.28 Naast de discussie over de toepassing van artikel 14 was er ook de beslissing van de secretaris-generaal van het Ministerie van Landbouw en van Ravitaillering in februari 1943 om de rekenplichtigen van de Nationale Landbouw- en Voedingscorporatie aan de jurisdictie van het Rekenhof te onttrekken, wat weer tot een intense discussie over het statuut van de instellingen van openbaar nut leidde.29 Het is uiteraard geen toeval dat juist tijdens de oorlogsperiode de wijze van controle door het Rekenhof als verouderd, zwak en weinig efficiënt werd omschreven.30 Na de oorlog zouden echter zowel de regering als het parlement zich achter het standpunt van 23
RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controleinstelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, p. 129. 24 Wet van 7 september 1939 tot verlenging van het mandaat der gestelde lichamen en der op termijn benoemde ambtenaren, tot op de dag bij koninklijk besluit bepaald voor het terugbrengen van het leger op voet van vrede (BS, 08/09/1939, p. 6144) en wet van 10 mei 1940 betreffende overdracht van bevoegdheid in oorlogstijd (BS, 11/05/1940, p. 2860). Zie ook: VAN DEN WIJNGAERT M., Het beleid van het comité van de secretarissen-generaal in België tijdens de Duitse bezetting 1940-1944, Brussel, Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België, 1975, XLVI + 326 p. en VAN DEN WIJNGAERT M., "Tussen vijand en volk: het bestuur van de secretarissen-generaal tijdens de Duitse bezetting 1940-1944, in: MEYERS M. e.a., Het minste kwaad, Kapellen, Pelckmans, 1990, pp. 9-22. 25 RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controleinstelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, pp. 129-130. 26 Boek van opmerkingen, nr. 101. 27 Kopieën van de briefwisseling tussen de Secretaris-generaal van Financiën en de eerste voorzitter en griffier van het Rekenhof, op 15 november 1941en 28 januari 1942 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-4-11). 28 Besluit van de secretarissen-generaal van 11 juli 1944 (niet gepubliceerd, wel vermeld in het Boek van opmerkingen, nr. 101). 29 CAMBIER F., "Le contrôle des établissements publics par la Cour des comptes", in: Revue d'économie agricole et alimentaire, Brussel, 1941, pp. 3-35 en pp. 58-65. 30 Ibid., pp. 81-91.
33
het Hof scharen: de eerste bepaalde reeds met de besluitwet van 5 mei 1944 dat alle na 16 mei 1940 door de secretarissen-generaal genomen besluiten werden vernietigd31, de laatste met de financiewet van 1945 dat enkel de beslissingen van tijdelijke aard werden bekrachtigd.32 De Belgische regering in Londen had ondertussen met de besluitwet van 19 december 1940 binnen het Ministerie van Financiën een Bureau van de Controle en de Begrotingen opgericht, dat de aan het Rekenhof in Brussel opgelegde taken tijdelijk moest vervullen.33 De besluitwet van 5 februari 1942 zou deze opdracht overhevelen naar een nieuw Bureau van de Controle, dat rechtstreeks afhing van de Ministerraad.34 Het besluit van 5 februari 1942 bevatte bijkomende bepalingen met betrekking tot de organisatie en de werking en stipuleerde dat het Bureau werd geleid door een Inspecteur van de Controle. 35 Mogelijk dankzij deze maatregelen kon de opgelopen achterstand bij het onderzoek van de rekeningen na de Tweede Wereldoorlog heel wat sneller worden ingehaald dan na de Eerste Wereldoorlog: het nam slechts 12 jaar in beslag, terwijl dit in het interbellum niet minder dan 20 jaar had geduurd.36 De naoorlogse decennia werden gekenmerkt door grote veranderingen, waarvoor de aanzet reeds deels was gegeven tijdens het interbellum: het alsmaar uitbreidende takenpakket van de uitvoerende macht, de parallelle uitbouw van de overheidsdiensten, de staatshervormingen en de daaruit voortvloeiende oprichting en ontwikkeling van de gemeenschappen en de gewesten, de aanwending van nieuwe beleids- en beheersinstrumenten, de explosief stijgende overheidsuitgaven die een steeds groter aandeel van het BNP opeisten, de groeiende begrotingstekorten, de stijgende staatsschuld en de verwoede pogingen vanaf de jaren 1980 om deze terug te dringen, de opkomst van de mecanografie en de informatica, enz. De staat werd zowel op financieel, commercieel als industrieel vlak een belangrijke actor en de begroting was niet langer een passief financieringsinstrument, maar een werkinstrument van de regering en de motor van haar sociaal en economisch beleid.37 Hoewel niemand nog betwistte dat de staat een economisch, sociaal en cultureel beleid moest voeren en dat de belastingen en de overheidsuitgaven - het losgeld van de materiële en intellectuele ontwikkeling - navenant stegen, moesten de overheidsgelden meer dan ooit doeltreffend en transparant besteed worden.38 Drie thema's eisten de aandacht op: het alsmaar uitdijende en steeds complexer werkveld, de strijd tegen de budgettaire wanpraktijken én de aanpassing van de werkmethodes van het Rekenhof. Frappant is dat de broodnodige hervormingen in de eerste decennia na de oorlog slechts aarzelend en deels werden doorgevoerd, na jaren van discussies en talloze, mislukte pogingen. Het eerste thema was dus de controle op het bestuurlijk kluwen, dat elk decennium steeds ingewikkelder werd: tijdens de jaren 1940, 1950 en 1960 door de oprichting van instellingen van openbaar nut, tijdens de jaren 1970 met de opkomst van de nieuwe instellingen met 31
Besluitwet van 5 mei 1944 betreffende de besluiten genomen en de andere bestuursdaden verricht tijdens de vijandelijke bezetting, door de secretarissen-generaal en door hen die deze bevoegdheden hebben uitgeoefend (BS Londen, 01/09/1944, p. 376). 32 Overgangswet van financiën voor het jaar 1945 (BS, 31/12/1944, p. 1762). 33 Besluitwet van 19 december 1940 betreffende de inrichting van de comptabiliteit van het Rijk in Groot-Brittannië (BS Londen). 34 Besluitwet van 5 februari 1942 tot wijziging van de besluitwet van 19 december 1940 betreffende de inrichting van de comptabiliteit van het Rijk in Groot-Brittannië (BS Londen, 15/06/1942, p. 239). 35 Besluit van der in de Raad vergaderde Ministers van 5 februari 1942 dat de algemene onderrichtingen voorschrijft betreffende de inrichting van 's Rijks Comptabiliteit (BS Londen, 15/06/1942, p. 241). 36 Boek van opmerkingen, nr. 114. 37 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 419. 38 VREBOS H., "De hervorming van de hoge controle op de openbare financiën", in RKW, XXVIII, 1964-1965, kol. 1811-1812.
34
bevoegdheden inzake openbaar industrieel initiatief of inzake economische planning en decentralisatie in de vorm van investerings- en participatiemaatschappijen en tijdens de jaren 1980 door de uitbouw van de gemeenschappen en de gewesten. Het Rekenhof omschreef eind jaren 1950 zelf in het Boek van opmerkingen treffend met welke uitdagingen het werd geconfronteerd: …de taak van de staat verruimd tot ver buiten het kader van zijn traditionele activiteiten. De klassieke begrotingsregels… ondergingen vele uitzonderingen en afwijkingen. Een decentraliserende beweging tekent zich af, ten gevolge waarvan een steeds stijgend aantal diensten begiftigd werden hetzij met een organieke zelfstandigheid, gepaard gaande met een eigen beslissingsmacht en met rechtspersoonlijkheid, hetzij met een zuiver technische autonomie uit oogpunt van de begroting, van de comptabiliteit, van de thesaurie of van het patrimonium… Daaruit vloeit voort dat… veel elementen ontbreken in de begrotingen… 39 De Senaat had reeds in 1950 haar bezorgdheid geuit: … de twee oorlogen hebben de banden doen verslappen tussen de administratie en een nationaal lichaam… Langs schijnbaar onschuldige artikelen in de begrotingswetten om, verkrijgt het bestuur al te gemakkelijk machtiging om van de wetten op de rijkscomptabiliteit af te wijken. Ook de vertraging bij de indiening van de eindrekeningen baarde haar zorgen.40 Nadat tijdens de jaren dertig van de 20ste eeuw de problematiek met betrekking tot de instellingen van openbaar nut was aangekaart, duurde het nog tot de jaren 1950 vooraleer de wetgever de nodige stappen zou ondernemen. Na de invoering van de wet van 16 maart 1954 betreffende de instellingen van openbaar nut41 werd het actieterrein van het Rekenhof door het koninklijk besluit van 7 april 1954 met deze instellingen verder georganiseerd.42 Deze "parastatalen" werden onderverdeeld in de categorieën A, B, C en D, naargelang hun autonomie ten opzichte van hun voogdijminister. Een belangrijk knelpunt was echter dat voor de categorieën C en D niets was bepaald met betrekking tot een controle door het Rekenhof: een dergelijke controle was alleen mogelijk wanneer hun eigen statuten daarin voorzien hadden. Een ander twistpunt was de rechtsmacht van het Rekenhof ten opzichte van de rekenplichtigen van de parastatalen, waarover reeds vóór 1954 verschillende interpretaties bestonden. Het Rekenhof was echter van mening dat - zelfs wanneer de organieke wet of het statuut geen enkele agent als rekenplichtige had aangeduid - elke persoon belast met het beheer van openbare gelden ongeacht zijn statuut of functie aan zijn rechtsmacht onderworpen was. Dit standpunt werd in 1954 bij de parlementaire bespreking van de wet voor de categorieën A en B bevestigd.43 Het koninklijk besluit van 18 december 1957 bevatte tot slot bijkomende bepalingen met betrekking tot de controle op de instellingen van openbaar nut en breidde deze uit tot een groter aantal instellingen.44 Dankzij de nieuwe wetgeving werd de achterstand voor het merendeel van de parastatalen ingehaald.45 Toch was het Rekenhof enkele jaren later niet echt tevreden met de toestand, want heel wat openbare instellingen dienden nog steeds hun rekeningen niet of te laat in. Het Rekenhof werd er zowaar moedeloos van: Het is... ijdel wensen te uiten of sedert lang dwalingen te signaleren, zo de overheden de passende maatregelen niet treffen opdat het Parlement een klare kijk krijge over al deze beheren van de Belgische gemeenschap… Het gevolg was dat Deze handelswijze is van aard 39
Boek van opmerkingen, nr. 117. Parl. St. Senaat, BZ 1950, nr. 58. 41 Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 24/03/1954, p. 2210). 42 Koninklijk besluit van 7 april 1954 houdende algemeen reglement op de begroting en de comptabiliteit van de bij de wet van 16 maart 1954 bedoelde instellingen van openbaar nut (BS, 18/04/1954, p. 3135). 43 DUBOIS P., "De financiële controle van de instellingen van openbaar nut onderworpen aan de wet van 16 maart 1954", in Documentatieblad van het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, 1962, 4, pp. 97-104. 44 Koninklijk besluit van 18 december 1957 tot wijziging en aanvulling in uitvoering van de wet van 12 Maart 1957, houdende sommige bepalingen op financieel, economisch en sociaal gebied, van de wet van 16 Maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 25/12/1957, p. 9333). 45 Boek van opmerkingen, nr. 113. 40
35
de algemene rekeningen van de Staat volledig te vervalsen. Bovendien kwamen door deze laattijdige indieningen misbruiken pas jaren later aan het licht.46 Nog een jaar later merkt het op dat ondanks de bepalingen van artikel 6 van de wet van 1954 slechts 17 van de 60 instellingen van categorie A en B tijdig hun rekeningen hadden ingediend: Uit deze gegevens blijk genoegzaam dat de instellingen van openbaar nut weinig bezorgdheid aan de dag leggen om zich aan te passen aan de ter zake geldende wettelijke en reglementaire bepalingen.47 De koninklijke besluiten van 18 april 1967 en 11 november 1967 vulden enkele jaren later de wet van 16 maart 1954 op de instellingen van openbaar nut aan en versterkten zowel de controle van de regering als de controle van het Rekenhof op deze instellingen.48 Het Rekenhof verwierf dankzij dit eerste koninklijk besluit de mogelijkheid om bij al de in de wet opgesomde instellingen - die voortaan in drie in plaats van vier categorieën onderverdeeld waren - een controle ter plaatse uit te oefenen. Vanaf dat moment werden naar schatting 71 dergelijke instellingen aan de controle van het Rekenhof onderworpen, evenals de bedrijfsraden, de Nationale Arbeidsraad, de Koninklijke Schenking en de Stichting Helena en Isabella Godtschalck.49 Bovendien kon het die rekeningen van deze instellingen in het Boek van opmerkingen publiceren waarvan het van mening was dat deze van belang waren voor het parlement. Naast de in de wet van 1954 opgesomde instellingen waren er overigens nog tal van andere instellingen die aan de controle van het Rekenhof onderworpen werden op basis van artikel 116 van de Grondwet.50 In andere gevallen werden de instellingen gecontroleerd op basis van bepalingen van de oprichtingswet of de statuten van de instelling zelf of zelfs op basis van een met de instelling afgesloten protocolakkoord.51 De controle van de openbare instellingen van de sociale zekerheid werd overigens enkele decennia later geregeld door de wet van 26 juli 1996 en het koninklijk besluit van 3 april 1997.52 Toen de controle op de instellingen van openbaar nut eindelijk enigszins in de plooi viel en naar behoren uitgeoefend kon worden, dook er aan de horizon alweer een nieuw probleem op: de controle van de nieuwe instellingen met bevoegdheden inzake openbaar industrieel initiatief of inzake economische planning en decentralisatie: de Nationale Investeringsmaatschappij (NIM), de Gewestelijke Investeringsmaatschappijen (GIMV's) en de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen (GOM's). De overheid wou immers strategische economische sectoren beschermen en zou daartoe ofwel zelf economische activiteiten uitoefenen, ofwel maatschappijen oprichten. De investeringsmaatschappijen beheerden of gebruikten echter overheidsmiddelen, wat volgens het Rekenhof door hem gecontroleerd diende te worden. De Nationale Investeringsmaatschappij (NIM) verzette zich echter tegen dit standpunt. Een commissie met vertegenwoordigers van de Minister van Financiën, de Minister van Economische Zaken, de NIM en het Rekenhof moest deze kwestie uitklaren en de toepassingsmodaliteiten vastleggen van de controle van het Hof op de verrichtingen van de 46
Boek van opmerkingen, nr. 115. Boek van opmerkingen, nr. 116. 48 Koninklijk besluit nr. 4 van 18 april 1967 tot wijziging en aanvulling de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 20/04/1967, p. 4156) en koninklijk besluit nr. 88 van 11 november 1967 tot wijziging en aanvulling van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 14/11/1967, p. 11940). 49 BAUDHUIN F., Précis de finances publiques, Brussel, Bruylant, 1968, vol. I, pp. 210-211. 50 Boek van opmerkingen, nr. 120. 51 TEMMERMAN A., "Het Rekenhof", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1991, 6, p. 217. 52 Wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels (BS, 01/08/1996, p. 20555) en het koninklijk besluit van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met toepassing van artikel 47 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels (BS, 30/04/1997, p. 10467). 47
36
maatschappij. Voor de Gewestelijke Investeringsmaatschappijen en de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen stelden zich daarentegen geen problemen, omdat deze onder de toepassing vielen van de wet van 16 maart 1954. Een ander aanverwant probleem waren de privéondernemingen waarin de overheid een belang had genomen. Een deelneming in het kapitaal had meestal tot gevolg dat de staat of de investeringsmaatschappij een zekere beslissingsmacht of controlebevoegdheid verkreeg. Het Rekenhof was echter door geen enkele wetsbepaling belast met een controle op dergelijke privéondernemingen. Het Rekenhof stelde in het Boek van opmerkingen dan ook voor om naar het voorbeeld van Frankrijk een dergelijke controle in te voeren. Het signaleerde wel dat in dat geval bijkomende werkingsmiddelen voorzien moesten worden, om te vermijden dat de uitoefening van de traditionele taken in het gedrang zou komen.53 Het toevertrouwen van bijkomende taken aan het Rekenhof zonder bijhorende middelen zou immers de goede uitvoering van de kerntaken in het gedrang kunnen brengen.54 Tot slot mag ook niet over het hoofd gezien worden dat de wetgever met de wet van 28 juni 1963 op de rijkscomptabiliteit (cf. infra) ook een specifieke regeling invoerde voor de staatsbedrijven en de instellingen zonder rechtspersoonlijkheid in de vorm van "staatsdiensten met afzonderlijk beheer" (SAB). Een staatsdienst met een handels-, industrieel of financieel karakter kreeg maar het statuut van staatsbedrijf indien een bijzondere wet werd aangenomen om deze dienst uit het algemeen bestuur te lichten en om hem een zekere autonomie te verlenen. De uitgaven van de staatsbedrijven werden vereffend en betaald zonder tussenkomst van het Rekenhof, maar de rekeningen van de balans moesten wel voorgelegd worden aan de instelling, die bovendien ook een controle ter plaatse kon inrichten. Net zoals bij de staatsbedrijven moet ook voor de Staatsdiensten met afzonderlijk beheer het beheer krachtens een bijzondere wet afgescheiden worden van dat van de diensten van de staat. Voor elke dergelijke dienst moest een koninklijk besluit de organieke regelen voor het materieel en financieel beheer vastleggen, met inbegrip van regels voor de controle van de rekeningen door het Rekenhof (dat deze ter plaatse kan verrichten) en voor de behandeling en bewaring van gelden en waarden door een tegenover het Rekenhof verantwoordelijke rekenplichtige. Hun begrotingen en rekeningen werden voortaan opgenomen in de begroting en de algemene rekening van de staat. De jaren 1980 werden dan weer op bestuurlijk vlak gekenmerkt door de staatshervorming en de uitbouw van de gemeenschappen en de gewesten. Luidens artikel 13, § 4 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen werd de wet van 29 oktober 1846 van overeenkomstige toepassing verklaard op de gemeenschappen en gewesten. Een ander artikel bepaalde dat de bevoegdheden van de Ministerraad voor de regionale aangelegenheden door de Executieven overgenomen werden. Tot slot werd de wet van 16 maart 1954 uitgebreid tot de instellingen van openbaar nut die voortaan onder een gemeenschap of een gewest ressorteerden.55 Enkele jaren later werd het werkterrein verder uitgebreid door artikel 13 van de bijzondere wet ook van toepassing te verklaren voor de Duitstalige gemeenschap.56 Typisch voor de gemeenschappen en de gewesten in deze prille fase van hun bestaan was dat deze vaak een beroep deden op een beraadslaging van de Executieve om het visum onder voorbehoud toe te laten kennen. Dit was enerzijds te wijten aan hun moeilijke financiële toestand en anderzijds aan de wegens het gebrek aan ervaring inadequaat opgestelde begrotingen.57 De bijzondere financieringswet van 16 januari 1989 bepaalde vervolgens dat 53
Boek van opmerkingen, nr. 137. DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 147. 55 Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (BS, 15/08/1980, p. 9434). 56 Wet van 31 december 1983 tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap (BS, 18/01/1984, p. 611). 57 DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 158. 54
37
een wet de algemene regels moest vastleggen die van toepassing waren op de organisatie van de controle door het Rekenhof en voor de begrotingen en de boekhoudingen van de gemeenschappen en de gewesten. Hetzelfde gold voor de organisatie van de controle door het Rekenhof op de instellingen van openbaar nut die afhingen van de gemeenschappen en de gewesten. Bij de overgangs- en slotbepalingen van deze bijzondere wet bepaalde artikel 71 dat zolang deze wet niet van toepassing was, de vigerende bepalingen van kracht bleven.58 De regeling van de bevoegdheid ten aanzien van de Duitstalige Gemeenschap bleef daarentegen wel onder de regeling van de staatshervorming van 1980 vallen.59 Deze maatregelen moesten ervoor zorgen dat er een minimum aan gemeenschappelijke regels voorzien zou zijn, wat noodzakelijk was voor de consolidatie van de rekeningen voor het hele Rijk. Bij wijze van overgangsmaatregel bleven de bestaande (nationale en later federale) regels dus van kracht voor de gemeenschappen en de gewesten. Een tweede belangrijke uitdaging was de aanpassing van de wetgeving op de rijkscomptabiliteit, die achtereenvolgens in 1963 en 1989 zijn beslag zou krijgen en gericht was op de inperking van bestaande wanpraktijken. Een dieptepunt was de wet van 7 juni 1949 op de toekenning van bijzondere toelagen, die in strijd met de Grondwet niet aan het voorafgaand visum onderworpen moesten worden.60 De in 1955 opgerichte Commissie tot Hervorming van de Publieke Comptabiliteit (CHPC) zou onder leiding van de eerste voorzitter van het Rekenhof de kwestie bestuderen. Dit initiatief mondde uiteindelijk uit in de invoering van een aantal nieuwe wetten, die de principes van de rijkscomptabiliteit aanpasten en actualiseerden.61 De belangrijkste was de wet van 28 juni 1963, die een aantal belangrijke hervormingen doorvoerde.62 De verplichting om voor elke nieuwe wet die een niet op de begroting voorziene uitgave kon doen ontstaan de bijhorende begrotingskredieten te voorzien, moest de parlementaire controle verbeteren en het aantal beraadslagingen van de ministerraad verminderen. De mogelijkheid van de Ministerraad om de vastlegging, de ordonnancering en de betaling van uitgaven boven de limiet van de begrotingskredieten of bij ontstentenis van kredieten te machtigen - die voordien was geregeld door artikel 5 van de wet van 20 juli 1921, waarvan de interpretatie ter discussie stond - werd hervormd en aan een aantal strikte voorwaarden onderworpen.63 Concreet kon de Ministerraad volgens artikel 24 de vastlegging, de ordonnancering en de betaling van uitgaven machtigen boven de limiet van de begrotingskredieten of bij ontstentenis van kredieten, maar enkel in dringende gevallen als gevolg van uitzonderlijke of onvoorziene omstandigheden. De tekst van de beraadslaging diende bovendien onmiddellijk aan de Wetgevende Kamers en aan het Rekenhof meegedeeld te 58
Bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten (BS, 17/01/1989, p. 850). 59 TEMMERMAN A., "Het Rekenhof", in: Documentatieblad van het Ministerie van Financiën, Brussel, Ministerie van Financiën, 1991, 6, p. 223. 60 Wet van 7 juni 1949 houdende wijziging van artikel 6 van de wet van 10 Juni 1937 betreffende het toekennen van een speciale tegemoetkoming aan de gebrekkigen, verminkten, blinden en doofstommen, gewijzigd en aangevuld bij de wetsbesluiten van 21 september 1945 en 1 december 1946 (BS, 13-14/06/1949, p. 5148). 61 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 419. 62 Wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit (BS, 31/07/1963, p. 7675). De inwerkingtreding was aanvankelijk door het koninklijk besluit van 1 juli 1964 tot vaststelling van de regels van aanrekening van de budgettaire ontvangsten en uitgaven van de diensten van algemeen bestuur van de Staat (BS, 29/08/1964, p. 9339) voorzien voor 1 januari 1966, maar werd vervolgens door het koninklijk besluit van 10 januari 1966 tot wijziging van artikel 11 van het koninklijk besluit van 1 juli 1964 (BS, 20/01/1966, p. 668) voor onbepaalde tijd opgeschort. Uiteindelijk bepaalde het koninklijk besluit van 28 december 1966 houdende vaststelling van de datum van inwerkingtreding van sommige bepalingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit (BS, 30/12/1966, p. 12959) dat een aantal artikels op 1 januari 1967 in werking zouden treden. 63 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 420.
38
worden. Deze laatste kon vervolgens zijn eventuele opmerkingen aan de Wetgevende Kamers communiceren. Van deze in artikel 24 uitgestippelde procedure zou in praktijk echter regelmatig misbruik gemaakt worden.64 De wettekst bevatte voorts een aantal nieuwe bepalingen inzake de controleurs der vastleggingen, de vermogenscomptabiliteit, de staatsbedrijven (cf. supra) en de staatsdiensten met afzonderlijk beheer (cf. supra). Tot slot bepaalde de wettekst ook wanneer de rekeningen van de rekenplichtigen en de algemene rekening van de staat aan het Rekenhof overgemaakt moesten worden. De rekeningen van de instellingen van openbaar nut die hun verrichtingen aan het Rekenhof dienden te verantwoorden, moesten aan de algemene rekening van de staat toegevoegd worden. Deze maatregelen hadden een einde moeten maken aan de vele vertragingen, maar dit bleek algauw een vrome wens.65 Enerzijds beschikte het Ministerie van Financiën niet over de nodige tijd en middelen om de rekening tijdig voor te leggen, anderzijds stelde het parlement de bespreking ervan regelmatig uit. Daarenboven werd de rekeningwet vaak zonder enige discussie door de kamers gestemd.66 Parallel met deze aanpassing van de wetgeving inzake de rijkscomptabiliteit werd overigens ook de wetgeving inzake de overheidsopdrachten meermaals gewijzigd en aangepast aan de Europese normen. Het derde dominante thema was de aanpassing van de procedures en controlemethodes van het Rekenhof, het terrein waarop in deze periode vooralsnog de minste vooruitgang werd geboekt. Tijdens de jaren 1960, 1970 en 1980 worden er tal van parlementaire initiatieven genomen met het oog op een betere controle van de openbare uitgaven. Deze hadden betrekking op de uitbreiding van de controle tot mee door de overheid gefinancierde ondernemingen, de toekenning van een adviserende bevoegdheid in begrotingszaken, van bijzondere onderzoeksopdrachten en van een beheerscontrole. De klemtoonverschuiving van de traditionele wettigheids- en regelmatigheidscontrole naar een systematische beheerscontrole en evaluatie van de overheidsuitgaven met aandacht voor doeltreffendheid, doelmatigheid en zuinigheid was onder meer te verklaren door de zware economische crisis van de jaren 1970 en de daaruit voortvloeiende oplopende begrotingstekorten. Er was het groeiend bewustzijn van het belang van een optimale aanwending van de schaarse middelen.67 De wetgevingsinflatie leidde daarenboven tot rechtsonzekerheid en leidt de aandacht van het parlement af van de controle op de overheidsfinanciën.68 Een andere verklaring was dat de wetgevende macht de controle op de uitvoerende macht wou versterken en uitbreiden.69 Concreet werden tussen 1962 en 1978 circa 20 voorstellen met betrekking tot het Rekenhof bij de Kamer en de Senaat ingediend, een duidelijk aanwijzing dat (leden van) de wetgevende macht de wens koesterde om de uitvoerende macht beter te kunnen controleren in de uitvoering van hun begroting en in hun algemene werking. De belangrijkste voorstellen waren van de hand van Paul Vanden Boeynants,70 Gustave Boeykens71 en Willy Declercq.72 Het Hof zelf werd overigens door geen enkele van de drie volksvertegenwoordigers geraadpleegd.73 Geen enkele van deze voorstellen zou bovendien de eindmeet halen. Door de vele
64
Boek van opmerkingen, nr. 124. Boek van opmerkingen, nr. 123. 66 QUERTAINMONT Ph., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Brussel, Bruylant, 1977, p. 29. 67 BECKERS J., "Audit als functie van het Rekenhof", in Res Publica, 1989, 2, pp. 206-207 en pp. 224225. 68 DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 167. 69 ERAUW F., "Het Belgische Rekenhof", in: TBP, XXXVI, 1981, nr. 3, p. 203. 70 Parl. St. Kamer, 1961-1962, nr. 381-1 en 2. 71 Parl. St. Kamer, 1962-1963, nr. 494-1 en 1963-1964, nr. 494-2. 72 Parl. St. Kamer, 1962-1963, nr. 520-1. 73 ERAUW F., "De hervorming van het Rekenhof", in TBP, XIX, 1964, p. 351. 65
39
ontbindingen van het parlement verdwenen ze steevast van de parlementaire agenda.74 De toenmalige hoofdgriffier van het Hof, Fernand Erauw, schaarde zich in 1964 achter deze parlementaire voorstellen en was voorstander van de verdere uitbreiding van de controle ter plaatse, de invoering van een effectieve controle op de ontvangsten, de invoering van een controle op de doelmatigheid van de uitgaven, de verplichting om vragen om inlichtingen en opmerkingen van het Hof binnen een termijn te beantwoorden en een snellere en betere informatieverstrekking aan het parlement.75 Het bleef niet bij deze wetsvoorstellen. Enkele leden van de Kamer stelden enkele jaren later, in 1966, twee resoluties voor waarbij het Rekenhof gelast zou worden om voorstellen te formuleren ter verbetering van zijn rechtsmacht over de ordonnateurs van de uitgaven en ter uitbreiding van zijn bevoegdheden met opmerkingen betreffende de doelmatigheid en rendabiliteit van de overheidsuitgaven.76 Beide voorstellen bleven echter dode letter, ondanks het feit dat ze in 1968 nogmaals ingediend worden.77 Een wetsvoorstel tot veralgemening van de controle ter plaatste was voorlopig een zelfde lot beschoren.78 Daarbij aansluitend werd ook de noodzaak gevoeld om artikel 116 van de Grondwet te hervormen. Het Parlement verklaarde in 1965 dat het tweede lid van dit artikel herzien moet worden, maar door de ontbinding van het parlement in 1971 ging deze kans verloren.79 Tot slot werd er in 1973 - ditmaal in de Senaat - een wetsvoorstel ingediend met het voorstel om het Rekenhof te belasten met de voorlichting van het parlement over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van overheidsuitgaven.80 Het Rekenhof zou echter genoegen moeten nemen met enkele kleinere wijzigingen aan de wetgeving, die een termijn voor de briefwisseling zou invoeren en de controle ter plaatse zou veralgemenen. Het Rekenhof stelde in de jaren 1960 immers vast dat in talrijke dossiers de antwoorden op de opmerkingen van het Hof veel te lang op zich lieten wachten en dat soms zes tot zeven herinneringsbrieven opgestuurd moesten worden. De belangrijkste hefbomen voor het alsnog bekomen van antwoorden waren een brief aan het kabinet van de Minister, een inlassing in het Boek van opmerkingen of een bijzondere mededeling aan het parlement, maar… Al deze mogelijkheden moeten, zo men hun doeltreffendheid wil behouden, enkel voor de belangrijke gevallen aangewend worden.81 Geen wonder dat de toenmalige hoofdgriffier van het Rekenhof opmerkte dat de overheidsdiensten… De taak van het Hof mogelijk maken ttz. op de brieven antwoorden!82 Een gelijkaardige opmerking werd in het Boek van opmerkingen opgenomen: Dergelijke praktijken die het Hof beletten zijn grondwettelijke taak uit te oefenen, zijn van die aard dat ze nadeel berokkenen aan de belangen van de Schatkist. Het Hof merkte fijntjes op dat in Nederland en in Frankrijk de ministers verplicht waren om binnen een termijn van drie maanden te reageren.83 Hoewel het Rekenhof in de jaren 1930 nog afkerig stond tegenover de invoering van een controle ter plaatse (cf. supra), zou het na de Tweede Wereldoorlog algauw deze controlemethode omarmen. De instellingen van openbaar nut vormden vanaf de jaren 1950 het 74
ERAUW F., "Van de vroegere rekenkamers tot het Europese Rekenhof", in: TBP, XXXV, 1980, 6, p. 465-466. 75 ERAUW F., Vers un renforcement du contrôle des recettes et des dépenses de l'État?, s.l., 1964, 37 p. ERAUW F., "De hervorming van het Rekenhof", in TBP, XIX, 1964, pp. 342-352. 76 Parl. St. Kamer, 1965-1966, nr. 250/1 en 251/1. 77 Parl. St. Kamer, BZ 1968, 53/1 en 54/1. 78 Parl. St. Kamer, 1965-1966, nr. 249/1 en Parl. St. Kamer, BZ 1968, 50/1. 79 Boek van opmerkingen, nr. 128. 80 Parl. St. Senaat, 1972-1973, nr. 305. 81 Mededeling Algemene Vergadering van 2 februari 1966 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 82 ERAUW F.,"Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, p. 29. 83 Boek van opmerkingen, nr. 117.
40
proefterrein voor de controle ter plaatse. Een controle was in de eerste plaats nodig omwille van het publiekrechtelijk statuut van de instellingen, de omvangrijke financiële transacties en de grote bedragen, de steeds grotere complexiteit en het feit dat in geval van een nadelige uitkomst op de schatkist beroep gedaan kon worden. Wegens de omvang van de verificatie en de vele verantwoordingsstukken was het echter onmogelijk geworden om volgens de klassieke methode van volkomen, exhaustieve controle de informatie na te kijken en moest gebruik gemaakt worden van steekproeven. Het Rekenhof vroeg zich overigens af of de instelling het risico mocht lopen om zich tot dergelijke steekproeven te beperken, maar verwees anderzijds naar de omvang van de te verifiëren informatie, de aanwezigheid van een interne controle binnen de instellingen, de vereenvoudiging van de werkmethoden en een goede planning van de steekproeven. Tot slot vormde het risico van een controle een preventieve maatregel tegen bedrog en verduistering. Knelpunten waren echter het gebrek aan interne controle en de vage of onbestaande organisatiestructuren. Het stelsel van controle ter plaatse werd vervolgens bij wijze van experiment (en volgens sommigen in strijd met de wettelijke bepalingen)84 ook uitgebreid tot de boekhouding over de waren en het materieel opgeslagen in de militaire instellingen na een akkoord tussen het Hof, de voorzitter van de Kamer en de Minister van Landsverdediging.85 De daaropvolgende jaren werd het experiment van de verificatie ter plaatse - op vraag van de administraties of op voorstel van het Rekenhof - stap voor stap uitgebreid tot andere administraties.86 Het deed ook een tijdelijk beroep op de controle ter plaatse om een enorme achterstand bij het Ministerie van Nationale Opvoeding en Cultuur in te halen.87 Het nieuwe systeem maakte immers een betere en snellere voorlichting mogelijk en vermeed de vertragingen waarmee briefwisseling gepaard gaat. De uitkomst van dit experiment was dus erg positief en het Hof stelde voor om dit procedé wettelijk te regulariseren.88 Het Hof stelde dan ook aan het Parlement voor dat een wettekst met algemene draagwijdte de mogelijkheid tot een dergelijke controle zou bieden.89 De wet van 17 juni 1971 stipuleerde uiteindelijk dat de bevoegde overheid verplicht was de door het Hof gevraagde documenten, inlichtingen en ophelderingen te verstrekken en zijn bemerkingen te beantwoorden binnen een termijn van drie maanden. Deze termijn kon wel door het Hof verlengd worden. Tegelijkertijd kon het Rekenhof voortaan overal een controle ter plaatse organiseren.90 Deze beide aanpassingen moesten de actualiteit en de doeltreffendheid van de begrotingsverrichtingen vergroten en de aanzienlijke vertragingen vermijden waarmee sommige ministeries de vragen om inlichtingen beantwoordden.91 Het Rekenhof signaleerde later dat de wet inderdaad een verbetering betekende en dat alle autoriteiten zich werkelijk inspanden om hun achterstand in te halen en vlugger gevolg te geven aan nieuwe zaken die door het Hof werden aangekaart.92 Dit neemt echter niet weg dat deze hervormingen in het niet verzinken bij al de voorstellen die de werking van het Rekenhof op een volledig nieuwe leest geschoeid zou hebben.
84
ERAUW F., La Cour des comptes: son organisation, sa mission, son utilité, Brussel, Ministère de l'Intérieur et la Fonction publique, Service du Maître général des stages, 1962, p. 7. 85 Ibid., pp. 13-15. Voor enkele voorbeelden van ter plaatse vastgestelde wantoestanden, zie ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, pp. 34-36. 86 Boek van opmerkingen, nrs. 119, 120, 121, 122, 123, 124 en 126. Zie ook: ERAUW F., La Cour des comptes: son organisation…, op.cit., pp. 6-7. 87 Boek van opmerkingen, nr. 122. 88 Boek van opmerkingen, nr. 116. 89 Boek van opmerkingen, nr. 121. 90 Wet van 17 juni 1971 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1946 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 13/07/1971, p. 8621). Zie ook dienstorder 25/71 van 28 juli 1971 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975). 91 Boek van opmerkingen, nr. 128. 92 Boek van opmerkingen, nr. 129.
41
Het voorafgaand visum bleef ondertussen een belangrijk onderwerp van discussie. Professor Fernand Baudhuin verdedigde in de jaren 1960 het visum van het Rekenhof en weerlegde de kritiek dat te veel uitgaven aan het visum ontsnapten of dat het visum overbodig was. Hij schaarde zich achter de reeds eerder geformuleerde argumenten, namelijk dat het visum voor sommige vaste uitgaven weinig nut had en dat het Rekenhof de uitgaven niet alleen vanuit budgettair standpunt bekeek, maar ook de wettigheid aftoetste. Au surplus, les décisions sont prises selon une jurisprudence uniforme, rigoureusement indispensable, et absolument impossible si l'on renonce à la méthode actuelle.93 Deze mening werd gedeeld door Professor Amerijckx, die eveneens de geopperde bezwaren (niet afdoende, onvolledig en vertragend) tegensprak.94 Professor De Clercq schaarde zich tot slot midden jaren 1980 ook achter het Rekenhof, al merkte hij op dat de instelling zich meer moest laten gelden en het overleg met de diensten van de uitvoerende macht (zowel de gecontroleerde diensten als met de diensten belast met de interne controle) diende uit te bouwen. Het Hof ging er volgens hem bijvoorbeeld te snel van uit dat de mededeling van een opmerking over de annulering van een ordonnantie volstond opdat het hele ministerie en alle andere geledingen van de uitvoerende macht op de hoogte zouden zijn van zijn interpretatie van een wet, een reglement of een bepaald type contract.95 De opmerking dat het Hof de contacten met de overheidsdiensten moet uitbouwen werd overigens in de jaren 1960 al geformuleerd door de toenmalige hoofdgriffier.96 Nog andere auteurs merkten in diezelfde trant op dat het Hof …devrait absorber l'aspect positif, le rôle constructif, suggérer.97 De argumenten van de tegenstanders van het voorafgaand visum weerklonken echter steeds luider. E. Van De Walle stelde begin jaren 1990 met het oog op de versoepeling van de uitvoering van de begroting onder meer voor om het voorafgaand visum af te schaffen, met uitzondering van bepaalde betalingen (wanneer er geen kredieten waren of wanneer de rechtszekerheid dit vereiste, namelijk bij de toekenning van overheidspensioenen en - opmerkelijk - bij de toekenning van wedden of nieuwe wedden).98 Ook bij het Rekenhof was er een mentaliteitsverschuiving merkbaar: de hoofdgriffier merkte in 1995 op dat de procedure van het voorafgaand visum geen grondwettelijke verplichting was. Hij wees er ook op dat slechts in een beperkt aantal gevallen (1,3% van het totaal) het onderzoek aanleiding gaf tot opmerkingen. De grote massa aan dossiers leidde er echter toe dat de controle een routineus karakter kreeg en beperkt was tot het onderzoek van een individueel dossier, zonder veel verbanden en zonder al te veel diepgang. Bovendien was de betaling het gevolg van vroegere beslissingen waarvan de financiële gevolgen niet terug te draaien waren en die zelfs voor een rechtbank afgedwongen konden worden. Tot slot haalde hij het argument aan dat bij een controle a posteriori een rechtzetting of een terugvordering geëist kon worden. De algemene formulering in de Grondwet vormde dus geen beletsel voor een meer eigentijdse invulling van de taken en de invoering van aangepaste controlemethoden. Daarbij zou het Rekenhof de hele begrotingscyclus van bij de voorbereiding van de begroting tot de neerlegging van de rekening moeten kunnen opvolgen, onderzoeken en rapporteren. Hij pleitte er kortom voor om voor het volledige controledomein eenzelfde controlemethodiek en -aanpak te ontwikkelen, met behulp van externe controle en audit a posteriori ter plaatse.99
93
BAUDHUIN F., Précis de finances publiques, Brussel, Bruylant, 1968, vol. I, p. 209. AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947, pp. 115-127. 95 DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, pp. 147-149 en p. 166. 96 ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, p. 40. 97 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 424. 98 VAN DE WALLE E., Naar een betere beheersing van de overheidsuitgaven in België. Concrete voorstellen, Brussel, Ministerie van Financiën, Administratie van de Begroting en de Controle op de Uitgaven, 1991, p. 57. 99 VAN DEN HEEDE F., Een visie op het Rekenhof, een Rekenhof met visie. Een strategische benadering, Brussel, Rekenhof, 15 september 1995, punt 1.1- 8.3. 94
42
Typerend voor de aarzelende hervormingen was dat het Rekenhof tijdens de jaren 1980 nog steeds het aloude verwijt te horen kreeg dat zijn werkzaamheden voornamelijk betrekking hadden op verrichtingen van vele jaren voordien en dat deze bijgevolg ondoeltreffend waren. Het verdedigde zich door de critici er op te wijzen dat het een externe, stelselmatige, dagelijkse en actuele controle uitoefende over de uitvoering van de begroting en dat de beeldvorming beïnvloed werd door een gebrek aan kennis over de opdrachten van de instelling.100 Niettemin toonden de daaropvolgende decennia doorgevoerde wetswijzigingen aan dat een fundamentele hervorming zich opdrong. Tijdens het laatste decennium van de 20ste eeuw en het eerste van de 21ste eeuw werd de werking van het Rekenhof grondig herzien.101 De bestaande procedures waren niet langer aangepast aan de essentiële problemen waarmee moderne administraties te kampen hadden en aan de strijd tegen de ondoelmatigheid, inefficiëntie en het gebrek aan transparantie en tegen alle mogelijke onregelmatigheden. De in de loop van de voorbije twee decennia doorgevoerde hervormingen hadden zowel betrekking op de informatieopdracht ten opzichte van de parlementaire assemblees, op de controleopdracht (met name de controle op de fiscale ontvangsten én de a posteriori controle op het goed gebruik van staatsgelden) als op de jurisdictionele opdracht. Daarenboven werd de organisatie van het Hof in 1998 aangepast aan de Belgische institutionele evolutie door de bepaling dat de uitgaven en ontvangsten van een gemeenschap, van een gewest of van een provincie, naargelang van het geval, voortaan in laatste instantie door de Franse of de Nederlandse kamer onderzocht zouden worden. De Algemene Vergadering bleef bevoegd voor de ontvangsten en uitgaven van de federale staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (met inbegrip van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie) en de Duitstalige Gemeenschap.102 Het startschot voor deze hervormingen werd gegeven door de wet van 28 juni 1989, die de parlementaire controle op de uitvoering van de begroting diende te verbeteren.103 Specifiek met betrekking tot het Rekenhof voerde de wetgever het voorlopig visum in, dat de onwettige praktijk van de schatkistvoorschotten een halt toe moest roepen. De reden voor deze maatregel was de vaststelling dat opeenvolgende Ministers van Financiën meestal zonder beslissing van de Ministerraad via een thesaurierekening uitgaven verrichtten waarvoor door het parlement geen of onvoldoende kredieten waren ingeschreven, vaak onder het mom van "extreme hoogdringendheid". Het visum van het Rekenhof werd op die manier omzeild en het parlement werd pas 5 tot 6 jaar later op de hoogte gebracht. De wetswijziging verleende dus de mogelijkheid om dergelijke extreem dringende uitgaven te verrichten, maar dan onder bepaalde voorwaarden. De betalingen op de thesaurierekening werden ook afgeremd door een voorafgaande toelating van de Minister van Financiën en deze van Begroting op te leggen.104 Tegelijkertijd werden ook de voorwaarden voor de beraadslagingen van de Ministerraad strikter door in het artikel 24 het woord "onvoorziene" te vervangen door "onvoorzienbare", waarmee vergissingen, verzuim of nalatigheden voortaan van de toepassing uitgesloten waren. Het Rekenhof verkreeg bovendien het recht in dergelijke gevallen zijn visum te weigeren, wanneer het van oordeel was dat niet aan de in de wet gestelde voorwaarden was voldaan. Het Hof verwierf op die manier een volwaardige beoordelingsbevoegdheid. Het belette echter niet dat de uitvoerende machten overeenkomstig artikel 14 van de wet van 29 oktober 1846 nog steeds een visum onder voorbehoud kunnen laten verstrekken. Tot slot 100
Boek van opmerkingen, nr. 141. Voor een overzicht van deze nieuwe opdrachten, zie: DUMAZY W., "Les nouvelles missions de la Cour des comptes de Belgique", in CDPK, Gent, III, 1999, 4, pp. 325-335. 102 Voor meer informatie, zie het onderdeel "Organisatie en werking". 103 Wet van 28 juni 1989 houdende wijzigingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en van de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat, en tot opheffing van de wet van 31 december 1986 tot regeling van de voorlopige kredieten (BS, 18/07/1989, p. 12548). 104 Parl. St. Kamer, 1988-1989, nr. 657-7. 101
43
werd de drempel in absolute waarde teruggebracht van 300 tot 200 miljoen Belgische frank: tenzij overeenkomstige kredieten werden geblokkeerd, dan diende de uitvoering van elke begrotingsbeslissing boven dit bedrag opgeschort te worden tot indiening van een speciaal wetsontwerp waarbij de nodige kredieten werden geopend.105 Een andere belangrijke bepaling van de wet van 29 juni 1989 had betrekking op het onderzoek van de begrotingsontwerpen door het Rekenhof. Tijdens de jaren zeventig was de informatieopdracht van het Rekenhof immers officieus uitgebreid tot het stadium van de budgettaire voorbereiding. Het toenemend gebruik van budgettaire bijbepalingen of begrotingsruiters106 - de inlassing van niet ter zake doende normatieve bepalingen in begrotingswetten - vormde begin jaren zeventig voor de Kamer van Volksvertegenwoordigers de aanleiding om het Rekenhof te belasten met het voorafgaand onderzoek van alle ontwerpen van begrotingswet om de wetgever afwijkingen van de principes van de rijkscomptabiliteit en de eventuele aanwezigheid van begrotingsruiters te signaleren. Dit onderzoek werd geleidelijk aan uitgebreid tot alle afwijkingen van de basisprincipes van de rijkscomptabiliteit, met name: de specialiteit en de eenjarigheid, de vaststelling van voorbestemde ontvangsten, de regels van de patrimoniale comptabiliteit en de kennelijke onderschatting van kredieten. Vanaf midden jaren zeventig zou het Hof deze opdracht ook uitoefenen voor de cultuurraden van de Nederlandse en de Franse Gemeenschap. De procedure werd vervolgens op 23 november 1976 vastgelegd in een protocol tussen de Kamer van Volksvertegenwoordigers en het Rekenhof. Dit luik van de informatieopdracht bevond zich in de jaren zeventig echter nog in een experimenteel stadium en had geen wettelijke grondslag. Dat was een belangrijke handicap, want zonder toegang tot de informatiebronnen van de uitvoerende macht kon het Hof moeilijk advies verlenen over de budgettaire weerslag van wetgevende of regeringsinitiatieven. Bovendien had het meestal geen weet van de politieke beleidsopties.107 De wet van 28 juni 1989 bepaalde uiteindelijk dat bij aanpassingen van de algemene uitgavenbegrotingen deze verplicht voor advies aan het Rekenhof voorgelegd moeten worden. Het Hof diende onverwijld zijn opmerkingen aan de Wetgevende kamers over te zenden. Het diende ook tussen te komen wanneer de basisallocaties tijdens het begrotingsjaar grondig aangepast werden of een aanpassing van de administratieve begroting doorgevoerd werd. Daarnaast moet het ook tijdens de maand mei volgend op het begrotingsjaar de Wetgevende kamers een voorafbeelding ("prefiguratie") bezorgen van de uitslagen van de uitvoering van de begroting.108 Vervolgens bepaalde de wet van 19 juli 1996 dat het Rekenhof de verschillende wetgevende machten (dus ook deze van gemeenschappen en gewesten) advies diende te verlenen over de ontwerpen van de Rijksmiddelenbegroting en van de algemene uitgavenbegroting, over de verantwoording van de algemene uitgavenbegroting, over de begrotingstabellen en over de herverdeling van basisallocaties die in de loop van het
105
Dienstorder D 3/90 van 25 april 1990 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 I. Ordres de service - Dienstorders 1982-1990). 106 Boek van opmerkingen, nr. 127. De invulling van het begrip zou enigszins evolueren. In een rapport van het Rekenhof aan het Vlaams parlement uit 2008 zou dit omschreven worden als …bepalingen die de Vlaamse Regering machtigen kredieten te herverdelen over de programma’s heen (overschrijvingen, provisionele kredieten; zij vormen een afwijking op het specialiteitsbeginsel), bepalingen die de overdracht van kredieten van vorige jaren toestaan (afwijkingen op het éénjarigheidsbeginsel); bepalingen die afwijkende betalingsmodaliteiten zoals vaste uitgaven of voorschotten toestaan. Advies van het Rekenhof over de begrotingsrapportering door de Vlaamse Regering. Verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement. Goedgekeurd in de Nederlandse kamer van het Rekenhof op 2 december 2008 (online raadpleegbaar op www.ccrek.be). 107 Boek van opmerkingen, nr. 138. 108 Wet van 28 juni 1989 houdende wijzigingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en van de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat, en tot opheffing van de wet van 31 december 1986 tot regeling van de voorlopige kredieten (BS, 18/07/1989, p. 12548). Zie ook: Het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, mei 1991, p. 9.
44
begrotingsjaar werden doorgevoerd.109 Het gevolg was dat het onderzoek van de begrotingsontwerpen, beleidsnota's, opdrachten, doelstellingen, programma's, aan te wenden middelen en verantwoordingsnota's een groter belang verwierven. Een ander, cruciaal initiatief was de met de wet van 16 maart 1991110 en het koninklijk besluit van 17 juli 1991111 doorgevoerde aanpassing en coördinatie van de wetten op de rijkscomptabiliteit, die voortaan bekend stonden als de Samengevoegde Wetten op de Rijkscomptabiliteit (SWR). Die herziening beoogde twee essentiële doelstellingen, met enerzijds de invoering van een nieuw boekhoudkundig proces dat het probleem van de systematische vertraging bij de opmaak en de overlegging van de rekeningen van de openbare overheden aan het Parlement moest verhelpen, en, anderzijds, de uitwerking van een genormaliseerd rekeningenstelsel van dubbel boekhouden. De uitwerking van die doelstellingen werd toevertrouwd aan de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit (CNOC).112 Kamer en Senaat voerden begin jaren 1990 de druk verder op. De Kamer van Volksvertegenwoordigers stemde op 8 juli 1991 een motie waarin, op voorstel van de Subcommissie voor de Financiën, werd gepleit voor de uitoefening van een beheerscontrole door het Rekenhof én op de organisatie van een controle op de ontvangsten.113 Tegelijkertijd werd erop gewezen dat alleen het Parlement zelf kon oordelen over de opportuniteit, de politieke wenselijkheid, van uitgaven.114 Nadien werd in 1993 - naar aanleiding van een publicatie115 - in de Senaat eveneens een voorstel tot resolutie ingediend. Het stelde onder meer voor om het voorafgaand visum af te schaffen, behalve wanneer het betalingen betrof waarvoor geen kredieten voorhanden waren en die bij hoogdringendheid door middel van schatkistvoorschotten of kasvoorschotten geregeld moesten worden of wanneer de rechtsgeldigheid dit vereiste (zoals de toekenning van een overheidspensioen of de vaststelling van wedden). Een ander voorstel was de uitbreiding van de bevoegdheid van het Rekenhof tot het uitvoeren van externe managementaudits.116 Deze resolutie werd - in tegenstelling tot vele voorgaande - wel gestemd en aangenomen.117 Bovendien werd artikel 116 van de Grondwet in het kader van de grondwetsherziening van 1993 voor de eerste maal sinds 1831 aangepast.118 Door de omvorming van de Senaat tot een reflectiekamer was voortaan enkel nog de Kamer van Volksvertegenwoordigers bevoegd voor de stemming van de begrotingen en de vaststelling van de eindrekening. De leden van de Kamer grepen de kans aan om de grondwettelijk vastgelegde bevoegdheden van het Hof uit te breiden met het algemeen toezicht a posteriori op de verrichtingen met betrekking tot de vaststelling en de invordering van de door de staat verkregen rechten, met inbegrip van de fiscale ontvangsten. Het bewuste grondwetsartikel werd in de nieuwe gecoördineerde versie 109
Wet van 19 juli 1996 tot wijziging van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, gecoördineerd op 17 juli 1991 en van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 28/09/1996, p. 25152). 110 Wet van 15 maart 1991 houdende hervorming van de algemene rijkscomptabiliteit en van de provinciale comptabiliteit (BS, 22/05/1991, p. 10980). 111 Gecoördineerde wetten op de Rijkscomptabiliteit van 17 juli 1991 (BS, 21/08/1991, p. 17960). 112 Koninklijk besluit van 14 januari 1992 houdende organisatie van de Commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit (BS, 01/02/1992, p. 2136). 113 Parl. Hand. Kamer, 8 juli 1991. 114 VAN DEN HEEDE F., Een visie op het Rekenhof, een Rekenhof met visie. Een strategische benadering, Brussel, Rekenhof, 15 september 1995, punt 9.1. 115 VAN DE WALLE E., Naar een betere beheersing van de overheidsuitgaven in België. Concrete voorstellen, Brussel, Ministerie van Financiën, Administratie van de Begroting en de Controle op de Uitgaven, 1991, 436 p. 116 Parl. St. Senaat, 1992-1993, nr. 642/1 en 462/2. 117 Parl. Hand. Senaat, 10 februari 1994, p. 1193. 118 Wijziging aan de Grondwet (artikel 116) van 5 mei 1993 (BS, 08/05/1993, p. 10552).
45
van de Grondwet hernummerd tot artikel 180.119 De wet van 4 april 1995 verleende het Rekenhof nadien het recht om de verrichtingen met betrekking tot de vaststellingen en de invordering van de aan de staat en de provincies verschuldigde rechten, mét inbegrip van de fiscale ontvangsten, te controleren.120 Deze controle zou betrekking hebben op de organisatie en de procedures en niet op de in individuele dossiers genomen beslissingen.121 Een in uitvoering van deze wet afgesloten protocol tussen de Minister van Financiën en het Rekenhof bevatte bijkomende bepalingen met betrekking tot de organisatie van deze controle en dient als een gedragscode.122 Het bepaalde onder meer dat het Rekenhof voorafgaandelijk de minister of het hoofd van het betrokken bestuur diende in te lichten over de geplande controles, dat het de minister de resultaten diende mee te delen van zijn controles vooraleer het parlement over de bevindingen werd ingelicht én dat de aan het Parlement verstrekte inlichtingen in geen geval betrekking mochten hebben op persoonlijke gegevens, noch van de belastingplichtigen, noch van de personeelsleden. Hiermee kwam een eind aan een lang aanslepende discussiepunt tussen het Rekenhof en de Minister van Financiën over het recht van de instelling om controle uit te oefenen op de ontvangsten (cf. supra) Vervolgens werd de jurisdictionele opdracht in 1995 grondig hervormd. De wet van 3 april 1995 voerde een aantal belangrijke wijzigingen door in de inrichtingswet en paste de jurisdictionele procedure aan.123 De belangrijkste wijzigingen hadden betrekking op de afschaffing van het openbaar ministerie, een duidelijker onderscheid tussen de vereffening van de rekening en de berechting van de rekenplichtige, de aanhangigmaking door de administratie, de openbaarheid en de tegensprekelijkheid, de uitbreiding van de mogelijkheid om zich in cassatie te voorzien tot de administratie, de verlenging van de verjaartermijn van drie tot vijf jaar, de afschaffing van de boete en de legalisering van de mogelijkheid de rekenplichtige slechts tot een gedeeltelijke terugbetaling te veroordelen. De concrete aanleiding voor deze herziening was de verordening van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens van 2 oktober 1990 dat de voor het Rekenhof gevoerde procedure indruiste tegen het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) omdat deze niet tegensprekelijk en niet openbaar was.124 Daarenboven trad het Hof van Cassatie de Commissie bij en had het twee arresten van het Rekenhof verbroken (meer bepaald met de arresten van 19 juni en 15 oktober 1992).125 De rechtspositie van de rekenplichtigen was overigens een oud zeer: reeds in 1951 had een speciale commissie voorgesteld …de aan de rekenplichtigen in hun verdedigingsmiddelen te geven waarborgen te versterken.126 Het Hof
119
Gecoördineerde Grondwet van 17 februari 1994 (BS, 17/02/1994, p. 4054). Zie ook. Parl. st., Kamer, 1992-1993, nr. 737-1, nr. 737-2 en 737-3. 120 Wet van 4 april 1995 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de oprichting van het Rekenhof (BS, 16/06/1995, p. 17364). 121 Het Rekenhof heeft niettemin inzagerecht in individuele dossiers gevraagd en gekregen omdat het zonder een onderzoek van individuele gevallen niet kan oordelen over de administratieve procedures en praktijken. DUMAZY W., "Les nouvelles missions de la Cour des comptes de Belgique", in CDPK, Gent, III, 1999, 4, p. 331. 122 Protocol van 22 december 1995 betreffende de controle op de fiscale ontvangsten door het Rekenhof (BS, 31/01/1996, p. 2210). 123 Wet van 3 april 1995 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof en van de wetten op de rijkscomptabiliteit, gecoördineerd op 17 juli 1991 (BS, 13/05/1995, p. 12820). 124 Voor meer informatie, zie: JANSSENS L., "De rechtsprekende bevoegdheid van het Rekenhof", in: TBP, LIII, 1998, 9, pp. 626-630. 125 Tijdens de 19de eeuw was het Hof van Cassatie daarentegen van oordeel dat de bepalingen van de grondwet met betrekking tot de rechterlijke macht niet van toepassing waren op het Rekenhof, omdat het bestaan en de bevoegdheden van de instelling in een ander hoofdstuk werden behandeld. MATTON H., "Droit budgétaire", in Les novelles. Tome III. Lois politiques et administratives, Brussel, Larcier, 1939, p. 85. 126 Parl. Vr. en Antw. Senaat, 25 maart 1953, p. 436.
46
had deze wetswijziging overigens niet afgewacht en voerde reeds vanaf april 1993 tegensprekelijke en openbare debatten in.127 Enkele jaren later wijzigde de wet van 10 maart 1998 het artikel 5 van de wet van 29 oktober 1846,128 die voortaan bepaalde dat het Rekenhof a posteriori de goede besteding van de rijksgelden controleerde en dat het er zich van zou vergewissen dat de beginselen van zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid (ook wel de three auditing E's genoemd: economy, efficiency en effectivity) in acht werden genomen.129 Dit nam uiteraard niet weg dat het geen opmerkingen kon formuleren over de keuze en opportuniteit van de door de regering gekozen doelstellingen. Voordien had het Rekenhof reeds tijdens de controle op de regelmatigheid en de wettigheid gepoogd om de administratieve actie te beoordelen. Het wees al op tekortkomingen die te wijten waren aan beheerfouten van de betrokken diensten of aan leemten in de wet- en regelgeving of in de procedures. Dit gebeurde echter op bescheiden schaal en op niet-systematische wijze.130 De invoering van de "thematische audits" maakte voorts de progressieve afbouw mogelijk van de aan het voorafgaand visum onderworpen uitgaven. De a priori en a posteriori methoden werden in deze optiek als complementair beschouwd. Het visum vormde daarbij geen doel op zich meer, maar één van de vele instrumenten om controle uit te oefenen.131 Het door diezelfde wet ingevoerde artikel 5bis bepaalde dat het Rekenhof gemachtigd was om zich alle documenten, en inlichtingen, van welke aard ook, met betrekking tot het beheer van de diensten en instellingen die aan zijn controle zijn onderworpen, te doen verstrekken. De omschrijving van de mogelijk op te vragen stukken werd dus gevoelig uitgebreid en was niet meer beperkt tot stukken met betrekking tot inkomsten en uitgaven. De overheid in kwestie is daarenboven voortaan verplicht binnen een termijn van ten hoogste één maand te antwoorden op de opmerkingen, terwijl dit voordien drie maanden was. De termijn kon echter nog steeds door het Rekenhof verlengd worden. Nog andere ingrijpende wijzigingen vonden plaats tijdens de eerste jaren van de 21ste eeuw. Drie wetten uit mei 2003 vormen de wettelijke grondslag voor een grondige hervorming van de rijkscomptabiliteit, waarvoor in 1992 de aanzet was gegeven met de oprichting van de Commissie voor de Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit (CNOC).132 De wet van 22 mei 2003 vormde de nieuwe organieke begrotingswet van de federale staat en schoeit de opmaak en uitvoering van de begroting op een volledig nieuwe leest.133 Deze wet is van toepassing op het algemeen bestuur, bestaande uit alle Federale Overheidsdiensten (FOD) en Programmatorische Overheidsdiensten (POD), de diensten met beheersautonomie maar zonder rechtspersoonlijkheid (DBA), de administratieve openbare instellingen (AOI) met uitzondering van de instellingen van de sociale zekerheid en de staatsbedrijven. De wet introduceerde een op basis van een gesloten duaal systeem gebaseerde boekhouding waarin de basisboekhouding de algemene dubbele boekhouding is, die het mogelijk moet maken de concordantie te verzekeren met de begrotingscomptabiliteit. Een tweede belangrijke wijziging 127
JANSSENS L., "De rechtsprekende bevoegdheid van het Rekenhof", in: TBP, LIII, 1998, 9, p. 630. Wet van 10 maart 1998 tot wijziging van de organieke wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 11/04/1998, p. 11026). 129 Deze drie criteria staan op gelijke voet: er is dus geen enkele voorkeursrangschikking, waardoor het Rekenhof een zekere marge heeft bij de uitvoering van het onderzoek. RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controle-instelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, p. 137. 130 BECKERS J., "Audit als functie van het Rekenhof", in Res Publica, 1989, 2, p. 204. 131 RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controleinstelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, pp. 137-138. 132 Koninklijk besluit van 14 januari 1992 houdende organisatie van de Commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit (BS, 01/02/1992, p. 2136). 133 Wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat (BS, 03/07/2003, p. 35883). 128
47
was de afschaffing van de kasboekhouding en de vervanging ervan door een boekhouding op transactiebasis. Dit houdt in dat de verrichtingen zowel in de algemene boekhouding als in de budgettaire boekhouding, en dit zowel voor uitgaven als voor ontvangsten, zullen worden geboekt op het moment van de vaststelling van een recht. Een derde, belangrijke hervorming werd doorgevoerd op het vlak van de rapportering aan het parlement: daar waar de algemene rekening van de staat bestond uit de uitvoeringsrekening van de begroting, de rekening van de vermogenswijzigingen en de thesaurierekening, zou zij volgens de nieuwe wet bestaan uit de jaarrekening en uit de rekening van uitvoering van de begroting en een toelichting bij deze rekening. De jaarrekening zelf zou voortaan bestaan uit de balans, de resultatenrekening, de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen overeenkomstig de economische classificatie en de toelichting die de noodzakelijke informatie bevat om de balans en de resultaatrekening te kunnen analyseren. Bovendien werd iedere dienst van het algemeen bestuur verplicht ook een jaarverslag op te stellen dat de link moet leggen tussen de boekhoudkundige gegevens en de activiteiten van de dienst of instelling. Tot slot voorzag de wet voor de uitgaven twee soorten kredieten: enerzijds, de vastleggingskredieten waarop bedragen kunnen worden vastgelegd uit hoofde van verbintenissen die ontstaan of worden gesloten tijdens het begrotingsjaar, en anderzijds de vereffeningskredieten waarop tijdens het begrotingsjaar bedragen kunnen worden vereffend uit hoofde van rechten vastgesteld in uitvoering van voorafgaandelijk vastgelegde verbintenissen. Er wordt dus geen onderscheid meer gemaakt tussen gesplitste en niet-gesplitste kredieten en de op het einde van het begrotingsjaar beschikbare vastleggings- en vereffeningskredieten worden geannuleerd. Tot slot voorzag de nieuwe comptabiliteitswet in de instelling van een onafhankelijke interne audit die moet toezien op de goede werking van de interne controle, onder meer met betrekking tot de boekhouding en de procedures van de uitvoering van de begroting.134 De inwerkingtreding van deze nieuwe comptabiliteitswet werd echter meermaals uitgesteld en is uiteindelijk door de reeds aangehaalde programmawet van 22 december 2008 verschoven naar 1 januari 2012. Wel is de wet op 1 januari 2009 in werking getreden in vijf pilootdepartementen. Tegelijkertijd ging ook het project FEDCOM van start, dat voorziet in de ICT-ondersteuning voor de implementatie van de nieuwe overheidscomptabiliteit bij de federale staat.135 Een tweede wet van 22 mei 2003 stemde de inrichtingswet van het Rekenhof uit 1846 af op de filosofie van het nieuwe, hierboven geschetste boekhoudsysteem. Het Rekenhof werd volgens deze wet belast met de controle van de algemene boekhouding en de begrotingsboekhouding van de verschillende diensten van de staat. Het stelt de algemene rekeningen vast en is belast met het onderzoek en de vereffening van de rekeningen van alle rekenplichtigen van de staat. De oorspronkelijke bepaling van de inrichtingswet werd aangepast en uitgebreid tot de algemene boekhouding. De Kamer van Volksvertegenwoordigers kan het Rekenhof voortaan gelasten een onderzoek uit te voeren naar de wettigheid en de regelmatigheid van sommige uitgavenprogramma's alsook financiële audits laten verrichten binnen de instellingen die aan de controle van het Hof zijn onderworpen. Nieuw is ook dat het permanent en onmiddellijk toegang heeft tot de budgettaire aanrekeningen, zowel voor de vastleggingskredieten als voor de vereffeningskredieten. Voorts bepaalt de wettekst dat het op budgettair en boekhoudkundig vlak ten behoeve van de Kamer van Volksvertegenwoordigers een informatieopdracht uitoefent. Een nieuwe derde paragraaf van artikel 5 bepaalt dat de rekeningen van de federale openbare instellingen aan het Rekenhof worden toegezonden. Tenzij een bijzondere wettelijke regeling ervan afwijkt, oefent het ten aanzien van die openbare instellingen de bevoegdheden en controle uit die in de eerste paragraaf worden omschreven. Het kan hun rekeningen in zijn Boek van opmerkingen bekend maken. Het in 1998 toegevoegde artikel 5bis werd opnieuw gewijzigd: ter verduidelijking wordt voortaan bepaald dat het gemachtigd is om zich te allen tijde documenten en inlichtingen, van welke aard ook, met betrekking tot het beheer én het 134 135
Boek van opmerkingen, nr. 160. Boek van opmerkingen nr. 166.
48
budgettair en boekhoudkundig proces van de diensten van de staat én van de openbare instellingen te laten verstrekken. De formulering van het artikel 6 werd eveneens gemoderniseerd, door te bepalen dat het Rekenhof zich voortaan rechtstreeks in verbinding stelt met de bevoegde ministers in plaats van met de "algemene besturen". De verwijzing naar de contacten met de bestendige deputaties van de provincieraden viel weg omdat de provinciewet geregionaliseerd is en het dus de gewesten zijn die de bevoegdheden van het Rekenhof ten aanzien van de provincies kunnen herdefiniëren. De jurisdictionele procedure werd verder aangepast door te bepalen dat de rekenplichtige kan worden veroordeeld tot het aanzuiveren van zijn tekort indien het oordeelt dat de betrokkene een zware fout of nalatigheid of herhaaldelijk een lichte fout heeft begaan die het tekort hebben vergemakkelijkt of mogelijk gemaakt. Op die manier sluit de aansprakelijkheidsregeling voor de rekenplichtigen aan bij het stelsel dat voor de gewone ambtenaren zal worden ingevoerd. Bovendien werd de bewijslast omgekeerd: de rekenplichtige moet niet meer bewijzen dat in zijn hoofde overmacht kan worden aangevoerd maar voortaan zal de administratie het bestaan van de fout moeten bewijzen. De verwijzing naar de ordonnateurs werd dan weer geschrapt in de artikelen 10, 11 en 13: de - in praktijk zelden of nooit toegepaste - rechtsmacht ten aanzien van de ordonnateurs werd dus afgeschaft. Tot slot werden in artikel 16 ook de bepalingen met betrekking tot het grootboek van de staatsschuld, de waarborgen van de rekenplichtigen en het boek van de terugbetaalbare leningen geschrapt: enkel de bepaling dat obligaties van leningen of van conversieleningen slechts geldig zijn indien zij voorzien zijn van het visum van het Rekenhof, werd voorlopig behouden. Door de invoering van de algemene boekhouding die in tegenstelling tot de kasboekhouding de vastgestelde rechten en de rechten en vorderingen registreert die de staat aanbelangen, is het niet langer nodig dat het Rekenhof enerzijds een duplicaat van het Grootboek van de Staatsschuld en anderzijds van een Boek van terugbetaalbare leningen bij zou houden. Die informatie zal immers terug te vinden zijn in het algemene rekeningstelsel. De inwerkingtreding van deze wet was aanvankelijk voorzien voor 1 januari 2004, maar werd dit eerst uitgesteld tot 1 januari 2005136 en vervolgens tot 1 januari 2007.137 De programmawet van 22 december 2008 heeft de inwerkingtreding uiteindelijk vastgelegd op 1 januari 2010,138 met uitzondering van vijf federale overheidsdiensten waarvoor de regelgeving en procedures bij wijze van proef reeds zijn ingevoerd op 1 januari 2009. Deze vijf piloot-FOD's waren de FOD Kanselarij, de FOD Budget en Beheerscontrole, de FOD Personeel en Organisatie, de FOD Informatie en Communicatietechnologie (FEDICT) en de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Ook de centrale betaaldienst van de administratie Thesaurie van de FOD financiën is reeds op het nieuwe systeem overgestapt. Deze overheidsdiensten zijn niet meer onderworpen aan het voorafgaand visum van het Rekenhof (de visumprocedure zelf werd overigens al vanaf 2003 progressief aangepast)139. Door het wegvallen van deze a priori controle kan het Rekenhof dus enkel nog a posteriori controles verrichten. De gelijktijdige uitbreiding van de informatie- en interventie-mogelijkheden van het Hof en de uitbouw van de interne controles moeten dit opvangen. In het kader van de Copernicus-hervorming werden enerzijds de principes van een intern controlesysteem vastgelegd door het koninklijk besluit van 26 mei 2002.140 Anderzijds werd een onafhankelijke interne audit ingesteld bij koninklijk besluit van 2 oktober 2002 136
Koninklijk besluit van 23 december 2003 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet van 22 mei 2003 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 22/01/2004, p. 3895). 137 Koninklijk besluit van 20 december 2005 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet van 22 mei 2003 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 28/12/2005, p. 56439). 138 Programmawet van 22 december 2008 (BS, 29/12/2008, p. 68649). 139 Boek van opmerkingen, nr. 162. 140 Koninklijk besluit van 26 mei 2002 betreffende het intern controlesysteem binnen de federale overheidsdiensten (BS, 31/05/2002, p. 24134).
49
betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten.141 De andere FOD's en POD's blijven voorlopig onder de toepassing vallen van de op 17 juli 1991 samengevoegde wetten op de rijkscomptabiliteit. Tot slot stipuleerde de programmawet uitdrukkelijk dat het koninklijk besluit van 31 mei 1966 van kracht blijft tot het wordt opgeheven, om aan te geven dat de controleurs der vastleggingen inzake administratieve sancties voorlopig onderworpen blijven aan de rechtsmacht van het Rekenhof. Tot slot is er de wet van 16 mei 2003, die een aantal bepalingen bevat met betrekking tot de organisatie van de controle door het Rekenhof op de gemeenschappen, de gewesten en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.142 Met deze wet werd uitvoering gegeven aan artikel 50, § 2, van de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989, en werd aan de gefedereerde entiteiten een wettelijk kader aangeboden met algemene principes die zij verplichtend moeten volgen. Zij konden die materies aanvullen met eigen bepalingen of desgevallend opteren voor de regeling die van toepassing zal zijn op de federale staat. Het bestaan van eenzelfde boekhoudplan voor alle geledingen van de centrale overheid is onontbeerlijk voor de consolidatie van de boekhoudkundige gegevens op dat niveau en op het niveau van de Belgische economie in haar geheel. Het zal België in staat stellen de door de Europese Unie gevraagde boekhoudkundige informatie te verschaffen. Daarnaast bevestigt deze wet de controlebevoegdheden van het Rekenhof ten aanzien van de gemeenschappen en de gewesten, die vrijwel identiek zijn aan deze ten opzichte van het federaal niveau. De inwerkingtreding van deze wet was oorspronkelijk voorzien voor 1 januari 2004, maar kon op verzoek van de gemeenschappen en gewesten uitgesteld worden, ten laatste tot 1 januari 2007. Vrijwel alle gemeenschappen en gewesten maakten gebruik van deze mogelijkheid. Toen de deadline dreigde te verstrijken werd de inwerkingtreding voor bepaalde gemeenschappen en gewesten uitgesteld tot 1 januari 2009 of 1 januari 2010. De programmawet van 23 december 2009 heeft andermaal uitstel verleend, ditmaal tot 1 januari 2012. Het Vlaams decreet van 7 mei 2004 hernam een aantal bepalingen met betrekking tot de controle van het Rekenhof en bevatte ook een aantal bijkomende bepalingen met betrekking tot de informatieplicht ten opzichte van het Vlaams parlement. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie volgden in 2006 elk met een eigen ordonnantie. Tot slot voerde ook de Duitstalige Gemeenschap in 2009 een eigen decreet in. Een soms aangekaart knelpunt is overigens dat de inrichtingswet van het Rekenhof amper verwijst naar de gemeenschappen of gewesten en dat deze geen enkele rol spelen bij de benoeming, de inrichting en de werkwijze van de instelling. Bovendien wordt er op gewezen dat bij de aantekening van een cassatieberoep door rekenplichtigen ook deze van de gemeenschappen en gewesten, na cassatie, naar een ad hoc commissie van de Kamer verwezen zullen worden.143 Het Vlaams parlement en de Vlaamse regering hebben sinds het eind van de jaren 1990 respectievelijk via een resolutie en via het regeerakkoord gepleit voor een grotere betrokkenheid bij de voordracht van de kandidaat-leden van het Hof, voor de invoering van eigen boekhoudkundige regels, voor de aanpassing van de structuur van de instelling aan de federale staatsstructuur en op termijn (in afwachting van de wijziging van art. 180 van de Grondwet) voor de oprichting van een eigen Vlaams Rekenhof. Deze voorstellen werden in de Vlaamse regeerakkoorden van 2004 en 2009 herhaald.144 Door de afschaffing van het dubbelmandaat vanaf 1995 zijn de parlementen van de gemeenschappen en gewesten immers niet meer betrokken bij het beheer van en toezicht op de instelling. Het 141
Koninklijk besluit van 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten (BS, 09/10/2002, p. 45556). 142 Wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschapen en gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof (BS, 25/06/2003). 143 Parl. St.Vl. Parl., 1343-2 en Parl. St. Vl. Parl., 1999, nr. 31-1. Zie ook: MERGAERTS S., "Het Rekenhof en de federalisering van België", in: TBP, LVII, 2002, 5, pp. 297-298 en p. 302. 144 Parl. St. Vl. Parl., 2004, nr. 31-1 en Parl. St. Vl. Parl., 2009, nr. 31-1.
50
Rekenhof zelf is echter geen voorstander van de oprichting van afzonderlijke rekenhoven voor de gemeenschappen en de gewesten en probeert - zoals reeds bij de aanvang van dit hoofdstuk is gesignaleerd - in de mate van het mogelijke zijn organisatiestructuur en werking aan te passen aan de Belgische institutionele evoluties.145 Tot slot heeft het Rekenhof het laatste decennium ook enkele bijkomende opdrachten verworven. De wet van 23 mei 2000 heeft de instelling belast met de controle van de leerlingentellingen van de gemeenschappen.146 Het verleent advies en verstrekt informatie over de uitvoering van de gewestelijke fiscale autonomie inzake personenbelasting in uitvoering van de bijzondere wet van 13 juli 2001.147 Daarenboven verstrekt het overeenkomstig de bepalingen van de wet van 2 april 2003 sinds enkele jaren advies over de juistheid en de volledigheid van de financiële verslagen over de jaarrekeningen van de politieke partijen en van de verslagen over de controle op verkiezingsuitgaven.148 De opvolging van de verplichte indiening van een lijst van mandaten, ambten en beroepen en van een vermogensaangifte door mandatarissen is een andere, recent verworven bevoegdheid. Hoewel dus niet alle geplande hervormingen volledig of met vertraging zijn doorgevoerd, heeft het Rekenhof op de drempel van de 21ste eeuw op vrij korte tijd een ware metamorfose ondergaan. B. BEVOEGDHEDEN EN ACTIVITEITEN VAN DE INSTELLING Eerst en vooral moet gesignaleerd worden dat het Rekenhof van oudsher controle uitoefent op de nationale (1831) en de provinciale (1836) bestuursniveaus. In tegenstelling tot sommige andere Europese hogere controle-instellingen had en heeft het geen enkele zeggenschap over de gemeenten en de andere lokale openbare instellingen. Voorts was het Rekenhof tussen 1908 en 1960 belast met de verificatie van de uitgaven van Belgisch Congo (de huidige Democratische Republiek Congo) en tussen 1920 en 1962 met de controle op het Belgisch mandaatgebied Ruanda-Urundi (de huidige landen Rwanda en Burundi). Traditioneel worden er drie basisopdrachten onderscheiden: de controleopdracht op de uitvoerende macht namens de wetgevende macht, de jurisdictionele (rechtsprekende) opdracht ten aanzien van (buiten)gewone rekenplichtigen en ordonnateurs en de informatieopdracht ten opzichte van de wetgevende macht. Het Rekenhof bekleedt dus een unieke positie in het Belgische institutionele landschap, als het ware op het snijpunt van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Maar daarnaast is er uiteraard ook sprake van de organisatie en interne werking, die een aantal klassieke deelopdrachten overkoepelt, zoals de registratie van de briefwisseling, de opmaak van processen-verbaal, het financieel beheer, het materieel beheer, het personeelsbeheer, het ICT-beheer, enz. Organisatie en werking Voor de organisatie en interne werking van het Rekenhof werden en worden bepaalde specifieke taken gedelegeerd aan de eerste voorzitter, de voorzitter, de hoofdgriffier en de 145
MERGAERTS S., "Het Rekenhof en de federalisering van België", in: TBP, LVII, 2002, 5, pp. 300301. 146 Wet van 23 mei 2000 tot bepaling van de criteria bedoeld in artikel 39, § 2, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (BS, 30/05/2000, p. 18352). 147 Bijzondere wet van 13 juli 2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten (BS, 03/08/2001, p. 26646). 148 Wet van 2 april 2003 tot wijziging van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, en van het Kieswetboek (BS, 16/04/2003, p. 19207).
51
griffier. De administratieve ondersteuning werd aanvankelijk verleend door een aantal horizontale diensten, die aanvankelijk in een afdeling griffie waren gegroepeerd en nu in twee directies van de Sector I Ondersteunende Diensten. Dit takenpakket omvat onder meer de registratie van briefwisseling en stukken, de opmaak van de processen-verbaal van de Algemene Vergadering en van de Kamers, het financieel beheer, het materieel beheer, het personeelsbeheer, het beheer van de ICT, het verlenen van (juridisch) advies en ondersteuning, de communicatie, het beheer van de bibliotheek, de documentatie (met inbegrip van de coördinatie van de jurisprudentie), en, tot slot, het beheer van het zeer omvangrijke archief. De inrichtingswet van het Rekenhof bepaalde van oudsher dat de instelling rechtstreeks briefwisseling voert met de ministers en de bestendige deputaties,149 een formulering die overigens wegens de opkomst van de moderne communicatietechnologie door de reeds aangehaalde wet van 22 mei 2003 is veralgemeend tot de bepaling dat het Hof “zich rechtstreeks in verbinding stelt”. Daarnaast kunnen de eerste-auditeurs-directeurs sinds 1968 voor minder belangrijke kwesties of voor routinezaken zelf corresponderen met de administraties, maar alleen op voorwaarde dat er geen enkel nieuw standpunt wordt ingenomen op het vlak van interpretatie van wetgeving of van rechtspraak.150 Door de aard van zijn taken was en is deze briefwisseling erg omvangrijk. Vandaar dat reeds van bij de oprichting van de instelling afzonderlijke diensten belast waren met de ontvangst en/of verzending van de talloze brieven en stukken. De wijze waarop de briefwisseling wordt geregistreerd is doorheen de tijd uiteraard sterk geëvolueerd. Bij de oprichting van het Rekenhof in 1831 werd een algemene indicateur opgestart voor de registratie en analyse van de briefwisseling en werd dit register vervolgens gekoppeld aan indices en archiefinventarissen. Daarbij aansluitend werden er ook alfabetische bulletins gecreëerd, die eveneens aan deze algemene indicateur gekoppeld waren.151 De algemene indicateur wordt volgens een dienstnota in 1924 afgeschaft,152 maar vermeldingen in latere dienstnota's en de in het archief aangetroffen indicateurs uit de periode 1965-1995 wijzen erop dat dit systeem (misschien met een onderbreking) alsnog werd voortgezet. Daarnaast beschikte elke directie over een eigen bijzondere indicateur, die minutieus bijgehouden moest worden.153 Deze registers werden in 1924 vervangen door steekkaartensystemen: elke steekkaart diende de naam van de verificateur en de raadsheer, de directie en eventueel het nummer van de documentatiefiche te vermelden.154 De afschaffing van de algemene indicateur in 1924 had tot gevolg dat de vroegere volgnummers verdwenen en vervangen werden door een complex codesysteem,155 dat meermaals werd aangepast.156 Sinds 1997 worden zowel de ingekomen als de uitgaande stukken centraal geregistreerd met behulp van verschillende databanken. De te controleren stukken, de verslagen, de ingekomen 149
Het voert bijgevolg in beginsel géén briefwisseling met particulieren of private ondernemingen. Dienstorder 14/68 van 27 maart 1968 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). Een eerste voorstel daartoe werd reeds in 1930 geformuleerd. SINAVE E., Cours de finances publiques, Brussel, Feron, 1930, p. 142. 151 Boek van opmerkingen, nr. 12. 152 Dienstorder 14/1923 van 12 juni 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 153 Dienstorder 14/1924 van 12 juni 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 154 Dienstorder 21/1924 van 4 augustus 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 155 Dienstorder 15b/1924 van 30 juni 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 156 Dienstorder 7/35 van 19 juni 1935 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939); Dienstorder 38/68 van 4 oktober 1968 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970); Dienstorder 30/73 van 7 december 1973 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975); Dienstorder D 6/1995 van 16 oktober 1995 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998). 150
52
brieven worden na aankomst geregistreerd in een databank en in een omslag met een uniek volgnummer opgeborgen ("ingekaft"). De te verzenden stukken worden eveneens geregistreerd in een databank en geven ook aanleiding tot de opmaak van verzendnota’s. De opmaak van de processen-verbaal van de Algemene Vergadering behoorde in de 19de eeuw tot het takenpakket van de griffier. De uitbreiding van het Hof en de daaraan gekoppelde oprichting van twee kamers in 1922 brachten een nieuwe taakverdeling met zich mee, waarbij de hoofdgriffier en de griffier verantwoordelijk waren voor de opmaak van de processen-verbaal van de Algemene Vergadering en elk van beide voor het opstellen van de processen-verbaal van de kamer waaraan zij verbonden waren. De uitbreiding van het takenpakket van de beide griffiers had echter tot gevolg dat deze in praktijk steeds minder tijd hadden voor de opmaak van deze processen-verbaal. De technologische (r)evolutie - eerst de dactylografie, vervolgens de informatica - zou echter uitkomst bieden. Na de Eerste Wereldoorlog, meer bepaald op 1 juli 1919, werd de eerste schrijfmachine bij het Rekenhof in gebruik genomen: vanaf 29 juli van dat jaar werden de processen-verbaal van de zittingen getypt,157 ongetwijfeld door medewerkers op basis van de aantekeningen van de griffier. De schrijfmachine verdween op zijn beurt in het midden van de jaren 1990, aangezien vanaf dat moment gebruik gemaakt werd van een tekstverwerkingsprogramma. Vandaag de dag stellen de directies voor de door hen behandelde dossiers een ontwerpversie op van de in het procesverbaal op te nemen tekst, die vervolgens door de centrale dactylografiedienst (al dan niet na enkele aanpassingen) wordt overgenomen en verwerkt in de definitieve digitale versie, die tot slot wordt afgedrukt en voor ondertekening wordt voorgelegd aan de (eerste) voorzitter en de (hoofd)griffier.158 De notulendienst is in dit kader belast met de verificatie van de inhoud en met de bewaring en terbeschikkingstelling van de recente processen-verbaal. De oudere, papieren processen-verbaal worden bewaard bij de centrale archiefdienst (cf. infra). Het op papier zetten van de controledoelstellingen is een vrij recent fenomeen, dat gekoppeld kan worden aan de reorganisatie van de diensten van het Rekenhof bij de aanvang van de jaren 1970 (cf. infra). De sectorcomités stelden tot bij de aanvang van de 21ste eeuw jaarlijkse controleprogramma's op (de zogenaamde boordtabellen) en legden deze vervolgens voor goedkeuring voor aan het Hof. Voor de federale sectoren werden deze programma's daarenboven ook voorgelegd aan de raad van advies, het overkoepelend orgaan van de sectorcomités.159 Vervolgens werden er met de reorganisatie van de diensten van het Rekenhof in 2004 voor de verschillende sectoren en pijlers drie verschillende cellen Strategie en ondersteuning opgericht, die de vijfjaarlijkse strategische plannen en de jaarlijkse operationele plannen moeten helpen opstellen, aanpassen en evalueren. De eveneens in 2004 opgerichte cel Processen, Verandering, Kwaliteit (PVK) bij de 2e Directie Algemene zaken coördineert dan weer de strategische planning voor de hele instelling. Het Rekenhof staat ook in voor het eigen financieel beheer. De begroting maakt al van bij de oprichting deel uit van de dotaties. De instelling kan vrij beschikken over de ter beschikking gestelde sommen en moet enkel verantwoording afleggen aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, dus los van elke tussenkomst van de uitvoerende macht.160 Voor wat de rekening van het Hof betreft, bepaalde het reglement van orde van 1831 in het laatste artikel dat deze elk jaar aan de kamers overhandigd zou worden. Vanaf 1922 stipuleerde dit reglement dat deze rekening elk jaar samen met het Boek van opmerkingen aan de Kamer voorgelegd moet worden. Het Bureau van de Kamer van Volksvertegenwoordigers besliste dat de Commissie voor Comptabiliteit vanaf het begrotingsjaar 1985 de begrotingsvoorstellen 157
[MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, p. 292. Dienstorder D 4/2003 van 14 mei 2003 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 M. Ordres de service - Dienstorders 2003-2005). 159 Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, pp. 57-58. 160 MATTON H., Traité de sciences financières et de comptabilité publique belge et coloniale, Parijs, Rivière, 1919-1928, deel 1, pp. 565. 158
53
en rekeningen van het Rekenhof zou onderzoeken vóór de goedkeuring van de jaarlijkse dotatie aan de instelling. Het Rekenhof diende op datzelfde moment een verslag voor te leggen over zijn activiteiten van het vorige dienstjaar. Vanaf 2001 werd dit jaarverslag gepubliceerd en op veel grotere schaal verspreid.161 De wet van 23 mei 2007 bevatte tot slot enkele nieuwe bepalingen met betrekking tot de opmaak van de begroting.162 De gedetailleerde begrotingsvoorstellen en rekeningen worden ingediend bij en goedgekeurd door de Kamer van Volksvertegenwoordigers, die ook de uitvoering van de begroting controleert. Het totaal van de kredieten wordt als dotatie ingeschreven in de algemene uitgavenbegroting van het rijk. Het schema van de begroting is vergelijkbaar met dat van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. De begroting en de rekening vormen uiteraard het begin- en eindpunt van de jaarlijkse financiële cyclus, die ook de opmaak, ontvangst en het beheer van talloze verantwoordingsstukken met zich meebrengt. Het materieel beheer omvat zowel het beheer van de roerende als de onroerende goederen van de instelling. Het beheer van de roerende goederen is van oudsher de taak van een economaat (of 'Huishoudelijke dienst'), dat kantoormateriaal en andere gebruiksgoederen bestelt en deze ter beschikking stelt. Vanaf 1999 werd het takenpakket uitgebreid met de opmaak en actualisering van de fysieke inventaris van het materieel en het meubilair.163 Tot slot is deze dienst ook belast met het beheer van de kunstwerken en -meubelen, zowel deze die eigendom zijn van de instelling als deze die door diverse musea aan de instelling in bruikleen gegeven zijn. Het beheer en onderhoud van het gebouwencomplex is het domein van de gebouwendienst. Net zoals de andere overheidsinstellingen kan het Rekenhof voor structurele ingrepen aan zijn gebouwen beroep doen op de ondersteuning van de Regie der Gebouwen. Daarnaast zijn er ook de opdrachten verbonden aan de interne preventie en bescherming op het werk, die conform de Welzijnswet van 4 augustus 1996 uitgevoerd worden door een preventieadviseur en een Comité voor Preventie en Bescherming op het Werk (CPBW).164 Voorts is er het personeelsbeheer. Het vroegere oprichtingsdecreet van 1830 en de huidige inrichtingswet van 1846 bepalen dat het Hof zelf zijn personeel aanstelt en ontslaat, dit om te vermijden dat de uitvoerende macht via het personeelsbeheer en -beleid invloed zou kunnen uitoefenen op de werking van de instelling. Het beslist ook zelf over de verloning en vraagt daartoe een globale som aan op zijn begroting.165 Zowel alle algemene maatregelen als beslissingen over individuele personeelsleden worden genomen door de Algemene Vergadering. Het statuut van het Rijkspersoneel wordt daarbij echter wel als voorbeeld genomen. Het syndicaal overleg wordt gevoerd in de schoot van de Commissie voor overleg met de vakverenigingen (COVAK). Het beheer van de informatica is logischerwijze een vrij recente opdracht. Het behelst onder meer de aankoop van de nodige hard- en software, de ontwikkeling van aangepaste softwaresystemen, de verstrekking van hulp en ondersteuning aan de medewerkers van het Rekenhof op het vlak van informatica, enz. Daarnaast is de informaticadienst ook verantwoordelijk voor de ontwikkeling en het beheer van de internet- en intranetsite.
161
Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, p. 7. Wet van 23 mei 2007 tot wijziging van een aantal wetten betreffende de dotaties aan het Rekenhof, de federale Ombudsmannen, de Benoemingscommissies voor het notariaat en de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (BS, 20/06/2007, p. 33994). 163 Dienstorder D 06/1999 van 17december 1999 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3k. Ordres de service - Dienstorders 1999-2000). 164 Wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk (BS, 18/09/1996, p. 24309). 165 MATTON H., Traité de sciences financières et de comptabilité publique belge et coloniale, Parijs, Rivière, 1919-1928, deel 1, pp. 564-567. 162
54
Twee andere recente ondersteunende taken zijn juridisch advies en de communicatie. De in 1967 opgerichte cel studies bestudeert de dossiers waarover het Hof het zelf het niet eens is geworden en stelt daarnaast op vraag van de leden van het Hof studies of rapporten over specifieke onderwerpen op. Voorts worden ook alle dossiers die niet onder de bevoegdheid van één van de operationele directies vallen door deze cel behandeld. Gelet op de vrij technische materie is de communicatie over de bevoegdheden en activiteiten van het Rekenhof altijd al een grote uitdaging geweest. Zowel de opmaak van de publicaties (het Boek van opmerkingen en de thematische auditrapporten), als de opstelling van de persmededelingen worden nu gecoördineerd en ondersteund door de cellen Publicaties van de verschillende sectoren en pijlers.166 Tot slot is er het beheer van de bibliotheek en de documentatie. Het Rekenhof beschikte tijdens de 19de eeuw over een kleine, door de griffie beheerde bibliotheek, maar de raadpleging van de collectie was voorbehouden aan de leden van het Hof. Bovendien werd de bibliotheek tijdens de winter niet verwarmd, waardoor de lezers in periodes van grote koude gedwongen waren de collectie te raadplegen in de antichambre van de kamerbewaarders.167 Tegelijkertijd legden de personeelsleden elk hun eigen documentatie aan, zoals blijkt uit de volgende omschrijving: … D'après les usages établis, chaque vérificateur s'efforce de se constituer à lui-même une documentation personnel qui devient dès lors "sa propriété" et dont il dispose à gré. Outre que cette documentation plus ou moins bien tenue sera toujours incomplète, elle occasionne fatalement une perte de temps considérable puisque chaque vérificateur fait, pour son compte personnel, ce que l'un d'eux pourrait faire pour la collectivité.168 Na de Eerste Wereldoorlog werd het roer volledig omgegooid: de taak van het Rekenhof was veel complexer geworden en vereiste een beter afgestemde en gecoördineerde informatievoorziening. De oprichting van een nieuwe Dienst van de Bibliotheek en Documentatie in 1920 moest aan deze nieuwe noden beantwoorden. De bestaande bibliotheek werd opengesteld voor alle medewerkers en de aanwezige collectie werd ontsloten met behulp van een steekkaartencatalogus. Tegelijkertijd werd dus ook een nieuwe documentatieafdeling opgericht, die enerzijds de opzoeking van informatie diende te vergemakkelijken en anderzijds het streven naar een uniforme jurisprudentie moest ondersteunen.169 De documentatiedienst was overigens een zodanig succesvol initiatief, dat verschillende ministeries er zich op zouden baseren voor de organisatie van hun eigen documentatiediensten.170 Het beheer van de bibliotheek vertoont een grote continuïteit en behelst de aankoop van boeken, de abonnementen op tijdschriften, de opmaak van de bibliotheekcatalogus, enz, Traditioneel bewaart de bibliotheek ook een volledige reeks van de Boeken van opmerkingen van het Rekenhof. Voor de Boeken van opmerkingen tot 1939 heeft de dienst afzonderlijke inhoudstafels opgesteld, waar de behandelde onderwerpen per trefwoord worden opgesomd. De gepubliceerde afzonderlijke onderzoeksrapporten worden sinds 2002 eveneens door de Dienst Documentatie en Bibliotheek opgeslagen en bewaard.171 Voor wat de documentatie stricto sensu betreft, wordt sinds 1920 bij de invoering van nieuwe wetgeving of reglementering een farde aangelegd, die de officiële - uit het Belgisch Staatsblad gedepouilleerde - tekst bevat, samen met de eventuele parlementaire voorbereiding 166
Dienstorder 06/2004 van 2 april 2004 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 M. Ordres de service - Dienstorders 2003-2005). 167 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, p. 298. 168 SINAVE E., Cours de finances publiques, Brussel, Feron, 1930, pp. 139-140. De datum van deze publicatie wijst erop dat deze gewoonte ook na de oprichting van een documentatiedienst in 1920 voortgezet werd en moeilijk uit te roeien was. 169 LEMAIRE A., "Le Service de Documentation de la Cour des comptes de Belgique", in: Études administratives, Brussel, Institut belge des sciences administratives, 1935, pp. 245-254 en JEGERS H., Het Rekenhof van België, bevoegdheden en organisatie, Brussel, Rekenhof, 1966, pp. 42-46. 170 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, pp. 298. 171 Dienstorder D 06/2002 van 24 mei 2002 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 L. Ordres de service - Dienstorders 2001-2002).
55
(wetsontwerp of -voorstel, verslagen van de commissies, amendementen, parlementaire handeling, enz.). Vervolgens worden al de daarop betrekking hebbende uitvoeringsbesluiten, omzendbrieven en officiële berichten aan de map toegevoegd naarmate ze gepubliceerd worden. Een tweede submap bevat een exemplaar van de documentaire fiches die eventueel worden opgesteld in verband met de toepassing of de interpretatie van één of ander punt, evenals verwijzingen naar studies, wetgevende commentaren, parlementaire vragen en antwoorden, enz. Elke map bevat een inhoudsopgave die de opzoekingen moet vergemakkelijken. De mappen zelf worden gerangschikt volgens het decimaal stelsel, maar dan aangepast aan de behoeften van het Rekenhof.172 Kruisverwijzingen tussen de verschillende mappen verhinderen dat men telkens de classificatietabel moet raadplegen. Wanneer het onderwerp meerdere diensten kon interesseren, dan werden er vroeger twee of zelfs drie exemplaren van aangelegd. Wanneer de thematiek van essentieel belang was voor een dienst, dan ontving deze een eigen exemplaar. Een dienstnota uit 1923 verzocht de directies dan weer om op hun beurt alle organieke teksten die men via verschillende wegen ontving, aan de dienst te communiceren.173 De andere opdracht van de documentatiedienst is de coördinatie van de jurisprudentie van het Hof. De dienst stelde jurisprudentiefiches (ook wel "documentaire fiches" genoemd) op en bezorgde exemplaren ervan aan alle medewerkers die bij de verificatie betrokken waren. Deze fiches vormden samen het zogenaamde Répertoire de Jurisprudence en waren eveneens geordend op basis van dezelfde, aangepaste decimale ordening. Bij de start was voorzien dat wanneer een zaak een precedent schiep, de omslag van het dossier door de directies van een D voorzien moest worden en voor analyse aan de dienst voorgelegd diende te worden.174 De daaropvolgende jaren volgden nog verschillende andere dienstnota's die aan deze richtlijnen herinnerden, wat er op wijst dat de procedures niet altijd stipt opgevolgd werden.175 Vanaf 1924 werden de rollen omgedraaid: een dienstnota bepaalde dat voor elke door de burelen behandelde zaak van algemeen belang het desbetreffende bureel voortaan zelf een documentatiefiche moest opstellen, met opgave van de directie, de kamer, de datum van de beslissing en het nummer van het dossier en vervolgens een minuut van deze fiche aan de Documentatiedienst moest bezorgen.176 Vanaf 1937 dienden de directies ook zelf documentatiefiches bij te houden, die in sommige gevallen de vroegere klappers vervingen.177 Het aantal door de revisoren opgestelde fiches was echter zo beperkt, dat de documentatiedienst zelf, op eigen initiatief fiches opstelde op basis van de notulen van de Algemene Vergadering of van de kamers.178 De fiches werden uiteindelijk in de laatste decennia van de 20ste eeuw vervangen door een documentaire databank van de parlementaire stukken, wetgeving, interne jurisprudentie en externe jurisprudentie. De diensten dienden voortaan op een speciaal daarvoor bestemd typeformulier de sleutelwoorden op te geven en een synthese 172
Voor meer informatie over deze ordening, zie: LEMAIRE A., "Le Service de Documentation de la Cour des comptes de Belgique", in: Études administratives, Brussel, Institut belge des sciences administratives, 1935, p. 246-248. 173 Dienstorder 17/1923 van 25 juni 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 174 Dienstorder 1/1920 van 10 januari 1920 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 175 Dienstorder 1/1921 van 22 januari 1921 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930), dienstorder 14/1922 van 14 augustus 1921 en dienstorder 29/1923 van 19 oktober 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 176 Dienstorder 13/24 van 7 juni 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930) en dienstorder 2/36 van 1936 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 177 Dienstorder 14/37 van 21 juni 1937 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 178 Dienstorder D 05/77 van 25 augustus 1977 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 H. Ordres de service - Dienstorders 1976-1981).
56
op te stellen en vervolgens alles aan de documentatiedienst te bezorgen. De hoofdgriffier ontving een afschrift van al deze syntheses.179 Bovendien kunnen de medewerkers van het Rekenhof nu via het intranet en/of via gedeelde server-schijven de notulen en de beslissingen van het Hof rechtsreeks en integraal raadplegen. De laatste decennia is de Bibliotheek- en documentatiedienst gestart met de vervanging van de bestaande papieren catalogi door digitale databanken, maar ten gronde zijn de taken in grote lijnen dezelfde gebleven: het vergemakkelijken van de opzoeking van informatie en het ondersteunen van het streven naar een uniforme jurisprudentie. Controleopdracht De belangrijkste taak was de controleopdracht, waarvoor een heel kader van regels en procedures was uitgewerkt. Het belangrijkste instrument voor de controle op de nationale uitgaven was het voorafgaand visum. Zowel de grondwet, het oprichtingsdecreet van 1830 als de inrichtingswet van 1846 schreven voor dat de instelling erover diende te waken dat er geen begrotingskredieten overschreden zouden worden of van de ene naar de andere uitgavenpost overgeheveld zouden worden. Hoe verliep deze visumprocedure concreet? De praktische procedures en de modellen werden aanvankelijk vastgelegd met het koninklijk besluit van 27 december 1847. De departementshoofden van de ministeries stelden betalingsordonnanties op die ten voordele van hun schuldeiser op hun begroting aangerekend konden worden. Deze dienden samen met de nodige bewijsstukken voorgelegd te worden aan het Hof, dat het met zijn visum bekleedde indien er geen bemerkingen waren. Vervolgens gelastte het Ministerie van Financiën de agenten van de schatkist met de betaling. De betalingsordonnanties werden nadien terugbezorgd aan de betrokken partijen, die er zich bij de betaling van ontdeden. Tot slot werden ze gekwijt voorgelegd aan het Rekenhof en dienen ze als basis voor de kwijting van de rekenplichtigen en de rechtvaardiging voor de algemene rekening van de staat. Hoewel de basisprincipes in de 20ste eeuw in grote lijnen dezelfde zouden blijven, verschillen de huidige procedures op verschillende punten door de opkomst van het giraal en elektronisch betalingsverkeer: de invoering van de postcheque had bijvoorbeeld tot gevolg dat de agenten van de schatkist verdwenen en de betalingen veel soepeler konden verlopen. Het voorafgaand visum is altijd het meest gekende én tegelijkertijd het meest gecontesteerde instrument van het Rekenhof geweest (cf. supra). Het is overigens geen essentieel kenmerk van een hogere controle-instelling. Het heeft bijvoorbeeld nooit bestaan in Frankrijk en is in 1927 in Nederland afgeschaft. Ook in België is het nu in uitvoering van de hoger aangehaalde wet van 22 mei 2003 stapsgewijs afgeschaft: op federaal niveau werd het laatste visum in 2011 verleend en afgeschaft per 1 januari 2012. De inrichtingswet van 1846 voerde evenwel de bepaling in dat de Ministerraad een visum onder voorbehoud kon laten toekennen om te vermijden dat het Rekenhof een absoluut veto zou bezitten. Wanneer de Ministerraad van oordeel was dat er ondanks de weigering van het Rekenhof om zijn visum te verlenen toch tot betaling overgegaan moest worden op zijn verantwoordelijkheid, dan viseerde het Rekenhof onder voorbehoud. De Ministerraad zou pas in 1881 voor de eerste maal van dit recht gebruik maken bij een geschil over de aankoop van onderscheidingen van de Leopoldsorde naar aanleiding van de halfeeuwfeesten.180 Het hek was echter van de dam, want de daaropvolgende jaren en decennia zou de Ministerraad meer en meer beroep doen op deze procedure. Zo werd in het Boek van opmerkingen van 1894 opgemerkt dat: Des cas de ce genre sont produits assez fréquemment dans le courant de cette
179
Dienstorder D 16/91 van 18 oktober 1991 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998). 180 Boek van opmerkingen, nr. 49.
57
année.181 Voor deze visa onder voorbehoud waren aparte procedures voorzien. Tot 1949 gaven de beraadslagingen van de Ministerraad genomen in uitvoering van artikel 14 van de wet van 29 oktober 1846 aanleiding tot het openen van een afzonderlijk dossier, maar vanaf dat jaar werden de bewuste stukken opgenomen in het desbetreffend dossier.182 De wet van 26 februari 1958 werkte ondertussen een reeds lang bestaande lacune in de wetgeving weg door een procedure te voorzien in geval van weigering door het Rekenhof van het visum van betalingsmandaten voor provinciale uitgaven.183 Tot op dat moment was er geen beroep mogelijk wanneer het Rekenhof weigerde te viseren. Het nieuwe derde lid van artikel 112 van de provinciewet luidde voortaan dat wanneer het Hof zijn visum niet verleende, de redenen van de weigering tijdens de eerstvolgende zitting van de provincieraad onderzocht moest worden. Wanneer de provincieraad alsnog beslist dat er tot betaling overgegaan moet worden, dan moest het Rekenhof zijn visum verlenen. De beslissing van de provincieraad bleef evenwel onderworpen aan het administratief toezicht van de hogere overheden. Tot slot was er ook het meer recente voorlopig visum. De wet van 28 juni 1989 wou de rol van de wetgever in het beheer van de openbare financiën versterken en de onwettige praktijk van de schatkistvoorschotten een halt toeroepen door de invoering van het voorlopig visum.184 Volgens het nieuwe artikel 17 (het huidige art. 40) van de wetten op de rijkscomptabiliteit zou de Ministerraad bij gebrek aan een krediet en zonder beroep te doen op een machtiging van het Rekenhof voortaan een voorlopig visum kunnen vorderen, wanneer de betaling hoogdringend was en niet kon uitgesteld worden zonder dat er een ernstig nadeel uit voortvloeide. Wanneer door uitzonderlijke omstandigheden de Ministerraad niet tijdig kon bijeenkomen, dan werd deze beslissing genomen door de Minister van Financiën en de Minister van Begroting. De met reden omklede beslissing werd naar het parlement en naar het Rekenhof gestuurd. Het Rekenhof beperkte zich in dat geval tot het onderzoek naar de juistheid. Na de regularisatie bij wet kon het dan zijn definitief visum verlenen. De hoger aangehaalde afschaffing van het voorafgaand visum had logischerwijze tot gevolg dat ook het voorlopig visum verdween. De wetgeving op het Rekenhof en op de rijkscomptabiliteit voorzagen echter een aantal uitzonderingen op de regel van het voorafgaand visum omdat de wetgever er zich van bewust was dat niet alle uitgaven aan een a priori controle onderworpen moesten of konden worden. Deze uitzonderingen hadden betrekking op de - aan latere verevening onderworpen - uitgaven op kredietopeningen, uitgaven op fondsenvoorschotten en "betalingen op de kas der rekenplichtigen" - en op de van het visum vrijgestelde vaste uitgaven.185 Begin jaren 1990 was het merendeel van de uitgaven vrijgesteld van het voorafgaand visum. De controle gebeurde bijgevolg grotendeels a posteriori186 en de uitzonderingen op de regel van het voorafgaand
181
Boek van opmerkingen, nr. 61. Dienstorder 3/49 van 12 januari 1949 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950). 183 Wet van 26 februari 1958 tot aanvulling van de provinciale wet en instelling van een procedure in geval van weigering door het Rekenhof van het visum van betalingsmandaten voor provinciale uitgaven (BS, 16/04/1958, p. 2816). Voor meer informatie, zie: VAN STRAELEN C., "Het voorafgaand visum van het Rekenhof en de provincie", in: TBP, XIII, 1958, 232-234 p. 184 Wet van 28 juni 1989 houdende wijzigingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en van de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat, en tot opheffing van de wet van 31 december 1986 tot regeling van de voorlopige kredieten (BS, 18/07/1989, p. 12548). 185 Dit basisonderscheid tussen de aan voorafgaande vereffening onderworpen uitgaven, de aan latere vereffening onderworpen uitgaven en de van het visum vrijgestelde uitgaven komt niet tot uiting in de inventaris wegens het beperkt aantal mogelijke afdelingen en (sub)rubrieken. 186 Het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, mei 1991, pp. 4-5. Zie ook: MOESEN W. en VAN ROMPUY V., Handboek openbare financiën, Leuven, Acco, 1991, p. 68. 182
58
visum waren dus zelf de regel geworden.187 De recente hervorming van de rijkscomptabiliteit heeft echter niet alleen tot gevolg dat het voorafgaand visum afgeschaft werd, maar ook dat de meeste uitzonderingen verdwenen. Kredietopeningen waren alleen toegelaten wanneer vaststond dat de uitgave niet aan het voorafgaand visum onderworpen kon worden, bijvoorbeeld bij de aankoop van eigendommen door de staat, waarbij de prijs pas op de verkoopdag zelf gekend is. Het Rekenhof besliste eerst over een aanvraag tot kredietopening: wanneer deze werd toegestaan, dan werd de uitgave voorlopig op de begroting aangerekend. Dankzij deze machtiging beschikten de ministers of hun ordonnateurs over kredieten, die via afzonderlijke mandaten op naam van de schuldeisers aangesproken konden worden. Deze mandaten werden vervolgens verzameld en voor regularisatie voorgelegd aan het Rekenhof, waar ze definitief aangerekend werden op de bewuste begrotingsallocaties. Het systeem van fondsen- of geldvoorschotten was dan weer vooral nuttig voor kleinere en/of dringende uitgaven van "huishoudkundig beheerde diensten", diensten die de regering met eigen personeel, zonder promotie of concurrentie exploiteerde. Het Rekenhof verleende zijn visum voor het voorschot in cash op het ogenblik dat het werd toegekend. Het voorschot werd na afloop en binnen een termijn van drie maanden geregulariseerd door de rekening van de buitengewone rekenplichtige af te sluiten op basis van de voorgelegde verantwoordingsstukken. De wet van 13 juli 1930 bepaalde later dat de bewijsstukken van een schuldvordering na de toekenning van het visum ingediend mochten worden wanneer het beleid van een administratieve dienst, die huishoudelijk beheerd werd, de verstrekking van voorschotten aan de rekenplichtige van deze dienst vereist.188 Deze voorschotten mochten niet hoger zijn dan 200.000 Belgische frank en moesten binnen een termijn van vier maanden verantwoord worden. Er mocht voortaan ook geen nieuw voorschot verleend worden tenzij de bewijsstukken betreffende het voorgaande voorschot aan het Rekenhof overgemaakt waren of tenzij het nog te verantwoorden gedeelte van het betrokken voorschot sinds minder dan vier maand gebruikt werd. Elke andere uitzondering moest bij wet vastgelegd worden.189 Dergelijke kredietopeningen en fondsenvoorschotten gaven aanleiding tot de uitgave van een ordonnantie conform artikel 64 van het koninklijk besluit van 10 december 1868. Voor de kredietopeningen werden conform artikel 52 van datzelfde besluit ook regularisatieordonnanties opgesteld. Het Rekenhof deed in géén geval afstand van zijn recht om de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven af te toetsen. Het verschil school in de wijze waarop het eventueel verzet werd aangetekend: ofwel weigerde het zijn visum toe te kennen aan de uitgaven zelf, ofwel aan de ordonnanties tot regularisatie.190 Samen met de afschaffing van het voorafgaand visum van het Rekenhof zal ook een einde gesteld worden aan de kredietopeningen en de geldvoorschotten. De minister van Financiën zal wel nog uitzonderlijk voorschotten kunnen toekennen aan een rekenplichtige om een thesaurieprobleem op te vangen voor federale overheidsdiensten die dringend betalingen moeten doen voor
187
Reeds tijdens het interbellum werd opgemerkt dat amper een vijfde van de uitgaven aan het voorafgaandelijk visum onderworpen was. SINAVE E., Cours de finances publiques, Brussel, Feron, 1930, p. 100. 188 Wet van 13 juli 1930 tot wijziging van de organieke wet der Rijkscomptabiliteit van 15 mei 1846, zomede van de organieke wet van het Rekenhof van 29 oktober 1846 en van die van 20 juli 1921 tot instelling van de boekhouding der betaalbaar gestelde kredieten (BS, 20-21/07/1930, p. 3987). 189 Dergelijke uitzonderingen werden enkele decennia door tal van begrotingen voorzien, vermoedelijk omdat de drempel na verloop van tijd als gevolg van inflatie te laag lag. Voor voorbeelden, zie ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, pp. 32-33. 190 QUERTAINMONT Ph., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Brussel, Bruylant, 1977, p. 21.
59
noodzakelijke uitgaven, zoals bijvoorbeeld voor buitenlandse operaties van het Ministerie van Defensie.191 Daarnaast waren er de betalingen op de kas der rekenplichtigen, die niet uitdrukkelijk in de wet op de rijkscomptabiliteit van 1846 vermeld, maar in praktijk wel mogelijk waren. Dergelijke betalingen werden enkel door de belastingsbesturen, de spoorwegen, de posterijen en het zeewezen gebruikt voor kleinere uitgaven voor materieel, voor de wedden van de buiten de hoofdstad gevestigde ambtenaren en - in het geval van de belastingsbesturen - voor de terugbetaling van ten onrechte geïnde rechten en voor diverse uitgaven met betrekking tot derdengelden. De borderellen van deze uitgaven werden voorgelegd aan het Rekenhof. Vanaf het midden van de 20ste eeuw werd van deze mogelijkheid echter steeds minder gebruik gemaakt.192 De controle van de gerechtskosten (o.a. verplaatsingsonkosten, erelonen van de tolken en de deskundigen, diverse vergoedingen in strafzaken verschuldigd aan gerechtsdeurwaarders en getuigen, enz.) vormde een bijzondere categorie en was gebaseerd op specifieke wet- en regelgeving. Tot het midden van de 19de eeuw was de kwestie geregeld door een Frans decreet van 18 juni 1811. Een in 1849 uitgevaardigd koninklijk besluit bepaalde vervolgens dat de stukken met betrekking tot deze kosten door de diensten van de Minister van Justitie geverifieerd en aangerekend moesten worden en via de Minister van Financiën aan het Rekenhof voorgelegd dienden te worden, samen met opgestelde gedetailleerde borderellen. De stukken die door het Rekenhof onregelmatig werden bevonden, werden voor verder gevolg naar de Minister van Justitie teruggestuurd. Vanaf het jaar 1928 werd dit systeem afgeschaft en werden de uitgaven voor gerechtskosten voortaan betaald via fondsenvoorschotten of kredietopeningen, zonder tussenkomst van de Administratie der Registratie en Domeinen. Voorts bepaalde artikel 23 van de wet op de rijkscomptabiliteit van 1846 dat voor de vaste uitgaven zoals wedden, reeds erkende pensioenen (cf. infra) en abonnementen géén voorafgaand visum vereist was. De departementshoofden dienden voor deze uitgaven collectieve, maandelijkse of driemaandelijkse staten in, die door het Ministerie van Financiën geordonnanceerd werden en vervolgens door het Rekenhof geregistreerd werden en bij de afsluiting van de begroting op basis van de bewijsstukken definitief aangerekend werden.De oprichting van de Centrale Dienst voor Vaste Uitgaven (CDVU) in de jaren 1950 had uiteraard tot gevolg dat de procedure iets ingewikkelder werd, maar de basisprincipes bleven dezelfde.193 De belangrijkste afwijking voor de provincies was dat hun vaste uitgaven tot 1939 ook aan het voorafgaand visum onderworpen waren. Het koninklijk besluit van 26 juli 1939 zou deze praktijk enigszins versoepelen en bepalen dat deze door middel van kredietopeningen betaald konden worden (wat nog steeds strikter was dan voor het nationaal niveau).194 Tot slot konden sommige uitgaven door bijzondere wetten en in uitzonderlijke omstandigheden vrijgesteld worden van het voorafgaand visum: een goed voorbeeld waren de uitgaven voor mobilisatie die eind 1939 verricht werden.195 191
BUFFEL L., "De modernisering van de boekhouding van de federale overheid: algemene opzet", in: Documentatiebulletin van de FOD Financiën, XIX, 2009, 1, p. 107 (online raadpleegbaar op http://docufin.fgov.be/intersalgfr/thema/publicaties/documenta/2009/Bdocb_2009_Q1n_Buffel.pdf). 192 ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, p. 8. 193 Koninklijk besluit van 13 maart 1952 tot inrichting van de centrale dienst der vaste uitgaven en tot wijziging van het koninklijk besluit van 10 December 1868 houdende algemeen reglement op de Rijkscomptabiliteit (BS, 30/03/1952, p. 2466). 194 Koninklijk besluit nr. 24 van 26 juli 1939 tot wijziging en aanvulling van sommige bepalingen van de gemeente- en provinciale wetten in verband met de comptabiliteit der gemeenten en provinciën (BS, 12/08/1939, p. 5574). AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947, p. 63, voetnoot 3. 195 AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947, p. 104.
60
De controle van de uitgaven van de pensioenen ten laste van de staat196 vormde een aparte categorie en was gebaseerd op artikel 17 van de inrichtingswet en op de algemene wetgeving.197 De controle behelsde in de eerste plaats het onderzoek van de wettigheid van de toekenning, de zogenaamde "collatie" van het pensioen. Het visum was dus in feite de formele bevestiging dat de machtiging om een bepaald pensioen ten laste van de schatkist te betalen, wettig was. De eerste betaaltermijn gaf in de 19de eeuw aanleiding tot de opmaak van een mandaat ten voordele van de gepensioneerde, dat - samen met de bewijsstukken de kopieën van de toekenningsbesluiten - werd voorgelegd aan het Rekenhof met het oog op de toekenning van een voorafgaand visum.198 Het departementshoofd liet vervolgens het pensioenbrevet opstellen en legde dit eveneens voor registratie en visum voor aan het Rekenhof: deze registratie was echter een formaliteit, aangezien de wettigheid van het pensioen al eerder onderzocht was.199 Het verklaart waarom vanaf 1920 de eerste termijn van een nieuw verleend pensioen werd betaald door middel van een vooraf door het Rekenhof te viseren ordonnantie. De pensioenbrevetten dienden daarentegen niet meer geviseerd te worden. Het daaropvolgende decennium werd deze bepaling opnieuw aangepast, ditmaal door het koninklijk besluit van 15 oktober 1934 en de wet van 4 mei 1936.200 Het bedrag van het pensioen werd aan de Thesaurie meegedeeld door middel van een door het departement opgestelde en door het Rekenhof geviseerde fiche. De wet van 7 december 1972 actualiseerde de bepalingen met betrekking tot de controle op de toekenning van de pensioenen.201 Het Rekenhof doet vandaag de dag nog steeds uitspraak omtrent de wettigheid en het bedrag van de pensioenen ten laste van de staat, na inzage en visering van de bewijsstukken en van de afschriften van de toekenningsbesluiten die door de departementen worden voorgelegd. De meeste gegevens worden nu echter in maandelijks, door de Thesaurie aangeleverde databestanden aangeleverd en bijgehouden. Het huidige controlesysteem zal echter eveneens in het kader van de hoger aangehaalde afschaffing van het voorafgaandelijk visum verdwijnen. Parallel met de controle van de uitgaven was er ook een controle van de aanrekeningen. De aanrekening is de registratie van de vereffende en geordonnanceerde schuldvorderingen op de desbetreffende kredieten van de begroting om te kunnen verifiëren of deze niet overschreden worden. Conform artikel 124 en 125 van het koninklijk besluit van 10 december 1868 diende het Rekenhof aanrekeningsregisters (het “Boek van ten laste van de begroting geopende kredieten”) met deze informatie bij te houden. Nog volgens dit besluit dienden deze 196
Deze categorie omvat zowel de burgerlijke (ambtenaren en onderwijspersoneel), de gerechtelijke, de kerkelijke als de militaire pensioenen. Wat ook de vele dossiers verklaart die in de inventaris respectievelijk onder de ministeries van (Binnenlandse Zaken en) Openbaar Onderwijs (later Wetenschappen en Kunsten), Justitie en Oorlog (later Landsverdediging) te vinden zijn. Het zwaartepunt verschuift in 1936 abrupt naar het Ministerie van Financiën als gevolg van de oprichting van een centrale dienst der pensioenen voor alle burgerlijke pensioenen in de schoot van dit ministerie door de koninklijke besluiten van 27 december 1935 (BS, 29/12/1935, p.8191) en 20 februari 1936 (BS, 23/02/1936, p. 992). Deze nieuwe centrale dienst ressorteerde eerst onder het Secretariaatgeneraal, maar werd reeds enkele jaren later door het koninklijk besluit van 8 februari 1939 (BS, 09/02/1939, p. 767) naar het Bestuur der Thesaurie en Staatsschuld overgeheveld. 197 Met als belangrijkste de wet van 21 juli 1844 op de burgerlijke en kerkelijke pensioenen (niet gepubliceerd in het BS). 198 Was het Rekenhof niet akkoord of stelde het bijkomende vragen, dan kon het bestuur vanaf 1903 conform artikel 2 van het koninklijk besluit van 20 mei 1903 enkel het niet-betwiste deel uitkeren. 199 Koninklijk besluit van 20 mei 1903 betreffende de berekening en de betaling van de eerste pensioentermijn (BS, 1-2-3/06/1903, p. 2558). 200 Koninklijk besluit van 15 oktober 1934 waarbij wijzigingen worden gebracht aan de wetgeving op de pensioenen en aan het gewijzigd artikel 17 der wet van 29 oktober 1846 betreffende de inrichting van het Rekenhof (BS, 15-16/10/1934, p. 5511) en wet van 4 mei 1936 houdende bekrachtiging van zekere koninklijke besluiten genomen ter uitvoering van de wet van 31 juli 1934, verlengd en aangevuld bij de wetten van 7 december 1934, van 15 en van 30 maart 1935 (BS, 07/05/1936, p. 3426). 201 Wet van 7 december 1972 tot wijziging van artikel 17 der wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 11/01/1973, p. 258).
61
aanrekeningen van het Hof om het half jaar met deze van de Thesaurie en van de verschillende ministeries vergeleken te worden.202 Door de opkomst van de mecanografie kon er vanaf de jaren 1960 een dagelijkse feuille de base opgesteld worden, die naar de Thesaurie opgestuurd werd en een dergelijke vergelijking mogelijk maakte.203 Tot slot deed de informatica in de jaren 1970 zijn intrede en werden de aanrekeningen voortaan in een databank geregistreerd en bijgehouden. Wegens deze zeer vroege informatisering van de aanrekeningen was en is de aanrekeningsdienst sindsdien gekoppeld aan en geïntegreerd in de informaticadienst. Samen met de afschaffing van het voorafgaand visum van het Rekenhof zal echter ook een einde gesteld worden aan de aanrekeningen. Naast de uitgaven van de staat was er aandacht voor het vermogen, de inkomsten en de schulden van de staat. De wet van 15 mei 1846 verordende in artikel 47 dat al het door de staat aangeleverde meubilair opgelijst moest worden en dat het Rekenhof één exemplaar van de bewuste inventarissen moest ontvangen. Het koninklijk besluit van 26 maart 1858 bevatte meer gedetailleerde voorschriften met betrekking tot deze inventarissen van het meubilair. Het stipuleerde dat er naast de inventaris zelf ook een proces-verbaal van de wijzigingen opgesteld moest worden en dat deze processen-verbaal eveneens aan het Rekenhof voorgelegd dienden te worden. Opvallend is dat de inventarissen geen enkele informatie moesten bevatten met betrekking tot de waarde en dus geen financiële reikwijdte hadden. De bepalingen van de comptabiliteitswet met betrekking tot de inventarissen van het meubilair zouden echter - ondanks herhaaldelijke tussenkomsten van het Rekenhof - grotendeels dode letter blijven.204 Een belangrijk knelpunt was dat geen enkele dienst van het Ministerie van Financiën met deze taak belast was.205 De wet van 23 juni 1963 zou uiteindelijk het bewuste artikel 47 opheffen en in artikel 73 eenvoudigweg stipuleren dat er een beschrijvende inventaris moet opgesteld worden van het meubilair van de staat. 206 De 9e Directie kon de dossiers inzake de inventarissen die op 31 december 1967 effectief afgeschaft waren, rechtstreeks naar het archief sturen.207 Voor de provincies werd de in de Provinciewet opgenomen verplichting om de inventarissen en processen-verbaal van vergelijking ... binnen een maand nadat zij zijn opgemaakt, in afschrift aan het Rekenhof te verzenden pas enkele decennia later afgeschaft, meer bepaald met de wet van 25 juni 1997.208
202
Koninklijk besluit van 10 december 1868 (BS, 19/12/1868, p. 5586). ERAUW F., La Cour des comptes: son organisation, sa mission, son utilité, Brussel, Ministère de l'Intérieur et la Fonction publique, Service du Maître général des stages, 1962, p. 5. Voor het gebruik van meccanografische machines was reeds in de jaren 1930 gepleit. SINAVE E., Cours de finances publiques, Brussel, Feron, 1930, p. 96. 204 GILTAIRE J., De inventaris van de goederen van de staat en de vermogenscomptabiliteit, s.l, 1970, pp. 5-11. 205 Parl. St. Senaat, BZ 1950, nr. 58. 206 Wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit (BS, 31/07/1963, p. 7675). De inwerkingtreding was aanvankelijk door het koninklijk besluit van 1 juli 1964 tot vaststelling van de regels van aanrekening van de budgettaire ontvangsten en uitgaven van de diensten van algemeen bestuur van de Staat (BS, 29/08/1964, p. 9339) voorzien voor 1 januari 1966, maar werd vervolgens door het koninklijk besluit van 10 januari 1966 tot wijziging van artikel 11 van het koninklijk besluit van 1 juli 1964 (BS, 20/01/1966, p. 668) voor onbepaalde tijd opgeschort. Uiteindelijk bepaalde het koninklijk besluit van 28 december 1966 houdende vaststelling van de datum van inwerkingtreding van sommige bepalingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit (BS, 30/12/1966, p. 12959) dat een aantal artikels op 1 januari 1967 in werking zouden treden. 207 Dienstorder 14/68 van 27 maart 1968 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 208 Wet van 25 juni 1997 tot wijziging van de provinciewet, de wet van 1 juli 1860 tot wijziging van de provinciewet en de gemeentewet wat betreft de eedaflegging en de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen (BS, 05/07/1997, p. 203
62
Artikel 48 van de wet van 15 mei 1846 en artikel 184 van het reglement van 10 december 1868 bepaalden dan weer dat het Rekenhof een gedetailleerde inventaris van de eigendommen en renten van de staat moest ontvangen met het oog op de verificatie van de algemene rekening van de staat. De opmaak van deze inventaris die het Rekenhof in staat had moeten stellen om de invordering van de vast te stellen renten te controleren, botste echter meteen op grote praktische problemen en kreeg geen prioriteit. De eerste algemene inventaris van de goederen van de staat zou uiteindelijk pas in 1935 gepubliceerd worden en vervolgens stelselmatig bijgehouden worden, maar beantwoordde niet aan de oorspronkelijke doelstellingen van de wet omdat deze enkel een overzicht van alle staatsbezittingen met vermelding van hun waarde behelsde. De wet van 28 juni 1963 zou uiteindelijk artikel 48, 1°, van de wet van 1846 opheffen en in artikel 72 bepalen dat er voortaan een inventaris van de bestanddelen van het vermogen van de staat opgesteld moest worden.209 De 9e Directie kon de dossiers inzake de inventarissen die op 31 december 1967 effectief afgeschaft waren, rechtstreeks naar het archief sturen.210 Los van de inventaris van de eigendommen en renten van de staat moesten de ministeries ook de volgende stukken inzake de (fiscale) inkomsten aan het Rekenhof voorleggen: de processen-verbaal over de aanbesteding van tolgelden, houthak, verhuur van eigendommen, verkoop van oogsten, van meubilair en van andere titels, de uittreksels uit het bedrag van de kohieren van de directe belastingen, waarin de aandelen per provincie en per gemeenten worden vermeld en, tot slot, alle andere stukken waaruit een door de staat verworven recht vastgesteld kan worden. Deze bepaling bleef in praktijk grotendeels dode letter, omdat het college zich tevreden stelde met de cijfers in de rekeningen van de ontvangers. De controle van de inkomsten bleef dus beperkt tot een a posteriori controle op de effectieve inning van de vastgestelde rechten op basis van globale staten.211 Het verbaast dan ook niet dat het aantal in het archief aangetroffen stukken met betrekking tot inkomsten verhoudingsgewijs zeer beperkt is. Tijdens de jaren 1940 zou het Rekenhof een eerste poging ondernemen en proberen om een controle uit te oefenen op de beslissingen van de provinciale directeurs van de directe belastingen inzake terugbetaling of vermindering van dergelijke belastingen. Daar zouden echter - ook in de rechtsleer - vraagtekens bij geplaatst worden aangezien deze directeurs niet als ordonnateurs beschouwd konden worden en dus niet onder de jurisdictie van het Rekenhof vielen. Zelfs de Kamer en de Senaat waren verdeeld en moesten een beroep doen op de Raad van State.212 Tijdens de jaren 1960 lanceerde Max Frank het voorstel om deze controle alsnog uit te bouwen. Hij was van mening dat er verschillende, historische redenen waren waarom de controle op de fiscale inkomsten amper of niet bestond. Eerst en vooral dateerde de wetgeving uit het midden van de 19de eeuw, een tijd waarin het belastingregime vrij eenvoudig was en het belastbaar deel van het inkomen vrij makkelijk af te bakenen was. Bovendien waren de burgers met het oog op het cijnskiesstelsel niet zozeer geneigd om belastingen te ontduiken, dan wel om hun belastingaanslag op te drijven. De 209
Wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit (BS, 31/07/1963, p. 7675). De inwerkingtreding was aanvankelijk door het koninklijk besluit van 1 juli 1964 tot vaststelling van de regels van aanrekening van de budgettaire ontvangsten en uitgaven van de diensten van algemeen bestuur van de Staat (BS, 29/08/1964, p. 9339) voorzien voor 1 januari 1966, maar werd vervolgens door het koninklijk besluit van 10 januari 1966 tot wijziging van artikel 11 van het koninklijk besluit van 1 juli 1964 (BS, 20/01/1966, p. 668) voor onbepaalde tijd opgeschort. Uiteindelijk bepaalde het koninklijk besluit van 28 december 1966 houdende vaststelling van de datum van inwerkingtreding van sommige bepalingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit (BS, 30/12/1966, p. 12959) dat een aantal artikels op 1 januari 1967 in werking zouden treden. 210 Dienstorder 14/68 van 27 maart 1968 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 211 Boek van opmerkingen, nr. 80. 212 AMERIJCKX F. R., "Enkele beschouwingen in verband met een betwisting inzake bevoegdheid van het Rekenhof ten opzichte van de provinciale directeurs der directe belastingen", in: TBP, V, 1950, pp. 1-8.
63
inkomsten vereisten dus een veel minder strikte controle dan de uitgaven. Verder speelden ook een aantal institutionele factoren een rol. De belastingadministraties waren oude, gerespecteerde overheidsdiensten: ze vormden een "staat in de staat", waardoor het Rekenhof minder geneigd was zijn prerogatieven uit te oefenen. Bovendien was het fiscaal recht een heel andere materie dan het begrotingsrecht. Tot slot waren er ook de praktische bezwaren: het was onmogelijk om alle stukken voor te laten leggen. De afschaffing van het cijnskiesstelsel, de uitbouw van het belastingstelsel en de groeiende belastingontduiking en fraude waren echter fundamentele tendensen, die nieuwe - op buitenlands voorbeeld geïnspireerde - maatregelen vereisten. Frank stelde voor om de organisatie van het Hof aan te passen,213 de inrichtingswet te wijzigen, de controle ter plaatse in te voeren en het parlement over dit specifieke aspect in te lichten.214 De invoering van de controle ter plaatse in 1971 maakte het mogelijk om de controle op de inkomsten te realiseren, maar het Rekenhof zou zich niettemin blijven beperken tot de controle van de inning van de inkomsten en de vaststelling en de vereffening van de belastingen aan de uitvoerende macht overlaten.215 Het voorstel van het Hof in 1984 om de controle op de inkomsten van de staat uit te bouwen, zou het daaropvolgende decennium opnieuw op een njet van de Minister van Financiën botsen.216 De wet van 4 april 1995 verleende het Rekenhof uiteindelijk het recht om de verrichtingen met betrekking tot de vaststellingen en de invordering van de aan de staat en de provincies verschuldigde rechten, mét inbegrip van de fiscale ontvangsten, te controleren.217 Deze controle heeft in principe enkel betrekking op de organisatie en de procedures en niet op de in individuele dossiers genomen beslissingen.218 Het Rekenhof ontwikkelde in dat kader een methode van systeemanalyse om te verifiëren of de behaalde resultaten kwantitatief en kwalitatief overeenstemden met de door de wettelijke normen beoogde doelstellingen én om te bestuderen of de toegepaste procedures en middelen geoptimaliseerd konden worden.219 Een in uitvoering van deze wet afgesloten protocol tussen de Minister van Financiën en het Rekenhof bevat bijkomende bepalingen met betrekking tot de organisatie van deze controle en dient als een gedragscode.220 Het bepaalt onder meer dat het Rekenhof voorafgaandelijk de minister of het hoofd van het betrokken bestuur inlicht over de geplande controles, dat het de minister de resultaten meedeelt van zijn controles vóór het Parlement over de bevindingen wordt ingelicht én dat de aan het Parlement verstrekte inlichtingen in geen geval betrekking mogen hebben op persoonlijke gegevens, noch van de belastingplichtigen, noch van de personeelsleden. Een ander aandachtspunt was de controle van de rijksschuld, die opgebouwd was uit de vaste schuld en de vlottende schuld.221
213
Door twee nieuwe Kamers of afdelingen voor de controle van de fiscale ontvangsten op te richten. FRANK M. "Le contrôle des recettes fiscales par la Cour des comptes", in: Res Publica, 1963, 2, pp. 160-171. 215 QUERTAINMONT Ph., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Brussel, Bruylant, 1977, pp. 24-25. 216 Boek van opmerkingen, nr. 142. 217 Wet van 4 april 1995 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de oprichting van het Rekenhof (BS, 16/06/1995, p. 17364). 218 Het Rekenhof heeft niettemin inzagerecht in individuele dossiers gevraagd en gekregen omdat het zonder een onderzoek van individuele gevallen niet kan oordelen over de administratieve procedures en praktijken. DUMAZY W., "Les nouvelles missions de la Cour des comptes de Belgique", in CDPK, Gent, III, 1999, 4, p. 331. 219 RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., op.cit., p. 134. 220 Protocol van 22 december 1995 betreffende de controle op de fiscale ontvangsten door het Rekenhof (BS, 31/01/1996, p. 2210). 221 Voor een historisch overzicht, zie: DEMARTEAU L., Histoire de la Dette Publique belge, Brussel, 1885, MATTON H., "Droit budgétaire", in: Les novelles. Lois politiques et administratives, Brussel, 1939, III, 2265-2313 en NICOLAÏ E., Étude historique et critique sur la Dette Publique en Belgique, Brussel, 1921. 214
64
De geconsolideerde schuld was die staatschuld die was omgezet in een vaste lening en daardoor langdurig was geworden. Tussen 1831 en 1939 werden verschillende tientallen dergelijke langlopende leningen afgesloten, met uiteenlopende intrestenpercentages. Deze bestonden uit effecten aan toonder en uit effecten op naam door de inschrijving in het grootboek van de rijksschuld: de effecten aan toonder konden op elk moment omgevormd worden tot inschrijvingen op naam en vice versa. De inschrijvingen op naam hadden het voordeel dat ze beschermd waren tegen verlies of diefstal.222 De intresten van de effecten aan toonder werden uitbetaald door de voorlegging van coupons, deze van de effecten op naam op basis van kwitanties. Wat was de rol van het Rekenhof bij dit alles? Artikel 13 van het oprichtingsdecreet van 1830 en artikel 16 van de inrichtingswet van 1846 bepaalden dat een dubbel van het grootboek van de rijksschuld bij het Rekenhof diende te berusten.223 Deze bepaling werd nadien hernomen door de wet en het koninklijk besluit van 16 juni 1868 op de dienst van de overheidsschuld.224 Nog volgens deze wet- en regelgeving moest het Rekenhof erover waken dat alle overschrijvingen en aflossingen, evenals de nieuwe leningen correct ingeschreven werden. Concreet werden na de stemming van een nieuwe schuld of de conversie van een bestaande schuld de effecten voorgelegd aan het voorafgaand visum. Vervolgens stuurde het Ministerie van Financiën elk jaar of semester en voor elke schuld de nodige bewijsstukken van de nieuwe inschrijvingen en de overschrijvingen op. Voorts hield het Rekenhof voor elke lening niet alleen een dubbel van het grootboek bij, maar ook een register van de intresten en een register van de aflossingen (amortisatie). De uitbetaling van de intresten werd gerechtvaardigd met de voorlegging van de kwitanties van de effecten op naam en van de coupons van de effecten aan toonder. De uitgaven voor de aflossingen werd dan weer verantwoord door de voorlegging van borderellen. De intresten die na vijf jaar niet waren uitbetaald, verjaarden ten gunste van de staat en werden in de algemene rekeningen van de staat geboekt onder de rubriek van de toevallige ontvangsten ("recettes accidentelles"). Tot slot nog signaleren dat er naast een directe vaste schuld ook sprake was van een indirecte schuld: terwijl de eerste categorie gevormd werd door die schulden die rechtstreeks waren aangegaan door de schatkist, bestond de tweede categorie uit schulden van de schatkist als gevolg van allerlei omstandigheden.225 De effecten van deze schuld vertegenwoordigen een verworven kapitaal waarvan de opbrengst moet dienen om de uitbetaling van de intresten en de aflossingen te verzekeren. Voorbeelden zijn de leningen van het Verbond der Coöperatieve Verenigingen voor Oorlogsschade, de Nationale vereniging van nijveraars en handelaars voor het herstel der oorlogsschade en de preferente aandelen Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen. Tot slot had de staat vanaf 1870 heel wat spoorwegconcessies teruggekocht van private bedrijven die de spoorweglijnen in kwestie hadden aangelegd, met als gevolg dat de staat de daaropvolgende decennia de uitbetaling van de intresten en de aflossingen voor haar rekening moest nemen. Later bepaalde de wet van 6 augustus 1951 in artikel 3 dat het Rekenhof naast het dubbel van het Grootboek van de Rijksschuld ook een dubbel van het Grootboek van de ingeschreven schuld moet bijhouden, telkens wanneer de wetten of de leningscontracten dit voorschreven. Hierin werden de rente-inschrijvingen op volgnummer vermeld.226 Dit register werd op steekkaarten bijgehouden.227 Het dubbel van het Grootboek van de rijksschuld verloor tijdens de 2de helft van de 20ste eeuw echter geleidelijk aan belang. 222
Zowel provincies, gemeenten en openbare instellingen als voogden, curatoren en andere beheerders mochten daarom geen effecten aan toonder bezitten: zij moesten deze laten inschrijven in het grootboek van de rijksschuld. DEMARTEAU L., op. cit., p. 374. 223 Dit dubbel bood het Hof overigens niet alleen de mogelijkheid om controle uit te oefenen, maar ook het voordeel dat deze het origineel konden vervangen wanneer dit door brand of een andere calamiteiten verloren zou gaan. 224 Wet en koninklijk besluit van 16 juni 1868 tot wijziging van de bepalingen die de dienst voor de overheidsschuld regelen (BS, 20/06/1868). 225 Dit basisonderscheid tussen de directe en indirecte schuld komt niet tot uiting in de inventaris wegens het beperkt aantal mogelijke afdelingen en (sub)rubrieken. 226 Wet van 6 augustus 1951tot regeling van de dienst van de Staatsschuld (BS, 06/09/1951, p. 6917). 227 ERAUW F., La Cour des comptes: son organisation, sa mission, son utilité, Brussel, Ministère de l'Intérieur et la Fonction publique, Service du Maître général des stages, 1962, p. 7.
65
Vanaf 1989 werden de gegevens door de Administratie van de Thesaurie jaarlijks in digitale vorm doorgegeven aan het Rekenhof, maar dan eerder vanuit het standpunt van de veiligheid dan met het oog op een verdere controle. De wet van 22 mei 2003 schrapte uiteindelijk de bepalingen met betrekking tot het grootboek van de staatsschuld omdat de informatie terug te vinden zal zijn in het nieuwe, algemene rekeningstelsel. Naast de in de vorige paragraaf aangehaalde geconsolideerde schuld of schuld op lange termijn was er dus ook de vlottende schuld of schuld op korte termijn. De inkomsten van de overheid waren vaak onvoldoende om alle uitgaven te kunnen betalen, wat verklaart waarom deze op regelmatige basis beroep moest doen op kortetermijnleningen in de vorm van schatkistcertificaten en/of schatkistbons. De inrichtingswet van 1846 bepaalde dat alle schuldbewijzen van leningen of conversies slechts geldig waren voor zover ze met het visum van het Rekenhof bekleed waren. Het controleerde dus ook de uitgifte, de aflossing, de uitkering van intresten en de vernietiging van overheidseffecten. Het bracht zijn visum aan op de schatkistcertificaten en schatkistbons en waarmerkte op die manier de authenticiteit van de effecten en de conformiteit van hun bedrag met de door de wetgever verleende machtigingen.228 De wijze waarop het visum wordt aangebracht, is overigens sterk geëvolueerd. Conform het reglement van het Hof van 9 april 1831 dienden de effecten - net zoals alle andere visa - voorzien te worden van de handtekeningen van de voorzitter en de giffier, maar in praktijk zouden verschillende koninklijke besluiten bij wijze van afwijking het gebruik van stempels toestaan. Toen na de Eerste Wereldoorlog veel grotere aantallen obligaties werden uitgegeven en het aantal aan te brengen handtekeningen opliep tot bijna 10 miljoen, werd de toestand onhoudbaar.229 Vandaar dat met de wet van 7 augustus 1920 werd bepaald dat het visum op de effecten aan toonder voortaan aangebracht kon worden door het gebruik van de naamstempel van de voorzitter, de naamstempel van de griffier en een droge stempel van het Rekenhof.230 De wet- en regelgeving inzake de overheidseffecten werd grondig gewijzigd door de wet van 2 januari 1991 op de effecten van de overheidsschuld231 en door het in uitvoering van deze wet genomen koninklijk besluit van 23 januari 1991.232 Dit koninklijk besluit bepaalde echter nog steeds dat de effecten voorzien moesten worden van het visum van het Rekenhof.233 De wet van 22 mei 2003 behield ook de bepaling dat obligaties van leningen of van conversieleningen slechts geldig zijn indien zij voorzien zijn van het visum van het Rekenhof. Krachtens de wet van 14 december 2005 houdende afschaffing van de effecten aan toonder drukt de staat sinds maart 2007 echter geen effecten meer en worden enkel nog gedematerialiseerde effecten aan investeerders aangeboden.234 Het in uitvoering van deze wet genomen koninklijk besluit van 26 april 2007 zou het visum enkel
228
Boek van opmerkingen, nr. 141. Parl. St. kamer, 1919-1920, nr. 324. 230 Wet van 7 augustus 1920 betreffende het visa van het Rekenhof op de obligaties aan toonder der openbare schuld (BS, 13/08/1920, p. 5926). De Kamercommissie die het wetsontwerp onderzocht, was overigens fel gekant tegen de maatregel uit vrees dat het een precedent zou vormen voor de afbouw van het voorafgaandelijk visum. Parl. St. Kamer, 1919-1920, nr. 349.Tijdens de plenaire vergadering kon de Minister van Financiën de leden van de Kamer er met verschillende argumenten (voorbeelden uit de privé-sector en het buitenland, de leden van het Hof …débarrasser de ce travail abrutissant… zodat zich op belangrijker kwesties zouden kunnen concentreren, enz.) echter van overtuigen dat de vervanging van de handtekening door een stempel een praktische maatregel was, die géén afbreuk deed aan de bevoegdheden van het Rekenhof. Parl. Hand. Kamer, 24 juni 1920, pp. 1769-1774. 231 Wet van 2 januari 1991 betreffende de markt van de effecten van de overheidsschuld en het monetair beleidsinstrumentarium (BS, 25/01/1991, p. 1524). 232 Koninklijk besluit van 23 januari 1991 betreffende de effecten van de staatsschuld (BS, 26/01/1991, p. 1698). 233 Koninklijk besluit van 26 april 2007 tot toepassing van de wet van 14 december 2005 houdende afschaffing van de effecten aan toonder (BS, 09/07/2007, p. 37358). 234 Wet van 14 december 2005 houdende afschaffing van de effecten aan toonder (BS, 23/12/2005, p. 55488). 229
66
nog behouden voor de effecten aan toonder die uitsluitend in het buitenland uitgegeven worden of die vallen onder een buitenlands recht.235 Het Rekenhof diende volgens de inrichtingswet van 1846 ook een register bij te houden van terugbetaalbare leningen die aan de handel, de industrie, de landbouw en andere sectoren toegekend waren in uitvoering van begrotingswetten. Het moest erover waken dat deze leningen exact geregistreerd werden in de rekeningen van de rekenplichtigen en in de algemene rekening van de staat. Dergelijke leningen voor de uitbouw of ondersteuning van de industrie hadden immers in de tijd van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden zwaar gewogen op de overheidsfinanciën. De - in uitvoering van artikel 16 van de wet van 29 oktober 1846 - opgevolgde dossiers inzake leningen of terugbetaalbare voorschotten werden volgens een dienstnota uit de jaren 1960 voor onbepaalde tijd bewaard, voorzien van een wit etiket met de vermelding "Terugbetaalbare lening" en vergezeld van een fiche waarop bondig alle gegevens werden vermeld. De verantwoordelijke directie noteerde de gegevens in het boek der leningen en zond de dossiers vervolgens terug naar de directie die het dossier behandelde.236 Deze procedure werd in 1972 uitgebreid tot alle dossiers inzake deelnemingen door de staat in het kapitaal van maatschappijen of van organismen van Belgisch of internationaal recht. Naast het boek der leningen werd overigens ook een boek der deelnemingen bijgehouden.237 De wet van 22 mei 2003 schrapt echter de bepalingen met betrekking tot het boek van de terugbetaalbare leningen omdat de informatie terug te vinden zal zijn in het nieuwe, algemene rekeningstelsel. Het bijhouden van een dergelijk boek is (vermoedelijk) reeds lang in onbruik geraakt. De borgstelling door de rekenplichtigen gaat terug tot de periode van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden en werd door artikel 8 van de wet van 15 mei 1846 en door het eerder aangehaalde koninklijk besluit van 15 november 1849 behouden. De inrichtingswet van het Rekenhof uit 1846 bepaalde dat de rekenplichtigen hun borgstelling terug kregen wanneer zij uit hun ambt getreden waren en door het Rekenhof gekwijt werden. Vervolgens werd met de wet van 15 november 1847 en het koninklijk besluit van 2 november 1848 bepaald dat de Deposito- en Consignatiekas onder meer belast was met het beheer van deze borgstelling en de nodige gegevens diende te registreren in het Grootboek der borgstellingen. Tot slot stipuleerde het koninklijk besluit van 10 maart 1866 dat de borgstelling gestort kon worden in klinkende munt (bij de Rijkskassier), in obligaties van de openbare schuld (bij de Thesaurie) of onder de vorm van een hypotheek. De gevraagde sommen waren echter zodanig hoog, dat de rekenplichtigen vanaf 1912 de mogelijkheid verwierven om de storting van het bedrag in geld te vervangen door de hoofdelijke borg van een door hen opgerichte vereniging. Ook de aannemers en de vervangers voor vrijgekochte lotelingen in de krijgsmacht dienden zich borg te stellen, evenals verschillende instellingen en bedrijven in het kader van de tijdens de eerste decennia van de 20ste eeuw ingevoerde diverse sociale wetten. Deze borgstelling door rekenplichtigen is echter de voorbije jaren geleidelijk aan in onbruik geraakt en wordt niet langer in de wet van 2003 vermeld. Toch wordt het in de afsluitingsformule van arresten (cf. infra) nog steeds vermeld omdat sommige rekenplichtigen mogelijk in het verleden nog een dergelijke borgstelling hebben moeten verrichten. De in de vorige onderdelen omschreven controles moesten het Rekenhof uiteindelijk in staat stellen zich te kwijten van zijn kerntaak, het onderzoek en de verevening van de door het Ministerie van Financiën opgestelde algemene rekening van de staat. De wet van 15 mei 1846 stipuleerde in artikel 42 dat deze jaarlijkse rekening alle verrichtingen betreffende de 235
Koninklijk besluit van 26 april 2007 tot toepassing van de wet van 14 december 2005 houdende afschaffing van de effecten aan toonder (BS, 09/07/2007, p. 37358) . 236 Dienstorder 12/62 van 22 mei 1962 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 E. Ordres de service - Dienstorders 1961-1965). 237 Dienstorder 22/72 van 28 september 1972 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975).
67
invordering en het gebruik van overheidsgelden moest omvatten en de toestand van alle posten op het begin en het einde van het jaar moest weergeven. Deze moest verder toegelicht worden door de rekening van begroting, de rekening van de vermogenswijzigingen, de rekening van de thesaurie. Naderhand werden ook de rekeningen van staatsbedrijven en van staatsdiensten met afzonderlijk beheer opgenomen. Volgens de huidige wetgeving is de algemene rekening een tabel van alle begrotingsverrichtingen (de rekening van uitvoering van de begroting), vermogensverrichtingen (de rekening van de vermogenswijzigingen) en thesaurieverrichtingen (de rekening van de Thesaurie) die tussen 1 januari en 31 december zijn uitgevoerd. De inwerkingtreding van de wet van 22 mei 2003 zal tot gevolg hebben dat de algemene rekening zal bestaan uit een jaarrekening, een rekening van uitvoering van de begroting en een toelichting bij deze rekening. De jaarrekening zelf zal voortaan bestaan uit de balans, de resultatenrekening, de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen overeenkomstig de economische classificatie en de toelichting die de noodzakelijke informatie bevat om de balans en de resultaatrekening te kunnen analyseren. Bovendien wordt iedere dienst van het algemeen bestuur verplicht om een jaarverslag op te stellen dat de link moet leggen tussen de boekhoudkundige gegevens en de activiteiten van de dienst of instelling. Deze algemene rekening van de staat wordt vervolgens door de wetgevende macht afgesloten met de goedkeuring van de "rekeningwet". Voor het nationale niveau diende deze wet tot de grondwetsherziening van 1993 zowel door Kamer als door Senaat goedgekeurd te worden, nadien enkel door de Kamer. Voor de gemeenschappen en de gewesten worden de algemene rekeningen goedgekeurd door de desbetreffende parlementaire assemblees, voor de provincies door de provincieraden. De controle op de instellingen van openbaar nut of parastatalen werd gedurende de eerste helft van de 20ste eeuw met horten en stoten uitgebouwd. De algemene wetgeving en de organieke wetgeving van de afzonderlijke instellingen bevatten doorgaans wel een aantal bepalingen met betrekking tot de controle door het Rekenhof, maar voorzagen geen indieningstermijnen voor hun rekeningen. Het merendeel van parastatalen werkte wel mee en legden hun rekeningen tijdig voor, maar sommige deden dit niet of met jaren vertraging. Na de invoering van de wet van 16 maart 1954 betreffende de instellingen van openbaar nut238 werd het actieterrein van het Rekenhof door het koninklijk besluit van 7 april 1954 met betrekking tot deze instellingen verder georganiseerd.239 Deze "parastatalen" werden onderverdeeld in de categorieën A, B, C en D, naargelang hun autonomie ten opzichte van hun voogdijminister. Een belangrijk knelpunt was echter dat voor de categorieën C en D niets was bepaald met betrekking tot een controle door het Rekenhof: een dergelijke controle was alleen mogelijk wanneer hun eigen statuten daarin voorzien hadden.240 Het koninklijk besluit van 18 december 1957 bevatte bijkomende bepalingen met betrekking tot de controle op de instellingen van openbaar nut en breidde deze uit tot een groter aantal instellingen.241 De koninklijke besluiten van 18 april 1967 en 11 november 1967 vulden enkele jaren later de wet van 16 maart 1954 aan en versterkten zowel de controle van de regering als deze van het Rekenhof op deze instellingen.242 Het Rekenhof verwierf dankzij dit eerste koninklijk besluit
238
Wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 24/03/1954, p. 2210). 239 Koninklijk besluit van 7 april 1954 houdende algemeen reglement op de begroting en de comptabiliteit van de bij de wet van 16 maart 1954 bedoelde instellingen van openbaar nut (BS, 18/04/1954, p. 3135). 240 DUBOIS P., "De financiële controle van de instellingen van openbaar nut onderworpen aan de wet van 16 maart 1954", in Documentatieblad van het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, 1962, 4, pp. 97-104. 241 Koninklijk besluit van 18 december 1957 tot wijziging en aanvulling in uitvoering van de wet van 12 Maart 1957, houdende sommige bepalingen op financieel, economisch en sociaal gebied, van de wet van 16 Maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 25/12/1957, p. 9333). 242 Koninklijk besluit nr. 4 van 18 april 1967 tot wijziging en aanvulling de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 20/04/1967, p. 4156) en
68
de mogelijkheid bij al de in de wet opgesomde instellingen - die voortaan in drie in plaats van vier categorieën onderverdeeld waren - een controle ter plaatse uit te oefenen. Bovendien kon het de rekeningen van deze instellingen in het Boek van opmerkingen publiceren waarvan het van mening was dat deze van belang waren voor het parlement. Deze bepalingen werden in het kader van de staatshervorming ook van toepassing verklaard op de openbare instellingen van de gemeenschappen en de gewesten. Naast parastatalen waren er echter ook de staatsbedrijven. De wetgever had in 1846 al voorzien dat voor de toenmalige staatsbedrijven - de spoorwegen en de posterijen - specifieke regels uitgewerkt moesten worden, maar tot een wet in die zin was het nooit gekomen.243 De hoger reeds aangehaalde wet van 28 juni 1963 vormde dan ook een belangrijke mijlpaal voor de controle van de staatsbedrijven. Een staatsdienst met een handels-, industrieel of financieel karakter, maar zonder rechtspersoonlijkheid kreeg enkel het statuut van staatsbedrijf als daartoe een bijzondere wet werd aangenomen . De uitgaven van deze staatsbedrijven werden vereffend en betaald zonder tussenkomst van het Rekenhof, maar de rekeningen en de balans moesten wel voorgelegd worden aan de instelling, die bovendien ook een controle ter plaatse kon inrichten. Daarnaast voerde diezelfde wet een specifieke regeling in voor "staatsdiensten met afzonderlijk beheer" (SAB), staatsdiensten zonder rechtspersoonlijkheid, maar die in zekere mate zelfstandig beheerd zouden worden. Ook voor dergelijke diensten moest het beheer krachtens een bijzondere wet afgescheiden worden van dat van de diensten van de staat. Voorts moest een koninklijk besluit de organieke regelen voor het materieel en financieel beheer vastleggen, met inbegrip van regels voor de controle van de rekeningen door het Rekenhof (dat deze ter plaatse kon verrichten) en voor de behandeling en bewaring van gelden en waarden door een tegenover het Rekenhof verantwoordelijke rekenplichtige. Bij de aanvang van de jaren 1990 werd de externe controle op overheidsbedrijven mét rechtspersoonlijkheid toevertrouwd aan afzonderlijke colleges. Het laatste decennium van de 20ste eeuw werd immers gekenmerkt door een toenemende tendens om een aantal overheidsdiensten een grotere beheersautonomie toe te kennen en hen op die manier te "responsabiliseren": het gevolg van de tanende invloed van de overheid op de economie, gecombineerd met een toenemende druk van de privésector om in bepaalde overheidssectoren de bestaande overheidsmonopolies te doorbreken. De druk van de Europese Unie in het kader van de ontwikkeling van een eenheidsmarkt speelde eveneens een belangrijke rol. De leidinggevenden verwierven een grote(re) autonomie en meer inspraak in de manier waarop zij de middelen gebruiken om hun opdracht te realiseren.244 Dit vereiste ook een aangepaste controle: de wet van 21 maart 1991 belastte daarom colleges van commissarissen van vier leden met de externe controle op de autonome overheidsbedrijven. Twee leden van deze colleges werden door het Rekenhof aangewezen.245 De wetgever was overigens van mening dat het Rekenhof, via zijn vertegenwoordigers in het College, enkel een toezicht kan uitoefenen op de rekeningen en verrichtingen die betrekking hebben op de uitvoering van taken van openbare diensten, maar in praktijk is deze taakafbakening niet altijd toepasbaar gebleken. De controle wordt daarom uitgevoerd volgens een binnen het College afgesproken werkverdeling. De minister onder wie het overheidsbedrijf ressorteert moet de jaarrekening, het jaarverslag en het verslag van het College van Commissarissen meedelen aan de Wetgevende Kamers en voor nazicht bezorgen aan het Rekenhof. De instelling kan deze
koninklijk besluit nr. 88 van 11 november 1967 tot wijziging en aanvulling van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut (BS, 14/11/1967, p. 11940). 243 Parl. St. Kamer, 1961-1962, 282/2. 244 VAN DE VELDE J. en DUMAZY W., "De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome overheidsbedrijven", in Liber Amicorum Henri Olivier, Brugge, die Keure, 2000, pp. 505506. 245 Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (BS, 27/03/1991, p. 6155). De andere leden worden benoemd door de minister onder wie het overheidsbedrijf ressorteert.ingeval het overheidsbedrijf niet de vorm van naamloze vennootschap van publiek recht heeft en door de algemene vergadering van aandeelhouders indien dit wel het geval is.
69
rekeningen bekend maken in zijn opmerkingenboek.246 Leden van het Rekenhof zetelen als gevolg van deze wettelijke bepalingen in het college van commissarissen van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS)247, het Fonds voor Spoorweginfrastructuur (FSI),248 Belgacom, De Post, Belgocontrol249 en de Brussels International Airport Company (BIAC)250. Nog andere wetten stipuleren dat leden van het Rekenhof van rechtswege lid zijn van de colleges van commissarissen van enkele naamloze vennootschappen van publiek recht als het telecommunicatiesysteem van de Belgische hulp- en veiligheidsdiensten (All-round Semi-cellular Trunking Radio, kortweg ASTRID) en de Belgische Technische Coöperatie (BTC)zijn.251 De wet van 22 juli 1991 op de Nationale Loterij bepaalde dan weer dat één van de drie commissarissen voor de controle op de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen door het Rekenhof wordt voorgedragen.252 Deze bepaling werd behouden bij de omvorming van de Nationale Loterij tot een NV van publiek recht door de wet van 19 april 2002.253 Door de verwerving van kolonies in de eerste decennia van de 20ste eeuw werd het Rekenhof ook belast met de controle van de koloniale financiën. De verificatie van de uitgaven van Belgisch Congo door het Rekenhof was gebaseerd op artikel 13 van het Koloniaal Charter van 1908254 en week op enkele fundamentele punten af van het moederland.255 Cruciaal is dat het Koloniaal Charter stipuleerde dat het Rekenhof enkel a posteriori de uitgaven op de begroting van Belgisch Congo kon verifiëren en dus geen gebruik kon maken van het voorafgaand visum.256 Het kon evenwel alle nuttig geachte informatie opvragen. Concreet werd van bij de aanvang een opsplitsing gemaakt tussen de uitgaven van het Ministerie van 246
VAN DE VELDE J. en DUMAZY W., "De rol van het Rekenhof in de externe controle van de autonome overheidsbedrijven", in Liber Amicorum Henri Olivier, Brugge, die Keure, 2000, pp. 516523. 247 Het koninklijk besluit van 18 oktober 2004 houdende sommige maatregelen voor de reorganisatie van de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (BS, 20/10/2004, p. 72944 ) zou in het kader van de opdeling van de NMBS in drie takken in art. 27 ook op het vlak van de controle een onderscheid invoeren tussen de NMBS Holding, Infrabel en de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen. 248 Het Fonds voor Spoorweginfrastructuur werd opgericht met het koninklijk besluit van 10 november 2006 tot wijziging van de beheersstructuren van de spoorweginfrastructuur (BS, 07/12/2006, p. 68427). 249 Belgocontrol is in 1998 ontstaan als rechtsopvolger van de vroegere Regie der Luchtwegen. De omvorming tot autonoom overheidsbedrijf werd geregeld met het koninklijk besluit van 25 augustus 1998 (BS, 01/09/1998, p. 28195). 250 BIAC is in 1998 ontstaan uit de fusie van de grondactiviteiten van de Regie der Luchtwegen en de NV Brussels Airport Terminal Company, een fusie die geregeld werd met het koninklijk besluit van 2 april 1998 (BS, 11/04/1998, p. 11027) en de wet van 9 juli 1998 (BS, 31/07/1998, p. 24625). Vervolgens werd BIAC met het koninklijk besluit van 25 augustus 1998 (BS, 01/09/1998, p. 28187) ingedeeld als autonoom overheidsbedrijf. Het werd echter met het koninklijk besluit van 27 mei 2004 (BS, 24/06/2004, p. 51750) omgevormd tot een naamloze vennootschap van privaatrecht. Tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering van 4 oktober 2006 werd BIAC omgedoopt tot The Brussels Airport Company. Website www.brusselsairport.be. 251 Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, p. 9. 252 Wet van 22 juli 1991 betreffende de Nationale Loterij (BS, 31/07/1991, p. 16840). 253 Wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (BS, 04/05/2002, p. 18828). 254 Koloniaal Charter van 18 oktober 1908 (BS, 19-20/10/1908). 255 Voor meer informatie, zie onder meer MOELLER A., "Les finances publiques du Congo belge et du Ruanda-Urundi", in; Les Novelles. Droit Colonial, Brussel, 1938, III, 363-373bis en de bijzonder kritische bespreking in PLISNIER O., "Le contrôle de l'exécution des budgets du Congo belge", in: Revue de l'Université de Bruxelles, Brussel, oktober-november 1913, pp. 41-128. 256 Het argument luidde dat dit door de geografische afstand en de (met name in de beginperiode) schaarse en trage communicatiemiddelen onmogelijk was. Bovendien waren de voorstanders van een parlementaire controle op de kolonie al tevreden dat het principe van verificatie door het Rekenhof het gehaald had. Een zelfde verschil was overigens ook zichtbaar op jurisdictioneel vlak: koloniale rekenplichtigen waren niet onderworpen aan de rechtsmacht van het Rekenhof en konden niet veroordeeld worden ingeval van een tekort op hun (einde)beheersrekening.
70
Koloniën in Brussel (Comptabilité d'Europe) en deze van de rekenplichtigen in Belgisch Congo zelf (Comptabilité d'Afrique). De uitgaven van het Ministerie van Koloniën in Brussel op de Congolese begroting werden verantwoord door de dagelijkse verzending van de betalingsordonnanties en de bijhorende verantwoordingsstukken. In 1935 werd overgeschakeld op de dagelijkse overzending van de verantwoordingsstukken van de uitgaven op de kas van de Banque du Congo belge (BCB). De financiële transacties in Afrika werden dan weer verantwoord door de maandelijkse staten van de inkomsten en uitgaven van alle rekenplichtigen naar het Rekenhof op te sturen. Na de Eerste Wereldoorlog werd deze maandelijkse verantwoording behouden, maar dan opgesplitst per rekenplichtige van een district of een provincie. De controle op uitgaven van het Ministerie van Koloniën op de Belgische begroting - de "moederlandse" begroting (budget métropolitaine) - stoelde dan weer wél op het traditionele Belgische controlesysteem, dus op de grondwet, op de inrichtingswet van het Rekenhof en op de wetgeving op de rijkscomptabiliteit: voorbeelden van dergelijke metropolitane uitgaven zijn deze voor de in België gevestigde koloniale instellingen en diensten en deze voor koloniale pensioenen en diverse toelagen. De verdeling van de uitgaven over de metropolitane en de koloniale begroting zou echter continu variëren. Het controlesysteem was dus niet sluitend: pas in de loop van de jaren dertig van de 20ste eeuw werden maatregelen genomen, die evenwel vooral gericht waren op de versterking van de interne controle binnen de koloniale administratie, en dus niet zozeer op de externe controle door het Rekenhof. Het na de Eerste Wereldoorlog verworven mandaatgebied Ruanda-Urundi bezat conform de wet van 21 augustus 1925 een eigen rechtspersoonlijkheid en een eigen patrimonium. Deze wet bepaalde echter ook dat het gebied onderworpen was aan de wetten van Belgisch Congo, waarmee het dus administratief verbonden was: in praktijk verliep de controle door het Rekenhof dus op dezelfde manier als in Belgisch Congo.257 Tot slot nog signaleren dat ook de rekeningen van de koloniale parastatalen - met name van het Nationaal Instituut voor de Landbouwkunde in Belgisch Congo of NILCO, en van de Exploitatiedienst van het Koloniaal Verkeerswezen (Office d'Exploitation des Transports Coloniaux of OTRACO) - aan het Rekenhof voorgelegd moesten worden en eveneens in het archief terug te vinden zijn.258 Een laatste, bijzonder belangrijke ontwikkeling is de introductie van thematische audits. Tijdens het laatste decennium van de 20ste eeuw heeft de wet van 10 maart 1998 het artikel 5 van de wet van 29 oktober 1846 aangepast en bepaald dat het Rekenhof a posteriori de goede besteding van de rijksgelden controleert en dat het er zich van vergewist dat de beginselen van zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid (ook wel de three auditing E's genoemd: economy, efficiency en effectivity) in acht worden genomen.259 Voorts kunnen de verschillende parlementaire assemblees het Rekenhof ook gelasten onderzoeken van het beheer uit te voeren bij de diensten en instellingen die aan hun controle zijn onderworpen. Dit past in de uitbouw en versterking van de wetgevende macht, die in verdrukking dreigde te raken door de groeiende invloed van de uitvoerende macht. Deze thematische audit kon echter alleen a posteriori uitgevoerd worden omdat anders de vrijheid van handelen van de regering in het gedrang dreigde te komen.260 Het Rekenhof zou vrij snel na de invoering van de wet 257
Wet van 21 augustus 1925 op het beheer van Ruanda-Urundi (BS, 09/09/1925, p. 4544) en het koninklijk besluit van 11 januari 1926 houdende tenuitvoerlegging van de wet op het beheer van Ruanda-Urundi (BS, 15-16/01/1926, p. 731) dat bepaalde dat de wet op 1 maart 1926 in werking trad. Zie ook: HEYSE Th., Congo belge et Ruanda-Urundi. Notes de Droit Public et Commentaires de la Charte Coloniale, Brussel, 1952, pp. 5-6 (inleiding) en 11. 258 Het onderscheid tussen "Belgische parastatalen" en "koloniale parastalen" is niet zo eenvoudig te maken: de hoofdzetel van het NILCO was bijvoorbeeld gevestigd in Brussel. De opdeling is daarom gebaseerd op het werkterrein van de parastatalen in kwestie en op enkele verwijzingen in de in vorige voetnoot aangehaalde publicatie van HEYSE Th., 181. 259 Wet van 10 maart 1998 tot wijziging van de organieke wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof (BS, 11/04/1998, p. 11026). 260 DUMAZY W., "Les nouvelles missions de la Cour des comptes de Belgique", in CDPK, Gent, III, 1999, 4, p. 332 en p. 334.
71
van 10 maart 1998 met de opmaak van dergelijke thematische audits starten. Het had immers al in 1997 het "Project bevordering DMO" gelanceerd (waarbij onder meer een beroep gedaan wordt op de expertise van de Nederlandse Rekenkamer) voor de ontwikkeling van een modelDMO en een standaardprocedure. Het Rekenhof heeft bovendien reeds vóór de invoering van deze wetwijziging gepoogd om tijdens de controle op de regelmatigheid en de wettigheid ook de administratieve actie te beoordelen. Het wees al op tekortkomingen die te wijten waren aan beheerfouten van de betrokken diensten of aan leemten in de wet- en regelgeving of in de procedures. Dit gebeurde echter op bescheiden schaal en op niet-systematische wijze.261 De verslagen van de thematische audits werden vanaf 2001 gepubliceerd262 en met de reorganisatie van de diensten van het Rekenhof in 2004 werden er afzonderlijke directies voor de uitvoering van thematische audits opgericht. Tegenwoordig kunnen alle auditrapporten op de website van het Rekenhof geraadpleegd worden. De goede besteding van rijksgelden door de NMBS (2001), De bestuursovereenkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Een beheersinstrument voor de Staat (2005), Koninklijke Musea voor Schone Kunsten en Koninklijke Musea voor Kunst en Geschiedenis Kennis en conservatie van de collecties (2009) en Nieuwe gerechtsgebouwen van Antwerpen en Gent. Bouw- en investeringskost zijn enkele willekeurige voorbeelden van de op federaal niveau uitgevoerde audits en illustreren de grote variatie aan onderwerpen. Het Rekenhof evolueert dus steeds meer van de vroegere wettigheidscontrole (waarbij interne controleopdrachten op de instelling worden afgewenteld) naar een geïntegreerde audit, wat ook duidelijk zichtbaar is in het organigram. Het Rekenhof moet verder evolueren en uitgroeien tot het sluitstuk van de controleketen, waarbij het zich zou kunnen beperken tot een audit van de audit. De controles moeten constructief, dienend, nuttig en bruikbaar zijn, er moet toegevoegde waarde zijn. Een rapport moet daarom aanbevelingen bevatten die voldoende respons krijgen van de minister en van het parlement.263 Jurisdictionele opdracht Het tweede luik behelst de jurisdictionele of rechtsprekende opdracht.264 Het Rekenhof werd bij zijn oprichting in 1830 belast met het nazien en het verevenen van de rekeningen van het algemeen bestuur en van al diegenen die tegenover de staatskas rekenplichtig waren. Het Rekenhof oefende deze rechtsprekende opdracht in het verleden ook uit ten aanzien van de door de ministers gemachtigde ordonnateurs en ten aanzien van de controleurs der vastleggingen. Deze jurisdictionele bevoegdheid is gebaseerd op de Grondwet, de inrichtingswet van 29 oktober 1846 en de wetgeving op de rijkscomptabiliteit. De rechtsgrond voor de rechtsmacht ten aanzien van de gemeenschappen en de gewesten is gebaseerd op de in uitvoering van de bijzondere wet van 16 januari 1989 genomen “algemene bepalingenwet” van 16 mei 2003.265 Voor de parastatalen stelt zich het probleem dat de wet van 16 maart 1954 er met geen woord over rept: vandaar dat de oprichtingswet en de statuten van de instelling in kwestie geraadpleegd worden om de rekenplichtigheid te bepalen. Wanneer de statuten niets vermelden, dan wordt de leidend ambtenaar als rekenplichtige beschouwd, tenzij deze zijn financiële bevoegdheid heeft gedelegeerd.266 Voor de openbare instellingen van de sociale 261
BECKERS J., "Audit als functie van het Rekenhof", in Res Publica, 1989, 2, p. 204. Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, pp. 7-8. 263 Het Rekenhof en de Raad van State tussen managerialisme en juridisme. Verslag en documentatie van het symposium van 25 september 1998. Georganiseerd door de Vlaamse Vereniging voor Bestuurswetenschappen en Bestuurskunde (VVBB), Brussel, Rekenhof, 1998. 264 Voor meer informatie over deze opdracht, zie: QUERTAINMONT Ph., La Cour des comptes et sa mission juridictionnelle, Brussel, 1977. 265 Wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de gemeenschapen en gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof (BS, 25/06/2003). 266 JANSSENS L., "De rechtsprekende bevoegdheid van het Rekenhof", in: TBP, LIII, 1998, 9, p. 626. 262
72
zekerheid - waarvan het statuut gebaseerd is op de wet van 26 juli 1996 en het koninklijk besluit van 3 april 1997267 - gelden grosso modo dezelfde regels. De bepalingen inzake de provinciale rekenplichtigen zijn terug te vinden in de Provinciewet en in het koninklijk besluit van 2 juni 1999.268 De gemeentelijke rekenplichtigen zijn daarentegen niet aan de rechtsmacht van het Rekenhof onderworpen . Voor de vroegere koloniale rekenplichtigen was niets bepaald, waardoor deze niet onder de rechtsmacht van het Rekenhof vielen, maar onder hun hiërarchische meerderen.269 Tot slot is reeds in het vorige onderdeel gesignaleerd dat de jurisdictionele opdrachten door de wet van 3 april 1995 en deze van 22 mei 2003 grondig zijn hervormd. Niet alleen is het verre van evident om te bepalen welke instellingen onder de rechtsmacht van het Rekenhof vallen, ook de invulling van de begrippen "rekenplichtige" en "gedelegeerde ordonnateur" is punt van discussie. Het begrip "rekenplichtige" werd wel nader omschreven in de wetten op de rijkscomptabiliteit ("iedere ambtenaar aan wie enige verrichting van rijksgelden is opgedragen, behoudens bij wet bepaalde uitzonderingen, [verkrijgt] de hoedanigheid van rekenplichtige"),270 maar deze omschrijving gaf aanleiding tot interpretatiemoeilijkheden, onder meer omdat er bij de besturen geen graad van "rekenplichtige" bestaat en iedere ambtenaar die gelden beheert dus als rekenplichtige beschouwd zou kunnen worden. Het Hof van Cassatie en de Kamer van Volksvertegenwoordigers opteerden daarentegen voor een meer beperkte interpretatie. Bovendien zijn er verschillende categorieën rekenplichtigen: rekenplichtigen over gelden of gewone rekenplichtigen, de rekenplichtigen over waren, de rekenplichtigen over geldvoorschotten of buitengewone rekenplichtigen en de centrale rekenplichtigen.271 Tot slot nog de opmerking dat de nieuwe ordonnanties van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie uit 2006 met betrekking tot de begroting, de boekhouding en de controle het begrip "beheerders van de voorschotten" hebben behouden: deze kunnen - bij wijze van uitzonderingsmechanisme op de gewone uitgavenprocedure - op grond van een geldvoorschot kleinere uitgaven doen. Het gebruik ervan zou beperkt zijn tot de gevallen waarin een transactie met klinkende munt, of betalingen van het type Proton, noodzakelijk blijken. Deze "beheerders van de voorschotten" zijn rekenplichtigen en vallen bijgevolg onder de rechtsmacht van het Rekenhof.272 De gedelegeerde ordonnateurs zijn dan weer de gemachtigden van de minister die de uitgaven aanwenden, of vereffenen en betaalbaar stellen, de controleurs der vastleggingen zijn de ambtenaren die erover moeten waken dat de uitgaven gebeuren overeenkomstig de wetgeving en regelgeving en dat de kredieten niet worden overschreden.
267
Wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels (BS, 01/08/1996, p. 20555) en het koninklijk besluit van 3 april 1997 houdende maatregelen met het oog op de responsabilisering van de openbare instellingen van sociale zekerheid, met toepassing van artikel 47 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels (BS, 30/04/1997, p. 10467). 268 Koninklijk besluit van 2 juni 1999 houdende de algemene regeling van de provinciale boekhouding (BS, 18/06, 1999, p. 22899). Dit verving het vroegere koninklijk besluit van 10 juli 1935 houdende reglement op de comptabiliteit der provinciën (BS, 15/07/1935, p. 4506). 269 MATTON H., Traité de sciences financières et de comptabilité publique belge et coloniale, Parijs, Rivière, 1919-1928, deel 2, pp. 579-580. 270 Vóór de uitvaardiging van de wet op de rijkscomptabiliteit in 1846 was de verwarring nog groter: de Commissie van het Nationaal Congres was zelfs van mening dat een openbaar aannemer tot de rekenplichtigen behoorde. BRITZ J., Loi organique de la Cour des comptes du 29 octobre 1846, Brussel, Devroye, 1847. p. 27. 271 JANSSENS L., "De rechtsprekende bevoegdheid van het Rekenhof", in: TBP, LIII, 1998, 9, pp. 626-627. 272 Parl. St. Brussels Hoofdstedelijk Parlement, 2004-2005, nr. A-186/1 en Parl. St. Verenigde Vergadering van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, 2005-2006, B-71/1.
73
Bij het nazicht en de verevening van de rekeningen van rekenplichtigen werd een onderscheid gemaakt tussen het beheer in gelden en het beheer in waren, en daarbinnen tussen de jaarlijkse beheersrekeningen en de eindebeheersrekeningen. Vóór 1995 verifieerde het college eerst of de betrokkene al dan niet een rekenplichtige was én of hij rekenplichtig was tegenover de staatskas. Vervolgens diende het de rekeningen van de rekenplichtigen te onderzoeken (verifiëren of ze juist waren), verevenen (eventuele onjuistheden rechtzetten) en afsluiten (vaststellen of de rekeningen effen waren, een tegoed vertoonden of met een tekort sloten). Het stelde per arrest vast of de rekenplichtigen niets meer schuldig waren, een overschot hadden of een tekort hadden. Het college sprak in de eerste twee gevallen hun finale kwijting uit en verordende de restitutie van de borgsom, en, in desbetreffend geval, de opheffing van het beroep en het royement van de hypotheken op hun goederen vanwege hun beheer. Bij een tekort deed het college uitspraak en wees het een arrest van veroordeling of vrijspraak waarbij het beheer van de rekenplichtige werd beoordeeld in het licht van alle wetten en reglementen die erop van toepassing waren. In geval van diefstal of verlies kon de rekenplichtige alleen vrijspraak bekomen wanneer deze het gevolg was van overmacht én wanneer alle door de reglementering voorgeschreven voorzorgsmaatregelen waren genomen. De feitelijke omstandigheden van een tekort werden weergegeven in de rapporten van de ambtenaren die met het onderzoek waren belast. De rekenplichtige kon zijn recht van verdediging uitoefenen door een verantwoordingsnota voor te leggen waarover zijn hiërarchisch meerderen advies uitbrengen. Eventueel kon het Rekenhof aan de rekenplichtige bijkomende inlichtingen vragen. De Minister van Financiën was verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de gevelde arresten. Voor de provinciale rekenplichtigen moest de Bestendige Deputatie het arrest ten uitvoer brengen. Tot slot kon een rekenplichtige binnen een termijn van drie maanden tegen een arrest van het Rekenhof beroep aantekenen bij het Hof van Cassatie. Werd het arrest verbroken, dan werd de zaak voorgelegd aan een ad hoc opgerichte commissie in de schoot van de Kamer van Volksvertegenwoordigers. Deze velde het definitieve vonnis, zonder verdere beroepsmogelijkheden. Tijdens de 19de eeuw zouden er slechts 5 cassatieberoepen aangetekend worden, die allen werden verworpen.273 De wet van 3 april 1995 voerde een aantal belangrijke wijzigingen door omdat de hoger geschetste procedure indruiste tegen het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (zie het onderdeel “Geschiedenis”). De nieuwe tekst bepaalt voortaan expliciet dat de rekeningen jaarlijks én in het geval van een tekort en het beëindigen van het ambt van de rekenplichtigen aan het Rekenhof toegezonden moeten worden. Wanneer een rekenplichtige geen rekening aflegt binnen de termijn gesteld door diens bestuur, of indien hij overleden is zonder rekening te hebben afgelegd, dan wordt de rekening van ambtswege door het bestuur opgesteld. De procedure wordt opgesplitst in een administratieve fase en een jurisdictionele fase. Tijdens de administratieve fase wordt de rekening van de rekenplichtige afgesloten door één enkele raadsheer, die niet mag deelnemen aan de eventuele berechting van de rekenplichtige. Het Rekenhof stelt vast of de rekeningen van de rekenplichtigen effen zijn, een tegoed vertonen of met een tekort sluiten. In de eerste twee gevallen verleent het hen kwijting en beveelt het de teruggave van de zekerheden en, in voorkomend geval, de opheffing van het verzet en doorhaling van de hypothecaire inschrijvingen die uit hoofde van hun beheer hun goederen bezwaren. De tweede fase heeft betrekking op de berechting van de rekenplichtige in geval van een tekort. Deze fase vangt aan met de dagvaarding van de rekenplichtige door de minister of de bestendige deputatie van de provincieraad, die beslist of de rekenplichtige voor het Rekenhof moet worden gedagvaard met het oog op de terugbetaling van het tekort. Voortaan moet de administratie de rekenplichtige in geval van een tekort voor het Rekenhof met een deurwaardersexploot dagvaarden, net zoals een eiser in burgerlijke zaken. De vroegere aanhangigmaking van ambtswege verdwijnt: het is de administratie in kwestie die de zaak aanhangig moet maken bij het Rekenhof. Het dossier van de administratie wordt neergelegd op de griffie van het Rekenhof, waar het door de rekenplichtige en zijn advocaat 273
" Cour des comptes", in Rép. prat. dr. belge, Brussel, s.d., III, p. 343.
74
kan worden geraadpleegd. Vervolgens wordt tussen de vertegenwoordiger van de administratie en de rekenplichtige een tegensprekelijk debat in openbare zitting georganiseerd, waarbij beide partijen zich kunnen laten bijstaan. Het openbaar ministerie werd afgeschaft, omdat het voordien deel uitmaakte van het rechtscollege dat over zijn vorderingen uitspraak deed.274 Naargelang het taalstelsel verschijnt de rekenplichtige voor de Franse of de Nederlandse kamer. De dagvaardende partij verschijnt bij advocaat of middels een ambtenaar die daartoe speciaal is aangesteld. De rekenplichtige verschijnt persoonlijk. Hij kan zich laten bijstaan door een advocaat. Het Rekenhof kan toestaan dat de gedagvaarde partij zich laat vertegenwoordigen door een advocaat, wanneer zij aantoont dat het haar onmogelijk is persoonlijk te verschijnen. De partijen kunnen een memorie indienen. De pleidooien hebben plaats in openbare terechtzitting. Het Rekenhof kan echter bij een met redenen omkleed arrest beslissen dat ze achter gesloten deuren zullen plaatsvinden. Met het oog op de oplossing van het aanhangig gemaakte geschil, kan het Rekenhof een deskundigenonderzoek doen uitvoeren. Is er aanleiding tot een onderzoek, dan beveelt het Rekenhof de instelling ervan, hetzij op zijn terechtzitting, hetzij door het lid van het Rekenhof dat het daarmee heeft belast. Het Rekenhof kan bevelen dat getuigen onder ede worden gehoord. Het Rekenhof spreekt vervolgens in zijn arrest de kwijting uit indien het besluit dat er geen tekort is of wanneer de rekenplichtige zich kan beroepen op overmacht. Wanneer dat niet het geval is, dan wordt de rekenplichtige veroordeeld tot het aanzuiveren van het tekort. De wet voorziet ook in een gedeeltelijke veroordeling, waarbij rekening gehouden kan worden met de specifieke omstandigheden en de mate waarin de rekenplichtige tekort geschoten is. De mogelijkheid om de rekenplichtige een boete op te leggen - een optie waarvan in praktijk nooit gebruik is gemaakt – verdwijnt. Wanneer de rekenplichtige niet verschijnt, dan kan de zaak bij verstek worden behandeld. De beroepsprocedure is dezelfde als deze voor de wetswijziging. De arresten van het Rekenhof kunnen door elke partij voor het Hof van Cassatie worden gebracht wegens overtreding van de wet of wegens schending van substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen. Indien het Hof van Cassatie een arrest van het Rekenhof verbreekt, wordt de zaak verwezen naar een ad hoc Commissie, samengesteld uit leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers, die uitspraak doet met inachtneming van de vormen bepaald voor het Rekenhof, zonder dat enig verder rechtsmiddel kan worden ingesteld. Tot slot nog signaleren dat de wet de administratie verplicht om het Rekenhof op de hoogte te brengen wanneer het afziet van dagvaarding, om te vermijden dat het daartoe in de verleiding zou komen. Dit moet gebeuren door middel van een brief waarin de redenen worden uiteengezet en die vergezeld wordt van alle verantwoordingsstukken.275 Het Rekenhof deelt in zijn jaarlijkse opmerkingen aan de Kamers de gevallen mee waarin de administratieve overheid haar recht om de terugbetaling van het tekort te vervolgen, niet heeft uitgeoefend. De desbetreffende administratieve overheid kan enkel afzien van de dagvaarding van de rekenplichtige die een tekort vertoont, indien zij van oordeel is dat hij zich kan beroepen op overmacht of indien het tekort niet hoger ligt dan een door de Koning vastgesteld bedrag. Het Rekenhof kan voorts, niettegenstaande een afgesloten rekening of een arrest waarbij een rekenplichtige definitief werd veroordeeld, binnen een termijn van vijf jaar, te rekenen van de dagtekening van de afgesloten rekening of van het arrest, tot herziening van de rekening of het arrest overgaan, hetzij op aanvraag van de rekenplichtige, gestaafd door bewijsstukken die sinds de datum van de afsluiting van de rekening of van het arrest in zijn bezit zijn gekomen, hetzij op aanvraag van het bestuur waaronder de rekenplichtige ressorteert of ressorteerde, wegens vergissing, verzuim of dubbele boeking, vastgesteld bij het nazien van andere rekeningen. Zelfs na de hierboven bepaalde termijn is er grond tot herziening van elke rekening vastgesteld op overlegging van stukken die vals worden bevonden.
274
Een ander, voordien reeds aangehaald punt van kritiek was het feit dat er geen enkele garantie was dat de raadsheer in kwestie tweetalig was. AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947, p. 225. 275 Parl. St. Kamer, 1997-1998, nr. 1350/1.
75
De functie van de ordonnateurs was en is veel moeilijker te onderwerpen aan een jurisdictionele controle dan deze van de rekenplichtigen. De ordonnateurs bezitten immers een beslissingsrecht, terwijl de rekenplichtige de beslissingen uitvoert. Het Hof het recht verlenen om recht te spreken over de ordonnateurs zou de rechtsmacht in principe uitbreiden tot de ministers, wat ondenkbaar was. De oplossing van 1921 bestond erin de ordonnateurs die optraden onder het gezag van de minister persoonlijk verantwoordelijk te stellen voor bepaalde daden en te bepalen dat zij voor deze inbreuken onder de rechtsbevoegdheid van het Hof vielen. Het door de wet van 20 juli 1921 aangepaste artikel 18 van de wet van 15 mei 1846 bepaalde concreet dat de ordonnateurs rekening en verantwoording moesten geven aan het Rekenhof over de betaalbaarstelling van de kredieten waartoe zij zich verbonden hadden in strijd met de wet of waardoor de schatkist benadeeld werd.276 Deze was echter niet verantwoordelijk wanneer hij zijn beslissing kon rechtvaardigen door middel van een bijzonder schriftelijk bevel van de minister, dat een machtiging verleende en aan het betalingsbevel voorafging. Het Rekenhof kon tot slot dankzij het eveneens ingevoegde artikel 9bis bepalen welke sommen van de ordonnateur teruggevorderd konden worden wegens betaalbaarstelling van kredieten in strijd met de wet of met schadelijke gevolgen voor de schatkist. Net zoals bij de rekenplichtigen kon het de ordonnateurs een boete opleggen die niet meer bedraagt dan de helft van hun wedde of hen afzetten of schorsen. In zijn jaarlijkse opmerkingen aan de Kamer diende het de straffen te vermelden die het tegen de ordonnateurs heeft uitgesproken. Deze konden echter geen beroep instellen tegen een arrest van het Rekenhof.277 De hoger vermelde wet van 3 april 1995 zou ook voor de ordonnateurs de procedure herzien en eveneens de mogelijkheid tot veroordeling tot het betalen van een boete afschaffen. De dreiging met een disciplinaire maatregel of met een schadevergoeding was blijkbaar doeltreffender.278 De wettekst stipuleerde voorts dat het Rekenhof bepaalde welke geldsommen ten laste van de door de minister gemachtigde ordonnateurs moesten worden ingevorderd wegens onwettig bevonden vastlegging van kredieten of wegens schade geleden door de Schatkist. De gemachtigde ordonnateur werd daartoe voor het Rekenhof gedagvaard door de staat die daarbij optrad via de minister die de machtiging had verleend. De jurisdictionele controle die het Hof uitoefent ten opzichte van de door de Ministers afgevaardigde ordonnateurs heeft echter nooit de verhoopte resultaten opgeleverd. Doordat de bevoegdheid van het Hof ratione personae was omschreven, was het niet altijd mogelijk maatregelen te nemen tegen de verantwoordelijke ambtenaar. De nodige delegaties ontbraken of de minister liet na om de inbreuken aan het Hof te signaleren.279 Wanneer de minister geen ordonnateur aanwees, dan bleef hij zelf als primaire ordonnateur aansprakelijk en werd de toepassing van de wet onmogelijk. Bovendien verviel de aansprakelijkheid van de ordonnateur wanneer hij een schriftelijk bevel van de minister kon voorleggen waarbij hij gemachtigd werd om de uitgave te doen. Tot slot waren de desbetreffende wetteksten niet erg duidelijk en bevatten ze tal van dubbelzinnigheden.280 De wet van 22 mei 2003 heeft de rechtsmacht van het Rekenhof ten aanzien van de ordonnateurs uiteindelijk volledig afgeschaft omdat er dus geen objectieve criteria zijn op basis waarvan overtredingen gekwalificeerd en beoordeeld kunnen worden, met als gevolg dat deze rechtsmacht bijna nooit was toegepast. De aansprakelijkheid van de gemachtigde ordonnateurs kan beter op administratief en strafrechtelijk vlak vastgesteld worden.281
276
Door een fout van de toenmalige voorzitter van de Kamer van Volksvertegenwoordigers vermeldt de wettekst "in strijd met enige wetsbepaling en waardoor de schatkist benadeeld werd": de "en" moet vervangen worden door "of". ERAUW F., "Efficiënte relaties tussen overheidsdiensten en Rekenhof", Brussel, Rekenhof, 20 december 1960, p. 11. 277 Wat u moet weten over de Rekenhof, Brussel, Inbel, 1986, p. 21. 278 Parl. St. Senaat, 1992-1993, nr. 1172-1. 279 Boek van opmerkingen, nr. 124. 280 VREBOS H., "De hervorming van de hoge controle op de openbare financiën", in RKW, XXVIII, 1964-1965, kol. 1805-1808. 281 Parl. St. Kamer, 2001-2002, nr. 1872/1.
76
De wet van 20 juli 1921 bepaalde tot slot dat de rekenplichtigen (later: controleurs) der vastleggingen die de kredieten lieten overschrijden, die hun boekhouding niet tijdig aan het Rekenhof overmaakten of die blijk gaven van nalatigheid, aan dezelfde strafbepalingen onderworpen konden worden als de ordonnateurs.282 De wet van 28 juni 1963 zou de sanctiemogelijkheden van het Rekenhof echter herzien en inperken. Voortaan kon het Rekenhof de tot controleurs der vastleggingen omgedoopte rekenplichtigen der vastleggingen alleen door middel van een boete bestraffen voor de laattijdige voorlegging van de jaarlijkse verzamelstaten van de vastleggingen. Voor alle andere fouten en overtredingen zouden ze voortaan onder de toepassing van de voor alle rijksambtenaren geldende reglementering vallen.283 Deze sanctie(s) zou(den) echter nooit toegepast worden.284 De dreiging met disciplinaire maatregelen was blijkbaar doeltreffender.285 Vandaar dat de rechtsmacht van het Rekenhof ten aanzien van de controleurs der vastleggingen - die ondertussen was gebaseerd op het vierde lid van artikel 52 van de op 17 juli 1991 gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit - uiteindelijk door de hoger aangehaalde wet van 3 april 1995 werd afgeschaft. Informatieopdracht Het Rekenhof was en is het best gekend voor zijn Boek van opmerkingen - dat enigszins ongelukkig ook bekend staat als het "Blunderboek" - waarmee het de bevindingen van zijn controle meedeelt aan de wetgevende macht. Er mag echter niet over het hoofd gezien worden dat de informatieopdracht veel breder is en nog andere procedures behelst, zoals de onmiddellijke kennisgeving van opmerkingen en mededelingen en het verlenen van inzage aan parlementsleden in zijn archief. Sinds de laatste eeuwwisseling worden daarenboven ook auditverslagen gepubliceerd (cf. supra). Zowel de grondwet als de inrichtingswet bepaalden dat het Rekenhof de algemene rekening aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers moest voorleggen, samen met zijn opmerkingen. Dit gebeurt via het gekende Boek van opmerkingen. De instelling heeft deze opdracht van bij zijn oprichting ruim geïnterpreteerd en heeft het parlement steevast ingelicht over al de aan zijn controle onderworpen verrichtingen (en dus niet enkel opmerkingen met betrekking tot de algemene rekening). Het hoger reeds aangehaalde artikel 13 van het Koloniaal Charter voorzag dan weer dat ook de rekening van Belgisch Congo door het Rekenhof werd onderzocht en dat hiervan verslag werd uitgebracht in het Boek van opmerkingen. Ook over de rekeningen van de mandaatgebieden Ruanda-Urundi werd verslag uitgebracht. Het Rekenhof zou tijdens de 20ste eeuw verschillende malen aan de formule sleutelen. Wegens de tijdens de Eerste Wereldoorlog opgelopen vertraging en de daaraan gekoppelde inhaalslag werden de Boeken van opmerkingen vanaf 1921 (retroactief) genummerd. Het daaropvolgende decennium - meer bepaald in 1934 - werd beslist om het in drie onderdelen op te splitsen: eerst een algemene samenvatting, vervolgens de weergave en analyse van de algemene rekening van de staat en, tot slot, de rekeningen van de verschillende instellingen van openbaar nut (althans diegene die aan de controle van het Rekenhof onderworpen waren, cf. supra). De belangrijkste nadelen waren en bleven echter dat het door de koppeling aan de algemene rekening met aanzienlijke vertraging bij de Kamer werd ingediend, slechts eenmaal per jaar verscheen en door de erg complexe materie weinig geraadpleegd werd. De instelling zou in een poging hieraan te verhelpen vanaf begin jaren 1960 het lettertype en de lay-out
282
Wet van 20 juli 1921 tot instelling van de boekhouding der betaalbaar gestelde kredieten (BS, 05-06/09/1921, p. 7270). 283 Boek van opmerkingen, nr. 138. 284 DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 163. 285 Parl. St. Senaat, 1992-1993, nr. 1172/1.
77
aanpassen en voortaan kortere artikels opnemen.286 De indeling in hoofdstukken werd midden jaren 1960 eveneens aangepast: het eerste deel bevatte nog steeds een algemene synthese, het tweede deel het verslag over de algemene rekening, het derde deel de rekeningen van de instellingen van openbaar nut en het vierde en laatste deel de gedetailleerde rekening van de staat.287 De indeling en inhoud van het Boek werden midden jaren 1970 nogmaals aangepast. Het omvatte voortaan vier onderdelen: een algemene synthese, vervolgens het verslag over de algemene rekening van de staat, nadien de gedetailleerde rekeningen van de staat en, tot slot, een vierde en laatste onderdeel met de rekeningen van de instellingen van openbaar nut.288 De opmerkingen met betrekking tot de gemeenschappen en de gewesten werden vanaf 1982 samengevoegd in een afzonderlijk, vierde deel. Vier jaar later werd het eerste deel opgesplitst in een deel voor nationale aangelegenheden en een deel voor de gemeenschappen en de gewesten, waarbij de nationale assemblees alle delen zouden ontvangen en de gemeenschapsen gewestraden enkel het deel over de communautaire en gewestelijke materies.289 Vanaf 1989 werden dan afzonderlijke Boeken van opmerkingen opgesteld voor elk van de gemeenschaps- en gewestraden,290 conform de bepalingen van de bijzondere wet van 16 januari 1989 waarvan artikel 50 bepaalde dat aan elk van deze entiteiten de algemene rekening en de opmerkingen verzonden moesten worden.291 Voortaan nam ook iedere raad de druk en distributie van het "eigen" Boek op zich. De Nederlandse Kamer richtte toen ook een afzonderlijk cel Boeken van opmerkingen op, die belast werd met de samenstelling en redactie van het Boek van opmerkingen aan de Vlaamse Raad en die in dat kader een aantal belangrijke hernieuwingen doorvoerde, zoals de doelgroepgerichte rapportering die overeenstemde met de commissiestructuur van de Vlaamse Raad.292 Eveneens vanaf 1989 werden de media betrokken bij de voorstelling van het Boek van opmerkingen aan het parlement om de bevolking in te lichten over de inhoud en draagwijdte van dit document en over de opdrachten van de instelling.293 Het Hof licht de wetgevende vergaderingen niet alleen in via het jaarlijkse Boek van opmerkingen, maar ook via de onmiddellijke kennisgeving van opmerkingen en mededelingen. Sommige kwesties zijn immers te belangrijk en dringend om te wachten op de publicatie van het desbetreffende Boek van opmerkingen. Eerst en vooral bracht het Rekenhof in uitvoering van artikel 14 van de oprichtingswet het parlement op de hoogte van de toekenning van een visum onder voorbehoud (cf. supra). De oorspronkelijke wettekst uit 1846 bepaalde dat het hierover verslag zou uitbrengen in zijn Boek van opmerkingen, maar later stipuleerde de wet van 20 juli 1921 dat het Rekenhof bij een weigering van zijn visum onmiddellijk zijn beweegredenen aan het parlement zou doen kennen. Bovendien moest de instelling conform deze wet uit 1921 ook elke overtreding van de begrotingswetten én van enkele bepalingen van de nieuwe wet signaleren. De wet van 28 juni 1963 zou deze bepaling die in praktijk nooit was toegepast - opnieuw afschaffen.294 Voorts deelt het Rekenhof in 286
ERAUW F., De drievoudige opdracht van het Rekenhof, Brussel, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Openbaar Ambt - Dienst van de Algemene stagemeester, 1968, pp. 33-37. 287 Boek van opmerkingen nr. 119. Zie ook: JEGERS H., Het boek van opmerkingen van het Rekenhof. Inhoud en bij de samenstelling gevolgde procedure. Verantwoording, s.l., 1 maart 1962, pp. 8-14. 288 Boek van opmerkingen, nr. 130. 289 Parl. St. Vl. Parl., 1998-1999, nr. 11/1. 290 Het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, mei 1991, p. 8. Zie ook: MERGAERTS S., "Het Rekenhof en de federalisering van België", in: TBP, LVII, 2002, 5, pp. 294-295. 291 Bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (BS, 17/01/1989, p. 850). 292 Parl. St. Vl. Parl., 1998-1999, nr. 11/1. 293 C.-F. NOTHOMB, "Allocation d'ouverture des travaux de la journée d'étude", in: Le contrôle des finances publiques au seuil du XXIe siècle: tendances et innovations. Actes de la journée d'études organisée à Bruxelles le 29 juin 1993, à l'occasion du dépôt au parlement du 150e Cahier des Observations de la Cour des comptes, Brussel, Rekenhof, 1994, p. 5. 294 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 420.
78
toepassing van artikel 24 van de wet van 28 juni 1963 de Kamers ook zijn opmerkingen mee over de beslissingen van de Ministerraad tot vastlegging, ordonnancering en betaling van uitgaven boven de limiet van de begrotingskredieten of bij ontstentenis van kredieten, waarvan zowel de Kamers als het Rekenhof onmiddellijk de tekst ontvangen, waarbij deze laatste eventueel zijn opmerkingen aan het parlement moest bezorgen.295 Daarnaast zijn er de bijzondere mededelingen voor belangrijke en dringende kwesties, waarvoor géén specifieke wettelijke grondslag aan te wijzen is. Begin jaren 1960 stelde het Hof zelf voor om de belangrijkste geschillen via een bijzondere mededeling ter kennis te brengen van het parlement, zonder nog langer de neerlegging van het Boek af te wachten. Het wou hiermee reageren op de kritiek dat de resultaten van zijn controle veel te laat ter kennis werden gebracht aan het parlement en aan het groot publiek en bijgevolg hun actualiteitswaarde verloren hadden.296 Alleen al dreigen met een dergelijke bijzondere mededeling volstond om administraties bij te laten draaien en de nodige stukken te laten overkomen.297 Toch moest de instelling enkele jaren later vaststellen dat een dergelijke bijzondere mededeling wel leidde tot interpellaties, maar dat de debatten afgesloten werden zonder dat er een formele resolutie werd aangenomen om paal en perk te stellen aan de aan het licht gebrachte onregelmatigheden.298 Het verschaffen van inzage in stukken en het verstrekken van informatie aan individuele parlementsleden door het Rekenhof is in tegenstelling tot de andere bevoegdheden en activiteiten enkel gebaseerd op het reglement van orde van de instelling (al is dit reglement wel bekrachtigd door de Kamer van Volksvertegenwoordigers). Het allereerste reglement van orde uit 1831 bepaalde dat elk lid van de kamers op vraag inzage kreeg in het grootboek van de rijksschuld, het register van de pensioenen, alle beslissingen van het Rekenhof, alle verantwoordingsstukken én alle andere in het archief berustende stukken. Het is echter bij gebrek aan bronnen niet duidelijk hoe vaak in de 19de eeuw van dit recht gebruik werd gemaakt. Wel geweten is dat dit inzagerecht tijdens het eerste decennium van de 20ste eeuw regelmatig onderwerp van discussie vormde, waarbij wetgevende en uitvoerende macht lijnrecht tegenover elkaar kwamen te staan.299 De regels met betrekking tot het inzagerecht werden in 1922 op voorstel van de Kamer verder verfijnd door de opname in het reglement van de bepaling dat dit recht ook van toepassing was op de processen-verbaal van de Algemene Vergadering en van de Kamers én op de briefwisseling tussen het Rekenhof en de ministeriële departementen.300 Het inzagerecht kwam midden jaren 1990 opnieuw in de belangstelling door een vraag van Kamerlid Herman De Croo over swapoperaties en werd vanaf dat moment veel vaker en systematischer benut. De voorzitter van de Kamer en de eerste voorzitter van het Hof spraken bovendien in 1994 af dat de leden van de Wetgevende Kamers zich niet meer hoefden te verplaatsen naar het Rekenhof om bepaalde inlichtingen en documenten te bekomen én dat het verzoek niet alleen schriftelijk, maar ook telefonisch of per fax overgemaakt kon worden aan een voorzitter of een griffier.301 Een in 1998 doorgevoerde aanpassing van het reglement van orde vormde het inzagerecht om tot een inzage- en informatierecht, waardoor individuele parlementsleden afschriften van stukken konden verkrijgen en zich dus niet meer naar het Rekenhof dienden te begeven. Bovendien 295
Wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de Rijkscomptabiliteit (BS, 31/07/1963, p. 7675). 296 Boek van opmerkingen, nr. 119. Zie ook: JEGERS H., Het boek van opmerkingen van het Rekenhof. Inhoud en bij de samenstelling gevolgde procedure. Verantwoording, s.l., 1 maart 1962, pp. 8-14. 297 Boek van opmerkingen, nr. 120. 298 Boek van opmerkingen, nr. 122. 299 Parl. Hand. Kamer, 1906-1907, 26 juli 1907, p. 1764; Parl. Hand. Kamer, 1910-1911, 23 december 1910, p. 412. 300 Parl. Hand. Kamer 1921-1922, 14 juli 1922, p. 1753. 301 Het reglement wordt niet in die zin aangepast, omdat het hoe dan ook grondig herzien zou worden na de verwachte wijziging van de wet van 1846. Dubbel van een brief van 27 oktober 1994 van de eerste voorzitter van het Rekenhof aan de voorzitter van de Kamer van Volksvertegenwoordigers (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-11).
79
werd het recht uitgebreid tot de leden van alle wet-, decreet- en ordonnantiegevende vergaderingen, dus tot de parlementen van de verschillende gemeenschappen en gewesten. De inzageprocedure zelf werd ook gewijzigd. Voortaan had ieder parlementslid het recht om elk door het Rekenhof geopend dossier, de notulen van de Algemene Vergadering en van de Kamers, de briefwisseling, de budgettaire en financiële gegevens evenals de boekhoudkundige stukken persoonlijk te raadplegen of er afschriften van te bekomen.302 Wel dienen deze daartoe een schriftelijk verzoek of een fax aan één van de voorzitters te richten, terwijl in 1994 was afgesproken dat dit ook telefonisch mogelijk was. De reden wordt duidelijk bij een lectuur van het daaropvolgend artikel, want dit bepaalde dat het Rekenhof op geregelde tijdstippen aan de Kamer diende te rapporteren over de door de volksvertegenwoordigers geraadpleegde dossiers en de door hen gestelde vragen. Bovendien werd het inzagerecht pas mogelijk wanneer de onderzoeksfase in een dossier beëindigd was. Deze nieuwe regels werden zeer tegen de zin van een aantal parlementsleden ingevoerd omdat zij vreesden dat hun rechten daardoor onder de voogdij van de parlementsvoorzitters zouden komen te staan. Een amendement dat het voorgestelde artikel wou schrappen,303 werd bij de stemming van het voorstel in de Kamer echter weggestemd.304 Deze bewuste bepalingen werden overigens onmiddellijk toegepast. Vanaf 2000 heeft het Rekenhof een overzicht van de geraadpleegde dossiers opgenomen in zijn jaarverslag, vanaf 2001 werden daarbij ook de namen van de betrokken parlementsleden vermeld. De parlementaire handelingen van de Kamer van Volksvertegenwoordigers vermeldden vanaf 2001 de namen van de betrokken Kamerleden en vanaf 2002 de aard van de geraadpleegde dossiers. Een zelfde evolutie deed zich voor bij het Vlaams Parlement en het Brussels Hoofdstedelijk Parlement.305 Het daaropvolgende artikel van het nieuwe reglement bepaalde tot slot dat wanneer een volksvertegenwoordiger informatie wenste die aanzienlijke, specifieke opzoekingen vereist, het Rekenhof - wanneer het dit nuttig acht - de Kamer daarvan zonder verwijl op de hoogte dient te brengen. De Kamer dient daarop te beslissen over de ontvankelijkheid van het verzoek. Deze nieuwe procedure wordt in 2001 door een dienstnota nader omschreven en verduidelijkt.306 De behandeling van dergelijke verzoeken berustte aanvankelijk bij het kabinet van de eerste voorzitter, maar werd vanaf 2004 gecentraliseerd bij de cel Studies van de 1e Directie.307 In praktijk blijkt overigens dat de meeste vragen in lijn met de verwachtingen door parlementsleden van de oppositie worden gesteld en dat deze vooral betrekking hebben op actuele dossiers en op de gunning van overheidsopdrachten, de vergoedingen van de bestuurders van autonome overheidsbedrijven en op de aanwending van 302
De parlementsleden krijgen echter geen inzage in de interne nota's van de auditeurs of in de ontwerpen van brieven. Parl. St. Kamer, 1997-1998, nr. 1350-1, p. 27. 303 De argumentatie van dit amendement luidde: Enerzijds verplicht dit artikel het Rekenhof tot een soort periodieke rapportering van wie wat vraagt, alsook van de briefwisseling die tussen een Kamerlid en het Rekenhof gevoerd werd. Dit schept niet enkel een sfeer van achterdocht maar verhoogt ook de administratieve werkdruk op het Rekenhof, zonder dat daar een aantoonbare maatschappelijke meerwaarde tegenover staat. Anderzijds wordt het nieuwe concept «onderzoeksfase» ingevoerd. Gelijk welk regeringslid kan daarvan misbruik maken om een dossier kunstmatig lang in «onderzoeksfase» te houden door telkens de voorziene termijn van één maand uit te putten… Zo worden opeenvolgende hindernissen opgeworpen voor een democratisch controlerecht van het door het volk verkozen Kamerlid. Parl. St. Kamer, 1997-1998, nr. 1350/2. De concrete aanleiding was de zaak van de swapdossiers, waarvan sommige niet meer door parlementsleden ingekeken mochten worden. Parl. St. Kamer, 1996-1997, 13/03/1997. 304 Parl. Hand. Kamer, 1997-1998, 05/02/1998. 305 SCHELSTRAETE W. en GRENACS A., "Wat parlementsleden in de dossiers van het Rekenhof gaan zoeken. Bedenkingen over het gebruik van het parlementair inzage- en informatierecht tijdens de periode 2001-2006 ", in: CDPK, 2008, pp. 137-138. 306 Dienstorder D 04/2001 van 28 februari 2001 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 L. Ordres de service - Dienstorders 2001-2002). 307 Dienstorder D 18/2004 van 28 februari 2001 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 M. Ordres de service - Dienstorders 2003-2005), later opgeheven en vervangen door dienstorder D 7/2007 van .8 augustus 2007 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 N. Ordres de service - Dienstorders 2006-2007).
80
kabinetskredieten. Het is een uniek recht, dat nergens anders in Europa lijkt te bestaan: elders verloopt de toegang via een collegiaal parlementair orgaan of via een parlementslid dat als begrotingsrapporteur optreedt.308 Hoewel het stelselmatig is uitgebreid, is het inzage- en informatierecht niet onbeperkt. Een belangrijke kanttekening is dat het alleen betrekking heeft op de stukken die zich in de dossiers van het Rekenhof bevinden en het onderwerp hebben uitgemaakt van een door het Rekenhof uitgevoerd onderzoek. Sommige parlementsleden hebben bijvoorbeeld geprobeerd om via het Rekenhof afschriften te bekomen van bestuursdocumenten die zich bij de administratie bevinden.309 Bijzondere opdrachten Naast de hierboven geschetste "klassieke" opdrachten heeft het Rekenhof er bij de overgang naar de 21ste eeuw nog enkele bijzondere opdrachten bij gekregen. Deze kaderen in een aantal belangrijke politieke tendensen, zoals de Nieuwe Politieke Cultuur en de steeds verdergaande federalisering waarbij het Hof uitgroeit tot een orgaan van communautaire pacificatie.310 Tijdens de jaren 1990 heeft het Rekenhof een nieuwe opdracht verworven met de opvolging van de verplichte indiening van een lijst van mandaten, ambten en beroepen en van een vermogensaangifte door politici en hoge ambtenaren. Een eerste bijzondere wet van 2 mei 1995 voerde deze verplichting in voor de gemeenschappen en gewesten en dan meer bepaald voor de leden van de regeringen, de leden van de parlementen, de ambtenaren-generaal van de ministeries, de administrateurs-generaal van de instellingen van openbaar nut, de bestuurders van de handelsvennootschappen waarvan de gemeenschappen of de gewesten meerderheidsaandeelhouder zijn en de kabinetschefs en adjunct-kabinetschefs van de ministeriële kabinetten.311 Een tweede wet van diezelfde datum voerde dezelfde verplichting in voor de federale ministers en staatssecretarissen, de leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat, de leden van de regering van de Duitstalige Gemeenschap, de leden van de Raad van de Duitstalige Gemeenschap, de provinciegouverneurs, de leden van de bestendige deputaties, de burgemeesters, de schepenen en de voorzitters van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de leden van de raad van bestuur en de directiecomités van de intercommunales, de ambtenaren-generaal van de federale ministeries en de administrateurs-generaal van de instellingen van openbaar nut, de leden van de raad van bestuur van de economische overheidsbedrijven, de bestuurders van de publiekrechtelijke naamloze vennootschappen, publiekrechtelijke bankholdings en openbare kredietinstellingen, de bestuurders van handelsvennootschappen waarvan de staat meerderheidsaandeelhouder is, de leden van de Algemene Raad van de Nationale Bank van België, de leden van het beheerscomité van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, de leden van het algemeen comité van het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering en, tot slot, de kabinetschefs en adjunct-kabinetschefs van de ministeriële kabinetten van de federale regering en van de Regering van de Duitstalige Gemeenschap.312
308
SCHELSTRAETE W. en GRENACS A., "Wat parlementsleden in de dossiers van het Rekenhof gaan zoeken. Bedenkingen over het gebruik van het parlementair inzage- en informatierecht tijdens de periode 2001-2006 ", in: CDPK, 2008, pp. 138-139 309 SCHELSTRAETE W. en GRENACS A., "Wat parlementsleden in de dossiers van het Rekenhof gaan zoeken. Bedenkingen over het gebruik van het parlementair inzage- en informatierecht tijdens de periode 2001-2006 ", in: CDPK, 2008, p. 142 310 ROSOUX G., "Le contrôle de la loyauté fiscale par la Cour des comptes et la Cour d'arbitrage: mission impossible?", in Administration publique. Revue du droit publique et des sciences administratives, Brussel, Bruylant, XVI, 2002, 2-3-4, p. 147. 311 Bijzonder wet van 2 mei 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen (BS, 26/07/1995, p. 20185). 312 Bijzonder wet van 2 mei 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen (BS, 26/07/1995, p. 20188).
81
Beide wetten bepalen dat de betrokkenen jaarlijks vóór 1 april een schriftelijke aangifte moeten indienen waarin ze melding maken van alle mandaten, leidende ambten of beroepen, van welke aard ook, die ze tijdens het voorafgaande jaar hebben uitgeoefend, zowel in de overheidssector als voor rekening van elke andere natuurlijke of rechtspersoon, feitelijke instelling of vereniging, die in België of in het buitenland gevestigd is. Het Rekenhof ziet er op toe dat de lijst in het Belgisch Staatsblad wordt gepubliceerd. Voorts dienen ze in bepaalde gevallen ook onder verzegelde omslag een vermogensaangifte in te dienen, met vermelding van alle schuldvorderingen (zoals bank- en effectrekeningen), van alle onroerende goederen, van alle waardevolle roerende goederen (zoals antiquiteiten en kunstwerken), alsmede van eventuele schulden. Het Rekenhof staat borg voor de absolute vertrouwelijkheid van de documenten, die het in verzegelde omslag moet bewaren. Enkel een onderzoeksrechter is gemachtigd de aangifte in te zien in het kader van een strafrechtelijk onderzoek. Na het overlijden of na een periode van vijf jaar te rekenen vanaf het einde van het laatste mandaat of ambt worden de vermogensaangiften gerestitueerd (of vernietigd, cf. infra). Diegenen die geen lijst of aangifte indienen kunnen bestraft worden met een geldboete. Daarenboven worden hun namen in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. De bijzondere wetten van 26 juni 2004 bevatten nadere bepalingen met betrekking tot de te volgen procedure.313 Er zijn tal van bepalingen met betrekking tot de opmaak, neerlegging, controle, en zo nodig verbetering van de aangiften. Volgens de wetgever was het bijvoorbeeld onrealistisch het Rekenhof te vragen zelf de lijsten van de personen die een mandatenlijst en een vermogensaangifte moeten indienen, op te stellen en bij te houden. Dat zou de inzet van heel wat personeel vergen en bijgevolg de uitvoering van de andere taken van het Rekenhof in het gedrang kunnen brengen. Daarom heeft de wetgever bepaald dat elke betrokken instelling jaarlijks aan het Rekenhof een lijst moet overzenden met de personen die een mandatenlijst en een vermogensaangifte moeten indienen. Deze instellingen worden de ‘institutionele informatieverstrekkers’ genoemd. De wet bepaalt voorts dat na het verstrijken van de hoger vermelde termijn van vijf jaar de vermogensaangiften bij aangetekende brief met ontvangstmelding terug naar de betrokkene gestuurd worden. Wanneer dit onmogelijk blijkt, dan worden de betrokken aangiften binnen het jaar vernietigd. De mandatenlijsten dienen dan weer drie jaar na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad vernietigd. Tot slot werd de wet van 1995 op enkele punten gewijzigd. De eerste wet was niet langer van toepassing op de bestuurders van de handelsvennootschappen waarvan de gemeenschappen of de gewesten meerderheidsaandeelhouder zijn, maar wordt anderzijds wel uitgebreid met de regeringscommissarissen. Bovendien was deze nu ook van toepassing op de leden van de raden van bestuur en de directiecomités van de intercommunale en interprovinciale verenigingen. De tweede wet werd eveneens van toepassing verklaard op de regeringscommissarissen, de Belgische leden van het Europees parlement, de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant en de gouverneur en vice-gouverneur van het administratieve arrondissement Brussel-Hoofdstad, de ambtenaren-generaal van het Ministerie van de Duitstalige Gemeenschap. De verwijzing naar de Algemene Raad van de Nationale Bank van België werd vervangen door de leden van de Regentenraad en van het college van censoren. De verplichting verviel anderzijds wel voor de leden van de raad van bestuur van de economische overheidsbedrijven, de bestuurders van de publiekrechtelijke naamloze vennootschappen, publiekrechtelijke bankholdings en openbare kredietinstellingen, de bestuurders van handelsvennootschappen waarvan de staat meerderheidsaandeelhouder was. De in 1995 in beide wetten gehanteerde term "verzegelde omslag" werd vervangen door de term "gesloten omslag". Tot slot werd in beide wetten verduidelijkt dat de vermogensaangiften van overleden 313
Bijzondere wet van 26 juni 2004 tot uitvoering en aanvulling van de bijzondere wet van 2 mei 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen (BS, 30/06/2004, p. 53054) en bijzondere wet van 26 juni 2004 tot uitvoering en aanvulling van de bijzondere wet van 2 mei 1995 betreffende de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen (BS, 30/06/2004, p. 53059).
82
personen vernietigd moeten worden na verloop van een periode van een maand te rekenen van de dag van het overlijden. De bijzondere wetten van 3 juni 2007 voerden tot slot slechts enkele kleine, eerder praktische wijzigingen door.314 Van groter belang was de door de wet van 12 maart 2009 doorgevoerde vereenvoudiging van de indiening van een vermogensaangifte315 Aanvankelijk en tot en met 31 december 2008 diende telkens een vermogensaangifte ingediend te worden in de loop van de maand volgend op elke aanvaarding van of elke hernieuwing of elke stopzetting van dergelijk mandaat. Die aangifte moest de vermogenstoestand weergeven op datum van de aanvang, de hernieuwing of de stopzetting van het betrokken aangifteplichtig mandaat. Omdat dit voor bepaalde mandatarissen aanleiding gaf tot een cascade aan vermogensaangiften, werd dit grondig en retroactief, met ingang van 1 januari 2009, gewijzigd door de wet van 12 maart 2009. Voortaan moest een aangifteplichtige slechts één vermogensaangifte indienen tussen 1 januari en 31 maart van het jaar X + 1 indien zich in het jaar X één of meerdere wijzigingen in zijn/haar aangifteplichtige mandaten (begin, hernieuwing of stopzetting) hadden voorgedaan. De ene vermogensaangifte moest dan de toestand van het vermogen op 31 december van het jaar X weergeven. Een tweede bijzondere opdracht is de controle van de leerlingentellingen van de gemeenschappen. De bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten bepaalde dat de verdeelsleutel voor het toegewezen gedeelte van de opbrengst van de Belasting over Toegevoegde Waarde (BTW) vanaf het begrotingsjaar 1999 wordt aangepast aan het aantal leerlingen in het lager en secundair onderwijs.316 De wet van 23 mei 2000 heeft vervolgens de criteria voor deze leerlingentelling vastgelegd en de controle van deze telling opgedragen aan het Rekenhof.317 Deze moet eerst verifiëren of de door de betrokken gemeenschappen voorgelegde gegevens geschikt zijn voor het nazicht en in overeenstemming zijn met de richtlijnen én vervolgens op basis van deze bestanden nagaan of de gegevens correct en in overeenstemming zijn met de opgesomde criteria. Het licht de federale regering en de betrokken gemeenschapsregeringen in over de resultaten van zijn onderzoek. Wanneer het Rekenhof vaststelt dat de gegevens correct zijn, gebeurt de verdeling van het toegewezen gedeelte van de opbrengst van de BTW op basis van deze gegevens. Daarnaast is er het advies over de gewestelijke fiscale autonomie inzake personenbelasting. De bijzondere wet van 13 juli 2001 voegde een nieuw artikel 9bis toe aan de bijzondere financieringswet van 16 januari 1989, dat het Rekenhof belastte met een adviserende en informatieve opdracht inzake de uitvoering van de gewestelijke fiscale autonomie inzake personenbelasting.318 Binnen een maand na ontvangst van het ontwerp of voorstel van een gemeenschap of een gewest tot invoering van algemene belasting314
Bijzondere wet van 3 juni 2007 tot wijziging van de wetgeving inzake de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen, wat betreft de mandatarissen van de ondergeschikte besturen (BS, 27/06/2007, p. 34996) en bijzondere wet van 3 juni 2007 tot wijziging van de wetgeving inzake de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen, wat betreft de gemeentelijke en provinciale mandatarissen (BS, 27/06/2007, p. 34997). 315 Bijzondere wet van 12 maart 2009 tot wijziging van de wetgeving inzake de verplichting om een lijst van mandaten, ambten en beroepen, alsmede een vermogensaangifte in te dienen, wat betreft de indiening van de vermogensaangifte (BS, 31/03/2009). 316 Bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (BS, 17/01/1989, p. 850). 317 Wet van 23 mei 2000 tot bepaling van de criteria bedoeld in artikel 39, § 2, van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten (BS, 30/05/2000, p. 18352). 318 Bijzondere wet van 13 juli 2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten (BS, 03/08/2001, p. 26646).
83
verminderingen of -vermeerderingen, opcentiemen of kortingen, moet de Algemene Vergadering van het Rekenhof, in het kader van het respect van de fiscale loyauteit, een gedocumenteerd en gemotiveerd advies verlenen over de naleving van de maximumpercentages en het principe inzake progressiviteit.319 Dit advies wordt vervolgens meegedeeld aan de federale regering en de gewestregeringen. Het Rekenhof ontwikkelde in dat kader en in overleg met de federale regering en de gewestregeringen een transparant en uniform evaluatiemodel. Voorts stelt het jaarlijks een rapport op voor de federale regering en de gewestregeringen met betrekking tot de weerslag tijdens het voorgaande aanslagjaar van de van kracht zijnde gewestelijke fiscale maatregelen.320 Tot slot is er het advies over jaarrekeningen van politieke partijen en over verkiezingsuitgaven. Het Rekenhof verleent sinds enkele jaren ook advies over de juistheid en de volledigheid van de financiële verslagen over de jaarrekeningen van de politieke partijen en van de verslagen over de verkiezingsuitgaven. Deze controle is momenteel enkel verplicht voor de federale en Europese verkiezingen321 en voor de Vlaamse verkiezingen.322 Het rapport wordt vervolgens overgemaakt aan de verantwoordelijke parlementaire commissie van de desbetreffende assemblee. Bijzondere opdrachten van de (eerste) voorzitter De (eerste) voorzitter bekleedt uiteraard een belangrijke positie en vormt het gezicht van de instelling.323 De wetgever duidde hem in bepaalde gevallen van rechtswege aan als lid van een beheers-, controle- of adviesorgaan. De eerste voorzitter werd krachtens het koninklijk besluit van 18 maart 1935 van rechtswege voorzitter van de toezichtcommissie van de Deposito- en Consignatiekas.324 Verder was hij conform de bepalingen van de wet van 7 juni 1926 van rechtswege vicevoorzitter van de controlecommissie van het Fonds tot delging der Staatsschuld,325 die vanaf 1930 ook controle uitoefende op het Muntfonds.326 Toen dit Fonds tot
319
De belangrijkste knelpunten zijn dat het begrip "fiscale loyauteit" niet nader gedefinieerd wordt en dat er geen sancties voorzien zijn. De uitvoering van deze nieuwe opdracht ligt dus niet voor de hand. Zie: ROSOUX G., "Le contrôle de la loyauté fiscale par la Cour des comptes et la Cour d'arbitrage: mission impossible?", in Administration publique. Revue du droit publique et des sciences administratives, Brussel, Bruylant, XVI, 2002, 2-3-4, pp. 145-152. 320 ROSOUX G., "Le contrôle de la loyauté fiscale par la Cour des comptes et la Cour d'arbitrage: mission impossible?", in Administration publique. Revue du droit publique et des sciences administratives, Brussel, Bruylant, XVI, 2002, 2-3-4, p. 147. 321 Wet van 2 april 2003 tot wijziging van de wet van 4 juli 1989 betreffende de beperking en de controle van de verkiezingsuitgaven voor de verkiezingen van de federale Kamers, de financiering en de open boekhouding van de politieke partijen, en van het Kieswetboek (BS, 16/04/2003, p. 19207). 322 Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de controle van de verkiezingsuitgaven en de herkomst van de geldmiddelen voor de verkiezing van het Vlaams Parlement (BS, 28/05/2003, p. 41643). 323 Vandaag de dag althans voor het federale niveau en voor de gemeenschappen, gewesten en provincies van het landsgedeelte waarmee hij de taalrol deelt. Voor het andere landsgedeelte vormt de voorzitter het aanspreekpunt bij uitstek. 324 Koninklijk besluit van 18 maart 1935 tot samenschakeling van de wetten betreffende de inrichting en de werking van de Deposito- en Consignatiekas (BS, 21/03/1935, p. 1778). 325 Wet van 7 juni 1926 tot instelling van een Fonds tot Delging der Staatsschuld (BS, 24/06/1926, p. 3364). 326 Wet van 12 juni 1930 tot oprichting van een Muntfonds (BS, 12/06/1930, p. 3228). Het fonds moest alle kosten dragen en de opbrengsten innen in verband met de pasmunten die het ter beschikking van de Nationale Bank van België stelde en die door de Koninklijke Munt van België werden aangemaakt. Het actief van het fonds moest dienen om de liquiditeit te waarborgen van de in omloop zijnde pasmunten. Het werd belegd in obligaties van de staatsschuld en in andere waarden die door de Staat werden gewaarborgd of die krachtens een wet werden uitgegeven. Die beleggingen werden uitgevoerd met tussenkomst van de Amortisatiekas. Het overschot van zijn jaarlijkse ontvangsten ten opzichte van zijn
84
delging der Staatsschuld door artikel 3 van de wet van 2 augustus 1955 werd omgevormd tot de Amortisatiekas, werd de eerste voorzitter aangesteld tot voorzitter van de commissie die toezicht moest uitoefenen op deze instelling.327 De wet van 4 april 1995 vormde het Muntfonds om tot een staatsdienst met afzonderlijk beheer, maar behield het principe van de controle door de Commissie van Toezicht van de Amortisatiekas.328 Deze commissie werd uiteindelijk ontbonden door de wet van 23 december 2005 en ook voor het Muntfonds werd de bepaling geschrapt dat deze onder het toezicht van deze commissie stond.329 De eerste voorzitter was in de loop van de 20ste eeuw tevens vicevoorzitter van de Raad van de Weduwen- en Wezenkas van de Rechterlijke Orde,330 lid van de Raad van Beheer van het Centraal Bureau voor de Kleine Spaarders (CBKS)331 en lid van het Carnegie Heldenfonds (Carnegie Hero Fund of CHF).332 Wegens zijn expertise werd hij tussen 1936 en 1967 ook aangesteld tot voorzitter van de sectie budgettaire wetgeving en techniek van de Hoge Raad van Financiën (HRF)333 en vanaf 1955 tot voorzitter van de Commissie tot Hervorming van de Publieke Comptabiliteit (CHPC)334. Internationale contacten en controle We sluiten dit overzicht van de bevoegdheden en activiteiten af met een overzicht van de internationale contacten en controle. Het Rekenhof heeft een lange traditie van internationale bilaterale contacten. Reeds in de tweede helft van de 19de eeuw waren er regelmatig contacten met het buitenland. Het Franse Cour des comptes en het Belgisch Rekenhof stuurden bijvoorbeeld elkaar hun officiële publicaties op. Ook brachten verschillende buitenlandse hoge functionarissen een bezoek aan Brussel om het unieke Belgische systeem van de rijkscomptabiliteit nader te bestuderen. Deze traditie wordt tot op de dag van vandaag voortgezet: zo heeft het Rekenhof in 2006 niet minder dan 63 leden van negen buitenlandse delegaties ontvangen voor een bezoek aan de instelling of een informatiestage over de opdrachten, de organisatie en de controlemethodes.335
jaarlijkse lasten werd aan de schatkist gestort. De rekeningen werden voorlopig goedgekeurd door de controlecommissie en vervolgens voor afsluiting voorgelegd aan het Rekenhof. 327 Wet van 2 augustus 1955 houdende opheffing van het Fonds tot delging der Staatsschuld (BS, 12/09/1955, p. 5484). 328 Wet van 4 april 1995 houdende fiscale en financiële bepalingen (BS, 23/05/1995, p. 14149). Zie ook koninklijk besluit van 8 augustus 1997 houdende organisatie van het administratief en financieel beheer van het Muntfonds als Staatsdienst met afzonderlijk beheer (BS, 16/09/1997, p. 23986). Voor elk semester wordt de stand van de dienst (die een balans, een resultatenrekening en een staat van ontvangsten en van uitgaven omvat) opgemaakt, in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt en door de Minister van Financiën aan het Rekenhof bezorgd. Voor ieder jaar worden een beheersrekening, een rekening van uitvoering van de begroting, een rekening van de wijzigingen van het patrimonium, een resultatenrekening en een staat van activa en passiva opgesteld en door de Minister van Financiën aan het Rekenhof overlegt. 329 Wet van 23 december 2005 houdende diverse bepalingen (BS, 30/12/2005, p. 57301). 330 " Cour des comptes", in Rép. prat. dr. belge. Tome III, Brussel, Bruylant, s.d., p. 335. 331 MATTON H., "Droit budgétaire", in Les novelles. Tome III. Lois politiques et administratives, Brussel, Larcier, 1939, p. 82. 332 Wat u moet weten over de Rekenhof, Brussel, Inbel, 1986, p. 27. 333 MATTON H., "Droit budgétaire", in Les novelles. Tome III. Lois politiques et administratives, Brussel, Larcier, 1939, p. 82. 334 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 419. 335 Jaarverslag 2006- Rekenhof, Brussel, 2007, p. 27.
85
Voorts is er de controle van Europese en internationale organisaties. Na de Tweede Wereldoorlog werden de internationale relaties uitgebouwd en tal van internationale organisaties opgericht, die ook aan een externe financiële controle onderworpen werden.336 Tijdens een eerste ontmoeting tussen de voorzitters van het Belgische Rekenhof, de Nederlandse Algemene Rekenkamer en het Franse Cour des comptes in 1958 werd het idee gelanceerd de Europese samenwerking uit te bouwen.337 Vertegenwoordigers van de hogere controle-instellingen van de (toen zes) lidstaten kwamen vervolgens in 1960 een eerste maal samen en beslisten toen om de drie jaar een "Conferentie van de Voorzitters" te organiseren en een "Permanente Contactcommissie" op te richten.338 Tijdens de eerste daaropvolgende Conferentie van de Voorzitters van 1963 werd de wens geuit dat de controle van de supranationale en internationale organisaties uitsluitend zou worden toevertrouwd aan personeelsleden van de hogere controle-instellingen van deze staten. De voorzitters waren ook van mening dat hun instellingen betrokken moesten worden bij de uitwerking van de teksten betreffende de financiële controle van internationale en supranationale organisaties.339 Nog later werd de externe controle op de Europese begroting toevertrouwd aan een zelfstandige controlecommissie waarvan de leden benoemd worden door de Raad van Ministers conform artikel 206 van het EEG-verdrag.340 Deze controlecommissie werd uiteindelijk door het Budgetverdrag van 22 juli 1975 omgevormd tot een volwaardige Europese Rekenkamer (ERK).341 Deze in Luxemburg gevestigde instelling zou in oktober 1977 effectief van start gaan.342 De Europese Rekenkamer verricht de externe controle op de Europese ontvangsten en uitgaven conform het artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt die controle uitgevoerd op stukken en, zo nodig, ter plaatse bij de andere instellingen van de Europese Gemeenschap, alsmede in de lidstaten. De nationale overheden zijn immers betrokken bij de uitvoering van een groot deel van de Europese begroting. Overeenkomstig die verdragsbepaling dienen die controles in de lidstaten te worden uitgevoerd in samenwerking met het nationale controleorgaan, dat aan de Europese Rekenkamer meedeelt of het aan de controle wenst deel te nemen. Elk controlebezoek wordt bijgevolg aan het Belgische Rekenhof aangekondigd, dat op zijn beurt onmiddellijk de betrokken nationale overheden op de hoogte brengt. Dezelfde procedure wordt gevolgd na het beëindigen van een controle en nadat de Europese Rekenkamer het resultaat van die controle in een sectorbrief, samen met haar eventuele opmerkingen, heeft meegedeeld. Het Rekenhof neemt als waarnemer deel aan de Europese controles. De auditeurs van de Europese Rekenkamer werken dus nauw samen met auditeurs van het Belgische Rekenhof.343 Het Rekenhof bouwde doorheen de jaren een nauwe samenwerking uit met deze instelling.344 Een verbindingsagent verzorgt de contacten tussen beiden, waarbij het Rekenhof informatie van de Europese Rekenkamer doorgeeft aan de ministeries en bijstand levert aan de controleurs van de Europese Rekenkamer die in België met een opdracht zijn belast. Het contactcomité van de voorzitters van de nationale controleorganen van de lidstaten vergadert 336
Voor meer informatie, zie: DAUSSIN A., "Le contrôle des finances dans les organisations internationales", in Inspection des finances, 1938-1963, Brussel, pp. 314-360. 337 RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., Het Rekenhof, Geschiedenis van een controleinstelling, Tussen traditie en vernieuwing, Tielt, Uitgeverij Lannoo, 1999, p. 142. 338 Boek van opmerkingen nr. 124 (Bibliotheek van het Rekenhof) en DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 422. 339 Boek van opmerkingen, nr. 120. 340 Boek van opmerkingen, nr. 129. 341 Verdrag van 22 juli 1975, dat in werking is getreden op 1 januari 1978. 342 Website www.eca.europa.eu/portal/page/portal/aboutus/abouttheeca/history. 343 Boek van opmerkingen, nr. 158. 344 De geringe geografische afstand tussen Luxemburg en Brussel speelde daarbij ook een rol.
86
jaarlijks en bespreekt de te volgen werkmethodes bij het uitvoeren van de externe controles op de openbare financiën van de Europese Unie. Tot slot werden er ook controleprogramma's uitgewisseld.345 Het Rekenhof was en is daarnaast ook rechtstreeks betrokken bij de controle op verschillende Europese instellingen en agentschappen. Zo werd de voorzitter van het Hof in 1966 verkozen tot accountant bij de Europese Maatschappij voor de chemische bewerking van bestraalde reactorbrandstof (Eurochemic).346 Eén Raadsheer van het Hof werd dan weer in 1969 benoemd tot toezichtcommissaris van de Europese Vergadering voor de ontwikkeling en vervaardiging van dragers voor ruimtevoertuigen (ELDO).347 Hetzelfde gebeurde bij de European Space Research Organization (ESRO).348 In 1982 werd een raadsheer aangesteld tot auditor bij het Europees Centrum voor weersvoorspellingen op middellange termijn (ECMWF).349 Naast de Europese Unie zijn er uiteraard nog tal van andere Europese en internationale organisaties waarop leden van het Hof mee controle uitoefenen. Eén van hen wordt in 1952 lid van het pas opgerichte Internationaal Bureau van de Commissarissen van de Rekeningen van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), het huidige International Board of Auditors (IBAN).350 Het Hof ontving ook steevast de verslagen van dit college van toezichtcommissarissen.351 Nog tijdens de jaren 1950 was er ook een samenwerking met het Bureau van de Rekeningcommissarissen van de West-Europese Unie (WEU)352 en met het Bureau van Regeringscommissarissen bij de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking (de huidige OESO).353 Tijdens de jaren 1960 werd de voorzitter van het Rekenhof benoemd tot lid van het Comité der toezichtcommissarissen van de Verenigde Naties (VN).354 Voorts is het Rekenhof conform het Verdrag uit 1958 tot instelling van de Benelux Economische Unie en een overeenkomst uit 1964 nauw betrokken bij de controle op de werkingskosten van het in Brussel gevestigde Secretariaat-generaal van de Benelux.355 De overeenkomst uit 1964 stipuleert dat de hogere controle-instellingen van de drie lidstaten via het Comité van Ministers een exemplaar ontvangen van de kwartaalrapporten van de commissarissen die toezicht uitoefenen op de uitvoering van de begroting én dat zij door onderzoek ter plaatse nadere gegevens kunnen inwinnen. Deze inzameling van bijkomende informatie ter plaatse wordt wegens de geografische nabijheid in praktijk toevertrouwd aan het Belgische Rekenhof.356 De jaarlijkse rekening wordt eveneens aan de commissarissen voorgelegd en vervolgens afgesloten door het Comité van Ministers. Deze beslissing wordt vervolgens ter kennis gebracht van de hogere controle-instellingen van de drie landen. Deze
345
DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 165. 346 Boek van opmerkingen, nr. 123. 347 Boek van opmerkingen, nr. 126. 348 DREZE-LEBON M. en ERAUW F., "La Cour des comptes", in Répertoire pratique du droit belge. Complément, Brussel, Bruylant, 1978, p. 419. 349 Boek van opmerkingen, nr. 139. 350 Boek van opmerkingen, nr. 110. 351 Boek van opmerkingen, nr. 125. 352 Boek van opmerkingen, nr. 114. 353 Boek van opmerkingen, nr. 115. 354 Boek van opmerkingen, nr. 122. 355 Verdrag van 3 februari 1958 tot instelling van de Benelux Economische Unie (online raadpleegbaar op www.benelux.be) en Overeenkomst van 14 januari 1964 ter uitvoering van artikel 37, lid twee van het Verdrag van tot instelling van de Benelux Economische Unie (online raadpleegbaar op http://untreaty.un.org). 356 Boek van opmerkingen, nr. 120.
87
bezorgen op hun beurt hun respectievelijke parlementen een gemeenschappelijk rapport, dat al dan niet een aantal opmerkingen bevat.357 Tot slot is er ook de Nederlandse Taalunie (NTU). Het op 9 september 1980 tussen België en Nederland gesloten verdrag tot oprichting van dit samenwerkingsverband op het gebied van de Nederlandse taal bepaalt in artikel 17 dat het Comité van Ministers de begroting en de regels inzake het financieel beheer vaststelt. De regeling bepaalt op zijn beurt dat de jaarrekening na accountantscontrole wordt vastgesteld door het Comité van Ministers. Het Rekenhof heeft net zoals de Nederlandse Algemene Rekenkamer en de Rekenkamer van Suriname358 het recht op controle op de rechtmatigheid van het financieel beheer en op de doelmatigheid van het beleid, de organisatorische structuur en de werking. Het Rekenhof is zelf ook lid van verschillende internationale organisaties van hoge controle-instellingen (HCI's). De belangrijkste is de in 1953 opgerichte Internationale Organisatie van de Hoge Controle-Instellingen, de International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), die de uitwisseling van ideeën en ervaringen op het vlak van government audit tussen de verschillende leden wil bevorderen. Het ontwikkelt internationaal aanvaarde standaarden en richtlijnen en organiseert om de drie jaar een internationaal congres (INCOSAI) rond bepaalde thema's. Tijdens deze congressen en ter afsluiting van de debatten worden beslissingen, resoluties en aanbevelingen aangenomen en overgemaakt aan de regeringen van de deelnemende landen. Het secretariaat van de organisatie was aanvankelijk gevestigd in Havana (Cuba), maar zou na de Cubaanse Revolutie en de opheffing van het Cubaanse Hof overgeplaatst worden naar Wenen. België was reeds van bij de start in 1953 lid en organiseerde in 1956 het tweede congres. De Europese tak, de European Organization of Supreme Audit Institutions (EUROSAI), is veel jonger dan de internationale moederorganisatie: het werd pas in 1990 opgericht om de Centraal- en Oost-Europese landen na de val van het IJzeren Gordijn te helpen bij de transitie naar een democratische en kapitalistische samenleving.359 Verder is de instelling lid van de in 1994 opgerichte Association des Institutions Supérieures de contrôle ayant en commun l'usage du Français (AISSCUF), een réseau francophone in de schoot van de Organisation internationale de la Francophonie (OIF). Deze vereniging streeft naar de ontwikkeling van de controle-instellingen in de lidstaten door de informatie-uitwisseling te bevorderen, de samenwerking op het vlak van opleiding en technische bijstand uit te bouwen en gemeenschappelijke waarden te ontwikkelen met het oog op een betere financiële democratie en de ontwikkeling van een rechtsstaat.360 Eén lid van het Hof is sinds de oprichting in 1994 actief als schatbewaarder van deze vereniging.361 Tot slot was de instelling ook een tijdlang lid van de European Evaluation Society (ESS). Deze organisatie werd in 1994 in Den Haag opgericht en heeft als streefdoel de bevordering van de theorie, praktijk en verspreiding van hoogstaande evaluatiesystemen. Hiertoe brengt het academici en mensen uit het veld samen. Het organiseert om de twee jaar (en sinds 2006 elk jaar) een symposium.362 Het Rekenhof heeft onder meer in de periode 2000-2003 het secretariaat-generaal van deze vereniging verzorgd.363 C. ORGANISATIE EN WERKING VAN DE INSTELLING Het Rekenhof bestaat enerzijds uit het Hof stricto sensu en anderzijds uit zijn diensten, die het werk van het Hof moeten voorbereiden en ondersteunen. Hoewel beiden nauw met elkaar verbonden zijn, is er in dit onderdeel voor gekozen om hun organisatorische geschiedenis en 357
Boek van opmerkingen, nr. 125. Suriname werd op 12 januari 2005 officieel het derde lid van de Nederlandse Taalunie. 359 INTOSAI 50 years (1953-2003), s.l., INTOSAI, [2003], p. 10, pp. 14-27, pp. 40-41 en p. 87. 360 Website www.democratie.francophonie.org/rubrique.php3?id_rubrique=505. 361 Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, p. 55. 362 Website www.europeanevaluation.org. 363 Met dank aan J. Cornet voor deze informatie. 358
88
evolutie in twee afzonderlijke onderdelen te beschrijven en de lezer op die manier de mogelijkheid te bieden beter het overzicht te behouden. Het college (“Hof”) Het in het vorig onderdeel reeds aangehaalde decreet van 30 december 1830 bepaalde dat het college uit een voorzitter, zes raadsheren en een griffier was samengesteld en dat deze om de zes jaar benoemd werden door de Kamer van Volksvertegenwoordigers, die zich ook het recht voorbehield om hen af te zetten. Deze termijn van zes jaar werd door het Nationaal Congres voorzien omdat het van mening was dat een afzetting een dergelijk zware sanctie was, dat deze in praktijk niet of amper toegepast zou worden Deze benoeming door de wetgevende macht moest de onafhankelijkheid ten opzicht van de uitvoerende macht garanderen: doordat het Rekenhof een emanatie was van het parlement, won het daarenboven aan gewicht en gezag bij het toezicht op en de beoordeling van het beheer door de ministers. Het decreet van 1830 bepaalde voorts dat de minimumleeftijd voor de voorzitter en de raadsleden 30 jaar was en deze voor de griffier 25 jaar. De tekst voorzag ook enkele strikte onverenigbaarheden aangezien het van essentieel belang was dat Rekenhof onafhankelijk en neutraal zou zijn. Tot slot werd in de overgangsbepalingen voorzien dat de instelling een reglement van orde moest opstellen, dat binnen de kortst mogelijke tijd voor goedkeuring aan het Nationaal Congres voorgelegd zou moeten worden. Een tweede decreet van 30 december 1830 regelde de procedure voor de benoeming van de voorzitter, de raadsheren en de griffier.364 Volgens het reglement van orde uit 1831 was het Rekenhof onderverdeeld in twee afdelingen, die beide samengesteld waren uit drie raadsheren. Elk van beide afdelingen had een aantal specifieke opdrachten. De afdeling Comptabiliteit was belast met het onderzoek en de vereffening van de rekeningen van het algemeen bestuur en van alle rekenplichtigen van de staat. Deze rekeningen werden vervolgens afgesloten en vastgelegd door de Algemene Vergadering op basis van het verslag van de afdeling. De tweede afdeling Controle was bevoegd voor het bijhouden van het dubbel van het grootboek van de nationale schuld en van het register van pensioenen én voor het toekennen van het visum voor alle betalingsaanvragen. Deze laatste werden ondertekend door een lid van de afdeling en meeondertekend door de griffier. Bij problemen stelde deze tweede afdeling een verslag op voor de Algemene Vergadering, die vervolgens een beslissing nam. Via een rolbeurt zetelde elk lid afwisselend in de twee afdelingen. Tot slot had de voorzitter het recht om een bijzondere commissie op te richten voor het onderzoek van specifieke kwesties. Het Rekenhof vergaderde volgens het reglement twee maal per week in Algemene Vergadering. De reeds in vorige onderdelen aangehaalde inrichtingswet van 29 oktober 1846 zou de in 1830 vastgelegde bepalingen inzake de samenstelling, de benoeming en de onverenigbaarheden behouden. Eind 19de eeuw werd de controle op de openbare financiën zo'n omvangrijke taak, dat beslist werd om alle taken met betrekking tot de pensioenen en de openbare schuld binnen het college over te hevelen van de tweede naar de eerste afdeling. Wat oorspronkelijk bedoeld was als tijdelijke maatregel, kreeg uiteindelijk een permanent karakter: de Kamer van Volksvertegenwoordigers zou tijdens haar zitting van 11 maart 1902 op vraag van het Rekenhof een wijziging van het reglement in deze zin goedkeuren.365 Het Rekenhof werd als gevolg van de wet van 18 oktober 1908 ook verantwoordelijk voor de controle op de algemene rekening van Belgisch Congo: deze taak werd in de schoot van het college toevertrouwd aan de eerste afdeling.366 De tweede afdeling behandelde dus enkel nog de steeds stijgende aantallen aanvragen voor voorafgaand visum, de eerste afdeling alle andere kwesties. Het vergader-
364
Decreet van 30 december 1830 vaststellende de wijze van benoeming der Rekenkamer (Bulletin officiel des décrets du Congrès National de la Belgique et des arrêtés du pouvoir exécutif, nr. 44). 365 Parl. Hand. Kamer 1901-1902, 11 maart 1902, p. 891 366 Parl. St. Kamer, 1912-1913, nr. 334.
89
ritme van de Algemene Vergadering was ondertussen gestegen tot drie of vier vergaderingen per week, dus veel meer dan de reglementair voorgeschreven twee vergaderingen per week.367 De wet van 4 juni 1921 voerde uiteindelijk de langverwachte wijzigingen door in de organisatie van het college. De instelling was voortaan ingedeeld in twee kamers, die elk waren samengesteld uit een voorzitter, vier leden en een griffier. De oudst benoemde voorzitter voerde de titel van eerste voorzitter, de oudst benoemde griffier de titel van hoofdgriffier. De parlementaire stukken verduidelijkten dat …beide in te richten kamers de werkzaamheden van de huidige controle- en comptabiliteitsafdelingen [hernemen].368 Vervolgens bekrachtigde de Kamer van Volksvertegenwoordigers op 14 juli 1922 het nieuwe reglement van orde. De nieuwe tekst bevestigde dat het Rekenhof voortaan in twee kamers was georganiseerd en voegde eraan toe dat deze op hun beurt samengesteld waren uit twee secties. Het rolbeurtprincipe werd mutatis mutandis behouden. De Eerste Kamer was - net zoals de vroegere afdeling - belast met het onderzoek van de algemene rekening, de rekening van de kolonie, de rekeningen van de "algemene diensten" en van de provincies én de rekeningen van de rekenplichtigen van de staat en van de provincies. Deze rekeningen werden vervolgens goedgekeurd of vastgesteld door de Algemene Vergadering. Verder was de eerste kamer belast met de behandeling van de kwesties met betrekking tot de uitgaven voor rekening van de staat en de provincies waarvan de betaling gebeurde zonder voorafgaande controle door het Rekenhof, met het toezicht op het grootboek van de openbare schuld en op het register der pensioenen en de met de behandeling van de vragen met betrekking tot openbare schuld, pensioenen, renten, enz., met de uitgaven onderworpen aan het visum van het Rekenhof en met de ontvangsten en uitgaven op de begroting van de kolonie. De Tweede Kamer hield voortaan toezicht op het bijhouden van de stukken die de overschrijding van de kredieten moesten verhinderen. Het legde zich toe op alle kwesties met betrekking tot de ordonnanties en de opdrachten tot overschrijving die onderworpen waren aan het voorafgaand visum en die niet onder de bevoegdheid van de eerste kamer vielen. De rekeningen werden voorgelegd aan deze tweede kamer, opdat deze de vastleggingen en de visa voor de overheidsopdrachten kon vaststellen. De afdelingen van de beide kamers speelden een belangrijke rol: wanneer er geen opmerkingen waren, dan werden de overschrijvingen, de ordonnanties, de pensioenbrevetten, de schatkistbons, enz. door een lid van de afdeling geviseerd en door de griffier meeondertekend. De dossiers die aanleiding gaven tot opmerkingen werden door twee leden onderzocht: wanneer deze het niet eens waren over de aan de kamer of de Algemene Vergadering te formuleren voorstel, dan werd het geschil beslecht door de voorzitter van de kamer: op die manier werden de stukken door minimum drie leden onderzocht. Een kwestie werd alleen voorgelegd aan de desbetreffende kamer wanneer een stuk een specifiek belang had of bepaalde problemen met zich meebracht. De kamer behandelde in eerste plaats alle voorstellen van de afdelingen die onder zijn bevoegdheid ressorteerden en voerde net zoals de Algemene Vergadering rechtstreeks briefwisseling met de ministers en de bestendige deputaties. Elk stemgerechtigd lid kon niettemin een zaak voor verdere bespreking doorverwijzen naar de Algemene Vergadering. Elk voorstel dat een verandering in de jurisprudentie of de interpretatie van wet- en regelgeving met zich meebracht, diende hoe dan ook behandeld te worden tijdens een zitting van de kamer en/of de Algemene Vergadering. Die Algemene Vergadering behield een aantal exclusieve bevoegdheden: de sancties tegen de in gebreke gestelde rekenplichtigen, controleurs der vastleggingen en ordonnateurs, de verantwoording door de ordonnateurs voor de betaalbaarstelling van kredieten in strijd met een wetsbepaling of met negatieve gevolgen voor de schatkist, het advies over de oplegging van tuchtstraffen aan de controleurs der vastleggingen, de opmaak van een verslag met betrekking tot het gebruik van een bijkomend krediet én de benoeming en het ontslag van het 367 368
Parl. St. Kamer, 1919-1920, nr. 307. Parl. St. Kamer, 1919-1920, nr. 307.
90
eigen personeel. Tot slot behandelde het alle kwesties waarvan het onderzoek niet uitdrukkelijk aan de kamers was voorbehouden. Tijdens de jaren 1930 stond de taalproblematiek hoog op de agenda. Het reglement van orde werd in 1935 aangepast en afgestemd op de nieuwe wet van 28 juni 1932 op het gebruik der talen in bestuurszaken.369 Het Rekenhof was voortaan ingedeeld in een "Vlaamse Kamer" voor de zaken die in de Nederlandse taal voorgedragen moesten worden en een "Franse Kamer" voor de kwesties die in de Franse taal behandeld moesten worden. De tweetalige zaken werden door de eerste voorzitter gelijk verdeeld tussen de beide kamers. Voor de behandeling van de algemene rekeningen en de dossiers van de staatsschuld werd eveneens een beurtrol tussen de beide kamers ingevoerd. De herschikking van de kamers op basis van de taalrol had overigens tot gevolg dat de beurtrol tussen de verschillende kamers onmogelijk werd en dat deze vervangen moest worden door een beurtrol binnen elke kamer, waarbij elke raadsheer zes maanden lang met één van zijn drie collega's samenwerkte en beiden samen één afdeling vormden. Na de Tweede Wereldoorlog voerde de wet van 23 maart 1951 (bijna 100 jaar nadat dit voor de eerste maal was gesuggereerd) een leeftijdsgrens in voor de leden van het Rekenhof: voortaan werden zij op rust gesteld wanneer zij de leeftijd van 72 jaar oud bereikt hadden of wanneer een zware en blijvende lichaamsongeschiktheid hen in de onmogelijkheid stelde om hun ambt behoorlijk uit te oefenen. Dit laatste was een onontbeerlijke bepaling gezien de relatief hoge ouderdom van de leden.370 Voordien was overigens al beslist dat de medewerkers van de burelen die de leeftijd van 66 jaar hadden bereikt, niet meer verkiesbaar waren voor de functie van lid van het Rekenhof.371 De wettekst bevatte voorts een aantal bepalingen met betrekking tot de berekening van het pensioen van de leden en van hun diensten. Daarbij aansluitend werd het reglement van orde in 1952 licht gewijzigd. Deze wijziging had betrekking op artikel 17, dat bepaalde dat in geval van overlijden of van ontslag van een lid van het Hof de eerste voorzitter de Kamer daarvan op de hoogte bracht. Dit artikel werd aangevuld met de bepaling dat het Hof de Kamer van een openvallende vacature verwittigde, drie maanden voordat een lid de leeftijd van 72 jaar bereikt had, en dat het de Kamer op de hoogte bracht van de slechte gezondheidstoestand van een lid met een afschrift van een advies van de administratieve gezondheidsdienst.372 De wet van 5 januari 1971 verlaagde de pensioengrens nadien nog verder, tot 70 jaar.373 Een tweede wet van diezelfde datum bevatte enkele nieuwe bepalingen met betrekking tot de berekening van de wedden.374 In tegenstelling tot de hervorming van de diensten (cf. infra), liet deze van het Hof een aantal jaren op zich wachten aangezien wijzigingen aan het reglement de goedkeuring van de Kamer van Volksvertegenwoordigers moesten wegdragen. De Vlaamse Kamer werd in 1973 omgedoopt tot de Nederlandse Kamer, nadat de Cultuurraad een decreet had aangenomen met 369
Wet van 28 juni 1932 op het gebruik der talen in bestuurszaken (BS, 29/06/1932, p. 3577). Wet van 23 maart 1951 tot aanvulling van de wet van 29 oktober 1846 houdende inrichting van het Rekenhof, gewijzigd door de wetten van 4 juni 1921, 20 juli 1921 en 13 juli 1930, en betreffende het pensioen van de leden van het genoemd Hof (BS, 09-10/04/1951, p. 2642). De hoofdgriffier merkte overigens in 1964 op dat deze leeftijd gerechtvaardigd is …daar rekening moet gehouden worden met de betrekkelijk gevorderde ouderdom waarop ze worden aangesteld…. de gemiddelde ouderdom van aanstelling voor de periode 1921 tot 1951 [is] 54 jaar… ERAUW F., "De hervorming van het Rekenhof", in TBP, XIX, 1964, p. 346. 371 MATTON H., "Droit budgétaire", in Les novelles. Tome III. Lois politiques et administratives, Brussel, Larcier, 1939, p. 83. 372 Parl. Hand. Kamer 1951-1952, 7 mei 1952, p. 10. 373 Wet van 5 januari 1971 tot aanvulling en wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof, gewijzigd bij de wetten van 4 juni 1921, 20 juli 1921, 13 juli 1930 en 23 maart 1951 (BS, 03/02/1971, p. 1281). 374 Wet van 5 januari 1971 tot wijziging van de wetgeving betreffende de bezoldiging van de leden van het Rekenhof (BS, 03/02/1971, p. 1282). 370370
91
betrekking tot de officiële benaming van de Nederlandse taal.375 Een meer fundamentele herziening van het reglement van orde volgde uiteindelijk in 1975. De belangrijkste aanpassingen beoogden een meer logische opbouw van de tekst, een meer nauwkeurige omschrijving van de procedures en enkele taalkundige verbeteringen.376 Niet alleen had het Rekenhof zijn diensten de voorafgaande jaren hervormd, er was ook de impact van tal van nieuwe wetten, zoals de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op rijkscomptabiliteit en de wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken. De artikels werden volledig herschikt en enkele artikels werden ook inhoudelijk aangepast. De naamswijziging van de Nederlandse Kamer werd officieel bekrachtigd. Het aantal vergaderingen van de beide kamers werd verminderd van tweemaal per week tot eenmaal per week. De Algemene Vergadering moest voortaan om de twee maanden één zitting wijden aan het algemeen beleid en het beheer van de instelling: deze aspecten werden voordien uiteraard ook al besproken, maar dreigden soms door de overvloed van het dagdagelijks werk naar de achtergrond te verdwijnen. De griffiers bekleedden ook een nieuwe rol in het beheer van de instelling en konden voortaan voorstellen indienen voor de agenda van de Algemene Vergadering of van de Kamer: voordien was dit enkel voorbehouden voor de stemgerechtigde leden. Verder werd de bepaling ingevoerd dat de beslissingen betreffende de benoeming en de tuchtstraffen van het personeel van de bureaus bij geheime stemming genomen moesten worden en dat bij dergelijke stemming een absolute meerderheid van de stemmen vereist was. De eerste voorzitter werd in de nieuwe versie van het reglement expliciet verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering van de begroting van het Hof, wat eigenlijk een reeds sinds jaren bestaande praktijk bekrachtigde. Tot slot had het Hof ook voorgesteld de leden de mogelijkheid te bieden de handtekening voor het visum van de ordonnanties en van de pensioenbulletins die geen aanleiding gaven tot opmerkingen, te delegeren aan een lid van het verificatiepersoneel. Dit had hen in staat moeten stellen om hun energie te richten op het algemeen beleid van de instelling en de uitwerking van principiële beslissingen. De Bijzondere Kamercommissie was het hier echter niet mee eens, omdat de raadsheren benoemd werden omwille van het persoonlijk vertrouwen dat de Kamer van Volksvertegenwoordigers in hen stelde en dit vertrouwen niet kon afgewenteld worden op een persoon die voor de Kamer een onbekende was. De commissie was het er anderzijds wel mee eens dat de leden van het Rekenhof te veel tijd moesten besteden aan het ondertekenen van ordonnanties. Vandaar dat er uiteindelijk voor gekozen werd om niet alleen een lid van de bevoegde sectie, maar ook de griffier van de betreffende kamer de bevoegdheid te verlenen de ordonnanties betreffende de begrotings-, vermogens- of thesaurieverrichtingen, evenals de fiches en de afschriften van de toekenningsbesluiten van de pensioenen te viseren indien deze geen aanleiding gaven tot opmerkingen. Het systeem van de medeondertekening door de griffiers werd op dat moment afgeschaft, wat hen toch enige ademruimte bood. Toch waren er nog steeds geen bekwaamheidsvereisten voorzien, wat volgens sommigen het gezag en de onafhankelijkheid van de instelling dreigde te ondermijnen.377 Het was uiteindelijk wachten op de wet van 5 augustus 1992, die onder meer bepaalde dat om tot lid van het Rekenhof benoemd te kunnen worden, de kandidaat houder moest zijn van een van de titels van hoger onderwijs die in aanmerking worden genomen voor toegang tot niveau 1 bij de Rijksbesturen.378
375
Dienstorder 30/73 van 7 december 1973 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975). 376 Huishoudelijk reglement van het Rekenhof van 1975 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-11). Zie ook Parl. St. Kamer 1974-1975, nr. 614/1 en Parl. Hand. Kamer, 25 juni 1975, p. 3689. 377 AMERIJCKX F. R., Het Rekenhof in België, Brussel, Bruylant, 1947, pp. 37-42. 378 Wet van 5 augustus 1992 tot wijziging van de wet van 21 maart 1964 betreffende de wedden van de leden van het Rekenhof en de wet van 23 oktober 1846, op de inrichting van het Rekenhof (BS, 12/09/1992, p. 19892).
92
De wet van 5 april 1995 had tot gevolg dat de procedure voor de afsluiting van de rekeningen van de rekenplichtigen én de taakverdeling binnen het Hof aangepast werd. Tot op dat moment sprak het Rekenhof zich met één enkel arrest uit over de rekeningen. Tegelijkertijd sloot het de rekeningen af en sprak het zich uit over eventuele tekorten. Het veroordeelde de rekenplichtige tot terugbetaling van het tekort of verleende hem kwijting. Nu werd de procedure opgesplitst in een administratieve en een jurisdictionele fase. Het Rekenhof sloot in de eerste fase de rekening af. Wanneer het een tekort vaststelde, dan werd het dossier teruggestuurd naar de desbetreffende administratie. Die startte de jurisdictionele fase op door een zaak aanhangig te maken bij het Rekenhof tenzij het van oordeel was dat het tekort verantwoord kan worden door overmacht of indien het tekort niet hoger ligt dan een door de Koning vastgesteld bedrag.379 Het gevolg was dat de rekenplichtigen niet meer door de Algemene Vergadering werden berecht, maar door de Nederlandse of de Franse Kamer. De eerste voorzitter en de voorzitter wezen, elk voor hun kamer, één raadsheer aan die de rekeningen afsloot.380 Wanneer de dossiers inzake de afsluiting van rekeningen van de rekenplichtigen aanleiding gaven tot opmerkingen die geen uitstaans hadden met de vaststelling van een tekort, dan werd een subdossier geopend en voorgelegd aan de afdeling en, eventueel, aan de kamer of de Algemene Vergadering. Na de bespreking en de eventuele beslissing om een brief op te stellen, sloot de raadsheer de rekening af.381 Het reglement van orde werd in 1998 een laatste maal aangepast, ook op het vlak van de interne taakverdeling.382 De belangrijkste doelstellingen waren de aanpassing van de taakverdeling binnen het Hof aan de nieuwe federale staatsstructuur, de aanpassing van het parlementaire inzagerecht en de aanpassing van de tekst aan de wet van 3 april 1995 met betrekking tot de jurisdictionele procedure, de bijzondere en gewone wet van 2 mei 1995 met betrekking tot de indiening van mandatenlijsten en vermogensaangiften en het koninklijk besluit van 17 juli 1991 inzake de rijkscomptabiliteit. De aanpassing aan de geest van de nieuwe Belgische instellingen vertaalde zich met name in de nieuwe bepaling dat de uitgaven en ontvangsten van een gemeenschap, van een gewest of van een provincie, naargelang van het geval, voortaan in laatste instantie door de Franse of de Nederlandse kamer onderzocht zouden worden. De Algemene Vergadering bleef bevoegd voor de ontvangsten en uitgaven van de federale staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (met inbegrip van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie) en de Duitstalige Gemeenschap. De interpretatie van de Europese en federale wetgeving vielen eveneens onder diens bevoegdheid. Wel diende de Algemene Vergadering voortaan maar eenmaal per trimester een vergadering te wijden aan het algemeen beleid en het beheer van de instelling, in plaats van eenmaal om de twee maanden.383 Verder was er dus ook de aanpassing aan de wet van 3 april 1995, die de procedure inzake de jurisdictionele opdracht grondig gewijzigd had en een contradictoir en openbaar debat voor het Rekenhof ingesteld had. Het nieuwe hoofdstuk III werd exclusief gewijd aan de procedures die gevolgd moesten worden bij de uitoefening van de jurisdictionele opdracht. Het vermeldde de dagen en uren waarop de kamers zetelen, aangezien de gerechtsdeurwaarder moet weten op welke dag en welk uur de vervolgde rekenplichtige of gedelegeerde ordonnateur moet verschijnen. De openingsuren van de griffie werden eveneens vermeld, zodat de betrokkenen en hun advocaten weten wanneer ze het 379
Momenteel bedraagt dit bedrag 1.250 euro. Koninklijk besluit van 13 juli 2001 betreffende de invoering van de euro in de regelgeving inzake justitie, art. 1 (BS, 11/08/2001, p. 27354). 380 Dienstorder D 05/1995 van 8 september 1995, later opgeheven en vervangen door de dienstorder D 4/1997 van 15 september 1997 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998). 381 Dienstorder D 6/1995 van 16 oktober 1995 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998). 382 Parl. St. Kamer, 1997-1998, nr. 1350/1 en Parl. Hand. Kamer, 5 februari 1998, pp. 7868-7869. 383 De implementatie van het personeelsbeleid op individuele personeelsleden wordt al grotendeels bepaald door de onderscheiden kamers: aanwijzingen en dienstwijzigingen, voorstellen aan de Algemene Vergadering inzake benoemingen en bevordering. MERGAERTS S., "Het Rekenhof en de federalisering van België", in: TBP, LVII, 2002, 5, p. 298.
93
dossier kunnen raadplegen. In het verlengde hiervan waren er nog aanpassingen van tal van andere artikelen, onder meer wegens de afschaffing van het openbaar ministerie, de afsluiting van de rekeningen door één raadsheer in plaats van de Algemene Vergadering, de afschaffing van het voeren van briefwisseling met de rekenplichtigen, de nieuwe regeling inzake het gebruik van talen, enz.384 Tot slot waren er ook enkele algemene bepalingen. Het artikel 1 benadrukte voortaan het principe dat het Rekenhof georganiseerd was en functioneerde als een college. Het artikel 2 bevestigde de gangbare praktijk inzake de eedaflegging van de leden van het Rekenhof; de eerste voorzitter legt deze af in de handen van de koning, de andere leden in de handen van de eerste voorzitter. De eerste voorzitter bleef logischerwijze verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting, maar had voortaan de mogelijkheid om bepaalde kwesties ter zake delegeren aan de voorzitter met het oog op de optimalisatie van het beheer van de instelling. De diensten (“burelen” of “directies”) De diensten van het Rekenhof - die gedurende de 19de eeuw en een groot deel van de 20ste eeuw de burelen werden genoemd - waren bij de oprichting van de instelling ingedeeld in vier afdelingen (zie organogram p. 107).385 De eerste afdeling, de Griffie, was belast met het bijhouden van de algemene indicateur, de indicateur van het archief, de boeken en de index en met de verzending van de stukken, het verschaffen van inlichtingen en het afleveren van uittreksels. Daarnaast was deze afdeling bevoegd voor het beheer van het materiaal, de aanbesteding van leveringen en drukwerk en het beheer van het archief, met inbegrip van de contracten voor werken en leveringen en de koninklijke en ministeriële besluiten. Tot 1858 namen binnen deze afdeling de verzendingsdienst en de archiefdienst respectievelijk de verzending en het beheer van het archief voor hun rekening. De tweede afdeling Controle en Verificatie was bevoegd voor de verificatie en vereffening van de schulden ten laste van de staat en met de controle en de aanrekening van de op de desbetreffende begrotingsallocaties vereffende uitgaven. Het hield de registers bij van de ingekomen en uitgaande mandaten, ordonnanties en betaalstaten, evenals deze van de aanrekeningen. Binnen deze afdeling werd tot 1858 een onderscheid gemaakt tussen de controledienst en de verificatiedienst. De derde afdeling Comptabiliteit was belast met de verificatie van de algemene rekening van de ontvangsten en uitgaven van de staat en met het nazicht en de sluiting van de rekeningen van de rekenplichtigen en de buitengewone rekenplichtigen. De vierde en laatste afdeling Rijksschuld en pensioenen hield de registers bij van de openbare schuld, de pensioenen, de lijfrenten, de borgstellingen en de royementen van hypotheken. De afdeling was daarbij aansluitend verantwoordelijk voor de verificatie van de effecten, de vereffening van de schulden, het visum en de registratie van de obligaties en de schatkistbons en de vereffening van de intresten. Zij was tot slot exclusief belast met de controle op de provinciale begroting en de vereffening van de desbetreffende uitgaven. Bij een reorganisatie in 1858 werd de controle van de provincies overgeheveld van de vierde naar de tweede afdeling en werden de ondergeschikte diensten afgeschaft, maar bleef de basisindeling van kracht (zie organogram p. 108). Het organogram van de burelen werd in 1900 onder druk van de stijgende werklast aangepast (zie organogram p. 109).386 Het reglement van de burelen was voordien al in 1896 aangepast om de stijgende werkdruk op te kunnen vangen, waarbij de verschillende afdelingen waren omgedoopt tot directies. In 1900 werd naast de griffie en de drie bestaande directies een vierde directie opgericht, die exclusief belast werd met alle provinciegebonden opdrachten.387 De opdrachten van deze nieuwe directie werden enkele jaren later, in 1903, uitgebreid door de overname van een aantal opdrachten van de Derde Directie, met name de vereffening van de
384 385
Parl. St. Kamer, 1997-1998, nr. 1350/1. Almanach royal de Belgique, Brussel, 1840, pp. 247-249.
94
rekeningen van de rekenplichtigen der waren en de verificatie van de inventarissen van het meubilair van de staat.388 De diensten zouden in 1909 voor de eerste maal sinds 1830 grondig gereorganiseerd worden (zie organogram p. 110).389 Deze reorganisatie was er vooral op gericht om de werklast voor de Eerste Directie te verminderen door de verificatie van de uitgaven te herverdelen over de verschillende directies en de taken dus te organiseren volgens het onderwerp van de controle. De Eerste Directie verifieerde enkel nog de uitgaven ten laste van de begroting van de dotaties, de spoorwegen, de posterijen en de telegrafie en van de ministeries van Landbouw en Openbare Werken (diensten Openbare Werken), Kunsten en Wetenschappen, Nijverheid en Arbeid. Het verifieerde ook de gewone en buitengewone begroting van de inkomsten en uitgaven. De Tweede Directie werd belast met de verificatie van de uitgaven die aangerekend werden op de begrotingen van de Rijkswacht en van de ministeries van Oorlog, Financiën en Koloniën (Belgische diensten) én met een nieuwe opdracht voor het Rekenhof, de verificatie en vereffening van de uitgaven op de begroting van Belgisch Congo. De Derde Directie werd bevoegd voor de verificatie van de uitgaven op de begroting van het Ministerie van Justitie. Tot slot nam de Vierde Directie voortaan de verificatie voor de ministeries van Binnenlandse Zaken, Landbouw en Openbare Werken (diensten Landbouw) en Buitenlandse Zaken voor haar rekening. De werklast nam onmiddellijk na de Eerste Wereldoorlog verder toe, wat opgevangen werd door het aantal directies te verdubbelen en door tientallen bijkomende personeelsleden aan te werven (zie organogram p. 111).390 De Eerste Directie werd in dit nieuw organogram belast met controle op de spoorwegen, het zeewezen en de PTT. De Tweede Directie met de controle op de ministeries van Economische Zaken, Wetenschappen en Kunsten, met de aanrekeningen en met het beheer van het boek van de ten laste van de begroting geopende kredieten. De Derde Directie werd bevoegd voor de algemene comptabiliteit, voor de controle op de uitgaven van het Ministerie van Koloniën en voor de rekenplichtigen met een tekort. De Vierde Directie voor de controle op het Ministerie van Oorlog en de Rijkswacht. De Vijfde Directie had een erg heterogeen takenpakket met de verificatie van de uitgaven van het Ministerie van Financiën, de opvolging van de openbare schuld en de schatkistbons, de registratie van de pensioenen, renten en borgstellingen en het beheer van de inventaris van het mobilair van de staat. De Zesde Directie volgde de uitgaven op van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en van de provincies, de Zevende Directie deze van de Ministeries van Openbare Werken, Landbouw en Buitenlandse Zaken. De Achtste Directie was tot slot belast met de controle op de uitgaven voor rekening van de dotaties en voor de Ministeries van Justitie, Nijverheid, Tewerkstelling en Ravitaillering. De Derde Directie werd in 1920 ook belast met de verificatie van alle bewijsstukken van regeringsbeslissingen genomen tussen 1914 en 1918 voor het niet-bezette gedeelte van het land én met de verificatie van de vereffende uitgaven door de agenten van de schatkist.391 De nieuwe dienst van de Bibliotheek en de Documentatie ressorteerde tot slot eveneens onder deze directie. De bestaande bibliotheek van het Rekenhof werd immers uitgebreid met een documentatiedienst, die een dubbele opdracht had: enerzijds de terbeschikkingstelling van informatie, anderzijds de
386
Almanach royal officiel de la Belgique, Brussel, 1900, pp. 758-759. Almanach royal officiel de la Belgique, Brussel, 1901, pp. 773-775. 388 Almanach royal officiel de la Belgique, Brussel, 1903, pp. 761-763. 389 Almanach royal officiel de la Belgique, Brussel, 1911, pp. 867-869. Zie ook: Parl. Hand. Kamer, 1910-1911, 23 december 1910, p. 412. 390 Boek van opmerkingen, nr. 82. 391 Dienstorder 2/1920 van 25 februari 1920 (Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 387
95
verzekering van een meer uniforme jurisprudentie.392 Tot slot werd bij de griffie het personeelsbeheer voor de eerste maal expliciet als opdracht vermeld.393 De opdrachten van de directies werden tijdens de tweede helft van de jaren 1920 en de eerste helft van de jaren 1930 enkele malen aangepast. Zo werd in 1931 de oorlogsschade van de eerste directie overgeheveld naar de achtste directie en verhuisden de vereffende uitgaven van de zevende directie naar de derde directie. De vierde directie was voortaan belast met de militaire pensioenen.394 Toch werd in grote lijnen steeds dezelfde indeling behouden. Het organogram van 1935 vertoont dan ook heel wat overeenkomsten met dat uit 1924 zie organogram p. 112).395 De in het vorige onderdeel reeds aangehaalde wetgeving op het gebruik der talen in bestuurszaken uit de jaren 1930 had ook verregaande gevolgen voor de diensten van het Rekenhof. Elke directie diende voortaan samengesteld te zijn uit voldoende aantallen Nederlandstalige en Franstalige ambtenaren om de kwesties in de door de wet opgelegde taal te kunnen behandelen. Voorts werden er twee taalrollen aangelegd en moest er zowel bij de aanwerving als de bevordering van personeelsleden naar een passend evenwicht gestreefd worden. Elk diensthoofd werd bijgestaan door een taaladjunct die de zaken behandeld in de taal die het diensthoofd niet kende. Tot slot werden alle dossiers voortaan behandeld in de door de wet van 27 juni 1932 opgelegde taal, wat ook de taal was waarin ze ingeleid werden door de centrale of provinciale besturen. De stukken die voor heel het land aanbelangden (zoals het Boek van opmerkingen, de mededelingen aan het parlement, de rondzendbrieven) werden in beide talen opgesteld.396 De vertaaldienst werd in 1935 afgeschaft397 en in 1936 heropgericht.398 De diensten werden in 1937 grondig gereorganiseerd op basis van de door de instelling uitgeoefende taken (zie organogram p. 113).399 De Eerste Directie was nu bevoegd voor de regularisaties, pensioenen en warenrekeningen van alle departementen, met uitzondering van Landsverdediging, Binnenlandse Zaken, Financiën en Openbaar Onderwijs. Het behandelde ook de dossiers oorlogsschade. De Tweede Directie was belast met de regularisaties en pensioenen van het Ministerie van Openbaar Onderwijs. De overlevingspensioenen van alle departementen en de aanrekeningen ressorteerden eveneens onder deze directie. De Derde Directie was belast met de algemene rekening van de staat, de rekeningen van autonome organismen en de jaarrekeningen en eindrekeningen van alle departementen. De openbare schuld en de vereffende uitgaven behoorden eveneens tot het takenpakket van deze directie, net zoals het Openbaar Ministerie en de coördinatie van de opmaak van het Boek van opmerkingen. De Vierde Directie was verantwoordelijk voor de controle op het Ministerie van Landsverdediging, de militaire pensioenen, de pensioenen van burgerslachtoffers én de Nationale Kas voor Oorlogspensioenen. De Ministeries van Koloniën en van Financiën waren het terrein van de Vijfde Directie, net zoals de vastgestelde tekorten. De Zesde Directie volgde het Ministerie van Binnenlandse Zaken op, evenals de provincies (met inbegrip van de 392
LEMAIRE A., "Le Service de Documentation de la Cour des comptes de Belgique", in: Études administratives, Brussel, 1935, p. 245. 393 Almanach royal de Belgique, Brussel, 1920, pp. 920-922. 394 Dienstorder 7/31 van 7 mei 1931 (Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 B. Ordres de service Dienstorders 1931-1939). 395 Parl. St. Kamer, 1934-1935, nr. 44. 396 Beslissing van het Rekenhof van 8 maart 1933 (Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 397 Dienstorder 7/35 van 19 juni 1935 (Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 398 Nota voor de dienstoversten van 9 juli 1936(Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 399 Dienstorder 10bis/37 met een voorstel van organogram (Bibliotheek van het Rekenhof, Nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939).
96
aanrekeningen van de provincies). De Zevende en Achtste Directie waren de visumdirecties. De Zevende Directie was verantwoordelijk voor de visa, vastgelegde uitgaven, buitengewone rekenplichtigen en rekeningen van verschuldigde biljetten voor de departementen Landsverdediging, Buitenlandse Zaken, Justitie, Volksgezondheid, Openbare Werken. De Achtste Directie had dezelfde bevoegdheden voor de departementen van Landbouw, Economische Zaken, Openbaar Onderwijs, Financiën, Nijverheid en Tewerkstelling, PTT, Verkeerswezen. Deze laatste directie controleerde daarenboven ook de uitgaven op de dotaties. De griffie behield tot slot haar traditionele opdrachten, met inbegrip van het beheer van de bibliotheek en de documentatie. Hoewel er hier en daar toch een aantal opdrachten waren herschikt, vertoonde de indeling van de diensten na de Tweede Wereldoorlog nog grote overeenkomsten met het vooroorlogse organogram.400 De griffie was belast met de inlichtingen, de briefwisseling, de algemene Indicateur van ingekomen brieven, het beheer van de processen-verbaal van zittingen, het beheer van de bibliotheek en documentatie, de dactylografie, de rekenmachines, de verzendingen, het beheer van het archief, de boekhouding, de lonen en het economaat. De Eerste Directie volgde de vaste uitgaven, kredietopeningen, regularisaties, pensioenen, warenrekeningen en visa op voor Economische Zaken, Buitenlandse Zaken, Landbouw, Verkeerswezen, Justitie, Ravitaillering, Volksgezondheid, Arbeid en Sociale Voorzorg, Openbare Werken, Civiele Lijst, Oorlogsschade en Binnenlandse Zaken (enkel Controlediensten). De Tweede Directie deed hetzelfde voor het Ministerie van Openbaar Onderwijs en was daarnaast nog steeds belast met de overlevingspensioenen van alle departementen. De Derde Directie behartigde de opdrachten van het Rekenhof met betrekking tot de Algemene Rekening van de staat, de beheersrekeningen van alle departementen (met uitzondering van Landsverdediging), de rekeningen van autonome organismen, de openbare schuld, de vereffende uitgaven, het Boek van opmerkingen, de borgsommen, het amortisatiefonds, de vastgelegde uitgaven van de openbare schuld en de boeking van uitgaven van de staat. Het Ministerie van Nationale Landsverdediging en dat van Koloniën waren respectievelijk het terrein van de Vierde en de Vijfde Directie. Deze laatste was echter ook verantwoordelijk (geworden) voor de opvolging van de Deposito- en Consignatiekas, het openbaar ministerie en inventaris van het mobilair van de staat. De Zesde Directie behartigde de visa, regularisaties, pensioenrekeningen, boeking van provinciale uitgaven voor de provincies en de visa, regularisaties, vaste uitgaven, pensioenen, buitengewone rekeningen, vastgelegde uitgaven, Nationaal Werk voor Oorlogsinvaliden voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Zevende Directie de visa, buitengewone rekenplichtigen en vastgelegde uitgaven voor Buitenlandse Zaken, Landsverdediging, Volksgezondheid, Openbare Werken, Nationaal Werk voor Kinderwelzijn. De Achtste Directie de visa, buitengewone rekenplichtigen, vastgelegde uitgaven voor Landbouw, Economische Zaken, Verkeerswezen, Financiën, Openbaar Onderwijs, Justitie, Arbeid en Sociale Voorzorg, Oorlogsschade, Openbare Werken (enkel gemeentewerken - Herstel van het land), Ravitaillering, Binnenlandse Zaken, Kamer, Senaat. Na de Tweede Wereldoorlog werden er binnen de instelling ook een aantal sociale en syndicale organen opgericht. Het personeel kon vanaf 1949 beroep doen op de Sociale Dienst van het Ministerie van Economische Zaken.401 Tijdens de jaren 1950 werd een Raad voor Syndicaal advies opgericht, die advies moest verlenen over alle kwesties die, hetzij door het Hof, hetzij door minimaal drie van de eigen leden voorgelegd werden en die betrekking 400
Dienstorder van 18 maart 1946 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950). Zie ook: Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1946, pp. 1163-1167. 401 Dienstorder 16/49 van 1 augustus 1949 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950). Zie ook dienstorder 5/60 van 17 februari 1960 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960).
97
hadden op het administratief en geldelijk statuut van de personeelsleden, hun vorming, de materiële inrichting van de diensten of de verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Deze Raad wordt voorgezeten door de griffier - die geen beraadslagende stem had - en was voor de en helft samengesteld uit door het Hof aangeduide personeelsleden en voor de andere helft uit afgevaardigden van elk van de erkende vakbonden (één afgevaardigde per vakbond).402 Het reglement der burelen uit 1964 bevatte niet alleen bijkomende bepalingen met betrekking tot de syndicale organisaties en de Raad voor Syndicaal advies, maar richtte ook een Raad van Beroep op. Concreet hield de erkenning van een syndicale organisatie de verplichting in om de statuten van de organisatie en de lijst van haar verantwoordelijke leiders in te dienen. Het Hof moest binnen een termijn van een maand van elke wijziging hierin op de hoogte gebracht worden. De erkende syndicale organisaties waren bevoegd om betrekkingen te onderhouden met het Hof, hetzij door middel van tussenkomsten, rekwesten, wensen of voorstellen voor het geheel of een deel van het personeel, hetzij door middel van een klacht of een verzoek voor een bepaald personeelslid. Deze organisaties konden daarenboven deelnemen aan het beheer van de sociale werken voor het welzijn van het personeel en mogen vergaderingen organiseren in de lokalen van het Hof. Voorts werd met betrekking tot de Raad voor Syndicaal advies gespecificeerd dat elk advies bij volstrekte meerderheid gestemd moest worden en vervolgens aan het Hof meegedeeld moest worden. De daaropvolgende beslissing van het Hof werd eveneens ter kennis van de leden van de Raad gebracht. De Raad diende ook een huishoudelijk reglement op te stellen en ter goedkeuring voor te leggen aan het Hof. Tot slot werd er dus ook een Raad van Beroep opgericht, die de vaste en stagedoende personeelsleden moesten horen die een tuchtmaatregel of een vertraging in hun bevordering hadden opgelopen en die een advies over de maatregel in kwestie moest formuleren. De voorzitter en de helft van de leden werden aangewezen door het Hof, de overige leden door de syndicale organisaties. Twee niet-stemgerechtigde ambtenaren woonden de vergadering bij, de ene om de verdediging te voeren, de andere voor de opmaak van de notulen. Het met reden omkleed advies van de Raad van Beroep werd overgemaakt aan de eerste voorzitter, waarna het Rekenhof erover beraadslaagde en zijn beslissing betekende aan de Raad. Het huishoudelijk reglement van de Raad van beroep werd opgesteld door de Raad voor Syndicaal advies en ter goedkeuring voorgelegd aan het Hof.403 De Vlaamse Raad van Beroep hield zijn eerste vergadering in 1970.404 Nu wordt het overleg met de vakbonden gevoerd via de Commissie voor overleg met de vakverenigingen (COVAK), die paritair is samengesteld uit door het Rekenhof en door de erkende vakorganisaties aangewezen leden die stemrecht hebben. Daarnaast hebben de griffier en een secretaris in die commissie zitting. Zij hebben geen stemrecht. De griffier zit de vergaderingen voor. Alle kwesties en voorstellen met betrekking tot de stage, de beroepsopleiding en de evaluatie van het personeel en met betrekking tot het administratief statuut en de bezoldigingsregeling dienen voor advies aan de commissie te worden voorgelegd. Deze kan ook een gemotiveerd advies uitbrengen over kwesties inzake de materiële organisatie van de diensten.405 De diensten werden in 1955 gereorganiseerd en waren vanaf 1 april van dat jaar als volgt ingedeeld (zie organogram p. 114).406 De griffie was voortaan ingedeeld in twee secties, met een “1e sectie. Algemene Diensten. Binnenkomen en verzenden der stukken, dactylografie, notulen, economaat, personeel, comptabiliteit van het Rekenhof” en een “2e sectie. Documentatie en bibliotheek”. De 1e Directie was in de nieuwe organisatiestructuur belast 402
Organiek reglement der burelen van het Rekenhof van 31 mei 1955 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-2). 403 Reglement van het personeel van de bureaus van het Rekenhof van 29 april 1964 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-2). 404 Dienstorder 7/70 van 11 maart 970 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 405 Jaarverslag 2003- Rekenhof, Brussel, 2004, pp. 74-75. 406 Dienstorder 3/55 van 26 februari 1955 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). Zie ook Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1956, pp. 1581-1585.
98
met de wedden en pensioenen (rust en overleving) van al de departementen uitgenomen Landsverdediging en Openbaar onderwijs, en van het Hof, terwijl de 2e Directie de wedden en pensioenen van Openbaar Onderwijs en van de er aan verbonden diensten voor haar rekening nam. De 4e Directie behartigde dan weer de wedden en pensioenen (anciënniteit, rust en overleving) van de gewapende machten, de Rijkswacht en van het burgerlijk personeel van Landsverdediging, de pensioenen en renten van de militaire en burgerlijke oorlogsslachtoffers, de Nationale Kas der Oorlogspensioenen én de frontstrepenrenten, renten voor gevangenschap en voor nationale orden. De 3e Directie was bevoegd voor de Algemene Rekening van de staat, de rekeningen van de organismen van openbaar nut, de comptabiliteit der vastgelegde uitgaven, de gekwiteerde uitgaven en de aanrekening op de staatsbegroting. De 5e Directie volgde de rekeningen van de gewone en buitengewone rekenplichtigen van alle departementen op, evenals de tekorten, het openbaar ministerie, de borgstellingen en het grootboek der pensioenen. De 6e Directie was verantwoordelijk voor de controle van de provincies en van de kolonies. De 7e Directie en de 8e Directie waren nog steeds verantwoordelijk voor de visumdossiers: de 7e Directie voor de dossiers inzake de departementen Landsverdediging, Openbare werken en Wederopbouw, Verkeerswezen, Volksgezondheid en Gezin, militaire comptabiliteit, de 8e Directie voor dotaties, Diensten van de Eerste Minister, Arbeid en Sociale Voorzorg, Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel, Economische Zaken, Financiën, Koloniën (begroting van het moederland), Landbouw, Middenstand, onwaarden en terugbetalingen. De 9e Directie was tot slot belast met de regularisaties van de betalingen gedaan door de rekenplichtigen van de ontvangsten en op kredietopeningen (behalve de wedden), de comptabiliteit over waren en voorraden, de gerechtskosten, de inventaris der staatsgoederen en de oorlogsschade aan goederen. Een ander belangrijke ontwikkeling van datzelfde jaar was de indiensttreding van de eerste vrouwelijke medewerkers.407 Het organogram werd het daaropvolgende decennium nog verschillende malen aangepast. Reeds enkele maanden na de reorganisatie verduidelijkte een dienstnota dat de 5e directie ook belast is met de openbare schuld en dat het visum voor Openbaar Onderwijs en Justitie eveneens tot de bevoegdheid van de achtste directie behoren.408 De 2e sectie van de griffie werd vanaf 1 januari 1959 belast met het Boek van opmerkingen. De 3e Directie werd verantwoordelijk voor de rekening en dienst van de openbare schuld, de rekeningen van de rekenplichtigen van ontvangsten en tekorten en het openbaar ministerie, de rekeningen van de instellingen van openbaar nut van de categorie D én de rekeningen van de instellingen van openbaar nut en van de staatsinstellingen die niet onder de toepassing vielen van de wet van 16 maart 1954 en het koninklijk besluit van 18 december 1957. De 5e Directie werd op datzelfde moment belast met de controle op de rekeningen van alle overige instellingen van openbaar nut. De bevoegdheden van de 7e en de 8e Directie werden tot slot uitgebreid met de boekhouding der vastgelegde uitgaven van de departementen waarvoor ze eerder reeds verantwoordelijk waren.409 Enkele jaren later werden de bevoegdheden nogmaals aangepast: in 1962 werd de 9e Directie belast met de verificatie van de verrichtingen met betrekking tot de controlekosten van de instellingen van openbaar nut.410 Tot slot volgde in 1962 de 407
Het Rekenhof door de jaren heen - belangrijkste momenten, document ter beschikking gesteld door dhr. B. Spitael. 408 Dienstorder 8/55 van 10 mei 1955 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). Zie ook dienstorder 11/55 van 17 mei 1955 voor de indeling van het personeel (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). 409 Dienstorder 46/58 van 24 december 1958 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). Het organigram was voordien al aangepast door dienstorder 6/58 van 18 februari 1958, maar deze had enkel betrekking op de indeling van het personeel (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service Dienstorders 1951-1960). 410 Dienstorder 9/62 van 3 mei 1962 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 E. Ordres de service - Dienstorders 1961-1965).
99
oprichting van een nieuwe 5e en 10e Directie en de herverdeling van de bevoegdheden met betrekking tot de controle op de instellingen van openbaar nut. De 5e en de 10e directie namen de taken op dit vlak over van de 3e directie.411 Deze en andere, niet-gedocumenteerde wijzigingen hadden tot gevolg dat het organogram in 1964 op bepaalde punten een andere indeling vertoonde (zie organogram p. 115).412 Bij de 1e sectie van de griffie werd het beheer van het archief nu expliciet als opdracht vermeld, en bij de 2e sectie het Boek van opmerkingen. De 1e Directie was nu ook verantwoordelijk voor de pensioenen van sommige parastatale instellingen én voor de wedden van het personeel van het Fonds voor Schoolgebouwen, de 2e Directie voor het visum van de werkingskosten van het gesubsidieerd onderwijs. De opdrachten van de 3e Directie waren uitgebreid met de definitieve rekening van de begroting, de rekening en dienst van de openbare schuld, het grootboek der pensioenen, de rekeningen van de rekenplichtigen van ontvangsten en tekorten, het openbaar ministerie, de beraadslagingen van de Ministerraad waarbij nieuwe kredieten of bijkredieten werden geopend, de ongewilde buitenbezitstelling van effecten aan toonder en de rekening van de Deposito- en Consignatiekas. De 5e Directie en de 10e Directie oefenden zoals gezegd de controle uit op de rekeningen van parastatale instellingen. De 6e Directie was nog steeds verantwoordelijk voor de controle op de provincies, maar de controle op de koloniale administratie was als gevolg van de dekolonisatie veranderd in de controle op de departementen Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel (Diensten voor Afrika en overeenstemmende moederlandse diensten - Technische Bijstand) en Financiën (Comptabiliteit van Afrika - wedden en pensioenen). De 7e Directie was dan weer verantwoordelijk geworden voor het visum voor het Wegenfonds en voor de departementen van Justitie en Financiën. De 8e Directie had het visum voor Nationale Opvoeding en (met inbegrip van het Schoolfonds) overgenomen van de 5e Directie. De 9e Directie was niet alleen meer bevoegd voor de regularisaties van de betalingen gedaan door de rekenplichtigen van de ontvangsten en op kredietopeningen, maar ook voor het visum van ordonnanties voorgelegd na 31 december van het dienstjaar, uitgaven die normaal op kredietopeningen betaald werden, de comptabiliteit over gelden van de landbouwstations en van de bijzondere inrichtingen en fondsen van landbouw, volksgezondheid en justitie, van de sociale diensten en, tot slot, van de gelden bestemd voor de onkosten voor de controle van de parastatalen én de verrichtingen van de Werkliedenkas van de staat. Dit organogram werd in 1966 tot twee maal toe aangepast en bijgestuurd. De eerste reorganisatie had betrekking op de visumdirecties. Het visum voor de schuldvorderingen en rekeningen van het Ministerie van Openbare Werken werd overgeheveld van de 7e Directie naar de 8e Directie, terwijl deze voor de Diensten van de Eerste Minister, Buitenlandse Zaken, Landbouw en Sociale Voorzorg in omgekeerde richting verhuisden.413 De tweede reorganisatie had betrekking op directies die belast waren met de behandeling van de dossiers inzake de wedden en pensioenen. De 1e Directie was voortaan bevoegd voor de uitgaven met betrekking tot het statutair personeel van de ministeries en deze inzake burgerlijke en kerkelijke pensioenen. De 2e en 4e directie werden verantwoordelijk voor dergelijke uitgaven met betrekking tot het onderwijzend personeel of het militair personeel. Het gevolg was dat tussen de verschillende betrokken directies tal van dossiers uitgewisseld moesten worden.414 Nadien werd in 1967 een Bijzondere Studiedienst opgericht, die van geen enkele ander dienst afhing en beroep kon doen op de medewerking van de directies en de griffie voor de 411
Dienstorder 35/62 van 7 december 1962 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 E. Ordres de service - Dienstorders 1961-1965). 412 Dienstorder 14/64 van 11 juni 1964 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 E. Ordres de service - Dienstorders 1961-1965). 413 Dienstorder 1/1966 van 31 januari 1966 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 414 Dienstorder 4/66 van 15 maart 1966 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-53 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970).
100
vervulling van zijn taken.415 Hoewel met de herziening van het reglement van orde in de jaren 1930 een belangrijke stap was gezet in de vernederlandsing van de diensten, waren er tot 1963 nog steeds eentalige dienstchefs die aan het hoofd stonden van tweetalige directies. Vandaar dat de Algemene Vergadering op 23 oktober 1968 besliste om bepaalde diensten samen te voegen of te hergroeperen.416 Vanaf 1 mei 1969 werden de bevoegdheden van de 7e en 8e Directie - de twee visumdirecties - opgedeeld op basis van het taalcriterium van de dossiers.417 De verificatie van de uitgaven van de Dienst voor Ontwikkelingssamenwerking (DOS) werd in 1970 overgeheveld van de 6e directie naar de 9e Directie.418 Tot slot werd er in 1970 een documentatiecel opgericht, die niet langer aan de bibliotheek verbonden was. Elke directie bestond op dat moment overigens uit één directeur, twee tot vier revisoren en een twintigtal auditeurs en verificateurs.419 De procedures werden in de loop van de jaren 1960 in de mate van het mogelijke verder versoepeld. De brieven die geen opmerking inhielden (zoals de ontvangstmeldingen, de terugzending van pensioenbulletins en de herinneringsbrieven) dienden niet meer aan de Kamer voorgelegd te worden, maar konden voortaan ondertekend worden door de raadsheerverslaggever en de hoofdgriffier of de griffier. Deze dienden ook niet meer in het verslag vermeld te worden.420 Het stijgend aantal aan het Hof voorgelegde verrichtingen en de gigantische briefwisseling leidden in 1968 tot een verdere vereenvoudiging en rationalisering van de werkprocedures. Eén algemene maatregel was dat voor de aanvulling van onvolledige dossiers en in geval van materiële opmerkingen (die geen enkele beslissing of stellingname op het vlak van de interpretatie of rechtspraak impliceren) voortaan directienota's aan de dienstchef van het betrokken bestuur gericht werden. Een zelfde aanbeveling gold voor de eerder aangehaalde brieven die geen enkele opmerking inhielden. Wanneer een dossierenerzijds aanleiding gaf tot principiële opmerkingen die aan het Hof voorgelegd moeten worden en anderzijds tot opmerkingen van materiële aard, dan moesten de zaken waar mogelijk opgesplitst worden. Tot slot zouden de materiële vergissingen die de 100 Belgische frank niet overschreden niet meer het voorwerp zijn van opmerkingen. Nog een andere maatregel was de bepaling dat elk advies dat aan een directie wordt gevraagd, vanaf 1971 niet meer gebeurde onder vorm van een nota en twee kanttekeningen, maar onder vorm van één enkel rapport.421 Los daarvan waren er voor elke directie afzonderlijk ook nog tijdbesparende maatregelen genomen. Zo besliste het Hof in 1970 om de verificatie van de ordonnanties onderworpen aan het visum voortaan te beperken tot de elementen van de vereffening die opgesomd werden in het artikel 64 van het koninklijk besluit van 10 december 1868, namelijk het te bezwaren artikel van de begroting, het verschuldigde bedrag, de identiteit van de schuldeiser en de omschrijving van de schuldvordering. De andere vermeldingen met betrekking tot de betalingsmodaliteiten - adres, het nummer van de post- of bankrekening, enz. - werden niet langer gecontroleerd.422 Bij de aanvang van de jaren 1970 volgde een grondige reorganisatie van de diensten van het Rekenhof omdat het besef doorgedrongen was dat er gestreefd moest worden naar een 415
Dienstorder 5/67 van 22 februari 1967 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 416 COUCK A., Het taalgebruik bij en door het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, maart 1986, p. 51. 417 Dienstorder 12/69 van 18 april 1969 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-53 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 418 Dienstorder 9/70 van 1 april 1970 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 419 JEGERS H., Het Rekenhof van België, bevoegdheden en organisatie, Brussel, Rekenhof, 1966, p. 35. 420 Dienstorder 9/67 van 22 maart 1967 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-53 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 421 Dienstorder 23/71 van 22 juli 1971 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service - Dienstorders 1971-1975). 422 Dienstorder 14/70 van 12 mei 1970 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970).
101
snellere en meer synthetische informatieverstrekking aan het Parlement.423 Bovendien werden de taken van de instelling alsmaar ingewikkelder en delicater. Tot slot moesten de tweetalige directies in de mate van het mogelijk op basis van de taalrol opgesplitst worden, zodat de dossiers tot op het niveau van de directeurs in één enkele landstaal behandeld konden worden.424 Vandaar dat vanaf december 1970 in samenwerking met het instituut Administratie-Universiteit425 en via verschillende werkgroepen de organisatie en werking van het Rekenhof grondig ontleed werd en op 1 september 1972 een nieuw organogram werd ingevoerd (zie organogram p. 116).426 De bestaande directies werden gehergroepeerd in vijf sectoren, die elk op hun beurt twee eentalige directies omvatten en elk een actiegebied bestreken, namelijk de Sociale sector, de sector Economie en Financiën, de sector Infrastructuur, de sector Gezagsfuncties en de sector Wedden en Pensioenen. De Sociale sector omvatte de verrichtingen en boekhouding van de Ministeries van Sociale Voorzorg, Tewerkstelling en Arbeid en van Volksgezondheid en Gezin, evenals de instellingen van openbaar nut die eronder ressorteren (met uitzondering van de Nationale Maatschappij der Waterleidingen). De Dienst Jeugdbescherming van het Ministerie van Justitie werd eveneens tot deze sector gerekend. De directies van de sector Economie en Financiën waren belast met de Algemene Rekening van de staat, de aanrekeningen op de rijksbegroting, de staatsschuld, het openbaar ministerie en de controle op de uitgaven van de ministeries van Economische Zaken, Financiën, Landbouw en Middenstand, evenals de eraan verbonden parastatalen. De sector Infrastructuur viseerde de verrichtingen en boekhouding van de ministeries van Openbare Werken, Landsverdediging (met inbegrip van de Rijkswacht), Verkeerswezen en PTT. De Nationale Maatschappij der Waterleidingen en de door deze ministeries en door het Ministerie van Volksgezondheid en Gezin gesubsidieerde werken vielen eveneens onder de controle van deze sector. De vijfde sector controleerde de Gezagsfuncties, meer bepaald de verrichtingen en boekhouding van de Eerste Minister, Buitenlandse Zaken (met inbegrip van Ontwikkelingssamenwerking), Nationale Opvoeding, Cultuur, Justitie (met uitzondering van de Dienst voor Jeugdbescherming), de begroting van de dotaties én de provincies. De aan deze departementen verbonden instellingen van openbaar nut en het Instituut voor de Aanmoediging van het Wetenschappelijk Onderzoek in Nijverheid en Landbouw (IWONL) ressorteerden eveneens onder deze sector. Tot slot was er ook de sector Wedden en Pensioenen, die - zoals de naam aangaf - verantwoordelijk was voor de verrichtingen inzake de wedden en pensioenen van de ministeries, de instellingen van openbaar nut, de bijzondere korpsen en de provincies. Tot slot werd er een nieuwe sector "Algemene Zaken" opgericht voor de ondersteuning van het intern beheer en de werking van het Rekenhof. Deze nam zowat alle taken over van de vroegere griffie. De nieuwe indeling weerspiegelde dus eerder de instellingen waarop controle werd uitgeoefend dan de type controles die werden uitgeoefend. Daarbij aansluitend werden er ook een aantal interne overlegorganen opgericht, namelijk de Raad van advies voor de betrekkingen tussen het Hof en de bureaus, de sectorcomités voor elke sector en de directiecomités voor elke directie. De nieuwe beheersmethode werd omschreven als "beleid door middel van gestelde oogmerken". Die oogmerken zouden in overleg tussen de top en de basis op regelmatige tijdstippen vastgelegd en zo nodig aangepast worden, eventueel met bijhorende organisatorische aanpassingen.427 De directies verwierven dus meer inspraak. Nog andere mogelijke maatregelen waren de toekenning van een ruim intern adviesrecht, de optimalisering van de interne controles en de
423
DE CLERCQ W., "Het Rekenhof", in: Liber amicorum Robert Senelle, Brugge, die Keure, 1986, p. 152. 424 COUCK A., Het taalgebruik bij en door het Rekenhof, Brussel, Rekenhof, maart 1986, p. 53. 425 PALM R., Une organisation en analyse ou la réforme de la Cour des comptes de Belgique. Rapport d'une recherché-action de changement 1970-1973, Louvain-la-Neuve, Université catholique de Louvain, 1974, 2 dln. 426 JEGERS H., Het Rekenhof van België anno 1981, Brussel, Rekenhof, 1981, p. 54. 427 Boek van opmerkingen, nr. 129. Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1972-1973, pp. 66-69.
102
mogelijkheid om beroep te doen op technische deskundigen voor een technische controle (ingenieurs, architecten, etc).428 Daarnaast deed tijdens de jaren 1970 ook de informatica haar intrede. Het Hof stippelde een informaticabeleid uit, bood het personeel de kans om een opleiding in algemene informatica te volgen en richtte een meccanografische dienst op waar IBM pons- en sorteermachines gebruikt zouden worden.429 De nieuwe informaticadienst werd belast met de ontwikkeling van nieuwe controlesystemen, het onderzoek van de betrouwbaarheid van de door de instellingen gebruikte informatica en de automatisering van de interne werkzaamheden van het Hof, zoals de schrifturen van de aanrekeningsdienst van de begrotingsuitgaven en het bijhouden van het register van pensioenen.430 Tijdens de jaren 1980 werd de interne organisatie van het Rekenhof aangepast aan de tweede staatshervorming, die vorm had gekregen met de bijzondere wet van 8 augustus 1980 (zie organogram p. 117). De diensten werden geherstructureerd en er werden twee afzonderlijke directies afgesplitst van de bestaande directies en belast met de financiële en begrotingscontrole van de gemeenschappen en de gewesten. Het aantal directies groeide op die manier aan tot 14.431 De Sociale sector en het economisch onderdeel van de sector Economie en Financiën vormden samen de nieuwe Socio-economische sector, die belast was met de controle van de ministeries van Arbeid, Sociale Voorzorg, Volksgezondheid, Landbouw en Economische Zaken. Het financieel deel van de sector Economie en Financiën werd samengevoegd met de sector Gezagsfuncties. Samen vormden ze voortaan de Sector Financiën en Gezagsfuncties, verantwoordelijk voor de algemene comptabiliteit, de algemene rekening, de tekorten en de controle op de verrichtingen van de departementen van Financiën, Middenstand, Binnenlandse Zaken, Eerste Minister en Justitie en op de dotaties. De controle op Buitenlandse Zaken werd van de sector Gezagsfuncties overgeheveld naar de sector Infrastructuur, die bijgevolg omgedoopt werd tot de Sector Infrastructuur - Buitenlandse Zaken. De nieuwe Sector Nationale Opvoeding - Provinciën nam dan weer de desbetreffende opdrachten over van de sector Gezagsfuncties. Voor de sector Wedden en Pensioenen veranderde er daarentegen niets. Tot slot was er de nieuwe sector VII Gemeenschappen en Gewesten, die belast werd met de controle van deze nieuwe regionale bestuursniveaus. De Franstalige 13e directie werd verantwoordelijk voor de controle op de Duitstalige en Franse Gemeenschap, het Brussels en Waals Gewest, de bicommunautaire en gemeenschappelijke culturele zaken en de dotaties aan de gemeenschappen en de gewesten, de Nederlandstalige 14e directie voor het toezicht op de Vlaamse en Duitse Gemeenschap, het Vlaams en het Brussels Gewest en de bicommunautaire en gemeenschappelijke culturele zaken en de dotaties aan de gemeenschappen en de gewesten. Binnen de sector Algemene Zaken was de informaticadienst intussen overgeheveld van de 1e naar de 2e directie.432 De directies zelf waren onderverdeeld in afdelingen, met aan het hoofd een eerste-auditeur-revisor.433 Het Rekenhof richtte na de invoering van de wet van 28 juni 1989 (cf. supra) een begrotingscel op, die de coördinatie verzorgde van het onderzoek van de ontwerpen van begrotingswet, -decreet en -ordonnantie door de verschillende operationele directies.434
428
JEGERS H., Het Rekenhof van België anno 1981, Brussel, Rekenhof, 1981, pp. 79-81. Dienstorder 1/71 van 27 januari 1971, dienstorder 13/71 van 6 mei 1971 en dienstorder15/73 van 29 juni 1973 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 G. Ordres de service Dienstorders 1971-1975). 430 Boek van opmerkingen, nr. 138. 431 Boek van opmerkingen, nr. 140. 432 Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1983-1984, pp. 79-82. 433 SCAPIN R., La Cour des comptes, Luik, École communale supérieure de secrétariat, administration et commerce de Liège (onuitgegeven verhandeling), 1988, p. 9. 434 Dienstorder D 10/1989 van 6 oktober 1989 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 I. Ordres de service - Dienstorders 1982-1990). 429
103
Het organogram van de diensten van het Rekenhof werd in 1990 in de nasleep van de derde staatshervorming opnieuw grondig hertekend (zie organogram p. 118).435 De belangrijkste ingrepen waren de vermindering van het aantal sectoren, de vermindering van bestaande directies voor de nationale sectoren en de uitbreiding van het aantal directies voor de sector van de gemeenschappen en gewesten. De Informaticadienst werd volledig losgekoppeld van alle andere directies. De eerste twee directies vormden samen niet langer de Algemene Sector, maar eenvoudigweg de “Algemene directies”. De 1e Directie groepeerde de dienst Studies en Boek van opmerkingen, de dienst Documentatie en Bibliotheek, de cel Onthaal-Vorming en de cel Planning, Organisatie, Methodes. De 2e Directie omvatte de dienst Algemene Taken, de cel Personeel, de Comptabiliteit, de Vertaaldienst, de Notulendienst, de Typekamer (dactylografiediensten), de dienst Inkomende Stukken, de dienst Verzending, de Huishoudelijke Dienst, de Vriendenkring, de Drukkerij, de dienst Fotokopie, het Archief, het Economaat, de kamerbewaarders en chauffeurs, de Telefooncentrale, de technici en vaklui, de receptie aan de ingang van de kantoren. De Directies Nationale Sectoren waren verantwoordelijk voor de controle van de nationale overheidsinstellingen en waren per sector gegroepeerd. De sector I Openbaar Ambt, Wedden en Pensioenen was het terrein van de 2e Directie, die dus als enige directie in twee sectoren actief was. De 3e en 4e Directie vormden samen de Sector II Sociale Zaken en oefenden controle uit op de deelsectoren Sociale Voorzorg, Volksgezondheid, Arbeid en Tewerkstelling en op de parastatalen van de sociale zekerheid. De 5e en 6e Directie waren verantwoordelijk voor de Sector III Begroting en Financiën en belast met het toezicht op de begroting, de rekening, de staatsschuld, financiën en fiscale ontvangsten. De 7e en 8e Directie vormden de Sector IV Economie, Infrastructuur en Autoriteitsdepartementen en oefenden controle uit op de ministeries van Economie, Landbouw, Middenstand, Openbare Werken, Verkeerswezen, Landsverdediging, Rijkswacht en op de autoriteitsdepartementen (Eerste Minister, Justitie, Binnenlandse Zaken en Buitenlandse Zaken). Tot slot waren er de directies voor de verschillende gemeenschappen en gewesten, namelijk de Franstalige 9e, 11e en 13e Directies én de Nederlandstalige 10e, 12e en 14e Directies. Bij de Franstalige directies was de 9e belast met de gemeenschapsgebonden materies, de 11e met de gewestgebonden uitgaven en de 13e met de begroting, algemene rekening, schatkist, schuld, het Boek van opmerkingen, de Duitstalige Gemeenschap, de provincies, enz. Bij de Nederlandstalige directies focuste de 10e Directie zich op het onderwijs, de 12e Directie op de gewestelijke aangelegenheden en de 14e Directie op de algemene zaken, de begroting en rekening, de gemeenschapsgebonden materies (met uitzondering van onderwijs), Brussel, de Duitstalige Gemeenschap, de provincies, enz. De indeling van de directies binnen de sector V vertoonde dus een aantal verschillen. Het onderzoek van de ontwerpen van algemene uitgavenbegroting en van administratieve begroting werd als gevolg van deze reorganisatie aangepast: de in 1989 opgerichte begrotingscel behield zijn coördinerende rol en bevoegdheden, maar kon voortaan ook rekenen op de hulp van voor elke sector aangeduide begrotingsverantwoordelijken (die zelf volgens bepaalde richtlijnen begrotingsdossiers moeten opstellen).436 De met de wet van 5 april 1995 doorgevoerde herziening van de jurisdictionele procedure had vanuit organisatorisch oogpunt weinig gevolgen: deze materie bleef voorlopig onder de dienst Tekorten van de 5e en 6e directie ressorteren.437 Eind 1993 beslist de Algemene Vergadering dat er stafdiensten opgericht zouden worden met het oog op de uitbouw van een efficiënt intern beheer en een strategisch beleid. Deze stafdiensten zouden de volgende functies vervullen: centrale staf, met afdelingen strategie en ontwikkeling, redactie435
Dienstorder D 4/99 van 3 mei 1990 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 I. Ordres de service - Dienstorders 1982-1990). Zie ook: Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1993, pp. 78-81. 436 Dienstorder D 08/90 van 10 augustus 1990 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 I. Ordres de service - Dienstorders 1982-1990). Zie ook : Annuaire administratif et judiciaire, Brussel, 1993, pp. 78-81. 437 Dienstorder D 05/1995 van 8 september 1995, later opgeheven en vervangen door de dienstorder D 4/1997 van 15 september 1997 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998).
104
en informatiebeleid, interne dienstverlening en personeelszaken.438 Een andere belangrijke ontwikkeling tijdens de jaren 1990 was dat het Rekenhof vanaf 1998 ook bevoegd werd voor de opmaak van thematische audits. Vóór 2004 werden deze audits voor de federale sector aan Franstalige zijde uitgevoerd door de 3e en de 5e Directie en aan Nederlandstalige zijde door de 4e en de 6e Directie. Zij kregen daarbij aan Nederlandstalige zijde ondersteuning van de "DMO-pool" van de 1e Directie.439 Bij de aanvang van de 21ste eeuw werden de diensten van het Rekenhof nogmaals gereorganiseerd (zie organogram p. 119). Vanaf 2002 waren ze onderverdeeld in vijf sectoren en 14 directies. Sector I omvatte opnieuw twee tweetalige directies, die hoofdzakelijk ondersteunende en logistieke kwesties voor hun rekening namen. De 1e Directie was belast met inhoudelijke ondersteuning en de controle op de autonome overheidsbedrijven, de 2e Directie met logistieke ondersteuning én met de controle op alle overheidspensioenen en de ambtenarenzaken van de federale overheid en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Naast deze sector waren voorts ook de Stafdienst Organisatieontwikkeling & Vorming (SOOV) en de Cel Geïnformatiseerde Controle (CCI) actief. De sectoren II, III en IV onderzochten de federale financiën en bestonden alle drie uit een Nederlandstalige en een Franstalige Directie. Sector II was verantwoordelijk voor begroting en fiscale ontvangsten, sector III voor de federale instellingen van openbaar nut en sector IV voor de ministeries.440 De vijfde en laatste sector omvatte een Vlaamse en Franse sectie, die beiden op hun beurt drie directies omvatten. Deze oefenden de controle uit op de gemeenschappen, de gewesten en de provincies van hun taalgebied. De 9e Directie was verantwoordelijk voor de Franse Gemeenschap en de Franse Gemeenschapscommissie. De 11e Directie volgde het Waals Gewest op, terwijl de 13e Directie waakte over de algemene zaken van de Franse Gemeenschap en het Waals Gewest én over provincies. De 10e, 12e en 14e Directie volgden de Vlaamse aangelegenheden op: de 10e voor onderwijs en ambtenarenzaken, de 12e voor gewestaangelegenheden en de 14e voor de algemene zaken, de gemeenschapsaangelegenheden en de provincies. De dossiers inzake het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Duitstalige Gemeenschap werden verdeeld over de 9e, de 13e en de 14e Directie.441 De dienst Internationale betrekkingen van de 1e Directie was een volledig nieuwe dienst, die voortaan zowel de relaties met andere rekenkamers in Europees verband als deze in internationaal verband zou coördineren. Deze nam deze taak over van het kabinet van de eerste voorzitter, dat echter een rol bleef spelen bij de relaties in internationaal verband. De interne coördinatie werd verzekerd door sectorcomités, die de taken tussen de Nederlandstalige en de Franstalige directies met dezelfde bevoegdheden moesten coördineren.442 De inwerkingtreding van de wet van 11 juni 2002 leidde in 2003 tot de aanstelling van een (externe) preventieadviseur en van een (externe) vertrouwenspersoon.443 Het huidige organogram van het Rekenhof werd op 1 september 2004 ingevoerd, amper enkele jaren na de laatste reorganisatie (zie organogram p. 120). Volgens het jaarverslag beoogde het een organisatie …gebaseerd op prioriteiten die gepland zijn vanuit een systeembenadering en een risicoanalyse en die duidelijk de overheidsdiensten responsabiliseert voor de opgedragen taken en de verwachte resultaten. Het totaal aantal operationele directies daalde als gevolg van de reorganisatie van twaalf naar acht. Zowel de directies voor de controle van de federale instellingen als deze voor de controle van de gedefedereerde 438
Dienstorder D 04/1994 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998). 439 Gesprek met dhr. A. Trosch, 07/09/2009. 440 Een latere telefoonlijst uit augustus 2004 vermeldt een licht afwijkende taakverdeling: volgens dit document was Sector II verantwoordelijk voor de sociale zaken, sector III voor begroting en fiscale ontvangsten en sector IV voor de ministeries en de federale instellingen van openbaar nut. 441 Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, pp. 57-58. 442 Jaarverslag 2001- Rekenhof, Brussel, 2002, pp. 57-58. 443 Dienstorder D 06/2003 van 9 oktober 2003 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 M. Ordres de service - Dienstorders 2003-2005).
105
entiteiten werden in twee pijlers verdeeld: een pijler Financiële Audit en een pijler Thematische Audit. Elk van beide pijlers brengt specifieke producten voort, die hoofdzakelijk bestemd zijn voor het parlement. De pijler Financiële Audit stelt het Boek van opmerkingen op en is verantwoordelijk voor de begrotingsonderzoeken, onderzoeken van het boekhoudsysteem, de financiële situatie, het financieel beheer, de regelmatigheid van de verrichtingen, de goedkeuring van de rekeningen van de diensten en de administratieve afsluiting van de rekeningen van de rekenplichtigen. De pijler Thematische Audit stelt afzonderlijke verslagen op en is belast met de onderzoeken naar de wettigheid van de verrichtingen en de procedures, evenals de goede besteding van de overheidsgelden in de zin van de wet van 10 maart 1998. Deze pijler is voorts bevoegd voor de controle van de human resources en voor de taken in verband met de fiscale ontvangsten. De coördinatie tussen de twee pijlers wordt verzekerd door de directiecolleges van eerste-auditeurs-directeurs (EAD), die worden bijgestaan door een cel Strategie en Ondersteuning en een cel Publicaties. De vier directies belast met de controle van de federale sector worden geleid door een college van vier eerste-auditeursdirecteurs, terwijl de twee Nederlandstalige en de twee Franstalige directies elk aangestuurd worden door een college van twee eerste-auditeurs-directeurs. Een directiecomité van de voorzitters van de directiecolleges van de sector Gemeenschappen en Gewesten moet het overleg over en de verdeling van de taken tussen de Nederlandstalige en Franstalige Directies verzekeren voor die aangelegenheden die onder het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap ressorteren. Tot slot zijn er de algemene, horizontale diensten, die eveneens gereorganiseerd werden. De Directie Coördinatie en Studies omvat de dienst griffie en algemeen secretariaat, de dienst studies en documentatie en de dienst internationale en Europese betrekkingen, de directie Algemene Zaken de dienst human resources en organisatie, de dienst intendance en infrastructuur en de informaticadienst.444 De directies vormden op hun beurt drie overkoepelende sectoren. Concreet groepeert Sector I de ondersteunende diensten, met een Directie Coördinatie en Studies (D1) en een Directie Algemene Zaken (D2). De Sector II is de federale Sector, met enerzijds een Nederlandstalige Directie Financiële Audit (D3) en een Directie Thematische Audit (D4) en anderzijds een Franstalige Directie Financiële Audit (D5) en een Directie Thematische Audit (D6). De Sector III is verantwoordelijk voor de Gemeenschappen en Gewesten en groepeert eveneens een Franstalige Directie Financiële Audit (D7) en een Directie Thematische Audit (D8) aan de ene zijde en een Nederlandstalige Directie Financiële Audit (D9) en een Directie Thematische Audit (D10) aan de andere zijde.
444
Jaarverslag 2003- Rekenhof, Brussel, 2004, pp. 10-12.
106
ORGANOGRAMMEN
1831-1858
107
1858-1900
108
1900-1909
109
1909-1921
110
1921-1935
111
1935-1937
112
1937-1955
113
1955-1964
114
1964-1972
115
1972-1980
116
1980-1990
117
1990-2002
118
2002-2004
119
2004-heden
120
DE ARCHIEVEN VAN DE INSTELLING EN HUN SELECTIE A. ARCHIEFVORMING EN -BEHEER De Boeken van opmerkingen en de bewaard gebleven dienstorders verschaffen heel wat informatie over het beheer en de bewaring van het archief bij het Rekenhof. Dit onderdeel behandelt achtereenvolgens het juridisch statuut, de organisatie van het archiefbeheer, de materiële bewaring van het archief, de ordening en toegankelijkheid van de archiefbescheidenen, de raadpleging, de stand van zaken inzake digitale archivering en, tot slot, een beschrijving van de belangrijkste archiefreeksen. Juridisch statuut van het archief Het Rekenhof is een openbaar bewaarder,445 wat betekent dat de van de verschillende overheden ontvangen verantwoordingsstukken en betalingsstukken in principe tot het eigendom blijven behoren van de overheden in kwestie. De diensten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest nemen bijvoorbeeld na het verstrijken van de verschillende bewaartermijnen (cf. infra) de aan het Rekenhof overgemaakte stukken terug over. Deze bepaling zal echter alsmaar minder van toepassing zijn, enerzijds door de invoering van moderne controlemethodes (controle ter plaatse, thematische audits) en anderzijds door introductie van moderne reproductietechnieken, waardoor de overheidsdiensten fotokopies in plaats van originele stukken aan het Rekenhof kunnen voorleggen. Bovendien behoren de door het Rekenhof zelf opgestelde stukken uiteraard wél tot het eigen archief. Organisatie van het archiefbeheer Het reglement van orde bepaalt al sinds 1831 dat de griffier (vanaf 1921 de beide griffiers) erover moet waken dat het archief behoorlijk wordt bijgehouden. Deze konden voor deze omvangrijke opdracht beroep doen op een eigen archiefdienst. Het archiefbeheer behoorde aanvankelijk tot het takenpakket van de Griffie, waarbinnen tot 1858 zelfs sprake was van een afzonderlijke Section des Archives. Maar ook na 1858 bleef het archiefbeheer onder de griffie ressorteren: het reglement van orde uit 1905 bepaalde bijvoorbeeld dat het aan de griffie verbonden diensthoofd verantwoordelijk was voor het beheer van de archiefdienst, onder leiding en toezicht van de griffier.446 Vervolgens werd de archiefdienst bij een grondige reorganisatie van de diensten van het Rekenhof in 1972 overgeheveld naar de 2e Directie van de Sector I Algemene Zaken. Sinds 2004 ressorteert de centrale archiefdienst onder de 1ste Directie. Momenteel is de werking van deze archiefdienst gebaseerd op een dienstnota uit 1992, die alle bestaande richtlijnen met betrekking tot het beheer van het archief geeft hernomen en tot één enkele tekst heeft samengevoegd.447 Concreet bepalen de directies op basis van een koninklijk besluit van 1952 (cf. infra) tot welke categorie een dossier behoort en brengen ze de desbetreffende code aan op de dossieromslagen: de code B voor de na zes jaar te vernietigen stukken, de code P voor de na 10 jaar te vernietigen stukken, de code O voor de na 15 jaar te vernietigen stukken, de code C voor de na 30 jaar te vernietigen stukken en de code D voor de blijvend te bewaren dossiers. 445
Strikt genomen zijn de beide griffiers de openbare bewaarders, aangezien zij binnen de instelling verantwoordelijk zijn voor de organisatie van het archiefbeheer. Pandectes belges, XXIX, kol. 10391043 en XLIX, kol. 351. 446 Règlement d'ordre des bureaux de la Cour des Comptes 1905 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-2). 447 Dienstorder DD 05/1992 van 17 juni 1992 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998).
121
Vervolgens bezorgen de directies de dossiers aan de archiefdienst. De archiefdienst verifieert bij aankomst of de dossiers geen betalingsordonnanties meer bevatten, registreert de dossiers in een databank en bewaart alle dossiers in één enkele op volgnummer geordende reeks Jaarlijks komen op die manier gemiddeld 130.000 dossiers toe bij het archief, waarvan 97% onder de categorie B valt. Wanneer 6 jaren verstreken zijn, dan worden de dossiers B geselecteerd en vernietigd en worden de overige dossiers O, P, C en D vervolgens afzonderlijk geklasseerd in vier afzonderlijke reeksen. De dossiers O, P, C worden dan vernietigd wanneer de respectievelijke bewaartermijnen verstreken zijn.448 Het aantal dossiers zal in de toekomst vermoedelijk sterk dalen door de stapsgewijze afschaffing van het voorafgaand visum (cf. supra). Tot slot moet nog gesignaleerd worden dat de meer omvangrijke pakken met bewijsstukken van oudsher afzonderlijk bewaard worden, in aparte archiefruimten. Voor de provinciale dossiers werden deze bewijsstukken pas sinds 1932 in het archief van het Rekenhof bewaard.449 Naast de "gewone"dossiers zijn er ook geclassificeerde dossiers ("geheim" of "zeer geheim"), die onder de toepassing vallen van de wet van 11 december 1998.450 Een dienstnota uit 2001 bepaalde dat een veiligheidskamerbewaarder het dossier onder zijn hoede neemt bij het binnenkomen van de stukken, het laat paraferen door de eerste voorzitter, het registreert in het register van de geclassificeerde dossiers, de veiligheidsofficier verwittigt en het overhandigt aan het door de officier aangewezen personeelslid met de vereiste machtiging. Na de behandeling worden de dossiers opnieuw door de eerste voorzitter geviseerd en op verzoek van het betrokken personeelslid in afzonderlijke, beveiligde archiefruimten opgeborgen. De veiligheidsofficier beheert de gegevensbank van het geclassificeerd archief, bezit een exemplaar van de inventaris en bewaart de sleutels van de beveiligde archiefruimte.451 Tot slot heeft de invoering van de wet- en regelgeving op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer452 geleid tot de uitvaardiging van een dienstnota in 2001.453 Deze voorzag in de aanduiding van privacyverantwoordelijken binnen de directies van verantwoordelijken voor het beheer van bestanden met persoonsgegevens. De verantwoordelijken moesten interne aangiften opstellen van manuele en computerbestanden die onder de toepassing van de wet vielen en deze aan de bestaande werkgroep "beveiliging van informatie" bezorgen. Deze werkgroep stelde een repertorium op, besliste of een aangifte vereist was bij de Privacycommissie en verleende advies bij moeilijkheden. Het diende ook jaarlijks verslag uit te brengen aan het Hof. Elke aanvraag tot mededeling, verbetering of schrapping van gegevens die op de aanvrager betrekking hebben, moest aan de griffier en de werkgroep meegedeeld worden: de griffier besliste, na advies van de werkgroep, over de ontvankelijkheid van de vraag en over het eventuele antwoord. Deze dienstnota bleef echter (grotendeels) dode letter. Een nieuwe, in 2011 uitgevaardigde dienstorder schetst het algemeen kader dat de personeelsleden van het Rekenhof moeten respecteren zodra ze 448
Het koninklijk besluit van 25 november 1952 (cf. infra) stipuleert dat de te vernietigen stukken enkel verkocht zullen worden indien de vernietiging ervan gebeurt in tegenwoordigheid van een ambtenaar van het Bestuur der Domeinen én dat deze vooraf, per aard, omschreven worden in een in duplo opgemaakte inventaris, waarvan één exemplaar aan de Minister van Financiën wordt bezorgd. Geen van deze bepalingen wordt vandaag de dag toegepast. 449 Dienstorder 33/32 van 30 december 1932. (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939). 450 Wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen (BS, 10/08/2002, p. 15752) en koninklijk besluit van 24 maart 2000 tot uitvoering van de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen (BS, 31/03/2000, p. 10089). 451 Dienstorder D 13/2001 van 7 augustus 2001 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 L. Ordres de service - Dienstorders 2001-2002). 452 Voor meer informatie, zie www.privacycommission.be en www.vlaamsetoezichtcommissie.be. 453 Dienstorder D 01/1996 van 30 januari 1996 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998).
122
elektronische persoonsgegevens gebruiken met het oog op de uitvoering van controles en audits (met nadruk op de finaliteit, proportionaliteit, vertrouwelijkheid en beveiliging en transparantie), geeft uitleg over de bijzondere procedure voor de machtiging voor elektronische uitwisseling van persoonsgegevens454 en verordent dat alle bestanden met elektronische persoonsgegevens moeten worden opgenomen in een centrale inventaris.455 Voordien had het Hof reeds conform de bepalingen van de wet van 25 maart 2003 een medewerker aangesteld als consulent inzake informatieveiligheid en bescherming van de persoonlijke levenssfeer en deze de opdracht verleend om de veiligheidsmaatregelen uit te werken,456 in overleg met een werkgroep.457 Hoewel het archiefbeheer van het Rekenhof dus zeer goed georganiseerd is en de vergelijking met andere Belgische instellingen met glans kan doorstaan, verliep en verloopt het niet altijd zonder problemen. De medewerkers van de centrale archiefdienst focussen zich - geheel terecht - op het beheer, de interne terbeschikkingstelling, de selectie en de vernietiging van de meer recente, centraal bewaarde papieren dossiers. De ontwikkeling van een volwaardig beleid inzake informatiebeheer of records management voor de instelling - met aandacht voor het beheer en de langetermijnbewaring van zowel papieren als digitale gegevens - zou dan ook de inzet vereisen van een medewerker met een zekere kennis en ervaring op dit vlak. Deze kan onder meer ordeningsplannen helpen opstellen, de invoering en werking van de nieuwe Records Management Applicatie (cf. infra) inhoudelijk opvolgen, de selectie en vernietiging coördineren en documenteren, advies verlenen aan het personeel van het Rekenhof, de verdere ontsluiting en terbeschikkingstelling van het archief op zich nemen, het archief valoriseren door de terbeschikkingstelling voor tentoonstellingen en publicaties, enz. Een ander knelpunt was en is de overdracht van dossiers aan de archiefdienst. Een dienstnota uit 1921 wees de directeurs erop dat de stukken na de verificatie onmiddellijk naar het archief verzonden moesten worden om te vermijden dat ze zich in de kantoren opstapelden en benadrukte dat de aan het Hof bezorgde pakken onmiddellijk na hun aankomst geopend en geklasseerd moesten worden.458 Het zette blijkbaar weinig zoden aan de dijk want enkele maanden later signaleerde de hoofdgriffier dat een medewerker van het archief rondes zou maken in de burelen en alle te archiveren dossiers in zou zamelen. Si toutefois ces dossiers doivent être gardés quelque temps, le personnel, lorsqu'il quittera les locaux de la Cour, les enfermera avec les autres dossiers.459 Een dienstnota uit 1991 herinnert er vandaag de dag nog steeds aan dat de afgehandelde dossiers door de directies veel te laat naar het archief verzonden worden, waardoor deze laatste vrije ruimte moet voorzien.460 Bovendien was er ook het probleem van herhaaldelijk verlies van nota's en dossiers, zoals blijkt uit een dienstnota uit 1923: …Elle [het Hof] recommande aux fonctionnaires et agents de ne retenir aucun dossier ou documents sans en laisser reçu et de veiller à ce que les ordres 454
Deze zijn enkel van toepassing voor de overheidsinstellingen van de federale overheid en van de Vlaamse Gemeenschap. Voor overheidsinstellingen van het Waals Gewest, de Franse Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest geldt geen machtigingsverplichting, behalve als de uitgewisselde bestanden afkomstig zijn van de Vlaamse Gemeenschap of de federale Staat. 455 Dienstorder D6/2011 van 28 april 2011. Gebruik van elektronische persoonsgegevens bij controles en audits (intranetsite van het Rekenhof). 456 Beslissing van de Algemene Vergadering van 3 februari 2010, dossier 3.585.119. 457 Beslissing van de Algemene Vergadering van 14 juli 2010, dossier 3.369.124 en 3.585.119. 458 Dienstorder 22/1921 van 24 september 1921 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 459 Dienstorder 29/1922 van 10 november 1921 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 460 Dienstorder D 08/1991 van 10 juli 1991 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 J. Ordres de service - Dienstorders 1991-1998).
123
donnés aux huissiers, pour le transport et la remises des pièces, soient ponctuellement exécutés. Les huissiers ne peuvent abandonner, dans les antichambres ou les ascenseurs, les dossiers qui leur sont confiés…461 Nog een andere dienstnota uit dat jaar vermeldde: …il arrive qu'on ne constate qu'un dossier s'est égaré qu'après plusieurs mois seulement, ce qui rend, évidemment, les recherches difficiles… De voor de afdelingen bestemde stukken moesten dan ook aan het einde van de werkdag in een kast opgeborgen worden, die vervolgens afgesloten werd.462 Toen een zoekgeraakt dossier pas na enige tijd opdook, beval de griffier dat al de afgehandelde dossiers aan het archief bezorgd zouden worden, dat ontleende dossiers zo snel mogelijk terug aan het archief bezorgd zouden worden en dat nog niet afgehandelde dossiers enkel ontleend kunnen worden tegen afgifte van een ontvangstbewijs.463 Het probleem stelt zich vandaag de dag nog steeds, want tijdens de opmaak van de archiefselectielijst zijn er in de archiefruimten ook dossiers opgedoken die in principe aan de archiefdienst overgedragen hadden moeten worden. Het systeem staat en valt dus met de discipline van de betrokken medewerkers: een regelmatige (bijvoorbeeld jaarlijkse) oproep tot overzending van afgeronde dossiers zou dus geen overbodige luxe zijn. Een ander belangrijk punt was de beveiliging van het archief, dat uiteraard gevoelige gegevens kan bevatten. Zo deed in 1870 een diefstal van stukken uit het archief van het Rekenhof de instelling op haar grondvesten daveren. Bovendien gaf deze diefstal aanleiding tot forse kritiek op de instelling zelf: Le vol a eu lieu dans les archives de la Cour des Comptes, il y a donc là du désordre, un défaut de surveillance, a-t-on dit dans le public… on va jusqu'à dire que le premier venu pouvait pénétrer dans les archives de la Cour des Comptes. Die kritiek was volgens het Rekenhof niet toevallig, want hoge bomen vangen veel wind: On pourrait s'étonner de cette hostilité, si l'on ne savait que, par la nature de ses fonctions investigatrices, elle est exposée à froisser beaucoup d'intérêts individuels. Wat was er precies gebeurd? Een bureelchef van het Rekenhof had een aantal effecten van de Belgische staatsschuld gestolen en deze aangepast om er een ongeoorloofd voordeel uit te puren. Het Rekenhof merkte op dat twee factoren de diefstal mogelijk gemaakt hadden: eerst en vooral was de betrokkene al 23 jaar in dienst geweest en waren er nooit eerder problemen geweest. Een tweede knelpunt was dat het ministerie van Financiën niet langer gebruik maakte van duidelijke stempels om de effecten te ontwaarden. Het Rekenhof benadrukte in zijn verslag aan de Kamer dat het hoe dan ook nooit de zorg voor het archief uit het oog verloren had.464 Daarbij aansluitend signaleerde het in nog een ander, aan het Boek van opmerkingen gehecht verslag dat het - gezien de grote hoeveelheid dossiers en stukken - het onmogelijk was om deze allemaal tot op stukniveau op te lijsten. Deze massa was ook de reden waarom het Hof een beroep moest doen op personeel voor het beheer van het archief. Tot slot wees het erop dat het via het Boek van opmerkingen de regering en het parlement had gesignaleerd dat er geen wet- of regelgeving bestond met betrekking tot het archief.465 Het Hof was ook altijd erg beducht voor de terbeschikkingstelling van dossiers aan derden. Een dienstnota uit 1923 signaleert dat een brief van een minister verwijst naar argumenten uit de rapporten van de burelen en de kanttekeningen van de raadsheren, wat er op wijst dat het dossier aan het departement was gecommuniceerd. Het tilde zeer zwaar aan deze zaak: Cette façon d'agir constitue un manquement grave à la règle du secret professionnel et la Cour attire, à cette occasion, l'attention du personnel sur les inconvénients sérieux qui peuvent présenter des agissements aussi blâmables. Elle a décidé à prendre des mesures sévères à 461
Dienstorder 34/1923 van 19 oktober 1923 en dienstorder 29/1923 van 19 oktober 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 462 Dienstorder 3/26 van 29 januari 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 463 Dienstorder 1/50 van 7 maart 1950 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950) en dienstorder 5/69 van 12 maart 1969 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 464 Parl. St. Kamer, 1869-1870, nr. 159/1. 465 Boek van opmerkingen, nr. 37.
124
l'égard des agents qui seraient reconnus coupables…466 Even voordien had een andere dienstnota de toegang tot het archiefruimten voor het personeel - bijvoorbeeld om zelf dossiers uit te halen - streng verboden.467 Dat brengt ons bij het volgende punt, de archiefruimten: ook hiervan kan met behulp van de Boeken van opmerkingen en tal van andere bronnen, een vrij gedetailleerde historiek geschetst worden. Archiefruimten en -verpakking Het Hof werd kort na zijn oprichting, in april 1831, gehuisvest in het Romerswal-gebouw aan de Karmelietenstraat in Brussel.468 Het gebouw was aanvankelijk ruim genoeg om er alle diensten en archieven onder te brengen,469 maar de massale aangroei van archiefstukken hadden tot gevolg dat de zolders en kelders zich aan hoog tempo met archief vulden. De Minister van Binnenlandse Zaken lanceerde al in 1842 het idee om de statische archieven van de ministeries en het Rekenhof te centraliseren in een te huren gebouw, de Bazar pantechnique.470 Het Rekenhof was echter geen voorstander van deze denkpiste en hield de boot voorlopig af. Na de brand van het Rekenhof in 1846 (cf. infra) werd het in veiligheid gebracht archief overgebracht naar het paleis aan de Hertogstraat en vervolgens naar een gebouw aan de Wolstraat, waar de diensten van het Rekenhof tijdelijk onderdak kregen.471 Bij de heropbouw werd heel wat aandacht besteed aan de brandveiligheid en werd het archief voortaan opgeborgen in ijzeren kasten en rekken472 en werd een ijzeren deur voorzien.473 Later volgden nog de installatie van waterreservoirs op de hogere verdiepingen, de bevestiging van ladders aan de schouwen en de installatie van bliksemafleiders op het dak.474 Het gebrek aan ruimte werd echter algauw weer nijpend. Tussen 1858 en 1876 moest de instelling beroep doen op bijkomende, voorlopige lokalen.475 Eerst werd een groot aantal liassen en dossiers ondergebracht in het voormalige gebouw van de Société de librairie aan de Noordstraat, vervolgens in het Hertogenpaleis aan de Hertogstraat en uiteindelijk op de zolders en in de kelders van het daartegenover gelegen Assche-huis.476 De bewaaromstandigheden van deze lokalen waren echter verre van ideaal: …ils consistaient en souterrains et anciennes remises mal aérés et peu éclairés, ce qui, au bout de quelque temps, amenait la destruction des liasses, autant par l'effet de l'humidité que par l'œuvre des rongeurs.477 Dit verklaart waarom na verloop van tijd alleen het op termijn te vernietigen archief er werd bewaard.478 Deze afzonderlijke lokalen waren nadelig voor de goede werking en de verschillende verhuisoperaties brachten niet alleen hoge kosten met zich mee, maar bemoeilijkten ook het behoud van de ordening.479 Toen de instelling in 1876 deze archiefruimten moest ontruimen, vormde dit de aanleiding voor de uitvaardiging van het koninklijk besluit van 1877 (cf. infra).
466
Dienstorder 34/1923 van 19 oktober 1923 en dienstorder 29/1923 van 19 oktober 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 467 Dienstorder 4/36 van 29 april 1936 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 B. Ordres de service - Dienstorders 1931-1939) en dienstorder 18/49 van 31 oktober 1949 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 C. Ordres de service - Dienstorders 1940-1950). 468 ERAUW F., "Van de vroegere rekenkamers tot het Europese Rekenhof", in: TBP, XXXV, 1980, 6, p. 470. 469 RION P., AERTS E. en VANDENBULCKE A., op.cit., p. 75. 470 Dit was blijkbaar de pas geopende Brusselse vestiging van de Londense fotograaf Richard Beard. 471 BS, 10/11/1846, p. 1251. 472 Boek van opmerkingen, nr. 16. 473 Parl. St. Kamer, 1869-1870, nr. 159/1. 474 Boek van opmerkingen, nr. 32. 475 Boek van opmerkingen, nr. 36. 476 Parl. St. Kamer, 1869-1870, nr. 159/1. 477 Boek van opmerkingen, nr. 55. 478 Parl. St. Kamer, 1869-1870, nr. 159/1. 479 Boek van opmerkingen, nr. 55.
125
Het gebouw van het Rekenhof en de aanpalende gebouwen werden enkele decennia later, op het einde van de 19de eeuw gesloopt met het oog op de bouw van een nieuw kazernecomplex voor het Regiment der Grenadiers, de huidige Prins Albert Kazerne.480 Het Hof verhuisde uiteindelijk in 1897 naar het Spangenhuis aan het Koningsplein, dat in de 18de eeuw was opgetrokken op de grondvesten van het gesloopte Hof ter Hoogstraten481 en waar voordien het Ministerie van Spoorwegen was gehuisvest. Het beklaagde zich niet over deze verhuisoperatie, want de nieuwe zetel was veel ruimer en gerieflijker dan de oude. Vanaf 1892 werden een aantal bijgebouwen ingericht als archiefruimten en vanaf 1894 werden de eerste archieven overgebracht. Toch werd de instelling op haar nieuwe locatie opnieuw vrij snel met plaatsgebrek geconfronteerd. Zo werden in 1949 de binnenplaatsen met glas overdekt om bijkomende archiefruimten te creëren.482 Toen de staat ook het aangrenzende Hof van Grimbergen aankocht van de Lloyds Bank voor de huisvesting van een aantal diensten van het Rekenhof, werden de deels intact gebleven middeleeuwse kelderruimten van het vroegere Paleis van de Coudenberg ook in gebruik genomen als archiefruimten.483 Foto's uit die tijd tonen aan dat de bewaaromstandigheden er verre van ideaal waren.484 Het Rekenhof verhuisde uiteindelijk in de eerste helft van de jaren 1980 naar het gebouwencomplex op de hoek van het Koningsplein en de Regentschapsstraat, waar het momenteel nog steeds gevestigd is. De archiefruimten zijn nu ondergebracht in de voormalige ondergrondse kluizenzalen van de vroeger in het gebouw gevestigde Bank van Brussel. De staat en inrichting van deze archiefruimten voldoen op de meeste vlakken aan de daaraan gestelde eisen. De zalen zijn ruim genoeg, bezitten vlakke en gladde afgewerkte vloeren, wanden en plafonds en worden slechts door een beperkt aantal nutsleidingen doorkruist. Bovendien zijn er - ondanks het feit dat er niet minder dan zes ondergrondse verdiepingen zijn - nooit problemen gerezen met het grondwater. Voorts is er voldoende aandacht voor de brandveiligheid. Een ander positief punt is dat de temperatuur en relatieve luchtvochtigheid geschikt zijn voor de bewaring van archief en dat de desbetreffende waarden amper of niet schommelen. De blijvend te bewaren stukken worden daarenboven opgeborgen in metalen kasten of rekken. Tot slot worden archiefruimten waar belangrijke en privacygevoelige informatie wordt bewaard, afgesloten. Toch zijn er ook enkele knelpunten. De archiefruimten worden niet of te weinig schoongemaakt, waardoor er heel wat stof (en hier en daar ook vuil) ligt. Zelfs de processen-verbaal van het Hof zijn bedekt met een dikke laag stof, ondanks het feit dat ze in afgesloten kasten zijn opgeborgen. De meeste stukken worden daarenboven bewaard in hun oorspronkelijke dossierkaften of ordners, waardoor ze blootgesteld worden aan stof, vuil en kunstlicht. Nog andere zijn samengebonden tot pakketten, met inkepingen aan de vier zijden tot gevolg. Een ontstoffing en herverpakking dringt zich dus op, en dan in het bijzonder voor de oudere en meer kwetsbare archiefbescheiden. Ook voor de los bewaarde glasplaten en oudere foto’s dient een aangepaste verpakking voorzien te worden. De meer recente dossiers en de archieven van de ondersteunende diensten worden doorgaans bewaard in de kantoren van de verantwoordelijke diensten, waar amper of geen problemen rijzen. Dossiers met privacygevoelige gegevens worden in afgesloten ruimten of afsluitbare kasten bewaard. Eén door de centrale archiefdienst ter beschikking gestelde ruimte wordt echter door de diensten gebruikt om archief op te slaan, met als gevolg dat de herkomst en de ordening van de stukken verloren is (of dreigt te) gaan. Zo worden er zowel de dubbels van 480
ERAUW F., "Het Belgische Rekenhof", in: TBP, XXXVI, 1981, nr. 3, p. 207. Voor meer informatie, zie: SMOLAER-MEYNART A. et VANRIE A. (ed.), Le quartier royal, Brussel, CFC-Éditions, 1998, pp. 81-95. 482 VRANCKEN F., Nota met betrekking tot het hotel van het Rekenhof, ca. 1960, p. 4 (Bibliotheek van het Rekenhof, nr. 1133). 483 De Lloyds Bank had deze ruimten voordien ook al gebruikt als archiefruimten. Voor meer informatie, zie: DE LA KETHULLE DE RYHOVE T., "Les mystérieux souterrains de la Place royale ont des siècles de souvenirs", in Cahiers historiques, 1968, nr. 46, p. 4 en pp. 41-48. 484 Sommige oudere dossiers (zoals deze van de boekhouding) vertonen nog steeds sporen van stof en vuil uit deze periode. 481
126
het Grootboek van de Rijksschuld uit de 19de eeuw bewaard als zeer recente archiefbescheiden van de Aanrekeningsdienst. Ordening Hoe het archief van het Rekenhof in de eerste decennia van zijn bestaan geordend was, kon (nog) niet achterhaald worden omdat vrijwel alle dossiers uit de periode verloren zijn gegaan. Wel is duidelijk dat na de afkondiging van het koninklijk besluit van 1877 met bewaartermijnen voor de verschillende reeksen (cf. infra) een ordening van dossiers werd ingevoerd op basis van reekscodes A, B, C en D, die correspondeerden met de bewaartermijnen van 6 jaar, 10 jaar, 30 jaar en "onbeperkt".485 Dit systeem werd in 1952 aangepast op basis van de nieuw ingevoerde termijnen, met de (niet langer gebruikte) code A voor de na 5 jaar te vernietigen stukken, de code B voor de na 6 jaar te vernietigen stukken, de code P voor de na 10 jaar te vernietigen stukken, de code O voor de na 15 jaar te vernietigen stukken, de code C voor de na 30 jaar te vernietigen stukken en de code D voor de blijvend te bewaren dossiers. Het in 1887 uitgedachte en ingevoerde ordeningssysteem heeft zijn degelijkheid bewezen en wordt vandaag de dag nog steeds gebruikt. Het plaatst de archivaris die het archief wil inventariseren evenwel voor een uitdaging aangezien de één enkele, op volgnummer geordende reeks dossiers D zeer uiteenlopende dossiers groepeert.486 De niet door de archiefdienst beheerde archiefreeksen van de ondersteunende diensten worden afhankelijk van hun inhoud chronologisch geordend, geordend op volgnummer of alfabetisch geordend op naam. Bij sommige reeksen is de oorspronkelijke ordening geheel of gedeeltelijk verloren gegaan en moet deze hersteld worden: vooral voor de gefragmenteerd bewaard gebleven stukken van de (eerste) voorzitter en de (hoofd)griffier uit de 19de en de tweede helft van de 20ste eeuw stelt zich dit probleem. Henri Matton signaleerde in de inleiding van zijn chronologie van 100 jaar Rekenhof uit 1942 dat hij …les documents accumulés en tas dans le cabinet de la première présidence et dont personne ne connaissait le contenu… had geraadpleegd. Hij trof er onder meer het proces-verbaal aan van de eedaflegging van de leden van het Hof in 1831, …pièce historique digne d'un meilleur sort.487 Deze stukken werden na lang zoeken488 teruggevonden… maar dan geordend op basis van de paginanummers en voetnoten van Mattons chronologie. Nog andere werden los aangetroffen tussen zijn nota’s: in één enkele stapel werden stukken uit de periode 1820-1960 aangetroffen Henri Matton heeft dus naar aanleiding van zijn onderzoek talloze archiefbescheiden laten uithalen en herordenen. Bovendien zijn er in 1957 zijn nog andere stukken naar aanleiding van een tentoonstelling uitgeleend489 en na hun terugkomst nooit terug op hun plaats opgeborgen. De ordening van deze stukken is dus grondig verstoord, waardoor hun context grotendeels verloren is gegaan. Toegankelijkheid Het belangrijkste knelpunt op dit vlak betreft de ontsluiting van de sinds 1886 bewaard gebleven reeks dossiers D. Het Rekenhof startte onmiddellijk na de oprichting met de aanleg van een aantal toegangen op het archief om opzoekingen mogelijk te maken. Er werd een algemene indicateur opgestart voor de registratie en analyse van de briefwisseling en dit 485
[MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, pp. 224-225. De huidige mogelijkheid om in een digitale omgeving via een zoekopdracht op basis van trefwoorden bepaalde types dossiers op te zoeken, kan soelaas bieden (maar dan alleen op voorwaarde dat de beschrijvingen consequent op dezelfde manier worden opgesteld). 487 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, s.p. 488 Deze werden bewaard in verpakkingen uit de jaren 1950 en tussen dossiers met betrekking tot een heel ander onderwerp. 489 Meer bepaald de tentoonstelling naar aanleiding van de viering van 150 jaar Cour des Comptes (Frankrijk). LEONARD R. en BRABAINT C., Cent cinquantenaire de la Cour des Comptes, Parijs, Archives nationales, 1957, XVII + 157 p. 486
127
register werd vervolgens gekoppeld aan indices en archiefinventarissen. Daarbij aansluitend werden er ook alfabetische bulletins gecreëerd, die eveneens aan deze algemene indicateur gekoppeld waren.490 De algemene indicateur wordt volgens een dienstnota in 1924 afgeschaft,491 maar vermeldingen in latere dienstnota's en de in het archief aangetroffen indicateurs uit de periode 1965-1995 wijzen erop dat dit systeem (misschien met een onderbreking) alsnog werd voorgezet. Daarnaast beschikte elke directie over een eigen bijzondere indicateur, die minutieus bijgehouden moest worden.492 Deze registers werden in 1924 vervangen door steekkaartensystemen: elke steekkaart diende de naam van de verificateur en de raadsheer, de directie en eventueel het nummer van de documentatiefiche te vermelden.493 De algemene indicateur zelf en de indicateurs van de directies uit de 19de en de eerste helft van de 20ste eeuw zijn echter niet meer terug te vinden. Bovendien bevat de in 1995 gelanceerde Oracle-databank voor het beheer van de dossiers enkel retroactief gegevens vanaf 1979 (voor de dossiers C en D) en is de indicateur van de ingekomen stukken maar vanaf 1965 bewaard gebleven, wat betekent dat voor het merendeel van de dossiers D geen nadere toegang bestaat en dossiers dus niet snel en gericht opgezocht kunnen worden. De niet door de archiefdienst beheerde archiefreeksen van de ondersteunende diensten zijn meestal van beperkte omvang en/of kunnen dankzij hun ordening snel geraadpleegd worden. Dit verklaart waarom er ook geen of weinig nood is aan nadere toegangen. De enige uitzondering op deze regel zijn de programma's van de boekhoudkundige cel en een door de personeelsdienst opgestelde MS Excel-tabel van de pensioendossiers. Een nadeel is wel dat bij een verstoring van de ordening (cf. supra) ook de toegankelijkheid in het gedrang komt. Raadpleging De inzage van het archief van het Rekenhof wordt door het reglement van orde voorbehouden aan de leden van de wetgevende machten. Deze bepaling houdt echter geen rekening met de mogelijke inzage van het statisch, historisch waardevol archief door historici en andere geïnteresseerde onderzoekers en voorziet ter zake ook geen enkele procedure. Het Hof zou in dat kader kunnen stipuleren dat het archief enkel met toestemming van de instelling geraadpleegd kan worden en ter zake voorwaarden en een procedure kunnen uitwerken. Met de bepalingen van de wetgeving inzake de openbaarheid van bestuur dient geen rekening gehouden te worden aangezien deze enkel van toepassing zijn op de uitvoerende macht, maar wél met deze inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (de privacy). Digitale archivering De digitale archivering vormt momenteel dé uitdaging bij uitstek. Het Rekenhof beschikt net zoals vele andere instellingen op dit moment nog niet over een overkoepelende en coherente strategie voor de langetermijnbewaring van digitale kantoordocumenten en e-mail. E-mails worden doorgaans bewaard in de e-mailbox van de betrokken medewerker(s), bestanden op persoonlijke schijven of gedeelde server-schijven, die echter niet altijd even efficiënt beheerd en ingedeeld worden. Het gevolg van dit alles is dat er naast de officiële en rechtsgeldige papieren documenten een omvangrijk digitaal schaduwarchief is ontstaan. De ordening stemt echter niet altijd met de ordening van de papieren stukken overeen en er bestaan al evenmin afspraken met betrekking tot de naamgeving en/of versiebeheer. Bovendien bezitten de
490
Boek van opmerkingen, nr. 12. Dienstorder 14/1923 van 12 juni 1923 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 492 Dienstorder 14/1924 van 12 juni 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 493 Dienstorder 21/1924 van 4 augustus 1924 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 491
128
digitale stukken geen rechtsgeldig karakter en worden ze bewaard in eigendomsgebonden softwareformaten die de langetermijnbewaring sterk zullen bemoeilijken. De informaticadienst van de instelling werkt momenteel echter aan de uitbouw van een records management applicatie (RMA), die de naam E-DOS zal dragen en (op termijn) de overschakeling naar een volledige digitale dossierstroom en -archivering mogelijk zal maken.494 De nieuwe applicatie zou een gebruiksvriendelijke interface bezitten en opgedeeld zijn in enerzijds een Workspace met voorbereidende stukken en anderzijds een officieel deel met alle definitieve documenten. Ingekomen papieren stukken zouden eveneens opgenomen worden door ze in te scannen en met behulp van OCR-technologie495 doorzoekbaar te maken. Het zou ook een nieuwe nummering voor de dossiers invoeren, met vermelding van jaar, afkorting van het betrokken bestuursniveau en een volgnummer. Tot slot zou het ook een selectie, vernietiging en definitieve archivering van digitale stukken mogelijk maken. Niet alleen zullen digitale documenten beter geordend kunnen worden en opgezocht kunnen worden, ook hun selectie en eventuele vernietiging of langetermijnbewaring zal dus beter gecoördineerd kunnen worden. E-mails en hun bijlagen dienen niet langer in het e-mailsysteem bewaard te worden, maar kunnen samen met de andere relevante digitale bestanden van het e-mailprogramma naar het desbetreffende digitale dossier geëxporteerd worden en daar bewaard worden (zoals papieren brieven samen met andere documenten in één dossier bewaard worden). Enkel die e-mails die ontvangen en verstuurd worden in uitvoering van de opdrachten hebben een archiefwaarde en moeten in dit kader in het digitaal dossier opgenomen te worden. Voor persoonlijke of louter informatieve e-mails is dit niet nodig aangezien ze na korte tijd vernietigd kunnen worden. Eén nadeel is dat zowel de RMAapplicatie zelf als de erin opgenomen bestanden in eigendomsgebonden software functioneert. Het advies luidt om bij het ontwerp van dit systeem ook aandacht te besteden aan de langetermijnbewaring van de digitale stukken en om rekening te houden met een aantal internationale en Europese technische normen (zoals Moreq2 en ISO 15489) én met de richtlijnen van het Rijksarchief. Voor de archivering van databanken en websites van het Rekenhof zal het Rijksarchief nog specifieke richtlijnen uitwerken. Tot slot wil de auteur ook de aandacht vestigen op de archivering van de digitale versies van de publicaties van het Rekenhof, die - in tegenstelling tot de bewaring van de papieren versie door de documentatiedienst - op dit moment niet centraal georganiseerd is. Elke dienst bewaart een digitale versie van de eigen opgestelde publicaties, met alle verschillen (en risico’s) van dien. Heel wat van deze publicaties zijn wel terug te vinden op de website, maar dit is dan weer géén geschikte archiveringsmethode gezien het zeer veranderlijke karakter van websites. Een goed voorbeeld is het jaarverslag, waarvan enkel de laatste versie op de website terug te vinden is. Beschrijving van de belangrijkste archiefreeksen Het archief van het Rekenhof bestaat uit een groot aantal archiefreeksen die de verschillende taken van de instelling weerspiegelen. Dit onderdeel heeft tot doel de belangrijkste (types) reeksen te omschrijven en wil deze in hun bredere administratieve en historische context kaderen. Het door de kabinetten van de eerste voorzitter en van de voorzitter beheerde archief weerspiegelt hun coördinerende (en bijgevolg zeer heterogene) rol. Hoger in de tekst is reeds 494
De vraag stelt zich wel wat er dient te gebeuren met de huidige digitale documenten, waarvan de authenticiteit en integriteit niet volledig gegarandeerd kan worden, de ordening niet altijd optimaal is en enkel het papieren origineel rechtsgeldig is. 495 Optical character recognition (of in het Nederlands: optische tekenherkenning) is een transformatie waarbij uit een afbeelding van een tekst door middel van patroonherkenning alle tekens uit de afbeelding als zodanig worden herkend en apart opgeslagen door een computer(programma).
129
gesignaleerd dat tijdens de opmaak van de archiefselectielijst duidelijk geworden is dat het overgrote merendeel van het archief uit het laatste decennium dateert en de oudste stukken uit de 19de en een groot deel van de 20ste eeuw als verloren gegaan beschouwd moeten worden. De oudere stukken uit de jaren 1980 en 1990 worden (grotendeels ongeordend) in de archiefkelders in verhuisdozen bewaard en konden mits enige moeite nog in kaart gebracht worden. Het merendeel van deze meer recente stukken komt in aanmerking voor blijvende bewaring aangezien op dit niveau tal van dossierstromen samen komen en het archief bijgevolg belangrijke aanwijzingen kan bieden. Bovendien zijn er ook een aantal reeksen die betrekking hebben op de werking van de instelling en inhoudelijk van groot belang zijn. De processen-verbaal van de Algemene Vergadering en van de Kamers vormen de kern van het archief van het Rekenhof. De oudere worden beheerd door de centrale archiefdienst, de meer recente door de notulendienst. Deze voor de Algemene Vergadering in 1831 en voor de Kamers in 1921 opgestarte reeksen zijn in hun geheel bewaard gebleven en vertonen dus een opmerkelijke continuïteit. Dit valt te verklaren door het feit dat het Hof collegiaal beslist en op jurisdictioneel vlak doorheen de jaren een eigen jurisprudentie heeft ontwikkeld: de optekening van deze beslissingen en de bewaring van deze neerslag op papier werd dan ook altijd als zeer belangrijk beschouwd. Bovendien werd ook de nodige aandacht besteed aan de ontsluiting van hun inhoud door de opmaak van inhoudstafels. Sinds 1995 worden de processen-verbaal en de inhoudstafels opgesteld met behulp van een tekstverwerkingsprogramma en zijn er ook digitale kopieën. Deze worden echter in een eigendomsgebonden en wijzigbaar formaat bewaard, met alle risico's van dien voor hun langetermijnbewaring. De Directie Coördinatie en Studies overkoepelt verschillende diensten, elk met hun eigen specifieke taken en dito archiefvorming. De cel Griffie Mandatenlijsten en vermogensaangiften coördineert de opmaak van mandatenlijsten en hun publicatie in het Belgisch Staatsblad én bewaart de vermogensaangiften onder gesloten omslag. De centrale archiefdienst verzorgt het beheer van de door de directies afgehandelde dossiers, ordent deze volgens hun bewaartermijnen, haalt deze indien nodig opnieuw uit én organiseert de periodieke vernietigingen conform de bepalingen van het eerder aangehaalde koninklijk besluit van 1952. De Dienst Studies- en Documentatie omvat de cel Studies en de cel Documentatie. De eerste beheert zowel "algemene" dossiers, dossiers inzake de opgestelde studies als de dossiers inzake de toepassing van het inzage- en informatierecht door parlementsleden. Deze laatste dossiers werden overigens tot 2004 beheerd door het kabinet van de eerste voorzitter, waar de reeks uit de periode 1995-2003 bewaard gebleven is. De belangrijkste archiefvorming gaat echter gepaard met de jurisdictionele opdracht en dan meer bepaald met het beheer van de "groene dossiers" of "Tekortendossiers", een reeks die opklimt tot 1830. Verschillende registers vormen de toegang op deze dossiers, al vertonen deze toegangen wel verschillende hiaten en bevatten zij vaak verschillende informatie. Sinds de herziening van de jurisdictionele procedure in 1995 worden er ook rollen, zittingsbladen en "Grijze dossiers" met de eigenlijke arresten aangelegd. De reeks "Groene dossiers" of "Tekortendossiers" bevatten vanaf dat moment enkel informatie over de administratieve fase van de procedure. De cel documentatie beheert een omvangrijke reeks, sinds 1920 aangelegde, documentatiedossiers: deze "wetgevingsfardes" werden aanvankelijk ontsloten met behulp van steekkaarten, documentatiefiches en/of registers, nu met behulp van een databank. Dezelfde opmerking geldt mutatis mutandis voor de eveneens door deze cel beheerde bibliotheek. Tot slot bewaart de cel ook een volledige collectie van de Boeken van opmerkingen van het Rekenhof, waarvan het eerste in 1836 verscheen. Het bewaart ook een volledige reeks van de meer recent verschenen rapporten van thematische audits (waarvan een exemplaar ook in het desbetreffende dossier terug te vinden is, cf. infra) en van de jaarverslagen van de instelling. De Dienst voor Internationale Betrekkingen is een verhoudingsgewijs jonge entiteit, die zowel de contacten met de Europese als met de internationale instellingen coördineert. De dossiers handelen over de deelname aan overlegvergaderingen, over de deelname aan studiedagen en workshops en over de beantwoording van enquêtes en vragenlijsten. De begeleiding en
130
ondersteuning van controles van de Europese Rekenkamer in België vormt een andere, specifieke reeks. Bij de Directie Algemene Zaken worden de "klassieke" reeksen betreffende het financieel beheer, het personeelsbeheer, het materieel beheer en het ICT-beheer aangetroffen. Enkele reeksen vertonen een opmerkelijke continuïteit, zoals de reeks personeelsdossiers, de personeelsoverzichten en de dossiers inzake de begroting en de rekening van de instelling zelf, die beide tot ver in de 19de eeuw opklimmen. Het archief met betrekking tot het beheer van het gebouw is dan weer van vrij recente aard, wat te verklaren valt door de ondersteuning die op dat vlak geboden werd en wordt door de Regie der Gebouwen en diens rechtsvoorgangers. Bij de dienst Economaat worden interessante stukken met betrekking tot de (eigen en in bruikleen verkregen) collecties kunstwerken en waardevol meubilair opgesteld en bewaard. Andere reeksen zijn van meer recente aard en kaderen in de huidige tendens tot ontwikkeling van een beleid inzake human resources, inzake preventie en bescherming op het werk en inzake informatisering. Het archief van de aan de informaticacel gekoppelde Aanrekeningsdienst is erg omvangrijk, maar handelt louter over de eigenlijke aanrekening van uitgaven op de kredieten, zonder inzicht te bieden in de achterliggende beweegredenen. De archiefvorming van de in totaal acht operationele directies vertoont grote gelijkenissen. Deze directies zijn gegroepeerd in enerzijds een tweede Federale Sector (S II) en anderzijds een derde Sector Gemeenschappen en Gewesten (SIII), die op zijn beurt verder is opgesplitst in een Franse (S III F) en een Nederlandse Sector (S III N). Elk van deze drie sectoren staat onder leiding van een Directiecollege en kan een beroep doen op een cel Strategie en Ondersteuning en een cel Publicaties. Het overleg van de directeurs vindt echter hoofdzakelijk informeel plaats, waardoor er geen verslagen worden opgesteld. Er zijn daarentegen wel verslagen terug te vinden van het directiecomité van de voorzitters van de directiecolleges van de sector Gemeenschappen en Gewesten, dat het overleg over en de verdeling van de taken tussen de Nederlandstalige en Franstalige Directies moet verzekeren voor die aangelegenheden die onder het Brussels Hoofdstedelijk Gewest of de Duitstalige Gemeenschap ressorteren. De cellen Strategie en Ondersteuning coördineren de opmaak, aanpassing en evaluatie van de vijfjaarlijkse strategische plannen en van de jaarlijkse operationele plannen, wat zijn neerslag vindt in een aantal dossiers. De publicatiecellen zijn dan weer verantwoordelijk voor de opmaak, druk, distributie van de publicaties van het Rekenhof, evenals voor de opmaak van de perscommuniqués. Logischerwijze worden bij deze cellen dan ook archiefbescheiden omtrent deze opdrachten aangetroffen. Voorts is elke sector verder opgedeeld in een directie voor de financiële audit en een directie voor de thematische audit, hoewel de onderlinge taakverdeling niet voor elke sector dezelfde is. Voor wat de financiële audit betreft, handelen de dossiers over de toekenning van het voorafgaand visum (en de uitzondering op dit visum), de controle van de vastleggingen, de controle van de jaarlijkse beheersrekeningen van de rekenplichtigen, de controle van de algemene rekening en van de rekeningen van de staatsdiensten met afzonderlijk beheer, openbare instellingen en overheidsbedrijven. De directies Financiële Audit van de Federale Sector beheert daarnaast nog informatie met betrekking tot de Rijksschuld. Tot slot zijn er ook dossiers terug te vinden met betrekking tot het advies over de begroting. Zoals reeds eerder in de tekst is gesignaleerd, worden de dossiers onmiddellijk na hun afhandeling overgemaakt aan de centrale archiefdienst, die ze ordent op basis van de bepalingen van het koninklijk besluit van 1952 . De archiefvorming bij de drie directies Thematische Audit is heel wat minder ingewikkeld, aangezien de opmaak van dergelijke audits resulteert in een enkele reeks dossiers thematische audits, waarin onder meer de voorstudie, het voorontwerp, het ontwerp en verslag, briefwisseling, interne nota's, beslissingen van het Hof en een gepubliceerd exemplaar van het auditrapport terug te vinden zijn. Ook deze dossiers dienen in principe na de afronding van de audit overgemaakt te worden aan de archiefdienst, maar
131
aangezien de thematische audit van vrij recente datum is én de dossiers verhoudingsgewijs beperkt in aantal zijn, heeft nog geen enkele directie haar dossiers overgemaakt. Tot slot nog signaleren dat bij de cel Gebouwenbeheer van het Hof nog een farde met plannen en plattegronden van het Paleis van de Graaf van Vlaanderen uit de periode 1884-1886 wordt bewaard.496 Deze behoren niet tot het archief van het Rekenhof en bezitten geen administratief nut: vandaar het voorstel dat deze archiefbescheiden overgedragen zouden worden aan het Archief van het Koninklijk Paleis, waar het overige archief van prins Philippe (Filips) van België, de Graaf van Vlaanderen, reeds wordt bewaard. Dit archief is onlangs geïnventariseerd497 en bevat geen stukken met betrekking tot het beheer van de goederen en bezittingen. Deze plannen en plattegronden zouden dus een perfecte aanvulling vormen.
B. SELECTIE VAN HET ARCHIEF Voor een goed begrip wordt in dit onderdeel een onderscheid gemaakt tussen enerzijds selecties en vernietigingen in het verleden en anderzijds de verantwoording van de selectiepolitiek zoals deze is uitgestippeld door de nieuwe archiefselectielijst. Eerdere selecties en vernietigingen Dé rode draad doorheen de geschiedenis van het archief van het Rekenhof is de enorme aangroei en het daaruit voortvloeiend chronisch plaatsgebrek en de nood aan selectie. Het Rekenhof was als één van de eerste instellingen voorstander van een tijdige selectie, vernietiging en overdracht aan het Rijksarchief: …à côté des documents précieux, il existe, comme ailleurs, beaucoup d'écrits inutiles qui peuvent être livrés à la destruction, et cela ne doit pas tarder pour désemplir les locaux qui sont encombrés. Quant aux pièces qui méritent d'être conservées, elles iront comme toutes celles ayant quelque valeur et qui appartiennent aux autres administrations publiques, prendre place dans le dépôt central des archives du pays, lorsque les faits dont elles sont destinées à transmettre le souvenir, seront par leur ancienneté devenus du domaine de l'histoire.498 Het plaatsgebrek in de archiefruimten werd algauw nijpend want reeds in 1844 werd de griffier belast met de selectie en vernietiging van de stukken.499 Na de brand van 1846 (cf. infra) werd het archief onder leiding van twee leden van het Hof geselecteerd en werden de stukken zonder belang door de archivaris van het Hof verkocht en vernietigd. Opnieuw werd de nood tot selectie gevoeld: …il y a énormément d'archives à la Cour des Comptes. Depuis seize ans, elle est devenue la gardienne de presque toutes les pièces de comptabilité de l'administration générale et provinciale. Nu kon een deel vernietigd worden, aangezien bepaalde dossiers volledig afgerond waren en de nieuwe wet op de rijkscomptabiliteit bewaartermijnen had ingevoerd. De argumentatie voor deze selectie was opnieuw verassend modern geformuleerd: A part les documents nécessaires pour le service d'administration, on ne devrait conserver que les papiers offrant quelque intérêt au point de vue de la tradition historique: tout le reste devrait être anéanti. Bovendien werd er vernietigd mét aandacht voor de bescherming van de privacy: …car il y aurait des inconvénients graves…à jeter dans le commerce de détail des écritures administratives dans lesquelles les intérêts particuliers sont 496
Het Rekenhof is gevestigd in een gebouwencomplex dat in de periode 1866-1920 dienst deed als residentie van de Graaf van Vlaanderen. Vermoedelijk zijn na de aankoop van het complex door de Bank van Brussel in 1920 en vervolgens aan de staat in 1982 deze plannen achtergebleven of bewust overgedragen aan de volgende eigenaar. 497 . D'HOORE B., Inventaris van het archief van prins Philippe van België, Graaf van Vlaanderen, Brussel, Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën, 2009. 498 Boek van opmerkingen, nr. 12. 499 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, pp. 200-201.
132
en jeu.500 Een selectie drong zich eens te meer op, maar deze mocht niet blindelings gebeuren: Sans doute, ces archives contiennent beaucoup de paperasses; une assez grande partie a déjà été remise au Département de Finances, qui les a livrées au pilon, mais ce triage est délicat et doit être fait avec une grande circonspection. Zo waren er vaak rechtszoekende burgers die informatie komen opzoeken in het archief van het Hof. Er bestond dus geen twijfel over de nood aan selectie, maar de vraag was wanneer men daartoe kon overgaan.501 Het Hof had reeds in 1858 aan de Minister van Financiën laten weten dat het de te vernietigen stukken tot op dat moment na 5 jaar had laten afvoeren, maar dat het graag diens advies hierover wou bekomen. Er werd ook verwezen naar Frankrijk, waar het decreet van 30 november 1858 bewaartermijnen had vastgelegd: een gelijkaardig besluit kon ook voor België opgesteld worden.502 Het plaatsgebrek in het Assche-huis werd met het verstrijken van de jaren alsmaar nijpender, want de afvoer en vernietiging van archief compenseerde niet voor de aangroei van het blijvend te bewaren archief.503 Midden jaren 1870 ontving het Rekenhof het bericht dat het onmiddellijk zijn archief uit het Assche-huis moest weghalen. Door gebrek aan lokalen was het verplicht om deze archieven opnieuw naar zijn zetel over te brengen en weg te stouwen in gangen, kelders en elke hoek waar nog plaats vrij was. De Minister van Financiën was bereid om bijkomende archiefruimten te vinden, maar stelde de vraag of de bewuste archieven wel blijvend bewaard moesten worden.504 Het Rekenhof signaleerde dat een deel van het archief vernietigd kon worden, op voorwaarde dat er een overleg plaats zou vinden met de verschillende ministeries. Dit leidde uiteindelijk tot de invoering van het koninklijk besluit van 15 januari 1877 met bewaartermijnen voor het archief van het Rekenhof, na het verstrijken waarvan verschillende archiefreeksen vernietigd kunnen worden. Naast de bewaartermijnen van zes jaar, tien jaar en dertig jaar waren er ook stukken die voor onbepaalde tijd bewaard moesten worden.505 Het eerste nadien verschenen Boek van opmerkingen signaleert dat in uitvoering van dit koninklijk besluit niet minder dan 43 ton archief afgevoerd en vernietigd kon worden.506 Niettemin vertoonde de nieuwe wetgeving nog enkele lacunes aangezien niet alle reeksen werden opgesomd. De eerste voorzitter bekrachtigde daarom op 7 maart 1877 een door de griffier opgestelde nota met een overzicht van de te vernietigen documenten.507 Het koninklijk besluit van 1877 werd in de eerste helft van de 20ste eeuw nog verschillende malen aangepast en verder verfijnd. Een eerste maal in 1932, wanneer een koninklijk besluit van 22 oktober van dat jaar de bewaartermijn voor de coupons van de Belgische binnenlandse schuld inkort van tien jaar tot vijf jaar.508 Een jaar later werd met het koninklijk besluit van 8 mei 1933 dezelfde beslissing genomen voor de coupons van Belgisch Congo.509 Het koninklijk besluit van 14 mei 1938 introduceerde enkele jaren later bijkomende bepalingen met betrekking tot de vernietiging van de stukken betreffende de Deposito- en Consignatiekas.510 Het koninklijk besluit van 1877 en de daaropvolgende vernietiging van een deel van het archief boden echter maar tijdelijk soelaas. Nauwelijks 10 jaar later vroeg het Rekenhof aan de Kamer of er op een aanpalend terrein een archiefdepot opgetrokken kon worden. De 500
Boek van opmerkingen, nr. 17. Boek van opmerkingen, nr. 32. 502 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, p. 201. 503 Parl. St. Kamer, 1869-1870, nr. 159/1. 504 Boek van opmerkingen, nr. 46. 505 Koninklijk besluit van 15 januari 1877 houdende vaststelling der termijnen waarna het in het Rekenhof neergelegd of neer te leggen archief mag vernietigd worden (BS, 18/01/1877, p. 181). 506 Boek van opmerkingen, nr. 45. 507 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, pp. 202-203. 508 Koninklijk besluit van 22 oktober 1932 betreffende de vernieling van archief (Nr. 014-6-61. Cour des comptes. Archives). 509 Koninklijk besluit van 8 mei 1933 betreffende de vernieling van archief (Nr. 014-6-61. Cour des comptes. Archives). 510 Koninklijk besluit van 14 mei 1938 betreffende de vernieling van archief (BS, 15/10/1938, p. 6133). 501
133
omvang van het blijvend te bewaren archief nam immers jaar na jaar toe en nam veel meer plaats in dan het te vernietigen archief. Dat was het gevolg van de oprichting van tal van nieuwe overheidsdiensten en de uitbreiding van de bestaande overheidsinstellingen.511 De eigenlijke periodieke vernietiging in uitvoering van het koninklijk besluit was anderzijds niet goed georganiseerd: pas in 1887 werd de ordening van dossiers op basis van reekscodes A, B, C en D (die correspondeerden met de bewaartermijnen van 6, 10 30 jaar en "onbeperkt") ingevoerd. De categorie blijvend te bewaren documenten werd onder meer uitgebreid met de arresten van het Hof en de bijhorende briefwisseling, de processen-verbaal van het Hof, het Grootboek van de openbare schuld en het pensioenregister. De Algemene Aanwijzer en de aanrekeningsregisters werden 20 jaar bewaard, de bulletins van de betalingsordonnanties 15 jaar en de contracten voor werken en leveringen 10 jaar. Wegens het feit dat de verantwoordelijke ambtenaar niet de vereiste kennis bezat om de dossiers in de juiste categorie in te delen, werden deze selectiebeslissingen toevertrouwd aan het verificatiepersoneel.512 In de reeks dossiers "D" zijn retroactief ouder dossiers opgenomen, waarvan de oudste grosso modo uit het midden uit de 19de eeuw dateren. Wat er met de oudere dossiers uit de eerste decennia van het bestaan van de instelling is gebeurd, is niet duidelijk. Vermoedelijk werden ze vernietigd omdat ze nutteloos geacht werden. Hoewel dankzij het koninklijk besluit van 1877 de massa's archieven beter ingedijkt konden worden, dook het probleem toch nog af en toe de kop op. Eind 1928 beval de griffier bijvoorbeeld dat alle kamerwachten en boden dienden te helpen bij de klassering van alle pakketten …qui encombrent les paliers et couloirs.513 Het idee ontstond overigens om ook bewaartermijnen te bepalen voor de andere overheidsarchieven. Het koninklijk besluit van 9 maart 1889 richtte een commissie op, die de maatregelen moest bestuderen met het oog op de overdracht van overheidsarchieven aan het Rijksarchief. Het voorzitterschap van deze commissie werd toevertrouwd aan de voorzitter van het Hof en de vergaderingen vinden plaats op de zetel van de instelling. Wegens het gebrek aan medewerking van verschillende ministeries zou de commissie haar werkzaamheden echter vroegtijdig stopzetten.514 De bepalingen van het koninklijk besluit van 1877 waren tegen het midden van de 20ste eeuw ongetwijfeld sterk achterhaald geraakt. Het koninklijk besluit van 25 november 1952 voerde nieuwe bewaartermijnen in voor de bewaring van de in het Hof gedeponeerde of te deponeren stukken.515 Een aantal bewaartermijnen werden gevoelig ingekort, nog maar eens een indicatie dat het gebrek aan ruimte zich alsmaar meer liet voelen. De bewaartermijn van 10 jaar werd voor de coupons en de schatkistbons ingekort tot 5 jaar en voor vrijwel alle andere reeksen tot 6 jaar. De in 1877 als eeuwig te bewaren aangeduide volmachtakten, koopakten en akten van afstond of van delegatie konden voortaan na 30 jaar vernietigd worden. Voorts werd van de gelegenheid gebruik gemaakt om bestaande omschrijvingen van reeksen aan te passen en sinds 1877 ontstane reeksen toe te voegen. De omschrijving van de reeks les pièces relatives à la détermination de la valeur intrinsèque des espèces nationales accompagnant le compte annuel des opérations du directeur de la fabrication des monnaies werd bijvoorbeeld vervangen door de "rekeningen der verrichtingen van het Muntfonds", de vage omschrijving les contrats autres que ceux désignés à l'article 2 door "de provinciale leningscontracten en de processen-verbaal van verbranding van afgeloste effecten". Nieuwe toegevoegde reeksen waren de "toestandsopgaven der begroting", de "dossiers betreffende de overdrachten", de "dossiers betreffende de aflossingen", de "definitieve rekeningen der intrestensemesters", de "verantwoordingsstukken van de rekenplichtige der geschillen en van 511
Boek van opmerkingen, nr. 55. [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, pp. 224-225. 513 Dienstorder 19/1928 van 24 december 1928 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 A. Ordres de service - Dienstorders 1919-1930). 514 [MATTON H.], La Cour des comptes de 1831 à 1930, Brussel, Rekenhof, 1942, p. 228. 515 Koninklijk besluit van 25 november 1952 houdende vaststelling der termijnen waarna het in het Rekenhof neergelegd archief mag vernietigd worden (BS, 06/12/1952, p. 8793). 512
134
de rekenplichtige der liggende gelden", de "stukken van uitgaven en ontvangsten van de Kolonie van Belgisch Kongo" en de "rekeningen van de Algemene Spaar- en Lijfrentekas". Een dienstnota bepaalde voorts dat voor wat de documenten van het Hof zelf betrof, de indicateurs van de directies 10 jaar bewaard moesten worden, de algemene indicateur en de aanrekeningsregisters (“imputatieboeken”) 20 jaar.516 Een enkele jaren later uitgevaardigde dienstnota wijst er echter op dat de toepassing van de termijnen niet altijd even evident was: zo waren dossiers kort na hun overdracht aan het archief reeds vernietigd door een al te strikte interpretatie van de termijnen. De hoofdgriffier herinnerde eraan dat de termijnen minimumtermijnen waren, die nageleefd moesten worden voor de dossiers zonder opmerkingen. Voor de overige dossiers diende bij de aanduiding van de bewaartermijn …blijk gegeven [te worden] van scherpzinnigheid. Daartegenover stond wel dat de afwijking van de regels tot een minimum beperkt moest worden …om de overstelping van de lokalen van het archief te vermijden.517 Volgens de hoofdgriffier bezaten heel wat in de reeks D opgenomen dossiers niet (of niet langer) het vereiste belang om voor onbepaalde tijd bewaard te worden in het archief. Vandaar dat hij in 1967 de directies de opdracht gaf om de dossiers te selecteren.518 De vraag rijst echter of deze verdere selectie ook effectief doorgevoerd is. Hoewel de selectie van het archief van het Rekenhof dus sinds het laatste kwart van de 19de eeuw op basis van een wettelijke grondslag wordt doorgevoerd, heeft dit niet kunnen verhinderen dat er ook een aantal onoordeelkundige vernietigingen en calamiteiten hebben plaatsgevonden en dat het "papieren geheugen" van de instelling een aantal gaten vertoont. Een knelpunt was (en is nog steeds)519 de interne overdracht van dossiers aan de archiefdienst. Een dienstnota uit 1921 wees de directeurs erop dat de stukken na de verificatie onmiddellijk naar het archief verzonden moesten worden om te vermijden dat ze zich in de kantoren opstapelden en benadrukte dat de aan het Rekenhof bezorgde pakken onmiddellijk na hun aankomst geopend en geklasseerd moesten worden. Het zette blijkbaar weinig zoden aan de dijk want enkele maanden later signaleerde de hoofdgriffier dat een medewerker van het archief rondes zou maken in de burelen en alle te archiveren dossiers in zou zamelen. Omgekeerd zijn er ook heel wat dossiers ontleend bij de centrale archiefdienst en nadien nooit meer teruggekeerd (zie bijlage met de lijst van ontleende of ontbrekende dossiers). Voorts is er ook heel wat archief op het niveau van het college (eerste voorzitter, voorzitter, hoofdgriffier, griffier en raadsheren) verdwenen omdat de leden hun stukken beschouwden als een persoonlijk archief, waarover ze naar goeddunken konden beslissen. Enkele stukken konden nog gerecupereerd worden, maar andere zijn hoogstwaarschijnlijk definitief verloren gegaan. Tot slot zijn volgens getuigenissen van enkele medewerkers van het Rekenhof een aantal archieven vernietigd bij de verhuis van de instelling midden jaren 1980 van de 20ste eeuw naar de huidige zetel. Het verklaart mogelijk waarom er geen afzonderlijke bewaarde pakken met bewijsstukken uit de periode vóór 1960 aangetroffen werden. Daarnaast is er het verlies van archief als gevolg van rampen en calamiteiten. Dat een aantal reeksen in het archief van het Rekenhof helemaal opklimt tot de ontstaansperiode van de
516
Dienstorder 37/52 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). 517 Dienstorder 4/56 van 30 maart 1956 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-53 D. Ordres de service - Dienstorders 1951-1960). 518 Dienstorder 50/67 van 18 december 1967 (Bibliotheek van het Rekenhof, documentatiedossier nr. 014-5-3 F. Ordres de service - Dienstorders 1966-1970). 519 Een veelzeggend voorbeeld is de reeks dossiers inzake de algemene rekeningen van de staat uit de periode 1862-1939 en van Belgisch Congo en de mandaatgebieden Ruanda-Urundi uit de periode 1908-1939, die pas rond het jaar 2000 door de desbetreffende directie aan de archiefdienst is overgedragen. Daarenboven waren deze dossiers zonder duidelijke opgave van hun inhoud aan de archiefdienst opgeborgen in de archiefruimte voor de bij de dossiers "D" horende bewijsstukken uit de periode na 1960, waar ze pas in februari 2012 per toeval ontdekt werden: gelukkig kon deze reeks nog in de voorliggende inventaris geïntegreerd worden.
135
instelling in 1830 mag eigenlijk een wonder heten aangezien deze enkele malen ternauwernood aan vernietiging zijn ontsnapt. Een eerste catastrofe was de brand die het gebouw van het Rekenhof aan de Karmelietenstraat op 7 november 1846 grotendeels in de as legde. Verslagen van de hand van Voorzitter Fallon en in diverse kranten schetsen een goed beeld van de noodlottige gebeurtenissen.520 De brand ontstond omstreeks 2 uur 's nachts in de aanpalende cavaleriekazerne en breidde vandaar uit naar het dak van het aangrenzende gebouw van het Rekenhof. Fallon werd door zijn koetsier gewekt, nam de leiding van de reddingsoperatie op zich en slaagde er met de hulp van toegesnelde omstaanders en troepen in nog een deel van het archief en meubilair te laten evacueren. Dossiers en de registers werden uit de ramen gegooid en belandden op de binnenplaats van het gebouw, vanwaar ze geëvacueerd werden naar naburige huizen. Het Journal de Bruxelles meldde zelfs dat: Le vent soufflant du nord-est, chassait dans l'air à une hauteur considérable des liasses entières toutes enflammées. Het vuur raasde ondertussen voort en verspreidde zich naar de lagere verdiepingen: pas om 8 uur 's ochtends kon het eindelijk bedwongen worden. Gelukkig konden de belangrijkste archiefreeksen gered worden: de registers, de algemene indicateurs, de processen-verbaal van de zittingen en de verificatiedossiers. De lastenboeken en de dubbels van de ministeriële en koninklijke besluiten gingen daarentegen verloren, maar konden naargelang de behoeften opnieuw opgevraagd worden bij de desbetreffende administraties.521 Wat eens de zetel van het Rekenhof was geweest, bood ondertussen een troosteloze aanblik, met als enige overblijvende bewoner de conciërge die moest waken over het achtergebleven materiaal en toezicht moest uitoefenen op de arbeiders die puin ruimden. Maar het Rekenhof bleef niet bij de pakken zitten. Het Ministerie van Openbare Werken verkreeg in maart al een krediet van het parlement.522 Logischerwijze werd bij de heropbouw heel veel aandacht besteed aan de brandveiligheid, wat verklaart waarom het gebouw als één van de eerste in België met een ijzeren steun- en dakconstructie werd uitgerust.523 Het college zou uiteindelijk op 15 september 1848 voor de eerste maal opnieuw op het vertrouwde adres kunnen vergaderen. Ook oorlogshandelingen zijn een potentiële bedreiging voor de overlevingskansen van een archief: voor het Rekenhof vormde meer bepaald de Eerste Wereldoorlog een kritiek punt. Het college en de diensten kregen in november 1914 van de Duitse bezetter amper twee uur de tijd om hun gebouw te ontruimen en hadden dus niet de kans om het archief mee te verhuizen. De instelling kon echter niet zonder archiefstukken functioneren. Bovendien vernam het college uit diverse bronnen dat boekhoudkundige stukken uit het archief ontdekt werden op de braakliggende terreinen aan de Villa Hermosastraat en zelfs in sommige straten en uitdragerswinkels van de Brusselse benedenstad. De militaire gouverneur stond uiteindelijk toe dat de bibliotheek en een groot deel van het archief verhuisd werden. Na de wapenstilstand keerde het Rekenhof terug naar zijn zetel, waar het tot de ontdekking kwam 520
Voor verslagen in de pers, zie o.a.: Moniteur belge, 08/11/1846, p. 1237, Journal de Bruxelles, 09/11/1846, nr. 304, en L'indépendance Belge, 08/11/1846, nr. 312 en 09/11/1846, nr. 313. Die laatste twee uitten overigens kritiek op het gebrek aan voorzorgsmaatregelen en de organisatie van de brandbestrijding. 521 Boek van opmerkingen, nr. 13. Een later Boek van opmerkingen vermeldt dat de processen-verbaal van de zittingen, de indicateurs, het merendeel van de registers en bijna de volledige briefwisseling gered konden worden, terwijl een groot aantal bewijsstukken voor vereffende rekeningen en een massa andere stukken ten prooi vielen aan de vlammen. Boek van opmerkingen, nr. 32. 522 Wet van 7 maart 1847 houdende toekenning van een krediet aan het Ministerie van Openbare Werken voor de restauratie van de zetel van het Rekenhof (BS, 12/03/1847). Het Rekenhof klopte zich later op de borst voor het feit dat dit krediet niet overschreden was: Si ce bon exemple devait venir de quelque part, c'était à elle à le donner. Boek van opmerkingen, nr. 16. 523 Boek van opmerkingen, nr. 15; Boek van opmerkingen, nr. 32, pp. 2-3. Voor meer informatie, zie: WOUTERS I., "IJzer of gewapend beton? Brandveiligheid als drijveer in de 19de eeuw?", in: Engineering erfgoed. 150 jaar structuurinnovatie in Brussel, Brussel, 2012, pp. 13-18 (online raadpleegbaar op http://stedenbouw.irisnet.be).
136
dat: Les documents qui reposaient à demeure dans les locaux réservés aux archives et dont le transfert n'avait pu être opéré, ont été déplacés, éparpillés et parfois anéantis.524 Het lijkt er echter op dat de belangrijkste reeksen opnieuw aan vernietiging ontsnapten dankzij het doortastende optreden van het college. Verantwoording van de selectiepolitiek Bij de uitstippeling van een selectiepolitiek voor het centraal beheerde archief van het Rekenhof was het van essentieel belang om rekening te houden met het bestaande archiefbeheerssysteem en met de bepalingen van het reeds aangehaalde koninklijk besluit van 25 november 1952. Bewaartermijnen en definitieve bestemmingen kunnen daarbij niet van elkaar losgekoppeld worden: blijvend te bewaren reeksen krijgen bijvoorbeeld automatisch een in de tijd onbeperkte bewaartermijn. Bovendien zou de introductie van totaal nieuwe en afwijkende selectiecriteria de eenheid en continuïteit van de sinds het laatste kwart van de 19de eeuw gevormde reeksen ruw kunnen verstoren. Tot slot vormt het koninklijk besluit een reglementaire basis die niet eenvoudigweg genegeerd mag worden. Dit neemt uiteraard niet weg dat de opmaak van de dit document de kans bood om waar nodig aanvullingen te maken én om op een aantal knelpunten te wijzen aangezien het koninklijk besluit na bijna 60 jaar uiteraard enigszins gedateerd is geraakt. Voorts werd rekening gehouden met enkele algemene selectieprincipes zoals de omvang en continuïteit van de reeksen, de aanwezigheid van informatie op andere bewaarniveaus (federale overheidsdiensten, openbare instellingen, diensten met afzonderlijk beheer, provincies, enz.), enz. Tot slot werd ook inspiratie geput uit het Rapport Institutioneel Onderzoek (RIO) en het Basisselectiedocument (BSD) die voor de Nederlandse Algemene Rekenkamer zijn opgesteld.525 Eerst en vooral werden de (nog van toepassing zijnde) bepalingen van het koninklijk besluit in de archiefselectielijst overgenomen. De dossiers inzake de toekenning van het visum kunnen als louter punctuele, beleidsuitvoerende dossiers beschouwd worden en komen dus terecht in aanmerking voor vernietiging. Hetzelfde geldt voor de dossiers inzake de controle van fondsenvoorschotten, kredietopeningen en vaste uitgaven. De gigantische aantallen vormen alleen maar een bijkomend argument. De dossiers inzake de controle van de jaarlijkse beheersrekeningen en de eindrekeningen van de rekenplichtigen worden conform de bepalingen van het koninklijk besluit vernietigd. Deze bepaling is één van de weinige die te betreuren valt, aangezien ze historisch waardevolle informatie kunnen bevatten en inzicht hadden kunnen bieden in het financieel beheer van overheidsdiensten en -instellingen.526 524
Boek van opmerkingen, nr. 82. Van 'afhoren' naar 'onderzoeken', Een institutioneel onderzoek naar de Algemene Rekenkamer 1945-2005, Den Haag, Algemene Rekenkamer, 2007, 126 p., Basisselectiedocument Algemene Rekenkamer, Den Haag, Algemene Rekenkamer, 2007, 111 p. en Besluit van 23 april 2008, nr. 08.001249, houdende vaststelling van een selectielijst voor de Algemene Rekenkamer over de periode vanaf 1945 (online raadpleegbaar op www.handelingenbank.info, rubriek "Informatiebronnen", volgnummer 161). Een eerdere, in 1995 opgestelde 'Lijst van te vernietigen archiefbescheiden Algemene Rekenkamer' stipuleerde dat vrijwel alle archiefbescheiden volledig bewaard moesten worden, maar in de inleiding van het Basisselectiedocument van 2007 wordt gesignaleerd dat dit "in de praktijk niet nodig en niet wenselijk is". Koninklijk besluit van 3 februari 1995, nr. 95.000844, Lijst van te vernietigen archiefbescheiden Algemene Rekenkamer (online raadpleegbaar op www.officielebekendmakingen.nl). 526 Het hoger aangehaalde Basisselectiedocument voor de Nederlandse Algemene Rekenkamer bepaalt bijvoorbeeld dat alle stukken die voortvloeien uit "Het opnemen en sluiten van alle rekeningen in een vergadering van de algemene rekenkamer" (mét inbegrip van de goedgekeurde rekeningen) permanent te bewaren zijn. Basisselectiedocument Algemene Rekenkamer, Den Haag, Algemene Rekenkamer, 2007, p. 15. De rekenplicht van de comptabelen werd in Nederland echter in 1977 afgeschaft, waardoor deze reeks niet langer aangroeit en blijvende bewaring dus ook in praktijk een haalbare kaart is. Van 'afhoren' naar 'onderzoeken', Een institutioneel onderzoek naar de Algemene Rekenkamer 1945-2005, Den Haag, Algemene Rekenkamer, 2007, p. 17. Bovendien kan de vraag gesteld worden of deze handelingen wel onder de noemer vallen van "handelingen die betrekking hebben op voorbereiding en 525
137
Belangrijke kanttekeningen zijn evenwel dat de gegevens doorgaans op het niveau van de desbetreffende instellingen blijvend bewaard worden én dat er in het geval van een tekort een afzonderlijk dossier wordt geopend, dat wél blijvend bewaard wordt (cf. infra). Daarbij aansluitend mag niet over het hoofd gezien worden dat de hedendaagse toegang op het archief blijvend wordt bewaard, waardoor er niet alleen van de vernietigde dossiers een spoor bewaard blijft, maar ook statistieken opgesteld kunnen worden. Bovendien worden in de Boeken van opmerkingen behandelde dossiers ook blijvend bewaard. De controle van de algemene rekening vormt de culminatie van het gehele controleproces en de desbetreffende dossiers komen daarom effectief in aanmerking voor blijvende bewaring. De omschrijving van de eveneens blijvend te bewaren rekeningen van de verrichtingen van het Muntfonds is enigszins verouderd, aangezien de Minister van Financiën in uitvoering van een koninklijk besluit uit 1997 aan het Rekenhof zowel een semesteriele stand van de dienst (met een balans, een resultatenrekening en een staat van ontvangsten en van uitgaven) als een jaarlijkse beheersrekening, een rekening van uitvoering van de begroting, een rekening van de wijzigingen van het patrimonium, een resultatenrekening en een staat van activa en passiva moet bezorgen. Gezien het belang van het Muntfonds komen deze hoe dan ook in aanmerking voor blijvende bewaring. Een eerste knelpunt was echter dat heel wat nieuwe types reeksen na 1952 ontstaan zijn, waardoor de diensten het raden hadden naar hun bewaartermijnen en definitieve bestemmingen. De vrij recente dossiers van de cellen Strategie en Ondersteuning met betrekking tot de vijfjaarlijkse strategische plannen en de jaarlijkse operationele plannen komen uiteraard in aanmerking voor blijvende bewaring, aangezien deze inzicht kunnen bieden in de bepaling van de controledoelstellingen en -prioriteiten. De verschillende reeksen die voortvloeien uit de jurisdictionele procedure worden al evenmin vermeld, maar kunnen wegens hun juridische precedents- en historische waarde niet anders dan blijvend bewaard worden. De dossiers inzake het visum onder voorbehoud en deze inzake het voorlopig visum worden eveneens als blijvend te bewaren aangemerkt omdat het vrij zeldzame dossiers betreft, die een eerder uitzonderlijke procedure documenteren. Voor de dossiers inzake de controle van de rekeningen van de staatsdiensten, van de openbare instellingen en van overheidsbedrijven wordt naar analogie van de algemene rekening van de staat voor een blijvende bewaring geopteerd, een praktijk die overigens in het verleden reeds werd toegepast. De bij de federale sector bewaarde reeksen met betrekking tot de rijksschuld (dubbel van het grootboek, basisdossiers en jaarrekening) zullen dan weer permanent bewaard worden omdat deze reeksen ouder, vollediger en anders gestructureerd zijn dan deze die bij de Administratie van de Thesaurie worden bewaard én inzicht kunnen bieden in de verrichtingen. De dossiers inzake de thematische audits komen integraal in aanmerking voor blijvende bewaring aangezien ze - zeker in vergelijking met de uit financiële audits voortvloeiende dossiers - beperkt in aantal en omvang zijn, de neerslag vormen van een lang en grondig onderzoek én inhoudelijk erg interessant zijn. Tot slot verleent het Rekenhof sinds enkele decennia advies aan de wetgevende machten en kunnen de desbetreffende dossiers dus inzicht bieden in de voorbereiding en bepaling van het overheidsbeleid. Reeksen die daarentegen wél in het koninklijk besluit worden vermeld, maar nu niet langer gevormd worden, zijn de na vijf jaar te vernietigen coupons der Belgische en Congolese schulden en schatkistbons, de na zes jaar te vernietigen stukken betreffende gerechtskosten in strafzaken en mandaten betreffende de vergoedingen in militiezaken, de na vijftien jaar te vernietigen stukken van uitgaven en ontvangsten van Belgisch Congo, en de na dertig jaar voor vernietiging in aanmerking komende stukken betreffende erfloze nalatenschappen en rekeningen van de Algemene Spaar- en Lijfrentekas. Bij de blijvend in het archief van het Rekenhof te bewaren reeksen zijn er ook een aantal die niet langer voorkomen, meer bepaald
bepaling van het beleid op hoofdlijnen", het criterium op basis waarvan de reeksen als te bewaren worden aangeduid.
138
de stukken betreffende de gesekwestreerde goederen, de inventarissen van het mobilair van de staat en de leningscontracten. Tot slot is gebleken dat de in het koninklijk besluit voorgeschreven bewaartermijnen op enkele punten aangepast zouden kunnen worden. De door het koninklijk besluit opgelegde bewaartermijn van tien jaar voor de verantwoordingsstukken der betalingen van de rekeningen van de rekenplichtige der geschillen en van de rekenplichtige der liggende gelden wordt bijvoorbeeld niet langer toegepast: in plaats daarvan wordt gekozen voor de standaard bewaartermijn van zes jaar die voor de dossiers inzake de controle van de rekeningen van de rekenplichtigen wordt gehanteerd. Het is voorts opvallend dat het koninklijk besluit van 1952 een bewaartermijn voorziet van dertig jaar voor de eindebeheersrekeningen van de rekenplichtigen, terwijl de huidige tekst van de inrichtingswet van het Rekenhof in art. 8 bepaalt dat de rekenplichtige vijf jaar na het neerleggen van zijn ambt een definitieve kwijting bekomt indien binnen die termijn geen arrest tot veroordeling werd gewezen. Een inkorting van de bewaartermijn zou dus tot de mogelijkheden behoren. De inrichtingswet bepaalt echter ook dat elke rekening ook na deze termijn van vijf jaar herzien kan worden indien deze vastgesteld is op overlegging van stukken die vals worden bevonden. De bewaartermijn van 30 jaar blijft in die optiek dus aangewezen. Tot slot ook signaleren dat de bepaling van het koninklijk besluit dat belangrijk geachte dossiers "voor onbepaalde tijd in het archief van het Rekenhof" bewaard moeten worden, impliceert dat deze voor eeuwig administratief nut zouden bezitten. Dat een dergelijke vage formulering op termijn tot problemen kan leiden, is reeds in het verleden gebleken.527 Vandaar dat in overleg met het college gekozen is voor een aangepaste, ingekorte bewaartermijn van vijftig jaar en zo een duidelijkere opdeling mogelijk te maken tussen het dynamische en semi-dynamische archief enerzijds en het statische, historische archief anderzijds, ook vanuit het oogpunt van het archiefbeheer en de eventuele terbeschikkingstelling van het archief voor historisch en algemeen wetenschappelijk onderzoek. Uiteraard dienden er ook selectierichtlijnen ontwikkeld te worden voor die archiefbescheiden die níét onder de hoede van de centrale archiefdienst staan en dan meer bepaald deze van de kabinetten van de eerste voorzitter en van de voorzitter en de in de Eerste en Tweede Directie gegroepeerde ondersteunende diensten. De archiefbescheiden van de kabinetten van de eerste voorzitter en van de voorzitter documenteren de interne organisatie en het beleid op de hoofdlijnen en worden daarom vrijwel integraal bewaard, ook al gaan ze niet zo ver terug in de tijd. De reeksen met betrekking tot de beheers- en toezichtorganen van het Centraal Bureau voor de Kleine Spaarders, de Amortisatiekas en de Deposito- en Consignatiekas kunnen vernietigd worden omdat navraag heeft geleerd dat de volledige reeksen terug te vinden zijn bij andere instellingen. Deze met betrekking tot de Europese Maatschappij voor de chemische bewerking van bestraalde reactorbrandstof (Eurochemic) worden veiligheidshalve wél bewaard. De bewaard gebleven (maar helaas slecht of niet geordende) stukken uit de 19de en de eerste helft van de 20ste eeuw komen uiteraard integraal in aanmerking voor blijvend bewaring. De glasplaten, fotoboeken en losse foto's schetsen letterlijk en figuurlijk een beeld van de instelling en worden daarom eveneens aangeduid als historisch waardevolle en blijvend te bewaren archiefbescheiden. Voor de "persoonlijke" archiefbescheiden van de leden van het Hof (i.e. de eventuele door hen zelf beheerde en bewaarde stukken) is een algemene bepaling opgenomen dat deze bij vertrek van het lid bij de instelling in overleg met de betrokkene geselecteerd moeten worden, zodat een selectie op maat kan uitgedacht en doorgevoerd worden. Dubbels en documentatie kunnen in ieder geval op dat moment vernietigd worden. 527
Cf. de in het vorig onderdeel gesignaleerde doorgevoerde selectie en vernietiging van dossiers D in de jaren 1960 en 1980. Het gevaar is nu minder groot wegens de grotere bewustwording én de ruime opslagcapaciteit in de archiefruimten van de instelling.
139
De selectie van het archief van de ondersteunende diensten wordt wegens het uitvoerend karakter logischerwijze strenger doorgevoerd en is gebaseerd op de hoger vermelde klassieke selectiecriteria. Voor de door de cel griffie beheerde archiefbescheiden inzake de mandatenlijsten en vermogensaangiften was er weinig bewegingsvrijheid bij de bepaling van de selectiecriteria, aangezien de wetgever heeft bepaald dat zowel de originele mandatenlijsten als de vermogensaangiften op termijn vernietigd moeten worden (de mandatenlijsten worden echter wel gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad). De stukken met betrekking tot hun opmaak zijn heel wat minder waardevol en kunnen dus vernietigd worden. Wél interessant zijn de stukken betreffende de toepassing van wetgeving en de procedures én de processen-verbaal tot vaststelling van de inzage in een vermogensaangifte door een onderzoeksrechter, die dan ook als blijvend te bewaren staan aangeduid. Hetzelfde oordeel is van toepassing voor de door de Derde en Vijfde Directie beheerde dossiers inzake de jaarrekeningen van de politieke partijen en de verkiezingsuitgaven. De door het Algemeen secretariaat beheerde en bewaarde processen-verbaal van de Algemene Vergadering en van de beide Kamers zijn uiteraard blijvend te bewaren, aangezien ze helemaal opklimmen tot de oprichting van de instelling, de beslissingen van het Hof inzake beleid en interne organisatie documenteren en dé bron bij uitstek (zullen) vormen voor de geschiedenis van het Rekenhof. De cel studies beheert zowel dossiers inzake de opmaak van studies als verschillende reeksen die voortvloeien uit de jurisdictionele opdracht, die door hun inhoud en continuïteit grote historische waarde bezitten. De verschillende reeksen van de cel Documentatie met betrekking tot de aankoop van werken en de abonnementen op tijdschriften kunnen wegens hun tijdelijk belang en hun uitvoerend karakter zonder probleem na het verstrijken van de bewaartermijn vernietigd worden. De verschillende bibliotheekcatalogi kunnen vernietigd worden wanneer deze door een nieuwe versie vervangen worden, aangezien de beschrijvingen van de aanwezige boeken en tijdschriften in principe weinig variaties zullen vertonen. De toegangen op de "wetgevingsfardes" (de documentatiedossiers") vertonen een meer uniek karakter en getuigen van de aanwezige documentatie. De bewaring van alle documentatiedossiers is door hun omvang onmogelijk, vandaar om enkel deze te behouden die betrekking hebben op het Rekenhof zelf en diens kerntaken en alle overige (internationale verdragen, enz.) te vernietigen. De bibliotheek bewaart ook de (papieren) publicaties van het Rekenhof, waarvan ten minste één archiefexemplaar blijvend bewaard moet worden. De selectie van het archief van de cel Europese Aangelegenheden en de cel Internationale Aangelegenheden is dan weer gericht op de bewaring van die reeksen die het Belgisch standpunt documenteren. Vandaar dat op basis van dit criterium de dossiers inzake de vergaderingen van de overlegorganen op microniveau (in de dossiers zelf) geselecteerd worden en van de werkgroepen én dat de dossiers inzake de deelname aan studiedagen en workshops en deze inzake de beantwoording van enquêtes en vragenlijsten vernietigd kunnen worden. Voor de archiefreeksen van de personeelsdienst wordt eveneens gekozen voor een weloverwogen selectie. Eén reeks die voor integrale bewaring in aanmerking komt, is deze van de personeelsdossiers. Deze reeks gaat als één van de weinige helemaal terug tot de beginperiode van de instelling en documenteert een personeelsbestand met een voor België uniek profiel. De personeelsoverzichten (in de vorm van steekkaarten en een databank) zijn ook interessant omdat ze een overzicht bieden van het personeelsbestand. De dossiers inzake de organisatie van aanwervingsexamens, de dossiers inzake de beslissingen van het Hof met betrekking tot het statuut van het personeel en de notulen en bijhorende stukken van de Commissie voor overleg met de vakverenigingen (COVAK) zullen blijvend bewaard worden omdat ze enerzijds niet zo omvangrijk zijn en anderzijds inzicht kunnen bieden in het
140
algemeen personeelsbeleid. Hetzelfde geldt voor de dienstnota's, waarvan een volledige reeks bij de cel documentatie wordt bewaard. De reeksen die een louter tijdelijk, administratief belang bezitten (zoals de stukken betreffende spontane sollicitaties, de prikkloklijsten, de verlofstukken, staten van de afwezigen, enz.) kunnen daarentegen zonder probleem na het verstrijken van desbetreffende bewaartermijnen vernietigd worden. De cel Processen, Verandering en Kwaliteit coördineert sinds 2004 de interne (re)organisatie van het Rekenhof en de desbetreffende dossiers worden blijvend bewaard omdat ze dit proces documenteren. Het archief van de cel Boekhouding kan eveneens grondig geselecteerd worden: om een beeld te krijgen van de belangrijkste financiële evoluties en verrichtingen volstaat de blijvende bewaring van de dossiers inzake de opmaak van de begroting, het algemeen boekhoudprogramma en de jaarrekening: op die manier is het immers mogelijk om het financieel beleid op de hoofdlijnen te reconstrueren. De originele verantwoordingsstukken - bestelbonnen, kredietnota's, borderellen, facturen, kasstukken, rekeninguittreksels, dossiers inzake toelagen en vergoedingen, enz. - kunnen daarentegen vernietigd worden omdat ze doorgaans erg omvangrijke reeksen vormen en weinig interessante informatie bevatten. De dossiers inzake de vaste uitgaven uit de periode 1865-1955 worden echter wél bewaard omdat vele andere stukken uit deze periode verloren zijn gegaan. Bij de selectie van de archiefreeksen met betrekking tot het beheer van het gebouw wordt ernaar gestreefd om enkel de belangrijkste archiefbescheiden te bewaren en dan in concreto de dossiers inzake de bouw, de aanpassing, de renovatie en de restauratie en de belangrijkste plannen en plattegronden. De dossiers inzake het onderhoud en herstel zijn logischerwijze heel wat minder interessant en kunnen vernietigd worden wanneer het gebouw niet meer door de instelling benut wordt (na verkoop, sloop, enz.). Wat de preventie en bescherming op het werk betreft, wordt aangeraden om enkel de vijfjaarlijkse globale preventieplannen, de jaarlijkse actieplannen, de jaarverslagen en maandverslagen en de stukken van het Comité voor Preventie en Bescherming op het Werk blijvend te bewaren: deze bieden immers een goed overzicht van het beleid inzake welzijn op het werk. De overige reeksen inventarissen en fiches kunnen vernietigd worden. Stukken van het economaat kunnen op termijn vernietigd worden omdat ze een hoofdzakelijk praktisch doel dienen. Deze inzake het beheer van de kunstcollecties en het waardevol meubilair vormen wegens hun onderwerp een uitzondering op deze regel. Het beheer van de ICT is uiteraard een belangrijke ondersteunende taak, maar levert weinig historisch waardevolle reeksen op: enkel de notulen en bijhorende stukken van de verantwoordelijke werkgroepen en commissies lonen de moeite om blijvend bewaard te worden, evenals de dossiers inzake de ontwikkeling en implementatie van eigen softwaresystemen indien deze software op haar beurt gebruikt wordt voor het beheer van blijvend te bewaren informatie (in dat geval zullen deze dossiers immers waardevolle informatie bevatten voor de langetermijnbewaring van deze digitale gegevens). De Aanrekeningsdienst beheert tot slot een erg omvangrijk archief met betrekking tot de controle van de aanrekening van uitgaven op de kredieten. Geen enkele reeks bezit echter historische waarde omdat de dienst enkel de cijfers controleert en eventuele opmerkingen onmiddellijk overmaakt aan de verantwoordelijke operationele directie.
141
ALGEMEEN RIJKSARCHIEF EN RIJKSARCHIEF IN DE PROVINCIËN ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME ET ARCHIVES DE L’ÉTAT DANS LES PROVINCES
ARCHIEFBEHEERSPLANNEN EN SELECTIELIJSTEN TABLEAUX DE GESTION ET TABLEAUX DE TRI
150
Archief van het
Rekenhof Voorbereidend studiedossier van de archiefselectielijst 2010
door
Geert LELOUP
5427
Brussel – Bruxelles 2015
