Advies Commissie Gelijke Behandeling inzake de conceptversie
AMvB Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ) in verband met uitbreiding van de reikwijdte tot het openbaar vervoer op verzoek van de Staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
CGB-advies/2009/06 13 augustus 2009
Inhoudsopgave 1. Inleiding ............................................................................................................................................................... 3 2. Achtergrond AMvB WGBH/CZ OV................................................................................................................ 3 3. Toetsing door de CGB....................................................................................................................................... 5 4. Omschrijving van de doelgroep.................................................................................................................... 9 5. Normadressaat ................................................................................................................................................10 6. Eenzijdig overheidshandelen.......................................................................................................................11 7. Vervoersspecifieke voorzieningen .............................................................................................................11 8. Informatievoorziening...................................................................................................................................12 9. Geschatte kosten in verband met de werkverzwaring voor de CGB ...............................................13 10. Conclusies en samenvatting .....................................................................................................................14
Advies 2009/06
2
1. Inleiding De Staatsecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft de Commissie Gelijke Behandeling (hierna: CGB of Commissie) op 26 mei 2009 verzocht advies uit te brengen over de conceptversie van de AMvB WGBH/CZ OV (hierna: de AMvB), die regels stelt over de voor het openbaar vervoer te verrichten aanpassingen binnen het kader van de WGBH/CZ. Het is de bedoeling dat de uitbreiding van de WGBH/CZ tot het openbaar vervoer, de AMvB en de daarop gebaseerde ministeriële regels medio 2010 gelijktijdig in werking zullen treden. Achtergrond van het verzoek is naast de expertise van de CGB het belang, dat gehecht wordt aan een goede uitvoering. De CGB heeft op 13 februari 2007 (CGB-advies/2007/02) advies uitgebracht over de WGBH/CZ in verband met de uitbreiding van de reikwijdte tot het openbaar vervoer. De CGB zal in het navolgende advies grotendeels aansluiten bij dit eerder gegeven advies. Aangezien de AMvB in de kern een invulling is van de te verrichten aanpassingen op grond van artikel 8, tweede lid, WGBH/CZ en de Commissie in een eerder stadium reeds over de uitbreiding van de wet heeft geadviseerd, kan worden volstaan met de belangrijkste door de CGB gesignaleerde knelpunten ten aanzien van de rol van de CGB en de rechtsbescherming van een individu met een handicap of chronische ziekte. Het advies zal allereerst kort ingaan op de achtergrond van de AMvB WGBH/CZ OV (hoofdstuk 2). Vervolgens komen achtereenvolgens aan de orde: • de toetsing door de CGB (hoofdstuk 3); • de omschrijving van de doelgroep (hoofdstuk 4); • de normadressaat (hoofdstuk 5); • eenzijdig overheidshandelen (hoofdstuk 6); • vervoersspecifieke voorzieningen (hoofdstuk 7); • de informatievoorziening (hoofdstuk 8); • de geschatte kosten in verband met de werkverzwaring voor de CGB (hoofdstuk 9). • Het geheel wordt afgesloten met een samenvatting en de belangrijkste conclusies (hoofdstuk 10).
2. Achtergrond AMvB WGBH/CZ OV Algemene opmerkingen De Commissie onderschrijft nogmaals volmondig het belang van toegankelijk en voor iedereen bruikbaar openbaar vervoer. Door middel van het verbieden van onderscheid bij: • het verlenen van de voor het reizen vereiste toegang tot de bij het openbaar vervoer behorende gebouwen en infrastructuur; • het aanbieden van openbaarvervoersdiensten en reisinformatie; en • het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten met betrekking tot openbaar vervoer (vgl. artikel 8, eerste lid, WGBH/CZ), kunnen de doelstellingen van de WGBH/CZ dichterbij worden gebracht. De naleving van deze verbodsbepalingen laten zich ook goed onderzoeken en beoordelen door de CGB. Zolang de toegankelijkheid en bruikbaarheid van het openbaar vervoer de komende jaren nog maar beperkt kunnen worden gewaarborgd, leidt een versnelde inwerkingtreding van de OVbepalingen (waaronder deze AMvB) niet tot volledige toegang tot het openbaarvervoer van de doelgroep. Daarvoor zijn meer en andersoortige maatregelen en regels nodig dan vervat in de WGBH/CZ, deze AMvB en (ministeriële) regels, die het bestek van de Advies 2009/06
3
gelijkebehandelingswetgeving en de bevoegdheden van de CGB grotendeels te buiten gaan. Zo is vereist dat aanbieders van vervoer afzien van de aanschaf van voertuigen die niet aan de toegankelijkheidseisen voldoen, en dat voor beheerders van infrastructuur bij vernieuwing van infrastructuren dezelfde regels gelden als bij nieuw te bouwen infrastructuren. Daarnaast lijkt de naleving van de toegankelijkheidsnormen te vragen om meer en andersoortige interventiemethoden en toezichtmechanismen dan het geven van een oordeel door de CGB. Het is essentieel dat instrumenten meer dan symbolische werking hebben. De CGB wenst hieraan toe te voegen dat ook wanneer deze AMvB in werking is getreden er in Nederland moet blijven worden gestreefd naar volledig toegankelijk openbaar vervoer. Bepaalde groepen mensen met een handicap of chronische ziekte zullen waarschijnlijk altijd zijn aangewezen op aangepast vervoer. De groep die thans gebruik moet maken van deze vervoersvoorzieningen is in de optiek van de CGB evenwel groter dan nodig, waarbij zich vanuit het oogpunt van gelijke behandeling moeilijk laat begrijpen dat de (laagste) tarieven boven het reguliere OV-tarief liggen. De AMvB WGBH/CZ OV in het bijzonder De AMvB WGBH/CZ OV heeft – naast individuele rechtsbescherming – tot doel dat het openbaar vervoer geleidelijk wordt aangepast met het oog op toegankelijk gebruik voor personen met een handicap of chronische ziekte. Het gaat erom dat er een balans ontstaat tussen individuele rechtsbescherming en de eisen waaraan de sector moet kunnen voldoen. De AMvB geeft invulling aan de te verrichten aanpassingen op grond van artikel 8, tweede lid, WGBH/CZ. In artikel 3 van de AMvB is bepaald dat in de AMvB de doeltreffendheid en evenredigheid van de aanpassingen uitputtend zijn geregeld. In de AMvB is, met uitzondering van artikel 12, gekozen voor algemene toegankelijkheidseisen en niet voor individuele aanpassingen naar behoefte, zoals in artikel 2 van de WGBH/CZ. Rekening houdend met de variabele economische levensduur van het vervoermaterieel wordt het huidige niveau van toegankelijkheid van het openbaar vervoer stapsgewijs verhoogd tot in ieder geval een optimaal eindbeeld van toegankelijkheid per openbaar vervoersvoorziening. In artikel 17 van de AMvB is geregeld dat nieuwe, vernieuwde en verbeterde voertuigen, haltes, stations en reisinformatie direct moeten zijn aangepast overeenkomstig de eisen in of op grond van de AMvB. Het tweede lid van artikel 17 bepaalt met ingang van welk jaar voertuigen, haltes, stations en voorzieningen voor reisinformatie moeten zijn aangepast overeenkomstig het voor die voorziening bepaalde in de artikelen 4 tot en met 10 van de AMvB. Op grond van het derde lid van dit artikel kan op grond van een ministeriele regeling worden bepaald dat aanpassingen eerder moeten worden gerealiseerd. De Commissie gaat er vanuit dat de ministeriële regeling slechts een aanscherping bevat om aanvullende maatregelen te treffen ter vervroeging van de termijnen voor de vervoersvoorzieningen en geen uithollingen bevat van de in de AMvB opgesomde maatregelen. Hetzelfde geldt voor de op grond van artikel 16 van de AMvB vastgestelde ministeriële regels met betrekking tot de mate en aard van de aanpassingen van de verschillende vervoersvoorzieningen. Op 23 april 2009 heeft de Kamer drie moties aangenomen met betrekking tot de toegankelijkheid van het openbaar vervoer (Handelingen II 2008/09, nr. 81, p. 6390), te weten: de motie-Roemer/De Krom over het inzetten van volledig toegankelijke treinen in 2030 (25847, nr. 64); de motie-Roemer over een toilet in volledig toegankelijke treinen (25847, nr. 65), en de motie-Roemer/De Krom over de toegankelijkheid van stations in 2030 (25847, nr. 66). Naar de mening van de CGB zijn deze moties nog niet in de AMvB verwerkt.
Advies 2009/06
4
3. Toetsing door de CGB Algemeen participatiebevorderend beleid versus individuele rechtsbescherming De uitbreiding van de WGBH/CZ met openbaar vervoer beoogt de toegankelijkheid en bereikbaarheid van de samenleving in brede zin voor personen met een functiebeperking te bevorderen. Bij het stellen van nadere regels over de te verrichten aanpassingen (de AMvB) gaat het vooral om algemene toegankelijkheidseisen. De aanpassingen betreffen maatregelen voor zoveel mogelijk reizigers met een functiebeperking (p. 3 van de AMvB). Met andere woorden: algemeen participatiebevorderend beleid. Dit is anders dan andere gelijkebehandelingsterreinen die ook onder de reikwijdte van de WGBH/CZ vallen zoals bij arbeid en het beroepsonderwijs. Daarbij gaat het primair om het bieden van individuele rechtsbescherming in concrete situaties. Bij klachten van individuele reizigers met het openbaar vervoer zal de CGB moeten beoordelen of de verlangde aanpassing in redelijkheid kan worden gevergd van de vervoerder, de verantwoordelijke OV-autoriteit of de concessiegever. Alle aanpassingen die op grond van de AMvB tot stand zouden moeten zijn gekomen op grond van het stappenplan (artikel 17 van de AMvB), gelden in principe als “redelijk” in de zin van de WGBH/CZ. Dit betekent derhalve dat de CGB de betreffende aanpassingen marginaal zal toetsen. Dit laatste blijkt ook uit de Memorie van Toelichting op het voorstel van wet tot de wijziging van de WGBH/CZ in verband met de uitbreiding van de reikwijdte tot het openbaar vervoer (Kamerstukken II 2006/07, 30 878, nr. 3, p. 5). De rol van de WGBH/CZ wordt gezien als een effectieve stok achter de deur om overeengekomen afspraken na te komen. Mede om deze reden (zie ook hierna) geeft de CGB ter overweging om naast klachten bij de CGB of de rechter andere instrumenten te gebruiken om de overeengekomen afspraken te laten nakomen door de normadressaten. Temeer omdat een deel van de in de AMvB opgesomde voorzieningen door gemeentes/provincies moeten worden uitgevoerd en de CGB in het algemeen niet bevoegd is om eenzijdig overheidshandelen te toetsen (zie hierna ook: hoofdstuk 6 “Eenzijdig overheidshandelen”). De CGB is voorts van mening dat op collectieven afgestemde normen zich minder goed laten toetsen dan het op individuen afgestemde verbod van onderscheid in de WGBH/CZ. Zoals in het genoemde advies van de CGB uit 2007 ook al aan de orde is gesteld, laat de vraag zich stellen of het toezicht op de naleving van toegankelijkheids- en assistentienormen, zoals neergelegd in de AMvB, niet vraagt om (snelle) interventiemethoden door ter zake deskundigen/inspecteurs (vergelijk het werk van de onderwijsconsulenten). De CGB vraagt zich dan ook af of het niet alsnog mogelijk is om aanvullende een toezichthouder in het leven te roepen die (snelle) interventiemethoden kan toepassen. De CGB benadrukt dat zij geen toezichthouder kan zijn van de aanbieders van het openbaar vervoer, dat wil zeggen de vervoerders en beheerders. Naast de mogelijkheid om een klacht of verzoek van een individu te beoordelen, is het – gezien de keuze van het treffen van generieke maatregelen - in het kader van de effectieve rechtsbescherming van belang dat er meer dan symbolische bescherming aan het individu wordt geboden. Zoals hiervoor al is uiteengezet zijn daarvoor andersoortige interventiemethoden en toezichtmechanismen nodig.
Advies 2009/06
5
In het kader van de effectieve rechtsbescherming en zelfregulering is het naar de mening van de CGB noodzakelijk dat stelselmatig wordt gecontroleerd of de verschillende vervoersvoorzieningen voldoen aan de toegankelijkheidseisen zoals neergelegd in de AMvB. Daardoor wordt structuur geboden aan het verwachte zelfregulerend vermogen van de sector zoals op pagina 11, hoofdstuk 1 paragraaf 6 van de nota toelichting AMvB WGBH/CZ is uiteengezet. Dit gaat derhalve verder dan de bestuurlijke afstemming die is geregeld in de artikelen 14 en 15 van de AMvB, waarbij het initiatief wat betreft de mate waarin is voldaan aan de in de AMvB bedoelde aanpassingen is gelegd bij de bedrijven en overheden die zich in Nederland met het openbaar vervoer bezig houden. Doeltreffende aanpassingen In de toelichting op de AMvB is uitdrukkelijk gesteld dat de “doeltreffende aanpassing” in artikel 2 van de WGBH/CZ niet onverkort van toepassing kan zijn op het openbaar vervoer als algemene voorziening voor grote groepen mensen. In de toelichting wordt dit als volgt gemotiveerd: “Bij het stellen van nadere regels over de te verrichten aanpassingen, bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de WGBH/CZ gaat het bij openbaar vervoer vooral om algemene toegankelijkheidseisen. De uitbreiding van de WGBH/CZ met openbaar vervoer beoogt immers de toegankelijkheid en bereikbaarheid van de samenleving in brede zin voor personen met een functiebeperking. De aanpassingen betreffen maatregelen voor zoveel mogelijk reizigers met een bepaalde functiebeperking. De “doeltreffende aanpassing” in artikel 2 van de WGBH/CZ heeft daarentegen betrekking op een specifieke situatie en naar aanleiding van een specifieke behoefte van een individu. Het verrichten van een op het individu gerichte aanpassing in specifieke gevallen ingevolge artikel 2 van de WGBH/CZ verschilt van het uitgangspunt van generieke aanpassingen ten dienste van een zo breed mogelijke toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Bij de toepassing van het begrip “doeltreffende aanpassing” op het openbaar vervoer kan van op het individu gerichte aanpassingen om voornoemde redenen slechts beperkt sprake zijn.” In de AMvB is ten aanzien van een doeltreffende aanpassing in de zin van begeleiding en assistentie een aantal artikelen opgenomen: 1. artikel 2 van de AMvB (p. 19 toelichting), waarin onder meer is geregeld dat de aanbieder van openbaar vervoer niet verplicht is voor begeleiding van personen met een functiebeperking zorg te dragen. en 2. artikel 6, lid 2, sub d van de AMvB (p. 23 toelichting), welk artikel verplicht tot het desgevraagd bieden van personele assistentie op stations aan mensen met een functiebeperking, als geen sprake is van een in- en uitgang die zodanig op de halte of het perron aansluit dat een onbelemmerde toegang mogelijk is tussen de halte of het perron en het voertuig. en 3. artikel 12, lid 2 van de AMvB (p. 25 toelichting), waarin is bepaald dat het verlenen van kortdurende bijstand bij het gebruik van openbaar vervoer op verzoek van personen met een functiebeperking moet worden verleend, indien dit noodzakelijk is in verband met een functiebeperking en voor zover de werkzaamheden het toelaten. De Commissie begrijpt dat het grote verschil tussen artikel 6 en artikel 12 is dat in artikel 6 het verlenen van personele assistentie op stations wordt gezien als een structurele, evenredige maatregel en dat het verlenen van kortdurende bijstand in de zin van artikel 12 een maatregel is die wordt verleend al naar gelang de situatie dat vergt. Of een dergelijke assistentie gezien Advies 2009/06
6
wordt als een aanpassing moet worden bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval. Het gaat erom dat de reiziger op een fatsoenlijke manier persoonlijke begeleiding en assistentie kan verwachten, maar dit kan niet zo ver gaan dat daardoor de dienstregeling in het algemeen in gevaar komt. De CGB begrijpt bij de toetsing of sprake is van een onevenredige belasting voor een aanbieder van openbaar vervoer, zowel financiële als personele argumenten een rol kunnen spelen. In ieder geval moet worden getoetst of de werkzaamheden het toelaten. Zoals hiervoor in hoofdstuk 4 al is aangegeven zal de CGB verzoeken van individuele reizigers met een handicap of chronische ziekte beoordelen. Zeker ten aanzien van zogenoemde “immateriële aanpassingen”, zoals assistentie en begeleiding, is een beroep op artikel 2 WGBH/CZ wel mogelijk , naast de op grond van artikel 2, 6 en 12 van de AMvB genoemde mogelijkheden. De doeltreffende aanpassing in de zin van artikel 12 van de AMvB heeft weliswaar betrekking op een specifieke situatie en een specifieke behoefte van een individu, maar is beperkt tot “kortdurende bijstand”. Er zijn wellicht ook andere individuele aanpassingen realiseerbaar, die op grond van artikel 2 van de WGBH/CZ kunnen gelden als redelijke – of in de terminologie van artikel 2 WGBH/CZ: “doeltreffende” – aanpassing. Ook behandeling en bejegeningsaspecten kunnen hierbij een rol spelen (zie hierna bij “Uitputtende opsomming”). Ten slotte vraagt de CGB in het bijzonder aandacht voor de informatievoorziening aan reizigers en aan de medewerkers van de verschillende vervoersvoorzieningen, zoals buschauffeurs, dit zal in hoofdstuk 8 aan de orde worden gesteld. Uitputtende opsomming Artikel 3 van de AMvB bepaalt dat, vanwege artikel 8 tweede lid, in samenhang met artikel 2 van de WGBH/CZ, de te verrichten aanpassingen in de artikelen 4 tot en met 12, 16 en 17 uitputtend zijn geregeld. Daarbij is gekozen voor het treffen van generieke maatregelen, maar tegelijkertijd wordt ervoor gekozen om de grens van de verantwoordelijkheid van de normadressaten te doen aansluiten bij artikel 2 WGBH/CZ, dat juist is bedoeld om bij individuele toetsing van een doeltreffende aanpassing te kijken of de aanpassing niet onevenredig belastend is. De CGB begrijpt dat de AMvB beoogt een zo compleet mogelijke invulling te geven aan artikel 2 WGBH/CZ. Dit door een kader en verduidelijking te geven over de te verrichten aanpassingen aan voertuigen, infrastructuur en reisinformatie, de zogenoemde “hardware” in het openbaar vervoer. Hierbij is rekening gehouden zowel met een grote mate van rechtszekerheid voor de reizigers met een functiebeperking als met de evenredige belasting voor de verschillende aanbieders van OV-voorzieningen. Daarnaast is het de bedoeling dat artikel 2 WGBH/CZ in artikel 12 van de AMvB wordt verder uitgewerkt met betrekking tot het brede terrein van behandeling van reizigers met een handicap (de zogenoemde “software”). Voorts kunnen de artikelen 4 tot en met 11 worden getoetst aan artikel 2 WGBH/CZ, voor zover het gaat om de wijze waarop de daarin genoemde doeltreffende aanpassingen zijn ingevuld of uitgevoerd. Ten slotte is het de bedoeling dat de reikwijdte van wat ten aanzien van de hardware als redelijke aanpassing wordt beschouwd, nader kan worden uitgewerkt bij ministeriele regeling. Het doel van de AMvB is dan ook dat door deze invulling veel specifieke verzoeken in individuele situaties worden ondervangen, waardoor een complementair en zo compleet mogelijk aanbod van goederen en diensten binnen het openbaar vervoer ontstaat. De CGB waardeert het streven om, rekening houdend met zowel de belangen van de reizigers met een functiebeperking als met de belangen van de aanbieders van openbaar vervoer, in de AMvB op zo uitputtend mogelijke wijze invulling te geven aan het treffen van doeltreffende aanpassingen in de zin van artikel 2 WGBH/CZ. Zoals hiervoor al is overwogen, kan naar de mening van de CGB de bescherming van artikel 2 WGBH/CZ echter niet worden beperkt door de onderhavige AMvB. Ten eerste kan, een artikel uit een formele wet niet bij AMvB opzij worden gezet. Ten tweede is het volgens de CGB, ook inhoudelijk gezien, onwenselijk de individuele rechtsbescherming die artikel 2 WGBH/CZ biedt, te beperken . Artikel 2 WGBH/CZ Advies 2009/06
7
is immers juist bedoeld voor individueel maatwerk en dit verdraagt zich moeilijk met de gedachte dat de te verrichten aanpassingen in artikelen 4 tot en met 12, 16 en 17 uitputtend zijn geregeld. Immers, niet alle casuïstiek is te voorzien. Daaraan doet volgens de CGB niet af dat, achteraf, via een ministeriele regeling de reikwijdte van de doeltreffende aanpassingen kan worden uitgebreid. Specifieke deskundigheid en expertise. De CGB moet toezicht houden op de fysieke toegankelijkheid van het openbaar vervoer en met name op de naleving van de toegankelijkheidsnormen en assistentienormen(zie CGBadvies/2007/02 van 13 februari 2007). Uit de AMvB blijkt dat het besluit overwegend zogenoemde “doelnormen” hanteert. Een doelnorm is volgens het besluit: “een regel die een bepaald doel formuleert, waarbij degene tot wie de regel is gericht de vrijheid heeft om de middelen te kiezen waarmee het doel kan worden behaald.” Dit betekent dat de aanbieder van openbaar vervoer de keuzevrijheid heeft om het meest optimale of effectieve middel te kiezen voor het bereiken van het doel van toegankelijkheid van voorzieningen. Uit het besluit blijkt dat het de bedoeling is dat de CGB toetst of het door de aanbieder gekozen middel noodzakelijk, geschikt en evenredig is voor het doel dat in het besluit voor de betreffende voorziening is gesteld. Zoals reeds in het eerdergenoemde CGB-advies is geconcludeerd, vereist dit een specifieke deskundigheid en expertise op het gebied van het openbaar vervoer. Volgens het besluit kan de CGB (en de rechter) bij de toetsing van de regelgeving gebruik maken van specifieke kennis op het gebied van toegankelijkheid, zoals bijvoorbeeld het Kennisplatform Toegankelijk Openbaar Vervoer (kennisplatform TOV) of daarvoor toegeruste adviesbureaus. Het Kennisplatform TOV is nog niet opgericht. Op dit moment wordt door de ministeries er vanuit gegaan dat de deskundigheid bij het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KPVV) en het Kenniscentrum ToDo (Toegankelijkheid en Doelgroepenvervoer) aanwezig is. Het is de bedoeling dat dit laatste kenniscentrum wordt omgezet in een kennisplatform (met beperkte omvang). KPVV is onderdeel van het Rijk, maar wordt overgeplaatst naar de (privaatrechtelijke) Stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW). Zij kunnen technische vragen over artikel 1 tot en met 8 van de AMvB van de CGB (en de rechter) beantwoorden, zoals: moet de breedte van de bus inderdaad 1,5 meter zijn of is dat te krap. Daarnaast is het de bedoeling dat er een lijst met deskundigen wordt opgesteld. De verwachting is dat deze deskundigen redelijk snel technische vragen over invulling van artikel 1 tot en met 8 van de AMvB praktisch kunnen beantwoorden. De CGB vraagt zich hierbij af of het kennisplatform KPVV en – op termijn – het kennisplatform TOV ook is toegerust om specifieke vragen van de Commissie te beantwoorden? Daarnaast merkt de CGB op dat door het vragen van een deskundigenadvies de termijnen van een oordeel langer zullen worden. Ten slotte vraagt de CGB zich af wat de financiële consequentie is voor de CGB voor het vragen van een advies aan de deskundigen. Komt een dergelijke adviesaanvraag voor rekening van de Commissie of is dat een voorziening die door het rijk wordt gedekt ( zie hierna ook: hoofdstuk 9). Relatie met andere regelgeving op het gebied van (de toegankelijkheid) van het openbaar vervoer Er is veel verschillende regelgeving die mede is gericht op de verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Overheden, bedrijven en instellingen zijn gehouden de toegankelijkheid van goederen en diensten te verbeteren op grond van afspraken en regelgeving. Daaronder valt ook de verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer op grond van specifieke Advies 2009/06
8
sectorwetgeving. De belangrijkste wetten die daarbij een rol spelen zijn: De Spoorwegenwet, de Wet personenvervoer 2000 en de Wegenverkeerswet 1994. Daarnaast is er ook nog het Bouwbesluit 2003 dat bouwkundige eisen stelt aan gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Op grond van bovenstaande regelgeving zijn er naast de rechter of de CGB veel andere instanties betrokken bij het verbeteren van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Het is niet duidelijk of de concessieverleners, die in specifieke sectorwetgeving vervatte maatregelen nemen, dat doen op grond van de WGBH/CZ. De CGB vraagt zich af of het voor de individuele reiziger met een handicap of chronische ziekte mogelijk is om de concessieverleners aan te spreken als deze vanuit hun bevoegdheden doeltreffende stappen kunnen zetten om de toegankelijkheid van het openbaar vervoer te vergroten. Zo ja waar is dat geregeld?
4. Omschrijving van de doelgroep De WGBH/CZ bevat geen definitie van het begrip handicap of chronische ziekte. Dit is een bewuste keuze van de regering geweest, omdat deze begrippen in het algemeen spraakgebruik een voldoende duidelijke betekenis hebben. De AMvB spreekt in het algemeen over personen met een functiebeperking (artikel 1, onderdeel h, artikel 2, eerste lid, artikel 4, eerste lid, onderdeel c, d en f, artikel 6, tweede lid, onderdeel b en d, artikel 7, artikel 8, eerste lid, artikel 9, artikel 10, artikel 12, artikel 13, eerste lid, artikel 13, tweede lid, onderdeel a en c). In de toelichting op de AMvB (p. 19) wordt opgemerkt dat in dit besluit wordt gesproken van personen met een functiebeperking. Daarbij wordt verwezen naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2001/02, 28 169, nr. 3, p. 9 en 24) en de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2001/02, 28 169, nr. 5, p. 16), waarin is aangegeven dat een definitie van handicap of chronische ziekte onwenselijk wordt geacht omdat beperkingen vaak situationeel zijn bepaald en de begrippen in het algemeen spraakgebruik voldoende duidelijkheid hebben. Vervolgens geeft de toelichting wel een bepaalde omschrijving van het begrip “personen met een functiebeperking”. Volgens de toelichting gaat het in de praktijk “meestal om personen met een auditieve, visuele, motorische of verstandelijke functiebeperking of een samenstel hiervan. Waar hier wordt gesproken over personen met een functiebeperking, wordt ook bedoeld mensen met een chronische ziekte.” In artikel 2 van de AMvB wordt de doelgroep in het algemeen omschreven: “personen met een bepaalde functiebeperking die zich in de samenleving, al dan niet met een hulpmiddel of persoonlijke begeleiding, zelfstandig kunnen bewegen en kenbaar maken.” Daarnaast wordt in de AMvB ook een aantal keren verwezen naar een bepaalde functiebeperking. Volgens de toelichting is dit alleen het geval als het gaat om een met het oog op die functiebeperking bedoelde aanpassing. Bijvoorbeeld: a. Artikel 6, eerste lid, regelt de bereikbaarheid van voorzieningen in stations voor met name personen met een motorische en visuele functiebeperking. Hier gaat het niet om een met het oog op die functiebeperking bedoelde aanpassing. De CGB vraagt zich af waarom deze functiebeperkingen hier in het bijzonder worden genoemd? Het specifiek noemen van bepaalde functiebeperkingen lijkt op een limitatieve opsomming. Dit is naar de mening van de CGB in strijd met de doelstelling van de WGBH/CZ en daarom niet wenselijk. b. Artikel 6, tweede lid, onderdeel a, regelt dat in de stations aanwezige voorzieningen bruikbaar en toegankelijk moeten zijn voor met name rolstoelgebruikers en reizigers met een visuele functiebeperking. De CGB vraagt zich af of deze omschrijving van de doelgroep niet te beperkt is. En ook hierbij geldt dat het specifiek noemen van bepaalde functiebeperkingen de indruk wekt dat deze functiebeperkingen limitatief zijn opgesomd.
Advies 2009/06
9
5. Normadressaat In het genoemde advies van de CGB van 2007 is geconcludeerd dat duidelijk moet worden tot wie de toegankelijkheidsnormen van de OV-bepalingen zich richten en wie als verweerder kan worden aangesproken (p. 8). Dit is niet alleen voor de CGB en de rechter van belang, maar ook voor de individuele persoon met een functiebeperking. Deze laatste moet immers de verantwoordelijke instantie kunnen aanspreken voordat hij (eventueel) een procedure start bij de CGB of rechter. In artikel 1 van de AMvB worden de aanbieders van openbaar vervoer gedefinieerd als degenen die verantwoordelijk zijn voor het treffen van aanpassingen. Dat zijn volgens de toelichting de vervoerder (onderdeel l), de beheerder van haltes of stations (onderdeel c) of de exploitant van reisinformatie (onderdeel d). Volgens de toelichting op de AMvB zal bij een verplichte aanpassing van een bepaalde openbaar vervoer voorziening meestal de vervoerder (voertuigen) of de beheerder (stations, haltes) als belangrijkste normadressaat gelden. De definitie van beheerder is van algemene strekking. Hierbij kan het gaan om verschillende beheerders van haltes, zoals gemeenten, provincies, waterschappen of de staat als wegbeheerder. De haltes worden meestal beheerd door de overheid op wiens grondgebied de haltes staan of waarvan een overheid wegbeheerder is. Prorail of NS zijn bijna altijd beheerder van de stations. Prorail is in beginsel beheerder van de perrons, liften, vloeren en bewegwijzering. NS beheert gewoonlijk de reisinformatie, wachtruimten en informatiezuilen. Op pagina 14 van de toelichting op de AMvB staat per categorie (voertuigen, perrons trein, perrons metro, halte tram en bus, kaartautomaten, halteborden, verkooppunten, dienstregelingsinformatie, omroep of (dynamische) visuele reisinformatie op metrostations of haltes, reisinformatie van websites) wie kan worden aangesproken. De CGB vraagt zich af of zij het handelen (onder andere besluiten of feitelijk handelen ) van beheerders van bus- of tramhaltes of metroperrons kan toetsen of dat hierbij sprake is van eenzijdig overheidshandelen. Deze vraag zal in het volgende hoofdstuk uitgebreid aan de orde komen. In de AMvB wordt aangegeven wie er in het algemeen kan worden aangesproken. Hieronder vallen drie categorieën: 1. De vervoerder 2. de beheerder van haltes en stations 3. de exploitant van reisinformatie. De CGB vraagt zich af of hiermee voldoende duidelijk is gemaakt wie kan worden aangesproken. Daarnaast vraagt de CGB zich af of dit ook voor personen met een functiebeperking duidelijk is. Hoe komen personen met een functiebeperking aan deze informatie? Uit artikel 1 van de AMvB is dit niet op voorhand duidelijk. Voorts is het naar de mening van de CGB wenselijk dat duidelijk wordt gemaakt wie kan worden aangesproken in situaties waarin een reiziger te maken heeft met verschillende aanbieders van openbaar vervoer (verweerders) gedurende een reis. De CGB hecht er tevens belang aan te benadrukken dat, zowel in de informatieverlening naar reizigers als naar het personeel, duidelijk dient te worden gemaakt dat het rechtstreekse handelen van medewerkers van de verschillende vervoersvoorzieningen, zoals een buschauffeur, rechtstreeks aan de vervoerder, concessieverlener of (andere) verantwoordelijke OV-autoriteit worden toegerekend. Het is van belang dat ook intern-organisatorisch een goede informatievoorziening wordt gerealiseerd, waarbij aan de verschillende medewerkers wordt uitgelegd dat sprake is van een generieke wettelijke verplichting en dat derhalve geen sprake is van (vrijwillige) “serviceverlening” (zie ook hierna: hoofdstuk 8).
Advies 2009/06
10
6. Eenzijdig overheidshandelen De Commissie is uitsluitend bevoegd te oordelen over bepalingen, regelingen en handelwijzen die onder de reikwijdte van de gelijkebehandelingswetgeving vallen. Deze wetgeving ziet in hoofdzaak op de terreinen van de arbeid en het zakelijke goederen- en dienstenverkeer. Het is blijkens de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de AWGB de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest eenzijdig overheidshandelen buiten de reikwijdte van de gelijkebehandelingswetgeving te houden (Kamerstukken II 1992/93, 22 014, nr. 29 en Handelingen II, 11 februari 1993, p. 48-3567 t/m 3570, p. 48-3593 t/m 3595). Er is sprake van eenzijdig overheidshandelen indien het handelen plaatsvindt in het kader van de rechtspleging of indien dit handelen van publiekrechtelijke aard is. De beheerder van een bus- of tramhalte is verantwoordelijk voor de aanpassing van de haltes in die zin dat deze toegankelijk zijn in de zin van de AMvB (normadressaat). De haltes worden beheerd door een overheidsinstantie (gemeente). Dit is een typische publiekrechtelijke taak. De vraag is dan of de aanpassingen die door beheerders worden uitgevoerd wel kunnen worden getoetst door de CGB of dat hierbij sprake is van eenzijdig overheidshandelen. Het is denkbaar dat de CGB bevoegd zou kunnen zijn om het handelen van beheerders van infrastructuur te toetsen, nu het verbod van onderscheid bij openbaar vervoer nadrukkelijk in de WGBH/CZ is opgenomen, de CGB op grond van artikel 12 bevoegd is ten aanzien van de WGBH/CZ en uit de toelichting op de AMvB blijkt dat de beheerders van bus- en tramhaltes en metroperrons uitdrukkelijk normadressaten zijn. Het is verdedigbaar te stellen dat hiermee de bevoegdheid van de Commissie is gegeven, ook indien sprake is van eenzijdig overheidshandelen. Als dit anders zou zijn, zou de rechtsbescherming van personen met een handicap of chronische ziekte te zeer worden uitgehold. Een individuele verzoeker met een klacht over een bus- of tramhalte of over een metroperron kan dan immers alleen bij de rechter terecht en niet bij de CGB. Dit is naar de mening van de Commissie in strijd met de bedoeling van de WGBH/CZ. Als deze conclusie wordt gedeeld, dan dient hiervan in de AMvB en in de toelichting expliciet melding te worden gemaakt. Als de CGB het ( bestuursrechtelijk of feitelijk) handelen of nalaten van beheerders van bus- of tramhaltes niet kan toetsen, verdient het aanbeveling dat voor reizigers met een functiebeperking duidelijk is waar zij met een klacht over bus-, tram- en metrohaltes wel terecht kunnen.
7. Vervoersspecifieke voorzieningen Uit de AMvB blijkt dat het bij de tot toegankelijkheid strekkende aanpassingen in het openbaar vervoer als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de WGBH/CZ gaat om aanpassingen van vervoersspecifieke voorzieningen, zoals voertuigen, verkoopvoorzieningen en perrons. Andere, niet specifieke met het vervoer samenhangende inrichtingseisen voor reizigers van stations vallen daar niet onder. Bijvoorbeeld: algemene verlichting, brandblussers, vluchtgangen, ventilatievoorzieningen en bagagedepots. Aanpassing van die voorzieningen kan op grond van andere regelgeving verplicht zijn. Ook kan een aanbieder vrijwillig in aanpassingen voorzien. De CGB vraagt zich af hoe dit laatste zich verhoudt tot de toetsing op grond van de WGBH/CZ? Daarnaast hecht de CGB eraan om te benadrukken dat het noodzakelijk is dat reizigers met een handicap of chronische ziekte duidelijk worden geïnformeerd over wanneer een voorziening in het openbaar vervoer moet voldoen aan de in de AMvB beschreven normen (zie ook hierna: hoofdstuk 8 “Informatievoorziening”). De CGB zou ter overweging willen geven om in ieder geval de vluchtgangen en bagagedepots mee te nemen in de lijst van voorzieningen die tot aanpassingen nopen.
Advies 2009/06
11
8. Informatievoorziening De informatievoorziening is volgens de CGB een algemeen knelpunt en is hiervoor ook al een aantal keren aan de orde gekomen. De CGB ziet met name de volgende knelpunten ten aanzien van de informatievoorziening: a. Artikel 17 (in de toelichting op de AMvB per abuis “artikel 16” genoemd) van de AMvB bevat het overgangsrecht aan de hand van termijnen waarbinnen bepaalde aanpassingen moeten zijn gerealiseerd. Volgens de toelichting vragen de verschillen in toegankelijkheidsniveau en de gevolgen van aanpassing om variatie in uitvoeringstermijnen per soort voorziening. Niet alle voorzieningen in het openbaar vervoer moeten direct integraal voldoen aan de in de AMvB beschreven normen. Wil sprake zijn van een effectieve rechtsbescherming van personen met een handicap of chronische ziekte, dan moet het voor een reiziger kenbaar zijn welke vervoersvoorziening op welke termijn moet zijn aangepast. Uit artikel 8, tweede lid, van de AMvB blijkt dat de informatieverplichting aan de reiziger zich mede uitstrekt tot de kennisgeving van de mate waarin openbaar vervoer op een bepaald traject toegankelijk is. Uit de toelichting blijkt dat binnen een straal van 15 km sprake moet zijn van een toegankelijke vervoersvoorziening. Het blijkt dat er vanuit wordt gegaan dat de overstapstations meestal grote stations zijn, die zijn aangepast of waar in ieder geval de mogelijkheid van persoonlijke assistentie aanwezig is. Het is de CGB nog niet duidelijk hoe de informatievoorziening is geregeld indien een reiziger van meerdere vervoersvoorzieningen gebruik maakt en bijvoorbeeld moet overstappen van trein op bus en hoe is dat geregeld als het om bussen gaat van verschillende vervoersmaatschappijen. Voorts vraagt de CGB zich af hoe deze toegankelijkheid in kaart is gebracht? Is dit via de websites van de verschillende vervoersvoorzieningen zichtbaar? Kan de informatie over de verschillende vervoersvoorzieningen met elkaar worden gecombineerd? Ten slotte vraagt de CGB zich af wanneer er een algemene database is voor reisadvies aan reizigers met een handicap of chronische ziekte. De Commissie beseft dat deze database pas in 2015 klaar moet zijn (de termijn waarbinnen de aanpassingen van de reisinformatie moet zijn gerealiseerd (artikel 17, tweede lid)). Naar de mening van de CGB is het wenselijk om, gezien de verscheidenheid aan instanties die vervoersinformatie geven en volgens artikel 8 van de AMvB verantwoordelijk zijn, een stappenplan te realiseren waarin duidelijk wordt gemaakt wie op welke wijze de nodige informatie op een voor individuen met een handicap of chronische ziekte toegankelijke wijze aanbiedt. Voorts is het van belang dat voldoende duidelijk wordt gemaakt dat het niet voldoen aan die verantwoordelijkheid strijd met de AMvB levert. b. Verder is het naar de mening van de CGB essentieel dat voor een individuele reiziger met een handicap of chronische ziekte duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de verschillende aanpassingen en de termijnen van de aanpassingen. Een reiziger moet weten waar hij terecht kan voor de informatie, waaronder de informatie waar hij eventueel een klacht kan indienen . Dit punt is eerder aan de orde gekomen bij het hoofdstuk over “Normadressaat” (hoofdstuk 5). Uit de mondelinge toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat als de AMvB klaar is, wordt begonnen aan een communicatietraject. Hierbij moet worden gedacht aan informatiefolders, een congres en reisinformatie op maat (onder meer via de websites van vervoerders). De CGB meent dat in het communicatietraject het niet alleen de normadressaten (hoofdstuk 5), maar ook de potentiële individuele reiziger voldoende duidelijk moeten worden geïnformeerd over de voorzieningen, het tijdspad waarbinnen deze worden gerealiseerd en waar hij (het beste) een klacht kan indienen.
Advies 2009/06
12
c. Zoals hiervoor (hoofdstuk 5) aan de orde is gesteld, is het naar de mening van de CGB tevens noodzakelijk dat ook intern bij de verschillende vervoersvoorzieningen aan de medewerkers duidelijk wordt gemaakt dat zij vanaf de voor hen geldende datum op grond van het stappenplan, dienen te voldoen aan de generieke verplichtingen van de WGBH/CZ en de AMvB. Dit betekent bijvoorbeeld dat vanaf 2011 in bussen en metro’s desgevraagd personele assistentie moet worden verleend als geen sprake is van een onbelemmerde toegang tussen de halte/het perron en het voertuig en dat dit geen vorm van (vrijwillige) “serviceverlening” is. d. Ten slotte is de kenbaarheid voor een persoon met een functiebeperking van wat hij met een oordeel van de CGB kan doen een belangrijk punt.
9. Geschatte kosten in verband met de werkverzwaring voor de CGB In het CGB-advies/2007/02 van 13 februari 2007 (p. 7) wordt uitgegaan van een beperkte toename van de werkbelasting (ongeveer 16 oordelen per jaar). Tegen de achtergrond van de verschillende in dit advies gesignaleerde complicaties of onduidelijkheden in de uitwerking van de norm, moet de CGB een ruim voorbehoud maken ten aanzien van de realiteitswaarde van deze schatting. De CGB voorziet dat de meeste klachten betrekking zullen hebben op de fysieke toegankelijkheid van het openbaar vervoer en op de naleving van de AMvB. De CGB zal moeten toetsen of het door de aanbieder van de vervoersvoorziening gekozen middel noodzakelijk, geschikt en evenredig is om het doel van toegankelijkheid te bereiken. Daarnaast gaat het advies van 2007 ervan uit dat rekening moet worden gehouden met een relatief bescheiden uitbreiding van de CGB in verband met de verbreding van de norm naar een nieuw werkterrein en met investeringen in specifieke deskundigheid en expertise, interventiemethoden en/of een toezichthouder. Uit de toelichting op de AMvB blijkt dat er (vooralsnog) geen nieuwe interventiemethoden of een toezichthouder worden in- en/of aangesteld. De CGB ziet geen aanleiding om thans van deze inschatting af te wijken. In hoeverre er uitbreiding van de CGB moet komen in verband met investeringen in specifieke deskundigheid en expertise is op dit moment moeilijk in te schatten. Zoals uit hoofdstuk 3 (Toetsing door de CGB, kopje “Specifieke deskundigheid en expertise”) blijkt, is nog niet duidelijk welke deskundigen (intern of extern) kunnen en moeten worden bevraagd en evenmin of deze kosten voor rekening van het Rijk of van de CGB komen. Derhalve is de inschatting van de kosten afhankelijk van het antwoord op deze vragen.
Advies 2009/06
13
10. Conclusies en samenvatting De conclusie luidt dat naar het oordeel van de CGB de inwerkingtreding van de AMvB WGBH/CZ OV deels zonder grote problemen kan plaatsvinden en dat het toezicht op de onderdelen van de wet die onderscheid jegens individuen beogen tegen te gaan goed door de CGB kunnen worden beoordeeld. Wel is verduidelijking gewenst ten aanzien van de vraag of de CGB bevoegd is het handelen van beheerders te toetsen. De kern van de AMvB betreft evenwel de algemene toegankelijkheid van het openbaar vervoer, de daartoe behorende gebouwen en infrastructuur en de te regelen assistentie. Gezien het feit dat deze generieke maatregelen zich minder goed laten toetsen door het op individuen afgestemde verbod van onderscheid, geeft de CGB ter overweging om aanvullende toezichten (snelle) interventiemethoden te ontwikkelen waardoor materieel aan artikel 1 WGBH/CZ (het tegengaan van onderscheid) en artikel 2 WGBH/CZ (het verrichten van doeltreffende aanpassingen) wordt voldaan. De werkzaamheden in verband met de reguliere behandeling van verzoeken zal de werkbelasting in beperkte mate doen toenemen. Naast een toename van het aantal oordelen (ongeveer 16 oordelen per jaar) dient rekening te worden gehouden met (meer) verzoeken om informatie, aanpassing van het voorlichtingsmateriaal en (meer) voorlichtende activiteiten op het terrein van het openbaar vervoer.
Advies 2009/06
14
