A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

TRANSPARENCY INTERNATIONAL MAGYARORSZÁG

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA www.transparency.hu

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA Szerzők: Dr. Alexa Noémi (Transparency International Magyarország) Dr. Burai Petra (Transparency International Magyarország) Dr. Inzelt Éva (ELTE ÁJK)

Az Európai Unió Bűnmegelőzési programjának támogatásával. Európai Bizottság - Belügyi Főigazgatóság.


© 2012 Transparency International Magyarország Falk Miksa u. 30. IV/2. 1055 Budapest Magyarország http://www.transparency.hu

Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék

3

1. A LOBBISZABÁLYOZÁS FONTOSSÁGÁRÓL

5

2. NEMZETKÖZI LOBBIGYAKORLAT

6

3. A MAGYAR ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉSI CSATORNÁK ÉS MÓDSZEREK NAPJAINKBAN – AZ INTERJÚS KUTATÁS EREDMÉNYEI 3.1. A korábbi magyar lobbiszabályozásról 3.2. Az interjúalanyok kiválasztása 3.3. A korábbi lobbiszabályozással kapcsolatos tapasztalatok és problémák 3.4. A lobbizás szabályozásának hatálya 3.4.1. A civil érdekérvényesítés szabályozása 3.4.2. Gazdasági társaságok lobbitevékenysége 3.4.3. A helyi önkormányzatok és az állami vagyon kezelése 3.4.4. Az informális lobbizás 3.5. Az érdekérvényesítési rendszer átalakítása 3.5.1. Általános elvárások 3.5.2. A lobbisták regisztrációja és a regisztráció ösztönzése 3.5.3. Az érdekérvényesítő rendszer ellenőrzése és a szankciók kiszabása 3.5.4. Etikai szabályozás, ajándékozás

4. A LOBBISZABÁLYOZÁSRA VONATKOZÓ AJÁNLÁSOK 4.1. Az lobbiszabályozásra vonatkozó európai ajánlások 4.1.1. Ajánlások a nemzeti kormányok számára 4.1.2. Ajánlások az üzleti szektor számára 4.1.3. Ajánlások a civil szektor számára 4.1.4. Ajánlások az uniós intézmények számára 4.2. A lobbiszabályozásra vonatkozó magyar ajánlások A szabályozás hatálya A lobbikultúra elősegítése Regisztrációs kötelezettség Ellenőrzés és szankciók Etikai normák


11 11 11 11 15 15 16 17 17 18 18 18 21 22 23 23 23 23 23 23 24 24 24 24 24 24

3

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA 1. A LOBBISZABÁLYOZÁS FONTOSSÁGÁRÓL A lobbizás olyan kísérletekre utal, amikor érdek csoportok a kormány, jogalkotók vagy szabályozó hatóságok döntéseit próbálják meg befolyásolni. Fontos leszögezni, hogy a lobbizás vagy érdekérvé nyesítés a demokratikus folyamatok központi és legitim eleme. A lobbizás lehetővé teszi az érdekcsoportok számára, hogy megértsék, nyomon kövessék és formálják a jogszabályalkotás és egyéb szabályzatok megszületésének menetét. Ez a tevékenység, amennyiben integritás és átláthatóság jellemzi, pozitív hatással lehet a politika-alkotásra. Ugyanakkor az érdekcsoportok rendelkezésére álló források, illetve az üzleti szektor és jogalkotók között fennálló szoros kapcsolatok tisztességtelen befolyásgyakorláshoz vezethetnek az ország kormányzásában, ami jelentősen növeli a korrupciós kockázatokat. A közpolitikák megszületésébe vetett általános bizalom jelentősen megrendült az utóbbi időszakban, amikor is újabb és újabb ügyek kerültek napvilágra, amelyek alapvetően kérdőjelezték meg, hogy a közérdek helyett milyen csoportnak az érdekeit is képviseli egy-egy kérdéses jogszabály. Egy hatékony és átlátható lobbiszabályozás ezért elengedhetetlen a korrupciós kockázatok csökkentése érdekében, mivel minden érintettnek jogában áll tudni, hogy az egyes jogszabályok és politikák kialakítása mögött milyen érdekek és kapcsolatrendszerek állnak.

A Transparency International 2012 tavaszán megjelent Nemzeti Integritás Tanulmánya Magyarországon több intézmény tekintetében is az egyik legkiemelkedőbb problémaként azono sította a lobbitörvény hiányát. A törvényhozás kapcsán a jelentés megállapította, hogy a jelenlegi visszás helyzet miatt a jogalkotási folyamat nem átlátható, hiányoznak a megfelelő konzultációs mechanizmusok. A közszektor működésének szintén az egyik legjelentősebb gyengesége a lobbiszabályozás hiánya.1 A jelen kutatás célja, hogy áttekintse a rendelkezésre álló nemzetközi példákat, illetve a magyar üzletem berekkel, jogalkotókkal és jogalkalmazókkal, érdekérvényesítéssel foglalkozó szakemberekkel készített mélyinterjúk alapján képet kapjunk arról, hogy Magyarországon jelenleg hogyan működik az érdekérvényesítés. Az interjúalanyok segítségével számot vetünk azzal, hogy a 2011-től hatályon kívül helyezett lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény (lobbitörvény) miért nem váltotta be a hozzáfűzött reményeket, és milyen lépések, elemek lennének szükségesek egy működő lobbirendszer felállításához.

1 Burai Petra – Hack Péter (szerk.): Korrupciós kockázatok Magyarországon 2011 – Nemzeti Integritás Tanulmány. Transparency International Magyarország, Budapest, 2012. http://www.transparency.hu/uploads/ docs/Korrupcios_ kockazatok_final.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)


5

2. NEMZETKÖZI LOBBIGYAKORLAT A lobbitevékenység szabályozása viszonylag új jelenség, ezért szabályozottságának foka és rész

letessége jelentősen eltér országonként. Ahogyan az alábbi táblázat2 is bizonyítja, Európában kevés ország szabályozza jogszabályi szinten az érdekérvényesítést és még kevesebb foglalkozik a kérdéssel érdemben.

Ország

Lobbizásra vonatkozó szabályozás

Litvánia

Törvény a lobbizásról 2001 óta

Lengyelország

Törvény a lobbizásról 2005 óta

Szlovénia

Szabályozva az “Integritás és a korrupció megelőzéséről” szóló törvényben 2010 óta

Franciaország

Magatartási kódex lobbisták részére önkéntes nyilvántartással 2009 óta (regisztráció a parlamentbe való belépéshez)

Németország

Önkéntes regisztráció a lobbiszövetségek részére (regisztráció a parlamentbe való belépéshez)

Egyesült Királyság

Részben szabályozva egy 2010-es szabályozás által, amely korlátozza a korábbi miniszterek és köztisztviselők lobbi tevékenységét

Belgium

Nincs szabályozás

Bulgária

Nincs szabályozás

Csehország

Nincs szabályozás

Dánia

Nincs szabályozás

Észtország

Nincs szabályozás

Finnország

Nincs szabályozás

Görögország

Nincs szabályozás

Magyarország

Szabályozás 2006-2010 között, de 2011-től hatályon kívül helyezték a törvényt

Írország

Nincs szabályozás

Olaszország

Nincs szabályozás

Lettország

Nincs szabályozás

Hollandia

Nincs szabályozás

Norvégia

Nincs szabályozás

Portugália

Nincs szabályozás

Románia

Nincs szabályozás

Szlovákia

Nincs szabályozás

Spanyolország

Nincs szabályozás

Svédország

Nincs szabályozás

Svájc

Nincs szabályozás Az Amerikai Egyesült Államokban és Kanadában több mint két évtizede szabályozott tevékenység a lobbizás, annak érdekében, hogy biztosítsa a közhatalmi dönté seket befolyásoló érdekérvényesítések nyilvánosságát. Az alábbi összefoglaló táblázat az amerikai és kanadai, valamint a kiemelkedő európai példák közül a francia, holland, lengyel, litván, német és szlovén szabályozás főbb, a lobbiszabályozásokra általánosságban jellemző elemeit veti össze.

2M oney. Politics. Power: Corruption Risks in Europe. Transparency Interational Secretariat, Berlin, 2012. http://www.transparency.org/enis/report 29. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)

6

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

Kötelező-e a regisztráció?

Amerikai Egyesült Államok

Kötelező, az első lobbitevé kenységet kö vető 45 napon belül kötelező regisztrálni.

Franciaország Nem kötelező.

Hollandia Kanada

Lengyelország

Litvánia

Németország Szlovénia

Mindkét oldalnak van (lobbista- közhatalmi döntéshozó) nyilvántartási kötelezettsége?

Lobbista: igen, 3 havonta beszámolót készít.

Professzionális lobbistán kívüli lobbizást szabályozzák-e?

Igen.

Személyi hatály a közhatalom részéről

Ki ellenőrzi és milyen szankciók lehetnek?

Kongresszus tagjai

- a Szenátus és a Képvise lőház Titkársága ellenőrzi - polgári jogi és büntetőjogi szankciók (pénzbüntetés és szabadságvesztés)

Nincsen szabályozva.

-

Nemzetgyűlés

- a Nemzetgyűlés Hi vatala végzi a regisztrációt, valamint az Etikai Kódex elfogadását - szankciók nincsen szabá lyozva

Nem kötelező.


-

Képviselőház


Kötelező, a lob bitevékenység megkezdését követő 10 napon belül.

- lobbista: igen, havi jelen téstételi kötelezettsége van - az ún. „Lobbi- ügyi Biztos” nyilvántartást vezet a jelentésekről, melyeket megküldhet az állami tisztségviselőknek jóvá hagyás/megerősítés céljából

Igen.

Kormány és Parlament mindkét házára, valamint az állami tisztségviselők

- „Lobbi-ügyi biztos” - legfeljebb $ 50,000 vagy legfeljebb $ 200,000 pénzbírság - legfeljebb 6 hónapig vagy 2 évig terjedő szabadság vesztés a jogsértés súlyától és minőségétől függően

Kötelező.

- lobbista: nincsen - az erre a célra létrehozott hatóság évente egyszer – február végig – jelentést készít az elmúlt év pro fesszionális lobbistái és a lobbiszervezetek tevékenységéről.

Igen.

Országgyűlés, Kormány

- az erre a célra létrehozott független hatóság - pénzbírság

Kötelező, csak regisztrálás után lehet lob bitevékenységet folytatni.

- lobbista: igen, évente egyszer beszámolót készít - A „Központi Intézményi Etikai Bizottság” évente egyszer az Országgyűlésnek benyújtja a lobbitevékenység ellenőrzéséről szóló beszámolóját.

Igen.

Minden jogszabály kibocsátását végző szerv. Országgyűlés, Kormány, egyéb állami vagy önkormányzati intézmény.

- „Központi Intézményi Etikai Bizottság” ellenőrzi. - szankciók: lobbitevékenység felfüg gesztése vagy megszünte tése

Nem kötelező.


Bundestag


Kötelező, csak a regisztráció megtörténte utána lehet lobbi tevékenységet folytatni.

- lobbista: igen, évente egy szer január 31-ig beszámolót kell készítenie - akinél lobbiznak 3 napon belül felettesének vagy a ’Korrupció Megelőzési Bizottságnak’ benyújtja a lobbi eseményről szóló összefoglalót

Valamennyi kormányzati szerv, önkormányzat és állami hatalom mal bíró sz ervezet és ennek tisztségviselői és dolgozói.

-„Korupció Megelőzési Bizottság” ellenőrzi. Szankciók: - írásbeli figyelmeztetés, lobbi tevékenységtől eltiltás legalább 3 legfeljebb 24 hónapra, vagy törölni lehet a nyilvántartásból a lobbistát.


Nem.

7

Az Amerikai Egyesült Államokban szövetségi szinten 1995-ben fogadták el „Lobbying Disclosure Act”, vagyis a ’Lobbizás nyilvánosságról szóló tö rvényt’3. A szövetségi szintű szabályozáson kívül valamennyi tagállam rendelkezik saját, a lobbi tevékenységet szabályozó jogszabállyal4. A tör vény személyi hatálya a közhatalom részéről a Kongresszus tagjaira, vagyis a szenátorokra, a képviselőkre, az ő küldötteikre terjed ki. Azon sze mélynek vagy szervezetnek, aki lobbitevékenységet folytat kötelező a regisztráció, melyet az első lobbitevékenységet követő 45 napon belül kötelező kérelmezni. A nyilvántartásban szereplő adatok nyilvánosak. A lobbista regisztrációja utána lobbiigazolvány kiállítására kerül sor, mellyel könnyebb és egyszerűbb bejutni a Kongresszus épületébe. A lobbistának 3 havonta beszámolót kell készítnie a lobbi tevékeny séget folytató cég és alkalmazottainak azonosítá sáról szóló adatokról, az ügyfeleik adatairól, annak megjelölésével, hogy mely témákban és konkrétan kiket keresett meg lobbitevékenysége folytatása alatt, továbbá a lobbista bevételeit és kiadásait is tartalmazó kimutatást is csatolnia kell. A közhatalmi döntéshozó részéről az ún. általános számvevőnek kell évente egyszer beszámolót készítenie a törvény végrehajtásáról, melyet a Kongresszusnak nyújt be. A Szenátus és a Képviselőház Titkársága végzi a törvény végrehajtásának ellenőrzését. Aki a jogszabályból eredő bármely kötelezettségét tudatosan nem teljesíti vagy a Szenátus és a Képviselőház Titkárságának tett hibás bejelentését 60 napon belül igazolható módon nem orvosolja, vele szemben polgári jogi szankcióként maximum 200 000 dollár büntetés szabható ki a jogsértés nagyságát és súlyosságát figyelembe véve. Büntetőjogi szankcióként pénzbüntetésre vagy maximum 5 évi terjedő szabadságvesztésre vagy

mindkettőre ítélhető, amennyiben tudatosan és korrupt módon nem tesz eleget a törvény bármely rendelkezésének. Franciaországban5 a Nemzetgyűlés működését szabályozó jogszabályban szerepelnek a lobbi tevékenységet is érintő kérdések. E törvény rendelkezései alapján nem kötelező a regisztráció. Nemzetgyűlés épületébe és a tárgyalások folyta tásának helyszínéül szolgáló helyiségekbe való bejutást teszi lehetővé a regisztráció, ami általában 1 napig érvényes. A szabályozás a Nemzetgyűlés tagjaira terjed ki. A Nemzetgyűlés Hivatalánál lehet regisztrálni és egy Etikai Kódexet kell elfogadni, aláírni. Az Etikai Kódex vagy a jogszabály egyéb rendelkezéseinek megsértése nincsen szankcionálva. Hollandiában6 nincsen külön lobbitörvény, azon ban a Parlament Képviselőházára vonatkozó rendelkezések között találhatunk a lobbitevé kenységet is szabályozó rendelkezéseket. A na gyobb szakszervezetek és érdekérvényesítéssel foglalkozó szervezetek tagjai a Képviselőházban működő Hivatalos Tanácsadó Testületnek. A Kép viselőház Külkapcsolatokért felelős osztálya egy napos belépőket biztosít a lobbistáknak, kivételes esetekben 2 évig érvényes belépőket kapnak ezen szervezetek. A belépő feljogosítja a tulajdonosát, hogy belépjen a Képviselőház épületébe, a Parla ment tagjaival beszéljen, közmeghallgatásokon vegyen részt, valamit hogy konzultáljon bizonyos dokumentumokról. Kanadában a lobbitevékenységről szóló törvényt 1985-ben fogadták el7 (utoljára 2008-ban módosí tották.) A törvény kötelező regisztrációt ír elő, melyet az ún. a „Lobbi-ügyi biztosnál” kell indítványozni 10 napon belül, ahogy a lobbitevékenységét megkezdte a lobbista. A szabályozás személyi hatálya az állami

3 http://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disclosure_Act/compilation.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 4 Chari, R., Murphy G., and Hogan, J., (2007) Regulating Lobbyists: A Comparative Analysis of the United States, Canada, Germany and the European Union, The Political Quarterly, vol. 78, No. 3. 5 http://www.assemblee-nationale.fr/english/synthetic_files/synthetic.pdf 385-386. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 6 http://www.houseofrepresentatives.nl/sites/www.houseofrepresentatives.nl/files/content/tk_aan_het_werk_engels_okt_2010100dpi. pdf 22-23. o., valamint http://www.environ.ie/en/LocalGovernment/LocalGovernmentAdministration/StandardsinPublicLife/ PublicationsDocuments/FileDownLoad,2048,en.pdf 18. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 7 http://laws.justice.gc.ca/PDF/L-12.4.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)

8


tisztségviselőkre, Kormányra és a Parlament mindkét házára terjed ki. A törvény kötelezően betartandó Etikai kódexet alkot a lobbistáknak. A lobbistának havonta jelentéstételi kötelezettsége van, mely jelen tésekről a „Lobbi-ügyi biztos” nyilvántartást vezet, és amennyiben úgy ítéli meg megküldheti az állami tisztségviselőknek jóváhagyás/megerősítés céljából. A „Lobbi-ügyi biztos” minden évben jelentést készít a törvény végrehajtásáról, melyet benyújt a Parlament mindkét házához (Alsóház és Szenátus). (A törvény lehetőséget biztosít ún. „speciális” beszámoló készítésére is, amennyiben úgy ítéli meg, hogy egy kérdés oly mértékben sürgős vagy fontos hogy nem lehet vele egy évet várni, hogy a Parlament tárgyalja.) A törvény betartását a „Lobbi-ügyi biztos” ellenőrzi. A biztosnak joga van vizsgálatot folytatni, ha a törvény vagy az Etikai Kódex szabályainak megszegését észleli. A vizsgálat lefolytatása után jelentést készít a Parlamentnek. Ha valaki megszegi a Lobbitörvény rendelkezéseit legfeljebb $ 50,000 pénzbírsággal, vagy legfeljebb 6 hónapig terjedő szabadságvesztéssel vagy mindkettővel lehet szankcionálni. Amennyiben vádirat készül az eset kapcsán legfeljebb $ 200,000 pénzbírsággal, vagy legfeljebb 2 évig terjedő szabadságvesztéssel vagy mindkettővel lehet szankcionálni. A biztos legfeljebb két évre eltilthatja bizonyos lobbitevékenységtől a lobbistát. A törvény előírja, hogy a Parlamentnek 5 évente felül kell vizsgálnia a törvény rendelkezéseit és működését. Lengyelországban 2005. július 7-én fogadták el a lobbitevékenységet szabályozó törvényt8, mely 2006. január 7-től hatályos. A szabályozás kötelező regisztrációt ír elő a lobbistának. A törvény személyi hatálya az Országgyűlésre és a Kormányra terjed ki. A lengyel szabályozásban egyedüliként a Kormány kötelezve van arra, hogy félévente egyszer tegye közzé hivatalos lapjában Jogalkotási Programját, a tervezett jogszabályok megjelölésével. A közzétett tervezett jogszabályok listája alapján bárki jelentkezhet, hogy részt szeretne venni a közmeghallgatáson, a professzionális

lobbistákon kívül is. A szabályozás nem írja elő a lobbiszervezeteknek a jelentéstételi kötelezettséget. Azonban az erre a célra létrehozott hatóság (közhatalmi szerv) évente egyszer – február végig – jelentés készít az elmúlt év professzionális lobbistái és lobbiszervezetek tevékenységéről. A jelentés a hivatalos lapjukban jelenik meg. A törvény betartását az erre a célra létrehozott hatóság ellenőrzi. Abban az esetben, ha valaki regisztrálás nélkül folytat professzionális lobbitevékenységet 3000-től 50’000 zloty-ig terjedő pénzbírsággal sújtható. Megismételhető a pénzbírság kiszabása, amennyiben tovább folytatja a regisztrálás nélküli lobbitevékenységét. Litvániában 2000. június 27-én fogadták el a Lobbitevékenységről szóló törvényt9, mely 2001. január 1-től hatályos. Lobbitevékenységet csak a kötelező regisztráció után lehet folytatni. A re gisztrációt az ún. „Központi Intézményi Etikai Bizottság” végzi. Lobbitevékenységet minden jogszabály kibocsátását/előkészítését végző szervnél, így az Országgyűlésnél, a Kormánynál, egyéb állami vagy önkormányzati intézménynél lehet folytatni. A lobbista évente egyszer – február 15-ig – jelentést készít az elmúlt évben folytatott lobbitevékenységéről. Beszámolóját a „Központi Intézményi Etikai Bizottság”-nak küldi meg lobbiszerződéseivel együtt. A jelentésben fel kell tüntetni: a lobbista nevét, a lobbi igazolvány számát, az ügyfelei nevét, azon törvényeket és törvénytervezeteket amik kapcsán lobbitevékenységet folytatott, valamint a lobbista bevételeit és kiadásait. A beszámolót az „Központi Intézményi Etikai Bizottság” ellenőrzi. A Bizottság a következő szankciókat alkalmazhatja: az adott szervezet lobbitevékenységének felfüg gesztése (például ha nem nyújtja be az éves jelentését határidőre vagy amennyiben szándékos bűncselekmény elkövetése miatt büntetőeljárást indítottak ellen), mely egy hónapig vagy a jogsértés megszüntetéséig állhat fenn. Amennyiben a lobbista nem tesz eleget kötelezettségeinek vagy jogerősen elítélik a Bizottság jogosult a lobbitevékenységét

8 http://www.oecd.org/dataoecd/18/15/38944200.pdf 3-12. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 9 http://www3.lrs.lt/pls/inter2/dokpaieska.showdoc_e?p_id=167217 (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)


9

megszüntetni. A „Központi Intézményi Etikai Bizottság” évente egyszer az Országgyűlésnek benyújtja a lobbitevékenység ellenőrzéséről szóló beszámolóját. Németországban10 a Bundestag működésére vonatkozó eljárási jogszabályokban szerepelnek a lobbitevékenységet is érintő kérdések. Ezek alapján a regisztráció nem kötelező, a Parlament épületébe való bejutást segíti elő, viszont nem garantálja a meghallgatáson való részvételt. A szabályozás a Bundestag-ra terjed ki. A lobbista és a közhatalmi döntéshozó beszámolási kötelezettsége, valamint a szabályozásból fakadó kötelezettségének megszegésére vonatkozó ellenőrzés, eljárás és szankciók nincsenek szabályozva. Szlovéniában a 2010. májusában elfogadott „Az integritás és a korrupció megelőzéséről” szóló törvény VIII. fejezetében szabályozzák a lobbizást érintő kérdéseket11. A regisztráció kötelező és csak ezután lehet lobbitevékenységet folytatni. A regisztrációhoz szükséges a lobbista neve, adószáma, címe, továbbá a vállalkozás, egyéni vállalkozó vagy érdekszervezet neve és székhelye, ha e szervezet foglalkoztatja a lobbistát. A nyilvántartásban szereplő adatok az adószámon kívül nyilvánosak. A törvény személyi hatálya valamennyi kormányzati szerv, önkormányzat és állami hatalommal bíró szervezet tisztségviselőjére és dolgozójára terjed ki. A lobbistának évente egyszer január 31-ig beszámolót kell készítenie az elmúlt évi

tevékenységről. A beszámolóban fel kell tüntetni: a lobbista adószámát, azon szervezeteket melynek lobbitevékenységet végzett, azt az összeget, amelyet a tevékenységéért ettől a szervezettől kapott, a lobbizás célját és tárgyát, a közhatalmi döntést hozó szervek és azon személyek felsorolása, akiknél lobbitevékenységet végzett, a lobbizás típusainak és technikáinak megjelölése, a politikai pártok és szervezetek, valamint választási kampány céljára adott adományok típusát és értékét. A beszámolót a ’Korrupció Megelőzési Bizottság’ ellenőrzi, mely egy független, önálló végrehajtó hatalommal rendelkező kormányzati szerv. Az a lobbista, aki nem nyújtja be időben és a törvény szerinti tartalommal a beszámolót írásbeli figyelmeztetésben részesítik, vagy el lehet tiltani a lobbitevékenységtől legalább 3 legfeljebb 24 hónapra, vagy törölni lehet a nyilvántartásból. A kiszabott szankciók a nyilvántartásban feltüntetésre kerülnek. A kiszabott szankció a jogsértés súlyától függ, valamit az első, illetve ismétlődő voltától. Az a közhatalmi döntéshozó, akinél lobbiztak 3 napon belül köteles felettesének vagy a ’Korrupció Megelőzési Bizottságnak’ benyújtani a lobbieseményről szóló összefoglalót, ami a lobbista nevét, személyazonosságát, az általa képviselt szervezetet és annak érdekeit, a lobbizás helyét és idejét tartalmazza. A regisztrált lobbistákat – a törvény rendelkezése értelmében – kötelező meghívni minden nyilvánosan tartott előadásra és konzultációra – az általa regisztrált lobbi érdekek alapján – amelyeket kormányzati szervek vagy helyi hatóságok tartanak.

10 https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80060000.pdf 88. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 11 http://www.regulatelobbying.com/images/Slovenia_Lobbying_Law-3.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)

10


3. A MAGYAR ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉSI CSATORNÁK ÉS MÓDSZEREK NAPJAINKBAN – AZ INTERJÚS KUTATÁS EREDMÉNYEI 3.1. A korábbi magyar lobbiszabályozásról A 2006. február 13-án elfogadott, a lobbitevékeny ségről szóló 2006. évi XLIX. törvényt (lobbitörvény) – mely 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba – 2010. december 31-ikével helyezték hatályon kívül. A szabályozás alapvetően ötvözte az amerikai modell regisztrációs kötelezettséget előíró, valamint az európai modell magatartási minimumszabályok megalkotásának koncepcióját. A törvény végrehaj tásával kapcsolatos igazgatási feladatokat az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium szakmai felügyelete és igazgatása alá tartozó központi államigazgatási szerv a Központi Igazságügyi Hivatal (továbbiakban: KIH) látta el. A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény helyezte hatályon kívül a 2006-ban elfogadott lobbitörvényt. A társadalmi egyeztetésről szóló törvény indokolása szerint „a lobbitörvény megalkotását követő évek egyértelmű tapasztalata, hogy az a gyakorlatban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, hiszen elhanyagolható számú lobbiesemény került csupán bejelentésre, illetve a lobbitevékenységre vonatkozó egyéb szabályok sem hatályosultak”. Az hatályon kívül helyezéssel és az új szabályozási megoldással új alapokra kívánták helyezni a jogszabályok előkészítése területén kifejtett érdekérvényesítést, például azzal, hogy az új törvény „egyenlő lehető ségeket biztosít mind a természetes személyek, mind a különböző egyéb szerveztek részére, hogy hangot adjanak véleményüknek”.12 A hatályon kívül helyezett törvény szabályozta a lobbista, valamint a közhatalmi döntéshozó szerv beszámolási kötelezettségét. Mindkét szereplőnek negyedévente tájékoztatót kellett benyújtania az általa folytatott vagy a nála folytatott lobbitevékenységről

a lobbihatósághoz. Amennyiben a lobbista a lobbi hatóság felszólítása ellenére sem pótolta vagy egé szítette ki a beszámolóját, akkor törölték a nyilván tartásból. A közhatalmi döntéshozó szerv esetében szankcionálásra nem adott lehetőséget a törvény, holott nagyon kevés esetben – gyakran a KIH többszöri felszólítása ellenére sem – nyújtották be a tájékoztatókat, továbbá nem jelezték, amennyiben nem regisztrált lobbistákkal tárgyaltak.13 3.2. Az interjúalanyok kiválasztása Az érdekérvényesítésben és lobbizásban érdekelt személyek és csoportok számos sajátosságuk alapján tipizálhatók. A gyakorlatban leginkább a szektor, amelyben tevékenykednek és az érdekeik alapján jellemezhetjük őket. A lobbicsoportok magukba foglalják a gazdasági érdekeik érvénye stesítésére törekvő vállalatokat, a szakmai szem pontok alapján lobbizó szakszervezeteket, valamint a társadalmi érdekeket érvényesítő civil szervezeteket. A különböző lobbicsoportok eltérő módszerekkel próbálják céljaikat elérni, maguk lobbiznak, hivatásos lobbistát vagy lobbicéget – sok esetben ügyvédet vagy ’public affairs’ céget – szerződtetnek. A jelen kutatás az interjúalanyok kiválasztása során ezt a sokszínűséget vette figyelembe. A helyzet alapos felmérése és kiértékelése érdekében összesen tizenkét mélyinterjú készült üzletemberekkel, közigaz gatási és civil szakemberekkel, valamint ’public affairs’ szakértőkkel. Az interjúalanyok saját maguk döntötték el, hogy névvel vagy azonosítóval szerepelnek-e a tanulmányban. Az interjúk során elsősorban a korábbi magyar lobbiszabályozás hiányosságainak és kudarca okainak megismerésére törekedtünk, majd azokkal az elemekkel foglalkoztunk, amelyek egy jövőbeni szabályozást sikeressé és működőképessé tehetik. 3.3. A korábbi lobbiszabályozással kapcsolatos tapasztalatok és problémák Bár a korábbi lobbitörvény célja az volt, hogy biz tosítsa a lobbitevékenység nyilvánosságát és

12 http://www.parlament.hu/irom39/01382/01382.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 13 A problémát részletesen elemzi dr. Tóth Ernő „A lobbitörvény és a láthatalan lobbi” című tanulmányában http://k-monitor.hu/files/ page/lobbi.pdf 10-13. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)


11

meghatározza a döntéshozó személyek és a lob bisták kapcsolattartásának szabályait (1. § (2) bekezdés), az interjúk során mindegyik megkér dezett azon az állásponton volt, hogy a törvény több szempontból sem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Annak ellenére, hogy volt olyan interjú alany, aki a transzparencia irányába tett pozitív kezdeményezésnek tartotta,14 a jogszabály létezése lényegében indifferens volt. Egyes vélemények szerint nem volt kimutatható hatással a ténylegesen folyó lobbitevékenységre,15 könnyű volt kikerülni.16 A lobbitörvény megszületése előtt nem voltak hivatalosan elismert csatornái a lobbizásnak, ugyanakkor – a jogalkotói szándéktól eltérően – maga a jogszabály sem volt sikeres annak elősegítésében, hogy a politika- és jogszabályalkotás befolyásolása átlátható eljárásrendszerben történjen. Interjúalanyaink szerint a törvényi szabályozás nem arról szólt, ahogy a lobbizás a valóságban történik,17 így „olyan gyakorlatra épült, ami nem volt Magyarországon korábban, szemben az USÁval, ahol éppen fordítva volt, ez a tevékenység rég létezett és a szabály aztán épült rá.”18 Szakértői vélemény szerint nem a törvénnyel volt probléma, hanem annak megvalósításával.19 „A közigazgatás nem érezte magáénak a jogszabályt, hiányzott a szükséges képzés és a belső nyomás, hogy alkalmazzák a rendelkezéseket.” Ezt erősíti meg az az álláspont, hogy „a törvényi célok teljesüléséhez (…) az is szükséges lett volna, hogy a szabályozást valamennyi közhatalmi szerv vezetői, munkatársai, a döntések előkészítésében és meghozatalában érintett ügyintézői megismerjék és annak alkalmazása napi gyakorlattá váljon”.20

Az érintettek másik tipikus körét, az üzleti szektort sem vonták be széles körben az előkészítésbe, nem zajlott kampány a törvény fontosságáról, azaz nem tették a cégeket érdemben érdekeltté, illetve motiválttá a hivatalos lobbicsatornák kihasználásában.21 A megkérdezettek egyetértettek abban, hogy a rendszert az sem tette népszerűvé, hogy túl sok adminisztrációs kötelezettséget írt elő.22 Maguk a lobbisták nehezményezték, hogy a törvény nyomán jóval komplikáltabbá vált az ügyintézés. Az érintett köztisztviselők sok esetben tartózkodóvá váltak, amikor kiderült, hogy egy találkozó a lobbitörvény hatálya alá tartozott, vagy visszautasították a megkeresést vagy inkább azt javasolták, hogy ne írjanak jelentést, legyen inkább „csendes” a találkozó.23 Szintén felhívták a gyakorlati lobbitevékenységet végző interjúalanyok arra a figyelmet, hogy a jelentésírás nem csupán a rendszer túlbürokratizálódását jelentette, hanem mert az átláthatóság jegyében a megbeszélések során elhangzott olyan üzleti titkokat is le kellett volna írniuk, ami sértette volna ügyfeleik érdekeit, és a piaci verseny ellen hathat.24 Ezért a jelentések általában csak a legalapvetőbb információkat tartalmazták a találkozók megtörténtével kapcsolatban.25 Az interjúalanyok felhívták a figyelmet arra, hogy a lobbitörvény számos rendelkezése nem volt egyértelmű, ami sok esetben lehetővé tette, vagy egyenesen rákényszerítette a lobbistákat a kiskapuk igénybe vételére. Bár a legtöbb miniszté rium idejekorán kidolgozta belső szabályzatát és ki is jelölték a lobbisták fogadására jogosult vezetőket, nem ügyeltek a rendelkezések betartá sára, illetve az adatok közzétételére.26 A lobbi

14 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 15 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 16 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 17 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 18 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 19 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 20 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 7. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 21 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 22 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 23 Interjú “A” public affairs szakértővel 24 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 25 Interjú “B” public affairs szakértővel 26 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University

12


tevékenység felügyeletével megbízott KIH részére gyakran még külön felszólítás után sem küldték meg beszámolóikat, negyedévente kötelező tájékoztatóikat, nem fogadtak lobbistákat, vagy egyszerűen nem lobbitevékenységnek minősítették a kérdéses találkozókat.27 Ilyen körülmények között a regisztrált lobbisták száma folyamatosan csökkent. A KIH által készített statisztikái összefoglalóból28 jól látszik, hogy érdemi lobbitevékenységet a regisztrált lobbisták sem végeztek. A nyilvántartásba vett 246 lobbista közül kb. 190 nyújtott be beszámolót és összesen 20 körüli lobbieseményről számoltak be negyedévente. Ez a tendencia a 2010. évben sem változott.29 A KIH adatait interjúalanyaink is alátámasztják, egyikük szerint „minimális volt a regisztrált lobbisták száma, mi sem regisztráltunk, senki nem gondolta, hogy ebbe a körbe tartozik és nem volt jelentősége annak, hogy valaki regisztrált vagy sem, egyébként a CEO-kat is kellene regisztrálni, mert ők is lobbiznak.”30 A hivatalos lobbicsatornákkal kapcsolatos a passzi vitást vagy éppenséggel kiábrándultságot közigaz gatási oldalról is megerősítették. Ahogyan egy korábbi közigazgatási vezető megjegyezte: „Mint volt lobbisták fogadására kijelölt vezető, annyit meg tudok állapítani, hogy hozzám lobbista az alatt a két és fél év alatt, amíg jöhetett volna, nem jött egy se.”31 Azt, hogy a láthatatlan vagy informális lobbizás dominált a gyakorlatban, a következő kijelentés is alátámasztja. „Nyilván nem tudom kizárni, hogy beszéltem olyas valakivel, aki amúgy fizetett lobbista volt, de hát hogy tudtam volna megállapítani, hogy üzletszerű-e a tevékenysége, ha csak azt tudom róla, hogy a szakmai érdekképviselet küldte velem egyeztetni. És

nyilván ugyanez volt a helyzet akkor is, amikor egy politikai vezetőnél lobbizott egy konkrét gazdasági szereplő képviselője, hisz hát ő meg kevésbé volt üzletszerű lobbista, mint inkább maga az érdekelt.”32 A gyakorlatban a lobbiszabályozás bevezetése az Országgyűlés működésével kapcsolatban is számos ellentmondásos helyzetet teremtett. Az interjúalanyok személyes tapasztalatai szerint a lobbiigazolványok kiváltáshoz nem fűződtek előnyök, sőt meglehetősen szélsőséges szituációk alakultak ki ezzel kapcsolat ban. Volt olyan parlamenti bizottság, ahol az ülések nyilvánosságát arra hivatkozva korlátozták és szelek táltak a jelentkezők között, hogy a teremben nem mindenki fér el. A gyakorlatban azonban a kiválasztás során sokat nyomott a latban, hogy a lobbista kinek vagy melyik cég képviseletében kívánt részt venni az adott ülésen. Egy másik bizottságban viszont a lobbitörvényre hivatkozva minden egyes ülés után jelentés benyújtását követelték meg, még akkor is, ha a lobbista csupán hallgatóságként vett részt ülésen.33 A közigazgatási és a parlamenti alkalmazás visszásságai, valamint a túlzott bürokratikus kötele zettségek miatt végül kialakult az a gyakorlat, hogy az ülésekről a lobbisták elkészítették és benyújtották a jelentéseket, az érdemi találkozókról azonban nem. A lobbistákat a rendszer tehát nem motiválta arra, hogy regisztráljanak, illetve a törvény által meghatározott módon lobbizzanak. Ráadásul olyannyira nem vált elfogadottá az érdekkijárásnak a hivatalos útja, mint a demokrácia természetes „velejárója”, hogy egyes vélemények szerint a lobbizás ma már egyenesen „szitokszó”, ami helyett inkább az „érdekérvényesítés” kifejezést

27 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 11. o. 28 http://www.kimisz.gov.hu/data/cms21804/statisztika_2010.04.01.pdf 29 A KIH-hez benyújtott tájékoztatók megtalálhatók a http://www.kimisz.gov.hu/alaptev/lobbi/negyedeves/lobbistak/ltajekoztatok.html oldalon, valamint a http://www.kimisz.gov.hu/data/cms26847/2010._IV._negyedevi_nemleges_lobbitajekoztatok.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) A tájékoztatókból látszik, hogy összesen 108-an nem folytattak lobbitevékenységet a jelzett negyedévben, és mindösszesen 5-en adtak be érdemi lobbitevékenységet említő tájékoztatót. (http://www.kimisz.gov.hu/alaptev/lobbi/negyedeves/lobbistak/2010_IV.html) (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 30 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 31 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 32 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 33 Interjú “A” public affairs szakértővel


13

használják szívesebben.34 Az ösztönző rendszer diszfunkcionalitása mellett súlyos hiányosság volt, hogy a szankcionálás sem működött. Bár a bejelentés nélkül végzett lobbitevékenység esetén a hatóság 10 millió forintig terjedő bírságot szabhatott ki, bírság kiszabására nem került sor.35 Így a lobbirendszer összességében „nem volt komolyan vehető”.36

A lobbitörvénnyel kapcsolatos problémák az érintettek szempontjából37 Lobbisták

Üzleti szektor

Közhatalmi szervek

• lobbistákra kirótt kötelezettségek túlsúlya; túlzott bürokrácia • közhatalmi szervek munkatársai nem ismerték, nem vagy következetlenül alkalmazták a törvényt; • közigazgatás bizalmatlansága, „csendben” lebonyolított találkozók; • közigazgatás hallgatása találkozókérés után; • írásos beadványokra nem érkezett válasz; • informális lobbizás összességében hatékonyabb; • üzleti titkok napvilágra kerülése jelentéstételi kötelezettség miatt; • nem alakult ki lobbikultúra, alacsony szakmai elismerés; • információk és adatok visszatartása

• k evés ismeret a lobbitörvényről; • a közhatalmi szervek vezetői és képviselői nem követelik meg a lobbitörvény alkalmazását; • informális lobbizás hatékonyabb a gyakorlatban; • ü zleti titkok napvilágra kerülése jelentéstételi kötelezettség miatt; •m otiváció hiánya; • imidzs romlása: sok cég nem akarja, hogy tudják róla, hogy lobbizik; • k evés pozitív példa a sikerre; • n em hatékony szankciórendszer

• a lobbitörvényt nem ismerik és nem alkalmazzák; • megfelelő képzés hiánya; • szabályozási és hiányosságok és kiskapuk a törvényben; • lobbitevékenység elhatárolásának nehézsége az érdekérvényesítés más formáitól; • túlzott munkateher a bürokratikus kötelezettségek miatt; • nem hatékony szankciórendszer; • rugalmasabb informális egyeztetési kereteket előnyben részesítése

Ugyanakkor a törvény létezése önmagában minimá lis előrelépésnek volt tekinthető, főként hogy a lobbizás intézménye rögzült a köztudatban, illetve a jogkövető lobbisták személye és tevékenysége nyomon követhetővé vált. Ahogyan ezt az egyik interjúalany megfogalmazta: „egy részcélokat elérő törvény is jobb, mintha semmi sem történik”.38

Mások szerint a törvény létezése lényegében „nem osztott és nem szorzott a gyakorlatban”.39 Szakértői vélemény szerint, ha minden érintett betartotta volna a rendelkezéseket, a jogszabály kiforrhatta volna magát, amennyiben meghozták volna a szükséges módosító szabályokat.40

34 Interjú egy civil szervezet vezetőjével. Ezt támasztja alá az is, hogy a rövid, ámde ma már pejoratívnak tekintett „lobbitevékenység” kifejezés helyett a Kormány korrupció megelőzési programjának (1104/2012.(IV.6.) Korm. határozat) intézkedési terve ebben a tárgykörben „A magánérdeket képviselő külső partnerek tisztviselők általi fogadásának engedélyezése és nyilvánosságra hozatala eljárásrendjének kialakítása” megjelöléssel határozott meg önmaga számára intézkedési kötelezettséget. 35 dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 6. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 36 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 37 dr. Tóth Ernő „A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi” c. tanulmányának megállapításai, valamint jelen kutatás tanulságai alapján készült. 38 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 39 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 40 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University

14


3.4. A lobbizás szabályozásának hatálya A lobbitörvény kudarcának egyik okaként az interjú alanyok egy része a teljesség hiányát jelölte meg – bár a teljesség és a hiány más és más jelentést kapott az egyes beszélgetésekben. A hatályon kívül helyezett lobbitörvény 1. § (1) bekezdése alapján a jogszabály rendelkezéseit a közhatalmi döntések tartalmának befolyásolására irányuló megbízás alapján, ellenérték fejében (üzletszerűen) folytatott tevékenységre kellett alkalmazni. A törvény értelmében közhatalmi döntésnek minősült „az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzat, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntés” (5. § f)). A gyakorlatban az üzletszerűség, mint feltétel azonban csak egy igen-igen szűk (valójában Magyarországon alig létező) professzionális lobbista kört ölelt fel, tehát egy éppen hogy csak létező tevékenységet szabályozott. Minden, ami ezen kívül esett, nem volt lobbi, a szürke zónában maradó területek pedig jelentős korrupciós kockázatokat hordoztak magukban a gyakorlatban.41 3.4.1. A civil érdekérvényesítés szabályozása Az egyik terület, amelyre nem terjedt ki a törvény hatálya, a civil szervezetek érdekérvényesítő tevé kenysége volt. Civil szemszögből nehéz meghúzni a vonalat a közérdekű érdekérvényesítés és a lob bizás között. Az előbbihez általánosságban nem fűződik gazdasági érdek, ezért egy civil szervezet vezetője szerint a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény is megfelelő rendszert és eljárásokat tudna biztosítani a civil érdekérvényesítéshez, ám ez a

gyakorlatban kevés hatékonysággal működik. Véleménye szerint határesetet jelentenek azok a szituációk, amikor a civil szervezetek pénzügyi támogatást szeretnének „kijárni” maguknak. Mivel ez már gazdasági érdeket feltételez, ezekben az ügyekben fokozott átláthatóságra lenne szükség a támogatási rendszerekben, valamint a civil szervezetek eljárásában is.42 Kiemelten kockázatos szürke zónának minősül ebből a szempontból példá ul, hogy a Nemzeti Együttműködési Alap kiadási keretének felhasználásával kapcsolatban kevés információ áll rendelkezésre arról, hogy a miniszter által jóváhagyott egyedi támogatási kérelmek alapján 10%-nyi összeget hogyan osztják ki.43 Jelenleg a civil szervezeteknek szűkös anyagi forrásaik miatt nagyon kevés alkalommal áll mód jában profi lobbistát igazolni céljaik eléréséhez, pedig sok esetben egy szerződtetett szakember jelentősen tudna könnyíteni a közérdekű érdekérvé nyesítést folytató szervezetek munkaterhén és eredményesebbé is tehetné lépéseiket.44 Ezt ellensúlyozhatná, ha a profi lobbistákkal ún. pro bono együttműködések jönnének létre, de amíg lobbikultúra ennyire alacsony elfogadottságú és fejlettségű, erre meglehetősen kevés az esély.45 Szakértők több okból is javasolták a civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenységének lobbitörvény alá való rendezését. Előfordul, hogy felmerül a kétség, hogy gazdasági érdekek érvényesítése érdekében hoznak létre vagy támogatnak civil szervezeteket, ilyenkor különösen fontos az érdek érvényesítés átláthatósága.46 A civil szervezetek érdekérvényesítése erőteljesebbé is válhat a lobbi csatornák kihasználásával. Ahogyan már említésre

41 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 42 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 43 Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény; 56. § (2) bekezdés c) pont 44 Magyarországon erre meglehetősen kevés a példa. Az Ökotárs Alalpítvány a civilbarát jogszabályi környezet megalkotásához kapcsolódó projektjében alkalmazott lobbistát. http://civiljogok.hu/ (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 45 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 46 Erre volt példa, amikor a Négy Mancs civil szervezettel kapcsolatban merült fel, hogy a civil szervezet libatömés elleni kampányának hátterében gazdasági érdekek állhatnak. Az ügyben a Gazdasági Versenyhivatal is vizsgálódott, a Hungerit Zrt. által indított per pedig a kutatás lezárásának időpontjában még folyamatban van. http://www.origo.hu/itthon/20120302-versenyfelugyeleti-eljaras-a-negymancs-alapitvany-ellen.html; http://mno.hu/belfold/libatomes-tolltepes-elnapoltak-a-negy-mancs-peret-video-1078446 (Megtekintés időpontja: 2012. június 19.)


15

került, a társadalmi részvételről szóló törvény a gyakorlatban nem segíti elő az álláspontok érdemi becsatornázását a jogalkotásba. Bár a Házszabály lehetőséget biztosít arra, hogy a civil szervezetek akkreditálhassák magukat az Országgyűléshez, a kapcsolattartáson és a tájékozódáson túl érdemi fellépés ehhez a jogosultsághoz nem társul.47 Egy hatékony lobbiszabályozás ezen a helyzeten segíthetne, illetve – ahogyan ezt interjúalanyunk is említette – jelentősen javítani kell a társadalmi egyeztetésről szóló törvény végrehajtásán. 3.4.2. Gazdasági társaságok lobbitevékenysége A gazdasági szereplők alapvető érdeke, hogy üzleti tevékenységüket segítsék a jogszabályok.48 A cé gek akár közérdekből is lobbizhatnak (pl. túlzott bürokrácia csökkentése), valamint egyértelműen saját céljaik megvalósítása miatt. Ahogyan a civil szervezetek esetében itt sem mindig egyértelmű, hogy a közérdek mögött mikor és mennyiben bújik meg a cég saját érdeke.49 Mindenesetre egyre nyilvánvalóbb tendencia, hogy a célok eléréséhez az érintettek körében szélesebb társadalmi elfoga dottságra van szükség, amelyek jó kapcsolatok és – szükséges esetben – összefogás nélkül csak nehezen vagy nem valósítható meg, ez pedig a lobbifolyamatokat is befolyásolja.50 A gazdasági társaságok rendszerint három utat vettek igénybe érdekeik érvényesítéséhez: 1. saját munkatársaik közül regisztráltattak hivatalos lobbistát (pl. MOL, Audi, Michelin, Novartis, Pfizer); 2. nyilvántartásba vett lobbistát szerződtettek (pl. Philip Morris Magyarország Kft.);51 3. a hivatalos lobbirendszeren kívül törekedtek érdekeik érvényesítésére.

Az első esettel kapcsolatban a gyakorlatban azért merült fel sokszor kétség, mert rendszerint a lob bisták is specializálódnak, érteniük kell ahhoz a területhez, amelyen eredményeket szeretnének elérni. A cégek által bejelentett egy-egy lobbista minden lobbitémához csak kivételes esetben érthetett, több lobbistát regisztráltatni viszont nem volt bevett eljárás.52 A gyakorlati tapasztalatok alapján a harmadik eset volt a leggyakoribb. A lobbitevékenységet felügyelő Központi Igazságügyi Hivatal volt munkatársa tanulmányában felhívta a figyelmet arra, hogy a törvény hatályon kívül helyezését megelőző három évben a hivatal felügyeleti tevékenysége során „nem találkozhattunk az agrárium, a pénzügyi szektor, az építőipar, a közműszolgáltatók, az energiaszektor, a könnyűipar, a kereskedelem, a turizmus, a média, stb. lobbistáival”.53 Ráadásul a bejelentett lobbitevékenységek „nem nagy állami megrendelésekhez, vagy meghatározó gazdasági érdekekhez kötődtek”54, ez a jelenség pedig nyilván nem felelt meg a valós piaci érdekeknek. Mindezek alapján tehát megállapítható, hogy a gazdasági szek tor jelentős része a lobbizás szürke vagy ún. infor mális zónájában próbálta meg inkább céljait elérni. Sok esetben – a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény alapján – általános képviseleti jogkörükben a cégek vezetői járnak el cégeik érde kében, ők nem tartoztak a lobbitörvény hatálya alá. Az interjúk tanulsága szerint az ügyvezetők ilyen jellegű tevékenysége gyakorlatilag természetes, sőt kívánatos, ugyanakkor felelősségi körükben ezeket a feladatokat kiemelten és megfelelő átláthatósággal kellene kezelni.55

47 A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX.30.) OGY határozat; 141. §; dr. Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 16. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 48 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 49 Interjú Interjúalany 1-gyel 50 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 51 A kutatás során készített interjúk és Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. (http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 9. o.) alapján. 52 Interjú Interjúalany 1-gyel 53 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 9. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 54 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 8. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 55 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója

16


Az interjúalanyok szerint ebben a kérdésben fontos megkülönböztetni a lobbi és a „sales” tevékenységet. Míg álláspontjuk szerint a lobbizás jogszabályok befolyásolására irányul, addig a „sales” termékek eladására, ezért az utóbbi tevékenységet a beszerzés oldaláról. E logikát követve tehát, ha egy cégvezető például egy polgármester számára próbálja meg eladni termékét, - véleményük szerint – hasznos lenne, ha nem kellene a lobbiadminisztrációs köte lezettségeket alkalmazni. Másik oldalról viszont a közbeszerzési szabályokat a legmesszebbmenőkig be kell tartani, az eljárásoknak tisztának és átláthatónak kell lennie.56 Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az üzleti szektor sem tud tisztességesen eljárni, ha a közszektor ebben nem partner. Erre mutat rá az a történet is, amelyet az egyik interjúalany osztott meg a kutatás során. A lobbizás akkor is illegális formát ölthetett, amikor a cégek hivatásos lobbistát bíztak meg az érdekkijárással sikerdíjért. Amikor egy dohányipari cég azt szerette volna elérni, hogy ne tiltsák be a dohányipari termékeket, 50-60 jogszabály átfogó módosítását szerette volna kezdeményezni egy lobbista által. A lobbista – miután több nagy lobbicég nem vállalta a feladatot – megkereste az érintett hatóságot. A hatóság munkatársai először azt hitték, hogy le akarja fizetni őket, majd amikor egyértelművé tette, hogy nem (ebédelni vitte el őket), a hatóság képviselője megkérdezte, hogy mennyi hasznot hajtana a kért módosítások megvalósítása, mert akkor ő annak a 10%-áért szívesen segít. A lobbista ezt az ajánlatot a cég nevében elutasította.57 3.4.3. A helyi önkormányzatok és az állami vagyon kezelése A korábbi lobbitörvény alkalmazását ellenőrző hatóság „az önkormányzatok hatókörébe tartozó döntésekre irányuló lobbitevékenységről az elmúlt években” gyakorlatilag nem szerzett tudomást. Ennek két oka lehetett. Az egyik, hogy sem maguk

az önkormányzatok, sem pedig a helyi szinten érdekérvényesítők nem ismerték, de legalábbis nem alkalmazták a jogszabályt. A másik ok, hogy meglehetős bizonytalanság övezte, hogy az önkor mányzati üzemeltetésű iskolák, kórházak és egyéb intézmények általában mennyiben tartoztak a lobbitörvény hatálya alá, és milyen súlyú döntéseik nyilvánosságához fűződik társadalmi érdek.58 Hasonlóképpen átláthatatlan terület maradt az állami vagyont kezelő gazdasági társaságoknál folyó érdek érvényesítés. A lobbitörvény hatályba lépése után született meg az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény, amely az állami vagyongazdálkodást a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. feladatkörébe utalta, így a magánjogi viszonyok alá rendelés miatt az állami vagyonra vonatkozó lobbitevékenység kikerült a lobbitörvény hatálya alól.59 Mivel az állami vagyonnal kapcsolatos lobbizás a közpénzekre irányuló érdek érvényesítés egyik legfontosabb célpontja, a viszo nyok, kapcsolatos és eljárások átláthatatlansága nagy fokú korrupciós kockázatot jelent. 3.4.4. Az informális lobbizás A lobbizás szürke zónája az ún. informális vagy láthatatlan lobbizás. Ezek azok a módszerek, amikor az érdekeltek a hivatalos és látható csatornákon kívül próbálnak meg érvényesülni. A módszerek szerteágazók, az érdekkijáró vitorlázni vagy golfozni viheti azt a személyt, akitől kedvező döntést vár.60 Volt olyan lobbista, aki újságírókat utaztatott Los Angelesbe, annak érdekében, hogy azok a lobbizó cég számára kedvező témájú és hangulatú cikkeket jelentessenek meg. A lobbi szaknyelvben ismeretes a „kockás papír, ceruza” fogalma is. Ez azt jelenti, hogy a lobbista leül egy füzettel és minden szükséges információt összegyűjt a befolyásolandó személyről. Ilyen információ lehet, hogy mit csinál a felesége vagy melyik a kedvenc labdarúgó csapata. Például ha az érintett feleségének van egy alapítványa, amely hátrányos gyerekeket támogat, a lobbista elintézi,

56 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 57 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 58 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 17. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 59 Tóth Ernő: A lobbitörvény és a láthatatlan lobbi. http://k-monitor.hu/files/page/lobbi.pdf 17. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 60 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF


17

hogy a lobbizó cég adományozzon egy étkészletet a gyerekek óvodájának. Ez a lépés pedig egyértelműen jó színben tűnteti fel a befolyásolandó személy családja előtt.61 Az interjúalanyok többsége szerint az ilyen jellegű informális lobbizás gyakorlatilag szabályozhatatlan.62 Csupán olyan intézkedésekkel ellensúlyozható, ame lyek a lobbisták számára előnyöket és több várható sikert biztosíthatnak. Ha a hivatalos csatornák igény be vétele elősegíti az érdekérvényesítő tevékeny séget, létrejönnek a szükséges találkozók, valamint a lobbisták a munkájukhoz szükséges információkhoz is hozzájutnak, a ma működő átláthatatlan rendszer lassú átalakulásnak indulhat. A szabályozatlan hely zetben – a korrupciós kockázatok jelentős emelke dése mellett – a piaci szereplők tisztességtelen eszközökhöz folyamodhatnak, míg a közigazgatás kiszámíthatatlan elvárásokat támaszthat az érdekérvé nyesítőkkel szemben, így minden érintett rosszul jár. 3.5. Az érdekérvényesítési rendszer átalakítása 3.5.1. Általános elvárások Az érdekérvényesítő rendszer hatékony működé séhez számos elvárás kapcsolódik, valamint több javaslat is született már. Interjúalanyaink a lobbizás szabályozásával összefüggésben az alábbi általános alapelveket fogalmazták meg. • „A lobbirendszer átláthatósága felülről kezdődik, azaz a kormányban és a politikusoknak kell jó példát mutatni.”63 • Az információknak mindenki számára egyformán hozzáférhetőknek kellene lennie. Annak a gyakorlatnak, miszerint „a minisztériumokból vagy a politikusoktól bizonyos piaci szereplők előbb jutnak információkhoz, mint mások”64, meg kell szűnnie.

• A szabályozás legyen egyszerű és áttekinthető, amely csak az átláthatóság érdekében szükséges adminisztrációs kötelezettséget rója a felekre.65 • Bármilyen megoldást is választ a jogalkotó, a szabályozás kizárólag akkor fog működni, ha minden érintett érdekelt a megvalósításában, ha valójában alkalmas arra, hogy a korrupciót és annak érzetét csökkentse, valamint pozitívan befolyásolja mind a politikai, mind pedig a gazdasági folyamatok átláthatóságát.66 • Az állam akkor működik megfelelően, ha a közpénzek lehető leghatékonyabb elköltése az általános cél. Ugyanakkor tudomásul kell venni, hogy a célok teljesítése során más-más prioritások teljesülnek, az egyes érdekek nem azonos mér tékben érvényesülnek. Ezért az átláthatóság érdekében az egyes célokat és irányokat a lehető legnyilvánosabb eljárások keretében kell meghatározni, hogy a jogalkotókat befolyásoló tényezőket, személyeket és szervezeteket, illetve az egyes döntések hátterét mindenki megismerhesse.67 • A szabályozás nem tud működni anélkül, hogy egy elismert és támogatott lobbikultúra és lobbiszakma jöjjön létre Magyarországon. A profi lobbistákat, mint egy önálló szakma képviselőit támogatni kell. Emellett az állam működésével kapcsolatos információkat sem szabad általánosságban titokként kezelni.68 Ha információmonopóliumok jönnek létre, az informális lobbizás virágzik az átlátható érdekérvényesítés helyett. 3.5.2. A lobbisták regisztrációja és a regisztráció ösztönzése Mind a nemzetközi szabályozási megoldások több ségének, mind a korábbi magyar törvény egyik alapvető eleme volt a lobbisták regisztrációja, de ahogy a gyakorlat is megmutatta, Magyarországon

61 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 62 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF; Interjúalany 1 63 Interjú Gabriel Brennauerrel, ügyvezető, a Német-Magyar Kereskedelmi Kamara 64 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 65 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 66 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 67 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 68 Interjú “B” public affairs szakértővel

18


a megfelelő ösztönzők és szankciók hiánya miatt a regisztrációs rendszer nem működött azután sem, hogy a korábbi törvényben 2009. október 1-je után az addig szabályozott – a lobbitevékenység megkez déséhez szükséges – regisztrációs kötelezettség, bejelentési kötelezettséggé alakult. Az interjúalanyok többsége egyetértett azzal, hogy regisztrációra szükség van. Ha a regisztrációs rendszer jól működik, egyértelmű viszonyrendszert hoz létre az érdekérvényesítők és a közhatalmi döntéshozók között. A regisztrációhoz – a lobbi kultúra és -szakma kialakulását elősegítve – megfelelő tapasztalatot, végzettséget kellene elvárni.69 Egyes vélemények szerint a lobbizás olyan kifinomult és specializált képességeket követel meg, amelyek a magas iparági vagy szakmai ismeretek mellett a pszichológiai készségeket is magukba foglalják.70 A regisztrációs rendszer működtetésében és a minimum standardok kialakításában lobbiszövetségek is szerepet kaphatnak. Ugyanakkor volt olyan interjúalany, aki jelezte, hogy amíg a lobbizásnak negatív tartalma van Magyarországon, addig nehéz a regisztrációt ösztönözni, „senki sem fogja vállalni, én sem szeretném a nevemet látni egy ilyen listán.”71 A regisztráció jellegével kapcsolatban számos kér dés merülhet fel. Az egyik legelső, hogy pontosan kit vagy mit is kellene regisztrálni. Az első bevett megoldás a lobbisták regisztrációja, ami az egyes személyek tevékenységének nyomon követését teszi lehetővé. Az interjúalanyok felhívták a figyelmet arra is, hogy a regisztráció előírásakor egyértelművé kell tenni, hogy kinek kell regisztrálnia (azaz kik tartoznak a törvény hatálya alá). Ahogyan erről már szó esett, a gyakorlatban az egyes lobbistákon túl (public affairs cégek, ügyvédek, stb.) lobbite vékenységet számos eltérő típusú szervezet folytat,

így a regisztrációnak – és a lobbiszabályozás hatályának – a gazdasági társaságok mellett a kamarákra, szakszervezetekre is ki kellene terjednie.72 A regisztrációra való ösztönzés egyik kulcseleme lehet, hogy azokról, akik regisztrálnak, az állam feltételezze jóhiszeműségüket, egészen addig, amíg magatartásuk szankcionálandóvá nem válik.73 A szakmaiság szempontjából megfogalmazva: „Aki nem akar profi lenni, becsatornázódni, arról joggal legyen gyanítható, hogy hátsó szándékai miatt nem vállalja a nyílt munkavégzést.”74 Egyik interjúalanyunk kifejezetten a kamarák, gazdasági szövetségek szerepét hangsúlyozná a lobbizás folyamán, „nem hiszek az egy személyi lobbizásban, az ügyvédi irodákban, stb. és a PR cégekben sem, mert nincs hozzáadott értékük.”75 Véleménye szerint a kis- és középvállalatok esetében is a kereskedelmi kamarák a megfelelő lobbiszervezetek, „nem a no name lobbisták, nem transparens mit csinálnak, mert lobbizni csak úgy lehet jól, ha kivülről-belülről ismerem a céget, iparágat, ha nem így van, akkor az a kapcsolati tőke pénzre váltásáról van szó.76 A másik megoldás kötelezően nem személyeket, hanem lobbitalálkozásokat rögzítteti és teszi közzé. Ebbe a lobbista személyes, nem kötelező regisztrációja például úgy illeszthető bele, hogy abból valamilyen eljárási vagy adminisztrációs könnyítés következhet az érintett számára (pl. a megbízó lobbista alkalmazása esetén maga nem köteles nyilvántartást vezetni).77 Interjúalanyaink olyan elektronikus felület létrehozását javasolták, amelyen a lobbista a lobbitalálkozó vagy egyéb esemény előtt vagy után bejelentkezik, regisztrálja a döntéshozó nevét és a megbeszélés tárgyát. A nyilvántartás egyszerű kezelése nagyban elősegítené, hogy az érdekérvényesítők valóban használják is a felületet.78

69 Interjú “B” public affairs szakértővel 70 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 71 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 72 Interjú “B” public affairs szakértővel 73 Interjú “A” public affairs szakértővel 74 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 75 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 76 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 77 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 78 Interjú egy civil szervezet vezetőjével


19

A regisztrációval kapcsolatban – elsősorban a lobbisták személyének regisztrálása esetén – további eldöntendő kérdés, hogy a kötelező vagy az önkéntes regisztráció támogatandó-e inkább. Ahogyan korábban említettük, a 2012-es Európai Integritás Jelentés több önkéntes rendszerrel szem ben kritikaként fogalmazta meg, hogy a regiszt ráció így számos korrupciós kockázatot rejt magá ban és javasolta a kötelező rendszer irányába való elmozdulást. A kötelezően működő rendszer nagyobb átláthatóságot jelent a gyakorlatban, és ha megfelelő ösztönzők és biztosítékok egészítik ki, ellensúlyozhatja az informális lobbizás jelenlegi előnyeit. További, a gyakorlatban gyakran felmerülő kérdés, hogy – személyi regisztráció esetén – meddig is tartson a regisztráció időbeli hatálya. A professzi onális, megbízásokat folyamatosan vállaló érdek érvényesítők esetében ez nem probléma, de számos esetben egy-egy személy vagy szervezet csupán egy meghatározott ügyben kíván fellépni, aminek a lezárulta után már nem folytat érdemi lobbitevékenységet.79 Ilyenkor hasznos lehet a regisztráció éves megújításának előírása, amely a professzionális lobbistáknak is érdekük, a tevé kenységüket befejezők pedig automatikusan kikerülnének a rendszerből. Másik megoldás lehet, ha a regisztráció ügyekhez és lobbistához köthető, és addig tart, ameddig az adott ügy le nem zárul.80 A regisztráció akár önkéntes, akár kötelező, egy működő rendszerben számos előnyt kell, hogy biztosítson az érdekérvényesítőnek ahhoz, hogy az informális lobbizás helyett a dokumentált tevékenységet válassza. Ilyen például, hogy lob bista ismerősök és kapcsolatok segítsége nélkül, egyszerűen eljusson a kívánt személyig, aki érdemi döntést tud hozni, meghatározott időn belül választ

kapjon írásbeli beadványaira, illetve, hogy a döntés hozó vagy az általa átlátható eljárásban kijelölt delegált előírt időn belül leüljön a lobbistával tárgyalni, és ezt dokumentálják is.81 Pályázatok, engedélyezési eljárásokkal kapcsolatos ügyekben az átláthatóság megőrzése érdekében javasolt, hogy egyszerre két tisztviselő vagy döntéshozó fogadja a lobbistát.82 További ösztönző lehet a közhatalmi döntéshozó szerv épületeibe való egyszerű, könnyű és gyors benyújtás a lobbiigazolvány felmutatásával, a közhatalmi döntéshozó szerv meghívóküldési kötelezettsége a nyilvántartásban szereplő lobbisták részére valamennyi nyilvános bizottsági ülésre, valamint a kötelező személyes meghallgatás, a lobbista által előzetesen elküldött összefoglaló után. Szorosan ide kapcsolható még a jogalkotási folyamatokról való megfelelő tájékoztatás és a háttérbeszélgetések biztosítása a lobbisták számára.83 A megfelelő lobbiszabályozás a döntés hozói oldalt kötelezné arra, hogy egyeztessen az érdekcsoportokkal, kötelezni kellene a közhatalmi szerveket, hogy meghallhassák a hivatalos lobbi szervezeteket is.84 Több interjúalany is felve tette a közmeghallgatás („public hearing”) bevezetésének lehetőségét.85 Így az egyes jogsza bályok megalkotásakor sor kerülne egy olyan alkalomra, amikor a megfelelő időben megismert jogszabálytervezetet szóban véleményezhetné a meghallgatáson résztvevő érintett, lobbista vagy érdekérvényesítő, gazdasági társaság, kamara, újságíró, stb.86 Szakértők ugyanakkor felhívták a figyelmet arra, hogy a közmeghallgatások intézmé nyesüléséhez a közjogi gondolkodás elfogadja ezt az intézményt, valamint a média is hatékony kontrollt és átláthatóságot tudjon biztosítani.87

79 Interjú Móra Veronikával, igazgató, Ökotárs Alapítvány 80 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 81 Interjú “A” public affairs szakértővel; interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Interjúalany 1-gyel 82 Interjú Interjúalany 1-gyel 83 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 84 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 85 Interjú egy civil szervezet vezetőjével; interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 86 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF 87 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University

20


3.5.3. Az érdekérvényesítő rendszer ellenőrzése és a szankciók kiszabása A lobbitevékenységet folytató, de azt nyilvánosságra nem hozó, illetve etikai és jogszabályi normákat sértő érdekérvényesítők jelentősen aláássák az állam átlátható működését. Hatékony szankciók hiányában továbbra is jobban kifizetődik a „zavarosban halászni” és láthatatlan csatornákon keresztül előnyökhöz jutni. Ez nem csupán a korrupciós kockázatokat növeli, hanem azokat a lobbistákat is eltántorítja az átlátható működéstől, akik megpróbálnak ez elvárásoknak meglelni, mivel így jelentős versenyhátrányba kerülhetnek. Interjúalanyaink szerint ezért „elsősorban azt kell szankcionálni, aki nem regisztrál”.88 A szankcióknak megfelelően súlyosnak, „elrettentőnek” kell lennie, ahhoz valóban hatni tudjon. Egyes vélemények szerint a korábban beígért, de nem alkalmazott pénzügyi bírság mellett szélsőséges esetekben a büntetés akár szabadságvesztésig is terjedhetne.89 Mások a korábbi egymillió forintos bírság összegének jelentős emelését javasolták.90A cégek tekintetében segítheti a hatékonyságot, ha a bírság a képviselt vagy lobbizó gazdasági társaságra szabott, arányos annak árbevételével.91 Szintén hasznos eszköz lehetne egy nyilvános „feketelista” vezetése az interneten, mivel a „pellengérre állított” lobbistát a szakma is hajlamosabb kiközösíteni.92 A lobbihatóság írásbeli felszólítását követően javasolt lehet a lobbista lobbitevékenységének azon időtartamra való felfüggesztése, amíg a beszámolót be nem nyújtja, továbbá pénzbírság alkalmazása és végső esetben

a törlése egy vagy két évre a nyilvántartásból. Egyes interjúalanyaink szerint a legnagyobb visszatartó ereje a nyilvánosságnak és a feketelistának van, mert tisztítja a professzionális lobbisták körét, azaz, a megbízó nem fog olyan személyt vagy céget alkalmazni, akit már egy időre eltiltottak lobbitevékenységtől.93 Az interjúalanyok többsége szerint a lobbisták nyilvántartását végző és a lobbirendszert ellenőrző szerv jó, ha egy és ugyanaz, és elvárás, hogy a kormánytól független szerv legyen.94 Ez elsősorban azért fontos, mert a lobbitevékenységek többségével éppen a legfőbb döntéshozókat, így a kormányt és az Országgyűlést próbálják meg elsősorban befolyásolni. Lehetséges ellenőrző szervként felmerült az ügyész ség, a gazdasági társaságokra vonatkozóan a cég bíróság, az ombudsman és akár egy civil szervezet is.95, 96 Az ellenőrzés során többen javasolták egy etikai bizottság felállítását, „ami eljárást folytat és határozatot hoz”,97,98 valamint a cégek egymás közti ellenőrzését, ami analógia lehetne az ügyvédi kamara eljárására az ügyvédek etikai vétségénél.99 Szóba került olyan javaslat is, hogy a lobbizáshoz kapcsolódó nyilván tartást a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium végezze.100 A cégekkel kapcsolatban további javaslat volt, hogy a kijelölt ellenőrző szerven túl a belső ellenőrzési folyamatok során is szenteljenek kiemelt figyelmet a lobbitevékenység ellenőrzésére.101 A ható ság működése mellett egy, a lobbistákat tömörítő és az ő érdekeiket képviselő szervezetre is szükség van, mivel a lobbipiac jelenleg annyira gyenge lábakon áll Magyarországon, hogy önszabályozásra nem képes.102

88 Interjú “B” public affairs szakértővel 89 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 90 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 91 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 92 Interjú egy civil szervezet vezetőjével 93 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 94 Interjú egy volt államigazgatási vezetővel 95 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 96 Interjú dr. Hajdú Nórával, egyetemi oktató, Central European University 97 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 98 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 99 Interjú egy multinacionális cég PR szakértőjével 100 Interjú egy magyar nagyvállalat PR vezetőjével 101 Interjú Varga Istvánnal, volt gazdasági miniszter, Shell csoport elnök-vezérigazgatója 102 Interjú “A” public affairs szakértővel


21

3.5.4. Etikai szabályozás, ajándékozás A lobbizás számos olyan etikai és szabályozással is összefügg, amely jelentősen befolyásolhatja az érdekérvényesítés átláthatóságát. Ezért szabályokat és iránymutatásokat kell alkotni például Etikai Kódex formájában azért, hogy a bizalmas információval való visszaélést, az összeférhetetlenség kérdését szabályozzuk, valamint az ún. forgóajtó gyakorlatot, azaz azokat a korrupciós kockázatokat megelőzzük, amelyek akkor keletkeznek, amikor közhivatalnokok magánszektorban vagy üzletemberek a közigazga tásban folytatják karrierjüket.103 Tipikusan a közigazgatási intézmények etikai kódexei rendezik a tisztviselők által elfogadható

ajándékok nagyságát és az ajándékozás körül ményeit. A magyar közszektorban viszonylag kevés etikai kódex segíti a tisztviselők munkáját, az ajándékozás problémája is sokszor szokásjogi kérdésnek minősül, vagy egyszerűen az érintettekre hagyják a döntést. Különbséget kell tenni az udvariasság és a befolyásszerzés között.104 Ugyanakkor ez a gyakorlatban sokszor bonyolult kérdés, ezért egyértelmű iránymutatásra van szük ség. A lobbiszakemberek szerint az ebéd- vagy vacsorameghívásoknak – amennyiben megtörtén tükről feljegyzés készül – még bele kellene férnie az elfogadható „ajándékkeretbe”, ám a külföldi és belföldi tanulmányutaknak, valamint a konferenciameghívásokat már tiltani kellene.105

103 A z ún. forgóajtó gyakorlat, amikor valaki lobbistából állami tisztségviselő vagy az állami tisztségviselőből lobbista lesz egyik napról a másikra türelmi időszak nélkül. E témáról a Transparency International „A forgóajtó jelenség Magyarországon” címmel jelentett meg részletes kutatást és ajánlásokat. http://www.transparency.hu/uploads/docs/Forgoajto_hun_final.pdf (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.) 104 Interjú Gabriel Brennauerrel, ügyvezető, Német-Magyar Kereskedelmi Kamara 105 Interjú Fáth Péterrel, igazgató, Suez GDF Money. Politics.

22


4. A LOBBISZABÁLYOZÁSRA VONATKOZÓ AJÁNLÁSOK 4.1. Az lobbiszabályozásra vonatkozó európai ajánlások A Transparency International a lobbitevékenység átláthatósága érdekében európai szintű ajánlá sokat fogalmazott meg.106 A javaslatok az egyes címzetteknek és érintetteknek, a nemzeti kormá nyoknak, az uniós intézményeknek, az üzleti, valamint a civil szektornak szólnak. 4.1.1. Ajánlások a nemzeti kormányok számára • Be kell vezetni a lobbisták kötelező nyilvántartását vagy a már létező, önkéntes nyilvántartásokat kötelező nyilvántartásra kell cserélni. • A lobbitevékenység szabályozásában a lobbisták tág meghatározására van szükség, amely magában foglalja a közügyi tanácsadókat, a vállalati lobbistákat, az ügyvédi irodákat, a civil szervezeteket és az agytrösztöket. A szabályozásnak garantálni kell az egyes lobbisták listázását. • A lobbisták listája internetes portálon legyen a nyilvánosság számára elérhető. • Mind a lobbistáknak, mind a lobbizással érintett tisztviselőknek etikai kódexet kell elfogadniuk. • Félreérthetetlen szankciókat kell előírni a lobbitevé kenység szabályozásának megsértésének esetére. • Olyan „jogalkotási lábnyomot” kell bevezetni, amely dokumentál minden lobbista vagy érdekelt fél és jogalkotó közti érintkezést, a megbeszélés résztvevőit, időpontját, és témáját beleértve. Így az állampolgárok átláthatják, ki befolyásolta a törvénytervezeteket. 4.1.2. Ajánlások az üzleti szektor számára • Rendszeresen közzé kell tenni a lobbisták ügyfeleit, a problémás területeket, a célpontokat, technikákat és pénzügyi információkat. • Biztosítani kell, hogy a vállalati jelentések a lobbi tevékenységet, politikai tevékenységet és ezek

költségeit is magukban foglalják. A vállalat politikai, természetvédelmi és szociális törekvéseit vállalati fenntarthatósági jelentésekben kell összefoglalni. • A politikai tevékenység bármely formáját, így a civil társadalmi szervezetek, tudományos kutatások és PR tevékenységek támogatását és finanszírozását is közzé kell tenni. 4.1.3. Ajánlások a civil szektor számára • A kormányzás és a demokrácia kérdésével foglalkozó csoportokat és médiát mozgósítani kell, hogy kövesse nyomon és tegye közzé a lobbitevékenységet. Így az állampolgárok erre vonatkozó tudással felvértezve vehetnek részt a nyilvános vitában. • Biztosítani kell, hogy a civil szervezetek nyilvá nosságra hozzák a saját lobbitevékenységüket és pénzügyi hozzájárulásaik forrását, az érdek érintettekkel való kapcsolatok lehető legteljesebb átláthatósága érdekében. 4.1.4. Ajánlások az uniós intézmények számára • Az „átlátható nyilvántartást” minden érdek képviselet számára kötelezővé kell tenni, illetve Európai Bizottságra, Európai Parlamentre és az Európai Tanácsra egyaránt ki kell terjeszteni. • „Jogalkotási lábnyomot” kell bevezetni, minden érdekképviselettel vagy lobbistával való találkozásról nyilatkozatot kell adni, hogy nyomon követhető legyen a kívülről érkező befolyás a jogalkotásra, jogszabályokra és jogszabály-módosításokra. 4.2. A lobbiszabályozásra vonatkozó magyar ajánlások A szabályozás hatálya • A lobbistát, lobbiszervezetet, a közhatalmi döntéshozó szervet és a közhatalmi döntést pontosan és egyértelműen meg kell határozni. • A lobbizás elsődleges célpontjai a legnagyobb hatalommal és legfontosabb döntési jogkörökkel rendelkező közhatalmi szervek, elsősorban Országgyűlés, valamint a kormány. A lobbi

106 P ower: Corruption Risks in Europe. Transparency Interational, Berlin, 2012. http://www.transparency.org/enis/report 45-51. o. (Megtekintés időpontja: 2012. július 9.)


23

szabályozásnak ezekre az intézményekre mindenképpen ki kell terjednie. • Érdekérvényesítést a gyakorlatban nem csupán regisztrált professzionális lobbisták, hanem – többek között – gazdasági társaságok, azok vezetői, civil szervezetek, szakszervezetek és gazdasági kamarák is végeznek. A lobbi szabályozás hatályának ezen szervezetekre is ki kell terjednie. • A lobbiszabályozásnak kiemelt figyelmet kell fordítania a jelentős korrupciós kockázatokkal küzdő területekre és intézményekre, így az állami vagyon kezelésének és a helyi önkormányzatok működésének átláthatóságára is. • Az informális, átláthatatlan lobbitevékenységet csupán olyan intézkedésekkel lehet ellensúlyozni, amelyek a nyilvánosan és dokumentáltan tevékenykedő lobbisták számára előnyöket és több várható sikert biztosíthatnak. A lobbikultúra elősegítése • A közintézmények működésével és a jogalkotással kapcsolatos információknak mindenki számára egyformán hozzáférhetőnek kellene lennie. A közhatalmi döntéshozó szervek félévente egyszer kötelezően tegyék közzé hivatalos lapjukban jogalkotási programjukat, a tervezett jogszabályok megjelölésével. • A regisztrált lobbistákat a közhatalmi döntéshozó szerv által tartott rendezvényekre, nyilvános előadásokra és konzultációra – az általa regisztrált lobbiérdekek alapján – kötelező legyen meghívni. • Az átlátható és számonkérhető módon működő lobbistákat és lobbiszervezeteket támogatni kell, a lobbikultúra fejlesztését, és az érintettek érdekképviseleti szövetségbe való tömörülésüket elő kell segíteni. • A szervezeti vezetőknek – a köz- és az üzleti szektorban egyaránt – elő kell segítenie az integritás kultúrájának és az átláthatóságnak a napi gyakorlatba való meghonosodását a rendszeres közzétételi és ellenőrzési metódusok által. Regisztrációs kötelezettség • A nemzetközi példák és a szakemberek véleménye alapján a kötelező regisztráció

24

biztosítani tudja a lobbitevékenység átlátha tóságát, de csupán akkor, ha a kötelezettségek mellé megfelelően hatékony ösztönzők társulnak. •A lobbisták személyi regisztrációja esetén csak a regisztráció megtörténte után lehessen lobbitevékenységet folytatni. •S zemélyi regisztráció esetén a lobbistákról vezetett nyilvántartás nyilvánosságát, közzétételét biztosítani kell. A lobbistára és a lobbitevékenységére vonatkozó alapvető információk (például a lobitevékenyság tárgya, célja, személy vagy cég melynek érdekében a lobbizás folyik, továbbá a finanszírozók megjelölése) nyilvánosságáról gondoskodni kell. •A lobbitevékenység regisztrációja esetén könnyen és jól használható elektronikus felületet kell biztosítani, amely bárki számára megtekinthető és visszakereshető. Ellenőrzés és szankciók •A törvényi szabályozás és eljárás tiszteletben tartásának biztosítása érdekében koherens ellenőrzési és végrehajtási mechanizmusokat kell létrehozni. •A szankcióknak megfelelően súlyosnak, „elrettentőnek”, differenciáltnak, a kiszabott bírságnak pedig arányosnak kell lennie a képviselt vagy lobbizó gazdasági társaság árbevételével. •A lobbistákra vonatkozó szankciók mellett a közhatalmi döntéshozó szervvel szembeni szankciók kiszabását is szabályozni kell. •A lobbihatóság szerepét egy autonóm – a kormánytól független – államigazgatási szervnek kellene betölteni, amely az Országgyűlés ellenőrzése mellett működik, így a lobbihatóság elnöke évente beszámol a parlamentnek. Etikai normák • Egyértelmű ránymutatásokat és szankciókat kell alkotni például Etikai Kódex formájában a bizalmas információval való visszaélés, az összeférhetetlenség, valamint az ún. forgóajtó gyakorlatot megelőzése, valamint az ajándékozás rendezése érdekében.


A LOBBISZABÁLYOZÁSSAL KAPCSOLATOS MINIMUMKÖVETELMÉNYEK 1. A legfontosabb közhatalmi döntéseket meghozó szervekre, azaz az Ország gyűlésre, a kormányra és annak szerveire a lobbiszabályozásnak ki kell terjednie. 2. A lobbiszabályozás hatályának a gazdasági társaságokra, azok vezetőire, a civil szerve zetekre, szakszervezetekre és a gazdasági kamarákra is ki kell terjednie.

7. A lobbisták személyi regisztrációja esetén csak a regisztráció megtörténte után lehessen lobbitevékenységet folytatni. A lobbistákról vezetett nyilvántartás nyilvánosságát, közzétételét biztosítani kell. 8. A lobbitevékenység regisztrációja esetén könnyen és jól használható elektronikus felületet kell biztosítani, amely bárki számára megtekinthető és visszakereshető.

3. A lobbiszabályozásnak kiemelt figyelmet kell fordítania a jelentős korrupciós kocká zatokkal küzdő területekre és intézményekre, így az állami vagyon kezelésének és a helyi önkormányzatok működésének átláthatóságára.

9. A közhatalmi döntési jogosultsággal ren delkező intézményekbe való belépést minden esetben regisztrálni kell. Az erről készült dokumentációt nyilvánosságra kell hozni.

4. A közintézmények működésével és a jogal kotással kapcsolatos információknak mindenki számára egyformán hozzáférhetőnek kellene lennie.

10. A lobbiszabályok megszegése esetén a szankciókat következetesen alkalmazni kell. A szankcióknak megfelelően súlyosnak, differenciáltnak, a kiszabott bírságnak pedig arányosnak kell lennie a lobbizó cég árbevételével.

5. A jogszabályok előkészítésében való társadal mi részvételről szóló törvény rendelkezéseit maradéktalanul alkalmazni kell. 6. A z informális, átláthatatlan lobbitevékenységet olyan intézkedésekkel kell ellensúlyozni, amelyek a dokumentáltan tevékenykedő lobbisták számára előnyöket biztosítanak.


11. A lobbihatóság szerepét egy autonóm, a kormánytól független szervnek kell betöltenie. 12. Egyértelmű etikai iránymutatásokat és szankciókat kell alkotni.

25

Transparency International Magyarország 1055 Budapest, Falk Miksa u. 30. IV/2. Tel: +361/269-9534 Fax: +361/269-9535 E-mail: [email protected]

A LOBBIZÁS HELYZETE ÉS SZABÁLYOZÁSA

Recommend Documents