Futurum
45
Balás Endre jegyző (Polgármesteri Hivatal, Jánosháza)
A járás – egy hajdani közigazgatási egység újraéledése Régi közhely, hogy a magyar közigazgatás bonyolult, drága és nem kellőképpen hatékony. Ebből kifolyólag a végrehajtó hatalmat gyakorló kormányok a rendszer ésszerűsítése és egyszerűsítése érdekében kivétel nélkül igyekeztek kisebb-nagyobb szerkezeti átalakításokkal javítani a struktúra működését. E törekvésekről meg állapíthatjuk, hogy inkább kevesebb, mint több sikerrel jártak. A 2010-ben megalakult Kormánynak is fontos törekvése a közigazgatás racionalizálása, és ehhez egy lényeges – bár nem nélkülözhetetlen – eszközzel, két harmados parlamenti támogatottsággal is rendelkezik. A szerkezeti átalakítás – mint látható – lépcsőzetesen valósul meg a központitól a helyi szintig. Ennek oka, egyrészt az, hogy minél lejjebb haladunk a közigazgatási hierarchiában, annál több feladat- és hatáskör telepítését kell áttekinteni, és annál bonyolultabb szervezeti rend szerekkel találkozunk, másrészt pedig az, hogy míg a központi szint szabályozása egy egyszerű kormány rendelettel is megvalósítható, addig az alsóbb szintek átfazonírozásához több törvény, sőt akár az Alkotmány módosítása is szükséges lehet. Első lépésként a Kormány radikálisan átalakította a minisztériumi struktúrát nyolc integrált minisztériu mot hozva létre.1 Ezzel párhuzamosan átszervezték a minisztériumi háttérintézményeket is.2 Második lépésként a központi szint alatti közigazgatás átstruktu rálására került sor. 2011. január 1-jétől az addig 33 önálló – részben megyei, részben regionális szinten működő – dekoncentrált szervből tizenöt összevonásra került a megyei közigazgatási hivatalok jogutódjaként felálló, szintén megyei, illetve fővárosi szinten működő kormányhivatalok szervezetébe.3 A kormányhivatalokat kormánymegbízott vezeti, a hivatali szervezet vezetője pedig a főigazgató. A kormányhivatal a kormánymeg bízott által közvetlenül vezetett törzshivatalból és a szakigazgatási szerv vezetője által vezetett ágazati szakigazgatási szervekből áll. A szakigazgatási szervek önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységekkel is rendelkezhetnek, azonban a törzshivatal és a szakigazgatási szervek egy költségvetési szervet képeznek. A szakigazgatási szervek szakmai önállósága megmaradt, szakmai irányításukat továbbra is a szak miniszter végzi. Az integráció egyik célja az egyablakos ügyintézés előmozdítása, mivel az összevonást követően egységes hivatali struktúrába tartozó szervek fogják végezni az ügyintézést. Ezt segíti elő az integrált ügy félszolgálati rendszer, a „kormányablakok” megnyitása
is, melyek 2011. január 1-jétől az ország 29 településén,4 2012. január 1-jétől pedig a tervek szerint a járási szék helyeken fogják majd fogadni az ügyfeleket. A közigazgatási szervezetátalakítás harmadik lépése lesz a helyi igazgatás átszervezése, a járások kialakítása. Ennek végrehajtását 2013 végéig tervezi a Kormány. A járási rendszer visszaállításával kapcsolatos részletes elképzelések még nem ismertek. Annyit lehet tudni, hogy a reform célja a jelenleg elaprózott helyi köz igazgatás helyett egységes, állampolgárbarát rendszer létrehozása. A kiszivárgott információk szerint a járási hivatalok a kormányhivatalok kirendeltségeiként integ rálnák a kormányhivatalokban egyesített dekoncentrált szervek (l. 3. jegyzet) kirendeltségeit, ellátnák a kiren deltség nélkül működő megyei dekoncentrált szervek ügyfélszolgálati feladatait (amint arra fentebb utaltam, a tervek szerint már 2012. január 1-jétől), és ide telepí tenék a jegyzők egyes közigazgatási hatásköreit is (pl. gyámügyi, építéshatósági feladatokat). Tehát egyrészt fentről a megyei dekoncentrált szervektől, valamint azok kistérségi intézeteitől szállítanának le, másrészt lentről, a jegyzőktől vinnének fel hatásköröket a járásokhoz. Jelen dolgozat célja az alapfokú közigazgatás történeti előzményeinek áttekintését követően a jelenleg működő rendszer jellegzetességeinek bemutatása, végezetül a já rási szintű közigazgatás egy lehetséges alternatívájának megrajzolása. Alapfokú közigazgatás alatt a továbbiak ban az elsőfokú, nem általános hatáskörű, vagyis több ágazatot is átfogó igazgatási tevékenységet értem. Történeti előzmények dióhéjban Most vessünk egy gyors pillantást a mai alapfokú igazgatási rendszer történeti előzményeire. A járás, mint igazgatási egység a vármegye alközpontjaként a közép korban alakult ki, eleinte igazságszolgáltatási, később adóztatási és egyéb igazgatási funkciók ellátása céljából. Egyszemélyi vezetője a szolgabíró5 (judex nobilium, vagy rövidített nevén judlium) volt, aki a vármegyének alárendelten – az esküdttel együttműködve – kisebb jelentőségű peres ügyekben járt el, illetve elsőfokú ható sági jellegű tevékenységet végzett. 1504-től a szolgabíró hatáskörébe tartozott például a jobbágyok költözködési jogának elbírálása, az úriszék hatáskörébe nem tartozó valamint a jobbágyok egymás közötti peres ügyeinek tárgyalása. Mohács után a szolgabíró a vármegyei köz gyűlés tagja volt. 1526 előtt általában megyénként négy Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 45
2012.02.23. 15:13:14
46 szolgabírót választottak, később a nagyobb megyékben akár 8-10 járást is létrehoztak. A nagyobb járásokat kerületekre osztották. A XIX. századtól a kerületeket az alszolgabíró, a járást pedig a rangidős szolgabíró igazgatta. A kiegyezést követően elfogadott, a törvényhatósá gokról szóló 1886. évi XXI. tc. újraszabályozta a szol gabírók státusát. A főszolgabíró a járás első tisztviselője volt, tevékenységét az alispán irányításával végezte, másodfokú fóruma a vármegye volt. Feladatainak el látását a főispán által hozzá beosztott szolgabíró, járási írnokok és díjnokok segítették. A főszolgabíró feladat köre meglehetősen széles spektrumot fogott át. Hozzá tartoztak ekkor többek között a mezei rendőrségi ügyek, a vásárbíróság, a békebíróság, az adóügy, az iskolaés nevelésügy, az egészségügy, anyakönyvi ügyek, a közvagyon gondozása, árvaügy, cselédügy, a községek felügyelete, a hadkötelezettek összeírása vagy például az utakkal, közmunkákkal kapcsolatos ügyek is. Mind ezek mellett igazságszolgáltatási feladatokat is ellátott.6 A főszolgabíró tehát alapfokú igazgatási tevékenységet végzett járási illetékességgel, a vármegye közvetlen irányítása és felügyelete alatt. Ez a rendszer csekélyebb jelentőségű változásokkal egészen 1950-ig működött. Eddig az időpontig járási szinten önkormányzatisággal rendelkező szerv nem létezett. 1945-öt követően Erdei Ferenc és Bibó István közigazgatási reformelképzeléseikben – amelyek a Nem zeti Parasztpárt 1946-os programjában is megjelentek – a régi vármegyerendszer helyett a városra valamint a városkörnyékre építették fel a területi közigazgatás rendszerét. Bibó a közigazgatás legalsó szintjén 80-110 „város-járás” kialakítását tartotta célszerűnek, amelyek a valóságos gazdasági, közlekedési csomópontok alapján szerveződtek volna. E településeken, azonos illetékes ségi területtel javasolták kialakítani a szakigazgatási szervek kirendeltségeit is. A járás – Bibó szavaival – egy olyan egység, „amely elég kicsi ahhoz, hogy politikai, gazdasági és kulturális síkon szélesebb kitekintésű közösségi vállalkozások színhelye legyen”7. A járások központja olyan település lett volna, amely „városias vagy azzá fejleszthető központ, ahová a környék la kossága mindennapi életből való túlságos kiszakadás nélkül egynapi fordulóval bejár, vagy bejárhat hivatalos ügyeit intézni”8. E koncepció önkormányzati jogot adott volna a járásnak és a „nagy határú mezővárosoknak”. A településeket egy járáshoz vagy egy mezőváros igaz gatásához kapcsolták volna. Míg a járások az aprófalvas területeken, addig a mezővárások az alföldi tanyás térségekben váltak volna meghatározóvá. A járás, mint igazgatási egység – Bibó szavaival – elég nagy ahhoz, hogy távlatokkal rendelkezzen, de még elég kicsi is ahhoz, hogy „eleven és valóságos élettel teli önkormány zatok” jöjjenek létre általa. E reformelképzelések azonban soha nem valósultak meg. 1950-től, az első tanácstörvény9 hatálybalépésétől a járás, mint önkormányzati funkcióval is rendelkező
Futurum igazgatási egység élt tovább. 1950-ben 140 járási tanács alakult Magyarországon. Az első tanácstörvény alapján – a demokratikus centralizmus elvének megfelelően – a megyei és járási tanácsok mellett minden községben alakultak tanácsok. A községi (és egyes városi) tanácsok felett a járási tanács mint önkormányzati szerv irányító, ellenőrző szerepet is betöltött, és első fokú államigaz gatási hatáskört látott el. Mivel az első tanácstörvény alapján egy rendkívül szétaprózott rendszer jött létre, a struktúra nehézkessé tette az irányítást, és működtetése is gazdaságtalan volt. Ez tette indokolttá a település egyesítéseket, illetve a közös tanácsok létrehozását. Az 1970-es években a körzetközponti települések fejlesz tését határozták el, így a járási tanácsokat az 1971-es harmadik tanácstörvény10 megszüntette. Ezzel megszűnt a járás önkormányzati funkciója. Az újonnan megala kuló járási hivatalok a megyei tanácsok közigazgatási végrehajtó feladatait látták el azok végrehajtó bizott ságának szakigazgatási szerveként. A járási hivatalok a községi és nagyközségi szakigazgatási szervek felett másodfokú hatósági jogkörrel rendelkeztek, egyes na gyobb szakértelmet igénylő ügyekben pedig első fokú hatáskörrel is bírtak. A járási közigazgatás rendszerét 1984. január elsejével szüntették meg. Ekkor 83 járás volt Magyarországon. A megszüntetés oka az volt, hogy a községi tanácsokat közvetlenül megyei tanácsok irányítása alá kívánták helyezni. E rendszer kialakításának átmeneti idősza kára a kistelepülések közigazgatási feladatainak ellátása érdekében bevezették az úgynevezett városkörnyéki igazgatást 139 városkörnyéki egységet hozva létre. A városkörnyéki igazgatás a települések fejlesztési és igazgatási célú együttműködését biztosította. Ennek lényege az volt, hogy a nagyobb szakértelmet igénylő igazgatási feladatok egy részét (pl. építéshatósági el járások, kereskedelmi ügyek) a környező települések vonatkozásában is ellátta a felkészült szakembergárdával rendelkező városi tanács szakigazgatási szerve. Ennek keretében egyrészt mellérendeltségi alapon együttmű ködés is zajlott a város és környéke között, de a város felügyeleti jogosítvánnyal is bírt a települések felett. Bizonyos ügyekben másodfokú hatósági jogkörrel is rendelkezett. Az ügyintézés városkörnyéki referensi rendszerben zajlott, egy ügyintéző intézte meghatározott települések speciális ügyeit. A városkörnyéki igazgatás a rendszerváltáskor szűnt meg. A helyi közigazgatás jelenlegi struktúrája A rendszerváltáskor minden település helyi közössége megkapta az önkormányzás jogát. Ennek oka az volt, hogy az antidemokratikus rendszer lebontását követő en, annak antitéziseként a lehető legszélesebb körben le kívánták bontani a régi struktúrákat, megszüntetni a demokratikus deficitet. A tanácsokhoz és a tanácsi szakigazgatási szervekhez delegált feladatokat az 1990. évi LXXIII. törvény a képviselő-testületekre és
Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 46
2012.02.23. 15:13:14
Futurum azok szerveire ruházta. Fontos politikai cél volt, hogy a korábbi tanácsrendszer teljes felszámolása érdekében a megye ne rendelkezzen irányítási jogosítványokkal a települések önkormányzatai felett. A demokratikus de ficit felszámolása érdekében megszűnt a városkörnyéki igazgatás, de nem kívánták visszaállítani a járási rend szert sem. Szintén fontos célja volt a jogalkotónak, hogy az önkormányzatok hatásköre minél szélesebb körre terjedjen ki. A hatáskör-telepítésnél azonban egyáltalán nem voltak tekintettel sem az egyes önkormányzatok teljesítőképességére, sem lakosságszámára, sem pedig a sajátos hazai településhálózatra. Az 1991. évi XX. tör vény, az úgynevezett hatásköri törvény a korábbi tanácsi hatásköröket szinte egy az egyben az önkormányzatokra ruházta. A szakigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyek jegyzői hatáskörbe kerültek. Mára látjuk, hogy fontos lett volna nagyobb hangsúlyt helyezni a községek integrációjára (egyes feladatok ellátását társulásban való részvételhez kötni), belátható azonban, hogy erre nem volt lehetőség akkor, amikor mindenki önállóságának, szabadságának visszaszerzését várta. Az önkormányzás jogát minden község megkapta, a törvény a társulást, a körjegyzőség létrehozását csupán mint lehetőséget biztosította, a településvezetők belátására bízva azt. A demokrácia megerősítésének érthető szándéka hát térbe szorította a hatékonysági, gazdaságossági szem pontok érvényesítését. A szabadság azonban mit sem ér anyagi független ség nélkül. A magyar önkormányzati rendszer állami támogatásoktól való függése azonban jelentős. Auto nómiáról pedig megfelelő pénzügyi mozgástér nélkül nemigen beszélhetünk. (A helyi adóztatás lehetőségei korlátozottak, a kistelepülések zöme egyáltalán nem számíthat jelentős helyi adóbevételekre.) Az alapszintű egészségügyi, közoktatási és egyéb közszolgáltatások megszervezésének kizárólagosan a helyi döntéshozókra való ruházása pedig sokszor háttérbe szorítja a feladatok gazdaságos és hatékony ellátásának szempontjait. Ezek a visszásságok már nagyon rövid időn belül nyilvánvalóvá váltak. Jelen dolgozatnak nem tárgya az önkormányzati feladatellátás racionalizálása, illetve az önkormányzati reform, a továbbiakban kizárólag az alapfokú közigaz gatási hatósági hatáskörök gyakorlásának kérdéseivel foglalkozom. A közigazgatási feladatokat helyi szinten a következő szervek látják el: a jegyző, a polgármester, a körzet központi jegyző és a dekoncentrált szervek kistérségi szervei, kirendeltségei. Az önkormányzati törvény 7. §-a szerint jogszabály államigazgatási hatáskört telepíthet a jegyzőre (főjegyzőre), polgármesterre (főpolgármes terre, megyei közgyűlés elnökére), kivételesen a képvi selő-testület hivatala ügyintézőjére. Az államigazgatási hatáskörök túlnyomó részének címzettje a jegyző. E hatáskör-telepítés indoka az, hogy az állampolgárok az igazgatási szolgáltatásokhoz – ha azok nyújtása különle ges szakértelmet nem igényel – lehetőleg a lakhelyükön juthassanak hozzá. A jegyző által ellátott feladat- és ha
47 táskörök száma jelenleg kb. 2500, vagyis tevékenysége rendkívül széles spektrumon mozog. Mivel a települések zöme kistelepülés, a polgármesteri hivatalok legtöbbje kistelepülésen működik. E településeknek lehetősége van igazgatási feladataik körjegyzőség útján való ellátá sára, de még a legtöbb körjegyzőség is csak kis létszámú hivatalt tud fenntartani. Az 1000 fő alatti kistelepülések méretgazdaságossági szempontok alapján nem alkalma sak a helyi közigazgatási feladatok hatékony, gazdaságos ellátására, valamennyi hatáskör szakszerű, színvona las gyakorlására. A feladatok zömének teljesítéséhez ugyanis speciálisan képzett köztisztviselők szükségesek. Könnyen belátható, hogy néhány fős apparátussal a 2500 körüli hatáskör szakszerűen és gazdaságosan nem gyakorolható. A ritkán előforduló ügyek intézése sok időt vesz igénybe, sok utánajárást igényel, és még a leg nagyobb körültekintés, a legnagyobb jó szándék vagy a lelkiismeretes munkavégzés sem garantálja a szakszerű, jogszabályoknak megfelelő döntést. A települések között nem csupán személyi, de tárgyi feltételek tekintetében is rendkívül nagy a különbség. A jegyző feladatai egyébként két csoportra bontha tók. Az államigazgatási hatáskörök teszik ki feladat- és hatáskörének kétharmadát. Ezek mellett a jegyző az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatokat is ellát. Jogállásával kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a képviselő-testület nevezi ki, így személye az önkormányzathoz kötődik, míg mint látható, feladatai nak zöme államigazgatási feladat. Mivel a polgármester által irányított és a jegyző által vezetett polgármesteri hivatal költségvetését a képviselő-testület fogadja el, bőkezűségével vagy szűkmarkúságával nagymértékben tudja javítani vagy rontani az államigazgatási feladatok helyi ellátásának színvonalát. A helyi önkormányzatok ról szóló törvény ugyanis finanszírozási szempontból nincs tekintettel e feladatok ellátására. Sőt a feladatel látás minőségéről, színvonaláról más jogszabályokhoz hasonlóan nem rendelkezik. A finanszírozás mértéke túlnyomórészt a képviselő-testület döntésétől függ. A jelenlegi rendszerben meglehetősen nehéz a jegy zőnek elkülöníteni az önkormányzati és az államigaz gatási feladatait. A képviselő-testületek sokszor az önkormányzatiság sérülését érzik abban, ha a jegyző közigazgatási eljárása során nem veszi figyelembe a testület akaratát, holott eljárása jogszabályok által meghatározott. A közigazgatási hatósági ügyekben a döntést pontosan rögzített előírások határozzák meg, mérlegelésre ritkán van lehetőség. (Ezzel szemben a képviselő-testületnek a döntései meghozatalakor széles körű mérlegelési jogköre van.) A jegyző másrészt egy fajta belső, folyamatba épített törvényességi felügyeletet is gyakorol az önkormányzat működése felett, hiszen már a testületi döntés megszületése előtt jeleznie kell az esetleges törvénysértést. Mint már említettem, a kép viselő-testület nevezi ki, az egyéb munkáltatói jogokat pedig a polgármester gyakorolja, tehát az önkormányzat alkalmazottja, feladatai viszont zömmel államigazgatási Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 47
2012.02.23. 15:13:14
48
Futurum
jellegűek, és az önkormányzat feletti felügyeletgyakorlás során is az államot képviseli. Ez az állapot meglehetősen nehézzé teszi a jegyző dolgát, hiszen az őt alkalmazó önkormányzat joggal várja el tőle a települési érdekek képviseletét, míg jogilag a feladata a felügyelet gyakor lása, a jogszabálysértések kiküszöbölése. A polgármester feladatai túlnyomórészt az önkor mányzat működéséhez kapcsolódnak. Törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztró fa-elhárítási ügyekben részt vesz az országos államigaz gatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában.11 E feladatok ellátása során a képviselő-testülettől függet lenül, mint önálló közigazgatási szerv jár el. A ’90-es években egyes közigazgatási hatáskörök te rén elindult egyfajta integráció. A kiemelt építéshatósági ügyek, az elsőfokú gyámhivatalok, a személyes gondos kodást nyújtó szociális intézmények, a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezése12 és az okmány irodák több lépésben a körzetközponti jegyző hatáskö rébe kerültek. E feladatok összehangolását a 262/2001. (XII. 21.) kormányrendelet végezte el. E kormányren delet 2002. január 1-jétől egységesítette a fenti ügyeket intéző hivatalok addig eltérő illetékességi területeit. A körzethatárok egységes kijelölésénél az okmányiro dák illetékességét tekintették irányadónak. E körzeteket azzal az indokkal hozták létre, hogy e feladatkörökhöz jól képzett szakemberek és megfelelő technikai feltéte lek álljanak rendelkezésre, egyúttal az állampolgárok számára könnyen elérhetőek legyenek.13 Kistérségi szinten (de a kistérségekkel nem feltétlenül megegyező illetékességi területen) működtek 2010 vé géig a dekoncentrált szervek kistérségi kirendeltségei, a munkaügyi központok, a tisztiorvosi szolgálatok, a földhivatal, az állat-egészségügyi állomások, a növényés talajvédelmi szolgálatok vagy például a falugazdászhálózat. Ezek 2011 januárjától a kormányhivatalok szakigazgatási szerveinek kirendeltségeiként működnek tovább. Szintén ellátnak közigazgatási feladatokat a kamarák kistérségi irodái, a hivatásos tűzoltó-parancs nokságok, a polgári védelmi parancsnokságok vagy például a Nemzeti Adó- és Vámhivatal egyes szervei és a rendőrség. E szervek nagyon eltérő szervezeti struktúrában és foglalkoztatási jogviszonyban látják el tevékenységüket. Az egyes ágazatok saját maguk, egy mástól akár eltérő módon hozták létre legalsóbb szintű hálózatukat. Ezeknek az egységesítése is megkezdődött a kormányhivatalok és egyes szakigazgatási szervek integrációjával. A járási struktúra egy lehetséges alternatívája Amint már a korábbiakban jeleztem, e dolgozatnak nem tárgya a helyi önkormányzás – egyébként halasztást nem tűrő – reformja. A járási igazgatást, mint önkor mányzatisággal nem rendelkező, kizárólag közigazgatási
hatáskörök gyakorlásának keretet biztosító formát tar tom elképzelhetőnek, amely mellett, attól függetlenül, szervezetileg teljesen elválasztva tovább működnének a települési önkormányzatok, megtartva jelenlegi funkcióikat, mivel a helyi lakosság egyik legfontosabb alap vető kollektív jogának, az önkormányzáshoz való jognak a megőrzése elengedhetetlen. Az alsó fokú közigazgatási rendszer átformálásának indoka egyrészt a kiadások csökkentése, másrészt pedig az az állampolgári elvárás, hogy ügyeiket a lehető legegyszerűbben, lehetőleg hely ben, szakszerűen, gyorsan, törvényesen, udvariasan és pontosan intézzék. Az állampolgárokat különösebben nem érdekli, hogy mindez milyen szervezeti struktú rában valósul meg. Ennek megfelelően az általam felvázolt rendszer kiindulópontja egyrészt a jegyzők – fentiekben bemu tatott – önkormányzati és államigazgatási feladatainak szétválasztása, másrészt a közigazgatási feladatok és a kormányhivatalok szakigazgatási szervei kirendeltségei nek egy szervezetbe való összevonása az alábbiakban bemutatottak szerint. A jegyzők államigazgatási felada tai – amelyek vonatkozásában a helyi befolyás egyéb ként is kizárt – és a képviselő-testületek működésének törvényességi felügyelete az újonnan felállítandó járási hivatalhoz telepíthetők, míg a jegyzők önkormányza tokhoz kapcsolódó adminisztratív feladatai az egy vagy több önkormányzat által fenntartott polgármesteri hivatalnál maradnának. Ezáltal az államigazgatási feladatok legalsóbb szinten is koncentráltan lennének elláthatók, míg a helyi önkormányzatok megszabadulnának az ál lamigazgatási hatósági feladatellátás finanszírozásának kényszerétől. A jegyzők államigazgatási hatásköreitől így megtisztított polgármesteri hivatal biztosítaná az önkormányzat törvényes működését, segítené az önkor mányzati hatósági ügyek intézését, a pénzügyi, gazdál kodási, településüzemeltetési, intézményfenntartási és beruházási feladatok ellátását. A minél gazdaságosabb működés érdekében a jelenleginél nagyobb mértékben kellene ösztönözni e feladatok igazgatási társulási formában való ellátását. A polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatokat természetüknél fogva továbbra is célszerű a polgármester hatáskö rében hagyni. A polgármesteri hivatalok kizárólag az önkormányzatok működéséhez kapcsolódó feladatokat látnának el, valamint a polgármesterek államigazgatási hatásköreinek gyakorlását segítenék. A polgármesteri hivatal vezetőjét továbbra is a képviselő-testület nevezné ki, munkáltatója a polgármester lehetne. Mely ügyek tartoznának a járási hivatalok hatáskörébe? E kérdésre igen alapos és körültekintő felmérés és kutatás után adható csupán válasz. Első lépésben szükséges az állam és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás újragondolása. E tekintetben fel kell tárni azokat a feladatokat, amelyek ellátása során az állam beavatkozása indokolatlan, el kell dönteni, hogy az adott feladatot közfeladatnak tekintsük-e továbbra is (dereguláció). Ha szükséges az állam beavatkozása a
Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 48
2012.02.23. 15:13:14
Futurum feladat ellátásába, akkor azt kell eldönteni, hogy abba profitorientált vagy nonprofit szervezetek is bevon hatók-e vagy sem. Ha a jogalkotó úgy dönt egy adott feladattal kapcsolatban, hogy az közfeladat, és annak ellátásába a gazdasági szektort nem kívánja bevonni, meg kell határozni, hogy azt az állam maga látja el, vagy a feladatellátást (a szükséges források biztosítása mellett) a helyi önkormányzatokra delegálja. Az önkor mányzatra – az önkormányzati önállóság megőrzése mellett – olyan feladatok telepítése célszerű, amelyek a helyi közösség ügyeit érintik, és amelyben lehetőség van mérlegelési jogkör gyakorlására is, azaz, amelyek a lakosság közszükségleteit elégítik ki, és nem indokolt, hogy országosan egységes módon oldjuk meg őket. Emellett azonban célszerűségi és hatékonysági szem pontokra is tekintettel kell lenni. A hatáskörök telepítése során nem hagyható figyelmen kívül a szubszidiaritás elve, azaz hogy a közfeladatokat lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb álló közigaz gatási szervnek kell ellátnia.14 Magasabb szintű szervre akkor telepíthető a hatáskör, ha az így gazdaságosabban és hatékonyabban ellátható, vagyis a hatáskört arra a legalacsonyabb szintre kell telepíteni, ahol annak ellá tása még gazdaságos. Ha fentiek szerint megállapítható, hogy egy feladat ellátása nem célszerű az önkormányzati szférán keresztül, úgy azt államigazgatási feladatként kell definiálni. Az államigazgatási feladatok közül a já rási hivatal látná el az összes jelenleg jegyzői hatáskörbe tartozó hatáskört, és a kormányhivatalok szakigazga tási szervei kirendeltségeinek hatásköreit. Mindezek mellett pedig törvényességi felügyeletet gyakorolna az önkormányzatok és az illetékességi területén működő intézmények felett. Fenti ügyekben a járási hivatal elsőfokú hatósági jogkörrel rendelkezne, másodfokú szerve a kormányhivatal lehetne. Nem szabad azonban a tanácsrendszernek abba a hibájába esni, amely a közigazgatás hatékonyságát és szakszerűségét a helyi közösség önállósága, saját ügyeiben való szabad döntési lehetősége elé helyezte. Egy járási hivatal illetékességi területének kijelölése (amelyet törvény rögzítene) legalább olyan összetett feladat, mint a hatáskörök meghatározása. Ennek során tekintettel kell lenni a sajátos hazai településszerkezetre is. Amint arra Beluszky Pál rámutat,15 Észak-Magyar országon és a Dunántúlon – különösen Baranya, Zala és Vas megyékben – a sűrű aprófalvas településszerke zetnek köszönhetően jól körülhatárolható vonzáskör zetekkel bíró városhálózat alakult ki, míg az Alföldön a nagyobb lélekszámú falvak, mezővárosok vonzáskör zettel kevésbé rendelkeznek, sok a városkörnyék nélküli város (ilyenek a már említett tényleges körzet nélküli körzetközpontok, l. 13. jegyzet). Egy járásba olyan több települést magában foglaló terület tartozhat, amely elég kicsi ahhoz, hogy települései szoros kapcsolatban vannak egymással, egyúttal elég nagy is ahhoz, hogy a feladatellátás gazdaságosan megszervezhető. Figyelem be kell venni továbbá a járás határainak meghúzásakor
49 a földrajzi viszonyokat, a települések hagyományos kapcsolatait, a centrumtelepülés megközelíthetőségét. Ennek során nem szabad figyelmen kívül hagyni az érintett önkormányzatok véleményét sem. A járási hivatal székhelyének meghatározása a helyi érdekek sűrű szövevénye miatt nehéz feladat. Ennek során nem lehet egyszerűen a település lakosságszámára alapozni a döntést, hanem a város tényleges centrumtelepülési mivoltát kell figyelembe venni. A járási hivatal egy 2025 km-es körzeten belül, legfeljebb félórás utazással elérhető kellene, hogy legyen. Az illetékességi terület meghatározásakor a megyehatárokat sem lenne célszerű átlépni. Az illetékességi terület meghatározásakor nem lehet automatikusan átvenni sem az 1984-ben megszűnt 83 járás, sem a jelenlegi 168 kistérség, sem pedig a 280 okmányirodai körzetközpont illetékességi területét (a jelenleg 327 város környékét pedig végképp nem). Me gyénként 4-5, összesen 80-100 járás kialakítása lenne indokolt. A járás illetékességi területe nem terjedne ki a megyei jogú városokra és a főváros kerületeire. Itt önálló hivatalok láthatnák el a járási hivatalok feladatait. A hatásköri és illetékességi kérdések áttekintése után vessünk egy pillantást a járási hivatal szervezetére és működésére. A járási hivatal, mint önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv, a kormányhivatal felügyelete és irányítása alatt állna, vezetőjét a kormány hivatal vezetője nevezné ki, az illetékességi területén működő önkormányzatok véleményének kikérését követően. Mivel a járási hivatal – a kormányhivatalok jelenlegi szervezeti felépítéséhez hasonlóan – magába foglalná a kormányhivatal szakigazgatási szerveinek kirendeltségeit is, a szakigazgatási szervek szakmai irányítást és felügyeletet gyakorolnának a járási hivatal szakigazgatási szervei felett. A nagyra becsült Olvasó, aki mind ez ideig figyelme sen olvasta e dolgozatot, bizonyára többször a fejéhez kapott annak olvastán, hogy a jegyzők államigazgatási hatásköreit kivétel nélkül a megyénként kialakítandó 4-5 járási hivatalhoz telepíteném. Ezzel ugyanis az alsó fokú hatósági igazgatás meglehetősen eltávolodna a polgárok tól, a kistelepülések lakói nehezebben tudnák elérni az alapfokú igazgatást végző szerveket. E probléma áthida lása érdekében javasolnám a járási hivatalok kirendeltségeinek a létrehozását a járás azon településein, ahol jelenleg ügyfélfogadást végző polgármesteri hivatalok működnek. A kirendeltségek rendszere – elképzelésem szerint – már sokkal rugalmasabban lenne alakítható, mint a járások törvényben rögzített struktúrája. A járások egyes kirendeltségei eltérő hatásköröket látnának el attól függően, hogy az adott kirendeltséghez tartozó településeken mely ügyek fordulnak elő nagyobb számban. Tekintettel kell lenni ennek során a például a demográfiai tényezőkre, a lakosság szociális, kulturális helyzetére, a vállalkozások számára, az adófizetők vagy például az építkezések számára. E tényezők, valamint az eddigi tapasztalatok alapján megbecsülhető az ügyszám, az ügyintézés nagyságrendje, valamint az ehhez szük Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 49
2012.02.23. 15:13:14
50 séges munkaidő illetve a szükséges ügyintézők száma. A kirendeltség már akár két ügyintézővel is működhetne. A kirendeltségeken dolgozó ügyintézők az ügyfélszolgá lati feladatok ellátása mellett tényleges ügyintézést is vé gezhetnek a szakterületükbe tartozó nagyobb számban előforduló ügyekben. De ha az ügyintézés nem is helyben történik, a járási hivatal kirendeltségeinek munkatársai biztosítani tudják a kérelem felvételét és továbbítását a járási hivatal eljáró munkatársa felé, és nem csupán a jelenleg jegyzői hatáskörbe tartozó ügyekben, hanem a szakigazgatási szervek hatáskörébe tartozó ügyekben is. Ezáltal a szakigazgatási szervek az állampolgárok által még könnyebben elérhetővé válhatnának. Az egyes kirendeltségek forgalma folyamatosan mérhető, és a mérések alapján a tevékenységi kör szűkíthető vagy bővíthető, a kirendeltség megszüntethető, vagy indokolt esetben új is alakítható. A ritkán előforduló ügyeket, vagy azokat az eljárásokat, amik speciális szakértelmet vagy például különleges tárgyi feltételeket igényelnek, a járási székhelyhez célszerű telepíteni. Csupán példálózólag sorolnék fel néhány olyan hatás kört, ami csupán a járási hivatal székhelyének munka társai gyakorolnának. A székhelyen dolgozó ügyintéző végezhetné a szabálysértési ügyintézést, a végrehajtási ügyintézést, az ipari és kereskedelmi igazgatást, a telep engedélyezést vagy a növényvédelmi, állat-egészségügyi ügyintézést, a gyámügyi igazgatást és az adóigazgatást. Az ügyek alacsony száma indokolja a tűzvédelmi vagy az egészségüggyel kapcsolatos ügyek ide delegálását. Jelenleg a körzetközponti jegyző hatáskörében lévő épí téshatósági, gyámügyi ügyintézés és szociális intézmény működési engedélyének kiadása16 is a járási hivatal ha táskörébe kerülhetne. Egyes jegyzői hatáskörök a szak igazgatási szervek járási kirendeltségeihez telepíthetők. Ilyenek a közegészségüggyel, fogyasztóvédelemmel és környezetvédelemmel (pl. zaj és rezgésvédelemmel, a levegő-, víz- és talajvédelemmel) kapcsolatos hatás körök. Az említett ügyekben is lenne lehetőség eljárás kezdeményezésére és ügyintézésre a kirendeltségeken, de az érdemi ügyintézést a járási hivatal székhelyének munkatársa folytatná. A kirendeltségek ügyintézői végeznék például a szociális ellátásokkal kapcsolatos, a hagyatéki és az anyakönyvi ügyek intézését. Ez azért indokolt, mert ilyen ügyek nagyobb számban fordulnak elő a kisebb településeken is. A kirendeltségek tehát eltérő hatáskörrel rendelkez hetnének, de indokolt esetben akár minden járáshoz tartozó hatáskört is gyakorolhatnak, például a jelenleg tényleges körzet nélkül működő körzetközponti telepü léseken. Egy járási hivatalnak akár tizenöt kirendelt sége is lehet, amelyek koordinálása komoly szakmai felkészültséget igényel. A kirendeltségek munkatársai a járási hivatal állományába tartoznának. A kirendeltségi rendszer eredményes működtetése jelentős informatikai fejlesztéseket feltételez, például egy kérelem elektro nikus úton történő hiteles továbbításához, vagy akár a kirendeltségen megjelenő ügyfél elektronikus úton
Futurum történő meghallgatásához a székhelyen tartózkodó ügyintéző által. És itt érkeztünk el minden reformok egyik leg neuralgikusabb pontjához, a financiális kérdésekhez. A járási hivatalokat ugyanis úgy kell létrehozni, hogy a szükséges források a racionálisabb feladatellátás ered ményeként csökkenjenek, a feladatellátás színvonala pedig emellett javuljon. A járási hivatalok kialakításának költségei igen tetemesek lehetnek. A költségek csökken tése érdekében a székhely és annak kirendeltségei épül hetnek az önkormányzatok e célra korábban használt ingó és ingatlan eszközeire. A járási hivatal székhelye és kirendeltségei – természetesen a működési költségek megtérítése mellett – működhetnének a polgármesteri hivatalokban, azoktól a fentiekben írtak szerint szerve zetileg elválasztva. Az új rendszer kialakítása még így is igen jelentős költségvetési többletforrást igényel. Megjegyzem, hogy a magas költségek megkérdőjelezhetik az általam felvá zolt rendszer megvalósíthatóságát, mert nyilván olcsóbb megoldás lenne a körzetközponti város polgármesteri hivatalának járási központtá tétele és a jegyzői hatáskö rök egy részének a körzetközponti jegyzőre ruházása. Ebben az esetben azonban a kirendeltségi ügyintézés nem lenne gyakorolható, és továbbra is maradnának közigazgatási ügyek az önkormányzatok mellett mű ködő jegyzők hatáskörében. Ezzel a jelenlegi struktúra konzerválódna, valamint a feladat- és hatáskörök még jobban összekuszálódnának. További hátránya ennek a megoldásnak, hogy általa a körzetközponti város pol gármesteri hivatala válna a környező önkormányzatok közigazgatási ügyeinek intézőjévé, ezt pedig a kisebb önkormányzatok presztízsveszteségként élnék meg. (Ugyanakkor a járásközponti önkormányzat képvise lő-testülete sem szívesen áldozna költségvetéséből a járás teljes lakosságának kiszolgálására.) A gazdaság versenyképességének javítása érdekében csökkenteni szükséges a redisztribúció arányát, azaz kevesebb for rásból magasabb színvonalú szolgáltatást kell nyújtani. Ehhez rendkívül szigorú hatékonysági követelményeket kell érvényesíteni. Véleményem szerint hosszabb távon a kezdeti nagyobb ráfordítási igény ellenére is hatéko nyabb megoldás lehet a strukturális változtatás – ennek eldöntéséhez természetesen gazdaságossági számítások is elengedhetetlenek. A financiális kérdések mellett a reformok másik ne uralgikus pontja a jelenlegi struktúrák fenntartásában érdekeltek ellenállása. Az önkormányzatok ugyanis úgy érezhetik, hogy a járások kialakítása sérti az autonó miájukat. Ez azonban, amint már fentebb bemutattam, nem jelent beavatkozást az önkormányzati önállóságba, hiszen olyan ügyeket telepítenénk járási szintre, amelyek intézésére jelenleg sem lehet befolyása a képviselő-tes tületnek. A járási hivatal létrehozása inkább tehermen tesíti az önkormányzatokat. A helyhatóságok fontosnak tartják, hogy a lakosságot érintő ügyeket elsősorban helyben intézzék. A kirendeltségi rendszer kialakítása
Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 50
2012.02.23. 15:13:14
Futurum éppen ezért továbbra is lehetővé teszi a helyi ügyinté zést. A kirendeltségek indokolt esetben ügyfélfogadást tarthatnak akár azokon a településeken is, amelyek je lenleg önálló polgármesteri hivatallal sem rendelkeznek. Ezzel összefüggésben nagyon fontos, hogy a járáshoz tartozó települések önkormányzatainak meg legyen a lehetősége a járási hivatal működésének ellenőrzésére, akár az évenkénti beszámoltatás lehetőségének bizto sításával. A járás fentieknek megfelelő kialakítása nem sérti sem az önkormányzati autonómiát, sem pedig a szubszidiaritás elvét, és sor kerülne az államigazgatási és az önkormányzati ügyek szétválasztására. Mindezek után miként definiálhatnánk a járást? A járás egy megyén belül elhatárolt, földrajzilag összefüg gő területű, szomszédos településeket magában foglaló körzet, melynek székhelye a központi településen van. A járási rendszer – a megyei jogú városok és a főváros kivételével – átfedések nélkül lefedi az ország teljes földrajzi területét. A járási hivatal a kormányhivatal irányítása és felügyelete alatt álló, elsőfokú közigaz gatási hatósági jogkört gyakorló, önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv, amely magában foglalja az egyes szakigazgatási szervek kirendeltségeit, és saját kirendeltségekkel is rendelkezik. Az általam felvázolt rendszer bevezetésével az erőfor rások optimálisan koncentrálhatók. Az ügyintézés szak maisága és gyorsasága javul, és a rendszer a jelenleginél olcsóbban működtethető. A közigazgatás ugyanolyan közel marad a polgárokhoz, mint jelenleg, az önkor mányzatok pedig mentesülnek az alulfinanszírozott államigazgatási feladatellátás forrásainak kiegészítése alól. A továbbiakban az önkormányzat által fenntartott polgármesteri hivatalnak csupán az önkormányzat feladatkörébe tartozó ügyekkel kell foglalkoznia. Mindezek mellett pedig a kormány is közvetlenebbül tudja irányítani a helyi közigazgatási szerveket. Az új rendszer létrehozása alapos előkészítést igényel, nem történhet egyik napról a másikra. Érdemes lenne a mo dellt kísérleti jelleggel a gyakorlatban kipróbálni, és a gyakorlati tapasztalatokat is figyelembe venni a rendszer kialakítása során. Felhasznált irodalom A helyi önkormányzatok (szerk. Fogarasi József). HVG-ORAC, Budapest 2010 Beluszky Pál: Magyarország településföldrajza. Álta lános rész. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 1999 Béli Gábor: A nemesek négy bírója. A szolgabírók működésének első korszaka. Dialóg Campus – PTE ÁJK, Pécs 2008 Bibó István: Különbség. Bethlen Gábor Könyvkiadó, Budapest 1990 Magyar állam- és jogtörténet (szerk. Csizmadia An dor). Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1998
51 Jegyzetek 1 2010. évi XLII. törvény a Magyar Köztársaság minisztériumai nak felsorolásáról. 2 Például az egyes költségvetési szervek központi hivatalokká törté nő átalakításáról szóló 1186/2010. (IX. 10.) Korm. határozat alapján a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Képzési Központ, a Szülőföld Alap Iroda, a PM Nemzeti Programengedélyező Iroda, az Oktatási és Kulturális Minisztérium Támogatáskezelő Igazga tósága, az ECOSTAT Gazdaság- és Társadalomkutató Intézet és a Magyar Külügyi Intézet központi hivatalokká alakultak. 3 Az 1191/2010. (IX.14.) Korm. határozat a területi közigazgatási szervezetrendszer átalakítását megalapozó intézkedésekről továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény alapján. A szervezeti integráció a következő 15 szervet érinti: a Területi Igazságügyi Hivatalok, a Megyei Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatalok, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Kirendeltségei, a Földhivatalok, a Regionális Egészségbiztosítási Pénztárak, a Regionális Nyugdíj biztosítási Igazgatóságok, a Regionális Munkaügyi Központok, a Regionális Munkaügyi Felügyelőségek, a Regionális Munka védelmi Felügyelőségek, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság Regionális Felügyelőségei, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Regionális Irodái, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Regionális Intézetei, a Magyar Kereskedelmi Engedé lyezési Hivatal Mérésügyi és Műszaki Biztonsági Hatóságai, a Nemzeti Közlekedési Hatóság Regionális Igazgatóságai, az Ok tatási Hivatal Regionális Igazgatóságai. Az integráció nem érinti többek között az államkincstárakat, a bevándorlási hivatalokat, a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatóságokat vagy például a nemzeti park igazgatóságokat. 4 1187/2010. (IX. 10.) Korm. határozat az integrált ügyfélszolgá latok felállításáról és a felállítás pénzügyi fedezetének biztosí tásáról. 5 A szolgabírók tevékenységének kezdete 1268-ra nyúlik vissza. Az első évtizedekben a király meghatalmazása alapján jártak el, a vármegye nemessége csak a 14. századtól szerzett befolyást kinevezésükre. Béli Gábor: A nemesek négy bírója. A szolgabí rók működésének első korszaka. Dialóg Campus – PTE ÁJK, Pécs 2008. 6 A kisebb polgári peres ügyekben való eljárásról szóló 1877. évi XXII. tc. és a magyar büntető törvénykönyvek (1878:V. törvény cikk és 1879:XL. törvénycikk) életbeléptetéséről szóló 1880. évi XXXVII. tc. alapján. 7 Bibó István: A magyar közigazgatási reform problémái. In: Bibó Ist ván: Különbség. Bethlen Gábor Könyvkiadó, Budapest 1990. 73. o. 8 Bibó: i. m. 73. o. 9 1950. évi I. törvény a helyi tanácsokról. 10 1971. évi I. törvény a tanácsokról. 11 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 7. § (2) bekezdése. 12 Ez utóbbi feladat ellátása a 357/2010. (XII. 30.) Korm. rendelet alapján 2011 júliusától a szociális és gyámhivatal hatáskörébe kerül. 13 Megjegyzem, hogy jelenleg több olyan város is van, amely tényleges körzet nélkül, csupán a székhelytelepülésre kiterjedő illetékességgel lát el ilyen körzetközponti feladatokat, például Göd, Szabadszállás, Hajdúböszörmény, Harkány, Dunaföldvár. Emellett vannak olyan körzetek is, amelyek csupán két vagy három településből állnak. Ilyenek például az Alföldön Kecel, Lajosmizse, Tiszakécske vagy Szeghalom, de akad a Dunántúlon is, például Nagybajom, Balatonboglár vagy Fonyód. 14 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 4. cikk 3. §. 15 Beluszky Pál: Magyarország településföldrajza. Általános rész. Dialóg Campus, Budapest–Pécs 1999. 16 L. 12. jegyzet. Közjogi Szemle 2011/2
KJSZ-2011-2.indd 51
2012.02.23. 15:13:14
