EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2014.5.15. COM(2014) 279 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK Az európai pénzügyi szektor megújítása {SWD(2014) 158 final}
HU
HU
1.
BEVEZETÉS
2008-ban globális szintű, az uniós gazdaság és polgárok számára jelentős költségekkel járó pénzügyi válság sújtott le a világra. Az EU a válság utáni időszakban vezető szerepet vállalt egy meghatározó, globális szabályozási válaszlépés kialakításában: nemzetközi G20 partnereivel együtt elkötelezte magát a pénzügyi szektor szabályozási és felügyeleti keretének gyökeres átalakítása mellett. A Bizottság a válság idején nyújtott állami támogatások ellenőrzésén túl késedelem nélkül hozzákezdett a betétbiztosítási rendszerek megerősítésére és a számviteli szabályok megreformálására irányuló, azonnali szabályozási beavatkozásokhoz. A Bizottság által létrehozott és Jacques de Larosière által elnökölt magas szintű csoport ajánlásai1 nyomán a Bizottság 2009-ben2 és 2010-ben meghatározta az uniós pénzügyi piacok és vállalkozások szabályozásának és felügyeletének jobbításához szükséges további lépéseket, és jogalkotási intézkedéseket terjesztett elő a gazdasági növekedéshez vezető, biztonságos és felelős pénzügyi szektor létrehozása érdekében3. Az is egyértelművé vált, hogy a közös valutát használó tagállamok közötti összekapcsolódás miatt az euróövezet és az EU egészének pénzügyi stabilitása egyedi kockázatoknak van kitéve. Ez szorosabb integrációt tett szükségessé ahhoz, hogy az egységes felügyeletet és az euróövezeti tagállamok bankjainak, illetve amennyiben részt kívánnak venni, az összes tagállam bankjainak szanálását biztosító bankunió4 létrehozása révén a bankszektor szilárdabb alapokra kerülhessen, és helyreállhasson az euróba vetett bizalom. A Bizottság az elmúlt öt év során több mint 40 javaslatot terjesztett elő (ezek közül több már hatályossá is vált), amelyek célja a piaci bizalom és a pénzügyi stabilitás helyreállítása, valamint az európai pénzügyi rendszer integritásának és hatékonyságának az előmozdítása. Már érezhetőek a pénzügyi rendszer reformjának első pozitív hatásai, és számuk folyamatosan növekszik. A reformok végrehajtásának, összhatásának és eredményességének további értékelése céljából folyamatos nyomon követésre és felülvizsgálatra lesz szükség. E közlemény áttekinti a pénzügyi rendszer reformja terén tett előrelépést, és ahol már lehetséges, értékeli az EU pénzügyi szabályozási programjának átfogó hatását. További részletek „A pénzügyi szabályozási program gazdasági felülvizsgálata” című bizottsági szolgálati munkadokumentumban5 olvashatók. 2.
A VÁLSÁG KÖLTSÉGE ÉS A SZABÁLYOZÁSI REFORM SZÜKSÉGESSÉGE
A pénzügyi vállalkozások és piacok létfontosságú szerepet töltenek be minden fejlett gazdaságban. A háztartások és vállalkozások rajtuk keresztül jutnak kölcsönhöz, a magánszemélyek segítségükkel tudnak a jövőjük érdekében félretenni és befektetni, és a megtakarítások rajtuk keresztül találnak utat a gazdaságba. Segítik a vállalatokat és a háztartásokat abban, hogy jobban kezeljék a kockázatokat és eredményesebben biztosítsák be magukat velük szemben, továbbá könnyebbé teszik a fizetési tranzakciókat. E 1
Az európai uniós pénzügyi felügyelettel foglalkozó magas szintű csoport jelentése, 2009. február 25. „Impulzusok az európai gazdaság élénkítéséhez” című közlemény, COM(2009) 114 végleges. 3 „A pénzügyi szolgáltatások szabályozása a fenntartható növekedésért” című közlemény, COM(2010) 301 végleges. 4 „Egy bankunió kiépítését eredményező ütemtervről” szóló közlemény, COM(2012) 510 final. „A valódi, szoros gazdasági és monetáris unió tervezete – Európai vitaindító” című közlemény, COM(2012) 777 final/2. 5 A felülvizsgálat kizárólag a pénzügyi szabályozási intézkedésekre tér ki és nem vizsgál más, a válságra egyéb területeken reagáló fontos reformokat. 2
2
kulcsfontosságú funkciók ellátása révén a jól működő pénzügyi rendszer előmozdítja a gazdasági jólétet, stabilitást és növekedést. Ahogy azonban azt a közelmúltbeli válság is bizonyította: a pénzügyi rendszer hiányosságai súlyos negatív következményekkel járhatnak a gazdaság egésze szempontjából. A válságot megelőző években a pénzügyi rendszer méretét tekintve jelentősen megnövekedett, és a követelések kiterjedt és összetett globális közvetítői láncai révén fokozottan összekapcsolttá vált, ezáltal növelve a rendszerszintű kockázatokat. A tőkeáttétel világszerte lényegesen nőtt, a bankok pedig nagyobb mértékben kezdtek hagyatkozni rövid távú finanszírozásra és egyre kockázatosabb lejárati transzformációt vállaltak. A pénzügyi szektor gyors növekedését az innovatív, azonban gyakran összetett pénzügyi termékek számának hirtelen növekedése is elősegítette, amelyek lehetővé tették a pénzügyi intézmények számára tevékenységeik bővítését mérlegükön kívüli tevékenységekre is. A világ politikai döntéshozói, szabályozói és felügyeletei nem ismerték fel a pénzügyi rendszerben kialakuló kockázatokat és nem tettek megfelelő lépéseket kezelésükre. Számos tevékenység teljesen kimaradt a szabályozás és a felügyelet alól. Míg a legnagyobb pénzügyi vállalkozások műveletei jelentős mértékben kiterjedtek a határokon túli területekre, és a piacok nemzetközi tekintetben egyre integráltabbá váltak, a szabályozási és felügyeleti keretek továbbra is főként a nemzeti dimenzióra összpontosítottak. A pénzügyi válság kirobbanásával ezek a hiányosságok felszínre törtek. A 2007-ben az Egyesült Államokban kezdődő másodrendű jelzáloghitel-piaci válság pillanatok alatt kiterjedt, globális pénzügyi válsággá nőtte ki magát. Európában a pénzügyi válság a későbbiekben súlyos államadósság-válságba fordult át és a gazdaság egésze szempontjából komoly következményekkel járt. A gazdasági és pénzügyi válságok jelentős költségeket jelentettek az uniós gazdaság számára. 2008 és 2012 között összesen 1,5 billió EUR-t kitevő állami támogatást fordítottak a pénzügyi rendszer összeomlásának megakadályozására6. A válság mély recessziót idézett elő. A munkanélküliség ugrásszerűen megnövekedett, és számos uniós háztartásnak jelentős vesztesége keletkezett a jövedelem, a javak és a lehetőségek terén. 3.
A REFORMOK CÉLKITŰZÉSEI ÉS VÁRT ELŐNYEI
Az EU pénzügyi szabályozási programja a biztonságosabb, átláthatóbb és felelősebb – a gazdaság és a társadalom egészéért működő, a fenntartható növekedéshez hozzájáruló – pénzügyi rendszer megteremtésének céljára épül. A reformintézkedések: • a pénzügyi szolgáltatások egységes uniós piacának helyreállítása és elmélyítése; • bankunió létrehozása; • rugalmasabb és stabilabb pénzügyi rendszer létrehozása; • az átláthatóságnak, a felelősségnek és a fogyasztóvédelemnek a piaci integritás védelme és a fogyasztói bizalom helyreállítása érdekében történő javítása; valamint • az uniós pénzügyi rendszer hatékonyságának javítása révén járulnak hozzá e célkitűzések teljesítéséhez. Az Unió- és világszerte vállalt szabályozási reformok nagy száma és e reformok széles hatóköre azt tükrözi, hogy a pénzügyi rendszer működését a válságot megelőzően aláásó problémák sokfélék és súlyosak voltak. Egyetlen reform önmagában nem tudta volna elérni a 6
Lásd az Európai Bizottság 2013. évi állami támogatási értesítőjét.
3
fent meghatározott célkitűzéseket. Emellett nemcsak a válság által azonosított hiányosságok kezelése, hanem a pénzügyi rendszert esetlegesen befolyásoló más potenciális problémák megelőzése is fontos szerepet játszott. A különböző intézkedéseket úgy tervezték meg, hogy azok kiegészítsék és erősítsék egymást. Noha ebben a stádiumban még túl korai lenne a reformprogram komplementaritásait kimerítő jelleggel azonosítani és értékelni, az elmondható, hogy szép számban jelentkeztek (pl. az intézményi keretnek az egységes piacot és a gazdasági és monetáris unió működését erősítő reformjai egyaránt hozzájárulnak a pénzügyi integrációhoz és a pénzügyi stabilitáshoz; az átláthatóságot fokozó intézkedések hozzájárulnak a pénzügyi stabilitáshoz és a hatékonysághoz is), és az intézkedések megvalósulásával a jövőben további szinergiák megjelenése várható. 3.1.
A pénzügyi szolgáltatások egységes uniós piacának helyreállítása és elmélyítése
A pénzügyi válság rámutatott arra, hogy integrált pénzügyi piacok esetén egyetlen tagállam sem tudja egyedül szabályozni a pénzügyi szektort és felügyelni a pénzügyi stabilitást érintő kockázatokat. A Bizottság ezért a válságot követően következetes válaszlépést jelentett be a válság kezeléséhez az EU egészében. Ez egyúttal lehetővé tette a nemzetközi partnerekkel folytatott jobb koordinációt. A pénzügyi reformot megelőzően az EU pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó szabályozása többnyire minimális harmonizációra épült, ami az átültetéskor jelentős rugalmasság gyakorlására biztosított lehetőséget a tagállamok számára. Ez azonban néha bizonytalanságot eredményezett a határokon átnyúló tevékenységet folytató piaci résztvevők körében, szabályozási arbitrázst tett lehetővé, és aláásta a kölcsönösen előnyös együttműködésre irányuló ösztönzőket. A Bizottság ezért olyan egységes szabálykönyv létrehozására tett javaslatot, amely a pénzügyi szektorra vonatkozóan egységes szabályozási keretet és alkalmazást biztosít az EU egészében. A pénzügyi szolgáltatások egységes piacának elmélyítésében fontos lépést jelentett a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének (ESFS)7 és azon belül az Európai Bankhatóságnak (EBH), az Európai Értékpapír-piaci Hatóságnak (ESMA) és az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságnak (EIOPA) a létrehozása. Ezek a 2011. január 1-jétől működő hatóságok következetes felügyeletet és megfelelő koordinációt biztosítanak a nemzeti felügyeleti hatóságok között az EU-ban. Emellett az Európai Rendszerkockázati Testület (ERKT) EU-szerte nyomon követi a makroprudenciális kockázatokat, valamint figyelmeztetéseket és korrekciós intézkedésre felszólító ajánlásokat bocsát ki8. A Bizottság által javasolt reformprogram ágazatközi szankciórendszerrel egészült ki az eredményesebb és elrettentőbb szankciók által biztosított arányos és időben történő végrehajtás érdekében. 3.2.
A bankunió létrehozása
A válság rámutatott az euróövezet integrációjának tökéletlen voltára és a gazdasági és monetáris uniót (GMU) támogató intézményi struktúrák hiányosságaira. A válság átmenet nélkül visszafordította a bankpiaci integrációt, és az egységes valuta és az egységes piac integritását fragmentáció veszélyeztette. Noha a bankok földrajzilag diverzifikáltak lettek és jelentős, határokon átnyúló tevékenységekbe kezdtek, továbbra is szoros maradt a kötődésük a székhelyük szerinti tagállamhoz. Mindez hozzájárult az államadósság és a banki ágazat közötti visszacsatolási spirál negatív hatásához, amely egyes tagállamokban tovább 7
Lásd az Európai Parlament és a Tanács 2010. november 24-i 1092/2010/EU, 1093/2010/EU, 1094/2010/EU és 1095/2010/EU rendeletét (HL L 331., 2010.12.15.), valamint a Tanács 2010. november 17-i 1096/2010/EU rendeletét (HL L 331., 2010.12.15., 1. o. ). 8 Az ESFS külön felülvizsgálat tárgyát képezi.
4
gyengítette a bankokat és az államadósságot, valamint ésszerűtlen finanszírozási költségeket eredményezett. Ez szorosabb integrációt tett szükségessé – legalább az euróövezetben – a bankok felügyeletét és szanálását illetően. Bár a bankunió kötelező az euróövezeti tagállamokra nézve, inkluzív rendszerről van szó, amelyben az összes uniós tagállam részt vehet. A bankunió első pillére az egységes felügyeleti mechanizmus9, amely az euróövezeti és más részt vevő tagállamok bankjai tekintetében bizonyos kulcsfontosságú felügyeleti feladatokat az Európai Központi Bankra (EKB) ruház. Az EKB 2014 novemberétől kezdődően fogja teljes körűen ellátni új felügyeleti feladatait. Új felügyeleti szerepére való felkészülése részeként az EKB jelenleg eszközminőség-elemzést és stressztesztet végez (az EBH-val együttműködve), ami létfontosságú lesz az európai bankrendszerbe vetett bizalom helyreállításához és az egységes felügyeleti mechanizmusra való zökkenőmentes átmenet biztosításához. Az EBH központi szereplője marad az egységes szabálykönyv és a koordinált felügyeleti megközelítés továbbfejlesztésének. A bankunió második pillére – az egységes szanálási mechanizmus10 – integrált és hatékony, európai szintű szanálási folyamatot fog alkalmazni az egységes felügyeleti mechanizmus alá tartozó tagállamok bankjai vonatkozásában. A szanálást első helyen a részvényesek és a hitelezők fogják finanszírozni, és csak a legvégső esetben kerül sor a banki hozzájárulásokból finanszírozott egységes szanálási alap bevonására. A bankunió a várakozások szerint szigorú közös előírásokat biztosít majd az euróövezeti és a részt vevő tagállami bankok prudenciális felügyeletéhez és szanálásához, valamint javítani fogja a pénzügyi integrációt és elősegíti az EKB monetáris politikájának zavartalan közvetítését. 3.3.
Rugalmasabb és stabilabb pénzügyi rendszer létrehozása
A Bizottság az elmúlt évek folyamán számos, a pénzügyi rendszer stabilitását és ellenálló képességét javító intézkedést terjesztett elő. A Lehman Brothers 2008-as csődje után alig pár héttel a Bizottság a betétbiztosítási rendszerek kártalanítási összeghatárának emelését javasolta a banki ágazatban, ami egy közbenső lépésen át 2010-től kezdődően 100 000 EUR-t kitevő harmonizált kártalanítási összeghatárt eredményezett11. Ez az intézkedés azonnal növelte a betéteseknek az állami védőhálóba vetett bizalmát és ezáltal EU-szerte sikeresen csökkentette a bankostrom kockázatát. A tőkekövetelményekről szóló új rendelet és irányelv (az ún. CRD IV-csomag)12 növeli a banktőke szintjét és minőségét, továbbá új minimális likviditási előírásokat állapít meg, ami növeli a bankok ellenálló képességét. A CRD IV-csomag azt is előírja a bankok számára, hogy a jövőben kialakuló sokkok kivédésére kiegészítő tőkepuffereket hozzanak létre, valamint a rendszerszintű jelentőséggel bíró bankok számára további tőkekövetelményeket vezet be a banki ágazatban jelentkező rendszerszintű kockázat csökkentése érdekében. A 9
A Tanács 2013. október 15-i 1024/2013/EU rendelete az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról. 10 COM(2013) 520. 11 Az Európai Parlament és a Tanács 2009. március 11-i 2009/14/EK irányelve a betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelvnek a fedezeti szint és a kifizetési határidő tekintetében történő módosításáról. 12 Az Európai Parlament és a Tanács 2013. június 26-i 2013/36/EU irányelve a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről, valamint az Európai Parlament és a Tanács 2013. június 26-i 575/2013/EU rendelete a hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről és a 648/2012/EU rendelet módosításáról.
5
CRD korábbi reformjai is foglalkoztak már olyan kulcsfontosságú kérdésekkel, mint a javadalmazási politika és az értékpapírosítási kockázatmegtartás. A bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv13 létrehozza az annak biztosításához szükséges eszközöket és szabályokat, hogy a bankcsődök költségei ne az adófizetőket terheljék, és az uniós bankok szanálása rendezett módon történjen. Ezáltal az irányelv csökkenti a rendszerszintű kockázatot és az állami támogatás szükségességét a pénzügyi stabilitás fenntartásához. A banki ágazat reformjait a pénzügyi piacok működésének javítására, illetve a pénzügyi piaci infrastruktúrák stabilitásának és ellenálló képességének a fokozására irányuló reformok is kiegészítették. A pénzügyi eszközök piacairól szóló felülvizsgált irányelv (MiFID II)14 az EU összes kereskedési helyszíne vonatkozásában javítja a szervezeti követelményeket és a biztonsági szabványokat, továbbá az átláthatósági követelményeket kiterjeszti a kötvények és származtatott termékek piacára. Az európai piaci infrastruktúra-rendelet (EMIR)15 és a MiFID II javítja a tőzsdén kívüli származtatott ügyletek átláthatóságát és csökkenti a származtatott ügyletekhez fűződő partnerkockázatot. Közös prudenciális, szervezeti és vállalkozási magatartási előírások megállapítása révén a központi értéktárakról szóló rendelet (CSDR)16 növeli az uniós központi értéktárak ellenálló képességét és javítja az elszámolási folyamat biztonságát. A rendszerszintű jelentőséggel bíró piaci infrastruktúrákra vonatkozó közös szabályokból a MiFID II az EMIR-rel és a CSDR-rel közösen koherens, európai szintű keretet hoz létre. Rendeletet fogadtak el emellett a short ügyletekkel és a hitel-nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatban felmerült konkrét aggályok kezelésére is17. Emellett a pénzügyi stabilitás biztosítására irányuló uniós törekvések részeként a reformprogram a rendes bankrendszeren kívülről18 eredő rendszerszintű kockázat csökkentését célzó kulcsintézkedéseket is magában foglalt, köztük az alternatívbefektetésialap-kezelői irányelvet19 és a pénzpiaci alapra vonatkozó rendeletjavaslatot20. A munka tovább folytatódik ezen a területen. A stabilitás megerősítését szolgálta a biztosítási ágazatra vonatkozó kockázatalapú szabályozási keret (Szolvencia II)21 is, amelynek révén javulni fognak a fizetőképességi és kockázatkezelési előírások, és így nőni fog az európai biztosítási ágazat ellenálló képessége és stabilitása.
13
COM(2012) 280. COM(2011) 656, COM(2011) 652. 15 Az Európai Parlament és a Tanács 2012. július 4-i 648/2012/EU rendelete a tőzsdén kívüli származtatott ügyletekről, a központi szerződő felekről és a kereskedési adattárakról. 16 COM(2012) 73. 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2012. március 14-i 236/2012/EU rendelete a short ügyletekről és a hitelnemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról. 18 Lásd az „Árnyékbanki tevékenység – A pénzügyi ágazat új kockázatforrásainak kezelése” című bizottsági közleményt (COM(2013) 614 final). 19 Az Európai Parlament és a Tanács 2011. június 8-i 2011/61/EU irányelve az alternatívbefektetésialapkezelőkről, valamint a 2003/41/EK és a 2009/65/EK irányelv, továbbá az 1060/2009/EK és az 1095/2010/EU rendelet módosításáról. 20 COM(2013) 615. 21 Az Európai Parlament és a Tanács 2009. november 25-i 2009/138/EK irányelve biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról (Szolvencia II). 14
6
Ezen intézkedések együtt vissza fogják fogni a pénzügyi rendszerben jelentkező rendszerszintű kockázatok kialakulását és megjelenését, ezáltal csökkentve a jövőbeni pénzügyi válságok megjelenésének valószínűségét és azok súlyosságát. A javasolt intézkedések ezen átfogó készlete csak egyes, kiemelten összekapcsolódott és rendszerszintű jelentőséggel bíró bankok tekintetében tűnik elégtelennek annak biztosításához, hogy e bankok szanálása a pénzügyi stabilitást negatívan érintő hatások vagy az adófizetők bevonása nélkül történhessen. Az Erkki Liikanen által elnökölt, magas szintű szakértői csoport ajánlásai22 nyomán a Bizottság 2014 elején e bankokra vonatkozóan strukturális intézkedéseket javasolt, köztük a bank saját számlás kereskedésének tilalmát, valamint adott esetben – a szanálhatóság biztosítása érdekében – a kereskedés elkülönítését a betétgyűjtéstől és az egyéb lakossági banki tevékenységektől23. 3.4. Az átláthatóság, a felelősség és a fogyasztóvédelem növelése a piaci integritás védelme és a fogyasztói bizalom helyreállítása érdekében A piaci integritás előfeltétele a pénzügyi rendszer iránti bizalom, amely viszont átlátható és megbízható információáramláson, a pénzügyi közvetítők etikus és felelős magatartásán, valamint a fogyasztók tisztességes és megkülönböztetéstől mentes kezelésén alapul. A válság súlyos problémákra és a piaci integritás mindent átható hiányára hívta fel a figyelmet, ami a közelmúltbeli botrányokban és piaci visszaélésekben – többek között a (LOBOR és EURIBOR) referencia-kamatlábak manipulációjában – is megnyilvánult. A gazdasági kárt nehéz számszerűsíteni, de az elmondható, hogy mértéke valószínűsíthetően jelentős és jóval meghaladja a bankokra mért többmilliárd eurónyi, rekordösszegű büntetést. A pénzügyi rendszerbe vetett bizalom csökkenésének az ára nem számszerűsíthető, azonban nagy valószínűséggel az is jelentős mértéket öltött. A Bizottság ezért a pénzügyi piacok átláthatóságát növelő intézkedésekre tett javaslatot A pénzügyi reformprogram céljai között szerepel a pénzügyi rendszerbe vetett bizalom helyreállítása és a piaci integritás jelentős mértékű növelése. A reformok előnnyel járnak majd a pénzügyi szolgáltatások valamennyi igénybe vevője – különösen az ügyfelek és a befektetők – számára. A piaci visszaélésről szóló, felülvizsgált rendelet és a piaci visszaélések büntetőjogi szankcióiról szóló irányelv (MAR/CSMAD)24 a piaci visszaélések eredményesebb megakadályozása, feltárása és büntetése érdekében szigorúbb szabályokat fog megállapítani. A pénzügyi referenciamutatókról szóló rendeletre25 irányuló bizottsági javaslat célja a referenciamutatók megalapozottságának és megbízhatóságának fokozása és manipulációjuk kivédése. Reformintézkedések körét terjesztették elő vagy fogadták el annak biztosítására, hogy a fogyasztók és a lakossági befektetők hatékonyan, megfelelő időben és megkülönböztetéstől mentes módon hozzáférhessenek a pénzügyi szolgáltatásokhoz. A felügyeleti és szabályozó hatóságok gondoskodni fognak arról, hogy a pénzügyi szolgáltatók ne használják ki az információs aszimmetriát ügyfeleik érdekeivel szemben. Az intézkedések mindenekelőtt uniós szintű, felelősségteljes jelzáloghitel-nyújtási előírásokról26, megfelelőbb közzétételre 22
Az uniós bankszektor struktúrájának megreformálásával foglalkozó magas szintű szakértői csoport jelentése (2012. október). 23 COM(2014) 43. 24 COM(2011) 651 és COM(2011) 654. 25 COM(2013) 641. 26 Az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 4-i 2014/17/EU irányelve a lakóingatlanokhoz kapcsolódó fogyasztói hitelmegállapodásokról, valamint a 2008/48/EK és a 2013/36/EU irányelv és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról.
7
vonatkozó követelményekről és szigorúbb pénzügyi tanácsadási és forgalmazási előírásokról27, a lakossági befektetők eszközeinek fokozottabb védelméről28, a banki folyószámlák díjainak átláthatóságáról és összehasonlíthatóságáról, gyors és egyszerű bankszámlaváltási eljárásról és az alapszintű fizetési számlához való hozzáférésről29 rendelkeznek. A fenti intézkedések növelni fogják a pénzügyi piacok és termékek iránti fogyasztói bizalmat. A hitelminősítő intézetekről szóló rendeletek30 révén nő a minősítési folyamat függetlensége és integritása, és javul a minősítések általános minősége. A kiegészítő könyvvizsgálati reformoknak köszönhetően jobb lesz a jogszabályban előírt könyvvizsgálatok minősége az EU-ban, és az Unióban alkalmazandó nemzetközi számviteli standardok reformjai segíteni fognak a pénzügyi rendszer iránti befektetői bizalom újraépítésében31. 3.5.
A pénzügyi rendszer hatékonyságának javítása
A pénzügyi reformprogram a mögöttes piaci és szabályozási hiányosságok kezelése révén a pénzügyi rendszer hatékony működésének javítására törekszik. A különböző reformkezdeményezésekben megfogalmazott jobb közzétételi és jelentéstételi követelmények növelik az átláthatóságot és csökkentik a rendszerben fennálló információs aszimmetriát minden piaci résztvevő, felügyelet és fogyasztó számára. A bankunió és az egységes szabálykönyv létrehozása az egyenlő versenyfeltételek megteremtésével és a határokon átnyúló tevékenységek előmozdításával hozzájárul a hatékonysághoz. Hasonlóképpen, a rendszerszintű jelentőséggel bíró bankoknak nyújtott implicit támogatások csökkentése, valamint a jelentős, összetett és egymással összefonódó bankok tevékenységeinek javasolt korlátozásai (azaz a strukturális reformok) segíteni fogják a versenytorzulások csökkentését, a kockázat kapcsolódó alulárazásának korrigálását és következésképpen a piaci működés, illetve a tőkeallokáció javítását. A bankok megerősített prudenciális kerete és a Szolvencia II-ben a biztosítókra vonatkozóan megfogalmazott új, kockázatalapú tőkekövetelmények – kiegészítve a megerősített kockázatkezelési előírásokkal – tevékenységeik kockázatának jobb internalizálására fogják késztetni a pénzügyi vállalkozásokat, valamint hozzájárulnak a hatékonyabb, kockázattal kiigazított árazáshoz. A MiFID II, az EMIR és a CSDR hozzáférhetőségre vonatkozó rendelkezései csökkenteni fogják a pénzügyi piaci infrastruktúrákhoz való hozzáférés akadályait és az értékpapírkereskedelmi csatorna egészében elősegítik majd a versenyt. Hasonlóképpen, a hitelminősítő intézetekről szóló felülvizsgált rendelet és a könyvvizsgálati reformok is elősegítik a piacra lépést és növelik az új belépők láthatóságát. A pénzügyi szabályozási program egyensúlyt teremt a pénzügyi stabilitás megerősítése és a reálgazdaságba áramló elégséges és fenntartható finanszírozás között. A külső finanszírozás biztosítása során jelentkező nehézségeikre, továbbá a munkahelyteremtés és a fenntartható növekedés előmozdítása terén betöltött lényeges szerepükre tekintettel a reformintézkedések különös figyelmet szentelnek a kis- és középvállalkozásoknak (kkv-k). Az EU pénzügyi 27
Például COM(2012) 352. Például COM(2012) 350. 29 COM(2013) 266. 30 Az Európai Parlament és a Tanács 2013. május 21-i 462/2013/EU rendelete a hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK rendelet módosításáról. 31 COM(2011) 779 és COM(2011) 778. 28
8
szabályozási kerete jelentősen átalakult az elmúlt három év során32. A kkv-k forráshoz jutás terén fennálló nehézségeire különböző megközelítésekből született válasz, és az intézkedések között szerepel a tőkepiacokhoz való hozzáférés megkönnyítése a közvetlen tőkebevonás érdekében33, a kkv-kra irányuló kölcsönnyújtás vonzóbbá tétele34 és új keretek kialakítása35 a befektetési alapok területén. 4.
A REFORMOK KÖLTSÉGE
A pénzügyi reform gazdasági költségekkel jár a pénzügyi közvetítők számára, mivel megfelelési költségeket vezet be és változtatásokat követel meg a vállalkozási tevékenység végzését illetően. A jogalkotási kezdeményezések hatásvizsgálatai tartalmazzák ezeknek a költségeknek a becsült mértékét, és a kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentum részletesebben foglalkozik velük. A költségek jelentős részét az átmenet ideje alatti átállási költségek teszik ki. Összességében véve a várakozások szerint a költségeket jócskán ellensúlyozni fogják a pénzügyi rendszer fokozott stabilitása és integritása jelentette előnyök. A pénzügyi közvetítőket érintő költségek elkerülhetetlenek, és bizonyos mértékig a reformok eredményességét jelzik. Például az egyes jelentős, összetett és egymással összefonódó bankoknak nyújtott implicit támogatás csökkentése növelni fogja ezek finanszírozási költségeit, ugyanakkor csökkenteni fogja az adófizetőket érintő költségeket. Hasonlóképpen, a reformok a kockázatok átárazására késztetnek, ami ugyan költségekkel jár, de ezeket a költségeket ellensúlyozzák az alulárazott piaci kockázat miatti túlzott kockázatvállalás elkerülése jelentette előnyök. Így a pénzügyi közvetítőket érintő költségeket gyakran szélesebb körű gazdasági és társadalmi előnyök kompenzálják. A stabilabb pénzügyi rendszerre történő átmenet folyamata különösen nagy kihívásokat tartogat a reálgazdaságra mért lehetséges hatásait illetően. Ugyanakkor a piac és a tágabb értelemben vett gazdaság jelenlegi nehézségeit nem lehet a szabályozási reformoknak tulajdonítani (sokkal inkább azok hiányának). E nehézségek elsősorban a válság és annak következményei előtt kialakult problémákra vezethetők vissza, így a piac iránti bizalom megszűnésére és a kapcsolódó likviditásszűkére, a gyenge banki mérlegekre, az államháztartás és a magánszektor magas adósságszintjeire, az alacsony kamatokra, a recesszióra és a gyenge gazdasági növekedési kilátásokra. Az átmenet során jelentkező költségek és potenciális zavarok minimalizálása érdekében fokozatos bevezetési időszakokat irányoztak elő36. Továbbá amennyiben jelentős kedvezőtlen hatások voltak várhatóak, a szabályokat kiigazították (pl. a hosszú távú garanciára vonatkozó csomag a Szolvencia II-ben37), vagy bizonyos körülmények fennállása esetén mentességet nyújtottak (pl. a nyugdíjalapoknak és a nem pénzügyi vállalatoknak az EMIR-ben). Az eddig szabályozatlan területekre bevezetett szabályok esetén megfigyelési időszakokat alkalmaznak (pl. a tőkeáttételi mutatót és a bankok likviditásszabályozását illetően). Végezetül a reformok mindegyikére kiterjedő folyamatos nyomon követés és
32
A „Cselekvési terv a kkv-k finanszírozáshoz való hozzájutásának javítására” című közlemény, COM(2011) 870 végleges. 33 A MiFID javasolt 35. cikke. 34 Az 575/2013/EU rendelet (CRD IV-csomag) 501. cikke. 35 Az Európai Parlament és a Tanács 2013. április 17-i 345/2013/EU rendelete az európai kockázatitőkealapokról és az Európai Parlament és a Tanács 2013. április 17-i 346/2013/EU rendelete az európai szociális vállalkozási alapokról. Lásd még a COM(2013) 462 sz. dokumentumot. 36 Pl. a CRD IV-csomag tőke- és likviditási követelményeire vonatkozóan. 37 A II. salátairányelv módosítása szerint. COM(2011) 0008 végleges.
9
felülvizsgálat biztosítani fogja, hogy a reformok elérjék a kívánt eredményeiket és elkerüljék a – többek között a különböző reformok interakciójából eredő – nemkívánatos hatásokat. 5.
KÖVETKEZTETÉSEK
A Bizottság által az átfogó pénzügyi szabályozási program végrehajtásához javasolt, a G20ak által elfogadott és a 2009-es, 2010-es és 2012-es bizottsági közleményekben megfogalmazott reformok közösen a válság által feltárt joghézagokat és piaci hiányosságokat hivatottak kezelni. Javasolt reformjaink felhatalmazzák a felügyeleteket arra, hogy ellenőrizzék a korábban számukra elérhetetlen piacokat és valamennyi piaci résztvevő számára átláthatóságot teremtenek a korábban csak egy maroknyi bennfentes számára ismert tevékenységekkel kapcsolatban. Javasolt reformjaink ambiciózus új előírásokat hoznak létre a túlzott kockázatvállalás korlátozására és rugalmasabbá teszik a pénzügyi vállalkozásokat. Amennyiben mégis kockázatok jelentkeznének, a teher az adófizetők helyett azokra nehezedik, akiknek nyereségük származik a kockázatokat előidéző tevékenységekből. Javasolt reformjaink révén a pénzügyi piacok fokozottan a fogyasztók, a kis- és középvállalkozások és a gazdaság egészének érdekei szerint működnek majd. Javasolt reformjaink az összes szereplőt, köztük a vezetőket, a tulajdonosokat és a hatóságokat felelőssé teszik annak érdekében, hogy a pénzügyi vállalkozások és a piaci résztvevők a legszigorúbb felelősségi és feddhetetlenségi előírásokhoz tartsák magukat. Összességében véve javasolt reformjaink hozzá fognak járulni ahhoz, hogy csökkenjen a jövőbeni válságok valószínűsége és hatása. A pénzügyi rendszer kulcsfontosságú tényezői máris változnak és javulnak, és ez a folyamat a reformok előrehaladásával várhatóan tovább folytatódik. A helyzet azonban körültekintő nyomon követést igényel. A gazdasági helyzet változásával változnak a pénzügyi rendszer kockázatai és gyenge pontjai is. A Bizottság továbbra is éberen és proaktív módon figyelemmel kíséri a fejleményeket, fenntartva az átfogó reformot és kezelve az újonnan megjelenő kockázatokat és gyenge pontokat. Noha a reformok némi költséggel fognak járni, ezek közül számos csak átmeneti jellegű lesz. A gazdasági elemzés és a rendelkezésre álló adatok azt mutatják, hogy a pénzügyi szabályozási program teljes körű megvalósítása esetén várt előnyök valószínűleg ellensúlyozni fogják a várható költségeket. A fokozatos bevezetési időszakok és a megfigyelési időszakok hozzájárulnak majd az átmenettel járó költségek csökkentéséhez. Rövid idő alatt nagy előrelépést sikerült elérni, de a reformfolyamat még nem fejeződött be teljesen. A társjogalkotóknak még el kell fogadniuk néhány fontos reformot (pl. a bankok strukturális reformjával, az árnyékbankokkal, a pénzügyi referenciamutatókkal kapcsolatban). A Bizottság felszólítja a Tanácsot és az Európai Parlamentet arra, hogy biztosítsanak elsőséget e javaslatok elfogadásának. Néhány fennmaradó területen még mindig az előkészítés zajlik. Például uniós és nemzetközi szinten folyamatban van a nem banki szektorra vonatkozó szanálási kerettel és az árnyékbankokat érintő aggályok kezelésével kapcsolatos munka. A reformok többségének elfogadását követően a hangsúly most az új szabályozási keret hatékony végrehajtására és következetes alkalmazására tevődik át. A reformok végrehajtásának, összhatásának és eredményességének értékelése céljából folyamatos nyomon követésre és felülvizsgálatra van szükség. „A pénzügyi szabályozási program 10
gazdasági felülvizsgálata” című bizottsági szolgálati munkadokumentum e folyamat első lépését jelenti. A reformok végrehajtásának véghezvitele során jelentős kihívást tartogat a világ nagyobb pénzügyi központjai közötti szabályozási és felügyeleti konvergencia biztosítása. A Bizottság a pénzügyi szabályozás területén továbbra is nemzetközileg koordinált megközelítést fog támogatni és partnereitől elvárja kötelezettségvállalásaik eredményes végrehajtását. A politikának a jövőben nagyobb mértékben kell összpontosítania Európa hosszú távú finanszírozási igényének teljesítésére, valamint egy olyan diverzifikáltabb pénzügyi rendszer kialakítására, amelyben a közvetlen tőkepiaci finanszírozás jelentősen nagyobb részt tesz ki, és amelyet az intézményi befektetők és az alternatív finanszírozási források nagyobb mértékű bevonása jellemez. Ahogy az az európai gazdaság hosszú távú finanszírozásáról szóló 2014. márciusi közleményben38 is szerepel: e problémák kezelése prioritást jelent az európai gazdaság és ipar versenyképességének megerősítése szempontjából.
38
COM(2014) 168 final.
11
