362 Jelentés a helyi önkormányzatok ellenőrzési funkciója érvényesülésének tapasztalatairól
TARTALOMJEGYZÉK I. B E V E Z E T É S II. Összegző megállapítások, következtetések III. Részletes megállapítások 1. Az ellenőrzési feladatok ellátásának szabályozottsága 2. A felügyeleti ellenőrzések szervezeti formái, tartalma 3. Belső ellenőrzési feladatok ellátása 4. Könyvvizsgálat helyzete Mellékletek
I. B E V E Z E T É S A rendszerváltozást követően a helyi és területi közigazgatás szervezeti struktúrája megváltozott, a korábbi 1.600 tanácsi igazgatási egység helyébe 3.100 önkormányzat lépett. A tanács-rendszer utolsó éveiben országos szinten 600 főfoglalkozású revizor dolgozott, akik elvégezték a két évente kötelezően előírt pénzügyi, gazdasági revíziót. A mai önkormányzati rendszerben főfoglalkozásként pénzügyi ellenőri munkát végzők száma országos szinten 250-300 főre becsülhető. A Számvevőszék legutóbb 1992-ben vizsgálta az önkormányzatok ellenőrzési rendszerének kiépítését és működését. Az akkori vizsgálati tapasztalatok szerint az önkormányzatok ügyintézőinek, jegyzőinek szakképzettsége, gyakorlati tapasztalata több helyen nem tette lehetővé a zárt, jól működő ellenőrzési rendszer kialakítását. Különösen érzékelhető volt a feltételek hiánya a kistelepüléseknél. Általában jellemző volt, hogy a képviselő-testületek - a gazdálkodás biztonságáért viselt felelősségük ellenére - nem
foglalkoztak az ellenőrzési rendszer kiépítésével, a belső ellenőrzés működésével szemben nem támasztottak megfelelő követelményt. A pénzügyi ellenőrző bizottságok sem töltötték be az önkormányzati ellenőrzések fő szervezőinek a szerepét. Nehezítették az ellenőrzési rendszer szabályozását és működését egyéb körülmények is. Nem kaptak kellő segítséget, útmutatást a megváltozott gazdálkodási kérdésekben. Emellett számtalan új kérdés, operatív feladat megoldása vonta el a figyelmet, diktálta a teendőket. Az önkormányzatok megalakulásakor nem voltak tisztázottak a feladat- és hatáskörök, melyek az ellenőrzött időszakban több ízben változtak, módosultak. Az alapvizsgálat óta (1992) eltelt időszakban az önkormányzati ellenőrzési rendszer kiépítésére központi intézkedések történtek: A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban Ötv.) 1994. évi módosítása előírta, hogy megfelelő képesítésű ellenőrrel kötelesek ellátni a gazdálkodásuk belső ellenőrzését. 1995-ben pedig az Ötv. a fővárosi, a megyei, a megyei jogú városi, valamint az előírt költségvetési volumennel és hitellel rendelkező önkormányzati körben kötelező könyvvizsgálati jogintézményt bevezette. Az ellenőrzések irányultságának, előkészítésének, végzésének, a javaslatok realizálásának, az ellenőrzés eljárási rendjének az újraszabályozására nem került sor. Az önkormányzatokra, mint költségvetési szervekre, továbbra is a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzésről és a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 96/1987. (XII.30.) PM. sz. rendelet előírásai érvényesek. Ez utóbbi azonban nem tekinthető kielégítő jogi szabályozásnak. Az 1996. évben végzett utóvizsgálatunk célja, annak feltárása, hogy: ˇ az önkormányzati és hatásköri törvény előírásai alapján a képviselő-testület hogyan szabályozta az ellenőrzési feladatok ellátási rendjét, milyen követelményeket támasztott a felügyeleti és belső ellenőrzéssel szemben; ˇ az ellenőrzési feladatokat milyen szervezeti rendben és rendszerességgel, milyen főbb területen végezték; ˇ a pénzügyi bizottságok és az apparátusi ellenőrzés közötti összhang, illetve együttműködés hogyan biztosított; ˇ az ellenőrzések megállapításai, javaslatai miképpen hasznosultak; ˇ a belső ellenőrzés és a könyvvizsgálat kapcsolata hogyan értékelhető, a könyvvizsgálat segíti-e az önkormányzati gazdálkodás biztonságát.
A vizsgált időszak: 1994-1996. I. félév Helyszíni vizsgálatra a fővárosban és 15 megyében, ezen belül 3 kerületi, 3 megyei, 3 megyei jogú és 27 városi, továbbá 117 községi önkormányzatnál került sor. Az ellenőrzés a polgármesteri hivatalokon túlmenően érintette 20 körjegyzőség tevékenységét is. Vizsgáltuk a megyei közgyűlések 16, a megye székhely városok 11, a városok 15, a nagyközségek 10 és a községek 3,5%-át, melyek a teljes önkormányzati kör 5%-át jelentették. A vizsgálatba bevont 153 önkormányzat 1996. évi költségvetése az össz kiadás 14%-át tette ki. (Az egyes megállapítások alátámasztását szolgáló példákat a 2. sz. mellékletbe foglalt Példatár tartalmazza.)
II. Összegző megállapítások, következtetések Az utóvizsgálat tapasztalata szerint 1992. óta az önkormányzatok ellenőrzési rendszerében általános javulás nem tapasztalható, némi fejlődés a megyei, fővárosi kerületi, megyei jogú városi, városi önkormányzatok felügyeleti ellenőrzési tevékenységében figyelhető meg. Az Ötv. 1994. évi módosítása a korábbihoz viszonyítva pontosabban fogalmazta meg az ellenőrzési kötelezettséget, a pénzügyi bizottságok ellenőrzési feladatait konkretizálta, de ez - a vizsgálat tapasztalatai szerint - az ellenőrzés színvonalára kevésbé hatott. Az ellenőrzés tapasztalataiból levonható az a következtetés, hogy nem célszerű központi iránymutatás nélkül az önkormányzatokat magukra hagyni az ellenőrzési rendszerük kiépítésében, működésében és a helyi ellenőrzési szabályok megalkotásában. Ez még a megfelelő szakembergárdával rendelkező önkormányzatoknál sem sikerült tökéletesen, nem is beszélve a nagyszámú községi önkormányzatról. Évente, átlagosan az ellenőrzendő egységeknek csupán 2628%-át vizsgálták az önkormányzatok, ami csaknem négyévenkénti gyakoriságnak felel meg a korábbi, kétévenkénti pénzügyi ellenőrzési kötelezettségével szemben. A képviselő-testületek az önkormányzati SZMSZ-ekben az ellenőrzés kérdéseivel ritkán foglalkoztak, akkor is többségükben csak a központi előírást ismételték meg. A többi belső szabályzat már ennél részletesebb előírásokat tartalmazott, de magas azon önkormányzatok aránya, ahol ilyen szabályozás nincs. Ugyancsak hiányosak és nem megfelelő tartalmúak azok az önkormányzati szabályzatok, amelyek a gazdálkodás egyes folyamatait (a kötelezettség-vállalás, az utalványozás, az ellenjegyzés rendje, a pénzkezelés, a
selejtezés, a leltározás, a számvitel, az analitikus nyilvántartások vezetését stb.) szabályozzák. Ahol készültek is ilyen belső előírások, ott is tapasztalható volt, hogy a gyakorlati alkalmazásuk hiányos. A vizsgált körben a belső ellenőrzési rendszeren belül a vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzést, eljárási rendet az önkormányzatok mintegy 30%-a szabályozta elfogadhatóan. Ennek ellenére a vezetői ellenőrzés általában működik, bár a kisebb településeken nem megfelelően. A munkafolyamatba épített ellenőrzés területén is több a kedvezőtlen tapasztalat. Hiányosak a szabályai az alapvető gazdálkodási hatásköröknek, azokat nem, vagy nem az arra jogosultak gyakorolják. Az egyes munkafolyamatokban nem érvényesül az automatikus ellenőrzés. A független belső ellenőr alkalmazása a nagyobb önkormányzatoknál sem történt meg mindenütt. A végzett ellenőrzések száma kevés és nem terjed ki a gazdálkodás egészére. Az önkormányzatok ellenőrzési feladatainak egyik módszere a társulások létrehozása. Itt gyakoribb és szélesebbkörű az ellenőrzés, mivel megfelelő képesítésű, gyakorlattal rendelkező ellenőröket foglalkoztattak. Ugyanakkor a társulások elterjedését rosszul értelmezett önállósági törekvés gátolja, és az is, hogy a vezetők nem veszik szívesen, ha belső ügyeiket külső (idegen) szakember megismeri. Közrejátszanak továbbá anyagi okok is a társulástól való elzárkózásnál. A külső szervezettel, szakértővel végeztetett ellenőrzés kevés. Ezekre általában akkor kerül sor, ha a vezetők gondot érzékelnek a gazdálkodás vitelében, vagy bejelentést kapnak. Külső szakértőt (szervezetet) a megyei, és a városi önkormányzatok kevésbé; a nagyközségi, községi önkormányzatok gyakrabban vették igénybe. A szakértői megbízások elsősorban az intézményi átfogó, pénzügyigazdasági ellenőrzésekre, ritkábban a cél- és témavizsgálatok elvégzésére is irányultak. A pénzügyi bizottságok az önkormányzatok ellenőrzési tevékenységét nem az elvárható színvonalon segítik. Annak ellenére, hogy a bizottságok aktívan közreműködnek a költségvetési tervezéssel, a zárszámadás értékelésével és az önkormányzat gazdasági, pénzügyi helyzetével, a hitel felvételével kapcsolatos feladatok ellátásában, jellemzően nem gyakorolták az ellenőrzési és beszámoltatási jogosítványaikat. Országosan 559 önkormányzat foglalkoztat 1997. év elején könyvvizsgálót, illetve könyvvizsgáló szervezetet. A könyvvizsgálat az önkormányzatok felügyeleti és belső
ellenőrzését nem pótolja, de kedvezően hat az önkormányzat gazdálkodására. A vizsgálatok tapasztalata szerint a könyvvizsgálat átütő eredményt még nem hozott, de többségükben ráirányította a figyelmet a számviteli rend és fegyelem megszilárdításának, a gazdálkodás belső szabályozásának a fontosságára. A megyei, a fővárosi kerületi, a megyei jogú városi és a városi önkormányzatok ellenőrzési tevékenysége a vizsgált években számos probléma ellenére - némiképpen fejlődött. Ebben a körben a külső (számvevőszéki) és a belső több szintű ellenőrzéssel a költségvetési források felhasználásának a nyomon követése megoldható. A nagyközségek és a nagyobb lélekszámú községek felügyeleti és belső ellenőrzési tevékenységük az alapvizsgálat óta alig fejlődött, azonban az ellenőrzés személyi feltételei e körben megteremthetőek. Ellenőrzési társulással, közösen foglalkoztatott ellenőrrel a felügyeleti és a belső ellenőrzés színvonala javítható. Az 1000 fő lélekszám alatti önkormányzatok alkotják az önkormányzati rendszer kb. felét. Itt a költségvetési források felhasználásának az ellenőrzése nem megoldott. Ezen önkormányzatok döntő hányadát a kis lélekszámú települések képezik, ahol hiányoznak az önálló gazdálkodás és az ellenőrzés tárgyi és személyi feltételei, és ez hosszabb távon is csak külső segítséggel teremthető meg. Az önkormányzat ellenőrzési tevékenységének a javítása érdekében a következőket javasoljuk: Kormány részére 1. Az utóvizsgálat tapasztalata szerint a vizsgált önkormányzatok egy része nem tett eleget az Ötv. 92. §-ban foglalt belső ellenőrzési és könyvvizsgálati kötelezettségének. A Belügyminisztérium a törvényes állapotok helyreállítását kezdeményezze a Közigazgatási Hivatalok bevonásával. 2. A kis lélekszámú (1000 fő alatti) községekben az önálló gazdálkodás lebonyolításának hiányoznak a szervezeti, személyi és tárgyi feltételei, és azok saját erőből hosszabb távon sem teremthetők meg. A Kormány kezdeményezze e körben kötelező jelleggel az önkormányzati közkönyvelő irodák létrehozását, amelyek ellátnák a gazdálkodás teljes-körű lebonyolítását (tervezés, kötelezettség-vállalás nyilvántartása, ellenjegyzés, munkafolyamatba épített ellenőrzés, könyvelés, információ készítés, beszámolás). 3. Az önkormányzatok belső ellenőrzési feladatai ellátásának egyik lehetséges formája az ellenőrzési társulás létrehozása. Az ilyen társulások szervezésében anyagilag érdekeltté kellene tenni a községi önkormányzatokat.
A Kormány dolgoztassa ki az ellenőrzési társulások jogi szabályait. Egyértelműbben határozzák meg a társulások ellenőrzési feladatait, hogy azok a polgármesteri hivatalok és a részben önállóan gazdálkodó önkormányzati intézmények gazdálkodását is átfogják. 4. Az önkormányzatok területén működő könyvvizsgálók a költségvetési minősítést megkapták, bár egy kisebb részük szakmai ismeretei a költségvetési gazdálkodásról hiányosak. Ezért indokolt lenne a "költségvetési" minősítés feltételeinek a szigorítása.
III. Részletes megállapítások
1. Az ellenőrzési feladatok ellátásának szabályozottsága Az Ötv. olyan garanciális szabályokat, kötelezettségeket állapított meg a gazdálkodásra, amelynek megvalósítása igényli, feltételezi a hatékony önkormányzati ellenőrzési rendszer kialakítását. A gazdálkodás biztonságáért a képviselőtestületet, a szabályszerűségéért a polgármestert teszi felelőssé. Továbbá a törvény előírja, hogy a saját intézmények pénzügyi ellenőrzését a helyi önkormányzat látja el. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint az egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (továbbiakban: Htv.) a képviselő-testület által alapított és fenntartott költségvetési szervek ellenőrzését a jegyző feladatkörébe utalja. Az Ötv. kimondja az ellenőrzési kötelezettséget, de nem rendelkezik az intézményi vizsgálatok tartalmáról, mélységéről, gyakoriságáról és nem adnak eligazítást egyéb jogszabályok sem. Az utóvizsgálat általános megállapítása volt, hogy az ellenőrzésnek, mint rendszernek a szervezeti formái és eljárási szabályai nem, vagy csak általános utalásként szerepelnek az SZMSZ-ekben. Az elkészült ügyrendek többségét sem jellemezte, hogy abban a polgármesteri hivatalok részletes feladatainak meghatározását, az egyes pénzügyi és gazdasági folyamatok, feladatok megosztását, az együttműködés módját, az ellenőrzési rendszert teljeskörűen szabályozták volna. Ezzel tovább növekedett az ellenőrzési rendszerhez is kapcsolódó egyéb szabályozások bizonytalansága is.
A vizsgált önkormányzatok mintegy 40%-a az ellenőrzési feladatok ellátásának részletes, mindenre kiterjedő rendszerét nem határozta meg, jóváhagyott ellenőrzési szabályzattal nem rendelkeznek. A többi önkormányzat valamilyen módon előírta az ellenőrzés eljárási rendjét, de több esetben előfordult, hogy a mintaszabályzatot a helyi sajátosságokhoz való átdolgozás nélkül elfogadták. Több szabályzat nem a helyi viszonyokat veszi figyelembe, hanem a korábbi jogszabályok előírásait rögzíti, függetlenül az adott önkormányzatnál kialakult rendszertől. A vizsgált polgármesteri hivatalok 27 %-ánál a pénzügyi dolgozók munkaköri leírással nem rendelkeztek, emiatt a dolgozók feladata, hatásköre, felelőssége, a számonkérés szempontjai nem tisztázottak. A többi hivatalban a munkaköri leírással rendelkező dolgozók esetében sem jellemző, hogy a munkáltató részletesen meghatározza a konkrét ellenőrzési feladatokat. Az esetek többségében a hatásköri törvényben szereplő feladatok felsorolása jelenik meg a munkaköri leírásban és csak elenyésző hányadában tartalmazza az ellenőrzési - elsősorban a folyamatba épített - feladatokat. Még 1996. évben is előfordult, hogy a Polgármesteri Hivatal dolgozói munkaköri leírással egyáltalán nem rendelkeztek. A vizsgált önkormányzatoknál különösen a községi települések esetében általánosságban az volt a jellemző, hogy az ellenőrzések irányítására sem fordítottak megfelelő hangsúlyt. A feladatok ellátását általában a jegyzőre, illetve a polgármesteri hivatal dolgozóira bízták. A költségvetési szervekre vonatkozó ellenőrzési tervet - ahol ilyennel rendelkeztek, - elsősorban a felügyeleti jellegű ellenőrzésekre készítettek. A polgármesteri hivatalok belső ellenőrzésére csak a legritkább esetben került sor előre tervezett formában. A Htv. 138. §. g./ pontja a képviselő-testületek feladat- és hatáskörébe sorolja, hogy meghatározott időszakonként tekintse át az általa alapított költségvetési szervezetek ellenőrzésének tapasztalatait. Az utóvizsgálat megállapítása szerint az ellenőrzési tevékenység beszámolási kötelezettségének szabályozására csak ritka kivétellel került sor az ellenőrzött időszakban. Sem a testületek, sem a Pénzügyi Bizottságok nem fordítottak erre a feladatra kellő figyelmet. A vizsgált körben az önkormányzatok 89%-ánál az elmúlt években képviselő-testületek az ellenőrzési tevékenységet nem értékelték.
2. A felügyeleti ellenőrzések szervezeti formái, tartalma 2.1. Szervezeti formák A felügyeleti jellegű pénzügyi ellenőrzések lebonyolítása a vizsgált önkormányzatoknál az alábbi négy típusú szervezeti formában valósult meg: ˇ az adott önkormányzat polgármesteri hivatala, illetve ennek belső szervezeti egysége látja el (megyei önkormányzatoknál és megyei jogú városokban), kapcsolt munkakörben a pénzügyi feladatokat is ellátó dolgozói útján (városokban és községekben); ˇ több önkormányzat ellenőrzési feladatokat is ellátó társulásos ellenőreivel (községek); ˇ közösen foglalkoztatott ellenőr útján; ˇ külső szervezetekkel és szakértőkkel (ahol a belső szervezetek munkaterhelése, illetve a személyi feltételek hiánya ezt indokolták). A felügyeleti ellenőrzési feladatokat a megyei, megyei jogú városi önkormányzatoknál döntően 2-3 fős revizori csoport látja el. A revizorok iskolai végzettsége és szakmai gyakorlata is megfelelő. (A felsőfokú iskolai végzettségű revizorok aránya 58%, míg szakmai végzettségűek aránya pedig 70%-os). Városi önkormányzatoknak mintegy harmada alkalmaz kizárólag felügyeleti ellenőrzést végző revizort, a többieknél általában osztott munkakörben végzik ezen tevékenységet a pénzügyi-számviteli dolgozók. A vizsgált önkormányzatok közül különösen a községek részére jelent elsősorban szakmai szempontok tekintetében megoldást az ellenőrzések társulásos formában történő végzése. Több önkormányzat által foglalkoztatott függetlenített belső ellenőrök feladatellátása a képviselő-testületek által történő megbízások alapján mind a felügyeleti, mind pedig a hivatalok belső ellenőrzésének elvégzésére is irányulhat. A felügyeleti ellenőrzési feladatok ellátását két megyében a községi önkormányzatok úgy oldották meg, hogy a megyei önkormányzat revizori irodáit bízták meg ellenőrzési feladatok ellátásával. Ez az eljárási forma is célszerű a kistelepülési önkormányzatoknál, amennyiben a megyei önkormányzatoknál a szükséges "szabad kapacitás" időben rendelkezésre áll. 2.2. A felügyeleti ellenőrzések tartalmi színvonala Az önkormányzatok által végzett ellenőrzések 43%-a pénzügyi és gazdasági, 31%-a cél-, 16%-a téma-, 10%-a utóvizsgálat
volt. Az önállóan gazdálkodó intézmények pénzügyi és gazdasági ellenőrzésére: a megyei, megyei jogú városoknál egyharmad, a városoknál egynegyed, a nagyközségeknél, községeknél alig egyötöd arányban került sor, ami 3-4-5 éves ellenőrzési gyakoriságnak felel meg. A jelenleg is hatályban lévő 96/1987.(XII.30.) PM sz. rendelet kétévenkénti ellenőrzési kötelezettséget határoz meg a felügyeletet ellátó szervek számára, amelyet az önkormányzatok egy része nem tartott be. A cél- és témavizsgálatok általában egy-egy intézmény "átvilágítására", a közalkalmazotti létszámok felülvizsgálatára, térítési díjak beszedésére, a normatív támogatások elszámolása helyességének a megállapítására irányultak. Átlagosan az egy ellenőrizendő egységre jutó revizori napok száma a vizsgált időszakban összesen 17,2 nap volt. Ezen belül az önkormányzatoknál a pénzügyi-gazdasági ellenőrzésekre 27,7; a célvizsgálatokra 8,2; a témavizsgálatokra 13,3; az utóellenőrzésekre pedig 6,4 revizori napot fordítottak. Pénzügyi és gazdasági ellenőrzés keretében az egy egységre jutó átlagos revizori napok száma a megyei önkormányzatoknál 35, a megyei jogú városnál 28, városoknál 24, nagyközségeknél 20, községeknél 10 nap volt. A különböző szervezeti formában végzett ellenőrzések tartalmi színvonalára jellemző, hogy azok jelentették az ellenőrzések nagyobb hatékonyságát, ahol főfoglalkozású revizor végezte a vizsgálatokat. Ezekre az ellenőrzésekre az volt a jellemző, hogy az általuk elkészített jelentések többségében tartalmazták a szabálytalanságokat, a hibákat, a hiányosságokat, továbbá a kedvező tapasztalatokat, a szükséges intézkedések megtételére szolgáló javaslatokat. Az ellenőrzések által feltárt hiányosságok miatt felelősségre vonást a vizsgálatok 2%-ánál kezdeményezték. A kapcsolt munkakörben végzett ellenőrzések - elsősorban a városi, községi önkormányzatoknál, ahol a személyi feltételek kedvezőtlenek, - mind tartalmukban, mind pedig színvonalukban csak részben feleltek meg a követelményeknek. Ezek az ellenőrzések egyéb határidős munkák elvégzésétől is függenek, amelyek eleve behatárolták a felügyeleti vizsgálatok hatékonyságát. Az utóvizsgálat kevés számú társulásos formában elvégzett ellenőrzéssel találkozott. A társulási formában elvégzett vizsgálatok szakmai és tartalmi színvonala megfelelő volt. A külső szakértők által végzett vizsgálatokra jellemző, hogy formai és tartalmi szempontból megfelelőek, ugyanakkor hiányosságuk volt, hogy kevésbé éltek a javaslattétellel a feltárt
hiányosságok kijavítására. Az átfogó ellenőrzésekkel szemben a cél- és témavizsgálatok kaptak nagyobb hangsúlyt, mivel a megbízó önkormányzatok elsősorban egy feladat teljesítésének a végrehajtásáról kívántak meggyőződni. A vizsgálati megállapítások hasznosításával kapcsolatos gyakorlat az ellenőrzött önkormányzatok 83%-ánál jónak értékelhető. A jelentések tartalmának ismertetése zárótárgyalások keretében történt. A megyei, fővárosi, a megyei jogú városi, a városi önkormányzatoknál és a községek egy részénél több szintű ellenőrzés valósul meg. Az ÁSZ, mint külső ellenőrző szerv, a megyei, a fővárosi kerületi, a megyei jogú városi és városi önkormányzatoknál évente, 4-5 alkalommal végez ellenőrzést különböző témákban. Igaz, hogy ezek csak egy-egy "szeletét" érintik a gazdálkodásnak, de gyakoriságukat és sokrétűségüket tekintve, jelentős kontrollt jelentenek a gazdálkodásra. E körben lévő önkormányzatoknál általában könyvvizsgálat is működik és a belső ellenőrzés személyi feltételei adottak, illetve megteremthetőek. Ezeknél az önkormányzatoknál a Pénzügyi Bizottságok tagjainak szakmai végzettség szerinti összetétele is kedvezőbb. A nagyobb lélekszámú községekben az ÁSZ évente átlagosan egy alkalommal végez ellenőrzést és itt Pénzügyi Bizottságok is működnek. Függetlenített belső ellenőrt általában nem foglalkoztatnak, a felügyeleti jellegű ellenőrzést pedig osztott munkaköri dolgozókkal végeztetik el, belső- és külső ellenőrzésre esetenként szakértőt foglalkoztatnak. Ellenőrzési társulással, közösen foglalkoztatott ellenőr alkalmazásával az ellenőrzés színvonala javítható. A 2000 lélekszám alatti községi önkormányzatoknál Pénzügyi Bizottságok választása nem kötelező, jellemzően nem is működnek. Ezen egységekhez az ÁSZ 3-4 évente egy esetben jut el témaellenőrzés kapcsán. Ennek alapvető oka az, hogy az ÁSZ szűkös kapacitása az elaprózott költségvetési források ellenőrzését nagyobb gyakorisággal nem teszi lehetővé. Itt a költségvetési források felhasználásának az ellenőrzése nincs megoldva. Ezek az önkormányzatok saját erőből - objektív okok miatt - nem képesek a gazdálkodásuk folyamatos kontrollját biztosítani.
3. Belső ellenőrzési feladatok ellátása Az Ötv. 1994. évi módosítása az önkormányzati belső ellenőrzési kötelezettséget törvényi szintre emelte és lényegesen bővítette a Pénzügyi Bizottságok ellenőrzési
feladatkörét is. A törvény előírja, hogy a belső ellenőrzésről jogszabályban meghatározott képesítésű ellenőr útján kell az önkormányzatnak gondoskodnia. A 96/1987.(XII.30.) PM számú rendelet szabályozta az eljárás rendjét is, de az elmúlt években bekövetkezett változások miatt a központi előírások nehezen alkalmazhatók, ez azonban az ellenőrzési rendszer kialakítását nem akadályozza. Az 1994. évi Ötv. módosítása konkrétabban fogalmazza meg a bizottság ellenőrzési feladatait és nevesíti, hogy a bizottságok vizsgálják a hitelfelvétel indokait, gazdasági megalapozottságát, a pénzkezelési szabályzat megtartását, valamint a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését. A törvény előírja, hogy amennyiben a képviselő-testület a bizottság megállapításaival nem ért egyet a jelentést (jegyzőkönyvet) az észrevételekkel együtt az Állami Számvevőszéknek meg kell küldeni. Az elmúlt évben két önkormányzattól érkezett észrevétel eltérő vélemény miatt, amelyeket az ÁSZ helyszíni vizsgálat során tisztázott. 3.1. Vezetői ellenőrzés A megyei, megyei jogú városi, főváros kerületi és egyéb városi önkormányzatok esetében a vezetői ellenőrzés szabályozott és az esetek többségében megfelelően működik. A kiadmányozás rendje, a feladatmeghatározó és beszámoltató értekezletek gyakorisága lehetővé teszik, hogy a vezetők folyamatosan ismerjék az általuk irányított folyamatokat a szükséges és hatáskörükbe tartozó döntések meghozatala céljából. Az egyébként helyesen kialakított gyakorlat hatékonyságát rontja, hogy a megbeszélésekről az esetek többségében írásos emlékeztető nem készült. Nagyközségekben, községekben a szabályozás hiányosabb, a feladatmeg-határozásnak, beszámoltatásnak kialakult rendszere nincs. Községekben a hivatal dolgozóival a vezetők kapcsolattartása folyamatos, minden eseményről értesülnek, a feladatmeghatározás, beszámoltatás a napi kapcsolattartás része. Ebben a körben a vezetői ellenőrzés a beérkező ügyiratok szignálásában, a kiadmányozás gyakorlásában érvényesül egyértelműen. 3.2. A munkafolyamatba épített ellenőrzés funkcionálása A munkafolyamatba épített ellenőrzés funkcionálásának alapvető feltétele: a szervezet mérete, és a gazdasági, ügyviteli folyamatok szabályozottsága. Tekintettel arra, hogy az aprófalvas települési önkormányzatoknál a munkafolyamatba épített ellenőrzés szervezeti, szabályozottsági és személyi feltételei egyaránt hiányoznak, ezért a belső ellenőrzés ezen
elemének a működése eleve korlátozott. A nagyobb lélekszámú községi önkormányzatoknál a szabályozottság színvonala alacsony, így a belső ellenőrzés érvényesülési feltételei nem minden esetben adottak. Érezteti hatását, hogy a munkaköri leírásokban a feladatokat csak általánosságban rögzítették. A költségvetés végrehajtásában kiemelt szerepet játszó kötelezettség-vállalási, utalványozási, ellenjegyzési hatásköröknél több hiányosságot állapítottunk meg. Az önkormányzatok egy részénél ezen jogkörök gyakorlását nem szabályozták, így a törvényi előírást - polgármester a kötelezettség-vállaló és utalványozó, ellenjegyző a jegyző - kell alkalmazni. A gyakorlat azonban ennek nem mindig felelt meg. Több esetben az ellenjegyzés elmaradt. A pénzkezelési szabályok be nem tartása is több önkormányzatnál tapasztalható volt. Gyakori az utalványozás nélküli kifizetés, illetve az utólagos utalványozás. A pénztárellenőr kijelölése nem történt meg, és a gyakorlatban nincs ellenőrzés. Néhány esetben összeférhetetlenség áll fenn. Az utólagos utalványozás azoknál a nagyközségi, községi önkormányzatoknál volt általában tapasztalható, ahol a polgármesteren kívül más személyt nem bíztak meg ezzel a feladattal. Távolléte esetén ugyanis utalványozás nélkül történtek a kifizetések. Nehéz az előzetes utalványozás megoldása a körjegyzőségeknél, ahol a polgármesterek nem helyben vannak és társadalmi megbízatásban látják el ezen feladataikat. A munkafolyamatba épített ellenőrzés hiányosságaira utal az is, hogy több önkormányzatnál a számviteli rend nem megfelelő, a főkönyvi és analitikus könyvelés között nincs kellő összhang és a mérleg nem valós adatokat tartalmaz. Az ellenőrzési rendszerben az ellenőrzési pontokat az önkormányzatok alig több, mint egyötöde jelölte ki. Nagyon sok önkormányzat nem tett eleget leltározási kötelezettségének, ha igen, akkor gyakori a leltár kiértékelésének az elmaradása. 3.3. A függetlenített belső ellenőrzés A függetlenített belső ellenőrzés területén volt tapasztalható a legtöbb probléma, annak ellenére, hogy 1994. évtől törvényben előírt kötelezettség áll fenn. A belső ellenőrzésre fordított idő általában is kevés ezen belül differenciált. A megyei önkormányzatoknál a vizsgált években évi átlagban nem éri el a 20, a megyei jogú városokban a 30, városoknál 10, nagyközségeknél 8, községeknél pedig az 1-2 napot. A vizsgált önkormányzatok közül kimondottan belső
ellenőrzési feladatra elvétve alkalmaznak főállású dolgozót. A városi önkormányzatok többségénél a felügyeleti ellenőrzést végzőket bíztak meg esetenként belső ellenőrzési feladatokkal. A vizsgált nagyközségekben, községekben csak egy önkormányzat foglalkoztatott részfoglalkozású belső ellenőrt. A vizsgált körben kevés számú az ellenőrzési társulás, elvétve található közösen foglalkoztatott ellenőr. Nagyobb számban található külső szervezet, vagy szakértő eseti megbízása. Természetesen tapasztalható volt ebben a körben is, hogy a hivatal dolgozójával - osztott munkakörben, vagy eseti megbízás alapján - végeztettek belső ellenőrzést. Ez utóbbi elsősorban a nagyközségeknél fordult elő. Ellenőrzési társulással a vizsgált községi, nagyközségi önkormányzatok mindössze 8, külső szervezettel 15, külső szakértővel pedig 5%-uk végeztetett ellenőrzést. A többi önkormányzatoknál a belső ellenőrzési feladat ellátása megoldatlan, hiszen több mint 70%-uknál vagy nincs, vagy a hivatal alkalmazottai egyéb feladatuk ellátása mellett eseti ellenőrzést végeznek. Növeli a gondot, hogy ezeknél az önkormányzatoknál az intézmények döntő többsége csak részben önállóan gazdálkodó szervezet, amelyeknek gazdálkodási feladatait a hivatalok látják el. Ezek ellenőrzéséről is a belső ellenőrzés keretében kell gondoskodni. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az önkormányzatok nagy része ilyen ellenőrzést nem végez, illetve csak nagyon kis területét ellenőrzi az intézmények tevékenységének. A vizsgált községi és nagyközségi önkormányzatok mintegy 60%-ánál nem volt értékelhető írásos dokumentuma a belső ellenőrzésekről. Nem sokkal kedvezőbb a kép a kisebb városok esetén sem. Az ellenőrzésekhez sok esetben program nem készült. A vizsgálatról, annak megállapításairól írásos jelentés, feljegyzés általában készült, de azok tartalma nagyon változatos képet mutat. Általános tapasztalat, hogy leíró jellegűek, a megállapítások kisebb hibákat tartalmaznak. A belső ellenőrzések általában a gazdálkodás részterületét érintették, ilyenek voltak például: az intézményi térítési díjak, az élelmezési költségek,a pénztárak, a normatív állami hozzájárulás igénybevételének az ellenőrzése stb. A realizálás is többféleképpen történik. Ritkán előfordul, hogy testület is megtárgyalja a jelentést és néhány esetben intézkedést hoz a hibák kijavítására. Többségében azonban a polgármester, illetve a jegyző tesz intézkedést. Sajnos gyakori,
hogy a realizálás csak szóban történik, annak írásos nyoma nincs. 3.4. Pénzügyi Bizottságok ellenőrző tevékenysége Az önkormányzati törvény előírásait betartva az ellenőrzésbe bevont 2.000 fő lélekszám feletti települési önkormányzatok mindegyike létrehozta a Pénzügyi Bizottságot, sőt néhány kisebb település is. A bizottságok feladatait a legtöbb esetben az SZMSZ-ben szabályozták, átvéve a törvényben megfogalmazottakat. A bizottságok alapfeladatuknak tekintették a költségvetés előkészítésében való aktív részvételt, a zárszámadás értékelését, valamint pénzügyi-gazdasági döntések előkészítését. Az ellenőrzött önkormányzatoknál a költségvetést, zárszámadást a bizottság véleménye nélkül a testületek nem fogadták el. Ugyancsak érvényesült a hitelfelvétel előtti bizottsági véleményezés is. Kedvezőtlen a kép viszont a bizottságok ellenőrzéssel kapcsolatos tevékenységéről. Az esetek többségében a hivatal ellenőrzési feladatainak ellátásában nem vettek részt. Ritkán fordult elő a pénzkezelési szabályzat megtartásával a bizonylati rend és fegyelem érvényesülésével összefüggő vizsgálat a bizottságok részéről. Az ellenőrzés tapasztalatai szerint nem valósult meg az a törvényalkotói elképzelés, hogy a kisebb településeken a bizottságok elvégzik a hivatal belső ellenőrzését. Ennek okát abban látjuk, hogy községekben, nagyközségekben a képviselő-testületekben pénzügyi képesítésű tag csak ritkán került be és külső szakértő is nehezen található. A törvényben megfogalmazott ellenőrzési lehetőség gyakorlása jelentős időráfordítást igényel, a bizottságok legtöbb tagja főfoglalkozása mellett tesz eleget ezen kötelezettségének, tehát a költségvetéssel kapcsolatos feladatok ellátása mellett erre kevés idő jut. A helyi önkormányzatok felügyeleti és belső ellenőrzési tevékenységének utóvizsgálata során tett javaslatok felhívták az önkormányzatok vezetőinek a figyelmét a törvényben megfogalmazott ellenőrzési kötelezettségük betartására, az operatív gazdálkodással összefüggő szabályzatok elkészítésére, módosítására, az önálló és részben önálló intézmények közötti feladat-meghatározás rendjének pontosítására, az SZMSZ rendelkezéseinek felülvizsgálatára, a Pénzügyi Bizottság, a polgármester és a jegyző ellenőrzéssel kapcsolatos feladat- és hatáskörének részletes kimunkálására. A vizsgált önkormányzatok egy része a hiányosságok megszüntetésére intézkedési tervet dolgozott ki, amelyben általában a szabályzataik kiegészítését, pontosítását vállalták.
Ellenőrzési tervet készítettek, határidőt jelöltek ki az elmaradt ellenőrzési kötelezettségeik teljesítésére, belső ellenőrzések, témavizsgálatok elvégzésére. Néhány önkormányzat szabályzatot készített az intézményeik átfogó ellenőrzésének rendszeres végrehajtására.
4. Könyvvizsgálat helyzete A törvényi szabályozás a megyei, megyei jogú városi, a fővárosi, és a fővárosi kerületi önkormányzatok, továbbá a 100 millió Ft-ot meghaladó költségvetési előirányzattal és hitelállománnyal rendelkező önkormányzatok részére ír elő könyvvizsgálói kötelezettséget. Az Ötv. 92/A § alapján a vizsgált körben az önkormányzatok közel fele könyvvizsgálatra kötelezettek körébe tartozott. A 68 önkormányzatból 4 önkormányzatnál a beszámoló auditálását nem végezték el. Az önkormányzatok pályázat útján választották ki azt a szervezetet, illetve személyt, amellyel a feladatot elvégeztették. Az elbírálásnál figyelembe vették, hogy a munkát végző könyvvizsgáló költségvetési minősítéssel rendelkezzen. A döntésnél az egyik érv - különösen a községek esetében - a pályázatban szereplő díjtétel nagysága volt. A beszámoló auditálásáról készített jelentések 77%-ban a formai és tartalmi követelményeknek megfeleltek. A könyvvizsgálók többsége a vállalt feladatát elvégezte, de általános tapasztalatként megállapítható, hogy a vizsgálati módszerek kialakulatlanok. A könyvvizsgálat elsősorban a polgármesteri hivatalok zárszámadására vonatkozott és az önállóan gazdálkodó intézményekre csak részben terjedt ki, holott az önkormányzati szintű - intézményi adatokat is tartalmazó - zárszámadás került végül minősítésre. Ettől eltérő, kedvező gyakorlat ritkán fordult elő. A könyvvizsgálói vélemények 75%-a érdemi megállapításokat tartalmaztak. A könyvvizsgálók többsége elsősorban a mérleg adatainak valódiságára koncentrált. Ennek keretében vizsgálták a leltározás lebonyolítását, az analitikus nyilvántartások vezetését, azok mérlegadattal való egyezőségét. Kevesebb figyelmet fordítottak azonban a pénzforgalmi jelentés, a pénzmaradvány-elszámolás és az eredménykimutatás felülvizsgálatára. Itt sok esetben csak azt vizsgálták, hogy a módosított előirányzat milyen tényezők hatására alakult ki. Az önkormányzat anyagi helyzetének, a likviditás várható alakulásának értékelése sem kapott minden esetben hangsúlyt. Könyvvizsgálók az önkormányzatok beszámolóit 73%-ban
"hitelesített"; 23,9%-ban "korlátozott"; és 3,1%-ban "függő" záradékkal fogadták el. A könyvvizsgálati jelentésekből az is megállapítható, hogy a zárszámadási rendelettervezetek véleményezése elmaradt. Ez abból is következhet, hogy a számszaki anyagról leírtakkal és a minősítéssel a könyvvizsgálók befejezettnek tekintették tevékenységüket és a rendelettervezetek minősítésével már nem foglalkoztak. Az államháztartási törvény előírásainak betartására így kevés esetben volt utalás. A képviselő-testületek a zárszámadást az esetek többségében a könyvvizsgálói jelentés ismeretében tárgyalták és fogadták el, de előfordult, hogy a könyvvizsgáló jelentés már az elfogadott zárszámadásról szólt. Azon képviselő-testületek többsége, ahol a könyvvizsgálat hiányosságokat állapított meg a zárszámadás elfogadásával egyidejűleg intézkedett a hiányosságok felszámolására. A vizsgálat tapasztalatai szerint a könyvvizsgálók a legtöbb segítséget azáltal nyújtották az önkormányzatoknak, hogy felhívták figyelmüket a számviteli törvény végrehajtásának, a gazdálkodás belső szabályozásának a fontosságára és a belső ellenőrzési kötelezettség teljesítésére. A könyvvizsgálók működésének kezdeti tapasztalatai azt igazolják, hogy az önkormányzatok gazdálkodásának szabályozottságához hozzájárultak, de a gazdálkodási döntések megalapozottabbá tételéhez még nem tudták megadni a kellő segítséget. Ehhez több éves tapasztalatra, helyi ismeretekre van szükség.
Mellékletek
