2007

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY, SPRÁVNÍHO PRÁVA A FINANČNÍHO PRÁVA

RIGORÓZNÍ PRÁCE

HEJTMAN KRAJE Mgr. Petr Pospíšil 2006/2007

Prohlašuji, že jsem rigorózní práci na téma „Hejtman kraje“ zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.

1

OBSAH: I.

ÚVOD

5

II.

K HISTORII KRAJSKÉ SAMOSPRÁVY

7

1) Období před rokem 1848

7

2) Období 1848 – 1918

8

3) Období 1918 – 1948

9

a) Prvorepublikový koncept župního zřízení

9

b) Další vývoj před rokem 1848

11

4) Období 1948 – 1989

12

a) Krajské zřízení podle zákona č. 280/1948 Sb.

12

b) Národní výbory podle zákona č. 13/1954 Sb.

14

c) Nové územní členění státu a národní výbory podle zákona č. 65/1960 Sb.

16

d) Vývoj do roku 1989

17

5) Období po roce 1989

19

a) Konstituování krajské samosprávy

19

b) Nejednotnost regionálního členění České republiky

23

III.

ÚSTAVNÍ ZÁKLADY PLATNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY KRAJŮ

26

IV.

ÚVODNÍ POJMOVÉ VYMEZENÍ INSTITUTU HEJTMANA

30

V.

ZÁKONNÉ PODMÍNKY PRO VÝKON FUNKCE HEJTMANA

32

1) Pozitivní podmínky výkonu funkce hejtmana

32

2) Negativní podmínky (překážky) výkonu funkce hejtmana

35

3) Problematika střetu zájmů

37

VI. NĚKTERÉ PRÁVNÍ ASPEKTY USTANOVOVÁNÍ HEJTMANA DO FUNKCE

42

VII. PRACOVNĚPRÁVNÍ, EKONOMICKÉ A DAŇOVÉ ASPEKTY VÝKONU FUNKCE HEJTMANA

46

1) Výkon funkce hejtmana jako překážka v práci z důvodu obecného zájmu

46

2) Překážky v práci z důvodu obecného zájmu v novém zákoníku práce

47

3) Dopady uvolnění pro výkon funkce hejtmana na původní pracovní poměr

48

4) Odměňování hejtmana

49

a) Měsíční odměna

49 2

b) Odměna při skončení funkčního období

54

c) Další otázky spojené s odměňováním hejtmana

56

5) Hejtman a dovolená

57

6) Příjmy hejtmana jako funkční požitky pro daňové účely

58

7) Nemocenské, důchodové a sociální pojištění hejtmana

58

a) Nemocenské pojištění hejtmana

58

b) Důchodové pojištění hejtmana

59

c) Sociální pojištění hejtmana

60

VIII. PŮSOBNOST HEJTMANA

61

1) Působnost hejtmana ve vztahu k zastupitelstvu a radě

62

a) Úkoly hejtmana ve vztahu k organizaci činnosti zastupitelstva

62

b) Úkoly hejtmana ve vztahu k organizaci činnosti rady

66

c) Pozastavení (sistace) výkonu rozhodnutí rady

69

d) Hejtman plní úkoly uložené (svěřené) radou nebo zastupitelstvem

72

e) Ověřování (vidimace) některých písemných výstupů činnosti rady a zastupitelstva 2) Ostatní působnost hejtmana a)

76 82

Zřizování orgánů kraje, jmenování členů orgánů kraje a řízení jejich činnosti

82

b)

Zastupování kraje navenek (činění právních úkonů jménem kraje) 92

c)

V přechodných obdobích výkon činností některých orgánů kraje ve stanoveném rozsahu

d)

Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zákonem o krajích

e)

101

Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zvláštními právními předpisy

f)

98

104

Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zvláštními právními předpisy na úseku krizového řízení

106

IX. K OTÁZCE ODPOVĚDNOSTI HEJTMANA V SOUVISLOSTI

X.

S VÝKONEM FUNKCE

119

NÁMĚSTEK HEJTMANA

125

XI. STRUČNÝ EXKURS K ZAHRANIČNÍ PRÁVNÍ ÚPRAVĚ

129

1) Předseda samosprávného kraje na Slovensku

129

2) Evropský kontext regionální samosprávy

136

3

XII. ZÁVĚR

139

XIII. SUMMARY

146

XIV. SEZNAM ZDROJŮ A JUDIKÁTŮ CITOVANÝCH V PRÁCI

149

4

I. ÚVOD

Počátek 90. let 20. století přinesl v souvislosti s pádem totalitního režimu v tehdejším Československu také zásadní reformní snahy v oblasti územní veřejné správy. Koncept ryzí a všeobjímající vlády státu (fakticky však jediné politické strany) byl zcela přirozeně překonán návratem k principům demokratického právního státu. V pravém slova smyslu lze zrušení národních výborů a konstituování samosprávných obcí jako veřejnoprávních korporací a okresních úřadů jako orgánů státní správy (resp. správních orgánů) považovat za návrat k historií ověřené tradici. Obce jako základní prvek územní samosprávy začaly svou roli opětovně plnit okamžitě od roku 1990, a to bez jakýchkoliv diskusí o správnosti tohoto postupu, neboť neexistovala (a neexistuje) žádná reálná alternativa jejich nahrazení. Výrazně složitější a také dlouhodobější byly z různých důvodů snahy o vytvoření vyšší úrovně územní samosprávy. V období let 1990 až 1992 byla otázka vytvoření vyššího stupně územní samosprávy ve stínu národnostně vyhrocených debat o dalším (ne)soužití Čechů a Slováků ve společném státním útvaru. Teprve v souvislosti se vznikem samostatné České republiky Ústava České republiky, přijatá ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., zakotvila, že vyššími územními samosprávnými celky jsou země nebo kraje a současně stanovila, že vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. Komplikovaný vývoj moderní krajské samosprávy v České republice je potvrzován faktem, že teprve ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, vytvořil 14 krajů jako vyšší územní samosprávné celky, a to ovšem až s účinností od 1. ledna 2000. Teprve ke dni voleb do zastupitelstev krajů, tj. k 12. listopadu 2001 však nabývá účinnosti zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), čímž samosprávné kraje získávají svoji podstatu veřejnoprávní korporace jako právnické osoby, získávají konkrétní obsah a pravidla své činnosti a jsou ustavovány jejich orgány. Jedním z orgánů kraje, jež jsou vymezeny zákonem o krajích, je hejtman kraje, který je mezi orgány kraje specifický tím, že představuje jediný nekolektivní orgán, tedy orgán monokratického charakteru.1 Právě s ohledem na toto své jedinečné a specifické postavení mezi ostatními orgány kraje je hejtman kraje předmětem zájmu této rigorózní práce.

1

Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon – správní právo, Ostrava : Sagit, 2002, str. 124 – heslo „hejtman“

5

V předkládané práci se nejprve stručně věnuji historickému vývoji krajské samosprávy před rokem 1848, následně v období od roku 1848 do roku 1918, v období let 1918 až 1948 a nakonec i v období budování socialismu (resp. komunismu) mezi lety 1948 až 1989. Tento historický exkurs se zaměřuje na postavení a pravomoci nejvyšších představitelů územních samosprávných celků. Podrobněji pak poukazuji na výše již zmíněný složitý vývoj krajské samosprávy od roku 1989 do současnosti. V další části, v níž spočívá těžiště této mé práce, se již konkrétně věnuji hejtmanovi kraje jako jednomu z orgánů kraje a jeho postavení v platné právní úpravě. Pozornost věnuji např. pojmovému vymezení funkce hejtmana kraje, podmínkám pro výkon této funkce či ustanovování hejtmana do funkce. Podrobně pak rozebírám jednotlivé povinnosti a oprávnění hejtmana podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), včetně vymezení jeho vztahů k ostatním orgánům kraje a k náměstkům hejtmana. Podstatná je také pasáž zaměřená na kompetence hejtmana přesahující rámec zákona o krajích vyplývající z některých speciálních právních předpisů. V závěrečné části je stručně nastíněna problematika vyšších územních samosprávných celků a jejich představitelů v některých státech Evropské unie (zejména se zaměřením na Slovensko) a úprava regionální veřejné správy v některých dokumentech mezinárodního (evropského) práva. Tato rigorózní práce vychází jednak z dostupné odborné literatury, to však zejména pro potřebu historického pohledu, neboť aktuální právní úprava vyšších územních samosprávných celků obecně, a speciálně funkce hejtmana, není (až na několik málo dále citovaných výjimek) předmětem systematického a seriózního bádání a publikační činnosti. Stěžejním pramenem poznatků je samozřejmě příslušná platná právní úprava, z níž výklad logicky vychází. Podstatné jsou i vlastní postřehy a zkušenosti, které jsem získal od samého počátku fungování krajů jako zaměstnanec Moravskoslezského kraje zařazený do krajského úřadu, a na které dále v textu odkazuji. Cílem mé rigorózní práce je podat komplexní právní výklad k postavení a činnosti hejtmana kraje jako významného představitele územní veřejné správy v České republice, poukázat na zcela konkrétní praktické problémy spojené s jeho činností dle platné právní úpravy a v té souvislosti také předložit některé náměty de lege ferenda.

6

II) K HISTORII KRAJSKÉ SAMOSPRÁVY

1) Období před rokem 1848 S pojmy „kraj“ či „hejtman“ se v českém právu i v českých dějinách setkáváme již od dob hlubokého středověku. Ze vzdálenější historie připomínám zejména institut tzv. krajských poprávců (iudices provinciales) jako panovníkem jmenovaných specializovaných úředníků pro nalézací řízení a výkon rozhodnutí ve věcech trestních dokládaný již od dob Karla IV.2 Poprávcům byly vedle funkcí policejních a soudních svěřovány i některé další agendy, např. pomoc při vybírání berní a vojenská pravomoc, což postupně přispělo k tomu, že ještě před husitskými válkami se v Čechách vytvořilo 12 berních krajů jako základ nového krajského zřízení. V době husitských válek nabývala na významu zejména vojenská stránka organizace krajů. Právě od tohoto období začali být do čela krajů mimo dosavadních poprávců stavěni (v různých obdobích voleni krajským sněmem nebo jmenováni panovníkem) vojenští velitelé s názvem hejtmané. Organizační základnu krajů v období stavovské monarchie tvořily krajské sjezdy, na nichž se mimo jiné volili zástupci (poslanci) nižší šlechty na zemský sněm v Praze.3 Obdobně jako v dřívějším období role hejtmanů i nadále spočívala ve starosti o veřejný pořádek, kontrole hrdelního soudnictví, spolupůsobení při berní správě, ale také ve velení krajské vojenské hotovosti. Porážka českých stavů na Bílé hoře v roce 1620 znamenala zásadní mezník směrem k omezení práva stavů na regionální samosprávu a přivodila postupnou likvidaci stavovských práv. Obnovené zřízení zemské, vydané císařem Ferdinandem II. roku 1627 pro Čechy a roku 1628 pro Moravu, podmiňovalo svolání krajského sjezdu povolením krále. Jelikož král již svolání krajského sjezdu neumožnil, znamenalo to fakticky zánik tohoto orgánu. Současně s oslabováním samosprávné pozice krajů začala být postupně výrazně posilována jejich role zemského (státního) úřadu a reskript z roku 1751 přinesl úplné postátnění činnosti orgánů krajů. V období kolem poloviny 18. století zajišťovaly krajské úřady záležitosti berní, vojenské, finanční, živnostenské, policejní a politické a rovněž ochranu poddaných před vrchností. Význam krajských úřadů v čele s hejtmanem je v tomto období dán i tím, že de fakto představují nejnižší instanci státní správy.

2 3

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 62 Vaněček, V. Dějiny státu a práva v Československu, Praha: Orbis, 1976, str. 83 – 84 a 166

7

2) Období 1848 - 1918 Historicky, společensky i právně vpravdě revoluční rok 1848 přináší široké změny, které se projevují i v oblasti územní samosprávy na našem území zásadním obratem k samosprávě

založené

na

občanském principu.

Již

osnova

nikdy

nerealizované

tzv. Kroměřížské ústavy se pokusila učinit kraje základem územní samosprávy. Zastupitelským orgánem v kraji podle této ústavní osnovy měly být krajské sněmy. V tomto nerealizovaném návrhu ústavní listiny, ostatně jako i v posléze již schválených ústavách dále uvedených, byl politicky velmi problematický vztah zemské a krajské správy.4 Pillersdorffova ústava z 25. dubna 1848 prohlašovala jako nezadatelná práva obce svobodnou volbu zástupců, přijímání členů do obecního svazku, správu vlastního jmění, výkon místní policie atp. Tyto zásady potom přijala i tzv. Stadionova (březnová) ústava z 20. března 1849, k jejímuž provedení byl současně vydán provizorní říšský obecní zákon č. 170/1849 ř.z. Tento zákon byl postaven na přelomovém principu, že „základem svobodného státu je svobodná obec“. Říšský obecní zákon právně vytvořil tři druhy obcí, a sice místní, okresní a krajskou. Současně bylo tímto obecním zřízením definováno rozlišení působnosti obcí na přirozenou (samostatnou) a přenesenou.5 Krajskými orgány byli určeni hejtman, jeho náměstek a 24 až 60 členné zastupitelstvo. Výkon rozhodnutí zastupitelstva byl výlučně svěřen orgánu státní správy – krajskému prezidentovi. Schůze zastupitelstva měl svolávat místodržitel, na schůzích měl být přítomen krajský prezident nebo jeho komisař. Tento koncept krajské samosprávy dle zákona č. 170/1849 ř.z. však nebyl realizován, samosprávné kraje nebyly vytvořeny a kraje byly pouze dočasně (do roku 1862) využity jako jednotka státní správy (krajské vlády v čele s krajským prezidentem, od roku 1855 pak krajské úřady v čele s krajským představeným). V návaznosti na vyhlášení únorové ústavy č. 20/1861 ř.z. byl vydán rámcový říšský obecní zákon č. 18/1862 ř.z. a k jeho provedení pak zemské zákony obecní (obecní zřízení) pro jednotlivé země. Ani tato právní úprava však nepřinesla oživení původní myšlenky krajského prvku územní samosprávy. Znamenala však v roce 1864 vznik samosprávných okresů v Čechách jako středního stupně územní samosprávy. V období let 1848 až 1918 tak na území českých zemí nedošlo ke skutečnému vytvoření krajské úrovně územní samosprávy. Při absenci krajské samosprávy byl dalším stupněm nad skutečně vzniklou místní a okresní úrovní samosprávy již přímo zemský sněm. 4

Malý, K. Idea samosprávy v české politice 19. století, In Veřejná správa a právo – Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám, Praha: C. H. Beck, 1997, str. 297 a násl. 5 Schelle, K. Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1948, Praha: Eurolex Bohemia, 2002, str. 46

8

3) Období 1918 - 1948 Rozpad monarchie a vznik Československé republiky 28. října 1918 vyvolal nutnost zachovat „vládu zákona“ včetně fungující soustavy orgánů veřejné správy tak, aby v důsledku státního převratu nedošlo k nežádoucím projevům anarchie, ke kolapsu hospodářství a fungování státu vůbec. Za účelem zajištění kontinuálního fungování státu byl již dne 28. října 1918 Národním výborem československým vydán zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého. V čl. 2 tohoto tzv. recepčního zákona bylo jednoznačně stanoveno, že veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti. Podle čl. 3 recepčního zákona pak všechny úřady samosprávné, státní a župní, ústavy státní, zemské, okresní, a zejména i obecní, jsou podřízeny Národnímu výboru a prozatím úřadují a jednají dle dosavadních platných zákonů a nařízení. Recepčním zákonem tak byl v podstatě do podmínek nové republiky inkorporován celý rakouský a uherský právní řád. V rámci celého dosavadního právního řádu byly tedy převzaty i takové právní normy, které naprosto nekorespondovaly s potřebami nového československého státu. Mezi tyto patřilo např. nařízení č. 175 ř. z. z 19. května 1918, jímž byla v Čechách zavedena instituce krajských hejtmanů a nařízení č. 176 ř. z. ze stejného dne, kterým byly zřízeny kraje Litoměřice a Praha – okolí. Vzhledem k tomu, že tyto normy byly Československou republikou vyhodnoceny jako nepřijatelné, neboť vycházely vstříc zejména obyvatelstvu německé národnosti, byly nařízením ministerstva vnitra č. 84 Sb. ze dne 11. prosince 1918 zrušeny.6 a) Prvorepublikový koncept župního zřízení V dalším vývoji Československé republiky byl postupně opouštěn koncept dvoukolejné veřejné správy budovaný v období monarchie a založený na oddělení orgánů státních a samosprávných v každém stupni. Projevem těchto tendencí bylo přijetí zákona č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé. V českých zemích bylo zákonem zřízeno 15 žup se sídlem v Praze, Pardubicích, Hradci Králové, Mladé Boleslavi, Lounech, České Lípě, Karlových Varech, Plzni, Českých Budějovicích, Jihlavě, Brně, Olomouci, Moravské Ostravě, Těšíně a Uherském Hradišti (viz příloha A zákona). Na území Slovenska a Podkarpatské Rusi pak bylo zákonem zřízeno dalších 6 žup. Státní správu v župách měly podle zákona vykonávat župní úřady v čele se županem jako státním úředníkem. U každého župního úřadu mělo být zřízeno pro jeho obvod župní zastupitelstvo.

6

Schelle, K. Vývoj správy v předválečném Československu – I. část (1918 – 1927), Brno: Masarykova univerzita, 1991, str. 117

9

Předsedou župního zastupitelstva měl být župan, který však byl oprávněn předsednictví ve schůzích župního zastupitelstva svěřit některému členovi župního výboru nebo některému úředníkovi župního úřadu. Schůze župního zastupitelstva měly být ze zákona veřejné. Každé župní zastupitelstvo mělo volit ze svých řad na volební období stálý župní výbor o 8 členech a 8 náhradnících podle zákona o volbách župních zastupitelstev. Pro županovo předsednictví župního výboru mělo obecně platit to, co pro jeho předsednictví v župním zastupitelstvu. Schůze župního výboru měly být oproti schůzím župního zastupitelstva neveřejné. Župní zastupitelstvo mohlo pro správu a dozor nad jednotlivými župními ústavy a podniky, jakož i pro obstarávání jednotlivých župních věcí, zřídit podle potřeby zvláštní výbory (komise) ze členů župního zastupitelstva nebo z občanů v župě usedlých a volitelných do župního zastupitelstva. Předsedou těchto výborů a komisí měl být župan, mohl však předsednictvím pověřit některého úředníka župního nebo okresního úřadu nebo některého člena župního výboru nebo komise. Působnost župního zastupitelstva byla zákonem vymezena jako: a) působnost hospodářská a správní, b) působnost normotvorná, c) působnost ve správním soudnictví, d) působnost poradní. Jednotlivé působnosti župního zastupitelstva byly v zákoně dále konkretizovány. V rámci vymezení působnosti župního zastupitelstva z obecného konceptu poněkud vybočuje ustanovení o tom, že župnímu zastupitelstvu nepřísluší jednat o věcech politických (§ 30). Pokud jde o župana, pak jeho nejdůležitější kompetence byly zákonem vymezeny takto: a)

provádí usnesení župního zastupitelstva i výboru a podává župnímu zastupitelstvu zprávu o tom, jak byla jeho usnesení provedena,

b)

schvaluje usnesení župního zastupitelstva ve věci systemizace určitých zvláštních úředníků nebo zřízenců,

c)

zastupuje župu jako právnickou osobu navenek a podepisuje všechny písemnosti jménem župy,

d)

jestliže župní zastupitelstvo neschválilo včas rozpočet nebo župní zastupitelstvo nebo výbor neučinily opatření, aby úkoly, jež mu podle zákona příslušejí, byly řádně plněny, přísluší županovi, aby učinil na náklad župy, čeho třeba k řádnému vedení správy,

10

e)

má-li zato, že některé usnesení župního zastupitelstva, župního výboru nebo župních komisí se příčí zákonu nebo vybočuje z mezí působnosti župního zastupitelstva, výboru nebo župních komisí, je oprávněn i povinen usnesení pozastavit a věc do 14 dnů předložit ministerstvu vnitra k rozhodnutí, zda usnesení má býti ponecháno v platnosti či zrušeno,

f)

určuje, jakým způsobem mají býti ve veřejnou známost uváděna usnesení župního zastupitelstva. Úkoly, které by přesahovaly potřeby jednotlivých žup, dotýkající se více žup, ovšem

nikoli celostátního významu, měly být podle zákona zajišťovány obligatorními sdruženími žup – tzv. zemskými župními svazy. Podle zákona (část prvá, čl. 2) vlastní realizace župního zřízení záležela výlučně na rozhodnutí vlády, když bylo výslovně uvedeno, že „vládním nařízením bude ustanoveno, kterým dnem a které úřady okresní a župní zahájí svou činnost. Župní zřízení založené zákonem č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé se tak v Čechách, na Moravě a ve Slezsku nerealizovalo. V českých zemích úsilí o ustavení župního zřízení právně skončilo v roce 1927, kdy s obnovením zemí byly župy formálně zrušeny. Na Slovensku byl župní zákon nedůsledně proveden roku 1923.7 Prvorepublikovému konceptu župního zřízení dle zákona č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, jsem věnoval poněkud větší pozornost s ohledem na skutečnost, že v podmínkách moderního českého státu představoval první seriózní pokus o vytvoření podrobně právně rozpracovaného krajského zřízení a také z toho důvodu, že v některých bodech své úpravy může být považován za inspiraci stávající právní úpravy (včetně vymezení konkrétních kompetencí župana). b) Další vývoj před rokem 1948 Jak je již zmíněno výše, v roce 1927 bylo definitivně negováno župní zřízení a obnoven zemský princip. K tomu došlo na základě zákona č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy. Základem administrativního rozdělení republiky se staly země, které byly zřízeny celkem 4 – Česká, Moravskoslezská, Slovenská a Podkarpatoruská. V každém správním obvodu bylo zřízeno zemské zastupitelstvo. Dvě třetiny členů zemského zastupitelstva byly voleny a jedna třetina jmenována vládou z řad tzv. odborníků. Předsedou zemského zastupitelstva byl zemský prezident, který měl oprávnění svěřit předsednictví

7

Kadlecová M. a kol. Dějiny československého státu a práva (1918 – 1945), Brno: Masarykova univerzita, 1992, str. 58

11

na schůzích viceprezidentovi nebo některému dalšímu členovi. Zemské zastupitelstvo volilo ze svých členů zemský výbor, jemuž rovněž předsedal zemský prezident nebo jeho zástupce. Zemský prezident byl v souladu se zákonem přednostou zemského úřadu a z toho titulu měl tedy postavení státního úředníka. Podstatně však zasahoval i do činnosti samosprávných orgánů země tím, že organizoval práci zemského výboru i zastupitelstva a jednal jménem samosprávy navenek. Zemská zastupitelstva byla rozpuštěna protektorátní vládou v dubnu 1940. Poválečný vývoj směřující k postupné rezignaci na myšlenku oddělení státní správy a samosprávy byl založen ústavním dekretem prezidenta republiky č. 18/1944 Úř. věst. čsl., na základě kterého byly vytvořeny místní, okresní a zemské národní výbory „jakožto prozatímní orgány veřejné správy ve všech jejich obvodech“.

4) Období 1948 - 1989 Ústava Československé republiky z 9. května 1948 vydaná ústavním zákonem č. 150/1948 Sb. zrušila dosavadní systém zemí a nahradila je kraji, resp. zemské národní výbory nahradila krajskými národními výbory. V čl. X. tato první komunistická ústava stanovila, že nositelem a vykonavatelem státní moci v obcích, okresích a krajích a strážcem práv a svobod lidu jsou národní výbory. Už z této definice, je zřejmé, že ústava kladla důraz na roli národních výborů jako vykonavatelů státní moci, aniž by fakticky připouštěla jakoukoliv jejich samosprávnou roli. V ustanovení § 167 ústava výslovně zakotvila, že správní soustava republiky je založena na krajském zřízení, přičemž kraje se dělí na okresy a okresy na obce. a) Krajské zřízení podle zákona č. 280/1948 Sb. Dne 21. prosince 1948 byl vydán zákon č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, kterým bylo v českých zemích (v Čechách, na Moravě a ve Slezsku) zřízeno celkem 13 krajů. Sídla krajských národních výborů dle přílohy k zákonu byla totožná se sídly dnešních samosprávných krajů. Oproti současnému stavu byla Praha a území dnešního Středočeského kraje součástí Kraje pražského. Na Slovensku bylo zákonem vytvořeno 6 krajů. Pro každý kraj se zřídil krajský národní výbor se sídlem v krajském městě. Počátek působení krajských národních výborů byl zákonem (§ 7) stanoven na 1. ledna 1949. Tímto zákonem byly také k

předešlému

dni

(tj.

k

31.

12.

1948)

zlikvidovány

dosavadní

země

Česká

a Moravskoslezská. Kraje převzaly dosavadní působnost zemí, o jejich působnosti rozhodovala nadále vláda.

12

Úkoly krajských národních výborů byly v ustanovení § 9 krajského zřízení definovány takto: a) chrání a posilují lidově demokratické zřízení; b) spolupůsobí při plnění úkolů obrany státu; c) pečují o národní bezpečnost; d) podporují udržování a zvelebování národního majetku; e) účastní se vypracovávání a provádění jednotného hospodářského plánu; f) v rámci jednotného hospodářského plánu plánují a řídí hospodářské, sociální a kulturní budování na svém území, zajišťují předpoklady plynulé zemědělské a průmyslové výroby a starají se o zásobování i o výživu obyvatelstva; g) pečují o národní zdraví; h) nalézají právo v oboru své působnosti, zejména vykonávají v mezích stanovených zákonem pravomoc trestní. Počet členů krajských národních výborů byl stanoven ve vazbě na počet obyvatel kraje v rozmezí 36 – 72. Výkonnými složkami krajských národních výborů byli rada, předseda (jeho náměstkové), referenti a komise. Vzhledem k tématu této rigorózní práce se blíže pozastavím u institutu předsedy krajského národního výboru a jeho náměstků. Předseda

krajského národního výboru

zastupoval krajský národní výbor a kraj jako svazek lidové správy navenek a předsedal plenárním zasedáním krajského národního výboru a schůzím rady. V době, kdy rada nezasedala, mohl předseda činit neodkladná opatření, k nimž by jinak bylo zapotřebí usnesení rady, byl však povinen do 8 dnů požádat radu o dodatečné schválení.8 Předseda sjednocoval činnost jednotlivých referátů a bděl nad prováděním směrnic nadřízených orgánů a směrnic, na nichž se usneslo plenární zasedání krajského národního výboru. V případě nečinnosti jednotlivých referentů ve věcech spadajících do působnosti jejich referátů byl předseda povinen učinit nezbytná opatření a oznámit to radě na její nejbližší schůzi. Předseda byl služebním představeným všech zaměstnanců krajského národního výboru. V případě, že měl předseda za to, že usnesení (opatření) plenárního zasedání krajského národního výboru nebo rady nebo komise, nebo rozhodnutí (opatření) referenta vybočuje z mezí jejich působnosti nebo že odporuje předpisům nebo že je v rozporu se směrnicemi a pokyny nadřízených orgánů, byl povinen pozastavit výkon tohoto usnesení a oznámit

8

Srov. v dalším textu výklad ke stávající právní úpravě – zejména je třeba poukázat na absenci obdobného oprávnění hejtmana kraje v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

13

to stanovenému orgánu. Dokud o věci nerozhodl věcně příslušný ministr (přednosta ústředního úřadu), popřípadě rada, nesmělo být usnesení (rozhodnutí, opatření) vykonáno. Předseda krajského národního výboru měl v krajích do 500 000 obyvatel jednoho náměstka, v krajích nad 500 000 do 1 000 000 obyvatel dva náměstky a v krajích nad 1 000 000 obyvatel tři náměstky. Předseda krajského národního výboru byl za výkon svého úřadu odpovědný plenárnímu zasedání i radě, jíž byl podřízen. Byl povinen řídit se příkazy a pokyny ministra vnitra. K důležitým povinnostem předsedy patřilo svolávání členů krajského národního výboru nejméně dvakrát do roka k plenárním zasedáním. Současně předseda řídil schůze plenárních zasedání a pečoval o zachování klidu a pořádku při jednání a o jeho nerušený průběh. Plenární zasedání krajského národního výboru byla zpravidla veřejná; schůze rady a schůze komisí byly zpravidla neveřejné. Při rovnosti hlasů členů plenárního zasedání nebo rady se považoval návrh za přijatý, hlasoval-li pro něj předseda. Pomocníkem předsedy krajského národního výboru při výkonu jeho působnosti, jeho výkonným orgánem a zástupcem v jeho funkci služebního představeného zaměstnanců krajského národního výboru byl krajský tajemník ustanovený radou (s potvrzením ministra vnitra) ze zaměstnanců přidělených krajskému národnímu výboru. Přednostové referátů a ostatní zaměstnanci krajského národního výboru byli podřízeni krajskému tajemníkovi. Krajský tajemník byl povinen zúčastnit se plenárních zasedání a schůzí rady; ve schůzích rady měl poradní hlas. Systém jednotlivých orgánů na krajské úrovni, včetně rozdělení monokratických funkcí předsedy krajského národního výboru a krajského tajemníka, se na první pohled může jevit jako svědčící rozdělení působnosti na státní správu a samosprávu. Z výše provedeného stručného výčtu základních principů krajského zřízení z roku 1948 je však zřejmé, že cílem této územněsprávní reformy rozhodně nebylo posílení samosprávy na krajské úrovni. Přirozeným cílem nastupujícího totalitního režimu bylo naopak podřízení jednotlivých stupňů správy ústředním orgánům.9 Zřejmým projevem této snahy o faktickou centralizaci veřejné moci byla např. povinnost plenárního zasedání a rady dodržovat pokyny nadřízených orgánů či povinnost předsedy řídit se příkazy a pokyny ministra vnitra. b) Národní výbory podle zákona č. 13/1954 Sb. Zákonem č. 13/1954 Sb., o národních výborech, byl zákon č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, ve znění pozdějších předpisů, zrušen. Soustava krajů však nadále zůstala 9

Cogan R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 76

14

zachována na principech vycházejících z předchozího krajského zřízení. Zákon výslovně stanovil, že území Československé republiky se dělí na kraje, kraje se dělí na okresy a okresy se dělí na obce. Dosavadní uspořádání územních obvodů se tímto zákonem nezměnilo. V krajích, okresech a obcích byly místními orgány státní moci stále národní výbory jako orgány pracujícího lidu. Národní výbory byly voleny pracujícím lidem. Lid vysílal do národních výborů své nejlepší představitele, kteří byli hodni toho, aby se stali zástupci lidu, a kteří dávali záruku, že budou své úkoly řádně plnit. Do krajských národních výborů se volil 1 člen na 7.000 obyvatel, přičemž v krajích s počtem obyvatel do 525.000 se volilo 75 členů. K vytvoření nebo ke zrušení kraje nebo k podstatné změně jeho území nebo ke změně sídla krajského národního výboru bylo třeba zákona; jiné změny v území krajů mohla provádět vláda. Základním úkolem národních výborů (zcela odpovídajícím době vzniku zákona) bylo budovat a upevňovat podle směrnic vlády ve městech i na vesnicích socialistický řád a pečovat všestranně o blaho člověka. Zákonem o národních výborech došlo k rozšíření práva odvozené normotvorby krajských národních výborů, když jim bylo svěřeno vydávat obecně závazná nařízení, pokud toho bylo třeba k plnění jejich úkolů. Tato obecně závazná nařízení nesměla být v rozporu se zákony, předpisy vydanými ústředními úřady a předpisy vydanými národními výbory vyšších stupňů. Národní výbory vykonávaly svoji působnost na svých zasedáních a stálými komisemi. Výkonnými orgány národních výborů byly rada, odbory a správy rad. Rada národního výboru se skládala z předsedy národního výboru, jeho náměstků, tajemníka a ostatních členů rady. Předseda národního výboru řídil zasedání národního výboru, zastupoval národní výbor, pokud podle usnesení rady nebyl zastupováním pověřen jiný člen rady, a podepisoval spolu s tajemníkem nařízení a jiná rozhodnutí národního výboru a jeho rady. Zajišťoval řádnou činnost rady, zejména svolával a řídil její schůze a zabezpečoval plnění jejích usnesení. Náměstkové zastupovali předsedu a pomáhali mu při výkonu jeho funkce. Předsedové krajských národních výborů měli po třech náměstcích. Předseda národního výboru spolu se svými náměstky a tajemníkem mohl dle zákona vyřizovat běžné záležitosti rady. K důležitým oprávněním předsedy patřilo svolávání zasedání národního výboru na podkladě usnesení rady. Předseda spolu s tajemníkem podepisoval obecně závazná nařízení národního výboru. Podle nařízení vlády č. 23/1954 Sb., o organisaci výkonných orgánů národních výborů, rada národního výboru pověřovala předsedu, jeho náměstky a tajemníka dohledem nad jednotlivými úseky činnosti rady a jejich odborů a správ. Při tomto rozdělení úkolů svěřovala rada národního výboru předsedovi dohled nad nejvýznamnějšími úseky činnosti 15

rady. Tajemníkovi svěřovala zpravidla věci související s prací masově organisační, s řízením rad národních výborů nižšího stupně, s přípravou zasedání národního výboru a schůzí rady, se zajišťováním pomoci stálým komisím a členům národních výborů, s přípravou plánu úkolů a sledováním socialistického soutěžení. Dohled nad ostatními úseky činnosti svěřovala rada náměstkům předsedy. Jednomu z náměstků svěřila zpravidla též péči o rozvíjení činnosti výborů žen. c) Nové územní členění státu a národní výbory podle zákona č. 65/1960 Sb. Původních 13 českých krajů vytvořených na základě zákona č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, ve znění pozdějších předpisů, bylo zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, sloučeno do 7 krajů.10 Na Slovensku byly vytvořeny celkem 3 kraje. Názvy krajů byly odvozeny od geografického určení polohy kraje (např. Jihočeský nebo Západoslovenský). Území Republiky československé se podle tohoto zákona rozdělilo na kraje, kraje se dělí na okresy a okresy se dělí na obce. Území měst Prahy, Bratislavy a Brna vytvořilo samostatné územní jednotky. V souladu s územním členěním státu stanoveným tímto zákonem se měla přebudovat a nejpozději ode dne 1. července 1960 vstoupit v platnost územní organizace národních výborů a ostatních státních orgánů v krajích, okresech a v obcích. Zadaný úkol byl realizován zákonem č. 65/1960 Sb., o národních výborech, který nabyl účinnosti dne 12. června 1960 a jímž byl zrušen dosud platný zákon č. 13/1954 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon oproti předchozí právní úpravě krajského zřízení výslovně akceptoval vedoucí roli Komunistické strany Československa, když v ustanovení § 3 doslova stanovil, že národní výbory organizují pod vedením Komunistické strany Československa hospodářskou a kulturní výstavbu na svém území a jsou předními strážci socialistických vymožeností lidu. Zákon dále přímo stanovil, že Soustava národních výborů, způsob jejich řízení a činnosti a výstavba jejich orgánů spočívá na zásadě demokratického centralismu, což prakticky znamenalo potlačení jakéhokoliv náznaku reálné krajské samosprávy. Kolektivními orgány národních výborů byly plenární zasedání, rada a komise národního výboru. Soustavu národních výborů tvořily krajské národní výbory, okresní národní výbory a v obcích městské a místní národní výbory. Činnost národních výborů byla i nadále přímo řízena a kontrolována vládou. Plenární zasedání krajských národních výborů byla předsedou krajského národního výboru svolávána 10

Srov. v dalším textu výklad k přetrvávající platnosti územního členění státu dle tohoto zákona pro dekoncentrované orgány státní správy (např. soudy, státní zastupitelství, Policie ČR, orgány finanční správy, správy sociálního zabezpečení apod.).

16

na podkladě usnesení rady nejméně čtyřikrát do roka. Pokud jde o kompetence předsedy krajského národního výboru, nedošlo v podstatě k žádným reálným změnám oproti předchozí právní úpravě. Jednoznačně, i s ohledem na ustanovení o vedoucí roli Komunistické strany Československa a o zásadě demokratického centralismu, nadále v žádném případě nelze hovořit o jakémkoliv faktickém naplňování principu samosprávy v činnosti krajských národních výborů. d) Vývoj do roku 1989 Zákon č. 65/1960 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů, neměl dlouhého trvání a byl s účinností k 1. lednu 1968 nahrazen zákonem č. 69/1967 Sb., o národních výborech. Nový zákon byl zřetelným výsledkem politického uvolnění 60. let, a to i přesto, že nadále výslovně deklaroval vedoucí úlohu Komunistické strany Československa. V obcích a ve městech fungovaly místní a městské národní výbory, v okresech okresní národní výbory a v krajích krajské národní výbory. V Praze byl Národní výbor hlavního města Prahy a obvodní národní výbory; Národní výbor hlavního města Prahy byl řízen přímo vládou. V Bratislavě byl Národní výbor města Bratislavy a obvodní národní výbory; Národní výbor města Bratislavy byl řízen přímo krajským národním výborem. Městské národní výbory v Brně, v Ostravě, v Plzni a v Košicích byly řízeny přímo krajským národním výborem; v obvodech těchto měst působily obvodní národní výbory. O počtu svých poslanců rozhodoval přímo národní výbor, zákonem byl stanoven pouze minimální počet 80 poslanců krajského národního výboru. Projevem jisté formy „demokratizace“ činnosti národních výborů byla možnost poslanců vznášet dotazy (interpelace) na radu, na její jednotlivé členy a na předsedy komisí, a to i mimo zasedání národního výboru nebo komise; odpověď na tyto dotazy musela být dána neprodleně, nemohlo-li se tak stát, pak nejpozději do 30 dnů. Krajský národní výbor podle zákona zabezpečoval proporcionální rozvoj hospodářství a kulturní, zdravotnické a sociální výstavby v kraji; za tím účelem vypracovával návrh plánu rozvoje v oblasti, v jehož rámci usměrňoval správné proporce v rozvoji kraje. Účastnil se dalších prací na přípravě státního plánu rozvoje národního hospodářství, úzce spolupracoval s ústředními orgány státní správy a předkládal jim iniciativní návrhy na řešení otázek dotýkajících se rozvoje kraje. V ustanovení § 38 je v tomto období poprvé přímo zákonem zaváděn pojem „samostatná působnost národního výboru“. Do samostatné působnosti národního výboru byly řazeny otázky: -

péče o zlepšování životního prostředí, úrovně bydlení a uspokojování dalších potřeb občanů různými službami,

17

-

péče o rozvíjení kulturního a společenského života a o vytváření podmínek pro rozvoj tělesné výchovy,

-

zřizování a řízení hospodářských organizací,

-

správy majetku a sdružování prostředků,

-

stanovení hospodářského plánu a rozpočtu a hospodaření podle něho,

-

zřizování a správy fondů. V těchto otázkách vykonávaly národní výbory svou působnost samostatně, řídíce se

jen zákony a jinými obecně závaznými právními předpisy. Rozsah této samostatné působnosti národních výborů byl však limitován jejich finančními možnostmi závislými na dotacích z centrálního rozpočtu. Národní výbor se na plenárním zasedání usnášel o základních otázkách hospodářské, kulturní, zdravotní a sociální výstavby na svém území a o základních otázkách své práce. Zřizoval si výkonné a kontrolní orgány, řídil jejich činnost a hodnotil výsledky jejich práce. Všechny orgány národního výboru mu byly ze své činnosti odpovědny. Krajské národní výbory se scházely nejméně čtyřikrát do roka k řádnému zasedání, které svolával předseda národního výboru na základě usnesení rady. Plenární zasedání národního výboru řídil jeho předseda. Předseda spolu s tajemníkem podepisoval obecně závazná nařízení národního výboru a jiná jeho usnesení. Předseda národního výboru zastupoval národní výbor navenek. Předsedu zastupoval místopředseda národního výboru nebo jiný člen rady pověřený národním výborem. Rada byla výkonným orgánem národního výboru s všeobecnou působností. Organizovala a sjednocovala plnění úkolů národního výboru na všech úsecích. Rozhodovala zejména o otázkách, které svým významem přesahovaly rámec jednoho odvětví, popřípadě úseku státní správy. Rada krajského národního výboru měla 15 – 18 členů. Schůze rady řídil předseda. Předseda spolu s tajemníkem podepisoval usnesení rady. Předseda byl oprávněn pozastavit výkon usnesení rady, měl-li za to, že odporuje obecně závaznému právnímu předpisu nebo usnesení národního výboru.

Předložil pak věc k rozhodnutí nejbližšímu

plenárnímu zasedání národního výboru. Národní výbory zřizovaly pro úseky své práce komise jako iniciativní, kontrolní a výkonné orgány. Vláda řídila a kontrolovala práci národních výborů a vytvářela vhodné podmínky pro jejich činnost. Zákon o národních výborech z roku 1967 byl pak stěžejní právní normou, která, s nezbytnými novelami, určovala činnost národních výborů v České republice (resp. tehdy Československu) až do roku 1990. Z novel uvádím s ohledem na téma této práce 18

např. novelu provedenou zákonem č. 146/1971 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon o národních výborech a upravuje působnost národních výborů na některých úsecích státní správy. Touto novelou bylo do zákona o národních výborech doplněno ustanovení stanovící, že úkoly předsedy a místopředsedů národního výboru plní v městech Brně, Ostravě a Plzni primátor města Brna, primátor města Ostravy a primátor města Plzně a jejich náměstkové. Impulsem k provedení této úpravy zákona bylo přijetí speciálních zákonů o uvedených městech.11 Na základě provedeného výkladu právní úpravy krajského zřízení mezi roky 1948 až 1989 lze konstatovat, že v právní úpravě v tomto období jednoznačně převažovalo vnímání krajských národních výborů (a vlastně národních výborů obecně) jako prodloužené ruky státu (resp. strany) v regionech. Přestože zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, zavedl pojem „samostatná působnost národního výboru“, o samosprávě v pravém slova smyslu nemohla být v nedemokratickém politickém systému ani řeč.

5) Období po roce 1989 a) Konstituování krajské samosprávy Institut národních výborů typický pro českou (resp. československou) veřejnou správu po celé poválečné období byl překonán teprve v souvislosti s širokými společenskými a poltickými změnami na konci 80. let 19. století. Právní základ obnovení faktické územní samosprávy položilo dne 18. července 1990 Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky přijetím ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Hlava sedmá novelizované ústavy s názvem „Místní samospráva“ se vrátila k tradičnímu (viz výše provizorní říšský obecní zákon č. 170/1849 ř.z.) konstatování, že „základem místní samosprávy je obec“ a stanovila základní principy fungování obecní samosprávy. Bezprostředně po ústavním zakotvení obecní samosprávy přijala Česká národní rada dne 4. září 1990 zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který nabyl účinnosti dne 24. listopadu 1990 a přinesl detailní právní úpravu činnosti obce a jejích orgánů.

11

Srov. zákon č. 175/1968 Sb., o městě Brně; zákon ČNR č. 40/1969 Sb., o městě Ostravě; zákon ČNR č. 41/1969 Sb., o městě Plzni.

19

Působnost národních výborů byla na základě nové právní úpravy přenesena buď na obce, nebo na okresní úřady představující nové státní orgány v okrese, nebo na ústřední orgány. Některé dosavadní působnosti národních výborů byly zrušeny. Zmiňované okresní úřady byly zřízeny zákonem České národní rady ze dne 9. října 1990 č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, který vešel v účinnost současně s obecním zřízením dne 24. listopadu 1990. Okresní úřady byly definovány jako správní úřady, které vykonávají státní správu ve svých územních obvodech. Okresní úřady představovaly jakousi do území prodlouženou ruku státu a s principem územní samosprávy neměly v podstatě vůbec nic společného.12 Těmito kroky byl v roce 1990 nastartován moderní vývoj české územní samosprávy, i když v tu chvíli pouze na základní - obecní úrovni. Případné konstituování vyšší – krajské (či zemské) úrovně územní samosprávy nebylo v tomto období na pořadu dne zejména s ohledem na složitý vývoj vzájemného soužití Čechů a Slováků v jednom státním útvaru. Teprve v okamžiku, kdy bylo jasné, že společný stát Čechů a Slováků nemá perspektivu, našla myšlenka vyšších územních samosprávných celků své místo v Ústavě České republiky vydané Českou národní radou dne 16. prosince 1992 pod číslem 1/1993 Sb., která výslovně předpokládala vznik zemí nebo krajů a ponechala tak prostor budoucímu rozhodnutí, zda bude realizováno krajské nebo zemské zřízení. V následujícím období následovaly rozsáhlé odborné i politické diskuse o počtu (a tedy i velikosti) vyšších územních samosprávných celků. V těchto debatách osciloval uvažovaný počet celků od tří (Čechy, Morava, Praha) až po počet odpovídající počtu okresů (tj. 76). Nejčastější návrhy směřovaly k vytvoření 8 krajů. Vláda ve svém původním návrhu preferovala vytvoření 13 krajů, nicméně některé výbory Poslanecké sněmovny navrhovaly rozšíření o Jihlavský kraj. Ústavním zákonem ze dne 3. prosince 1997 č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, bylo vytvořeno celkem 14 vyšších územních samosprávných celků. Konkrétně to byly tyto kraje: 1. Hlavní město Praha, vymezený územím hlavního města Prahy; 2. Středočeský kraj se sídlem v Praze, vymezený územím okresů Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutná Hora, Mělník, Mladá Boleslav, Nymburk, Praha-východ, Prahazápad, Příbram a Rakovník; 12

A to i přes posléze do zákona o okresních úřadech inkorporované tzv. okresní shromáždění jako kolektivní orgán, jehož členové byli voleni obecními zastupitelstvy (srov. § 18a - §18c).

20

3. Budějovický kraj se sídlem v Českých Budějovicích, vymezený územím okresů České Budějovice, Český Krumlov, Jindřichův Hradec, Písek, Prachatice, Strakonice a Tábor; 4. Plzeňský kraj se sídlem v Plzni, vymezený územím okresů Domažlice, Klatovy, Plzeň-město, Plzeň-jih, Plzeň-sever, Rokycany a Tachov; 5. Karlovarský kraj se sídlem v Karlových Varech, vymezený územím okresů Cheb, Karlovy Vary a Sokolov; 6. Ústecký kraj se sídlem v Ústí nad Labem, vymezený územím okresů Děčín, Chomutov, Litoměřice, Louny, Most, Teplice a Ústí nad Labem; 7. Liberecký kraj se sídlem v Liberci, vymezený územím okresů Česká Lípa, Jablonec nad Nisou, Liberec a Semily; 8. Královéhradecký kraj se sídlem v Hradci Králové, vymezený územím okresů Hradec Králové, Jičín, Náchod, Rychnov nad Kněžnou a Trutnov; 9. Pardubický kraj se sídlem v Pardubicích, vymezený územím okresů Chrudim, Pardubice, Svitavy a Ústí nad Orlicí; 10. Jihlavský kraj se sídlem v Jihlavě, vymezený územím okresů Havlíčkův Brod, Jihlava, Pelhřimov, Třebíč a Žďár nad Sázavou; 11. Brněnský kraj se sídlem v Brně, vymezený územím okresů Blansko, Brno-město, Brno-venkov, Břeclav, Hodonín, Vyškov a Znojmo; 12. Olomoucký kraj se sídlem v Olomouci, vymezený územím okresů Jeseník, Olomouc, Prostějov, Přerov a Šumperk; 13. Ostravský kraj se sídlem v Ostravě, vymezený územím okresů Bruntál, FrýdekMístek, Karviná, Nový Jičín, Opava a Ostrava-město; 14. Zlínský kraj se sídlem ve Zlíně, vymezený územím okresů Kroměříž, Uherské Hradiště, Vsetín a Zlín. Vyšší územní samosprávné celky byly územně vymezeny na základě existujících okresů vytvořených zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Pražský vyšší územní samosprávný celek byl vymezen územím hl. m. Prahy tak, jak vyplývalo ze zákona České národní rady č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze. Nová právní úprava tak jednoznačně vymezila území nových krajů územími konkrétních okresů a umožnila měnit hranice krajů výlučně zákonem. Ústavní zákon jednoznačně rozřešil pojmovou

otázku

nastolenou

Ústavou

České

republiky,

zda

vyššími

územními

samosprávnými celky budou země nebo kraje – v tomto směru byla ústavním zákonem novelizována také Ústava České republiky v ustanovení čl. 99. Rovněž bylo v Ústavě České 21

republiky zrušeno ustanovení čl. 103, které umožňovalo, aby o názvu vyššího územního samosprávného celku rozhodovalo jeho zastupitelstvo – to bylo jednoznačně motivováno snahou zabránit případné nejednotnosti v názvech jednotlivých krajů. Vznik krajů jako vyšších územních samosprávných celků byl účinností ústavního zákona č. 347/1997 Sb. odložen na 1. ledna 2000. Přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb. představovalo nejdůležitější krok k vytvoření funkčního stupně vyšší úrovně územní samosprávy v České republice. Samotné vytvoření krajů zákonem však ještě neznamenalo jejich faktický vznik jako fungujících právnických osob (veřejnoprávních korporací). Naprosto nebyla řešena otázka role krajů v systému veřejné správy, jejich kompetencí ani soustavy jejich orgánů. Jediným orgánem kraje zmíněným v právní úpravě bylo v Ústavě České republiky výslovně uvedené zastupitelstvo. Žádné další orgány kraje právní úprava neřešila – nebylo tudíž ani naprosto zřejmé, jak bude označován nejvyšší představitel (funkcionář) kraje a zda vůbec nějaký monokratický orgán kraje vznikne. Všechny tyto podrobnosti bylo nutné dopracovat v konkrétní návazné právní úpravě. Poslanecká sněmovna svým usnesením z 23. října 1997 požádala vládu o předložení koncepce reformy veřejné správy a harmonogram předkládání dalších zákonů k realizaci zákona o vytvoření územních samosprávných celků. Teprve v roce 2000 pak byly Poslaneckou sněmovnou schváleny jednotlivé zákony směřující zcela konkrétně k naplnění ústavního zákona o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a k realizaci tzv. první fáze reformy veřejné správy. Jednalo se zejména o tyto zákony: 1) zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), 2) zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), 3) zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, 4) zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, 5) zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, 6) zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, 7) zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, 8) zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), 22

9) zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Tímto „balíkem“ zákonů byly položeny základy pro skutečné vytvoření krajů jako vyšších územních samosprávných celků se zcela konkrétními kompetencemi a rovněž s jednoznačným vymezením orgánů kraje včetně hejtmana. b) Nejednotnost regionálního členění České republiky Hovořím-li zde o krajích jako vyšších územních samosprávných celcích, považuji za nutné podrobněji se zmínit o určité stále přežívající nejednotnosti ve vymezování regionálního členění v České republice pro různé účely. I přes přijetí výše uvedených zákonů a vytvoření krajů jako jednotek regionální samosprávy zůstal stále v platnosti zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Jak jsem již zmínil výše v textu, tento zákon rozdělil území dnešní České republiky do sedmi krajů. Stále tak vedle výše jmenovaných 14 samosprávných krajů existuje těchto 7 „státněsprávních“ krajů: 1. Kraj Středočeský se sídlem v Praze; 2. Kraj Jihočeský se sídlem v Českých Budějovicích; 3. Kraj Západočeský se sídlem v Plzni; 4. Kraj Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem; 5. Kraj Východočeský se sídlem v Hradci Králové; 6. Kraj Jihomoravský se sídlem v Brně; 7. Kraj Severomoravský se sídlem v Ostravě. Je pravdou, že zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů, je ve své podstatě zákonem geografickým, který vymezuje pouze územní plochy státu a sám k nim neváže žádné úřady či jiné veřejnoprávní instituce.13 Jsou to jiné – zvláštní zákony, které do tímto zákonem vymezených území krajů umístily správní, ale i jiné (např. justiční) orgány krajské úrovně. V územních obvodech původních 7 krajů tak dodnes vyvíjí svou činnost celá řada státních institucí – příkladem lze uvést např.:


krajské správy Policie České republiky,




finanční ředitelství,




krajské soudy,




krajská státní zastupitelství,




detašovaná pracoviště některých ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy.

13

Richter, J. Krajská struktura ČR nenaplňuje princip regionálního členění Evropské unie. Moderní obec 2003, č. 2, str. 22

23

Je to nepochybně pro občany značně dezorientující a logiku postrádající stav, když např. občan města Vsetína musí podávat odvolání v soudních řízeních ke Krajskému soudu v Ostravě, zatímco opravné prostředky ve valné většině správních řízení si řeší na Krajském úřadě Zlínského kraje. Proto je třeba neustávat v upozorňování na nutnost sjednocení soustavy státních orgánů a potřebu jejich transformace z území větších státněsprávních krajů do území menších samosprávných krajů. Ačkoliv tato „transformace“ je opakovaně diskutována, přetrvává u státních institucí nechuť přizpůsobit svou územní strukturu samosprávným krajům. Nejčastěji je důvodem tohoto odmítání údajná ekonomická náročnost takové „transformace.“ Občané poučení o dopadech vstupu České republiky do Evropské unie mají orientaci v regionální veřejné správě relativně ztíženou ještě vědomím o existenci tzv. regionů soudržnosti, které jsou vymezeny zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona je regionem územní celek vymezený pomocí administrativních hranic krajů, okresů, správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem, správních obvodů obcí s rozšířenou působností, obcí nebo sdružení obcí, jejichž rozvoj je podporován podle tohoto zákona. Podle ustanovení § 15 tohoto zákona pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti, spočívající zejména ve využívání finančních prostředků z předvstupních a strukturálních fondů Evropských společenství, se zřizují regiony, jejichž územní vymezení je totožné s územními statistickými jednotkami NUTS 2. Tyto NUTS 2 představují ve většině členských států Evropské unie střední článek územně správního členění členského státu s 1 až 2 miliony obyvatel. V České republice byly zákonem vytvořeny tyto regiony soudržnosti: 1) Praha, vymezený územím hlavního města Prahy, 2) Střední Čechy, vymezený územím Středočeského kraje, 3) Jihozápad, vymezený územím Českobudějovického a Plzeňského kraje, 4) Severozápad, vymezený územím Karlovarského a Ústeckého kraje, 5) Severovýchod,

vymezený

územím

Libereckého,

Královehradeckého

a Pardubického kraje, 6) Jihovýchod, vymezený územím Brněnského a Jihlavského kraje, 7) Střední Morava, vymezený územím Olomouckého a Zlínského kraje, 8) Ostravsko, vymezený územím Ostravského kraje. Z těchto regionů soudržnosti se pouze Praha, Střední Čechy a Ostravsko územně kryjí se samosprávnými kraji. V ostatních případech jsou regiony soudržnosti tvořeny územím dvou samosprávných krajů a v případě regionu Severovýchod dokonce musely být spojeny 3 24

kraje (Liberecký, Královehradecký a Pardubický), neboť jednotlivé kraje nedosahují potřebné velikosti ani potřebného počtu obyvatel. V této souvislosti je s podivem, že při vytváření struktury krajů jako vyšších územních samosprávných celků v roce 1997 nevzali čeští zákonodárci (na rozdíl např. od Polska) v potaz systém regionálního členění fungující v Evropské unii. Z provedeného historického exkursu je zřejmé, že teprve vývoj po roce 1990, resp. přesněji řečeno po roce 2000, přináší do českého právního řádu a systému veřejné správy skutečně fungující prvek „nadobecní“ územní samosprávy. Předchozí historické pokusy o konstituování krajské samosprávy skončily neúspěchem, a to jak v období rakouské monarchie, tak v období první československé republiky. V období komunistického totalitního režimu pak jakékoliv úvahy o posílení samosprávy na krajské úrovni nebyly naprosto namístě, když naopak byla fakticky omezována i samospráva obcí. Samospráva přirozeně nachází svou živnou půdu pouze v demokracii založené na politické a myšlenkové pluralitě a nezdůrazňující rozhodující a výlučnou roli státu ve veřejné správě.14 Proto historicky v právní úpravě nenacházíme ani srovnatelnou funkci k nynějšímu postu hejtmana kraje.

14

Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon – správní právo, Ostrava: Sagit, 2002, str. 43 – heslo „samospráva“

25

III) ÚSTAVNÍ ZÁKLADY PLATNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY KRAJŮ

Výše v textu již byl zmíněn zásadní význam Ústavy České republiky z roku 1993 pro vznik krajů jako vyšších územních samosprávných celků. Mezi základními ustanoveními v Hlavě první Ústavy České republiky nalezneme ustanovení čl. 8, podle kterého se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Toto ustanovení hovoří o územních samosprávných celcích obecně a neurčuje blíže jejich případné rozlišení na různé stupně. Příznačné je, že Ústava České republiky ani další zákonné předpisy neobsahují jednoznačnou a precizní definici pojmu „samospráva“. Jde o pojem tradičně používaný a výstižně definovaný teorií správního práva resp. správní vědou v rámci (zjednodušeně řečeno) bipolárního rozdělení veřejné správy na státní správu a samosprávu. Samosprávou se tak obvykle rozumí veřejná správa (správa věcí veřejných) uskutečňovaná jinými veřejnoprávními subjekty než státem. Skutečnost, že stát je ochoten část pravomocí v rámci výkonu veřejné správy přenést na subjekty, nad nimiž nemá přímou kontrolu, je důležitým znakem demokratické společnosti. Samosprávu tak vykonávají subjekty označované jako veřejnoprávní korporace, kterým je svěřen výkon určitých úkolů v rámci tzv. územní samosprávy nebo samosprávy profesní či zájmové. Na tyto subjekty delegovaná veřejná správa se zákonitě odděluje od státní správy, a to jak z hlediska věcného, tak i z hlediska procesního. Toto oddělení samosprávy a státní správy však nemůže být absolutní - mimo jiné proto, aby se samospráva nezvrhla v anarchii a rovněž proto, aby byly zachovány nutné procesní postupy, a tedy určitá míra jistoty adresátů veřejnoprávní regulace v případech, kdy se v rámci výkonu samosprávy rozhoduje o právech či povinnostech fyzických a právnických osob.15 Podrobnosti ve vztahu k územní samosprávě jsou dále více popsány v Hlavě sedmé Ústavy České republiky nazvané doslova „Územní samospráva“. Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky. Vyššími územními samosprávnými celky jsou kraje, když novelizací ústavy byla překonána dřívější neurčitost, zda budou zřizovány kraje nebo země (viz výše v textu). Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. Obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku. Vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem.

15

Hendrych D. a kol. Správní právo – Obecná část, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 409

26

Vyšší územní samosprávný celek je podle Ústavy České republiky samostatně spravován zastupitelstvem. Působnost zastupitelstev (obcí i krajů) může být stanovena jen zákonem. Čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky řeší v nejobecnější rovině rozdělení kompetencí mezi zastupitelstvo obce a zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku, když stanoví, že zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Zastupitelstva (obcí i krajů) mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Kromě pravomoci zastupitelstva (obce i kraje) vydávat v samostatné působnosti obecně závazné vyhlášky, umožňuje ještě Ústava České republiky v čl. 79 odst. 3 (systematicky zařazeno v Hlavě třetí nazvané Moc výkonná), aby orgány územní samosprávy (vedle ministerstev a jiných správních úřadů) na základě a v mezích zákona vydávaly právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. V souvislosti s oprávněním vyšších územních samosprávných celků vydávat právní předpisy nelze opomenout ani čl. 41 odst. 2 Ústavy České republiky (systematicky zařazeno v Hlavě druhé nazvané Moc zákonodárná), který opravňuje zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku (vedle poslance, skupiny poslanců, Senátu a vlády) podat návrh zákona Poslanecké sněmovně. Členové zastupitelstev (obcí i krajů) jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Funkční období zastupitelstva (obce i kraje) je čtyřleté. Zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období. Ústavní základ právní subjektivity územních samosprávných celků (obcí i krajů) nalezneme v čl. 101 odstavci 3 Ústavy České republiky. Územní samosprávné celky jsou zde definovány jako veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Ačkoliv ústava výslovně nepřiznává územním samosprávným celkům právní subjektivitu, lze ji vcelku jednoznačně dovodit právě ze způsobilosti kraje (i obce) být subjektem vlastnického práva a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Ostatně, jednotka územní samosprávy, která by nedisponovala právní subjektivitou, by reálně vůbec nemohla plnit své úkoly v samostatné působnosti.16 Zcela jednoznačně je pak otázka právní subjektivity krajů vyřešena v zákoně č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, kde se v ustanovení § 18 odst. 2 písm. b) uvádí územní samosprávné celky ve výčtu právnických osob. Podle odstavce 1 téhož ustanovení občanského zákoníku mají právnické osoby způsobilost mít práva a povinnosti.

16

Kolektiv. Meritum – Obce - 2005, Praha: ASPI, 2005, str. 97

27

S ideou územních samosprávných celků jako veřejnoprávních korporací nadaných právní subjektivitou úzce souvisí ústavní omezení zásahů státu do činnosti územních samosprávných celků - stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. I přes relativně krátké období fungování krajů jako vyšších územních samosprávných celků, přinesla již praxe několik zásadních střetů mezi kraji a státem, jejichž podstata spočívala právě v odlišném vnímání opodstatněnosti zásahů státu do činnosti krajů. Typicky lze uvést např. odlišný pohled na problematiku krajem zřizovaných zdravotnických zařízení.17 Dlužno podotknout, že tyto spory často pramení ze skutečnosti, že na centrální a na krajské úrovni „vládnou“ odlišné politické strany a spory o samosprávu (její obsah i rozsah) se stávají součástí politického (předvolebního) boje. Vhodným „podhoubím“ pro tyto spory je nepochybně i výše již popisovaná poněkud problematická obsahová uchopitelnost pojmu samospráva v platné právní úpravě. V právní úpravě územní samosprávy v České republice tak lze aktuálně zřetelně vysledovat dvě základní tendence, a sice jednak snahu o posilování samostatné působnosti obcí a krajů na úkor přeneseného výkonu státní správy, naproti tomu je pak zjevné úsilí státu o rozšíření resp. alespoň udržení vlivu nad fungováním územní samosprávy.18 V této souvislosti je namístě zmínit také ustanovení čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky, které vymezuje působnost Ústavního soudu a (plně v souladu s jeho základní rolí ochránce ústavnosti) mimo jiné stanoví, že Ústavní soud rozhoduje:


podle písm. c) o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu,




podle písm. l) ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Jelikož v této části své práce vymezuji ústavní základy platné právní úpravy krajů,

nemohu opomenout fakt, že na výkon územní samosprávy se vztahují také základní ústavní principy omezující výkon státní správy, které jsou shodně definovány v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a v čl. 2. odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle tohoto obecně přijímaného pravidla slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že územní 17

Pospíšil, P. Krátká úvaha o souvislostech dvou poslaneckých návrhů právních předpisů, Zdravotnictví a právo, 2005, č. 1, str. 18 18 Vedral J. Právní úprava postavení územních samosprávných celků (k ideovým zdrojům právní úpravy územní samosprávy v České republice), Právník, 2006, č. 1, str. 10

28

samosprávné celky jsou citovaným ustanovením limitovány v těch případech, kdy vykonávají v samostatné působnosti veřejnou moc.19 V rámci shrnutí stručného výkladu k ústavním základům platné právní úpravy krajů lze uvést, že vyšší územní samosprávné celky mají ústavní statut, neboť jejich existence je odvozena přímo z Ústavy České republiky a vytvořit nebo zrušit je lze pouze ústavním zákonem. Ústava České republiky je právním základem pro samostatnou působnost (samosprávu) krajů, stanoví rovněž základy materiálního a finančního zabezpečení krajů, je východiskem právní úpravy voleb do krajských zastupitelstev, přiznává krajům pravomoc vydávat právní předpisy, je základem pro výkon státní správy kraji a stanoví i základní právní rámec pro státní dozor nad výkonem samosprávy. Pokud jde o orgány kraje a konkrétně o institut hejtmana kraje, pak nezbývá než konstatovat, že Ústava České republiky uvádí výslovně jediný orgán kraje a sice zastupitelstvo. Z toho také jednoznačně vyplývá, že Ústava České republiky považuje krajské zastupitelstvo za klíčový a nejdůležitější samosprávný orgán kraje.20 Existence a pravomoci ostatních orgánů kraje, včetně hejtmana kraje, je tedy zcela mimo přímý zájem ústavní úpravy a je plně ponechána na zákonné úpravě v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

19

Usnesení II. ÚS 75/93, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2. str. 201 Svoboda, K., Grospič, J., Vedral, J., Plíšek, M. Územní samospráva a státní správa, Praha: EUROUNION s. r. o., 2000, str. 224

20

29

IV) ÚVODNÍ POJMOVÉ VYMEZENÍ INSTITUTU HEJTMANA

O historii používání pojmu „hejtman“ v českém právu pro označení funkcionářů působících ve veřejné správě je pojednáno výše v rámci právně-historického úvodu do problematiky. Zajímavým vývojem prošlo samotné označení jediného monokratického orgánu kraje i v platné právní úpravě. Návrat k používání označení „hejtman“ rozhodně nebyl přijímán s všeobecným pochopením. Pokud nahlédneme do původního vládního návrhu zákona o krajích z roku 1999, zjistíme, že v čele kraje měl stát „předseda“, kterého měl zastupovat „místopředseda“. V průběhu projednávání vládního návrhu zákona však v rámci pozměňovacích návrhů došlo ke změně označení těchto funkcionářů na „hejtman“ a „zástupce hejtmana“, a to i přes ojedinělé snahy o použití jiných označení (např. „přednosta kraje“). Zákon č. 231/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pak definitivně ustálil stávající pojmové označení, když s účinností od 1. 1. 2003 označení „zástupce hejtmana“ nahradil označením „náměstek hejtmana“. V ustanovení § 1 odst. 3 zákona o krajích je hejtman výslovně zařazen mezi orgány kraje. Již výše je v této práci zmíněno, že výsadní a nejdůležitější postavení mezi orgány kraje přiznává platná právní úprava zastupitelstvu kraje jako kolegiálnímu orgánu, jehož existence má své kořeny přímo v Ústavě České republiky. Hejtman, který je v platné úpravě zakotven jako jediný monokratický orgán kraje, je na rozdíl od všech ostatních orgánů kraje koncipován jako individuální hlava kraje, která má důležité kompetence při zastupování kraje navenek a také řadu zásadních pravomocí ve vnitřních věcech kraje. Laickou veřejností je hejtman kraje často vnímán jako rozhodující osoba vládnoucí na území kraje nejširšími a nejdůležitějšími rozhodovacími pravomocemi. Toto vnímání hejtmana kraje valnou většinou občanů kraje má svůj logický původ např. v mediální prezentaci krajů, kdy je to velmi často právě hejtman, s nímž je kraj personifikován. Svůj podíl na tomto vnímání hejtmana má i zkušenost veřejnosti s fungováním přednostů okresních úřadů v dřívějším období, kteří byli nadáni skutečně širokými rozhodovacími pravomocemi.21 Všechny ostatní orgány kraje (tj. zastupitelstvo kraje, rada kraje, krajský úřad a zvláštní orgány kraje) jsou tvořeny větší či menší skupinou osob a občané kraje často nejsou schopni za touto skupinou vidět její jednotlivé členy. Hejtmana jako jednotlivce je naopak schopen každý občan kraje snadno identifikovat a spojit si jej s krajem. Jasným důkazem této 21

Srov. ustanovení § 12 a násl. zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů.

30

personifikace je běžné používání označení „hejtmanství“ pro kraj či krajský úřad nejširší veřejností. O tom, zda zažité představě veřejnosti o postavení hejtmana jako „vládce“ kraje odpovídají jeho skutečné kompetence svěřené mu platnou právní úpravou, a zda tedy hejtman může sám o své vůli v kraji něco reálně ovlivnit nebo rozhodnout, lze vést diskuse. Jak bude dále patrné z rozboru jednotlivých kompetencí hejtmana, tato vize mocného hejtmana nemá v platné právní úpravě oporu. Jednotlivé pravomoci hejtmana jsou charakteru spíše organizačního a vidimačního22 a hejtman je převážně obsazován do role vykonavatele vůle rady kraje či zastupitelstva kraje bez možnosti samostatného věcného rozhodování v podstatných záležitostech. Rozlišování monokratických a kolegiálních orgánů územního samosprávného celku vychází z tradičního vymezení monokratického a kolegiálního principu jako jednoho z tzv. organizačních principů veřejné správy. V rámci obecných vymezení veřejné správy se tak samospráva často vykládá jako produkt opačných organizačních principů než státní správa.23 Monokratický princip se prosazuje tam, kde vůli orgánu tvoří jediná osoba, zatímco u principu kolegiálního je vznik vůle podmíněn shodou kolegia (příp. jeho rozhodující části). Obecně lze konstatovat, že monokratický princip bývá zpravidla znakem státní správy, zatímco kolegiální princip bývá aplikován častěji u samosprávy. Tento zjednodušený závěr přirozeně nemusí být pravidlem a oba principy se mohou také navzájem prolínat. Hovořím-li tedy o hejtmanovi jako o monokratickém orgánu, pak toto označení spojuji převážně se skutečností, že jde o orgán kraje tvořený jedinou konkrétní osobou, který ve vymezeném rozsahu (zejména v organizačních a vidimačních záležitostech) rozhoduje na základě své vlastní vůle. V podstatných (věcných) záležitostech však v činnosti kraje převažuje princip kolegiální, kdy vůle územního samosprávného celku jako právnické osoby je tvořena konsensem členů kolegiálního orgánu a hejtman je pouhým vykonavatelem vůle kolektivního orgánu (i když je třeba podotknout, že jako člen těchto kolegiálních orgánů kraje je současně spolutvůrcem kolektivní vůle kraje). Tento stav de lege lata odpovídá výše uvedenému závěru, že samospráva na rozdíl od státní správy bývá vystavěna na principu kolegiálním. Dle mého mínění však praxe oprávněně vyvolává úvahy de lege ferenda o rozšíření konkrétních rozhodovacích oprávnění hejtmana (např. v některých méně závažných záležitostech) stejně jako o možnosti přímé volby hejtmana občany kraje.

22

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 211 Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva, Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946, str. 51 a násl.

23

31

V) ZÁKONNÉ PODMÍNKY PRO VÝKON FUNKCE HEJTMANA

Při zkoumání podmínek pro výkon funkce hejtmana je třeba vycházet ze dvou základních právních předpisů, kterými jsou:


zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a




zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Podmínky pro výkon funkce hejtmana vyplývající z těchto dvou právních předpisů lze

v zásadě dělit na podmínky pozitivní spočívající ve vymezení toho, co musí osoba, jež se má stát hejtmanem, splňovat a podmínky negativní spočívající ve stanovení okolností vylučujících, aby se tato osoba stala hejtmanem.

1) Pozitivní podmínky pro výkon funkce hejtmana Pokud jde o podmínky pozitivní, je předně třeba konstatovat, že hejtmanem se může výhradně stát pouze člen zastupitelstva kraje. Hejtman tedy nemůže být (alespoň v období zvolení do funkce – viz výklad níže) osobou stojící mimo nejvýznamnější kolegiální orgán kraje. Tato podmínka vyplývá z ustanovení § 35 odstavce 2 písm. o) a ustanovení § 61 odst. 2 zákona o krajích. Právně zajímavý, a dle mého mínění také opodstatněný názor k podmínce členství hejtmana v zastupitelstvu kraje je prezentován v literatuře.24 Z doslovného výkladu textu ustanovení § 61 odst. 2 zákona o krajích se dovozuje, že členství v zastupitelstvu je nutnou podmínkou pouze pro ustanovení do funkce hejtmana a případný zánik mandátu člena zastupitelstva není automaticky spojován s ukončením působení ve funkci hejtmana. Podpora pro tento názor je pak hledána i v ustanovení § 64b zákona o krajích, které svěřuje hejtmanovi řadu pravomocí i poté, co jeho mandát člena zastupitelstva uplynutím volebního období zanikl. Pro dokreslení uvádím doslovnou citaci uvedených ustanovení zákona o krajích:


§ 35 odstavce 2 písm. o): Zastupitelstvu je vyhrazeno volit a odvolávat hejtmana, náměstka (náměstky) hejtmana a další členy rady z řad svých členů a odvolávat je z funkce.




§ 61 odst. 2: Hejtmana a náměstka hejtmana (náměstky hejtmana) volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman a náměstek hejtmana musí být občany České republiky.

24

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 213 – 214

32

Odpovídají za výkon své funkce zastupitelstvu. Rada může ukládat úkoly hejtmanovi jen v rozsahu své působnosti. Domnívám se, že z citovaného textu zákona skutečně vyplývá, že podmínka členství v zastupitelstvu musí být splněna pouze v okamžiku volby hejtmana zastupitelstvem. Po celou dobu výkonu funkce musí hejtman splňovat pouze podmínku občanství České republiky. Striktní podmínku členství v zastupitelstvu po celou dobu výkonu funkce hejtmana v zákoně o krajích (ani v jiném zákoně) nenajdeme. Hypoteticky je tedy možná situace, že zanikne hejtmanův mandát člena zastupitelstva a on nadále bude vykonávat funkci hejtmana, dokud jej zastupitelstvo neodvolá z funkce. Rovněž ve shodě s prezentovaným názorem konstatuji, že zákon o krajích sám popisovanou konstrukci podporuje, když v ustanovení § 64b výslovně odpoutává mandát člena zastupitelstva od výkonu funkce hejtmana:


Hejtman vykonává v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva pravomoci podle § 59 odst. 2 písm. a), c), d), e), h), i) a j), § 59 odst. 3 a § 61 odst. 3. V tomto specifickém případě je totiž přímo řešena situace, kdy hejtmanův mandát

člena zastupitelstva v souladu s ustanovením § 48 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev kraje již zanikl ukončením hlasování ve druhý den voleb, ale funkce hejtmana nadále existuje až do ustavujícího

zasedání

nově

zvoleného

zastupitelstva

a dokonce jsou v rukou hejtmana v tomto přechodném období koncentrovány důležité pravomoci. Proti prezentovanému názoru o možnosti, že by hejtman nemusel být nutně členem zastupitelstva po celou dobu výkonu své funkce, svědčí úprava odměňování uvolněných členů zastupitelstva v prováděcím nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Podrobněji se obsahu tohoto nařízení vlády budu věnovat v dalším textu, na tomto místě však poukazuji na skutečnost, že nařízení vlády počítá výlučně s tím, že funkci hejtmana vykonává uvolněný člen zastupitelstva.25 Vůbec není řešeno odměňování hejtmana jako neuvolněného člena zastupitelstva, anebo dokonce odměňování hejtmana, který by vůbec nebyl členem zastupitelstva. Domnívám se, že toto omezení v nařízení vlády nepatřičně překračuje rámec zákonné úpravy. Samotná skutečnost, že nařízení vlády nestanoví odměnu hejtmanovi, který by nebyl členem zastupitelstva, neznamená, dle mého mínění, že by taková situace nemohla nastat. Zastávám názor, že v případě, kdy by hejtman přestal být členem zastupitelstva, by rozhodnutí

25

Cogan, R. Rada kraje, Veřejná správa, 2004, č. 37, příloha (str. II)

33

o poskytování odměny hejtmanovi příslušelo radě kraje v souladu s ustanovením § 59 odst. 3 zákona o krajích, který stanoví, že rada zabezpečuje rozhodování v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo. Absurdně by také mohlo dojít k situaci, kdy by hejtman, který není členem zastupitelstva, sám sobě stanovil odměnu, neboť v ustanovení § 59 odst. 4 je umožněno, aby rada svěřila hejtmanovi právě rozhodování o ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje podle ustanovení § 59 odst. 3 zákona o krajích. V této souvislosti zmiňuji také zajímavý vývoj textu zákona o krajích v původním ustanovení § 35 odst. 2 písm. n), kde se až do 30. června 2002 výslovně uvádělo jen to, že zastupitelstvu kraje je vyhrazeno volit a odvolávat hejtmana, zástupce hejtmana a další členy rady. Kupodivu se zde výslovně nestanovilo, že tito funkcionáři, včetně hejtmana, by měli být voleni z řad členů zastupitelstva. Ve vztahu k osobě hejtmana a zástupce hejtmana byl tento nedostatek korigován v ustanovení § 61 odst. 2 zákona o krajích, kde se již v původním znění správně uvádělo, že hejtmana a zástupce hejtmana volí zastupitelstvo z řad svých členů. Tento zjevný nedostatek a nesoulad právní úpravy však nebyl až do 30. června 2002 odstraněn ve vztahu ke členům rady a tedy hypoteticky mohla nastat situace, že členem rady by byl zvolen někdo, kdo nebyl členem zastupitelstva. Teprve zákonem č. 231/2002 Sb., kterým byl změněn zákon o krajích byl popisovaný nedostatek odstraněn, když byla do ustanovení § 35 odstavce 2 písm. o) doplněna slova „z řad svých členů“. Vzhledem k tomu, že hejtmanem může být zvolen pouze člen zastupitelstva, musí splňovat také podmínky stanovené pro členy zastupitelstva v zákoně č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Obecně je třeba vyjít z ustanovení § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, kde se stanoví, že členem zastupitelstva kraje může být zvolen každý volič, u kterého není překážka ve výkonu volebního práva podle § 4 odst. 2 písm. a) a b). Toto konstatování a použití pojmu „volič“ znamená, že ten, kdo může být zvolen členem zastupitelstva, je zde pojmově ztotožňován s tím, kdo může volit a musí tedy splňovat i stejné podmínky. Podle ustanovení § 4 odst. 1 citovaného zákona právo volit (a tedy i právo být volen) do zastupitelstva kraje má státní občan České republiky, který alespoň ve druhý den voleb dosáhl věku nejméně 18 let a je přihlášen k trvalému pobytu v obci, která náleží do územního obvodu kraje. Ačkoliv zákon o volbách do zastupitelstev krajů přímo nepoužívá pojem „občan kraje“, je zřejmé, že de fakto definuje voliče jako občana kraje. Pojem občana kraje je upřesňován zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kde se v ustanovení § 12 odst. 1 definuje občan kraje jako fyzická osoba, která je státním občanem České 34

republiky a je přihlášena k trvalému pobytu v některé obci nebo na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení zákona o krajích má občan kraje, který dosáhl věku 18 let právo volit a být volen do zastupitelstva za podmínek stanovených zákonem. Zřetelná disonance mezi pojmy „volič“ a „občan kraje“ je v otázce, zda státní občan České republiky, který je hlášen k trvalému pobytu na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje, a je zákonem o krajích považován za občana kraje, se považuje za voliče ve smyslu zákona o volbách do zastupitelstev krajů, který právo volit (a tedy i být volen) spojuje pouze s trvalým pobytem v obci, která náleží do územního obvodu kraje. Zákon o krajích přitom, pokud jde o právo občanů kraje volit a být volen, přímo odkazuje na podmínky stanovené zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Vzhledem k tomu, že se jedná o dva zákony, tedy právní předpisy stejné právní síly, a není možné, dle mého mínění, vzhledem k jejich obsahu ani použít rozlišení na lex speciali a lex generali, nelze dovozovat, která právní úprava má přednost. Aplikace argumentu „lex posterior derogat legi priori“ by v tomto případě vedla k závěru, že státní občan České republiky, který je hlášen k trvalému pobytu na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje, nedisponuje aktivním a tedy ani pasivním volebním právem. Domnívám se, že, i přes zřejmou a zbytečnou nedomyšlenost vzájemného propojení těchto dvou předpisů stejné právní síly, nelze bez dalšího takovýto názor přijmout. Takový výklad by byl jednoznačně diskriminační a neslučitelný s ustanovením čl. 21 Listiny základních práv a svobod, který mimo jiné stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců a také, že občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Proto docházím k jednoznačnému závěru, že vzhledem k ústavní nekonformnosti ustanovení § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev krajů je třeba při vymezení aktivního i pasivního volebního práva vycházet z ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o krajích a za rozhodné místo pobytu pro realizaci aktivního i pasivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev krajů považovat jak obec tak území vojenského újezdu v územním obvodu kraje.

2) Negativní podmínky (překážky) výkonu funkce hejtmana Shodně jsou v ustanovení § 4 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev krajů stanoveny negativní podmínky (překážky) aktivního i pasivního volebního práva takto: a) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody, 35

b) zbavení způsobilosti k právním úkonům, c) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu ochrany zdraví lidu, nebo d) výkon základní nebo náhradní vojenské služby, vyžaduje-li to bezpečnost státu. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev krajů pak již pouze ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu stanoví další negativní podmínky (překážky), když se zde konstatuje, že funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná: a) s funkcí vykonávanou na ministerstvu, jiném ústředním orgánu státní správy nebo na orgánu státní správy s celostátní působností, obsazovanou volbou, jmenováním nebo ustanovováním, b) s funkcí vykonávanou zaměstnancem kraje, zařazeným do krajského úřadu, zaměstnancem obce, zařazeným do obecního úřadu, nebo zaměstnancem jiného než ústředního orgánu státní správy, nejde-li o orgán s celostátní působností, jsouli tyto funkce obsazovány volbou, jmenováním nebo ustanovováním, c) s funkcí statutárního zástupce právnické osoby zřízené nebo založené krajem, anebo v níž má kraj majetkovou účast. V případě podle ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev krajů je funkce člena zastupitelstva kraje neslučitelná jen tehdy, vykonává-li zaměstnanec příslušnou funkci na orgánu, jehož územní působnost se alespoň zčásti kryje s územní působností tohoto kraje. Funkce člena zastupitelstva kraje je po dobu jejího výkonu neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona – toto ustanovení je však dosud neúčinné, neboť je stále odkládána účinnost zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). V případě podle ustanovení § 5 odst. 2 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev krajů je výkladově poněkud sporné, kdo se míní „statutárním zástupcem právnické osoby“. Dále v této práci bude ještě podrobněji pojednáno o pojmu „statutární orgán“ v souvislosti s osobou hejtmana. Ačkoliv záměr zákonodárce byl zřejmý, vzhledem k právní nejasnosti pojmu „statutární zástupce právnické osoby“ není vždy v praxi striktně posuzován jako neslučitelný souběh funkce člena zastupitelstva kraje a ředitele příspěvkové organizace kraje. Poněkud účelově tak v praxi bývá někdy argumentováno tak, že „statutárním zástupcem právnické osoby“ není ředitel nýbrž jeho zástupce (resp. statutární zástupce ředitele). Lze tedy shrnout, že občan, který je posléze zvolen hejtmanem kraje musí být v souladu s platnou právní úpravou zvolen členem zastupitelstva kraje a musí tedy splňovat všechny podmínky stanovené zákonem o volbách do zastupitelstev krajů. Pokud jde 36

o podmínky, které musí splňovat po dobu výkonu funkce hejtman, pak lze konstatovat, že jedinou striktní podmínkou vyplývající ze zákona o krajích je občanství České republiky, neboť podmínka členství v zastupitelstvu musí být splněna pouze v okamžiku volby hejtmana zastupitelstvem.

3) Problematika střetu zájmů Dosud jsem v této práci nezmínil otázku případného střetu zájmů hejtmana, tzn. konfliktu jeho zájmu soukromého s výkonem funkce orgánu kraje. Zákon o krajích řeší otázku střetu zájmů obecně pro všechny členy zastupitelstva. Podle ustanovení § 34 odst. 3 zákona o krajích člen zastupitelstva, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech kraje mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu kraje, který má danou záležitost projednávat. Až do 31. 12. 2002 zákon o krajích umožňoval, aby příslušný orgán kraje, kterému byl střet zájmů členem zastupitelstva sdělen, rozhodoval o tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti. Od 1. 1. 2003 na základě novely zákona o krajích je již zákonem stanovena pouze povinnost sdělit skutečnost střetu zájmů orgánu, který má danou záležitost projednávat (v zákoně o obcích přitom nadále zůstala zachována původní konstrukce včetně možnosti vyloučení člena zastupitelstva z projednávání a rozhodování věci). Otázkou zůstává, zda možnost vyloučení člena zastupitelstva z projednávání konkrétní věci může být upravena v jednacím řádu zastupitelstva kraje, jak tomu, i přes změnu právní úpravy, v některých krajích dosud je. Vzhledem k tomu, že možnost vyloučení člena zastupitelstva z projednávání konkrétní věci již není zakotvena přímo zákoně o krajích, zastávám názor, že takto jen na základě jednacího řádu „vyloučený“ člen zastupitelstva by mohl úspěšně napadat nezákonnost přijatého usnesení. Zastupitelstvo, dle mého mínění, může pouze vzít informaci hejtmana (nebo jiného člena zastupitelstva) o střetu zájmů na vědomí. V souladu s nyní platnou právní úpravou je výlučně věcí samotného hejtmana (člena zastupitelstva), zda se bude účastnit rozhodování ve věci, v níž oznámil střet zájmů. Je tedy dle aktuální právní úpravy otázka řešení střetu zájmů hejtmana i ostatních členů zastupitelstva spíše otázkou morální či politické odpovědnosti nežli otázkou právní. V případě nesplnění oznamovací povinnosti členem zastupitelstva (ani v případě splnění této povinnosti

37

s následnou účastí na rozhodování ve věci) nespojuje zákon o krajích s touto situací neplatnost přijatého usnesení ani případně následně učiněného právního úkonu. Pro úplnost doplňuji, že dosud platný zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, se vztahuje na veřejné funkcionáře, jimiž rozumí poslance a senátory, členy vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády. Tento zákon se tedy nevztahuje na funkcionáře územních samosprávných celků. Zákonem č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, bylo vymezení veřejných funkcionářů v zákoně o střetu zájmů s účinností od 1. března 2005 rozšířeno i o členy zastupitelstev krajů, zastupitelstva hlavního města Prahy, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností. Touto novelou mimo jiné zákonodárce nastavil odlišný (nerovný) přístup k uvolněným a neuvolněným členům zastupitelstva, když pouze neuvolněnému členovi zastupitelstva přiznal nárok na odměnu za výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, jejímž zřizovatelem je tento kraj či město nebo v níž má tento kraj či město většinovou majetkovou účast nebo většinový podíl na hlasovacích právech. Současně byl zákonem č. 96/2005 Sb. novelizován i zákon o volbách do zastupitelstev krajů (a obdobně také zákon o volbách do zastupitelstev obcí), kde se nově stanovilo, že funkce člena zastupitelstva kraje je neslučitelná s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace kraje a osoby oprávněné jednat za organizační složku kraje – tato neslučitelnost je dána vůči zastupitelstvu, které příslušnou příspěvkovou organizaci nebo organizační složku zřídilo. V tomto směru zákonodárce v podstatě dal za pravdu účelovému názoru, že „statutárním zástupcem právnické osoby“ dle ustanovení § 5 odst. 2 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev krajů není ředitel příspěvkové organizace (viz výše v této části), neboť vedle tohoto vymezení neslučitelnosti nově vymezil neslučitelnost s výkonem funkce „statutárního orgánu příspěvkové organizace kraje“. Zejména na úrovni obcí vyvolala tato novelizace zákona o volbách do zastupitelstev obcí značné praktické problémy, neboť nejsou výjimkou případy, kdy člen zastupitelstva obce je současně ředitelem příspěvkové organizace obce. Zákon č. 96/2005 Sb., byl však jako celek zrušen nálezem Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. ze dne 22. června 2006. Ústavní soud se v podstatě nezabýval konkrétním obsahem zákona č. 96/2005 Sb. a důvody jeho zrušení spočívaly ve vadném postupu Poslanecké sněmovny při jeho přijetí. Ústavní soud se tak vůbec nezabýval přezkumem 38

ústavnosti konkrétních ustanovení zákona o střetu zájmů. Zrušením zákona č. 96/2005 Sb. tedy zůstal zachován dosavadní stav, kdy hejtman ani ostatní funkcionáři kraje se nepovažují za veřejné funkcionáře ve smyslu zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. V právní úpravě střetu zájmů dojde k významné změně k 1. lednu 2007, kdy má nabýt účinnosti zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Tento zákon se přímo dotkne také funkcionářů územních samosprávných celků včetně hejtmana. Nový zákon o střetu zájmů upravuje: a) povinnost veřejných funkcionářů vykonávat svoji funkci tak, aby nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu své funkce prosazovat nebo hájit, b) povinnost veřejných funkcionářů oznamovat skutečnosti, které umožňují veřejnou kontrolu jejich činností konaných vedle výkonu funkce veřejného funkcionáře, veřejnou kontrolu majetku nabytého za dobu výkonu funkce a dalších příjmů, darů nebo jiného prospěchu, získaných za dobu výkonu funkce, popřípadě finančních závazků, které veřejný funkcionář má, c) omezení některých činností veřejných funkcionářů a neslučitelnost výkonu funkce veřejného funkcionáře s jinými funkcemi, d) odpovědnost veřejných funkcionářů za porušení povinností stanovených tímto zákonem, včetně sankcí, které lze veřejnému funkcionáři za porušení těchto povinností uložit. Podstatná změna, kterou zákon o střetu zájmů přináší, spočívá ve značném rozšíření osobní působnosti tohoto zákona. Veřejným funkcionářem se pro účely nového zákona o střetu zájmů rozumí také člen zastupitelstva kraje, který je pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn. Rovněž se za veřejné funkcionáře považují také členové rady kraje, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni. Dojde-li ke střetu veřejného zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Osobním zájmem se pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu. Veřejný funkcionář (tedy také hejtman) nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že

39

a) využije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu, b) se bude odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s jeho osobními zájmy, zejména s jeho povoláním, zaměstnáním nebo podnikáním, c) dá za úplatu nebo jinou výhodu ke komerčním reklamním účelům svolení k uvedení svého jména, popřípadě jmen a příjmení nebo svolení ke svému vyobrazení ve spojení s vykonávanou funkcí. Pokud hejtman kraje jako uvolněný člen zastupitelstva zastupuje kraj v řídících, dozorčích nebo kontrolních orgánech podnikající právnické osoby, pokud v ní kraj má podíl nebo hlasovací práva, nenáleží mu za tuto činnost odměna. Hejtman kraje se v souladu s ustanovením § 6 zákona o střetu zájmů nesmí po dobu 1 roku od skončení výkonu funkce stát společníkem anebo působit v orgánech podnikající právnické osoby, nebo uzavřít pracovněprávní vztah se zaměstnavatelem vykonávajícím podnikatelskou činnost, pokud taková právnická osoba nebo zaměstnavatel v posledních 3 letech přede dnem skončení funkce veřejného funkcionáře uzavřeli smlouvu s územním samosprávným celkem, jednalo-li se o nadlimitní veřejnou zakázku, a pokud veřejný funkcionář (hejtman) nebo orgán, ve kterém veřejný funkcionář působil, o takové smlouvě rozhodoval. Na hejtmana se vztahuje celá řada povinností a omezení vyplývajících pro veřejné funkcionáře ze zákona o střetu zájmů. Hejtman je povinen v zákonem stanovených termínech podávat formou čestného prohlášení oznámení o: a) osobním zájmu (na projednávané věci), b) jiných vykonávaných činnostech (podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti), c) majetku nabytém v průběhu výkonu funkce, d) příjmech, darech a závazcích (získaných nebo trvajících během výkonu funkce). V podrobnostech k jednotlivým druhům oznámení v plném rozsahu odkazuji na příslušná ustanovení zákona o střetu zájmů. Zákon o střetu zájmů dále stanoví pravidla pro vedení veřejného registru oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích. Vedení registru zabezpečuje evidenční orgán, kterým je pro oznámení činěná hejtmanem ředitel krajského úřadu. Veřejní funkcionáři jsou odpovědni za zaviněné porušení povinností stanovených tímto zákonem, nejde-li o trestný čin. O porušení povinností veřejných funkcionářů 40

stanovených tímto zákonem rozhodují soudy ve správním soudnictví. Za porušení povinností stanovených zákonem o střetu zájmů jsou v tomto zákoně stanoveny zcela konkrétní sankce (pokuty až do výše 500.000,- Kč). Nová právní úprava střetu zájmů znamená podstatné zpřesnění zákonných pravidel a přinese pro funkcionáře (ale i vedoucí úředníky) kraje včetně hejtmana řadu nových povinností a omezení. Dojde nicméně novou právní úpravou k překonání dosavadního nestandardního stavu, kdy právní úprava střetu zájmů se na funkcionáře územních samosprávných celků nevztahuje.

41

VI) NĚKTERÉ PRÁVNÍ ASPEKTY USTANOVOVÁNÍ HEJTMANA DO FUNKCE

Z výše v této práci již citovaných ustanovení § 35 odstavce 2 písm. o) a § 61 odst. 2 zákona o krajích i z předchozího výkladu je zřejmé, že ustanovení hejtmana do funkce je možné výlučně volbou, jejíž provedení je vyhrazeno zastupitelstvu. Ustanovování hejtmana do funkce je řešeno v ustanovení § 39 zákona o krajích, které popisuje ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva. Ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva svolává dosavadní hejtman26 tak, aby se konalo po uplynutí lhůty pro rozhodnutí soudu podle zvláštního zákona (tj. zákon o volbách do zastupitelstev krajů), nejpozději však do 40 dnů po vyhlášení výsledků voleb. Ustavujícímu zasedání předsedá zpravidla nejstarší člen zastupitelstva do doby, než je zvolen hejtman nebo náměstek hejtmana. Ustavující zasedání zastupitelstva zvolí hejtmana, náměstka hejtmana a další členy rady. Pokud se tak nestane, předsedající ustavující zasedání přeruší. Současně zastupitelstvo rozhodne, kdy bude zasedání pokračovat tak, aby se uskutečnilo nejdéle do 7 dnů od konání přerušeného jednání. Jestliže nebude ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva svoláno ve stanovené lhůtě (viz výše), učiní tak ministerstvo. Podle ustanovení § 40 odst. 2 zákona o krajích je k platnému usnesení, rozhodnutí nebo volbě zastupitelstva třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. K platnosti volby hejtmana je tedy nutný souhlas nadpoloviční většiny členů zastupitelstva – stejný jako v ostatních věcech, o nichž rozhoduje zastupitelstvo. V optimálním případě je tedy v zákonem stanovené lhůtě dosavadním hejtmanem svoláno ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva, které potřebným počtem hlasů (tzn. nadpoloviční většinou) zvolí hejtmana, zástupce hejtmana a další členy rady. Na tomto místě je vhodné podrobněji popsat průběh volby hejtmana na ustavujícím zasedání zastupitelstva. Vzhledem k tomu, že samotný zákon o krajích ani žádný jiný právní předpis konkrétně nestanoví průběh volby hejtmana ani obecná pravidla pro hlasování, je praktické základní principy rozpracovat v jednacím řádu zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje. Jednací řád vydává zastupitelstvo podle ustanovení § 44 zákona o krajích

26

U historicky prvních zastupitelstev krajů zvolených ve volbách na podzim roku 2000 však musela platit nutná výjimka, neboť žádný „dosavadní hejtman“ neexistoval – viz přechodné ustanovení § 97 zákona o krajích: Ustavující zasedání zastupitelstev zvolených ve volbách v roce 2000 svolá ministr vnitra. Termín jeho konání stanoví tak, aby se uskutečnila do 40 dnů od vyhlášení výsledků voleb.

42

a stanoví v něm podrobnosti o jednání zastupitelstva a výborů.27 Např. Jednací řád zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje vydaný zastupitelstvem Moravskoslezského kraje28 uvádí, že hlasování se provádí veřejně nebo tajně, o čemž rozhoduje zastupitelstvo. Veřejné hlasování se provádí zdvižením ruky pro návrh nebo proti návrhu nebo se lze hlasování zdržet. Tajně se hlasuje nebo volí hlasovacími lístky. Každý člen zastupitelstva hlasuje osobně, zastoupení při hlasování není přípustné. Jednací řád obsahuje také další procedurální náležitosti hlasování – např. možnost vznést námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování nebo pravidla hlasování v systému hlasovacího a komunikačního zařízení. Zcela konkrétní průběh volby hejtmana lze demonstrovat na postupu, který realizovalo zastupitelstvo Moravskoslezského kraje dne 1. 12. 2004 na svém ustavujícím zasedání.29 Před samotnou volbou hejtmana proběhla volba předsedy a členů volební komise pro volbu hejtmana kraje, náměstků hejtmana kraje a dalších členů rady kraje. Předseda a členové této volební komise byli navrženi politickými kluby členů zastupitelstva. Po zvolení volební komise navrhl předsedající (nejstarší člen zastupitelstva) hlasování o schválení způsobu volby a volebního řádu pro volbu hejtmana kraje, náměstků hejtmana kraje a dalších členů rady kraje. Členové zastupitelstva obdrželi na stůl dva návrhy volebního řádu, a to tajným a veřejným hlasováním. Předsedající navrhl, aby volba hejtmana kraje, náměstků hejtmana kraje a dalších členů rady kraje byla veřejná, tzn. prostřednictvím hlasovacího zařízení a aby byl schválen volební řád veřejným hlasováním – tyto návrhy předsedajícího byly usnesením zastupitelstva schváleny. Další průběh volby hejtmana kraje již řídil předseda volební komise, který zastupitelům sdělil, že bylo schváleno, že volby budou probíhat veřejným hlasováním, tzn. prostřednictvím hlasovacího zařízení a požádal o návrhy kandidátů na funkci hejtmana kraje. Předseda jednoho z politických klubů členů zastupitelstva sdělil jméno kandidáta na funkci hejtmana kraje. Vzhledem k tomu, že nebyl navržen žádný další kandidát, nechal předseda volební komise hlasovat o návrhu na zvolení hejtmana. Usnesením zastupitelstva byl jediný navržený kandidát zvolen do funkce hejtmana. Nově zvolený hejtman okamžikem svého zvolení převzal řízení ustavujícího zasedání zastupitelstva kraje. Ačkoliv tento konkrétní průběh volby hejtmana vypadá velmi jednoduše a bezkonfliktně, předcházela mu složitá politická jednání o vytvoření koalice s nadpoloviční většinou hlasů 27

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 213 – 214: Vzhledem ke znění zákona o krajích zde autor poněkud nepochopitelně dovozuje, že nelze jednacím řádem upravovat organizaci jiných orgánů, tedy rady kraje, výborů atd. 28 „Jednací řád zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje“ - vydalo zastupitelstvo Moravskoslezského kraje svým usnesením č. 2/4 ze dne 12. 2. 2001. Dostupný z: www.kr-moravskoslezsky.cz 29 Srov. „Zápis z 1. (ustavujícího) zasedání Zastupitelstva Moravskoslezského kraje,konaného dne 1. prosince 2004 v zasedací síni krajského úřadu“. Dostupný z: www.kr-moravskoslezsky.cz

43

všech členů zastupitelstva. Díky tomu, že se takovou koalici podařilo vytvořit a tato koalice nalezla společného kandidáta do čela kraje, mohla volba hejtmana proběhnout popisovaným jednoznačným způsobem. Zákon o krajích však pamatuje také na situaci, že ustavující zasedání zastupitelstva nezvolí hejtmana, nebo není nový hejtman zvolen po odvolání nebo vzdání se funkce původního hejtmana – tato „komplikace“ je řešena v ustanovení § 45 odst. 2 a v ustanovení § 64b zákona o krajích. Jestliže zastupitelstvo nezvolí hejtmana do 6 měsíců ode dne, kdy byl odvolán nebo se funkce vzdal, nebo do 6 měsíců ode dne ustavujícího zasedání, ministerstvo je rozpustí a ministr vnitra vyhlásí nové volby. Proti rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva může kraj podat žalobu k soudu. V tomto případě pak do doby, než bude zvoleno nové zastupitelstvo, vykonává rada své pravomoci podle § 59 odst. 1 až 3 zákona o krajích. Není-li zvolena rada, má hejtman vykonávat pravomoc podle § 63 zákona o krajích. Není-li zvolen hejtman, má tuto pravomoc vykonávat jiný člen zastupitelstva, kterého tím zastupitelstvo pověří. Záměrně v posledních dvou větách používám slovního obratu „má vykonávat“, neboť ustanovení § 63 zákona o krajích, jež vymezovalo předmětné pravomoci, bylo zrušeno již zákonem č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a to s účinností od 1. ledna 2003. Zákonodárce však zřejmě nedopatřením ponechal v ustanovení § 45 odst. 2 zákona o krajích odkaz na neexistující (neplatné) ustanovení § 63 stejného zákona. Přitom právě zmiňovaným zákonem č. 231/2002 Sb., bylo, rovněž s účinností od 1. ledna 2003, do zákona o krajích začleněno pro popisovanou situaci podstatné ustanovení § 64b. Podle odstavce 1 tohoto zákonného ustanovení hejtman30 vykonává v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva pravomoci podle § 59 odst. 2 písm. a), c), d), e), h), i) a j), § 59 odst. 3 a § 61 odst. 3 zákona o krajích31. Odstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že v případě, kdy zastupitelstvo nezvolí na svém ustavujícím zasedání hejtmana, vykonává dosavadní hejtman, je-li členem zastupitelstva, pravomoci podle odstavce 1. Není-li dosavadní hejtman členem zastupitelstva, pověří zastupitelstvo výkonem těchto pravomocí některého ze svých členů. Opomenutím zákonodárce tak dochází k faktickému rozporu ustanovení § 45 odst. 2 a § 64b odst. 2 zákona o krajích. S ohledem na skutečnost, že obě ustanovení mj. řeší i situaci nezvolení hejtmana na ustavujícím zasedání zastupitelstva kraje, tak s použitím výkladového argumentu „lex posterior derogat legi priori“ docházím 30

Zákonodárcem zjevně míněn „dosavadní hejtman“ – viz výklad výše k oddělení funkce hejtmana od mandátu člena zastupitelstva. 31 Obsahu těchto pravomocí rady vykonávaných hejtmanem bude pozornost věnována dále v této práci.

44

k závěru, že v této situaci má přednost postup v souladu s ustanovením § 64b odst. 2 zákona o krajích a poslední 2 věty ustanovení § 45 odst. 2 zákona o krajích32 je z tohoto důvodu nezbytné považovat za obsolentní a neaplikovatelné. Pokud jde o další „procedurální“ předpoklady vzniku funkce hejtmana volbou, je třeba konstatovat, že kromě platného provedení volby již zákon o krajích nestanoví žádné další procesní úkony nutné pro vznik funkce hejtmana. Zejména zákon o krajích nepožaduje, aby zvolený hejtman skládal před zastupitelstvem (nebo jakýmkoliv jiným orgánem kraje) speciální slib spojený s výkonem funkce hejtmana. Hejtman jako člen zastupitelstva tak ještě před svým zvolením do funkce hejtmana skládá v souladu s ustanovením § 33 zákona o krajích na začátku prvního zasedání zastupitelstva, jehož se po svém zvolení zastupitelem účastní (zpravidla tedy na ustavujícím zasedání nového zastupitelstva) slib tohoto znění: "Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu kraje a jeho občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky." Slib se skládá před zastupitelstvem pronesením slova "slibuji". Složení slibu potvrzuje člen zastupitelstva svým podpisem. Zákon o krajích neomezuje časově období, po které může jedna osoba vykonávat funkci hejtmana, tzn., že nestanoví maximální přípustný počet funkčních období jednoho hejtmana. Neexistuje tedy žádná zákonná překážka pro vícenásobné znovuzvolení hejtmanem.

32

Není-li zvolena, vykonává hejtman pravomoc podle § 63. Není-li zvolen hejtman, vykonává tuto pravomoc jiný člen zastupitelstva, kterého tím zastupitelstvo pověří.

45

VII)

NĚKTERÉ PRACOVNĚPRÁVNÍ, EKONOMICKÉ A DAŇOVÉ ASPEKTY VÝKONU FUNKCE HEJTMANA

1) Výkon funkce hejtmana jako překážka v práci z důvodu obecného zájmu Odměňování členů zastupitelstva včetně hejtmana řeší zákon o krajích v ustanovení § 46 a následujících. Členům zastupitelstva, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, a členům, kteří před zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyli v pracovním poměru, ale vykonávají funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolnění členové zastupitelstva, přísluší za výkon funkce uvolněného člena zastupitelstva odměna podle tohoto zákona.33 Odměna se vyplácí z rozpočtových prostředků kraje. Zákon zde definuje tzv. uvolněné členy zastupitelstva tedy ty, kteří svou funkci pro kraj vykonávají jako hlavní činnost a z toho důvodu např. přestali vykonávat své zaměstnání nebo podnikatelskou (či jinou) činnost. Předně je třeba uvést, že z titulu výkonu funkce hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva nevzniká pracovní poměr ve smyslu pracovněprávních předpisů, a to i přesto, že zákon o krajích v ustanovení § 55 zakotvuje, že na vztahy vyplývající z výkonu funkce uvolněného člena zastupitelstva se vztahují ustanovení zákoníku práce, pokud tento zákon nestanoví jinak. Pracovněprávní otázky související s výkonem funkce hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva jsou řešeny v ustanovení § 124 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, který je věnován tzv. překážkám v práci z důvodu obecného zájmu. Zaměstnavatel poskytne zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu k výkonu veřejných funkcí, občanských povinností a jiných úkonů v obecném zájmu, pokud tuto činnost nelze provést mimo pracovní dobu. Zaměstnanci uvolněnému dlouhodobě pro výkon veřejné funkce poskytne zaměstnavatel, pro kterého byl uvolněn, přiměřenou odměnu, která se posuzuje jako mzda; náhrada mzdy od zaměstnavatele, u něhož je v pracovním poměru, mu nepřísluší. Další podrobnosti k tzv. překážkám z důvodu obecného zájmu obsahuje prováděcí nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů. Nařízení vlády upřesňuje text obsažený v zákoníku práce, když stanoví, že k výkonu veřejných funkcí, občanských povinností a jiných úkonů v obecném zájmu využívají zaměstnanci především svého volného času. Pokud je

33

Srov. např. Eliáš A. Odměny členům zastupitelstev – Nové nařízení vlády o odměňování samosprávy, Obec a finance 2003, č. 2, str. 44: Rostoucí výše odměn je spravedlivým ohodnocením náročnosti těchto funkcí.

46

ve výjimečných případech třeba vykonávat tyto funkce, povinnosti nebo úkony v pracovní době, poskytne zaměstnavatel zaměstnanci k tomuto účelu pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu. Výkonem veřejné funkce se pak podle ustanovení § 14 odst. 2 citovaného nařízení vlády rozumí například výkon povinností vyplývajících z funkce poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu, člena zastupitelstva územního samosprávného celku a přísedícího.

2) Překážky v práci z důvodu obecného zájmu v novém zákoníku práce Pro úplnost dodávám stručnou informaci k úpravě problematiky překážek v práci z důvodu obecného zájmu v novém zákoníku práce, který má nabýt účinnosti 1. 1. 2007.34 Ve vztahu k výkonu funkce hejtmana nový zákoník práce nepřináší žádnou zásadní změnu. Poukazuji však na novou definici výkonu veřejné funkce, kterou se podle nového zákoníku práce rozumí plnění povinností vyplývajících z funkce, která je:


vymezena funkčním nebo časovým obdobím a




obsazovaná na základě přímé nebo nepřímé volby nebo jmenováním podle zvláštních právních předpisů. I podle nového zákoníku práce je výkonem veřejné funkce např. funkce poslance

Poslanecké sněmovny Parlamentu, senátora Senátu parlamentu, člena zastupitelstva územního samosprávného celku nebo přísedícího. Podstatnou změnu přináší nový zákoník práce pro neuvolněné členy zastupitelstva, když omezuje možnost poskytnutí pracovního volna z důvodu výkonu veřejné funkce na nejvýše 20 pracovních dnů v kalendářním roce. Výslovně se totiž v ustanovení § 201 odst. 3 stanoví, že zaměstnanci, který vykonává funkci vedle plnění povinností vyplývajících z pracovního poměru, může být z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnuto pracovní volno v rozsahu nejvýše 20 pracovních dnů (směn) v kalendářním roce. V dosud platné právní úpravě takovýto omezující limit obsažen není. Tato změna může představovat podstatný problém např. pro neuvolněné členy rady, když si uvědomíme, že ve většině krajů zasedá rada minimálně 1 x do měsíce (reálně však většinou častěji), zastupitelstvo zasedá dle zákona minimálně každé 3 měsíce, člen rady může být členem výboru zastupitelstva nebo komise rady, a kromě toho v rámci výkonu své funkce může zasedat v nejrůznějších komisích či pracovních skupinách (např. pro výběrová řízení, veřejné zakázky, poskytování dotací atd.) nebo např. být členem řídících či dozorčích orgánů obchodních společností založených krajem. Také je nová právní úprava v tomto směru nepochybně jedním z nemotivujících

34

Srov. ustanovení § 200 – 205 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce.

47

faktorů pro výkon funkce náměstka hejtmana neuvolněným členem zastupitelstva (k dalším faktorům viz dále v textu). Stanovení limitu uvolňování zaměstnance na 20 dnů je nepochybně v zájmu ochrany zaměstnavatelů, rozhodně však není v souladu s veřejným zájmem, když tento limit může fakticky komplikovat činnost orgánů kraje a je nastaven jako nepřiměřeně nízký. Možnost odchýlení se od zákonné úpravy je sice v novém zákoníku práce možná, v praxi však zřejmě nebude příliš zaměstnavatelů ochotno dobrovolně dohodnout se zaměstnancem více dnů uvolnění, než stanoví zákonná úprava. Pokud jde o nový zákoník práce, pak, s ohledem na téma této práce, za zmínku ještě stojí jeho ustanovení § 5 odst. 1, podle něhož se na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce tento zákon vztahuje, pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy.

3) Dopady uvolnění pro výkon funkce hejtmana na původní pracovní poměr Zákonná úprava tedy u uvolněných členů zastupitelstva, kteří před svým zvolením do funkce byli v zaměstnaneckém poměru, zachovává existenci jejich dosavadního pracovního poměru. Jde nepochybně o logickou ochranu těchto veřejných funkcionářů, aby po skončení výkonu funkce byli ekonomicky zajištěni a zjednodušeně řečeno „se měli kam vrátit“. Na druhé straně stojí původní zaměstnavatelé, kteří sice nemusí vyplácet „uvolněnému“ zaměstnanci náhradu mzdy, jsou však zpravidla nuceni řešit dlouhodobou absenci zaměstnance personálním opatřením (např. přijmout jiného zaměstnance jako „zástup“ na dobu určitou). Fakticky tato situace může mít i dopad do ekonomiky původního zaměstnavatele, neboť mu mohou vznikat náklady se zaškolením a zapracováním „náhradního“ zaměstnance a ten také navíc nemusí okamžitě odvádět výkony srovnatelné (např. množstvím či kvalitou) s „uvolněným“ zaměstnancem. Dalším negativem pro původního zaměstnavatele je fakt, že „uvolněný“ zaměstnanec může být výkonem veřejné funkce zcela odtržen od své původní profese, přerušit kontakt s nejnovějšími trendy v příslušném oboru a postupně tak ztrácet pro zaměstnavatele hodnotu. Platná právní úprava neposkytuje původním zaměstnavatelům žádné kompenzace za negativní dopady toho, že jejich zaměstnanec se stal např. hejtmanem nebo jiným uvolněným členem zastupitelstva. Nad soukromým zájmem těchto zaměstnavatelů jednoznačně převažuje veřejný zájem na tom, aby významné funkce ve veřejné správě (územní samosprávě) byly vykonávány kvalitními jedinci. A skutečnost, že právě jejich zaměstnanec se stal hejtmanem, náměstkem hejtmana

48

nebo členem rady, pro ně může představovat vysoce prestižní záležitost a svým způsobem i pozitivní reklamu, která by měla dostatečně kompenzovat výše popsaná negativa. Výše již bylo naznačeno, že výkon veřejné (politické) funkce může pro hejtmana i ostatní uvolněné členy zastupitelstva představovat reálné snižování jejich odborné kvalifikace. Pro funkcionáře, kteří dříve vykonávali podnikatelskou činnost (včetně jakékoliv jiné samostatné výdělečné činnosti) mohou z výkonu veřejné funkce vyplývat obdobné dopady jako pro zaměstnance – jejich situace však může být ještě složitější (přerušení podnikání, ztráta obchodních partnerů, faktické snížení příjmů). Je proto přirozeně spravedlivé, aby uvolněným členům zastupitelstva byla krajem, jako subjektem, pro kterého byli uvolněni, poskytována odměna adekvátní jejich činnosti vykonávané pro kraj a jeho občany ve veřejném zájmu. Tato odměna by měla přiměřeně kompenzovat skutečnost, že uvolnění členové zastupitelstva nemohou dočasně vykonávat své zaměstnání nebo podnikání (příp. jinou činnost) a všechny výše zmiňované možné negativní stránky spojené s výkonem veřejné funkce.

4) Odměňování hejtmana Podle ustanovení § 46 odst. 2 zákona o krajích se odměnou rozumí peněžitá plnění poskytovaná krajem uvolněným členům zastupitelstva za výkon jejich funkce. Za odměnu se nepovažují plnění poskytovaná v souvislosti s výkonem jejich funkce podle zvláštních právních předpisů, zejména cestovní náhrady. Pokud jsou zde zmíněny cestovní náhrady, je třeba doplnit ještě ustanovení § 53 zákona o krajích, podle něhož členovi zastupitelstva náleží v souvislosti s výkonem jeho funkce cestovní náhrady ve výši a za podmínek stanovených právními předpisy platnými pro zaměstnance v pracovním poměru, tzn. že se postupuje podle zákona č. 119/1992 Sb., o cestovních náhradách, ve znění pozdějších předpisů. Odměnou poskytovanou podle zákona o krajích je: a) měsíční odměna, b) odměna při skončení funkčního období. a) Měsíční odměna Měsíční odměna je v ustanovení § 48 zákona o krajích definována jako peněžité plnění poskytované měsíčně podle druhu vykonávané funkce a podle počtu obyvatel kraje ve výši stanovené prováděcím právním předpisem. Nevykonává-li člen zastupitelstva funkci z důvodu pracovní neschopnosti, karantény, z důvodu těhotenství nebo péče o dítě do 3 let věku, poskytne se mu měsíční odměna v poměrné výši. Člen zastupitelstva je povinen neprodleně informovat hejtmana nebo náměstka hejtmana o těchto důvodech a předpokládané 49

době jejich trvání. V souvislosti s odměnou poskytovanou členům zastupitelstva (včetně hejtmana) podle zákona o krajích byl již několikrát zmíněn prováděcí právní předpis stanovící konkrétní výši odměn. Zmocnění k vydání tohoto prováděcího právního předpisu ve vztahu k funkcionářům kraje35 je obsaženo v ustanovení § 98 zákona o krajích, podle něhož vláda vydá nařízení k provedení § 47 a § 48. Na základě tohoto zmocnění vydaným prováděcím právním předpisem je nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Podle nařízení vlády uvolněným členům zastupitelstev (obcí, krajů a hlavního města Prahy) náleží za výkon funkce měsíční odměna ve výši uvedené v přílohách tohoto nařízení:


příloha č. 1 - měsíční odměny a příplatky poskytované členům zastupitelstev obcí, členům zastupitelstev městských obvodů nebo městských částí územně členěných statutárních měst a městských částí hlavního města Prahy,




příloha č. 2 – měsíční odměny poskytované členům zastupitelstev krajů,




příloha č. 3 - měsíční odměny a příplatky poskytované členům zastupitelstva hlavního města Prahy. Kromě toho, že nařízení vlády stanoví výši měsíčních odměn poskytovaných

uvolněným i neuvolněným členům zastupitelstva krajů, je důležité také z toho důvodu, že jde o jediný právní předpis, jenž fakticky vymezuje funkce, pro jejichž výkon mohou být členové zastupitelstva uvolněni. Výslovně jsou totiž v příloze č. 2 nařízení vlády pod řádkem označeným „Uvolnění členové zastupitelstva kraje za výkon funkce“ uvedeni tito funkcionáři:


hejtman,




náměstek hejtmana,




předseda zvláštního orgánu,




člen rady,




předseda výboru nebo komise rady. Na druhé straně pak nařízení vlády také výslovně určuje, které funkce mohou být

vykonávány neuvolněnými členy zastupitelstva, když pod řádkem označeným „Neuvolnění členové zastupitelstva kraje za výkon funkce“ jsou uvedeni tito funkcionáři:


náměstek hejtmana,

35

Obdobná zmocnění totiž obsahují také: zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a to ve vztahu k odměňování funkcionářů těchto územních samosprávných celků.

50




předseda zvláštního orgánu,




člen rady,




předseda výboru nebo komise rady,




člen výboru, komise rady nebo zvláštního orgánu,




člen zastupitelstva. V souladu s tímto vymezením v právní úpravě lze konstatovat, že nejčastěji v praxi

na jednotlivých krajích vykonávají své funkce jako uvolnění členové zastupitelstva hejtman a jeho náměstci, méně často pak i další členové rady, kteří nejsou náměstky hejtmana, příp. i v některých krajích předsedové nejdůležitějších výborů (zejména tedy finančního nebo kontrolního). V rámci výkladu k nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, nemohu pominout otázku, zda je vůbec vláda zmocněna, a tedy oprávněna k určení, kteří funkcionáři územních samosprávných celků mohou svou funkci vykonávat jako uvolnění a kteří jako neuvolnění členové zastupitelstva. V souladu s článkem 78 Ústavy České republiky je vláda oprávněna vydávat k provedení zákona a v jeho mezích nařízení. Výše v textu, jsem již citoval zákonné zmocnění vlády vydat nařízení k provedení zákona o krajích, jak je uvedeno v ustanovení § 98 zákona o krajích. Podstatné je však to, že ustanovení § 47 i § 48 zákona o krajích zmiňují výlučně to, že odměny se poskytují ve výši stanovené prováděcím právním předpisem. Stanovení samotné výše odměn členům zastupitelstva nařízením vlády je tak v souladu se zákonem o krajích a v jeho mezích. Problematičtější je však skutečnost, že nařízení vlády se snaží fakticky taxativně určit, které funkce mohou být vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva (viz výše v textu výklad k otázce výkonu funkce hejtmana někým, kdo přestal být členem zastupitelstva). Je otázkou, zda v tomto směru nařízení vlády nepřekračuje meze dané vládě samotným zákonem o krajích. Domnívám se, že vláda stanovením výčtu funkcí, které mohou být vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva, v nařízení vlády překročila svá oprávnění a nepřípustně (v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky) zasáhla do práva územních samosprávných celků na samosprávu. Mělo by jednoznačně být věcí samotných orgánů územní samosprávy, aby rozhodly o tom, které funkce budou vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva. Měsíční odměna se podle citovaného nařízení vlády poskytuje ode dne, kdy byli uvolnění členové zastupitelstev zvoleni nebo jmenováni do funkce, za kterou odměna náleží. Nevykonávají-li členové zastupitelstev funkci po celý kalendářní měsíc z důvodů uvedených 51

v zákoně (viz výše citované ustanovení § 48 zákona o krajích), vyplatí se jim měsíční odměna ve výši odpovídající počtu dnů skutečného výkonu funkce. Měsíční odměna členům zastupitelstev nenáleží ode dne následujícího po dni, kdy rezignovali na funkci, za jejíž výkon jim byla odměna vyplácena. Výše měsíční odměny poskytované uvolněným i neuvolněným členům zastupitelstva podle přílohy č. 2 je diferencována podle kritéria počtu obyvatel kraje. Aktuálně je s účinností od 1. března 2006 výše měsíční odměny uvolněných členů zastupitelstva kraje následující: Počet

hejtman

obyvatel kraje

náměstek

předseda

člen rady

předseda

hejtmana

zvláštního

výboru nebo

orgánu

komise rady

do 600.000

70.730,- Kč

64.210,- Kč

57.910,- Kč

51.610,- Kč

48.020,- Kč

do 900.000

76.460,- Kč

70.060,- Kč

63.640,- Kč

57.350,- Kč

52.960,- Kč

nad 900.000

81.520,- Kč

74.770,- Kč

70.950,- Kč

68.590,- Kč

63.190,- Kč

Pro informaci a pro porovnání na tomto místě uvádím také aktuální (od 1. března 2006) výši měsíční odměny neuvolněných členů zastupitelstva kraje: Počet

náměstek

předseda

obyvatel

hejtmana

kraje

člen rady

předseda

člen

člen

zvláštního

výboru

výboru,

zastupitelstva

orgánu

nebo

komise

komise rady rady nebo zvláštního orgánu do 600.000 8.320,- Kč

7.760,- Kč

7.310,- Kč

6.970,- Kč

5.060,- Kč 3.150,- Kč

do 900.000 8.880,- Kč

8.550,- Kč

7.880,- Kč

7.540,- Kč

5.620,- Kč 3.820,- Kč

nad

9.100,- Kč

8.660,- Kč

8.320,- Kč

6.410,- Kč 4.390,- Kč

9.450,- Kč

900.000

Výše měsíční odměny hejtmana a ostatních funkcionářů kraje je tedy pro jednotlivé kraje, dle počtu jejich obyvatel, dána pevnou částkou bez možnosti orgánů kraje rozhodnout o poskytování měsíční odměny v jiné výši. Z tohoto hlediska je odměňování funkcionářů kraje velmi transparentní směrem k občanům, když si kdokoliv může zjistit výši měsíční odměny každého člena zastupitelstva kraje.

52

Jak je patrné z výše měsíční odměny poskytované hejtmanovi, i v rámci zákonného systému odměňování krajských funkcionářů, je hejtman vnímán jako nejdůležitější funkce, s jejímž výkonem je také spojena nejvyšší měsíční odměna.36 Srovnáme-li množství plněných úkolů a odpovědnost hejtmana a na druhé straně ostatních uvolněných členů zastupitelstva, pak se jako nedostatečný jeví rozdíl mezi výší měsíční odměny hejtmana a těchto dalších funkcionářů. Např. v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je:


měsíční odměna hejtmana o 6.750,- Kč vyšší než měsíční odměna náměstka hejtmana,




měsíční odměna hejtmana o 10.570,- Kč vyšší než měsíční odměna předsedy zvláštního orgánu,




měsíční odměna hejtmana o 12.930,- Kč vyšší než měsíční odměna člena rady,




měsíční odměna hejtmana o 18.330,- Kč vyšší než měsíční odměna předsedy výboru zastupitelstva nebo komise rady. Zejména je z provedeného přehledu patrná snaha zákonodárce nastavit srovnatelný

příjem u hejtmana a jeho náměstků. Jsem přesvědčen o tom, že tento postup není odpovídající a do budoucna je namístě uvažovat o výraznějším „rozevření nůžek“ ve prospěch příjmu hejtmana tak, aby jeho postavení co do výše odměny bylo adekvátní jeho povinnostem a odpovědnosti a bylo mezi funkcionáři kraje i z tohoto hlediska výsadní a jednoznačné. Samotná výše měsíční odměny hejtmana se jeví jako dostatečná pro to, aby ve většině případů kompenzovala případná osobní negativa která jsou s výkonem této funkce spojena (viz výše v textu). Nejde přirozeně o sumu nikterak závratnou, když si uvědomíme, že hejtman ve své dřívější profesi (např. jako špičkový manažer v soukromé společnosti, v některé státní nebo „polostátní“ společnosti či jako lékař nebo advokát) mohl dosahovat příjmů několikanásobně vyšších, nicméně přesto je to částka, která by měla pro uchazeče o funkci hejtmana být dostatečně motivující. Při bližším pohledu na výše uvedené tabulky lze také vysledovat, že není zachováván srovnatelný rozdíl ve výši měsíční odměny u jednotlivých uvolněných členů zastupitelstva v krajích s různou velikostí:


měsíční odměna hejtmana v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je o 10.790,- Kč vyšší než hejtmana v kraji s nejnižším počtem obyvatel,

36

Srov. Kolektiv. Meritum – Obce - 2005, Praha: ASPI, 2005, str. 121: I odměňování tak vyjadřuje koncept hejtmana jako prvního mezi rovnými. Odpovědnost a nároky pro výkon funkce hejtmana jsou mnohem vyšší než pro výkon funkce jeho náměstka.

53




měsíční odměna náměstka hejtmana v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je o 10.560,Kč vyšší než náměstka hejtmana v kraji s nejnižším počtem obyvatel,




měsíční odměna předsedy zvláštního orgánu v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je o 13.040,- Kč vyšší než předsedy zvláštního orgánu v kraji s nejnižším počtem obyvatel,




měsíční odměna člena rady v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je o 16.980,- Kč vyšší než člena rady v kraji s nejnižším počtem obyvatel,




měsíční odměna předsedy výboru zastupitelstva nebo komise rady v kraji s nejvyšším počtem obyvatel je o 15.170,- Kč vyšší než předsedy výboru zastupitelstva nebo komise rady v kraji s nejnižším počtem obyvatel. Naprosto není zřejmé na základě jakého „klíče“ dospěl zákonodárce (resp. v tomto

případě vláda České republiky) k těmto závěrům, a proč je tedy proporcionálně nejvíce finančně oceněn rozdíl v náročnosti činnosti člena rady v kraji s nejvyšším počtem obyvatel oproti členu rady v kraji s nejnižším počtem obyvatel a naopak proporcionální rozdíl v ocenění hejtmana (resp. náměstka hejtmana) dle počtu obyvatel kraje je nejnižší. Ostatně také není zřejmé, proč je výše odměn odstupňována podle počtu obyvatel kraje – náročnost i množství hejtmanem (nebo jiným funkcionářem) plněných úkolů je v zásadě totožné bez přímé vazby na počet obyvatel kraje. Nařízení vlády nestanoví odměnu pro neuvolněného hejtmana a nepočítá tak s tím, že by vůbec mohl být hejtman neuvolněn. V praxi je také nepředstavitelné, že by funkci hejtmana vykonával neuvolněný člen zastupitelstva. V případě náměstka hejtmana nařízení vlády sice s možností jeho fungování jako neuvolněného člena zastupitelstva počítá, ale výše jeho odměny je v tomto případě tak nízká, že fakticky v praxi tato situace nenastala. Takové nastavení odměňování neuvolněného náměstka hejtmana je značně nemotivující pro ty zastupitele, kteří by chtěli o této alternativě uvažovat. b) Odměna při skončení funkčního období Pravidla pro poskytování odměny při skončení funkčního období jsou stanovena v ustanovení § 50 zákona o krajích. Uvolněnému členu zastupitelstva a neuvolněnému členu zastupitelstva, pokud vykonává

funkci hejtmana, jemuž ke dni voleb do zastupitelstva

příslušela měsíční odměna, náleží tato odměna ještě po dobu 3 měsíců od konání voleb do zastupitelstva, pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. Pokud dosavadní hejtman vykonává do ustavujícího zasedání zastupitelstva pravomoc podle § 64b odst. 1 zákona o krajích (k obsahu viz dále v textu), náleží mu měsíční odměna v dosavadní výši. Členovi zastupitelstva, který vykonává pravomoc podle § 64b odst. 2 zákona o krajích 54

(tzn. v případě, že dosavadní hejtman není členem zastupitelstva), náleží měsíční odměna ve stejné výši, která by podle prováděcího právního předpisu náležela hejtmanovi. Uvolněnému členovi zastupitelstva a neuvolněnému členovi zastupitelstva, který vykonával funkci hejtmana, za niž náleží měsíční odměna, a jemuž zanikl mandát přede dnem voleb do zastupitelstva, může být tato odměna poskytována ještě po dobu 3 měsíců ode dne zániku mandátu. Uvolněnému členovi zastupitelstva a neuvolněnému členovi zastupitelstva, který vykonával funkci hejtmana, za niž náleží měsíční odměna, a byl z této funkce odvolán nebo se jí vzdal, může být tato odměna poskytována ještě po dobu 3 měsíců ode dne vzdání se funkce nebo odvolání z funkce. V případech uvedených v posledních dvou větách, kde je případné poskytnutí odměny při skončení funkčního období uvozeno slovy „může být tato odměna poskytována“, je v souladu s ustanovením § 35 odst. 2. písm. r) zákona o krajích konečné rozhodnutí o poskytnutí odměny vyhrazeno zastupitelstvu. Odměna při skončení funkčního období je tedy určena pouze hejtmanovi nebo členovi zastupitelstva, který vykonává pravomoc hejtmana po volbách do zastupitelstva v případě, že dosavadní hejtman není členem zastupitelstva. Poněkud paradoxně vyznívá ustanovení § 50 odst. 1 zákona o krajích, kde se formulací: „a neuvolněnému členu zastupitelstva, pokud vykonává

funkci hejtmana“ konstruuje možnost výkonu funkce hejtmana neuvolněným

členem zastupitelstva – tedy zjednodušeně řečeno „na půl úvazku“. Přitom, jak jsem již výše uvedl, nařízení vlády nepočítá s tím, že by funkce hejtmana mohla být vykonávána neuvolněným členem zastupitelstva. Domnívám se, že toto zákonné ustanovení je prakticky neaplikovatelné, neboť neuvolněný hejtman nepobírá měsíční odměnu za výkon funkce (nařízení vlády nestanoví její výši), a tedy mu nemůže příslušet ke dni voleb do zastupitelstva měsíční odměna a nebude mu náležet ani měsíční odměna po dobu dalších 3 měsíců. Zákonodárce se zde zřejmě (slepě) inspiroval obdobnou úpravou, která platí pro odměňování členů zastupitelstva obce.37 Dlužno ovšem podotknout, že v zákoně o obcích má tato úprava své opodstatnění, neboť neuvolněný starosta je realitou menších obcí a jeho odměňování je také řešeno nařízením vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Naproti tomu, pokud jde o ideu neuvolněného hejtmana, nezbývá než shrnout, že tato působí dojmem vskutku poněkud absurdním.

37

Srov. ustanovení § 75 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, které obsahuje v podstatě identický text se zákonem o krajích: Uvolněnému členu zastupitelstva obce a neuvolněnému členu zastupitelstva obce, pokud vykonává funkci starosty, jemuž ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna, náleží tato odměna ještě po dobu 3 měsíců od konání voleb do zastupitelstva obce, pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu.

55

Pro úplnost ještě k problematice odměňování hejtmana uvádím, že zákon o krajích ve svém původním znění znal ještě třetí typ odměny člena zastupitelstva, a sice tzv. další odměnu. Podle ustanovení § 49 zákona o krajích další odměna představovala peněžité plnění poskytované členům zastupitelstva za podmínek a ve výši stanovené prováděcím právním předpisem. Podrobnosti k poskytování další odměny stanovilo rovněž již zmiňované nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů. Svou podstatou představovala další odměna členů zastupitelstva obdobu dalšího platu poskytovaného zaměstnancům ve veřejných službách a správě podle nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě.38 Současně se zrušením dalšího platu pro zaměstnance ve veřejné sféře došlo i ke zrušení další odměny členů zastupitelstva.39 Vzhledem k tomu, že tato složka odměňování je již aktuálně v právní úpravě překonána, nebudu jí dále věnovat pozornost. c) Další otázky spojené s odměňováním hejtmana Podle ustanovení § 51 zákona o krajích se splatnost a výplata odměny členům zastupitelstva tedy i hejtmanovi, jakož i srážky z odměny, řídí právními předpisy upravujícími platové poměry zaměstnanců obcí40 a zákoníkem práce. Pro rozsah a pořadí srážek z odměny se použije zákoník práce obdobně. Pro tyto účely se posuzuje odměna členům zastupitelstva jako plat zaměstnance v pracovním poměru ke kraji, kraj se posuzuje jako zaměstnavatel a členové zastupitelstva se posuzují jako zaměstnanci. Odměna se uvolněnému členovi zastupitelstva poskytuje ode dne, kdy byl zvolen nebo jmenován do funkce, za kterou odměna náleží, tzn. v případě hejtmana ode dne jeho zvolení do funkce zastupitelstvem. V případě souběhu výkonu několika funkcí náleží uvolněnému členovi zastupitelstva měsíční odměna podle funkce, za kterou se poskytuje nejvyšší odměna. To znamená, že hejtman, který je současně vždy také uvolněným členem rady (a může být např. také předsedou výboru nebo komise rady), pobírá vždy pouze odměnu za výkon funkce hejtmana, neboť s touto funkcí je spojena vůbec nejvyšší odměna.

38

Dříve (tzn. do 31. 12. 2003) podle nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů. 39 S účinností od 1. 1. 2005 zákonem č. 626/2004 Sb., o změně některých zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování. 40 Srov. ustanovení § 16 až 18 zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.

56

5) Hejtman a dovolená Zákon o krajích v ustanovení § 54 řeší také problematiku dovolené uvolněných členů zastupitelstva. Uvolněný člen zastupitelstva má nárok na dovolenou v délce 5 týdnů za kalendářní rok. Pokud funkční období hejtmana (nebo jiného uvolněného člena zastupitelstva) netrvalo po dobu celého kalendářního roku, má nárok na poměrnou část dovolené, která činí za každý, i započatý, kalendářní měsíc trvání výkonu jeho funkce jednu dvanáctinu dovolené za kalendářní rok. Měsíční odměna náleží hejtmanovi (i ostatním uvolněným členům zastupitelstva) i po dobu dovolené. Kraj poskytne hejtmanovi (i ostatním uvolněným členům zastupitelstva) též tu část dovolené, kterou nevyčerpal před uvolněním k výkonu veřejné funkce. Pokud uvolněný člen zastupitelstva nevyčerpal dovolenou před uplynutím doby uvolnění k výkonu veřejné funkce (míněno dovolenou dle zákona o krajích), poskytne mu ji uvolňující zaměstnavatel – to může fakticky představovat další z negativních dopadů spojených s uvolněním zaměstnance k výkonu veřejné funkce (viz rozbor výše). Zajímavé je srovnání právní úpravy dovolené uvolněných členů zastupitelstva kraje podle zákona o krajích s úpravou stejné problematiky u uvolněných členů zastupitelstva obce podle zákona o obcích. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, obsahuje navíc možnost převedení nevyčerpané dovolené do následujícího kalendářního roku. Jestliže si uvolněný člen zastupitelstva obce nemohl dovolenou nebo její část vyčerpat v průběhu příslušného kalendářního roku, převádí se mu tento nárok do následujícího kalendářního roku. V takovém případě může uvolněný člen zastupitelstva též požádat obec o náhradu měsíční odměny za nevyčerpanou dovolenou. Domnívám se, že absence obdobného ustanovení v zákoně o krajích je naprosto neodůvodněná, a je namístě tuto skutečnost napravit novelizací. Toto doplnění právní úpravy ve věci dovolené uvolněných členů zastupitelstva je součástí většího pozměňovacího návrhu zákona o krajích předkládaného v rámci legislativní iniciativy Moravskoslezským krajem. I citovaný text zákona o obcích má však své úskalí v tom, že jasně nestanoví povinnost obce

poskytnout

uvolněnému

členovi

zastupitelstva

náhradu

měsíční

odměny

za nevyčerpanou dovolenou, pokud o to požádá. Zákon pouze výslovně zakotvuje možnost uvolněného člena zastupitelstva o náhradu měsíční odměny za nevyčerpanou dovolenou obec požádat. To přirozeně vyvolává výkladový problém při jehož řešení se spíše přikláním k tezi, že zákonodárce ponechal na samotném uvolněném členovi zastupitelstva volbu způsobu, jak naloží se svou nevyčerpanou dovolenou, a obec tedy nemá možnost jeho žádosti nevyhovět.

57

6) Příjmy hejtmana jako funkční požitky pro daňové účely Dosud jsem ve výkladu pominul daňové souvislosti odměňování hejtmana, náměstků hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva. Podle ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob příjmy ze závislé činnosti a funkční požitky. V souladu s ustanovením § 6 odst. 10 uvedeného zákona jsou funkčními požitky:


funkční platy členů vlády, poslanců a senátorů Parlamentu České republiky a platy vedoucích ústředních úřadů státní správy,




odměny za výkon funkce v orgánech obcí, v jiných orgánech územní samosprávy, státních orgánech, občanských a zájmových sdruženích, komorách a v jiných orgánech a institucích. Za funkční požitek se nepovažují a předmětem daně nejsou náhrady výdajů

poskytované v souvislosti s výkonem funkce, na které vzniká nárok podle zvláštních předpisů, s výjimkou náhrady ušlého příjmu. Z uvedených ustanovení zákona o daních z příjmů jednoznačně vyplývá, že odměna hejtmana (tzn. měsíční odměna a příp. odměna při skončení funkčního období) se považuje za funkční požitek a jako taková podléhá dani z příjmu fyzických osob stejně jako např. příjem ze závislé činnosti nebo příjmy z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti. U hejtmana, příp. dalších uvolněných členů zastupitelstva může v praxi připadat v úvahu i další benefit kromě finanční odměny, a sice bezplatné poskytnutí motorového vozidla pro služební i soukromé účely. Poskytnutí tohoto benefitu má také své dopady v daňové oblasti, neboť v takovém případě se za příjem hejtmana považuje částka ve výši 1 % vstupní ceny vozidla za každý i započatý kalendářní měsíc poskytnutí vozidla. Je-li částka, která se posuzuje jako příjem zaměstnance (hejtmana) za každý i započatý kalendářní měsíc poskytnutí vozidla, nižší než 1.000 Kč, považuje se za příjem zaměstnance částka ve výši 1.000 Kč. Kraj příp. samotný hejtman je tedy povinen podat standardním způsobem a v zákonných lhůtách daňové přiznání ke zdanění všech funkčních požitků poskytovaných mu krajem v souvislosti s výkonem funkce hejtmana.

7) Nemocenské, důchodové a sociální pojištění hejtmana a) Nemocenské pojištění Nemocenské pojištění hejtmana kraje i dalších uvolněných členů zastupitelstva je řešeno v zákoně č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších 58

předpisů. Podle ustanovení § 2 odst. 1 písm. f) jsou podle tohoto zákona pojištěni, pokud splňují podmínky stanovené pro účast na nemocenském pojištění a jsou činni v České republice mj. také členové zastupitelstev územních samosprávných celků, jestliže jsou jim vypláceny odměny jako členům zastupitelstev územních samosprávných celků, kteří tyto funkce vykonávají jako uvolnění. Pojištění vzniká dnem vstupu do zaměstnání, které zakládá pojištění podle tohoto zákona, tzn. v případě hejtmana dnem jeho zvolení do funkce zastupitelstvem. K zániku pojištění pak dochází dnem skončení zaměstnání, které zakládá pojištění podle tohoto zákona, tzn. dnem ukončení výkonu funkce hejtmana. Z logiky věci však vyplývá, že dosavadní hejtman by měl být z titulu výkonu funkce nemocensky pojištěn i v období po volbách do zastupitelstva a před ustavujícím zasedáním zastupitelstva (příp. ještě déle, pokud ustavující zasedání zastupitelstva nezvolí nového hejtmana a dosavadní hejtman je členem zastupitelstva), pokud vykonává zákonem stanovenou působnost (viz ustanovení § 64b zákona o krajích). Z dávek nemocenského pojištění poskytovaných podle citovaného zákona přichází u hejtmana v úvahu nemocenské a podpora při ošetřování člena rodiny. Zbylé 2 dávky (tzn. peněžitá pomoc v mateřství a vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství) představují spíše hypotetickou možnost, zejména z toho důvodu, že funkci hejtmana v novodobé historii krajů dosud nikdy nevykonávala žena. Možnost poskytování vyrovnávacího příspěvku v těhotenství a mateřství v souvislosti s výkonem funkce hejtmanky nebo jiné uvolněné členky zastupitelstva je krajně nereálná. Fakticky by v úvahu mohlo přicházet pouze poskytování peněžité pomoci v mateřství u žen vykonávajících funkci uvolněné náměstkyně hejtmana příp. uvolněné členky rady nebo jinou uvolněnou funkci. Pro úplnost doplňuji, že podrobnosti ke 2 naposledy uváděným dávkám nemocenského pojištění jsou obsaženy v zákoně č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Obecně lze konstatovat, že pro nemocenské pojištění hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva platí stejná úprava jako pro ostatní účastníky nemocenského pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. b) Důchodové pojištění Pravidla důchodového pojištění hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva vyplývají ze zákona č. 155/1955 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Konkrétně se v ustanovení § 5 odst. 1 písm. h) tohoto zákona stanoví, že pojištění jsou při splnění podmínek stanovených v tomto zákoně účastni mj. také členové zastupitelstev 59

územních samosprávných celků, jestliže jsou jim vypláceny odměny jako členům zastupitelstev územních samosprávných celků, kteří tyto funkce vykonávají jako uvolnění. Podmínkou účasti na důchodovém pojištění je účast na nemocenském pojištění podle zvláštního zákona, tzn. podle výše uváděného zákona o nemocenském pojištění. Z účasti na důchodovém pojištění, a za splnění dalších zákonem stanovených podmínek (např. dosažení věku, potřebné doby pojištění, kvalifikovaný pokles schopnosti samostatné výdělečné činnosti), vzniká hejtmanovi a ostatním uvolněným členům zastupitelstva nárok na dávky důchodového pojištění obdobně jako ostatním účastníkům důchodového pojištění (tzn. zejména starobní důchod, plný invalidní a částečný invalidní důchod, vdovský a vdovecký důchod). c) Sociální pojištění V souvislosti s výkladem k nemocenskému a důchodovému pojištění je namístě stručně zmínit také problematiku pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, jak je upravena v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Jak je uvedeno v ustanovení § 1 tohoto zákona, upravuje se jím pojistné na sociální zabezpečení, které zahrnuje pojistné na důchodové pojištění a pojistné na nemocenské pojištění, a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (dále jen "pojistné"). Kromě samotné organizace (tzn. kraj) jsou poplatníky pojistného také zaměstnanci, jimiž se podle ustanovení § 3 odst. 1 písm. c) bodu 7. citovaného zákona rozumí také členové zastupitelstev územních samosprávných celků, jestliže jsou jim vypláceny odměny jako členům zastupitelstev územních samosprávných celků, kteří tyto funkce vykonávají jako uvolnění. Organizace (kraj) je povinna odvádět i pojistné, které je povinen platit zaměstnanec (hejtman). Pojistné odvedené za zaměstnance (hejtmana) srazí organizace (kraj) z jeho příjmů, které mu zúčtovala. Organizace (kraj) je povinna sama vypočítat pojistné, které je povinna odvádět. Zálohy na pojistné se platí na jednotlivé celé kalendářní měsíce. Obecně lze konstatovat, že pro výpočet a úhradu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti u hejtmana a ostatních uvolněných členů zastupitelstva platí stejné principy a pravidla jako u ostatních zaměstnanců kraje.

60

VIII) PŮSOBNOST HEJTMANA

Pro vymezení působnosti hejtmana je samozřejmě nejdůležitější právní úprava obsažená v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Stranou však nelze ponechat ani některé speciální právní předpisy, které se působnosti hejtmana rovněž dotýkají. Domnívám se, že obecně lze přijmout výstižné rozdělení působnosti hejtmana provedené v literatuře41, avšak toto základní dělení ještě více konkretizuji a z pojmového a logického hlediska předsazuji ještě jednu vyšší úroveň dělení: 1) působnost ve vztahu k zastupitelstvu a radě a) organizace činnosti zastupitelstva b) organizace činnosti rady c) pozastavování (sistace) výkonu rozhodnutí rady d) plnění úkolů uložených mu radou nebo zastupitelstvem a rozhodování v samostatné působnosti e) ověřování (vidimace) některých písemných výstupů činnosti rady a zastupitelstva 2) ostatní působnost a) zřizování orgánů kraje, jmenování členů orgánů kraje a řízení jejich činnosti b) zastupování kraje navenek (činění právních úkonů jménem kraje) c) v přechodných obdobích výkon činnosti některých orgánů kraje ve stanoveném rozsahu d) plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) mu zákonem o krajích e) plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) mu zvláštními právními předpisy f) plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) mu zvláštními právními předpisy na úseku krizového řízení Jednotlivé působnosti hejtmana jsou

v zákoně o krajích roztříštěny na různých

místech a navíc jsou také vtěleny do některých dalších právních předpisů. Je pravdou, že samotný zákon o krajích uvádí pouze zcela konkrétní jednotlivé činnosti hejtmana a nerozlišuje žádné zobecňující „kategorie“ působnosti. Výše naznačenou systematiku působnosti hejtmana lze však v zákoně o krajích zřetelně vystopovat. V dalším výkladu se v duchu výše uvedené systematiky pokusím podrobněji rozebrat konkrétní působnosti hejtmana a tímto rozborem prokázat určité výsadní postavení hejtmana mezi všemi orgány kraje.

41

Cogan R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 217

61

1) Působnost hejtmana ve vztahu k zastupitelstvu a radě a) Úkoly hejtmana ve vztahu k organizaci činnosti zastupitelstva Otázky související s ustavujícím zasedáním zastupitelstva a rolí hejtmana v něm jsem již podrobil rozboru výše v souvislosti s ustanovováním hejtmana do funkce. Tuto problematiku již z uvedeného důvodu ponechám stranou dalšího zájmu. Právní úprava je ve vztahu k organizační působnosti hejtmana poměrně kusá. Proto jsou zpravidla podrobnosti k organizaci činnosti rady a zastupitelstva obsahem jednacích řádů těchto orgánů kraje. Podle ustanovení § 40 zákona o krajích se zastupitelstvo schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání zastupitelstva písemně svolává a řídí zpravidla hejtman, jak jednoznačně vyplývá z ustanovení § 40 odst. 2 a § 61 odst. 4 zákona o krajích. V jednacím řádu zastupitelstva lze stanovit podrobnosti svolávání zastupitelstva, např. lze zakotvit, že zastupitelstvo si schválí pro kalendářní rok plán práce s předem určenými termíny svých zasedání. Hejtman svolává zasedání zastupitelstva nejpozději 10 dnů přede dnem zasedání a jmenovitě zve písemnou pozvánkou na zasedání zastupitelstva členy zastupitelstva a případně další osoby (např. vedoucí odborů krajského úřadu, ředitele příspěvkových organizací atd.), jejichž účast na zasedání zastupitelstva je požadována. Nutnost alespoň desetidenního předstihu svolání zastupitelstva před jeho konáním dovozuji z ustanovení § 42 odst. 1 zákona o krajích, podle něhož krajský úřad zveřejní informaci o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva vždy nejméně 10 dnů předem na úřední desce krajského úřadu, kromě toho může informaci zveřejnit způsobem v místě obvyklým (tzn. v praxi zejména na stránkách internetového serveru kraje). V souladu s ustanovením § 41 odst. 2 zákona o krajích požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva, je hejtman povinen svolat zasedání zastupitelstva tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 21 dnů ode dne doručení žádosti krajskému úřadu. Pokud by hejtman tuto svou povinnost nesplnil, pak v souladu s odst. 3 citovaného ustanovení zákona o krajích tak učiní náměstek hejtmana nebo jiný člen zastupitelstva. V souvislosti s nesplněním uvedené povinnosti hejtmanem nestanoví zákon o krajích vůči hejtmanovi žádnou sankci. Hejtman by v takovém případě musel svůj postup vysvětlit zastupitelstvu, a to s ohledem na skutečnost, že dle ustanovení § 61 odst. 2 zákona o krajích za výkon své funkce odpovídá zastupitelstvu, které má možnost jej případně i odvolat z funkce v souladu s ustanovením § 35 odst. 2 písm. o) zákona o krajích. Jednací řád zastupitelstva může např. dále uložit hejtmanovi svolat zasedání zastupitelstva také na základě předchozího usnesení zastupitelstva nebo rady (tzn. mimo 62

termín určený předem plánem práce zastupitelstva) k projednání naléhavých záležitostí. Dále může svolat zasedání zastupitelstva např. ke slavnostním příležitostem. Přípravu zasedání zastupitelstva organizuje hejtman podle programu navrženého radou. Radě je v ustanovení § 59 odst. 1 zákona o krajích vyhrazeno připravovat návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečovat plnění jím přijatých usnesení. V souladu s ustanovením § 34 odst. 2 zákona o krajích jsou členové zastupitelstva povinni zúčastňovat se zasedání zastupitelstva. Jednací řád zastupitelstva může zakotvit jejich povinnost omluvit se hejtmanovi, a to zpravidla písemně a s uvedením důvodu. Řízení zasedání zastupitelstva je hejtmanovi svěřeno, jak je již zmíněno výše, ustanovením § 40 odst. 2 a § 61 odst. 4 zákona o krajích. Použitím příslovce „zpravidla“ je přirozeně řešena možnost nepřítomnosti hejtmana na zasedání zastupitelstva – v takovém případě zasedání zastupitelstva řídí náměstek hejtmana (příp. výjimečně jiný předsedající z řad členů zastupitelstva). Lze tedy konstatovat, že zákon o krajích předpokládá jako pravidlo (jen s nutnými výjimkami), že zasedání zastupitelstva řídí hejtman.42 Důležitým úkonem svěřeným (zpravidla) hejtmanovi je samotné zahájení zasedání zastupitelstva. Jak je expresis verbis vyjádřeno v ustanovení § 41 odst. 1 zákona o krajích, jestliže při zahájení zasedání zastupitelstva nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva, ukončí předsedající (zpravidla tedy hejtman) toto zasedání zastupitelstva. Do 15 dnů se pak koná jeho náhradní zasedání. Pokud by hejtman nesvolal náhradní zasedání zastupitelstva, platí, co je výše uvedeno pro případ nesvolání zasedání zastupitelstva na základě žádosti alespoň jedné třetiny zastupitelů. Hejtman (předsedající) předkládá návrh programu zasedání v úvodu zasedání zastupitelstva; o něm, popř. o jeho změnách, doplnění nebo vypuštění bodů a změnách pořadí projednávání bodů rozhoduje zastupitelstvo hlasováním. Na zasedání zastupitelstva může být jednáno jenom o věcech, které byly schváleny v programu. Hejtman (předsedající) v dalším průběhu zasedání zastupitelstva plní svou řídící funkci zejména tím, že řídí hlasování, zjišťuje a vyhlašuje jeho výsledek, ukončuje a přerušuje zasedání a dbá na to, aby mělo pracovní charakter a věcný průběh. V zahajovací části zasedání zastupitelstva hejtman (předsedající) konstatuje přítomnost nadpoloviční většiny členů a navrhne schválení programu zasedání včetně určení, které materiály budou předloženy s úvodním slovem předkladatele. Přednese zprávu o činnosti rady kraje ke splnění ustanovení § 58 odst. 4 zákona o krajích, podle něhož

42

Srov. v této souvislosti opačný názor v Cogan R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 218: Řízení schůzí zastupitelstva hejtmanem nelze doporučit, zejména pokud jménem rady činí hejtman v zastupitelstvu návrhy.

63

rada podává na každém zasedání zastupitelstva zprávu o své činnosti. Předloží návrh na volbu návrhové komise, případně pracovních komisí, a dvou členů zastupitelstva za ověřovatele zápisu z tohoto zasedání. Oznámí, kdo bude zápis pořizovat. Hejtman (předsedající) dále v zahajovací části zasedání vyzve ověřovatele zápisu z předchozího zasedání zastupitelstva k podání zprávy o ověření zápisu. Pokud jsou k projednávané problematice předložena samostatná stanoviska výboru zastupitelstva, udělí hejtman (předsedající) jeho zástupci slovo ještě před zahájením rozpravy ke konkrétnímu bodu. Hejtman (předsedající) v průběhu rozpravy ke konkrétnímu bodu programu udělí slovo všem přihlášeným členům zastupitelstva a řediteli krajského úřadu v pořadí, v jakém se přihlásili. K podání vysvětlení nebo upřesnění předkládaného materiálu nebo projednávané problematiky, popř. zodpovězení dotazu, podnětu či připomínky, udělí hejtman (předsedající) také slovo vedoucímu odboru krajského úřadu, zástupci výboru zastupitelstva a komise rady, popř. zástupci právnické osoby, kterou kraj založil nebo zřídil. Po vystoupení přihlášených dle předchozí věty udělí hejtman (předsedající) slovo přihlášeným občanům kraje nebo fyzickým osobám, které dosáhly věku 18 let a vlastní na území kraje nemovitost, aby mohli na zasedání zastupitelstva vyjádřit své stanovisko k projednávané věci nebo se vyjádřit k návrhu rozpočtu kraje a k závěrečnému účtu kraje za uplynulý rok. Jejich vystoupení může být časově omezeno, po uplynutí stanovené doby je hejtman (předsedající) povinen odejmout jim slovo. Pokud jde o vystoupení občanů kraje a fyzických osob, které dosáhly věku 18 let a vlastní na území kraje nemovitost, na zasedání zastupitelstva, toto jejich oprávnění vyplývá z ustanovení § 12 odst. 2 písm. b) zákona o krajích, kde se výslovně stanoví, že mají právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem. Právě odkaz na jednací řád, dle mého mínění, umožňuje časově omezit vystoupení občanů na zasedání zastupitelstva.43 Možnost časové limitace je přirozeně namístě a nejedná se o žádné omezení práv občanů kraje, neboť smyslem je zabránit tomu, aby se ze zastupitelstva kraje stalo místo nekonečných (a fakticky neukončitelných) produkcí některých občanů kraje. Zúčastní-li se zasedání zastupitelstva člen vlády nebo jím pověřený zástupce, poslanec, senátor, a požádá-li o slovo, musí mu být hejtmanem (předsedajícím) vždy uděleno,

43

Srov. „Jednací řád zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje“ - vydalo zastupitelstvo Moravskoslezského kraje svým usnesením č. 2/4 ze dne 12. 2. 2001. Dostupný na: www. krmoravskoslezsky.cz: Jejich vystoupení je časově omezeno 5 minutami – po této době je hejtman (předsedající) povinen odejmout jim slovo.

64

jak vyplývá z ustanovení § 42 odstavce 4 zákona o krajích.44 Vrcholní představitelé centrální státní moci tak mají přímo zákonem o krajích garantováno právo na udělení slova na zasedání zastupitelstva kraje. V této souvislosti nemohu bez povšimnutí ponechat zjevnou jednostrannost tohoto oprávnění ve prospěch představitelů vrcholné státní moci. Hejtmani nebo jiní představitelé krajů (či obcí) totiž recipročně nemají obdobné oprávnění vystoupit na zasedání některé z komor Parlamentu České republiky, ačkoliv z prosté logiky věci by mělo takové právo hejtmanů vyplývat. Proto také mohlo v roce 2006 dojít v Poslanecké sněmovně k naprosto nevídané a zejména absolutně nedůstojné situaci, kdy delegaci hejtmanů nebylo umožněno vystoupit a vyslovit svůj názor k právě projednávanému návrhu zákona o veřejných neziskových zdravotnických zařízeních. Navíc se jednalo o návrh zákona zcela zásadním způsobem se krajů dotýkající. Nezbývá než konstatovat, že neumožnění vystoupení hejtmanů bylo krokem ryze politickým a pramenícím z dlouhodobého antagonismu mezi centrální státní správou (ovládanou levicovými stranami) a vyššími územními samosprávnými celky ovládanými pravicovými stranami). Současně se však jednalo o naprosto flagrantní a bezprecedentní projev arogance centrální státní moci, který nepochybně zcela popřel mj. i ústavní princip úcty k právům a svobodám člověka a občana. Aby se do budoucna obdobné situace nemohly opakovat, předložilo zastupitelstvo Moravskoslezského kraje v rámci své zákonodárné iniciativy vyplývající z ustanovení § 35 odst. 2 zákona o krajích v měsíci červnu 2006 návrh novelizace právní úpravy, která by zakotvila povinnost udělit hejtmanovi na požádání slovo v kterékoliv z komor Parlamentu. Jaká však bude ochota našich zákonodárců přistoupit na tuto úpravu, však nelze v tuto chvíli reálně odhadnout. Ten, komu hejtman (předsedající) neudělil slovo, nesmí v rozpravě vystoupit. Jednací řád zastupitelstva kraje může také např. obsahovat povinnost hejtmana (předsedajícího) po určité době (např. nejpozději po dvou hodinách souvislého jednání zastupitelstva zasedání přerušit a vyhlásit přestávku (trvající např. alespoň 10 minut). Vyžaduje-li povaha usnesení, aby zastupitelstvo hlasovalo o jednotlivých bodech navrženého usnesení, stanoví jejich pořadí pro postupné hlasování hejtman (předsedající). Byly-li uplatněny pozměňující návrhy k předloženému návrhu usnesení, dá hejtman (předsedající) hlasovat nejprve o těchto změnách a až poté o ostatních částech návrhu. Pozměňující návrhy musí být hejtmanovi (předsedajícímu) předány vždy písemně. Jestliže předložený návrh usnesení nezískal potřebnou většinu, koná se z podnětu hejtmana

44

A obdobně také na zasedání zastupitelstva obce, jak vyplývá z ustanovení § 93 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

65

(předsedajícího) nebo předsedy některého politického klubu dohodovací řízení. Hejtman (předsedající) v tomto případě vyzve politické kluby členů zastupitelstva, aby jmenovaly po jednom zástupci pro toto řízení, a vyhlásí přestávku. Dohodovacímu řízení předsedá hejtman (předsedající). Dojde-li k dohodě, která nasvědčuje tomu, že upravený návrh usnesení získá potřebnou většinu, hejtman (předsedající) přednese zastupitelstvu upravený návrh a dá o něm hlasovat. Před zahájením hlasování hejtman (předsedající) oznámí, o čem se bude hlasovat, a má-li být hlasováním přijato usnesení, oznámí číslo usnesení, o kterém se bude hlasovat. Usnesení je přijato, hlasuje-li pro návrh nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva. Hejtman (předsedající) může zrekapitulovat počty hlasů pro, proti a těch, kteří se zdrželi hlasování a konstatovat, zda usnesení bylo nebo nebylo přijato. V rámci řízení zasedání zastupitelstva také hejtman dbá na nerušený průběh zasedání. Nikdo nesmí rušit průběh zasedání zastupitelstva a jednací řád může stanovit, že hejtman (předsedající) může rušitele jednání vykázat ze zasedací síně. Překročí-li řečník časový limit stanovený jednacím řádem pro vystoupení (viz výše), může mu hejtman (předsedající) odejmout slovo. Hejtmanovi také přísluší ukončení zasedání zastupitelstva. Hejtman (předsedající) prohlásí zasedání za ukončené, byl-li pořad jednání vyčerpán a nikdo se již nehlásí o slovo. Jak jsem již zmínil výše, hejtman (předsedající) prohlásí zasedání za ukončené také v případě, že klesl počet členů zastupitelstva na probíhajícím zasedání pod nadpoloviční většinu. V tomto případě pak hejtman zasedání svolá znovu do 15 dnů ke zbývajícímu programu.

b) Úkoly hejtmana ve vztahu k organizaci činnosti rady Podle ustanovení § 57 zákona o krajích je rada výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Při výkonu své působnosti odpovídá rada zastupitelstvu. Rada může rozhodovat ve věcech přenesené působnosti, jen stanoví-li tak zákon. Radu tvoří hejtman, náměstek hejtmana (náměstci hejtmana) a další členové rady. V krajích s počtem obyvatel do 600.000 má rada celkem 9 členů, v krajích s vyšším počtem obyvatel pak celkem 11 členů. Jestliže je hejtman nebo náměstek hejtmana odvolán z funkce nebo na tuto funkci rezignoval, přestává být i členem rady. Jak stanoví ustanovení § 58 zákona o krajích, rada se schází ke svým schůzím podle potřeby. Schůze rady, tak jako zasedání zastupitelstva, svolává hejtman. Obdobně jako u zasedání zastupitelstva, je v případě rady běžné, že jednací řád rady stanoví oprávnění rady schválit předem termíny schůzí rady. Takto jsou běžně v praxi radou schváleny termíny jejích schůzí na jeden kalendářní rok dopředu. Obvykle se tento termín určí jako pevný 66

a kompromisní na základě časových podmínek všech členů rady (zejména je třeba zohledňovat možnosti neuvolněných členů rady), takže se např. stanoví termín pravidelných schůzí rady na první středu v měsíci. Vzhledem k tomu, že rada je dle zákona výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti, předpokládá zákon možnost operativního svolání její schůze. Schůze rady svolává hejtman, v době jeho nepřítomnosti pak náměstek hejtmana. Podle potřeby může hejtman nebo náměstek hejtmana svolat schůzi rady mimo schválené termíny k projednání neodkladných záležitostí. Oprávnění hejtmana svolávat a řídit schůze rady vyplývá jednoznačně z ustanovení § 61 odst. 4 zákona o krajích. Stejně jako u zasedání zastupitelstva platí i pro schůze rady, že hejtman je řídí „zpravidla“. Zákon o krajích tím i u schůzí rady umožňuje jejich řízení náměstkem

hejtmana

(příp.

výjimečně

jiným

předsedajícím)

v době

hejtmanovy

nepřítomnosti. Povinnost členů rady zúčastňovat se jejích schůzí vyplývá z ustanovení § 34 odst. 2, podle něhož je člen zastupitelstva povinen zúčastňovat se i zasedání jiných orgánů kraje, jichž je členem. Jednací řád rady může stanovit povinnost členů rady omluvit se, nemohou-li se ze závažných důvodů schůze rady zúčastnit. Omluvy s uvedením důvodu se podávají hejtmanovi nejpozději před schůzí rady, neúčast na části schůze rady omlouvají členové rady hejtmanovi (předsedajícímu) ústně v průběhu schůze. Po zahájení schůze rady hejtman (předsedající) podá informaci, který člen rady se ze schůze omluvil. Rada je schopna jednat a usnášet se, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů. Pokud se nesejde nadpoloviční většina členů rady, určí hejtman (předsedající) náhradní termín pro konání schůze rady. Samotné formální či procedurální náležitosti průběhu schůze rady zákon o krajích detailně neřeší. Proto při jejich vymezení opět využiji znalosti podrobností k průběhu schůze rady, jak vyplývají z vydaných jednacích řádů rady kraje. Pouze na okraj poznamenávám, že zákon o krajích výslovně nestanoví povinnost rady vydat svůj jednací řád. V tomto případě se jedná o ostatní záležitost patřící do samostatné působnosti kraje, která je ve smyslu ustanovení § 59 odst. 3 zákona o krajích v působnosti samotné rady, pokud si ji ovšem nevyhradilo zastupitelstvo. Jednací řád rady upravuje přípravu a svolání schůzí rady, pravidla jejího jednání a usnášení.45 V úvodu hejtman (předsedající) vyzve ověřovatele zápisu z předchozí schůze rady k podání zprávy o jeho ověření. O námitkách člena rady proti zápisu rozhodne rada 45

Srov. „Jednací řád rady kraje a komisí rady“ - schválený usnesením rady Moravskoslezského kraje č. 2/14 ze dne 18. 1. 2001. Dostupný z: www. kr-moravskoslezsky.cz

67

hlasováním. Zároveň hejtman (předsedající) předloží návrh na volbu dvou členů rady za ověřovatele zápisu z této schůze. Hejtman (předsedající) dále předloží radě návrh programu schůze rady, včetně způsobu projednání jednotlivých bodů programu, a to buď s přítomností nebo bez přítomnosti předkladatele. Přítomnost předkladatelů jednotlivých materiálů (bodů programu) je řešena z toho důvodu, že jimi mohou být osoby odlišné od členů rady. V ustanovení § 58 odst. 1 zákona o krajích se radě umožňuje k jednotlivým bodům svého jednání přizvat i dalšího člena zastupitelstva nebo jiné osoby. V praxi jimi mohou být např.:


ředitel krajského úřadu,




vedoucí odborů krajského úřadu,




předsedové komisí rady,




předsedové výborů zastupitelstva,




ředitelé příspěvkových organizací kraje, zástupci právnických osob, které kraj založil,




základní a ostatní složky integrovaného záchranného systému,




případně další správní orgány, právnické nebo fyzické osoby, které rada požádá. Hejtman (předsedající) uděluje k jednotlivým bodům programu slovo předkladateli,

pokud nebylo o způsobu projednání rozhodnuto jinak. Předkladatel v úvodním slově charakterizuje obsah podkladu a stručně zdůvodní jím navrhované závěry. Po odpovědích předkladatele na případné dotazy zahájí hejtman (předsedající) rozpravu. Po skončení rozpravy hejtman (předsedající) zformuluje případné změny předloženého návrhu usnesení. Pokud předkladatel není členem rady nebo zaměstnancem kraje zařazeným do krajského úřadu, pravidelně se zúčastňujícím schůze rady, jednání o přijetí návrhu usnesení rady se již neúčastní, a to s ohledem na neveřejnost schůzí rady, jak je zakotvena v ustanovení § 58 odst. 1 zákona o krajích. Hejtman (předsedající) může pověřit formulací závěrů jednání včetně případných změn předloženého návrhu usnesení jiného člena rady nebo ředitele krajského úřadu. Ve složitějších případech určí hejtman (předsedající) některé členy rady nebo ředitele krajského úřadu, aby návrh usnesení dodatečně upřesnili, a v tomto případě může odložit projednávání předmětného bodu. O návrhu usnesení dává hejtman (předsedající) hlasovat. Z výsledku hlasování musí být zřejmé, kolik členů rady je pro návrh, kolik je proti a kolik se hlasování zdrželo. Každý člen rady nebo ředitel krajského úřadu může navrhnout, aby se o jednotlivých bodech navrženého usnesení hlasovalo odděleně. Nepřijme-li rada navržené usnesení nebo žádnou z navržených variant (v případě variantního návrhu usnesení), může hejtman (předsedající) ustavit pracovní skupinu, která v průběhu jednání rady vypracuje nový návrh usnesení. Usnesení je přijato, hlasuje-li pro návrh nadpoloviční většina všech členů rady, což vyplývá 68

i z ustanovení § 58 odst. 2 zákona o krajích, podle něhož k platnému usnesení, volbě nebo rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů rady. Některé jednací řády rady stanoví, že ve výjimečných případech, je-li potřeba operativního rozhodnutí v jednoduché záležitosti, může hejtman sám nebo na návrh člena rady použít hlasování korespondenční formou. Ke schválení usnesení je pak potřebný nadpoloviční počet podpisů všech členů rady na podpisovém listě. S touto možností zákon o krajích výslovně nepočítá. Naopak, ze samotného textu zákona, konkrétně z používání pojmů jako „přítomní členové“ nebo „rada se schází“, lze spíše dovozovat, že zákonodárce vůbec nepředpokládal jinou formu schůze rady než prezenční. Domnívám se však, že vzhledem k zákonnému požadavku na operativnost rozhodování rady je takovýto postup v praxi obhájitelný a pro jeho výjimečné použití svědčí i fakt, že zákon o krajích jej jednak výslovně nevylučuje a také jednoznačně nestanoví povinnost organizovat schůze rady pouze prezenční formou. Podmínkou akceptovatelnosti hlasování korespondenční formou je však jednoduchost materiálu, který nevyžaduje jeho projednání s předkladatelem či dalšími osobami, které nejsou členy rady. Hejtmanovi (předsedajícímu) přísluší také ukončení schůze rady. Hejtman (předsedající) prohlásí schůzi za ukončenou, byl-li vyčerpán program schůze rady. Jiné ukončení nebo přerušení schůze schvaluje rada na návrh člena rady, a to ze závažných důvodů, zejména pokud nastaly skutečnosti znemožňující řádný průběh schůze. Termín pokračování schůze určí hejtman (předsedající).

c) Pozastavování (sistace) výkonu rozhodnutí rady Hejtmanovo výsadní postavení mezi orgány kraje je v platné právní úpravě potvrzeno také tím, že je mu svěřena významná pravomoc orgánu vnitřní kontroly činnosti rady.46 Podle ustanovení § 62 zákona o krajích hejtman pozastaví výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva. Zákon o krajích žádným způsobem blíže nespecifikuje, v čem má spočívat nesprávnost usnesení rady. Nesprávnost usnesení tedy může znamenat přímo jeho rozpor se zákonem popř. jinými právními předpisy (nezákonnost), nebo nesprávnost věcnou, příp. může jít o usnesení neúčelné (např. pro kraj nevýhodné). Zákon o krajích navíc vychází z principu

46

V případě hejtmana hovořím o vnitřní kontrolní činnosti. K vnější kontrole zákonnosti usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje prováděné ministerstvem vnitra srov. zejména ustanovení § 84 zákona o krajích.

69

subjektivního hodnocení správnosti usnesení hejtmanem, jak je jednoznačně dáno použitím slovního spojení „má-li za to“ v ustanovení § 62. V praxi může dojít k situaci, že je přijato usnesení, s nímž se hejtman neztotožní. To se může stát např. v těchto případech:


hejtman hlasoval proti přijetí usnesení a byl v radě přehlasován,




hejtman nebyl přítomen na schůzi rady,




hejtman změnil názor na správnost usnesení, pro které dříve hlasoval.

Případ uvedený v první odrážce může teoreticky nastat, uvědomíme-li si, že radu v podstatě vždy tvoří zástupci koalice několika politických stran či hnutí. Mezi těmito stranami může v konkrétní věci dojít k zásadní neshodě a jedna strana může přehlasovat druhou (ostatní) a usnesení tak může být přijato i proti vůli hejtmana. Rada je sice obvykle tvořena zástupci více stran, většinou si však nejsilnější z nich kontroluje převahu potřebné nadpoloviční většiny hlasů. Pokud se oprostíme od politických dohod a koalic, pak může také zcela přirozeně nastat situace, kdy se bude rozhodovat v záležitosti, k níž budou rozdílné názory napříč politickým spektrem – tzn., že ani členové jedné strany nebudou schopni se shodnout na jednotném stanovisku k věci. V takovém případě bude hlasování rady zcela individuální záležitostí jednotlivých radních a hejtman může patřit k těm, kteří byli přehlasováni většinou. Případ uvedený ve druhé odrážce také může odrážet realitu. Hejtman z různých důvodů nemusí být přítomen na některé schůzi rady. O konkrétní věci tedy hejtman vůbec nemusel vědět (např. se s ním nestihla projednat), anebo mohly být posléze (po projednání věci s hejtmanem) předloženy členům rady doplňující informace, o nichž hejtman nevěděl. Teprve následně hejtman zjistí, jaký je obsah přijatého usnesení a dojde k závěru, že je, dle jeho názoru, nesprávné. Možnost uvedená ve třetí odrážce pak vychází ze skutečnosti, že hejtman může v průběhu času na určitou věc změnit názor. K tomu může dojít např. v důsledku nových skutečností či informací, s nimiž se hejtman seznámí až po schůzi rady a které jej přesvědčí o tom, že přijaté usnesení je nesprávné. Podstatné je, že hejtmanovi není svěřeno právo veta ve smyslu oprávnění zrušit usnesení rady, ale pouze oprávnění pozastavit jeho výkon. V důsledku tohoto úkonu tedy usnesení rady nadále existuje, zůstává v platnosti, avšak dočasně jej nelze vykonat (realizovat).47 Lze v podstatě z tohoto hlediska hovořit o odkladném (devolutivním) účinku

47

Tak např. v důsledku rozhodnutí hejtmana nemůže kraj uzavřít smlouvu, kterou rada schválila.

70

rozhodnutí hejtmana. Zákon o krajích hejtmana žádným způsobem časově nelimituje při posuzování správnosti usnesení rady a při rozhodování o jeho sistaci. Hejtman se tedy může rozhodnout pozastavit výkon usnesení přijatého na poslední schůzi rady, ale také přijatého před delším časem. Domnívám se však, že k aplikaci ustanovení § 62 zákona krajích může fakticky dojít pouze pokud ještě usnesení rady nebylo vykonáno. Bylo-li již usnesení rady vykonáno (např. uzavřena smlouva), pak nelze logicky pozastavit jeho výkon. V takovém případě by úkon hejtmana směrem k pozastavení výkonu usnesení nemohl mít žádný praktický dopad. Pro samotné „pozastavení výkonu usnesení rady“ nestanoví zákon o krajích žádné formální náležitosti. Není dokonce předepsána ani jeho písemná forma, není dokonce stanoven název tohoto úkonu hejtmana (rozhodnutí či opatření). Úkon hejtmana musí být učiněn jednoznačně, aby bylo zřejmé, že jde o projev vůle dle ustanovení § 62 zákona o krajích a v takové formě, která zaručí jeho vykonání. Z těchto důvodů je třeba nepochybně preferovat písemnou formu úkonu hejtmana. Kdo je adresátem rozhodnutí (opatření) hejtmana, zákon o krajích také nestanoví. Rozhodnutí (opatření) hejtmana by zřejmě mělo být oznámeno (doručeno) ostatním členům rady neprodleně po jeho přijetí. Dalším adresátem by, dle mého mínění, měl být krajský úřad, příp. jiný orgán kraje, který měl přijaté usnesení rady vykonat. Zákon o krajích v citovaném ustanovení § 62 zakotvuje, že hejtman věc předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva.48 Lze doporučit, aby hejtman, s ohledem na skutečnost, že se bude většinou jednat o situaci spíše výjimečnou, předkládaný návrh zastupitelstvu zdůvodnil. Toto sice není zakotveno přímo v zákoně o krajích, nicméně to výslovně předepisují některé jednací řády zastupitelstev kraje. Zákon o krajích neobsahuje žádné ustanovení, které by konstatovalo, že v případě nepředložení věci zastupitelstvu na nejbližším zasedání, např. rozhodnutí (opatření) hejtmana pozbývá platnosti. Lhůta pro předložení věci hejtmanem zastupitelstvu je tak zjevně lhůtou pořádkovou, neboť zákonem nejsou řešeny žádné konkrétní následky nedodržení této povinnosti hejtmanem. Mohla by tak nastat situace, že hejtman úmyslně bude zdržovat předložení věci zastupitelstvu z obavy, že zastupitelstvo se s jeho stanoviskem neztotožní. V této souvislosti lze opět pouze obecně odkázat na fakt, že dle ustanovení § 61 odst. 2 zákona o krajích hejtman za výkon své funkce odpovídá zastupitelstvu.

48

Zde poukazuji na zákonodárcem zjevně nevhodné použití pojmu „zasedání zastupitelstva“. Věc má být předložena „zastupitelstvu“ anebo „zastupitelstvu na jeho nejbližším zasedání“, neboť zastupitelstvo je orgánem, jemuž přísluší rozhodovat.

71

Podle ustanovení § 35 odst. 3 zákona o krajích zastupitelstvo rozhoduje o zrušení usnesení rady, jsou-li mu předložena k rozhodnutí podle ustanovení § 62. Zastupitelstvu je tedy vyhrazeno konečné rozhodnutí o tom, jestli usnesení rady je správné nebo nesprávné. Buď se zastupitelstvo ztotožní se stanoviskem hejtmana a usnesení rady zruší, anebo vyhodnotí usnesení rady jako správné a návrh na jeho zrušení zamítne. Pokud usnesení rady není zastupitelstvem zrušeno, pak dnem rozhodnutí zastupitelstva se usnesení rady stává opět vykonatelným. Odborná debata se vede o tom, zda hejtman je oprávněn z důvodu přesvědčení o jeho nesprávnosti pozastavit výkon jakéhokoli usnesení rady. V literatuře se u obdobného oprávnění starosty obce konstatuje, že „tento postup nelze použít pro zrušení usnesení rady obce, kterým schválila nařízení, neboť pro jeho nápravu je stanoven zvláštní postup“.49 S tímto názorem se nemohu ztotožnit, neboť vnímám naprosto zřetelný rozdíl v tom, že hejtman je oprávněn posuzovat správnost usnesení rady na rozdíl od orgánů dozoru (v případě usnesení rady kraje tedy ministerstva vnitra), kterým přísluší pouze hodnocení zákonnosti přijatého usnesení. Zatímco hejtman může v rámci posuzování správnosti pozastavit výkon usnesení rady z důvodu jeho nezákonnosti, ministerstvo vnitra nemůže v rámci přezkoumávání zákonnosti pozastavit výkon usnesení rady kraje pro jinou jeho nesprávnost než nezákonnost. Pokud by zákonodárce chtěl hejtmana v tomto jeho oprávnění omezit, včlenil by takové omezení výslovně do zákona o krajích. Používání nejobecnějšího označení „věc“ v samotném textu zákona však svědčí spíše závěru, že zákon hejtmana co do obsahu „pozastavovaného“ usnesení žádným způsobem neomezuje. Výklady omezující oprávnění hejtmana dle ustanovení § 62 zákona o krajích pouze na usnesení rady vydaná v samostatné působnosti jdou, dle mého názoru, nepřípustně nad rámec zákonné úpravy.

d) Hejtman plní úkoly uložené (svěřené) radou nebo zastupitelstvem Zákonný rámec pro plnění dalších blíže nespecifikovaných úkolů hejtmanem nalezneme v ustanovení § 61 odst. 3 písm. g) zákona o krajích. Stanoví se zde, že hejtman vykonává další úkoly v samostatné nebo přenesené působnosti, pokud jsou mu svěřeny zastupitelstvem, radou nebo tak stanoví zákon. Toto ustanovení představuje v podstatě upřesnění a doplnění obecné povinnosti člena zastupitelstva plnit úkoly, které mu uloží orgány kraje, jichž je členem, která vyplývá z ustanovení § 34 odst. 2 zákona o krajích.

49

Matrasová, E., Šlauf, V.: Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem, 2. aktualizované a doplněné vydání, Praha: Polygon, 2003, str. 147

72

Zajímavé přitom je, že obě ustanovení používají různé pojmy pro označení úkonu (procesu), jímž orgány kraje přenášejí na člena zastupitelstva (hejtmana) konkrétní úkoly. Zatímco speciální ustanovení ve vztahu k hejtmanovi používá obratu „vykonává svěřené úkoly“, tak obecné ustanovení pro členy zastupitelstva užívá slovního spojení „plní uložené úkoly“. Už jen z toho, že zákonodárce použil pro tento proces rozdílné pojmenování, lze dovodit, že obsah obou ustanovení není totožný, jak je v literatuře dovozováno.50 Při hledání podstaty rozdílu obou ustanovení, dle mého názoru, je třeba vycházet ze vztahu, jež má zastupitelstvo (či jiný orgán kraje) k adresátovi konkrétního úkolu a z jazykového výkladu obou použitých formulací. Znění formulace „plní uložené úkoly“, platné obecně pro všechny členy zastupitelstva, nasvědčuje tomu, že zákonodárce vycházel z určitého vztahu podřízenosti člena zastupitelstva jako jednotlivce vůči zastupitelstvu jako kolektivnímu a nejvyššímu orgánu kraje. Samotný jednotlivý člen zastupitelstva není orgánem kraje, je „jen“ součástí kolektivního orgánu a zastupitelstvo (příp. jiný kolektivní orgán kraje) je oprávněno mu dle svého uvážení „ukládat úkoly“, které je člen zastupitelstva povinen „plnit“. Zaměřím-li se dále na obsah této formulace, docházím k závěru, že její jazykový výklad nasvědčuje spíše tomu, že zahrnuje „plnění“ zcela konkrétních jednotlivých (jednorázových) úkolů, které se obvykle nebudou v čase opakovat. Splněním jednotlivého konkrétního úkolu člen zastupitelstva splní svou povinnost a úkol je konzumován. Pokud by měl člen zastupitelstva plnit stejný úkol opakovaně, muselo by zastupitelstvo (či jiný orgán kraje), přijmout další usnesení, kterým by mu jej uložilo. Formulace „vykonává svěřené úkoly“, která podle speciálního ustanovení platí pro hejtmana (a podle ustanovení § 64 zákona o krajích i pro náměstky hejtmana), má evidentně odlišný význam než výše rozebraná formulace obecná. Předně se domnívám, že v tomto případě zákonodárce vycházel z rovnocenného postavení zastupitelstva či rady a hejtmana jako orgánů kraje. Hejtman je sice členem zastupitelstva, avšak naplňuje se u něj princip „prvního mezi rovnými“, a to tím, že, na rozdíl od všech ostatních členů zastupitelstva, on jediný je zákonem o krajích zařazen mezi orgány kraje. Rozdíl mezi oběma ustanoveními je podporován také skutečností, že ustanovení vztahující se pouze k hejtmanovi (příp. náměstkům hejtmana) nehovoří výslovně o jeho povinnosti svěřené úkoly plnit – to odpovídá uvedenému principu vztahu dvou rovnocenných orgánů kraje. Proto pouze

50

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 220: Druhá formulace je z většiny opakující první a je tedy nadbytečnou.

73

hejtmanovi mohou být zastupitelstvem nebo radou některé úkoly „svěřeny“ a hejtman tyto úkoly „vykonává“. Zaměřím-li se na jazykový výklad této formulace, docházím nutně k přesvědčení, že její obsah zahrnuje „svěření“ opakujících se činností, které nejsou konzumovány jediným úkonem hejtmana, ale hejtman je „vykonává“ dlouhodobě. Hejtman může na základě jediného rozhodnutí zastupitelstva či rady o „svěření“ tyto úkoly „vykonávat“ opakovaně, až do zrušení (odvolání) „svěření“ orgánem kraje, který jej vydal. Domnívám se, že s podaným výkladem koresponduje i znění ustanovení § 59 odst. 4 zákona o krajích, podle něhož rada může svěřit hejtmanovi, popřípadě krajskému úřadu rozhodování podle odstavce 1 písm. l) a podle odstavce 2 písm. e). Dále se zde stanoví, že rada může svěřit hejtmanovi rozhodování podle odstavce 3. Rovněž zde se totiž výslovně hovoří o „svěření“, a to pouze hejtmanovi nebo krajskému úřadu, tedy v obou případech orgánům kraje. Rada tak na základě ustanovení § 59 odst. 4 zákona o krajích může hejtmanovi svěřit rozhodování o:


uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce,




o nabytí a převodu movitých věcí na kraj včetně peněz,




ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo. V případech uvedených pod prvními dvěma odrážkami se jedná o zcela konkrétní

kompetence, u nichž má rada možnost volby, zda si je ponechá, nebo je svěří hejtmanovi nebo krajskému úřadu.51 Rada může rozhodnout o rozdělení jednotlivé působnosti např. tak, že krajskému úřadu svěří rozhodování o uzavírání nájemních smluv k určitému druhu věcí nebo do určité hranice finančního plnění, hejtmanovi svěří rozhodování o uzavírání nájemních smluv k jinému typu věcí, příp. do vyšší hranice finančního plnění, a sama si ponechá uzavírání nájemních smluv ve všech ostatních případech, tzn. k ostatním typům věcí nebo s finančním plněním přesahujícím určitou hranici. Třetí odrážka pak zahrnuje obecnou, a tedy logicky i nejširší kategorii tzv. zbytkové samostatné působnosti. Právě zde se otevírá nejširší možnost pro rozšíření rozhodovací pravomoci hejtmana z vůle rady. Patří sem veškeré záležitosti samostatné působnosti, které nejsou přímo zákonem uvedeny mezi působnostmi rady ani zastupitelstva a ani si je dříve zastupitelstvo nevyhradilo. Jde skutečně o vše, co zákon o krajích či zvláštní zákony

51

Srov. v ustanovení § 59 odst. 1 písm. l) zákona krajích dokonce možnost svěřit tuto působnost příslušnému odboru krajského úřadu zcela nebo zčásti.

74

neprohlašují za přenesenou působnost a co tedy kraj spravuje jako svou záležitost samostatně (tzn. v samostatné působnosti), jak vyplývá z ustanovení § 2 a § 4 zákona o krajích. Rada kraje má možnost volby, zda si tyto působnosti ponechá, anebo je svěří hejtmanovi. Jejich svěření krajskému úřadu již zákon o krajích nepřipouští. Je výlučně na rozhodnutí rady, zda a v jakém rozsahu se rozhodne svěřit své kompetence hejtmanovi nebo krajskému úřadu, avšak pouze v těch (výše uvedených) případech, kdy jí to zákon umožňuje. V praxi se aktuální zákonná úprava jeví jako nedostatečná a neumožňující často potřebné operativní rozhodování, neboť většinu kompetencí zákon radě přenést na hejtmana nebo krajský úřad neumožňuje. Jako velmi nepraktický příklad nepřevoditelnosti konkrétní kompetence rady lze uvést např. ustanovení § 59 odst. 2 písm. f) zákona o krajích, kde se stanoví, že rada rozhoduje o poskytování věcných a finančních darů do 100 000 Kč v jednotlivých případech. To znamená, že hejtman ani krajský úřad nemohou v jednotlivém případě rozhodnout o poskytnutí jakéhokoliv symbolického peněžního či věcného daru např. u příležitosti zahraniční návštěvy kraje nebo nejlepším studentům či sportovcům - i o poskytnutí tohoto typu daru by měla rozhodnout rada. Pokud by o poskytnutí daru v konkrétním případě rada nerozhodla, bylo by takové poskytnutí daru s největší pravděpodobností neplatným právním úkonem s ohledem na ustanovení § 23 zákona o krajích. Skutečnost, že zákon o krajích obsahuje ve vztahu k hejtmanovi speciální ustanovení o „výkonu svěřených úkolů“, však v žádném případě neznamená, že by hejtman nemohl „plnit uložené úkoly“ stejně jako všichni ostatní členové zastupitelstva podle obecného ustanovení. I hejtmanovi tak může rada či zastupitelstvo usnesením uložit plnění jednotlivých (jednorázových) úkolů. Jako příklady z praxe uvádím následující „ukládací“ usnesení:


rada ukládá hejtmanovi (náměstkovi hejtmana) předložit zastupitelstvu návrh dle bodů … tohoto usnesení,




rada ukládá hejtmanovi (náměstkovi hejtmana) projednat s Ministerstvem … „Koncepci podpory … v … kraji“ dle bodu … tohoto usnesení,




zastupitelstvo ukládá hejtmanovi podepsat investiční smlouvu se společností … Usnesení, kterým jsou ukládány úkoly, má být adresné a má obsahovat termín plnění.

Proto v případě takovýchto „ukládacích“ usnesení bývá jmenovitě označena osoba zodpovědná za jejich splnění a současně stanoven termín jejich splnění, tak aby mohlo být plnění uložených úkolů kontrolováno. Kontrola plnění usnesení zastupitelstva a rady přísluší kontrolnímu výboru v souladu s ustanovením § 78 odst. 5 zákona o krajích. Stejně tak z praxe uvádím následující příklady „svěřujících“ usnesení: 75




zastupitelstvo svěřuje hejtmanovi kraje úkoly na úsecích bezpečnosti, legislativy, zahraničních vztahů a financí,




rada svěřuje hejtmanovi kraje uzavírání smluv o zřízení a vedení účtu kraje s bankami, jejichž výběr provedla rada kraje a dodatků k těmto smlouvám,




rada svěřuje hejtmanovi kraje oprávnění nařídit další mimořádné kontroly činnosti a kontroly hospodaření příspěvkových organizací v působnosti kraje mimo kontroly uvedené v plánu kontrol schváleném radou kraje,




rada svěřuje hejtmanovi kraje rozhodování o vyslovení souhlasu s přijetím účelových dotací od úřadů práce na zřízení absolventských míst, společensky účelných pracovních míst nebo na zřízení pracovních míst v rámci veřejně prospěšných prací příspěvkovými organizacemi kraje,




rada svěřuje hejtmanovi kraje činění úkonů kraje jako účastníka v řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a podle zvláštních zákonů,




rada svěřuje hejtmanovi kraje činění úkonů v soudních řízeních, ve kterých je kraj účastníkem řízení,




rada svěřuje hejtmanovi kraje rozhodování ve věci udělování souhlasu s užitím znaku kraje,




rada svěřuje hejtmanovi kraje rozhodování o delegacích zástupců kraje do externích komisí a výborů. Výčet konkrétních příkladů „ukládacích“ i „svěřujících“ usnesení, jak jsou aplikovány

v praxi by samozřejmě mohl být ještě mnohem širší. Domnívám se však, že i z výše podaných příkladů je naprosto zřejmý odlišný charakter „svěřených úkolů“ a „uložených úkolů“, jak jsem jej naznačil v předchozím výkladu. Zejména pokud jde o možnost „svěření“ určitých úkolů radou či zastupitelstvem hejtmanovi (ale také krajskému úřadu) lze de lege ferenda doporučit úpravu zákona o krajích směrem k rozšíření okruhu úkolů, které je možno takto na hejtmana (příp. na krajský úřad) přenést. Nepochybně by takováto úprava zvýšila operativnost rozhodování kraje.

e) Ověřování (vidimace) některých písemných výstupů činnosti rady a zastupitelstva Výše jsem již věnoval pozornost úkolům hejtmana v souvislosti s organizací činnosti rady a zastupitelstva. S těmito úkoly je blízce příbuzná i působnost hejtmana spočívající v ověřování (vidimaci) některých písemných úkonů rady a zastupitelstva. Podle ustanovení § 61 odst. 4 zákona o krajích hejtman podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva a zápis z jednání rady. Podrobnosti k této působnosti hejtmana 76

jsou dále v zákoně o krajích uvedeny v ustanovení § 58 odst. 3 pro zápis ze schůze rady a v ustanovení § 43 pro zápis ze zasedání zastupitelstva. V souladu s ustanovením § 58 odst. 3 zákona o krajích se o průběhu schůze rady pořizuje zápis, ve kterém se vždy uvede:


počet přítomných členů rady,




schválený program schůze rady,




průběh a výsledek hlasování a




přijatá usnesení. Zápis o průběhu schůze rady podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana, spolu

s ověřovateli. Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení schůze, musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva. O námitkách člena rady proti zápisu rozhodne rada na nejbližší schůzi. Velmi podobný obsah má i ustanovení § 43 zákona o krajích, jež stanoví, že se o průběhu zasedání zastupitelstva pořizuje zápis, který musí vždy obsahovat:


údaj o počtu přítomných členů zastupitelstva,




schválený program jednání,




průběh a výsledek hlasování a




přijatá usnesení. Zápis o průběhu zasedání zastupitelstva podepisuje hejtman nebo náměstek hejtmana

a zvolení ověřovatelé. Zápis je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání zastupitelstva a musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí. O námitkách člena zastupitelstva proti zápisu rozhodne zastupitelstvo na nejbližším zasedání. Z uvedené citace právních předpisů je zřejmé, že právní úprava zápisů z jednání rady a zastupitelstva je poměrně kusá. Zákon o krajích žádným způsobem blíže nekonkretizuje, co vyplývá z hejtmanova oprávnění (a současně povinnosti) zápis podepsat. Z toho důvodu je třeba konstatovat, že hejtman v žádném případě není oprávněn ověřovat obsahovou správnost zápisu a nemůže do něj zasahovat. Ve své podstatě má hejtmanův podpis pod zápisem povahu jakéhosi quasinotářského úkonu, kterým hejtman potvrzuje, že se jedná o zápis z konkrétní schůze rady nebo zasedání zastupitelstva. Zákon o krajích nepředpokládá, a tedy ani neřeší situaci, kdy by hejtman odmítl zápis ze schůze rady či zasedání zastupitelstva podepsat – např. pro nesouhlas s jeho obsahem. Vzhledem k povinnosti vyhotovit zápis do 10 dnů po skončení schůze rady či zasedání

77

zastupitelstva a uložit jej k nahlédnutí u krajského úřadu,52 lze dovodit, že s případným odepřením podpisu zápisu hejtmanem zákon o krajích žádné důsledky nespojuje. Jestliže zápis obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti, pak je platně vyhotoven (pořízen) i v případě, že hejtman odmítne jeho podpis. Pokud hejtman s obsahem zápisu z jednání rady či zastupitelstva nesouhlasí, pak musí použít institutu námitek proti zápisu stejně jako kterýkoliv jiný člen zastupitelstva. U zápisu ze schůze rady o námitkách hejtmana proti zápisu rozhodne rada na nejbližší schůzi, v případě námitek proti zápisu ze zasedání zastupitelstva rozhodne zastupitelstvo na nejbližším zasedání. Zákon o krajích uvádí u obou zápisů alternativní možnost jejich podpisu hejtmanem nebo náměstkem hejtmana. To však neznamená, že v případě odmítnutí podpisu hejtmanem by jednoduše místo něj mohl zápis podepsat jeho náměstek. Jsem toho názoru, že v tomto případě platí, v souladu s ustanovením § 64 zákona o krajích, že zastupitelstvem určený náměstek hejtmana zastupuje hejtmana pouze v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává funkci. Náměstek hejtmana tedy namísto hejtmana může zápis ze schůze rady nebo zasedání zastupitelstva podepsat pouze v případě, že hejtman nebyl na schůzi rady či zasedání zastupitelstva přítomen. Již výše jsem u výkladu této vidimační působnosti hejtmana zmínil institut ověřovatelů zápisu, a to jak u schůzí rady, tak u zasedání zastupitelstva. V souvislosti s použitím označení „ověřovatelé“ je důvodné očekávání, že zákon o krajích těmto členům zastupitelstva svěřuje určitá oprávnění k „ověření“, zda obsah zápisu ze schůze rady či zasedání zastupitelstva odpovídá skutečnému průběhu jednání. Žádné takové oprávnění ověřovatelů však v zákoně o krajích nenajdeme. Jediné oprávnění (a současně povinnost) ověřovatelů ve vztahu k zápisům z jednání orgánů kraje spočívá v jejich podepsání. Zákon o krajích jim, stejně jako hejtmanovi, výslovně nesvěřuje žádné zvláštní oprávnění k ověření obsahové správnosti zápisů a ani jim neumožňuje je jakkoliv měnit.53 I pro ověřovatele platí dle zákona o krajích jediná možnost napadení obsahu zápisu, a sice formou námitek proti obsahu zápisu, o kterých rozhodne rada na nejbližší schůzi nebo zastupitelstvo na nejbližším zasedání. Domnívám se proto, že názory, které přiznávají ověřovatelům zápisu oprávnění 52

Je třeba podotknout, že vzhledem k neveřejnosti schůzí rady (viz ustanovení § 58 odst. 1 zákona o krajích) je zápis z její schůze k nahlédnutí pouze členům zastupitelstva. Občané kraje v souladu s ustanovením § 12 odst. 2 písm. c) zákona o krajích nemohou nahlížet do samotného zápisu ze schůze rady, ale pouze do usnesení rady. Zasedáni zastupitelstva je naopak veřejné (viz ustanovení § 42 odst. 1 zákona o krajích), a proto i ustanovení § 12 odst. 2 písm. c) zákona o krajích dává občanům kraje právo nahlížet do usnesení i zápisů z jednání zastupitelstva. 53 srov. opačný názor prezentovaný bez dalšího upřesnění v Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 221: Hejtman neověřuje obsahovou správnost zápisu a nemůže do něj na rozdíl od ověřovatelů zasahovat (měnit jej).

78

měnit zápis ze schůze rady či zasedání zastupitelstva, nemají v platné právní úpravě oporu. Rovněž s případným odepřením podpisu ověřovateli, obdobně jako u hejtmana, nespojuje zákon o krajích žádné právní následky. Zákon o krajích neurčuje jednoznačně ani to, kdo má zápis ze schůze rady nebo zasedání zastupitelstva pořídit, když používá neurčitého a obecného obratu, že zápis „se pořizuje“. S ohledem na skutečnost, že ověřovatelé zápis podepisují, se nabízí myšlenka o možném záměru zákonodárce, aby zápis ověřovatelé také pořizovali. To by však bylo zřejmě krajně nepraktické, neboť ověřovatelé jsou voleni radou či zastupitelstvem z řad členů zastupitelstva a pravděpodobně by v tom případě zákonodárce použil spíše pojmu „zapisovatelé“. V praxi je pravidlem, že zápis pořizují určení zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu. Vzhledem ke strohé úpravě problematiky v zákoně o krajích je vhodné otázky spojené se zápisem (jeho pořizováním, ověřováním a podepisováním) podrobněji upravit v jednacích řádech rady či zastupitelstva. Tak např. lze v jednacím řádu upravit, že ze schůze rady nebo zasedání zastupitelstva se pořizuje zvukový záznam a písemný zápis. Zvukový záznam se pak zpravidla uchovává pouze do doby vyhotovení a ověření písemného zápisu. Nad rámec povinných náležitostí zápisu stanovených zákonem o krajích lze doporučit, aby v jednacím řádu rady či zastupitelstva54 byly konkretizovány další náležitosti zápisu, jako např.:


den a místo zasedání,




hodina zahájení a ukončení,




jména zvolených ověřovatelů zápisu,




počet přítomných členů zastupitelstva (rady),




jména omluvených i neomluvených členů zastupitelstva (rady),




průběh rozpravy se jmény řečníků,




jméno zapisovatelky,




datum pořízení zápisu,




další skutečnosti, které by se podle rozhodnutí členů zastupitelstva (rady) měly stát součástí zápisu, Kromě toho ve vztahu k zápisu ze zasedání zastupitelstva lze v jednací řádu uvést

např. pravidlo, že zápis včetně usnesení je zveřejněn na stránkách internetového serveru kraje. 54

Srov. čl. 9 „Jednacího řádu rady kraje a komisí rady“ - schváleného usnesením rady Moravskoslezského kraje č. 2/14 ze dne 18. 1. 2001 a dále také čl. 15 „Jednacího řádu zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje“ vydaného zastupitelstvem Moravskoslezského kraje usnesením č. 2/4 ze dne 12. 2. 2001. Oba dostupné z: www. kr-moravskoslezsky.cz

79

Pokud jde o radu kraje, lze v jednacím řádu zakotvit zveřejňování usnesení ze schůzí rady na stránkách internetového serveru kraje. Přijatá usnesení rady či zastupitelstva mohou být buď přímo vnitřní součástí zápisu, anebo mohou být vydána samostatně ve formě přílohy k zápisu – každopádně je nezbytné samotný zápis s usneseními propojit tak, aby byl splněn zákonný požadavek, že přijatá usnesení jsou součástí zápisu. Vedle podepisování zápisů ze schůzí rady a zasedání zastupitelstva svěřuje hejtmanovi zákon o krajích v ustanovení § 61 odst. 3 písm. a) podepisování právních předpisů kraje. Právní předpisy spolu s hejtmanem podepisuje náměstek hetmana. Zákon o krajích zná dva druhy právních předpisů kraje:


nařízení kraje vydávané radou na základě a v mezích zákona v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn (§ 7 zákona o krajích) a




obecně závazné vyhlášky kraje vydávané zastupitelstvem v mezích jeho samostatné působnosti; povinnosti fyzickým nebo právnickým osobám lze obecně závaznou vyhláškou ukládat, jen stanoví-li tak zákon. Právní úprava vydávání právních předpisů kraje, která je obsahem zákona o krajích,

vychází ze základů, které stanovila Ústava České republiky. Podle čl. 79. odst. 3 Ústavy České republiky ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. V případě krajů jsou v souladu s tímto článkem Ústavy České republiky vydávána radou nařízení kraje. Pokud jde o vydávání obecně závazných vyhlášek, tak podle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. V souladu s ustanovením § 8 odst. 2 zákona o krajích právní předpis kraje nabývá platnosti dnem jeho vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje. Dnem vyhlášení právního předpisu kraje je přitom den rozeslání příslušné částky Věstníku, který musí být uveden v jejím záhlaví. Právní předpis kraje nabývá účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. Pouze ve zcela výjimečných případech může být stanoven dřívější počátek účinnosti právního předpisu kraje, a to vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem. Pro podepisování právních předpisů kraje hejtmanem v podstatě platí, co bylo výše řečeno k podepisování zápisů ze zasedání zastupitelstva a schůzí rady. Je třeba zdůraznit, že s odmítnutím podpisu právního předpisu kraje hejtmanem zákon o krajích nespojuje žádné právní následky pro právní předpis ani pro hejtmana. V žádném případě tedy nepodepsání právního předpisu kraje nezpůsobuje neplatnost právního předpisu kraje nebo odložení jeho 80

účinnosti. Rozhodující je vždy to, zda byl příslušný právní předpis kraje platně schválen radou či zastupitelstvem. Podpis hejtmana a náměstka hejtmana na právním předpise kraje má v podstatě pouze formální a symbolický význam.55 Hejtman ani náměstek hejtmana nejsou oprávněni v případě svého nesouhlasu se zněním právního předpisu kraje měnit jeho obsah a nedisponují ani jakýmkoliv právem veta. Zákonodárce totiž neposkytl hejtmanovi žádné oprávnění obdobné prezidentskému „právu veta“ ve smyslu čl. 50 Ústavy České republiky.56 Rovněž shodně s výše uvedeným u podepisování zápisů ze schůzí rady a zasedání zastupitelstva platí, že v případě odmítnutí podpisu hejtmanem nemůže jednoduše místo něj zápis podepsat jeho náměstek. I v tomto případě je třeba respektovat zákonné pravidlo, že zastupitelstvem určený náměstek hejtmana zastupuje hejtmana pouze v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává funkci. To znamená, že pouze v situaci nepřítomnosti hejtmana, nebo když hejtman nevykonává funkci, může být právní předpis kraje podepsán dvěma náměstky hejtmana – jedním namísto hejtmana a jedním na základě zákona o krajích. K otázce určení, který z náměstků hejtmana by měl spolu s ním právní předpis kraje podepisovat, zákon o krajích žádné podrobnosti nestanoví. Logicky lze předpokládat, že právo „spolupodpisu“ právního předpisu kraje bude v konkrétním případě náležet tomu z náměstků, kterému byly v souladu s ustanovením § 64 zákona o krajích zastupitelstvem svěřeny úkoly na úseku, jehož se vydávaný právní předpis kraje týká. Závěrem k problematice vidimace výstupů z činnosti rady a zastupitelstva lze uvést, že v tomto směru jsou oprávnění hejtmana poměrně kusá a slabá. Kromě oprávnění (a současně povinnosti) podepsat zápis z jednání orgánu kraje nedisponuje hejtman v podstatě žádnými jinými oprávněními nad rámec oprávnění, která mají na základě zákona o krajích všichni ostatní členové zastupitelstva. De lege ferenda by tak bylo možné uvažovat o přehlasovatelném právu veta pro hejtmana, tedy o právní úpravě zakotvující v zákoně o krajích obdobný princip jaký je použit pro prezidentské právo veta. To by bylo namístě zejména v případě, že by došlo ke komplexnější změně postavení hejtmana, jež by mohla vyplývat z jeho přímé volby občany kraje. V tom případě by totiž hejtman logicky mohl zastávat odlišné stanovisko na věc, než ostatní členové rady či zastupitelstva.

55

Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice, Praha: C. H. BECK, 2003, str. 324 srov. čl. 50 Ústavy České republiky: Prezident republiky má právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního, s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. O vráceném zákonu hlasuje Poslanecká sněmovna znovu. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Jestliže Poslanecká sněmovna setrvá na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat. 56

81

2) Ostatní působnost hejtmana a) Zřizování orgánů kraje, jmenování členů orgánů kraje a řízení jejich činnosti Při vymezení této působnosti hejtmana je třeba na prvním místě uvést zřizování zvláštních orgánů kraje. Zvláštní orgány kraje představují poslední z orgánů kraje, které vyjmenovává zákon o krajích v ustanovení § 1 odst. 3. Hejtman v souladu s ustanovením § 65 zákona o krajích zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Stejná kompetence je naprosto totožně zakotvena také v ustanovení § 61 odst. 3 zákona o krajích. V čele zvláštního orgánu může být jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíž výkon byl zvláštní orgán zřízen. Pro prokázání zvláštní odborné způsobilosti osoby stojící v čele zvláštního orgánu platí obdobně ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících toto prokázání pro úředníky územních samosprávných celků. Podmínka prokázání zvláštní odborné způsobilosti se nevztahuje na případy, kdy v čele zvláštního orgánu stojí na základě ustanovení zákona hejtman. Zákon o krajích hejtmanovi svěřuje oprávnění k vytvoření zvláštního orgánu, pokud to stanoví speciální zákon. Konstitutivní pravomoc hejtmana ve vztahu ke zvláštním orgánům tak není absolutní, ale je zcela limitována zvláštními zákony. Hejtman nemůže zřídit zvláštní orgán, pokud mu to zvláštní zákon neumožňuje. Není pochyb o tom, že zvláštní orgány se podle zákona o krajích zřizují výhradně pro výkon přenesené působnosti a veškeré činnosti, které vykonávají jsou přeneseným výkonem státní správy. Otázkou však je, zda samotné zřízení zvláštního orgánu je úkonem hejtmana v samostatné nebo v přenesené působnosti. Od zodpovězení této otázky se pak odvíjí další otázka spočívající v tom, zda se hejtman může rozhodnout nezřídit zvláštní orgán, i když jeho zřízení stanoví zvláštní zákon. Předně zastávám názor, že z obsahu zákona o krajích vyplývá, že nejen pro zvláštní zákony, ale i pro samotný tento zákon platí obecný princip uvedený v ustanovení § 4 a sice, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů, pokud zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost. U vymezení působnosti hejtmana v zákoně o krajích není uvedeno, že jde o výkon přenesené působnosti, jedná se tedy v souladu s obecným pravidlem o výkon samostatné působnosti. Proto i zřízení zvláštního orgánu kraje je úkonem hejtmana v samostatné působnosti. Pokud jde o odpověď na druhou výše uvedenou otázku, pak se domnívám, že teoreticky lze připustit, že by hejtman zvláštní orgán nezřídil, neboť v rámci výkonu samostatné působnosti, jej jako orgán, jemuž je tento úkon vyhrazen, nelze k takovému kroku „přinutit“. Na druhou stranu by však v případě 82

nezřízení zvláštního orgánu hejtmanem nemohl kraj naplnit svou povinnost dle ustanovení § 29 zákona o krajích vykonávat na svém území přenesenou působnost ve věcech, které stanoví zákon, neboť zvláštním orgánům má být speciálními zákony svěřena zcela konkrétní působnost v rámci výkonu přenesené působnosti. Proto je jen obtížně představitelné, že by hejtman zvláštní orgán předpokládaný speciálním zákonem nezřídil. Dle zákona o krajích platí pro hejtmana výjimka z obecného požadavku splnění podmínky zvláštní odborné způsobilosti. Hejtman zvláštní odbornou způsobilost nemusí prokazovat; to ovšem platí pouze v případě, kdy přímo speciální zákon určuje, že právě hejtman stojí v čele zvláštního orgánu. Pokud by však hejtman stál v čele zvláštního orgánu, aniž by toto jeho postavení přímo stanovil zvláštní zákon, podmínku zvláštní odborné způsobilosti by musel splňovat i on. Tato situace by mohla nastat např. v případě, kdy by zvláštní zákon stanovil, že hejtman je členem zvláštního orgánu a že členové ze svého středu volí předsedu zvláštního orgánu. Z citovaných ustanovení zákona o krajích můžeme definovat tři základní znaky zvláštního orgánu kraje: -

zřizuje ho svým rozhodnutím hejtman,

-

lze jej zřídit pouze, pokud to stanoví zvláštní zákon,

-

zřizuje se výhradně pro výkon přenesené působnosti. Vypátrat zcela konkrétní příklady zvláštních orgánů kraje je poměrně složité.

I v případech, kdy zvláštní zákony počítají s určitými „speciálními“ orgány kraje, nelze často jednoznačně konstatovat, že se skutečně jedná o zvláštní orgány kraje, a to právě s ohledem na požadavek plnění všech tří zákonem o krajích definovaných znaků. Proto níže uvedené orgány v tomto uvození nenazývám bez dalšího paušálně zvláštními orgány kraje a u každého z těchto orgánů uvedu svůj názor k tomu, zda se jedná o zvláštní orgán kraje, anebo o „orgán kraje sui generis“ nenaplňující výše uvedené znaky zvláštního orgánu kraje:


bezpečnostní rada kraje podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Bezpečnostní rada kraje je v souladu s ustanovením § 24 spolu s bezpečnostní radou

obce koordinačním orgánem pro přípravu na krizové situace. Krizový zákon výslovně stanoví, že hejtman je předsedou bezpečnostní rady kraje a jmenuje členy bezpečnostní rady kraje. Působnosti stanovené hejtmanovi podle krizového zákona jsou výkonem státní správy v přenesené působnosti. Krizový zákon neponechává právní úkon zřízení bezpečnostní rady kraje na hejtmanovi, ale de fakto konstatuje vznik bezpečnostní rady kraje přímo na základě zákona. Hejtmanovi zákon ponechává pouze oprávnění (a současně povinnost) naplnit 83

bezpečnostní radu kraje jejími jednotlivými členy. Jelikož ke vzniku bezpečnostní rady kraje není nutný úkon hejtmana, jak zákon o krajích požaduje pro zvláštní orgán kraje, je třeba konstatovat, že bezpečnostní rada kraje není zvláštním orgánem kraje, ale „orgánem kraje sui generis“. Tento můj názor je potvrzen také skutečností, že krizový zákon bezpečnostní radu kraje jako zvláštní orgán neoznačuje. Nařízení vlády č. 462/2000 Sb., k provedení § 27 odst. 8 a § 28 odst. 5 krizového zákona, ve znění pozdějších předpisů, stanoví mj. podrobnosti ke složení bezpečnostní rady kraje. Podle ustanovení § 7 uvedeného nařízení vlády má bezpečnostní rada kraje nejvíce 10 členů a hejtman jejími členy jmenuje vždy: a) náměstka hejtmana, b) ředitele krajského úřadu, c) příslušníka Policie České republiky určeného policejním prezidentem, d) ředitele hasičského záchranného sboru kraje, e) příslušníka Armády České republiky určeného náčelníkem Generálního štábu Armády České republiky, f) ředitele územně příslušného územního střediska zdravotnické záchranné služby, a g) zaměstnance kraje zařazeného do krajského úřadu, jehož zároveň jmenuje tajemníkem bezpečnostní rady kraje. V případě bezpečnostní rady kraje je tak hejtmanovi právními předpisy diktováno i její základní personální obsazení. Osoby uvedené v nařízení vlády musí hejtman jmenovat členy bezpečnostní rady vždy, bez ohledu na svou vůli. Je však namístě konstatovat, že hejtman má možnost dle svého uvážení jmenovat další členy bezpečnostní rady kraje z osob v citovaném nařízení vlády neuvedených. Ze skutečnosti, že hejtman je dle krizového zákona předsedou bezpečnostní rady kraje a z dalších kompetencí hejtmana dle tohoto zákona jasně vyplývá, že hejtmanovi přísluší řídit činnost bezpečnostní rady kraje. Vedle bezpečnostní rady kraje zná krizový zákon ještě další specifický orgán, jehož zřízení (ustavení) je v působnosti hejtmana. Jedná se o krizový štáb kraje, který zřizuje hejtman podle ustanovení § 14 odst. 2 písm. b) krizového zákona k řešení krizových situací jako svůj pracovní orgán. V případě krizového štábu však, jak je z dikce zákona zřejmé, nejde o orgán kraje, ale vytváří se zde specifická kategorie pracovního orgánu hejtmana. I v případě krizového štábu je jeho základní personální obsazení stanoveno v nařízení vlády č. 462/2000 Sb., k provedení § 27 odst. 8 a § 28 odst. 5 krizového zákona, ve znění pozdějších předpisů.

84

Členy krizového štábu kraje nebo obce jsou v souladu s ustanovením § 13 uvedeného nařízení vlády: a) členové příslušné bezpečnostní rady, b) členové stálé pracovní skupiny krizového štábu, kterými jsou -

tajemník krizového štábu (tajemníkem krizového štábu je tajemník bezpečnostní rady kraje)

-

pracovníci krajského úřadu nebo obecního úřadu určené obce a

-

zástupci složek integrovaného záchranného systému a odborníci s ohledem na druh řešené mimořádné události nebo krizové situace.

Obdobně jako u bezpečnostní rady kraje je hejtmanovi právními předpisy ponechána částečná volnost při personálním obsazování krizového štábu kraje. Ze zákonné konstrukce krizového štábu kraje jako „pracovního orgánu hejtmana“ jednoznačně vyplývá řídící role hejtmana vůči tomuto orgánu, který je zcela v jeho dispozici. Zcela specifické je konstitutivní oprávnění hejtmana v době krizového stavu ve vztahu k obcím. Pokud starosta v době krizového stavu neplní úkoly stanovené krizovým zákonem, může hejtman převést jejich výkon na předem stanovenou dobu na zmocněnce, kterého za tím účelem jmenuje. Jmenování zmocněnce provádí hejtman na základě doporučení krizového štábu, který v průběhu krizového stavu posuzuje přiměřenost krizových opatření přijatých v určených obcích a navrhuje jejich pozastavení, změnu nebo zrušení. O jmenování zmocněnce hejtman neprodleně informuje obec a ministra vnitra, který může rozhodnutí hejtmana zrušit. Krizový zákon ani nařízení vlády hejtmana neomezují v tom, koho jmenuje zmocněncem. Funkce zmocněnce je zcela specifickou a nelze jej v žádném případě považovat za zvláštní orgán kraje ani orgán kraje sui generis. Dalším kompetencím hejtmana v oblasti krizového řízení bude podrobnější pozornost věnována dále v této práci.


povodňová komise podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů V souladu s ustanovením § 77 vodního zákona řízení ochrany před povodněmi

zabezpečují povodňové orgány. V období mimo povodeň jsou povodňovými orgány na krajské úrovni krajské úřady, po dobu povodně jsou pak povodňovými orgány na úrovni krajů povodňové komise krajů. Povodňový orgán kraje je podřízen ústřednímu povodňovému orgánu (tj. ministerstvo životního prostředí nebo Ústřední povodňová komise).

85

Hejtman kraje podle ustanovení § 80 odst. 1 vodního zákona zřizuje povodňovou komisi kraje a je jejím předsedou. Další členy komise jmenuje její předseda (tedy hejtman) z řad: -

zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu,

-

příslušných správců povodí a

-

zástupců orgánů a právnických osob, které jsou způsobilé k provádění opatření, popřípadě pomoci při ochraně před povodněmi. Z textu vodního zákona je zřejmé, že hejtmanovi je při jmenování členů povodňové

komise ponechána větší volnost nežli v případě výše uvedené bezpečnostní komise kraje, neboť kategorie členů povodňové komise jsou určeny v podstatě otevřeně. Působnosti stanovené krajskému úřadu, obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností nebo obecnímu úřadu jsou výkonem přenesené působnosti. Vodní zákon tedy výslovně nestanoví, že působnosti stanovené hejtmanovi, příp. povodňové komisi, jsou výkonem přenesené působnosti. Že tomu tak skutečně je, lze dovodit mj. i z ustanovení § 71 odst. 3 vodního zákona, podle něhož povodňovými plány územních celků jsou povodňové plány správních obvodů krajů, které zpracovávají příslušné orgány krajů v přenesené působnosti ve spolupráci se správci povodí. Jelikož povodňovým orgánem kraje příslušným ke zpracování povodňového plánu správního obvodu kraje je vedle krajského úřadu také povodňová komise kraje (včetně hejtmana jako jejího předsedy), je nepochybně také činnost povodňové komise kraje a hejtmana podle vodního zákona výkonem přenesené působnosti, ačkoliv to zákonodárce v textu právní normy neuvedl. Ze skutečnosti, že hejtman je dle vodního zákona předsedou povodňové komise kraje, zřetelně vyplývá, že hejtmanovi přísluší řídit činnost povodňové komise kraje. Ačkoliv tento názor není přijímán jednoznačně, domnívám se, že povodňová komise kraje je zvláštním orgánem kraje a naplňuje všechny zákonné znaky zvláštního orgánu kraje, a to i přesto, že není přímo ve vodním zákoně jako zvláštní orgán kraje označována.


komise pro výběr uživatele rybářského revíru podle zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů Jak stanoví ustanovení § 9 odst. 5 zákona o rybářství, je-li rybářským orgánem

příslušným k povolení výkonu rybářského práva kraj, zohlední při výběru uživatele rybářského revíru stanovisko nejméně tříčlenné komise jmenované hejtmanem kraje. Zákon o rybářství hejtmana žádným způsobem nelimituje při jmenování této komise, ale současně 86

nezakotvuje, že by měl být hejtman členem této komise. Hejtman stojí v tomto případě mimo samotnou komisi, neboť zákon o rybářství by nepochybně výslovně stanovil, že hejtman má být jejím členem, pokud by zákonodárce měl takový záměr. Nejsou stanoveny žádné konkrétní odborné či jiné podmínky pro členství v této komisi, a je tedy zcela na uvážení hejtmana, koho členem komise jmenuje. Nelze však akceptovat myšlenku, že by hejtman jmenoval sám sebe členem komise. Rovněž je zcela na zvážení hejtmana, kolik členů komise jmenuje, když je mu dána pouze spodní hranice 3 členů. Námitky k výsledku výběrového řízení může účastník výběrového řízení uplatnit písemně do 15 dnů od doručení oznámení o výsledku výběrového řízení. V souladu s odst. 12 téhož ustanovení zákona o rybářství, je-li příslušným rybářským orgánem ve výběrovém řízení kraj, rozhoduje o těchto námitkách příslušný hejtman kraje. O námitkách rozhodne hejtman do 60 dnů od jejich doručení orgánu, který výkon rybářského práva povolil (tzn. krajskému úřadu). Na řízení o námitkách proti výsledku výběrového řízení se nevztahuje správní řád. Zákon o rybářství zde tedy zakotvuje specifickou rozhodovací kompetenci hejtmana. Otázkou je, zda v tomto případě je komise zřízena za účelem výkonu přenesené působnosti a lze ji tedy vůbec považovat za zvláštní orgán. V systematice zákona o rybářství jsou orgány státní správy v rybářství vymezeny až v ustanovení § 19 v Hlavě V. zákona. Teprve v ustanovení § 21 rybářského zákona jsou pak vymezeny úkoly kraje v přenesené působnosti (resp. tedy krajského úřadu). Použitím slova „kraj“ bez jakéhokoliv dalšího dovětku v ustanovení § 9 odst. 5 rybářského zákona, dle mého mínění, dává zákonodárce najevo, že povolování výkonu rybářského práva, a tedy i činnost komise, jsou výkonem samostatné působnosti. Nelze tedy komisi pro výběr uživatele rybářského revíru dle zákona o rybářství považovat za zvláštní orgán, neboť nesplňuje jeden ze základních znaků zvláštního orgánu. Tuto komisi považuji za „orgán“ kraje sui generis.


poradní sbor podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů Poradní sbory v oblasti sociálně-právní ochrany dětí fungovaly dlouhodobě na jakési

zvykové bázi a až do roku 2006 bez jakékoli opory či zmínky v obecně závazném právním předpise. Teprve na základě novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí v roce 2006 došlo k jejich legalizaci a jejich složení i činnost dostaly právní rámec. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí tak nyní zná tyto specifické orgány uplatňující se pouze v oblasti sociálně-právní ochrany dětí: -

komisi pro sociálně-právní ochranu dětí zřizovanou jako zvláštní orgán starostou obce s rozšířenou působností, 87

-

poradní sbor zřizovaný jako zvláštní orgán kraje hejtmanem,

-

poradní sbor zřizovaný ministrem práce a sociálních věcí. Podle ustanovení § 38a zákona o sociálně-právní ochraně dětí zřizuje hejtman

pro účely zprostředkování osvojení nebo pěstounské péče jako zvláštní orgán kraje poradní sbor. Poradní sbor doporučuje pro určité dítě vedené v evidenci krajského úřadu vhodné žadatele vedené krajským úřadem nebo ministerstvem v evidenci žadatelů. Hejtman jmenuje a odvolává předsedu poradního sboru, jeho zástupce a ostatní členy poradního sboru. Tajemníkem poradního sboru je zaměstnanec kraje zařazený do krajského úřadu, který vykonává činnost na úseku sociálně-právní ochrany. Tajemník je členem poradního sboru. U předsedy poradního sboru se nevyžaduje prokazování zvláštní odborné způsobilosti v oblasti sociálně-právní ochrany. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí tedy nepředpokládá, že by hejtman měl být členem nebo stát dokonce v čele poradního sboru. Hejtman stojí i v tomto případě mimo samotný zvláštní orgán, neboť zákon o sociálně-právní ochraně dětí by nepochybně výslovně stanovil, že hejtman má být jeho členem, pokud by zákonodárce měl takový záměr. Důvodem je nanejvýš odborný charakter činnosti poradního sboru, čemuž odpovídá obecné vymezení členů poradního sboru. Poradní sbor tvoří odborníci působící v oblasti sociálně-právní ochrany. Zejména jde o odborníky z oboru pediatrie, psychologie, pedagogiky, zástupce školských, zdravotnických nebo sociálních zařízení pro výkon ústavní výchovy, zaměstnance krajského úřadu a obecního úřadu obcí s rozšířenou působností zařazené na úseku sociálněprávní ochrany. Poradní sbor má nejméně 5 členů. Hejtman přirozeně může zřídit poradní sbor početnější a rozšířený o odborníky z dalších, v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí výslovně neuvedených, oblastí. Možnost řídit činnost poradního sboru nebo do ní jakkoli přímo zasahovat hejtman nemá – v případě nespokojenosti s jeho činností může pouze obměnit jeho jednotlivé (nebo i všechny) členy. Poradní sbor podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí je jediným zcela nezpochybnitelným zvláštním orgánem kraje naplňujícím všechny zákonné požadavky. Dokonce je jako jediný přímo v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí jako zvláštní orgán kraje označován. Toto jednoznačné určení charakteru poradního sboru by mělo být vzorem pro zákonodárce při definování dalších zvláštních orgánů kraje. V této části jsem prozatím věnoval pozornost vztahu hejtmana ke zvláštním orgánům kraje. Hejtman však disponuje také velmi silnými konstitutivními oprávněními ve vztahu ke krajskému úřadu a konkrétně k řediteli krajského úřadu. 88

Předně považuji za nutné na tomto místě zdůraznit zásadně odlišný vztah hejtmana ke krajskému úřadu oproti vztahu starosty (primátora) k obecnímu úřadu (magistrátu). Starosta i místostarosta jsou v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, součástí obecního úřadu a starosta dokonce stojí v čele obecního úřadu.57 Pokud jde o hejtmana a náměstky hejtmana, tito dle zákona o krajích nejsou součástí krajského úřadu. Zákon o krajích v ustanovení § 68 výslovně stanoví, že krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu. V čele krajského úřadu stojí ředitel. Ředitele v případě nepřítomnosti zastupuje zástupce ředitele. Krajský úřad se člení na odbory a oddělení. Z uvedeného rozdílu mezi postavením hejtmana a starosty je na úrovni krajů evidentní snaha zákonodárce o důslednější oddělení volených (politických) orgánů kraje od krajského úřadu jako stabilního výkonného orgánu kraje, který by ve své činnosti neměl být přímo ovlivňován např. politickými změnami v důsledku krajských voleb. V souladu s ustanovením § 61 odst. písm. b) a c) zákona o krajích hejtman po předchozím souhlasu ministra vnitra jmenuje a odvolává ředitele v souladu se zvláštním zákonem; jmenování nebo odvolání ředitele bez předchozího souhlasu ministra vnitra je neplatné. Hejtman dále stanoví podle zvláštního předpisu plat řediteli58 a ukládá mu úkoly. V souvislosti se jmenováním ředitele je třeba zmínit speciální působnost hejtmana vyplývající z ustanovení § 7 odst. 3 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jde-li o výběrové řízení na funkci vedoucího úřadu (tedy i ředitele krajského úřadu), vyhlašuje oznámení hejtman, primátor nebo starosta. Výběrové řízení vyhlašuje hejtman oznámením na úřední desce krajského úřadu nejméně 15 dnů přede dnem určeným pro přihlášení uchazečů o jmenování do funkce. Jak stanoví ustanovení § 69 zákona o krajích, je ředitel zaměstnancem kraje. Podle ustanovení § 69 odst. 2 písm. i) zákona o krajích plní ředitel úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo hejtmanem – zákon o krajích na tomto místě podruhé zdůrazňuje oprávnění hejtmana ukládat úkoly přímo řediteli krajského úřadu. Za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné a přenesené působnosti je ředitel odpovědný hejtmanovi.

57

Srov. ustanovení § 109 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů: Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta. 58 Zvláštním předpisem, kterým se hejtman musí řídit při stanovení platu řediteli je zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.

89

Ředitel v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 podle zvláštních předpisů plní vůči zaměstnancům

kraje

zařazeným

do

krajského

úřadu

funkci

statutárního

orgánu

zaměstnavatele, je nadřízeným všech zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu a kontroluje jejich činnost, stanoví také podle zvláštních předpisů jejich platy. Z uvedených ustanovení zákona o krajích a zákona o úřednících územních samosprávných celků vcelku jednoznačně vyplývá, že hejtman je nadřízeným ředitele, a to i z hlediska pracovněprávního vztahu. Tento závěr je potvrzován i přímo v textu zákona o krajích v ustanovení § 61 odst. 3 písm. h), podle něhož plní hejtman obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli. Úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele jsou stanoveny zejména v zákoně č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Ve smyslu ustanovení § 9 zákoníku práce právní úkony v pracovněprávních vztazích činí u zaměstnavatele, který je právnickou osobou,

především jeho statutární orgán. Statutární orgán (resp. vedoucí

zaměstnanec) zaměstnavatele je oprávněn stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Statutární orgán zaměstnavatele je rovněž v souladu s ustanovením § 73 odst. 2 písm. b) zákoníku práce oprávněn zprostit podřízené zaměstnance mlčenlivosti o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám. Nejdůležitější oprávnění vyplývající z nadřízeného postavení hejtmana vůči řediteli, tzn. jeho oprávnění jmenovat a odvolat ředitele, je silně omezováno předchozím souhlasem ministra vnitra. Hejtman se tedy nemůže rozhodnout tzv. ze dne na den vyměnit ředitele např. z důvodu rozdílných politických či odborných názorů. Zákon o krajích totiž výslovně uvádí, že bez předchozího souhlasu ministra vnitra je jmenování či odvolání ředitele neplatné. Tento postup je zřejmě odrazem záměru zákonodárce konstituovat krajský úřad (včetně ředitele) jako relativně stabilní výkonný orgán kraje mj. i v oblasti přeneseného výkonu státní správy. Na druhou stranu je třeba konstatovat, že zákon o krajích nezakotvuje hejtmanovi povinnost jakkoliv zdůvodňovat žádost o předchozí souhlas se jmenováním či odvoláním ředitele zasílanou ministrovi vnitra. V souvislosti s plněním (obdobných) úkolů statutárního orgánu zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli je třeba připomenout skutečnost, že uvolnění členové zastupitelstva, na rozdíl od ředitele, nejsou v pracovněprávním vztahu ke kraji. Ředitel je v pozici zaměstnance a současně statutárního orgánu zaměstnavatele a nemůže tedy 90

vykonávat funkci statutárního orgánu zaměstnavatele sám vůči sobě jako zaměstnanci. Proto zákon o krajích svěřuje výkon funkce statutárního orgánu zaměstnavatele kraje vůči řediteli hejtmanovi. V praxi může hejtman podrobnosti výkonu funkce statutárního orgánu zaměstnavatele vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli podrobněji stanovit formou „organizačního opatření“ či „pokynu“59. V takovémto „pokynu“ vydaném hejtmanem, jehož adresáty jsou ředitel a uvolnění členové zastupitelstva60, lze doporučit stanovení např.: -

délky pracovní doby,

-

uplatnění pružné pracovní doby včetně stanovení základní a volitelné pracovní doby,

-

přestávek na jídlo a oddech,

-

evidence pracovní doby,

-

pravidel pro vysílání na pracovní cesty,

-

pravidel čerpání dovolené na zotavenou,

-

termínu pro výplatu odměny a platu,

-

pravidel bezpečnosti a ochrany zdraví při práci,

-

pravidel pro organizování a řízení požární ochrany,

-

pravidel pro řešení náhrady škody. Závěrem k této části považuji ještě za nutné zdůraznit, že hejtman dle platného zákona

o krajích nedisponuje oprávněním ukládat úkoly přímo krajskému úřadu nebo jednotlivým zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu. To vyplývá jednak přímo z ustanovení § 66 zákona o krajích, kde se stanoví, že krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou (nikoliv tedy hejtmanem) a jednak ze skutečnosti, že vůči zaměstnancům kraje (vyjma ředitele) neplní hejtman roli statutárního orgánu zaměstnavatele. Jak již bylo uvedeno výše, hejtman však může v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 písm. i) a ustanovením § 61 odst. 3 písm. c) ukládat úkoly řediteli krajského úřadu a jeho prostřednictvím tak de fakto celému krajskému úřadu.

59

Srov. oprávnění hejtmana ukládat řediteli úkoly formou „pokynů“ v ustanovení § 69 odst. 2 písm. h) zákona o krajích ve znění do 31. 12. 2002. I když možnost ukládání „pokynů“ již v zákoně o krajích výslovně dána není, lze dovodit, že ve vztahu k podřízeným „zaměstnancům“ zůstává hejtmanovi zachována v souladu s ustanovením § 73 odst. 2 písm. b) zákoníku práce. 60 Např. hejtmanem Moravskoslezského kraje byl vydán pokyn č. 2/2003 k zabezpečení obdobných úkolů, jako jsou stanoveny statutárnímu orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, který je závazný pro uvolněné členy zastupitelstva a ředitelku krajského úřadu.

91

b) Zastupování kraje navenek (činění právních úkonů jménem kraje) Ustanovení § 61 odst. 1 zákona o krajích poněkud lakonicky stanoví, že hejtman zastupuje kraj navenek. Co je však obsahem tohoto zastupování navenek již zákon blíže nerozvádí a zejména pak neodpovídá na otázku, zda hejtmanovo „zastupování kraje navenek“ zahrnuje samostatné činění právních úkonů hejtmanem jako fyzickou osobou za kraj jako právnickou osobu. Pojem „právní úkon“ je tradičním pojmem, s nímž bohatě pracuje právní věda a v platné právní úpravě v České republice je definován v ustanovení § 34 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Právní úkon je zde definován jako projev vůle směřující zejména ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právní předpisy s takovým projevem spojují. Podle ustanovení § 20 občanského zákoníku právní úkony právnické osoby ve všech věcech činí ti, kteří k tomu jsou oprávněni smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem (statutární orgány). Občanský zákoník v tomto ustanovení dále také stanoví, že za právnickou osobu mohou činit právní úkony i jiní její pracovníci nebo členové, pokud je to stanoveno ve vnitřních předpisech právnické osoby nebo je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé. Překročí-li tyto osoby své oprávnění, vznikají práva a povinnosti právnické osobě jen pokud se právní úkon týká předmětu činnosti právnické osoby a jen tehdy, jde-li o překročení, o kterém druhý účastník nemohl vědět. Obdobně pracuje s pojmem „statutární orgán“ také zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, jenž v ustanovení § 13 odst. 1 větě druhé konstatuje, že právnická osoba jedná statutárním orgánem nebo za ni jedná zástupce. Pokud bychom činění právních úkonů za kraj podřídili čistě režimu soukromého práva (tedy občanského a obchodního zákoníku), pak by v případě kraje jako právnické osoby připadalo v úvahu především činění právních úkonů těmi osobami, které jsou k tomu oprávněny na základě zákona. Lze uvažovat také o variantě činění právních úkonů dalšími osobami dle vnitřních předpisů kraje, méně však už o těch osobách, které by právní úkony činily na základě obvyklosti vzhledem ke svému pracovnímu zařazení. Občanský zákoník výslovně v ustanovení § 18 odst. 2 písm. c) uvádí územní samosprávné celky ve výčtu právnických osob a v odstavci 1 téhož zákonného ustanovení přiznává právnickým osobám způsobilost mít práva a povinnosti. Kraj je tedy právnickou osobou a jako právnická osoba přirozeně vedle právní subjektivity disponuje také způsobilostí k právním úkonům. Tomu svědčí také ustanovení § 1 odst. 2 zákona o krajích, kde se ve větě

92

druhé stanoví, že kraj vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Otázka činění právních úkonů krajem je podrobněji řešena v ustanovení § 23 zákona o krajích. Toto ustanovení v původním znění zákona o krajích obsahovalo pouze jediný odstavec stanovící, že v případě, kdy podmiňuje zákon platnost právního úkonu kraje předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující splnění těchto podmínek doložkou, v níž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny. Toto znění zákonného ustanovení samo o sobě neřešilo otázku, kdo je oprávněn právní úkon za kraj učinit navenek. Už tento 1. odstavec však předpokládá nezbytnost předchozího schválení či souhlasu právního úkonu určitým orgánem kraje před jeho učiněním za kraj vůči třetím osobám. Teprve novela zákona o krajích provedená s účinností od 1. 1. 2003 zákonem č. 231/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, doplnila do ustanovení § 23 zákona o krajích odstavec 2, který je svým obsahem významnější pro řešení problematiky činění právních úkonů za kraj. Jak se v tomto odstavci 2 ustanovení § 23 zákona o krajích stanoví, právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva, popřípadě rady, lze učinit jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony kraje od počátku neplatné. Tyto právní úkony činí hejtman nebo jím pověřená osoba, nestanoví-li tento zákon jinak.61 Není zcela zřejmé, co konkrétně se v ustanovení § 23 odst. 2 zákona o krajích rozumí právními úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva popřípadě rady. Přikláním se spíše k názoru, že se jedná o veškeré právní úkony, jež jsou důsledkem rozhodnutí rady či zastupitelstva v rámci jejich vyhrazené pravomoci, jak je vymezena zákonem o krajích. Skutečnost, že zákon o krajích dále stanoví, že tyto právní úkony činí hejtman (nebo jím pověřená osoba), neznamená, že hejtman (nebo jím pověřená osoba) může tyto úkony učinit sám o sobě. Pokud by hejtman (nebo jím pověřená osoba) učinil takový právní úkon, jehož schválení (resp. rozhodnutí o něm) je vyhrazeno radě či zastupitelstvu, aniž by příslušný z těchto orgánů kraje o věci rozhodl (resp. ji předtím schválil), byl by takový úkon od počátku neplatný. V těchto případech je tedy hejtman při činění právních úkonů jménem kraje pouze jakýmsi vykonavatelem vůle kolektivního orgánu, tím, který navenek projevuje vůli kolektivního orgánu a nikoliv vůli svou vlastní – i když přirozeně vůle hejtmana může být, a v praxi převážně také je, ve shodě s vůlí rady či zastupitelstva. Nejprve se tedy 61

Jako příklad, kdy zákon stanoví jinak je na tomto místě v závorce uvedeno ustanovení § 69 odst. 2 písm. b) zákona o krajích, kde se stanoví působnost ředitele krajského úřadu podávat ministerstvu návrhy na pozastavení obecně závazných vyhlášek obcí a nařízení obcí nebo jejich jednotlivých ustanovení podle zvláštních zákonů.

93

kolektivní orgán kraje usnese a na základě tohoto rozhodnutí učiní hejtman (nebo jím pověřená osoba) právní úkon jako vnější projev vůle kolektivního orgánu kraje.62 Pouze tehdy, kdy je přímo zákonem o krajích, anebo radou v souladu s tímto zákonem, hejtmanovi svěřeno rozhodování o určitých záležitostech, není nutné, aby právnímu úkonu činěnému navenek hejtmanem předcházelo jeho schválení radou nebo zastupitelstvem. V těchto případech hejtman kraje sám o věci rozhoduje a sám činí navenek za kraj právní úkon. Tyto případy již byly předmětem podrobnějšího rozboru v této práci. Zákon o krajích v ustanovení § 23 odst. 2 přímo předpokládá, že namísto hejtmana může právní úkon navenek učinit jiná osoba, a to na základě pověření hejtmana. Samotné pověření této jiné osoby je vyhrazeno hejtmanovi, jedná se tedy o právní úkon samotného hejtmana. Hejtman je tedy sám o své vůli oprávněn rozhodnout, zda určitý právní úkon učiní jménem kraje on sám anebo jiná jím pověřená osoba. Hejtman přitom není zákonem o krajích žádným způsobem omezován ve výběru osoby, kterou provedením úkonu pověří. Může se jednat např. o dalšího člena zastupitelstva, o ředitele krajského úřadu nebo jiného zaměstnance kraje zařazeného do krajského úřadu, ale může jít také o zaměstnance smluvního partnera kraje nebo jakoukoliv jinou osobu bez přímých vazeb ke kraji. Je však třeba dodat, že pro zmiňované pověření jiné osoby je nutno vyžadovat písemnou formu, a to s ohledem na obecný požadavek právní jistoty oprávněnosti jejího jednání za kraj. Zejména s ohledem na zmíněný obecný požadavek právní jistoty, např. ve smluvních vztazích, do nichž kraj vstupuje, se v ustanovení § 23 odst. 1 zákona o krajích zakládá povinnost opatřit listinu osvědčující splnění podmínky předchozího schválení právního úkonu radou nebo zastupitelstvem doložkou, v níž bude potvrzeno, že tato podmínka je splněna. Formulace ustanovení § 23 odst. 1 zákona o krajích není příliš šťastná, neboť navozuje dojem nutné existence samostatné „listiny osvědčující splnění podmínky předchozího schválení právního úkonu radou nebo zastupitelstvem“, na níž se má doložka vyznačit. Striktní aplikace tohoto modelu by znamenala např. vedle smlouvy uzavřené na základě usnesení rady či zastupitelstva ještě vyhotovení samostatné listiny potvrzující splnění podmínky předchozího schválení. V praxi takový postup vede ke zcela zbytečnému zvyšování administrativy. Za dostatečné pro naplnění účelu zákona i právní jistoty ostatních účastníků právních vztahů proto považuji vyznačení doložky přímo na listině, jíž se navenek činí právní úkon. Ani absence doložky na listině (typicky na smlouvě) však, dle mého mínění, sama

62

Srov. nález č. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. července 2001: Starosta obce podle dřívější ani podle současné úpravy nemůže vytvářet sám vůli obce, ale mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat.

94

o sobě nezpůsobuje neplatnost učiněného právního úkonu (smlouvy), neboť zákon o krajích takovýto důsledek s absencí doložky nespojuje. Nikoli absence doložky, ale výhradně absence samotného předchozího schválení právního úkonu zastupitelstvem či radou způsobuje jeho neplatnost od samého počátku. V ustanovení § 23 zákona o krajích není v souvislosti s činěním úkonů jménem kraje zmíněn náměstek hejtmana. Lze předpokládat, že náměstek hejtmana může být jinou osobou oprávněnou učinit právní úkon jménem kraje na základě pověření hejtmana. Oprávnění náměstka hejtmana činit právní úkony jménem kraje vyplývá z ustanovení § 64 věty 3. zákona o krajích, kde se stanoví, že náměstek hejtmana, kterého určí zastupitelstvo, zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává funkci. V tomto případě však určený náměstek hejtmana může právní úkon učinit pouze namísto hejtmana v době hejtmanovy nepřítomnosti nebo v případě, že hejtman nevykonává svou funkci. Není tedy dáno obecné oprávnění náměstka hejtmana činit jménem kraje právní úkony. Domnívám se, že náměstek hejtmana ani v případě plnění úkolů svěřených mu zastupitelstvem nemůže o své vůli činit právní úkony jménem kraje, a to pod sankcí jejich neplatnosti. Dosud jsem nezmínil otázku vnější formy právního úkonu kraje. K tomu uvádím, že hejtman může jménem kraje učinit právní úkon i ústně, pokud ovšem zákon nestanoví pro konkrétní právní úkon přísnější formu, zejména tedy písemnou. Použití konkrétní formy právního úkonu se tedy řídí požadavky právní úpravy. Oprávnění k činění právních úkonů jménem kraje pro hejtmana vyplývá dále rovněž z některých procesních právních norem. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, který je základní právní normou upravující civilní soudní řízení, řeší mimo jiné také otázku jednání za právnické osoby před soudy. Podle ustanovení § 21b odst. 1 občanského soudního řádu za obec a za vyšší územně samosprávný celek jedná ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn je zastupovat navenek, nebo jejich zaměstnanec, který tím byl touto osobou pověřen. Znamená to tedy, že jménem kraje jako účastníka civilního soudního řízení jedná hejtman, jenž je dle zákona o krajích osobou oprávněnou zastupovat kraj navenek. Mám zato, že v době hejtmanovy nepřítomnosti a v případě, že hejtman nevykonává svou funkci, disponuje nepochybně jednatelským oprávněním vůči civilním soudům určený náměstek hejtmana. Hejtman je také, dle občanského soudního řádu, oprávněn pověřit namísto sebe jednáním některého zaměstnance kraje. Nemůže tedy jednáním za kraj v tomto případě pověřit jiného člena zastupitelstva, neboť tito nejsou zaměstnanci kraje. Kraj, jako kterákoliv jiná právnická osoba, přirozeně také nemůže být omezen v oprávnění dát se v řízení 95

zastupovat zvoleným zástupcem na základě plné moci. Pro jednání jménem územního samosprávného celku podle občanského soudního řádu dále platí, že za kraj hejtman nemůže jednat tehdy, jestliže jsou jeho zájmy v rozporu se zájmy kraje. Rovněž pro územní samosprávné celky platí povinnost jednajícího prokázat své jednatelské oprávnění. Mohlo by tedy v praxi dojít k situaci, kdy soud bude požadovat, aby hejtman prokázal své oprávnění jednat za kraj – v takovém případě by postačujícím „průkazem“ hejtmana měl být výpis usnesení zastupitelstva kraje o volbě hejtmana. V téže věci může za kraj ve vztahu k soudu jednat současně jen jediná osoba. Hejtman tedy nemůže jednat jménem kraje vůči soudu v případě, kdy jednáním v téže věci pověřil zaměstnance kraje – pokud by jednat chtěl, musel by pověření zaměstnance zrušit. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Orgány územních samosprávných celků jsou velice často těmi, kdo plní roli správního orgánu rozhodujícího ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Kromě toho samozřejmě územní samosprávný celek jako právnická osoba může být v pozici účastníka správního řízení. V tomto případě je nutné zabývat se otázkou jednání za územní samosprávný celek v konkrétním správním řízení. Podle ustanovení § 30 odst. 4 správního řádu za územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen. Jednání za kraj ve správním řízení je upraveno obdobně jako v civilním soudním řízení. Jediný podstatný rozdíl je v tom, že správní řád navíc umožňuje, aby hejtman kromě zaměstnance kraje pověřil jednáním za kraj jiného člena zastupitelstva. Není zcela zřejmé, co zákonodárce touto odlišnou úpravou sleduje, neboť většina správních řízení, v nichž je kraj v roli účastníka řízení, je vedena v rámci výkonu státní správy jinými správními orgány – v praxi územních samosprávných celků si lze jen obtížně představit takový vztah člena zastupitelstva ke konkrétnímu správnímu řízení, který by odůvodňoval jeho jednání za kraj v tomto správním řízení. Obdobně jako v civilním soudním řízení má kraj, jako všichni ostatní účastníci správního řízení, právo plnou mocí určit k jednání namísto sebe zmocněnce. Další z významných procesních kodexů je zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, který zejména upravuje postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví. Soudní řád správní jednání za územní samosprávné celky neřeší speciálně, ale obsahuje obecnou úpravu jednání za právnické osoby platnou i pro jednání 96

za územní samosprávné celky. V souladu s ustanovením § 33 odst. 4 soudního řádu správního jedná za právnickou osobu ten, kdo je k tomu oprávněn podle zvláštního zákona. Za právnickou osobu nemůže jednat ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy právnické osoby. Kdo jedná za právnickou osobu, musí své oprávnění na výzvu soudu prokázat. V téže věci může za právnickou osobu současně jednat pouze jediná osoba. Nepochybně je tedy osobou oprávněnou jednat za kraj v soudním řízení správním hejtman. I v soudních řízeních vedených podle soudního řádu správního platí oprávnění kraje (a kteréhokoliv jiného účastníka řízení) zvolit si pro řízení zástupce na základě plné moci. Pro úplnost

ještě v této části zmíním další podmínky platnosti právních úkonů,

jak vyplývají ze zákona o krajích. Předně je kraj v ustanovení § 17 odst. 3 a 4 zákona o krajích výrazně limitován v činění některých majetkoprávních úkonů. Kraj nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob vyjma několika případů, které jsou v zákoně o krajích výslovně umožněny. Právní úkony učiněné v rozporu s tímto zákazem jsou od počátku neplatné. Tzn., že i v případě, kdy by takový úkon předem schválila rada nebo zastupitelstvo a hejtman by jej učinil navenek, by byl tento úkon od počátku neplatný z důvodu rozporu usnesení rady či zastupitelstva se zákonem. Dále pak, v souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o krajích, záměr kraje prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej anebo poskytnout jako výpůjčku kraj zveřejní po dobu nejméně 30 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu kraje vyvěšením na úřední desce, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Pokud kraj záměr po uvedenou dobu nezveřejní, je právní úkon neplatný. I v tomto případě, přes předchozí schválení zastupitelstvem nebo radou a následné učinění právního úkonu hejtmanem navenek, by byl právní úkon od samého počátku neplatný pro nesplnění formálních podmínek zákona o krajích. Závěrem k problematice činění právních úkonů hejtmanem jménem kraje shrnuji, že zákon o krajích ani žádný jiný platný právní předpis, zřejmě úmyslně, s ohledem na charakter kraje jako veřejnoprávní korporace, výslovně nepoužívá v souvislosti s činěním právních úkonů za kraj soukromoprávního pojmu „statutární orgán“, jak jej zná občanský zákoník. Zůstává tedy nezodpovězena otázka, zda hejtman kraje je či není statutárním orgánem kraje. V předchozí pasáži této práce jsem se zabýval mj. ustanovením § 61 odst. 3 písm. h), podle něhož plní hejtman obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli krajského úřadu. Ani v těchto kvazipracovněprávních vztazích zákonodárce hejtmanovi de iure nepřiznal postavení statutárního orgánu zaměstnavatele, když pouze opatrně uvedl, že hejtman „plní 97

obdobné úkoly jako …“ Na základě provedeného rozboru jednání hejtmana jménem kraje docházím k závěru, že hejtmanovi není přiznáno postavení statutárního zástupce (orgánu) oprávněného bez dalšího činit právní úkony jménem kraje.63 Hejtman pouze v těch případech, kdy to zákon o krajích umožňuje, může sám rozhodovat o učinění právního úkonu a navenek jej také za kraj učinit. V ostatních případech, kterých je většina, je hejtman „pouze“ vykonavatelem vůle rady či zastupitelstva, tím, kdo právní úkon učiní navenek (podepíše smlouvu, žádost apod.).64

c) V přechodných obdobích vykonává hejtman činnosti některých orgánů kraje ve stanoveném rozsahu V souladu se zákonem o krajích vykonává hejtman velkou část působnosti rady v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nového zastupitelstva. Tomuto okruhu činnosti hejtmana jsem se již podrobněji věnoval výše v části věnované některým právním aspektům ustanovování hejtmana do funkce. Zejména jsem v této souvislosti podrobil rozboru vzájemný vztah ustanovení § 45 a § 64b zákona o krajích. Proto plně odkazuji na dříve podaný výklad a k tomu navíc doplňuji upozornění na zjevnou nesrovnalost v ustanovení § 64b odst. 1 zákona o krajích. Podle naposledy uvedeného ustanovení zákona o krajích hejtman vykonává v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nově zvoleného zastupitelstva pravomoci podle ustanovení § 59 odst. 2 písm. a), c), d), e), h), i) a j), § 59 odst. 3 a § 61 odst. 3. Nahlédneme-li však do ustanovení § 59 odst. 2, s překvapením zjišťujeme, že posledním písmenem v tomto odstavci je od samého počátku platnosti zákona o krajích písmeno f). Tedy zákon o krajích v tomto ustanovení nikdy neobsahoval písm. h), i) a j), na které se odkazuje v ustanovení § 64b odst. 1 zákona o krajích. Domnívám se, že zřejmě chybou zákonodárce byl v ustanovení § 64b odst. 1 zákona o krajích použit nesprávný odkaz na ustanovení § 59 odst. 2 a správně zde mělo být odkázáno na 1. odstavec téhož zákonného ustanovení, který disponuje všemi písmeny, na něž je odkazováno v ustanovení § 64b odst. 1 zákona o krajích. Navíc, pokud porovnám obsah 1. a 2. odstavce v ustanovení § 59, pak docházím k logickému závěru, že pro fungování kraje v přechodném období od voleb do ustavujícího 63

Koudelka, Z. Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003, Praha: Linde, 2003, str. 113 Ficner, T. Obec jako subjekt obchodněprávních vztahů - 1. část, Obchodní právo 2003, č. 7-8, str. 3: Až poté, co bude vůle obce jako právnické osoby právně relevantním způsobem vytvořena formou rozhodnutí příslušného orgánu obce, může být takto vytvořená vůle projevena vůči třetím osobám formou právních úkonů. Osobou, která může realizovat právní úkony za obec, je její statutární orgán (přímé jednání obce), resp. osoby jednající za obec na základě zmocnění (pověření) či výslovného zákonného ustanovení (nepřímé jednání obce). 64

98

zasedání zastupitelstva je mnohem důležitější zajištění činností zakotvených v 1. odstavci. Tak je přirozeně namístě, aby v přechodném období bylo hejtmanem namísto rady zajišťováno: a)

zabezpečování hospodaření podle schváleného rozpočtu, provádění rozpočtových opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem,

b)

jmenování a odvolávání vedoucích odborů krajského úřadu v souladu se zvláštním zákonem na návrh ředitele krajského úřadu,

c)

zřizování a zrušování podle potřeby komisí rady, jmenování a odvolávání jejich předsedy a členů z funkce,

d)

ukládání úkolů v oblasti samostatné působnosti krajskému úřadu a kontrola jejich plnění,

e)

stanovení pravidel pro přijímání a vyřizování petic a stížností,

f)

vykonávání zakladatelských a zřizovatelských funkcí ve vztahu k právnickým osobám, organizačním složkám, které byly zřízeny nebo založeny krajem nebo které byly na kraj převedeny zvláštním zákonem, včetně jmenování a odvolávání jejich ředitelů a stanovení jejich platu a odměn,

g)

rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti. Zřetelnou chybou zákonodárce však již v praxi krajských samospráv v roce 2004,

v souvislosti se skončením prvního volebního období krajských zastupitelstev, došlo k situaci, kdy výkon těchto činností dosavadním hejtmanem nebyl umožněn a fungování krajů tak mohlo být do jisté míry paralyzováno. Např. nemožnost vykonávat zakladatelské nebo zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám a nemožnost rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti mohla mít dalekosáhlé dopady do činnosti a hospodaření těchto právnických osob navázaných na právní úkony svého zřizovatele (zakladatele). Díky zodpovědnému přístupu představitelů krajů, kteří si byli chyby zákonodárce vědomi a v maximální možné míře učinili potřebné úkony před skončením funkčního období, se podařilo dopady této chyby v praxi minimalizovat. Paradoxně hejtman mohl vykonávat majetkoprávní působnosti vymezené v ustanovení § 59 odst. 2 zákona o krajích, které bez větších obtíží mohly „počkat“ na zvolení nové rady kraje. Tak tedy hejtman v přechodném období mohl rozhodovat o těchto majetkoprávních úkonech kraje65:

65

Koudelka, Z. Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003, Praha: Linde, 2003, str. 116

99

a) o poskytování dotací občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám ve výši do 200.000,- Kč jednomu příjemci za rok, b) o zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě nepřevyšující 200 000,- Kč, c) o uzavírání dohod o splátkách s lhůtou splatnosti nepřevyšující 18 měsíců, d) o nabytí a převodu movitých věcí na kraj včetně peněz. Je s podivem, že tato na první pohled patrná chyba v zákoně o krajích nebyla dosud zákonodárcem adekvátním způsobem napravena. Kromě výše rozebrané problematiky činnosti hejtmana v časovém úseku od voleb do ustavujícího zasedání zastupitelstva, je v této části ještě namístě zmínit působnost hejtmana dle ustanovení § 60 odst. 1 zákona o krajích. Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady tak, že rada není usnášeníschopná (tzn. že počet členů rady klesne pod polovinu celkového počtu jejích členů) a na nejbližším zasedání zastupitelstva nebude počet členů rady doplněn tak, aby usnášeníschopná byla, vykonává její působnost, až do zvolení potřebného počtu členů rady, zastupitelstvo. V těchto případech zastupitelstvo může svěřit hejtmanovi výkon pravomocí rady. V případě nefunkčnosti rady z důvodu poklesu počtu jejích členů pod kvorum zákon o krajích primárně předpokládá, že v přechodném období do zvolení nových členů rady vykonává působnost rady zastupitelstvo. Takový stav by však byl značně nepružný z důvodu velkého množství členů zastupitelstva a faktické neschopnosti zastupitelstva scházet se k jednotlivým zasedáním operativně dle potřeby. Proto zákon o krajích umožňuje, aby v této situaci zastupitelstvo výkon pravomoci rady svěřilo hejtmanovi, který může rozhodovat okamžitě, a je tedy schopen namísto rady zajistit plnění neodkladných úkolů kraje. Ve vztahu k ustanovení § 60 odst. 1 zákona o krajích a tam zakotvené možnosti svěření pravomocí rady hejtmanovi působí poměrně nelogicky odst. 2 téhož zákonného ustanovení. Je-li rada odvolána jako celek a není-li současně s tím zvolena nová rada, vykonává dosavadní rada své pravomoci až do zvolení nové rady. Domnívám se, že v tomto případě, kdy zastupitelstvo odvolalo radu jako celek a tímto svým úkonem vyjádřilo svou nespokojenost s její činností, by zastupitelstvu měla být zákonem o krajích minimálně ponechána možnost volby, zda má působnosti rady až do zvolení nové rady vykonávat dosavadní rada, anebo hejtman.

100

d) Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zákonem o krajích Kromě výše již podrobně rozebraných úkolů hejtmana zůstává jen několik málo kompetencí hejtmana uvedených v zákoně o krajích, které jsem dosud nezmínil a vedle toho samozřejmě působnosti hejtmana vyplývající ze zvláštních zákonů. Pokud jde o zbývající působnosti hejtmana dle zákona o krajích, je třeba uvést tyto:


podle ustanovení § 61 odst. 3 písm. e) zákona o krajích hejtman odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření kraje za uplynulý kalendářní rok Pravděpodobně jen nedopatřením zůstává tato povinnost hejtmana stále zakotvena

v zákoně o krajích. Své opodstatnění však měla pouze do 31. července 2004, pokud platilo původní znění ustanovení § 20 zákona o krajích, podle něhož měl kraj povinnost dát přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok auditorem. Právě hejtman byl povinen přezkoumání hospodaření auditorem za kraj objednat. Jestliže kraj úkonem hejtmana nepožádal auditora o přezkoumání svého hospodaření za uplynulý kalendářní rok do 31. ledna, mohlo mu Ministerstvo financí ve správním řízení uložit pokutu do výše 100.000 Kč; v takovém případě pak zabezpečilo provedení přezkoumání hospodaření kraje auditorem na náklad povinného kraje. Dne 1. srpna 2004 však nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Ve stejný den nabyl účinnosti také zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Touto novou právní úpravou došlo ke změně způsobu přezkoumávání hospodaření kraje, které je nově pouze v působnosti Ministerstva financí. Kraj již podle nové právní úpravy přezkoumání svého hospodaření neobjednává a ustanovení § 61 odst. 3 písm. e) se tak stalo nadbytečným, neboť nemá-li kraj tuto povinnost, nemůže ani hejtman odpovídat za její splnění. V souladu s ustanovením § 11 zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků kontrolor pověřený řízením přezkoumání projedná zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření se starostou, u statutárního města s primátorem, u hlavního města Prahy s primátorem hlavního města Prahy, u kraje s hejtmanem kraje a u dobrovolného svazku obcí s osobou určenou stanovami dobrovolného svazku obcí a předá jim její stejnopis. Hejtman je tak zákonem určenou osobou, s níž vedoucí kontrolor projednává zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření. V případě hejtmanovy nepřítomnosti jej zastupuje zastupitelstvem obecně určený náměstek hejtmana, anebo může hejtman pověřit projednáním zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření jinou osobu. 101

Nová právní úprava přezkoumávání hospodaření krajů byla a je samotnými kraji vnímána velmi problematicky a vyvolala také značný odpor krajů. Zejména byla napadána jako nepřípustný zásah do ústavou zaručeného práva krajů na samosprávu a jako snaha o zvýšení vlivu státní moci na samosprávu krajů. Rovněž nepovažuji za vhodné, aby přezkum hospodaření krajů vykonávali zaměstnanci Ministerstva financí.66 Praxe již ukázala, že Ministerstvo financí naprosto nedisponuje dostatkem kvalifikovaných odborníků schopných kompetentního pohledu na hospodaření krajů. Bohužel, v rámci přezkumu hospodaření často převažuje přílišný formalismus, lpění na nepodstatných maličkostech, evidentní úsilí nalézt chybu a snaha ex post poučovat zaměstnance kraje o tom, jak se mělo v konkrétním případě postupovat lépe. Zjištění konstatujících skutečné a odůvodněné porušení zákona je však v praxi minimum. O nezřetelných pohnutkách zákonodárce v tomto případě svědčí i fakt, že obcím zůstala i nadále zachována možnost volby, zda požádají o přezkoumání hospodaření za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadají přezkoumání hospodaření auditorovi nebo auditorské společnosti. V případě hlavního města Prahy pak zůstala zachována možnost volby přezkoumání hospodaření Ministerstvem financí nebo auditorem. Z tohoto hlediska vnímám zákonnou úpravu přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků jako nerovnou a kraj oproti obcím znevýhodňující právě odepřením možnosti volby, kdo audit provede.


podle ustanovení § 61 odst. 3 písm. f) zákona o krajích hejtman odpovídá za informování občanů o činnosti kraje V souvislosti s tímto úkolem hejtmana zákon o krajích přímo odkazuje na zákon

č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Územní samosprávné celky jsou tímto zákonem výslovně zařazeny mezi povinné subjekty, které mají povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Povinné subjekty poskytují informace žadateli na základě žádosti nebo zveřejněním. Z povinností kraje vyplývajících ze zákona o svobodném přístupu k informacím, za jejichž splnění hejtman odpovídá, uvádím tyto nejdůležitější: -

zajistit ve svém sídle a úřadovnách na všeobecně přístupném místě zveřejnění některých povinných informací jako je např. důvod a způsob založení povinného subjektu, jeho organizační struktura atd.67

Váňa, L. Přezkoumávání hospodaření samosprávy, Obec & finance, 2003, č. 2, str. 45 srov. ustanovení § 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 66 67

102

-

zajistit zveřejnění informací také způsobem umožňujícím dálkový přístup

-

chránit při poskytování informací obchodní tajemství, utajované informace, důvěrnost majetkových poměrů

-

zveřejnit výroční zprávu za předcházející kalendářní rok o své činnosti v oblasti poskytování informací obsahující předepsané náležitosti.68 Hejtman tedy nese odpovědnost za plnění povinností kraje vyplývajících ze zákona

o svobodném přístupu k informacím. Je třeba podotknout, že hejtman odpovídá pouze za plnění povinností souvisejících přímo s poskytováním informací krajem, neodpovídá už však za úkoly krajského úřadu v řízeních souvisejících s poskytováním informací obcemi (odvolání, stížnosti).


podle ustanovení § 64c zákona o krajích má hejtman právo užívat při významných příležitostech závěsný odznak Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název

Česká republika. Rada může stanovit, v kterých případech může tento odznak užívat jiný člen zastupitelstva nebo ředitel krajského úřadu. Jedná se o právo a nikoliv povinnost hejtmana a záleží tak pouze na rozhodnutí hejtmana, zda vůbec bude závěsný odznak používat. V praxi používání závěsného odznaku hejtmanem není příliš běžné, a to i z toho důvodu, že zákon o krajích žádným způsobem blíže nespecifikuje, co se považuje za významnou příležitost odůvodňující používání závěsného odznaku. Až do 31. prosince 2005 figurovala v ustanovení § 61 odst. 3 zákona o krajích další povinnost hejtmana, a sice


zajišťování ochrany utajovaných skutečností S účinností od 1. ledna 2006 byla přijata komplexní nová právní úprava problematiky

ochrany utajovaných skutečností (resp. informací), která je představována zákonem č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Tento zákon upravuje zásady pro stanovení informací jako informací utajovaných, podmínky pro přístup k nim a další požadavky na jejich ochranu, zásady pro stanovení citlivých činností a podmínky pro jejich výkon a s tím spojený výkon státní správy. Pro účely zákona o ochraně utajovaných informací se orgánem státu rozumí mj. i kraj při výkonu státní správy ve věcech, které stanoví zvláštní právní předpis. V ustanovení § 2 písm. e) zákona o ochraně utajovaných informací je nově jako odpovědná osoba u kraje uveden ředitel krajského úřadu. Současně

68

Srov. ustanovení § 18 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

103

s vydáním zákona o ochraně utajovaných informací byl vydán zákon č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Tímto zákonem byl mezi jinými novelizován i zákon o krajích, když zejména došlo ke zrušení působnosti hejtmana k zajišťování ochrany osobních údajů. Zákon o krajích již tedy výslovně nestanoví odpovědnou osobu za ochranu utajovaných skutečností, neboť jako odpovědná osoba je v zákoně o ochraně utajovaných informací stanoven ředitel krajského úřadu. Důvod pro zrušení působnosti hejtmana ve vztahu k zajišťování ochrany osobních údajů je zřejmý. Jak v dříve platném zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, tak v novém zákoně č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, je ochrana utajovaných skutečností (informací) spojována s činností kraje při výkonu státní správy v přenesené působnosti.

e)

Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zvláštními právními předpisy

Vedle působností hejtmana svěřených mu přímo zákonem o krajích disponuje hejtman některými dalšími kompetencemi stanovenými v dalších zákonech. Výše v této práci v části věnované působnosti hejtmana zřizovat zvláštní orgány kraje byla věnována pozornost úkolům hejtmana dle některých speciálních právních předpisů. Tak již byly zmíněny některé úkoly hejtmana související se zřizováním zvláštních orgánů kraje nebo „orgánů sui generis“ dle těchto zákonů:


zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů,




zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů,




zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů,




zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Vedle těchto již zmíněných právních předpisů vymezujících působnost hejtmana lze

uvést tyto další:


zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

104

Ze zákona o obcích vyplývá jediná specifická kompetence hejtmana. Podle ustanovení § 92 odst. 1 zákona o obcích je zasedání zastupitelstva obce starosta povinen svolat, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje.69 Zákon o obcích tedy dává hejtmanovi oprávnění požádat o svolání zastupitelstva obce. Zasedání zastupitelstva obce se pak koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu. Zákon o obcích neuvádí žádné konkrétní důvody, které by hejtmana opravňovaly požádat o svolání zastupitelstva obce. Je tedy čistě na zvážení hejtmana, zda a v jakém konkrétním případě svého oprávnění využije. Hypoteticky lze uvažovat např. o situaci, kdy kraj by v určitém stanoveném čase potřeboval vykoupit pozemky ve vlastnictví obce (např. pro potřeby průmyslové zóny) a v požadovaném čase není plánováno zasedání zastupitelstva obce. Ačkoliv zákon o obcích to přímo nestanoví, lze zřejmě logicky předpokládat, že záměrem zákonodárce bylo svěřit tuto působnost pouze hejtmanovi kraje, v jehož územním obvodu se obec nachází. S ohledem na požadavek právní jistoty a vzhledem k územnímu vymezení působnosti krajů, nelze připustit výklad, že o svolání zastupitelstva obce by mohl požádat hejtman kteréhokoliv kraje. V souvislosti se zasedáním zastupitelstva obce lze ve vztahu k hejtmanovi zmínit ještě ustanovení § 93 odst. 3 zákona o obcích. Požádá-li na zasedání zastupitelstva obce o slovo člen vlády nebo jím určený zástupce, senátor, poslanec, nebo zástupce orgánů kraje (tedy také hejtman), musí mu být uděleno.


zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Speciální působnosti hejtmana vyplývají také ze zákona o volbách do zastupitelstev

krajů. Tyto působnosti se váží ke vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva kraje. Podle ustanovení § 48 odst. 2 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev krajů mandát člena zastupitelstva kraje zaniká okamžikem, kdy hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z funkce člena zastupitelstva kraje. Hejtman je tedy dle zákona jediným určeným adresátem písemného úkonu člena zastupitelstva, který se rozhodl odstoupit z funkce člena zastupitelstva kraje. V souladu s ustanovením § 49 zákona o volbách do zastupitelstev krajů v případě, že se uprázdní mandát v zastupitelstvu kraje, nastupuje za člena tohoto zastupitelstva náhradník z kandidátní listiny téže politické strany, politického hnutí nebo koalice. Náhradník získává mandát člena zastupitelstva kraje dnem bezprostředně následujícím po dni, 69

Hamplová, J. Kdy je možno zastupitelstvo obce rozpustit, Moderní obec 2003, č. 2, str. 34

105

v němž zanikl mandát člena zastupitelstva kraje, za něhož náhradník nastupuje. Členu zastupitelstva

kraje, který takto nastoupil do funkce, předá hejtman kraje do 15 dnů

po uprázdnění mandátu osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva kraje a kterým dnem se jím stal. Vznik mandátu tedy v tomto případě není vázán na úkon hejtmana, neboť tento jeho úkon má pouze charakter deklaratorní (tj. osvědčující). Ustanovení § 50 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev krajů pak řeší zánik postavení náhradníka člena zastupitelstva kraje. Postavení náhradníka zaniká okamžikem, kdy hejtman kraje obdrží písemné oznámení o odstoupení z postavení náhradníka. Hejtman je tedy i v tomto případě adresátem písemného úkonu náhradníka člena zastupitelstva a s jeho doručením hejtmanovi jsou spojovány konstitutivní účinky, když postavení náhradníka tímto zaniká.

f)

Plnění dalších úkolů stanovených (svěřených) hejtmanovi zvláštními právními předpisy na úseku krizového řízení

Velmi rozsáhlé a významné kompetence jsou hejtmanovi svěřeny v platné právní úpravě na úseku krizového řízení. Hovořím-li zde o právní úpravě krizového řízení, pak mám konkrétně na mysli tyto právní předpisy, které hejtmanovi svěřují v této oblasti zcela konkrétní působnosti:


zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,




vyhlášku č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení integrovaného záchranného systému, ve znění vyhlášky č. 429/2003 Sb.,




zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů,




zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,




zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Podle zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti

s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů, došlo s účinností od 1. 1. 2003 vlivem zrušení okresních úřadů k rozšíření úkolů orgánů krajů, které tak výrazně 70

posilují

své kompetence

v souvislosti

s řešením mimořádných událostí.70

Lukášková, L. Řešení krizových událostí po zrušení okresních úřadů, Právní rádce 2003, č. 3, str. 40

106

Lze konstatovat, že ze všech orgánů kraje je to právě hejtman, kterému platná právní úprava problematiky krizového řízení svěřuje nejvíce úkolů. Jeho výsadní postavení v této oblasti oproti ostatním orgánům kraje vyplývá nepochybně z monokratického charakteru hejtmana jako orgánu kraje, který, de facto jako jediný orgán kraje, je schopen okamžité akceschopnosti v případě neočekávaně nastalé krizové situace. Svěření úkolů v krizovém řízení hejtmanovi je relativní zárukou rychlého a jednoznačného rozhodování v krizových situacích, což kolektivní orgány kraje objektivně nemohou zabezpečit.


zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Integrovaným záchranným systémem se podle tohoto zákona rozumí koordinovaný

postup jeho složek při přípravě na mimořádné události a při provádění záchranných a likvidačních prací. Ve smyslu ustanovení § 4 zákona o integrovaném záchranném systému jsou základními složkami integrovaného záchranného systému hasičský záchranný sbor České republiky, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí kraje jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie České republiky. Ostatními složkami integrovaného záchranného systému jsou vyčleněné síly a prostředky ozbrojených sil, ostatní ozbrojené bezpečnostní sbory, ostatní záchranné sbory, orgány ochrany veřejného zdraví, havarijní, pohotovostní, odborné a jiné služby, zařízení civilní ochrany, neziskové organizace a sdružení občanů, která lze využít k záchranným a likvidačním pracem. Rozhodující kompetence hejtmana jsou v zákoně o integrovaném záchranném systému vymezeny v ustanovení § 11 takto: a) organizuje integrovaný záchranný systém na úrovni kraje, b) koordinuje a kontroluje přípravu na mimořádné události prováděnou orgány kraje, územními správními úřady s krajskou působností, právnickými a fyzickými osobami, c) koordinuje záchranné a likvidační práce při řešení mimořádné události vzniklé na území kraje, pokud přesahuje území jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností a velitel zásahu vyhlásil nejvyšší stupeň poplachu nebo jej o to požádal anebo jej o koordinaci požádal starosta obce s rozšířenou působností; pro koordinaci záchranných a likvidačních prací může hejtman použít krizový štáb kraje zřízený podle zákona o krizovém řízení, d) schvaluje havarijní plán kraje, vnější havarijní plán a poplachový plán integrovaného záchranného systému kraje. Ustanovení § 2 písm. g) zákona o integrovaném záchranném systému definuje věcnou pomoc jako poskytnutí věcných prostředků při provádění záchranných a likvidačních prací 107

a při cvičení na výzvu velitele zásahu, hejtmana kraje nebo starosty obce; věcnou pomocí se rozumí i pomoc poskytnutá dobrovolně bez výzvy, ale se souhlasem nebo s vědomím velitele zásahu, hejtmana kraje nebo starosty obce. Ustanovení § 2 písm. h) zákona o integrovaném záchranném systému definuje osobní pomoc jako činnost nebo službu při provádění záchranných a likvidačních prací a při cvičení na výzvu velitele zásahu, hejtmana kraje nebo starosty obce; osobní pomocí se rozumí i pomoc poskytnutá dobrovolně bez výzvy, ale se souhlasem nebo s vědomím velitele zásahu, hejtmana kraje nebo starosty obce. Hejtman je tedy oprávněn obracet se na jiné subjekty (fyzické i právnické osoby) s výzvou na poskytnutí věcné i osobní pomoci, a to podle příslušného poplachového plánu integrovaného záchranného systému (viz níže). Podle ustanovení § 4 odst. 6 zákona o integrovaném záchranném systému jsou složky integrovaného záchranného systému při zásahu povinny se řídit příkazy velitele zásahu, popřípadě pokyny starosty obce s rozšířenou působností, hejtmana kraje, v Praze primátora hlavního města Prahy nebo Ministerstva vnitra, pokud provádějí koordinaci záchranných a likvidačních prací. Hejtman a starosta obce s rozšířenou působností jsou v souladu s ustanovením § 14 zákona o integrovaném záchranném systému při své koordinaci záchranných a likvidačních prací povinni předávat Ministerstvu vnitra zprávy o jejich průběhu prostřednictvím operačních a informačních středisek integrovaného záchranného systému. Hejtman kraje, a kromě něj také ministr vnitra, generální ředitel hasičského záchranného sboru nebo ředitel hasičského záchranného sboru kraje je oprávněn dle ustanovení § 17 odst. 3 zákona o integrovaném záchranném systému nařídit prověřovací cvičení nebo taktické cvičení. Jak vyplývá z ustanovení § 20 odst. 2 zákona o integrovaném záchranném systému hejtman a starosta obce s rozšířenou působností vyžadují pomoc podle příslušného poplachového plánu integrovaného záchranného systému. Tuto i další pomoc vyžadují prostřednictvím operačního a informačního střediska integrovaného záchranného systému kraje. Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o integrovaném záchranném systému pak řeší oprávnění hejtmana vyžadovat mezinárodní pomoc. Hejtman je oprávněn vyžadovat pomoc z příslušného územního celku sousedního státu a připravovat její využití pro provádění záchranných a likvidačních prací, pokud mezinárodní smlouva schválená Parlamentem České republiky a vyhlášená ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv nestanoví jinak. 108

Ministerstvo vnitra dle ustanovení § 7 odst. 3 zákona o integrovaném záchranném systému zabezpečuje ústřední koordinaci záchranných a likvidačních prací, jestliže o tuto koordinaci požádá velitel zásahu, starosta obce s rozšířenou působností nebo hejtman. Z provedeného výčtu kompetencí hejtmana je zřejmé, že mu zákon o integrovaném záchranném systému svěřuje především úkoly v rovině organizační, kontrolní a koordinační a nepřiznává mu v podstatě žádné skutečné výkonné pravomoci. Koordinační a kontrolní činnost hejtmana má v souladu se zákonem své logické opodstatnění v případech, kdy mimořádná událost zasahuje do území správních obvodů několika obcí s rozšířenou působností. 71 V souladu s ustanovením § 35a zákona o integrovaném záchranném systému jsou působnosti stanovené krajskému úřadu nebo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností podle tohoto zákona výkonem státní správy v přenesené působnosti. Vzhledem k tomu, že zákon hovoří v souvislosti s výkonem přenesené působnosti pouze o krajském úřadu, je zřejmě třeba vycházet z toho, že hejtman vykonává své kompetence dle zákona o integrovaném záchranném systému jako svou samostatnou působnost.


vyhláška č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení integrovaného záchranného systému, ve znění vyhlášky č. 429/2003 Sb. Tato vyhláška je vydána k provedení ustanovení § 5 odst. 4 , § 12 odst. 3 a § 18 odst. 4

písm. a) zákona o integrovaném záchranném systému. Také tento prováděcí právní předpis přímo vymezuje některé působnosti hejtmana. Koordinací složek integrovaného záchranného systému při společném zásahu se rozumí koordinace záchranných a likvidačních prací, včetně řízení jejich součinnosti. V souladu s ustanovením § 2 písm. c) vyhlášky je koordinace složek při společném zásahu prováděna mj. i starostou obce s rozšířenou působností, hejtmanem kraje a v Praze primátorem hlavního města Prahy nebo Ministerstvem vnitra a ostatními správními úřady v případech stanovených zákonem na strategické úrovni. Koordinace složek na strategické úrovni se dle ustanovení § 7 písm. a) vyhlášky provádí za účelem zapojení sil a prostředků v působnosti ministerstva, ostatních ministerstev, jiných správních úřadů, hejtmanů a starostů obcí s rozšířenou působností v souladu s potřebami záchranných a likvidačních prací, jakož i ochrany obyvatelstva podle ústředního poplachového plánu a poplachového plánu kraje v souladu s vnějšími havarijními plány a havarijním plánem kraje, popřípadě s využitím zahraniční pomoci. 71

Horák, R., Krč, M., Ondruš, R., Danielová, L. Průvodce krizovým řízením pro veřejnou správu, Praha: Linde, 2004, str. 305

109

Výlučně koordinační působnosti hejtmana je věnováno ustanovení § 9 vyhlášky. Hejtman koordinuje záchranné a likvidační práce podle § 7; vychází přitom z havarijních plánů a spolupracuje s hasičským záchranným sborem kraje. Krizový štáb kraje na krajské úrovni plní úkoly uvedené v § 8 odst. 2 písm. b) až f) podle pokynů hejtmana, přičemž stálá pracovní skupina krizového štábu kraje využívá pracoviště zřízeného u hasičského záchranného sboru kraje. Dále udržuje prostřednictvím operačních a informačních středisek spojení s příslušnými krizovými štáby sousedících krajů, krizovými štáby obcí s rozšířenou působností v kraji a s generálním ředitelstvím. Pokud jde o úkoly, k jejichž plnění dává hejtman pokyny krizovému štábu, jedná se o tyto úkoly vyplývající z ustanovení § 8 odst. 2 písm. b) až f) vyhlášky: -

analyzuje a hodnotí situaci v postiženém území s využitím podkladů poskytovaných ostatními správními úřady a zpracovává návrhy na opatření,

-

eviduje a sleduje účinnost nasazení sil a prostředků,

-

organizuje ochranu obyvatelstva postiženého území,

-

dokumentuje činnost a postup při provádění záchranných a likvidačních prací,

-

zpracovává informace pro sdělovací prostředky. Podle ustanovení § 16 odst. 3 vyhlášky, pokud hejtman nebo starosta obce

s rozšířenou působností koordinovali záchranné a likvidační práce, předává jim hasičský záchranný sbor zprávu o zásahu v případě vyhlášení třetího nebo zvláštního stupně poplachu pro určité území, které je postižené mimořádnou událostí, a je-li na tomto území více jak jedno místo zásahu. Poplachový plán kraje se použije, pokud je vyžadována pomoc podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o integrovaném záchranném systému a pokud koordinaci záchranných a likvidačních prací provádí na krajské úrovni hasičský záchranný sbor kraje nebo hejtman v případech stanovených zákonem (tzn. v ustanovení § 10 zákona o integrovaném záchranném systému). Jak je uvedeno v ustanovení § 23 odst. 2 vyhlášky, oznamuje operační a informační středisko kraje na základě rozhodnutí řídícího důstojníka hasičského záchranného sboru kraje hejtmanovi vyhlášení třetího stupně poplachu poplachového plánu kraje. Stejným způsobem nebo na základě žádosti velitele zásahu se oznamuje vyhlášení třetího stupně poplachu poplachového plánu kraje starostovi obce s rozšířenou působností. V ustanovení § 24 odst. 2 vyhlášky se stanoví, že vyhlášení zvláštního stupně poplachu poplachového plánu kraje oznamuje operační a informační středisko kraje hejtmanovi. Stejným způsobem nebo na základě rozhodnutí velitele zásahu se vyhlášení 110

zvláštního stupně poplachu poplachového plánu kraje oznamuje starostovi dotčené obce s rozšířenou působností. Projednání vnějšího havarijního plánu s dotčenými obcemi a dotčenými správními úřady ve svém správním obvodu zabezpečuje v souladu s ustanovením § 27 odst. 4 vyhlášky příslušný hasičský záchranný sbor kraje. Případné spory při jeho projednání řeší hejtman kraje, který koordinuje přípravu na řešení mimořádných událostí v kraji. Tato působnost hejtmana je mezi všemi ostatními vyplývajícími z vyhlášky poněkud specifická, neboť staví hejtmana do role jakéhosi rozhodce sui generis, jemuž právní předpis přiznává oprávnění řešit spory při projednání vnějšího havarijního plánu. Vyhláška žádným způsobem nekonkretizuje, jakým způsobem má hejtman případné spory řešit, případně jakou formou má o jejich řešení rozhodovat. Vyhláška, stejně jako zákon o integrovaném záchranném systému, neurčuje, jestli hejtman svěřené úkoly plní v rámci výkonu samostatné nebo přenesené působnosti. I zde by tedy měl zřejmě platit princip, že hejtman své úkoly stanovené vyhláškou plní v rámci výkonu samostatné působnosti.


zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon o krizovém řízení stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů

územních samosprávných celků a práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením, a při jejich řešení. Krizovým řízením tento zákon rozumí souhrn řídících činností věcně příslušných orgánů zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik, plánování, organizování, realizaci a kontrolu činností prováděných v souvislosti s řešením krizové situace. Krizovou situaci pak zákon o krizovém řízení definuje jako mimořádnou událost, při níž je vyhlášen stav nebezpečí nebo nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen "krizové stavy"). Zákon o krizovém řízení svěřuje hejtmanovi v rámci krizového řízení celou řadu konkrétních kompetencí. Podle ustanovení § 3 odst. 1 zákona o krizovém řízení se stav nebezpečí jako bezodkladné opatření může vyhlásit, jsou-li v případě živelní pohromy, ekologické nebo průmyslové havárie, nehody nebo jiného nebezpečí ohroženy životy, zdraví, majetek, životní prostředí, pokud nedosahuje intenzita ohrožení značného rozsahu, a není možné odvrátit ohrožení běžnou činností správních úřadů a složek integrovaného záchranného systému. Hejtman kraje (v Praze primátor hlavního města Prahy) vyhlašuje stav nebezpečí pro území 111

kraje nebo jeho část. Hejtman, který stav nebezpečí vyhlásil, o tom neprodleně informuje vládu, Ministerstvo vnitra a sousední kraje, pokud mohou být krizovou situací dotčeny. Stav nebezpečí lze vyhlásit na dobu nejvýše 30 dnů. Tuto dobu může hejtman prodloužit jen se souhlasem vlády. Není-li možné účelně odvrátit vzniklé ohrožení v rámci stavu nebezpečí, hejtman neprodleně požádá vládu o vyhlášení nouzového stavu. Stav nebezpečí lze vyhlásit jen s uvedením důvodů, na nezbytně nutnou dobu a pro celé území kraje nebo pro jeho část. Rozhodnutí o vyhlášení stavu nebezpečí musí obsahovat krizová opatření a jejich rozsah. Změna krizových opatření musí být rovněž vyhlášena. Rozhodnutí o stavu nebezpečí se vyhlašuje stejně jako nařízení kraje.72 Rozhodnutí nabývá účinnosti okamžikem, který se v něm stanoví. Rozhodnutí se vyvěšuje na úřední desce krajského úřadu a na úředních deskách obecních úřadů na území, kde je stav nebezpečí vyhlášen. Krajský úřad zveřejní rozhodnutí též dalšími způsoby v místě obvyklými, zejména prostřednictvím hromadných informačních prostředků a místního rozhlasu. Stav nebezpečí končí uplynutím doby, na kterou byl vyhlášen, pokud hejtman nebo vláda nerozhodnou o jeho zrušení před uplynutím této doby. Vláda stav nebezpečí zruší též, pokud nejsou splněny podmínky pro jeho vyhlášení. Zákon o krizovém řízení zařazuje orgány kraje mezi orgány krizového řízení. Orgány kraje zajišťují připravenost kraje na řešení krizových situací. Konkrétní úkoly orgánů kraje jsou stanoveny v ustanovení § 14 zákona o krizovém řízení. V souladu s ustanovením § 14 odst. 2 zákona o krizovém řízení hejtman řídí a kontroluje přípravná opatření, činnosti k řešení krizových situací a činnosti ke zmírnění jejich následků prováděné územními správními úřady s krajskou působností, obcemi, právnickými a fyzickými osobami. Dále hejtman zřizuje k řešení krizových situací krizový štáb kraje jako svůj pracovní orgán (ke zřizování krizového štábu viz dříve v textu). Hejtman je v době nouzového stavu a stavu ohrožení státu podle tohoto zákona povinen zajistit provedení stanovených krizových opatření v podmínkách kraje. Nejdůležitější povinnosti hejtmana za stavu nebezpečí vyplývají z ustanovení § 14 odst. 3 zákona o krizovém řízení: a) koordinuje záchranné a likvidační práce, poskytování zdravotnické pomoci, provádění opatření k ochraně veřejného zdraví a bezodkladných pohřebních služeb,

72

Vaníček, J. Krizové řízení po novele a vybrané právní problémy související s aplikací krizového zákona

v roce 2002, Správní právo 2003, č. 1, str. 39

112

b) organizuje a koordinuje evakuaci, nouzové ubytování, nouzové zásobování pitnou vodou, potravinami a dalšími nezbytnými prostředky k přežití obyvatelstva, c) zajišťuje ochranu majetku a podílí se na zajištění veřejného pořádku na území, kde byla provedena evakuace, d) organizuje a koordinuje humanitární pomoc, e) chrání práva a oprávněné zájmy bezprostředně ohrožených osob, které jsou povinny strpět záchranné práce prováděné v zájmu ochrany životů a zdraví osob. Tyto povinnosti může hejtman uložit pouze tehdy, pokud nelze tyto činnosti a věci zajistit smluvně, subjekt plnění klade zjevně finančně a časově nevýhodné podmínky nebo plnění odmítne a přitom hrozí nebezpečí z prodlení. Hejtman je povinen vykonávat výše uvedené činnosti tak, aby byly přiměřené a odpovídající svým obsahem a rozsahem účelu a podmínkám konkrétní krizové situace. Vedle povinností hejtman za stavu nebezpečí disponuje také některými významnými oprávněními, která jsou mu svěřena ustanovením § 14 odst. 5 a 6 zákona o krizovém řízení. Hejtman je oprávněn: a) rozhodnout o ukládání pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout věcné prostředky k řešení krizové situace, b) nařídit bezodkladné provádění staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraňování staveb za účelem zmírnění nebo odvrácení ohrožení, c) nařídit hlášení přechodné změny pobytu osob, d) nařídit použití občanů povinných civilní službou k realizaci krizových opatření, e) nařídit vykonávání péče o děti a mládež, pokud tuto péči nemohou v krizové situaci vykonávat rodiče nebo jiný zákonný zástupce, f) zajistit přednostní zásobování dětských a zdravotnických zařízení a ozbrojených bezpečnostních a hasičských záchranných sborů, g) zabezpečit náhradní způsob rozhodování o dávkách sociálního zabezpečení (péče) a jejich výplatě. Tato opatření se využijí jen v tom rozsahu, který je nezbytný pro překonání krizové situace. Hejtman v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. b) zákona o krizovém řízení schvaluje krizový plán kraje, jehož zpracování zabezpečuje hasičský záchranný sbor kraje za účelem uvedeným v ustanovení § 14 odst. 1 tohoto zákona (tj. zajištění připravenosti kraje na řešení krizových situací).

113

Výkonu funkce předsedy bezpečnostní rady kraje hejtmanem a jeho oprávnění jmenovat zmocněnce pro plnění úkolů, které neplní starosta, již byla věnována pozornost na jiném místě v této práci. Hejtman nebo orgány obce jsou podle ustanovení § 29 odst. 4 zákona o krizovém řízení oprávněni ukládat právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám úkoly, které jdou nad rámec opatření uvedených v krizových plánech, a to pokud dojde za krizového stavu k ohrožení života, zdraví nebo hrozí-li škody velkého rozsahu na majetku nebo životním prostředí. Hejtman dále při krizových stavech ukládá právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám povinnost poskytnout věcný prostředek. Tato povinnost se odráží v ustanovení § 128 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, kde se stanoví, že vlastník je povinen strpět, aby ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu byla na nezbytnou dobu v nezbytné míře a za náhradu použita jeho věc, nelze-li dosáhnout účelu jinak. Při nebezpečí z prodlení je oprávněn tuto povinnost uložit právnické osobě a podnikající fyzické osobě také starosta, který o uložení povinnosti následně informuje hejtmana. Hejtman nebo starosta, který uložil povinnost poskytnout věcný prostředek, zabezpečí jeho vrácení tomu, jenž věcný prostředek poskytl, a současně mu vydá potvrzení o využití tohoto prostředku. Potvrzení obsahuje zejména údaje o uživateli, popřípadě vlastníkovi věcného prostředku, nezbytné identifikační údaje věcného prostředku, datum a hodinu poskytnutí a vrácení věcného prostředku, stav opotřebení a poškození, poučení o náhradě a označení orgánu, který potvrzení vydal. Každá fyzická osoba je, jak vyplývá z ustanovení § 31 odst. 3 písm. d) zákona o krizovém řízení, v době krizového stavu povinna mimo jiné vykonávat uloženou pracovní povinnost nebo pracovní výpomoc. Hejtman stanoví fyzické osobě pracovním příkazem obsah, rozsah a místo prací v rámci pracovní povinnosti v době nouzového stavu a stavu ohrožení státu. Pracovní příkaz obsahuje zejména osobní údaje fyzické osoby, den a místo nástupu pracovní povinnosti, druh práce, předpokládanou délku plnění povinnosti, poučení a označení orgánu, který pracovní příkaz vydal. Pracovní výpomoc v době krizového stavu fyzické osobě ukládá hejtman nebo obec, kteří po ukončení této povinnosti vydají fyzické osobě potvrzení. Potvrzení obsahuje zejména osobní údaje fyzické osoby, den zahájení a ukončení pracovní výpomoci, počet odpracovaných hodin, druh a místo práce, poučení o náhradě a označení orgánu, který potvrzení vydal. K výše uvedeným oprávněním hejtmana je třeba doplnit, že jeho oprávněním ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám koresponduje v zákoně o krizovém řízení 114

povinnost těchto osob hejtmanem uložené povinnosti plnit. Zákon o krizovém řízení umožňuje v případě nesplnění těchto povinností uložit pokutu jak každé fyzické osobě, tak právnické osobě nebo fyzické osobě podnikající. Oprávnění hejtmana ukládat fyzickým osobám povinnosti dle krizového zákona vycházejí ze základní ústavní úpravy obsažené v ustanovení čl. 9 Listiny základních práv a svobod. Podle odst. 1 tohoto článku nesmí být nikdo podroben nuceným pracím nebo službám. Podle odstavce 2 písm. c) tohoto článku se tento zákaz nevztahuje na službu vyžadovanou na základě zákona v případě živelních pohrom, nehod, nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty. Na rozhodování a ukládání povinností podle zákona o krizovém řízení se nevztahuje správní řád, s výjimkou řízení o uložení sankcí za nesplnění stanovených povinností. Zákon o krizovém řízení tedy výslovně vylučuje použití správního řádu i na rozhodování hejtmana. Domnívám se však, že je třeba při rozhodovací činnosti hejtmana dle zákona o krizovém řízení mít na zřeteli základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v ustanovení § 2 až § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., neboť zákon o krizovém řízení sice stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající (všem) těmto zásadám neobsahuje.73 Působnosti stanovené krajskému úřadu nebo hejtmanovi nebo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností nebo starostovi obce s rozšířenou působností nebo obecnímu úřadu nebo starostovi podle tohoto zákona jsou výkonem státní správy v přenesené působnosti. Veškeré činnosti dle zákona o krizovém řízení tedy hejtman vykonává jako orgán státní správy v rámci přeneseného výkonu státní správy.


zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů Tento zákon upravuje přípravu hospodářských opatření pro krizové stavy, kterými se

rozumí stav nebezpečí, nouzový stav, stav ohrožení státu a válečný stav a přijetí hospodářských opatření po vyhlášení krizových stavů. Zákon stanoví pravomoc vlády a správních úřadů při přípravě a přijetí hospodářských opatření pro krizové stavy. Stanoví též práva a povinnosti fyzických a právnických osob při přípravě a přijetí hospodářských opatření pro krizové stavy.

73

Srov. ustanovení § 177 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění zákona č. 413/2005 Sb.: Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.

115

Hospodářské opatření pro krizové stavy definuje zákon jako organizační, materiální nebo finanční opatření přijímané správním úřadem v krizových stavech pro zabezpečení nezbytné dodávky výrobků, prací a služeb, bez níž nelze zajistit překonání krizových stavů. Podle ustanovení § 12 odst. 2 zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy předseda Správy státních hmotných rezerv na základě požadavku krajského úřadu, obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo určené obce rozhoduje o vydání zásob pro humanitární pomoc. Za přidělení zásob pro humanitární pomoc fyzickým osobám vážně postiženým krizovou situací odpovídá krajský hejtman, starosta obce s rozšířenou působností nebo starosta určené obce, kterému byly zásoby pro humanitární pomoc poskytnuty. Vydané zásoby se neuhrazují ani nevracejí. V souladu s ustanovením § 21 odst. 1 zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy za stavu nebezpečí může krajský hejtman, starosta obce s rozšířenou působností nebo starosta určené obce v území, pro které byl vyhlášen stav nebezpečí, uložit právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě, mající místo podnikání nebo sídlo podniku nebo organizační složky v příslušném územním obvodu, povinnost b) dodávat výrobky, práce nebo služby, které jsou předmětem jejich činnosti nebo podnikání, a to v přiměřeném množství, c) skladovat ve svých prostorách materiál určený pro překonání stavu nebezpečí a odstranění jeho následků nebo toto skladování strpět, d) přemístit dopravní a mechanizační prostředky, jakož i výrobní nebo provozní prostředky movité povahy a zásoby na určené místo. Dále může za stavu nebezpečí na základě ustanovení § 21 odst. 2 zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy krajský hejtman a) zavést regulaci prodávaného zboží v obchodní síti a stanovit 1. způsob, jakým bude regulováno množství zboží prodávané spotřebiteli, 2. maximální množství zboží, na něž vznikne spotřebiteli nárok, 3. okruh spotřebitelů, kterým budou vybrané položky zboží dodávány přednostně, b) přijmout regulační opatření, kterými se mění způsob řízení a organizace dopravy. Zákon o hospodářských opatřeních pro krizové stavy používá pro hejtmana kraje specifické označení „krajský hejtman“, které zřetelně zcela nekoresponduje s označením tohoto orgánu kraje v zákoně o krajích. Nicméně není pochyb, že přes tuto pojmovou nepřesnost měl i tento zákon na mysli hejtmana kraje. Jak vyplývá z ustanovení § 27a zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, působnosti stanovené krajskému úřadu nebo obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností 116

podle tohoto zákona jsou výkonem přenesené působnosti. Je zajímavé, že tento zákon používá odlišnou formulaci oproti zákonu o krizovém řízení, který i působnost hejtmana (a starosty) označil za přenesený výkon státní správy. Vzhledem k tomu, že zákon hovoří v souvislosti s výkonem přenesené působnosti pouze o krajském úřadu, je zřejmě na místě dovozovat i v tomto případě závěr, že hejtman vykonává své kompetence dle zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy jako svou samostatnou působnost.74 Kompetence hejtmana dle tohoto zákona jsou přitom obdobného charakteru jako jeho kompetence dle zákona o krizovém řízení – tedy spočívající v oprávnění ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám. Dle mého mínění by i působnosti dle zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy měly být hejtmanovi svěřeny jako výkon státní správy v přenesené působnosti.


zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů Tento zákon upravuje postavení, úkoly a členění ozbrojených sil České republiky,

jejich řízení, přípravu a vybavení vojenským materiálem. Zákon dále upravuje použití vojenské zbraně vojáky v činné službě a náhradu škody. Jediná působnost hejtmana dle tohoto zákona se vztahuje k možnosti použití armády k záchranným pracím a k likvidaci následků pohromy. Použití armády k záchranným pracím a k likvidaci následků pohromy je dočasné organizované nasazení vojenských útvarů a vojenských zařízení s potřebným vojenským materiálem pod velením příslušného velitele nebo náčelníka, k němuž dochází, pokud příslušné správní úřady, orgány územní samosprávy, požární ochrana nebo vojenské záchranné útvary nemohou zajistit záchranné práce nebo likvidaci následků pohromy vlastními silami. Podle ustanovení § 16 odst. 1 zákona o ozbrojených silách České republiky mohou hejtmani krajů a starostové obcí vyžadovat použití armády k záchranným pracím, v jejichž obvodu došlo k pohromě, u náčelníka Generálního štábu, který rozhoduje o jejím nasazení. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, mohou vyžadovat použití armády k záchranným pracím hejtmani krajů a starostové obcí nebo velitel zásahu a velitel jednotky požární ochrany u velitele vojenského útvaru nebo náčelníka vojenského zařízení, které jsou nejblíže místu pohromy. Velitel vojenského útvaru nebo náčelník vojenského zařízení prostřednictvím svých nadřízených informují neprodleně náčelníka Generálního štábu o nasazení armády k záchranným pracím.

74

Vaníček, J. Krizové řízení po novele a vybrané právní problémy související s aplikací krizového zákona v roce 2002, Správní právo 2003, č. 1, str. 41

117

Pokud jde tedy o působnosti svěřené hejtmanovi kraje platnými zákony na úseku krizového řízení, lze shrnout, že spíše výjimečně příslušný zákon konstatuje, že se jedná o výkon přenesené působnosti. Většinou však není otázka, zda jde v případě hejtmana o výkon přenesené či samostatné působnosti vůbec řešena a zřejmě je třeba konstatovat ne zcela logický závěr, že se jedná o výkon samostatné působnosti.

118

IX)

K OTÁZCE ODPOVĚDNOSTI HEJTMANA V SOUVISLOSTI S VÝKONEM FUNKCE

Ačkoliv jsem několikrát v této práci dříve zmínil, že hejtman je mnohem více spíše vykonavatelem vůle kolektivních orgánů kraje (rady a zastupitelstva) nežli samostatným rozhodovacím orgánem schopným bez dalšího jménem kraje jednat, z výše provedeného rozboru působnosti hejtmana zřetelně vyplývají maximálně vysoké nároky na personální obsazení postu hejtmana. Hejtman, ať už sám jako orgán kraje nebo jako člen rady a zastupitelstva, disponuje určitými rozhodovacími pravomocemi, anebo se podílí na rozhodování kolektivních orgánů kraje. V této souvislosti je přirozeně třeba brát v potaz otázku odpovědnosti hejtmana za úkony učiněné krajem obecně anebo jím samotným jménem kraje. Otázka odpovědnosti hejtmana ani ostatních členů zastupitelstva v podstatě není zákonem o krajích podrobněji řešena. Již jsem na několika místech této práce zmínil ustanovení § 61 odst. 1 zákona o krajích, kde se stanoví, že hejtman a náměstek hejtmana odpovídají za výkon své funkce zastupitelstvu. Tato jediná zmínka o odpovědnosti hejtmana se fakticky dotýká pouze tzv. politické odpovědnosti hejtmana.75 Zastupitelstvo kraje totiž nemá žádnou jinou možnost pro vyvození odpovědnosti z činnosti hejtmana a nezná pro hejtmana jinou sankci než rozhodnutí o jeho odvolání z funkce. Vyvození politické odpovědnosti však samo o sobě nemusí pro hejtmana znamenat další přímé negativní dopady, pokud pomineme např. ztrátu možnosti pokračovat v politické kariéře. Politická odpovědnost představuje ve své podstatě kategorii mimoprávní. Přitom považuji za nutné doplnit, že politická odpovědnost hejtmana (ale i všech dalších veřejných funkcionářů) je v demokratickém státě především odpovědností vůči občanům – voličům, jak vyplývá z Ústavy České republiky, mj. z jejího čl. 2. odst. 1. Předně považuji za důležité zopakovat, že subjektem práva a účastníkem právních vztahů je kraj jako právnická osoba – veřejnoprávní korporace. V souladu s ustanovením § 1 odst. 2 větou druhou zákona o krajích kraj vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Jako vůle každé jiné právnické osoby, je i vůle kraje vytvářena fyzickými osobami, ať už jednotlivci (hejtman) nebo skupinami fyzických osob (rada, zastupitelstvo). Dle zákona o krajích odpovědnost z právních vztahů navenek nese kraj

75

Hamplová J. Starosta obce – první mezi rovnými, publikováno 18. 10. 2001, část VIII. – Starosta a odpovědnost, Dostupný z: www.hamplova.cz

119

jako právnická osoba a je přirozené, že v případě negativních důsledků těchto právních vztahů pro kraj je třeba se zabývat otázkou odpovědnosti konkrétních fyzických osob (hejtmana, ostatních členů zastupitelstva, zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu) za případně kraji vzniklé škody. Nelze naprosto akceptovat názor, že jedinou formou odpovědnosti, jejímž nositelem je v souvislosti s výkonem své funkce veřejný funkcionář (tedy také hejtman) je pouze odpovědnost politická. Odpovědnost hejtmana v souvislosti s výkonem funkce je třeba vnímat v širší rovině. Skutečnost, že zákon o krajích neřeší otázky občanskoprávní či trestněprávní odpovědnosti hejtmana, neznamená, že by byl hejtman z těchto kategorií odpovědnosti vyloučen. Při absenci speciální právní úpravy v zákoně o krajích (či jiném souvisejícím předpise) odpovědnost hejtmana za škodu způsobenou kraji vyplývá z obecné právní úpravy obsažené v občanském zákoníku.76 Podle ustanovení § 420 občanského zákoníku odpovídá každý za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti. Škoda je způsobena právnickou osobou, anebo fyzickou osobou, když byla způsobena při jejich činnosti těmi, které k této činnosti použili. Tyto osoby samy za škodu takto způsobenou podle občanského zákoníku neodpovídají; jejich odpovědnost podle pracovněprávních předpisů tím není dotčena. V případě porušení právní povinnosti hejtmanem kraje ponese tedy kraj odpovědnost za škodu vůči třetím osobám a hejtman bude odpovídat kraji za škodu, kterou mu tím způsobí. Vyjdeme-li z obecné právní úpravy občanského zákoníku, pak je třeba konstatovat, že hejtman jako veřejný funkcionář se nemůže spoléhat na to, že kraj vůči němu nebude uplatňovat náhradu škody, neboť v tomto případě platí ustanovení § 440 občanského zákoníku, podle kterého, kdo odpovídá za škodu způsobenou zaviněním jiného, má proti němu postih. Odpovědnosti se zprostí ten kdo prokáže, že škodu nezavinil. Hejtman by se např. mohl v konkrétním případě „vyvinit“, pokud by prokázal, že protiprávní úkon, v jehož důsledku vznikla kraji škoda, vykonal na základě rozhodnutí zastupitelstva kraje, když sám v zastupitelstvu pro tuto věc nehlasoval. Domnívám se, že v takovém případě je třeba dovolávat se odpovědnosti těch členů zastupitelstva, kteří svým hlasem rozhodli o schválení věci. Z obecných ustanovení občanského zákoníku k náhradě škody, která se mohou přímo dotknout hejtmana kraje (i jiných veřejných funkcionářů) ještě pro

76

Srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu č.j. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22. 2. 2005: „Odpovědnost starosty obce za škodu obci způsobenou při výkonu funkce se řídí občanským zákoníkem; i osoba vykonávající veřejnou funkci nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému majetková újma.“

120

úplnost uvádím ustanovení § 424, které zakotvuje odpovědnost za škodu toho, kdo ji způsobil úmyslným jednáním proti dobrým mravům. Hejtman, stejně jako ostatní orgány kraje, je v rámci veškeré své činnosti povinen dbát některých zásadních pravidel stanovených pro hospodaření kraje. Tato v zásadě preventivní pravidla zejména vyplývají z ustanovení § 17 a § 18 zákona o krajích. Také hejtman musí při své činnosti brát v potaz povinnost účelného a hospodárného využívání majetku kraje v souladu se zájmy kraje a s úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Dále je povinen chovat se tak, aby naplnil povinnost kraje pečovat o zachování a rozvoj majetku kraje. Velmi důležitá je také povinnost chránit majetek kraje před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím a povinnost chránit majetek kraje před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Kraj je rovněž povinen trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku práv z těchto závazků vyplývajících. Tato speciální ustanovení zákona o krajích jsou doplněním obecné úpravy obsažené v ustanovení § 415 občanského zákoníku, kde se stanoví, že každý (tzn. i hejtman při výkonu své funkce) je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí. Vzhledem k tomu, že funkce hejtmana není uvolněným členem zastupitelstva vykonávána v rámci pracovněprávního vztahu, domnívám se, že je velmi sporné, zda lze v souvislosti s osobou hejtmana hovořit o odpovědnosti pracovněprávní. U hejtmana, dle mého mínění, nenalezneme ani odpovědnost zaměstnavatele, neboť hejtman není zaměstnavatelem, byť v souladu s ustanovením § 61 odst. 3 písmene h) zákona o krajích plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a řediteli. Nejzávažnější

dopady

pro

hejtmana

může

představovat

jeho

odpovědnost

trestněprávní. Veřejný funkcionář je pro účely trestního práva definován v ustanovení § 89 odst. 9 zákona č. 140/1961 Sb., Trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Veřejným činitelem je mj. také volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. K trestní odpovědnosti a ochraně veřejného činitele se podle jednotlivých ustanovení trestního zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí a odpovědností. Za podílení se na plnění úkolů společnosti a státu je třeba považovat výkon důležitých veřejných funkcí a rozhodovací činnost s tím spojenou, nelze sem zahrnovat výkon 121

pomocných

manuálních

nebo

méně

významných

a zabezpečovacích prací (technici, písařky, tiskoví

technickoadministrativních

mluvčí, vrátní, příslušníci ochranky,

pomocný personál).77 V případě hejtmana je tedy pro vyvození trestněprávní odpovědnosti nezbytné, aby ke spáchání trestného činu došlo v souvislosti s výkonem jeho funkce. Ve vztahu k protiprávnímu jednání veřejných činitelů (včetně hejtmana) je trestním zákonem definováno několik speciálních skutkových podstat, které jsou uvedeny v ustanovení § 158 a § 159 trestního zákona pod společným označením „Trestné činy veřejných činitelů“. První ze specifických skutkových podstat je zneužití pravomoci veřejného činitele dle ustanovení § 158 trestního zákona. Veřejný činitel, který v úmyslu způsobit jinému škodu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, b) překročí svou pravomoc, nebo c) nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti. Trestní zákon v tomto ustanovení uvádí zcela konkrétní typy protiprávního jednání veřejného činitele, které jsou důvodem pro vyvození jeho trestněprávní odpovědnosti. Na prvním místě je uveden výkon pravomoci způsobem odporujícím zákonu. Za takový výkon pravomoci považuji např. nerespektování výše již zmíněných preventivních povinností vyplývajících z ustanovení § 17 a § 18 zákona o krajích nebo z ustanovení § 415 občanského zákoníku. Překročení pravomoci veřejného činitele může být jevem v praxi velmi častým, jak se ukazuje zejména na příkladech některých starostů obcí. K překročení pravomoci dojde v každém případě, kdy hejtman učiní jménem kraje právní úkon, aniž by k tomuto úkonu měl potřebné předchozí schválení rady či zastupitelstva. Již výše v této práci bylo řečeno, že neplatné jsou v souladu s ustanovením § 23 odst. 2 zákona o krajích právní úkony, které by hejtman učinil bez jejich předchozího schválení radou či zastupitelstvem. Neplatnost právního úkonu v případě překročení pravomoci hejtmanem je však pouze jedním z důsledků takového jednání hejtmana, který se navíc spíše dotkne adresáta právního úkonu (typicky druhé smluvní strany). Z takového jednání hejtmana však bude vyvozena i trestněprávní odpovědnost hejtmana. Podstatné je, že ani případné dodatečné schválení úkonu hejtmana příslušným orgánem kraje nedokáže narovnat předchozí porušení zákona a absenci předchozího

77

Kuchta J. Komentář k ustanovení § 89 odst. 9 trestního zákona, publikováno 5. 10. 1999, ASPI (16865 LIT)

122

schválení. Ani následné schválení tedy nemůže nic změnit na případné trestněprávní odpovědnosti hejtmana. Pokud jde o nesplnění povinnosti vyplývající z jeho pravomoci, lze vedle nesplnění povinností hejtmana vyplývajících přímo ze zákona o krajích uvést také nesplnění povinností stanovených hejtmanovi v některých dalších právních předpisech (např. v oblasti krizového řízení). Odnětím svobody na tři léta až deset let bude pachatel trestného činu zneužití pravomoci veřejného činitele potrestán: a) opatří-li takovým činem sobě nebo jinému značný prospěch, b) způsobí-li takovým činem vážnou poruchu v činnosti podniku nebo organizace, nebo c) způsobí-li takovým činem značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek. Podstatné při posuzování konkrétního jednání hejtmana je, zda toto jednání bylo konáno v úmyslu způsobit jinému škodu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch. Pouze takovéto jednání hejtmana je postižitelné sankcí dle trestního zákona a je věcí orgánů činných v trestním řízení, aby tento úmysl hejtmana prokázaly. Druhou ze specifických skutkových podstat

je maření úkolu veřejného činitele

z nedbalosti dle ustanovení § 159 trestního zákona. Veřejný činitel, který při výkonu své pravomoci z nedbalosti zmaří nebo podstatně ztíží splnění důležitého úkolu, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok nebo zákazem činnosti. Na rozdíl od zneužití pravomoci veřejného činitele nevyžaduje maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti úmysl veřejného činitele. Jedná se o nedbalostní trestný čin, kterého se hejtman dopustí v případě, kdy jeho nedbalostí bude zmařeno, resp. podstatně ztíženo splnění důležitého úkolu kraje. Kromě uvedených skutkových podstat trestných činů veřejných činitelů může přirozeně i u hejtmana v souvislosti s výkonem funkce dojít ke spáchání jiných trestných činů. Z judikatury lze příkladmo uvést např. trestný čin zpronevěry dle ustanovení § 248 trestního zákona,78 nebo trestný čin úplatkářství či podplácení dle ustanovení § 160 a § 161 trestního zákona. Specifický případ skutkové podstaty představuje trestný čin neoprávněné nakládání s osobními údaji dle ustanovení § 178 trestního zákona. Tento trestný čin spočívá

78

Srov. rozsudek Nejvyššího soudu 4 Tz 17/2000 ze dne 9. 3. 2000: Jednání voleného člena obecního zastupitelstva, který zpronevěří majetek obce naplňuje nejen skutkovou podstatu trestného činu zpronevěry podle § 248 trestního zákona, ale též trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 158 trestního zákona.

123

v neoprávněném sdělení, zpřístupnění, jiném zpracovávání nebo přisvojení osobních údajů o jiném shromážděných v souvislosti s výkonem veřejné správy. Za zmínku nepochybně stojí také odpovědnost hejtmana jako člena kolektivního orgánu kraje. V případě vzniku škody v důsledku rozhodnutí (ať už nezákonného či jen pro kraj nevýhodného) rady či zastupitelstva je nepochybně nutné dovést odpovědnost k jednotlivým členům tohoto kolektivního orgánu kraje. Ti členové kolektivního orgánu, kteří se svým hlasováním podíleli na přijetí předmětného usnesení (tedy včetně hejtmana), nesou odpovědnost za důsledky přijatého usnesení a je třeba vyvozovat jejich občanskoprávní a případně trestněprávní odpovědnost. Případné vyvinění je možné pouze u těch, kteří se na přijetí rozhodnutí orgánu kraje nepodíleli, jimiž jsou vedle těch, kteří nebyli hlasování přítomni, jistě ti, kteří hlasovali proti přijetí usnesení a zřejmě také ti, kteří se hlasování v této věci zdrželi.

124

X) NÁMĚSTEK HEJTMANA

V průběhu dosavadního výkladu v této práci jsem v jednotlivých částech věnoval pozornost také osobě náměstka hejtmana. Není proto nutné znovu osobu náměstka hejtmana a jeho postavení v hierarchii orgánů kraje podrobit ucelenému rozboru, neboť by z větší části bylo zopakováno, co již bylo řečeno výše v této práci. Proto k institutu náměstka hejtmana uvádím jen následující základní shrnutí. Především považuji za potřebné zdůraznit, že náměstek hejtmana, na rozdíl od samotného hejtmana, není orgánem kraje a lze jej označit jako „funkcionáře“ kraje, kterého volí z řad svých členů zastupitelstvo kraje a který je přímo ze zákona členem rady. Jeho práva a povinnosti jsou tedy především shodná s obecnými právy a povinnostmi člena rady a zastupitelstva. Zákon o krajích používá, pokud jde o náměstka hejtmana, jednotného čísla, nicméně výslovně předpokládá existenci více náměstků hejtmana, když stanoví, že zastupitelstvo může zvolit více náměstků hejtmana a svěřit jim některé úkoly. Je tedy povinností zastupitelstva zvolit alespoň jednoho náměstka hejtmana, dle svého uvážení jich však může zvolit několik. Horní hranice počtu náměstků hejtmana zákonem o krajích výslovně stanovena není a jejich počet v jednotlivých krajích je odvislý od rozsahu úkolů, které jim zastupitelstvo svěřuje. Vzhledem ke skutečnosti, že náměstek hejtmana je dle zákona o krajích „povinně“ členem rady, je takto nepřímo zákonem o krajích přece jen horní hranice počtu náměstků hejtmana limitována, neboť maximální počet náměstků hejtmana v kraji je jednoznačně dán vzorcem: počet členů rady minus jeden (tj. hejtman). Za v krajích „běžný“ počet náměstků hejtmana lze považovat počet od 3 do 5. Případné stanovení horní hranice počtu náměstků hejtmana v návaznosti na počet obyvatel kraje, jak je navrhováno v odborné literatuře79, nepovažuji za šťastné, neboť rozsah a závažnost svěřených úkolů mohou být na tomto ukazateli naprosto nezávislé. K vymezení obsahu pojmu „plní svěřené úkoly“, který je, kromě hejtmana, zákonem o krajích použit také pro náměstka hejtmana a jeho odlišení od „plnění úkolů uložených zastupitelstvem“, který je zákonem o krajích užíván pro všechny členy zastupitelstva, odkazuji v plném rozsahu na rozbor provedený výše v této práci.

79

Cogan, R. Krajské zřízení, Praha: ASPI, 2004, str. 235

125

Pro ilustraci uvádím rozdělení „svěřených úkolů“ mezi hejtmana a jednotlivé náměstky v Moravskoslezském kraji,80 kde je v nynějším volebním období zvoleno celkem 5 náměstků hejtmana: a)

hejtman plní svěřené úkoly na úseku bezpečnosti, legislativy, zahraničních vztahů a financí

b)

náměstek hejtmana plní svěřené úkoly na úseku dopravy a silničního hospodářství a životního prostředí

c)

náměstek hejtmana plní svěřené úkoly na úseku školství

d)

náměstek hejtmana plní svěřené úkoly na úseku sociálních věcí a kultury

e)

náměstek hejtmana plní svěřené úkoly na úseku zdravotnictví

f)

náměstek hejtmana plní svěřené úkoly na úseku regionálního rozvoje, evropských struktur a územního plánování Oproti předchozímu volebnímu období v tomto konkrétním případě došlo ke zvýšení

počtu náměstků hejtmana o jednoho, když byly odděleny oblasti sociálních věcí a zdravotnictví. Nutno podotknout, že to byly zejména zásadní systémové problémy v oblasti zdravotnictví vyvolané především absencí státní koncepce zdravotnictví, které si vynutily konstituování náměstka pro oblast zdravotnictví tzv. na plný úvazek. Nad rámec povinností „řadového“ člena zastupitelstva jsou náměstkovi hejtmana zákonem o krajích svěřeny některé specifické kompetence. Všem již byla pozornost věnována dříve, pro úplnost uvádím jejich souhrn: b) podepisuje s hejtmanem právní předpisy kraje (§ 61 odst. 3písm. a) zákona o krajích), c) jako alternativa k hejtmanovi podepisuje zápisy o průběhu schůzí rady nebo zasedání zastupitelstva (§ 43, § 58 odst. 3 zákona o krajích), d) svolává zasedání zastupitelstva, pokud tak neučiní hejtman v případě ukončení zasedání zastupitelstva z důvodu přítomnosti nedostatečného počtu jeho členů nebo v případě, kdy o to požádá alespoň jedna třetina členů zastupitelstva (§ 41 odst. 3 zákona o krajích), e) předsedá ustavujícímu zasedání zastupitelstva, pokud je zvolen dříve než hejtman (§ 39 odst. 2 zákona o krajích). V podstatě jediným specifickým oprávněním náměstka hejtmana oproti ostatním členům zastupitelstva je jeho oprávnění zastupovat hejtmana. V souladu s ustanovením § 64

80

Srov. usnesení 1. (ustavujícího) zasedání zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 1/14/1 ze dne 1. 12. 2004 Dostupné z: www.kr-moravskoslezsky.cz

126

zákona o krajích náměstek hejtmana zastupuje hejtmana. Náměstek hejtmana, kterého určí zastupitelstvo, zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy hejtman nevykonává funkci. Je otázkou, jak vykládat pravomoc náměstka hejtmana zastupovat hejtmana, a ve kterých situacích, případně za jakých podmínek, je náměstek hejtmana k tomuto zastupování oprávněn. Jsem toho názoru, že zastupování hejtmana může být vnímáno v několika rovinách, a to: a) při plnění úkolů svěřených náměstkovi hejtmana na určitém úseku usnesením zastupitelstva kraje (ustanovení § 64 věty druhé zákona o krajích), b) při plnění konkrétních úkolů uložených náměstkovi hejtmana jako členovi zastupitelstva kraje radou nebo zastupitelstvem (ustanovení § 34 odst. 2 zákona krajích), c) při zastupování hejtmana v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy nevykonává funkci zastupitelstvem určeným náměstkem hejtmana (ustanovení § 64 věty třetí zákona o krajích), d) při výkonu pravomoci hejtmana, pokud byl tento ze své funkce odvolán nebo se jí vzdal a současně nebyl zvolen nový hejtman zastupitelstvem určeným náměstkem hejtmana (ustanovení § 64a věty prvé zákona o krajích). K zastupování hejtmana náměstkem ad a) doplňuji, že jeho odraz spatřuji např. v tom, že rada kraje ukládá konkrétnímu náměstkovi hejtmana plnění zcela konkrétních úkolů na svěřeném úseku. Náměstek hejtmana také v záležitostech patřících věcně do jeho „úsekové“ působnosti předkládá návrhy zastupitelstvu kraje. Neznamená to však automaticky, že by příslušný náměstek mohl činit na „svém úseku“ právní úkony – i v tomto případě platí ustanovení § 23 odst. 2 zákona o krajích, tzn. že právní úkony činí hejtman nebo jím pověřená osoba. Tedy náměstek hejtmana by na „svém úseku“ mohl právní úkony činit pouze na základě pověření hejtmana. Příslušný náměstek hejtmana je osobou, od níž se očekává, že ve svěřené oblasti disponuje určitými (nemalými) znalostmi a je schopen za kraj v této oblasti jednat a prosazovat program v kraji „vládnoucí“ koalice. K zastupování hejtmana náměstkem ad b) doplňuji jen tolik, že hranice zastupování v těchto konkrétních případech je rovněž omezena ustanovením § 23 odst. 2 zákona o krajích. Pokud jde o zastupování hejtmana náměstkem ad c), pak v tomto případě je zákonem o krajích řešena specifická situace, kdy je zapotřebí zajistit nepřetržitou funkčnost kraje jako právnické osoby - veřejnoprávní korporace. Je takto řešena zcela přirozená nutnost každodenního činění právních úkonů za kraj, a to i v době, kdy hejtman není přítomen (míněno zřejmě v sídle kraje), anebo kdy hejtman nevykonává svou funkci např. z důvodu 127

pracovní neschopnosti nebo dovolené. V tomto případě zastupuje hejtmana jeho náměstek, kterého k tomu určilo zastupitelstvo. Jedná se tedy o náměstka, který v určených situacích kompletně vykonává působnost hejtmana. Tento náměstek hejtmana bývá v některých krajích označován jako „1. náměstek“ nebo „statutární zástupce“ – tato jeho označení však nemají v zákoně o krajích patřičnou oporu. Ačkoliv zákon o krajích hovoří o tomto náměstkovi hejtmana v jednotném čísle, praxe vyžaduje řešit i situaci současné nepřítomnosti hejtmana i náměstka určeného zastupitelstvem k jeho zastupování. Nic zřejmě nebrání tomu, aby zastupitelstvo současně s určením náměstka zastupujícího hejtmana určilo také dalšího náměstka hejtmana zastupujícího v době nepřítomnosti hejtmana kraje a náměstka hejtmana kraje, zastupujícího hejtmana kraje v době jeho nepřítomnosti. Těchto zastupujících náměstků může zastupitelstvo určit více současně se stanovením jejich pořadí zastupování.81 Konečně pro zastupování hejtmana náměstkem ad d) platí, co jsem výše uvedl ad c). Neurčilo-li zastupitelstvo takového náměstka hejtmana nebo byl-li náměstek hejtmana z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně s hejtmanem, pověří zastupitelstvo výkonem pravomocí hejtmana některého z členů rady. Otázce

odměňování

náměstků

hejtmana,

stejně

jako

otázkám

spojeným

s vykonáváním této funkce uvolněným či neuvolněným členem zastupitelstva, jsem již věnoval potřebnou pozornost dříve v této práci při výkladu týkajícím se hejtmana. Proto považuji provedený exkurs k osobě náměstka hejtmana pro účely této práce za dostatečný.

81

Srov. usnesení 1. (ustavujícího) zasedání zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 1/15/1 ze dne 1. 12. 2004 Dostupné na: www.kr-moravskoslezsky.cz

128

XI) STRUČNÝ EXKURS K ZAHRANIČNÍ PRÁVNÍ ÚPRAVĚ

1) Předseda samosprávného kraje na Slovensku Vyšší stupeň územní samosprávy má přirozeně svou tradici nejen v zemích historicky spjatých s veřejnou správou v Rakousko-Uherské monarchii. V podstatě ve všech demokratických zemích světa je řešena potřeba vytvoření „nadobecního“ stupně územní samosprávy. Země, kde je zřízena pouze obecní úroveň samosprávy a nad nimi je již veřejná správa vykonávána ústředními orgány, jako je např. Island, představují atypickou výjimku. Není smyslem této práce detailně rozebírat právní úpravy vyšších územních samosprávných celků v jednotlivých státech dle jejich členění na státy unitární, regionální země a federace (příp. konfederace). Tato problematika nepochybně může být předmětem samostatných rozsáhlých srovnávacích studií, což však není předmětem ani cílem této práce. V této části rigorózní práce bych chtěl zejména podat základní informaci o postavení předsedy samosprávného kraje ve Slovenské republice. Kromě toho bych rád stručně věnoval pozornost dopadům evropských struktur (Rada Evropy, Evropská unie) do oblasti regionální samosprávy. Územní samospráva ve Slovenské republice má vzhledem k dlouhodobě spojené historii obou států společné základy. Obdobně jako v České republice má samospráva vyšších územních celků ve Slovenské republice svůj základ v právní normě nejvyšší právní síly, a sice v tomto případě v Ústavě Slovenské republiky publikované pod č. 460/1992 Zb. V souladu s čl. 64 Ústavy Slovenské republiky je základem územní samosprávy obec. Územní samosprávu tvoří obec a vyšší územní celek. Obec a vyšší územní celek jsou právnické osoby, které za podmínek stanovených zákonem samostatně hospodaří s vlastním majetkem a se svými finančními prostředky. Podle čl. 69 odst. 4 Ústavy Slovenské republiky jsou orgány vyššího územního celku zastupitelstvo vyššího územního celku a předseda vyššího územního celku. Samotná Ústava Slovenské republiky tedy jednoznačně nepojmenovává vyšší územní celky a hovoří o nich v obecné rovině bez bližšího určení. Již v Ústavě Slovenské republiky však vidíme podstatný rozdíl oproti právní úpravě v České republice, a to ve vymezení orgánů vyšších územních celků a v jejich označení. Ústava Slovenské republiky, na rozdíl od Ústavy České republiky, provádí v podstatě taxativní výčet orgánů vyššího územního celku, mezi něž zařazuje pouze zastupitelstvo a předsedu vyššího územního celku. Ústava Slovenské republiky pak přímo obsahuje základní právní úpravu vztahující se k osobě předsedy vyššího územního celku. Předsedu vyššího územního celku volí občané, kteří mají trvalý pobyt 129

v územním obvodu vyššího územního celku, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním na čtyřleté období. Důvody a způsob odvolání předsedy vyššího územního celku před uplynutím volebního období stanoví zákon. Předseda vyššího územního celku je výkonným orgánem vyššího územního celku, vykonává správu vyššího územního celku a zastupuje vyšší územní celek navenek. Pokud jde o použití označení „předseda“, pak připomínám již v úvodních částech této rigorózní práce zmíněnou skutečnost, že původní vládní návrh zákona o krajích v České republice v roce 1999 rovněž používal pro označení vrcholného monokratického orgánu kraje toto označení, které však bylo v konečně schválené verzi zákona nahrazeno označením „hejtman“. Na Slovensku tedy označení „předseda“ zůstalo zachováno. Naprosto zásadní rozdíl v postavení „hejtmana“ v České republice a „předsedy“ ve Slovenské republice je dán v jejich ustanovování do funkce. Předseda na Slovensku je volen přímo občany vyššího územního celku, tedy jsou to samotní občané kraje, kteří svými hlasy rozhodují o obsazení postu předsedy. Zákon č. 221/1996 Zb., o územním a správním uspořádání Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů, konstatuje, že pro výkon správy se vytvářejí územní celky a správní celky. Samosprávnými územními celky Slovenské republiky jsou obce a vyšší územní celky. Územní obvod samosprávného kraje se shoduje s obvodem kraje pro výkon státní správy. Správními celky Slovenské republiky jsou kraje a okresy. Kraje se člení na okresy. Územní obvod kraje a územní obvod okresu jsou územními obvody pro výkon působnosti orgánů státu, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zákon č. 221/1996 Zb. považuji za obdobu v České republice dosud platného zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Podstatný rozdíl však spočívá v tom, že územní obvod samosprávného kraje se na Slovensku shoduje s obvodem kraje pro výkon státní správy. Pro vymezení samosprávných krajů ve Slovenské republice je rozhodující zákon č. 302/2001 Zb., o samosprávě vyšších územních celků (zákon o samosprávných krajích). Tímto zákonem bylo určeno, že vyšším územním celkem je kraj a bylo zřízeno 8 samosprávných krajů jako právnických osob. Podle ustanovení § 16 zákona o samosprávných krajích (a v souladu s Ústavou Slovenské republiky) volí předsedu samosprávného kraje jeho občané v přímých volbách. Předseda

zastupuje

samosprávný

kraj

navenek.

V

majetkoprávních

vztazích,

pracovněprávních vztazích a v jiných vztazích je statutárním orgánem; rozhoduje i o věcech, ve kterých zákon svěřuje samosprávnému kraji rozhodování o právech a povinnostech 130

právnických osob a fyzických osob. Na rozdíl od českého hejtmana, který dle zákona o krajích zastupuje kraj navenek, slovenský předseda samosprávného kraje je zákonem o samosprávných krajích přímo označen jako statutární orgán a jsou mu svěřeny rozsáhlé rozhodovací pravomoci. Předseda je jako statutární orgán samosprávného kraje nadán rozhodovací pravomocí v majetkoprávních, pracovněprávních i v jiných vztazích. V rámci výkonu samostatné působnosti samosprávného kraje je předsedovi svěřena také pravomoc rozhodovat o věcech, v nichž se rozhoduje o právech a povinnostech právnických a fyzických osob. Na úkony, kterými o právech a povinnostech právnických osob a fyzických osob rozhoduje předseda, se vztahuje správní řád, pokud zákon o samosprávných krajích nestanoví jinak. Proti rozhodnutí předsedy ve věcech územní samosprávy lze podat opravný prostředek k soudu. Proti rozhodnutí předsedy ve věcech výkonu státní správy přeneseného na samosprávný kraj je odvolacím orgánem příslušný ústřední orgán státní správy. Rozhodnutí předsedy nelze přezkoumat mimo odvolací řízení. Pravomoci předsedy samosprávného kraje jsou tedy evidentně výrazně silnější než pravomoci hejtmana. Zákon o samosprávných krajích také mnohem podrobněji řeší procesní otázky související s rozhodovacími pravomocemi předsedy samosprávného kraje. Pokud se předseda domnívá, že usnesení zastupitelstva je v rozporu se zákonem anebo že je pro samosprávný kraj nevýhodné, může pozastavit jeho výkon tak, že ho nepodepíše v zákonem stanovené lhůtě. Zastupitelstvo může toto usnesení nadpoloviční většinou hlasů všech poslanců potvrdit. Výkon potvrzeného usnesení nemůže předseda pozastavit. Pokud zastupitelstvo usnesení nepotvrdí do dvou měsíců od jeho schválení, usnesení pozbývá platnost. Zatímco dle české právní úpravy je dáno oprávnění hejtmana sistovat rozhodnutí rady kraje, dle slovenské právní úpravy je předseda oprávněn pozastavit výkon usnesení zastupitelstva. Tento rozdíl vyplývá ze skutečnosti, že ve slovenských samosprávných krajích nefunguje rada, ale jediným orgánem vedle předsedy jen zastupitelstvo samosprávného kraje. Předseda svolává zpravidla jednou za měsíc předsedy komisí k projednání otázek týkajících se samosprávného kraje. Předsedu zastupuje místopředseda v rozsahu určeném zastupitelstvem. Místopředsedu samosprávného kraje volí a odvolává na návrh předsedy z řad svých poslanců zastupitelstvo samosprávného kraje. Zastupitelstvo samosprávného kraje na návrh předsedy stanoví pravomoci, které nemůže místopředseda vykonávat po dobu předsedovy nepřítomnosti, a určuje místopředsedovi, který je dlouhodobě uvolněný k výkonu funkce, přiměřenou odměnu. Tato úprava je výrazně odlišná od principů české právní úpravy. Hejtmanovi kraje není vyhrazeno podávat zastupitelstvu návrh na volbu či odvolání náměstka hejtmana. 131

Slovenská právní úprava de fakto umožňuje výkon určitých pravomocí vázat výlučně k osobě předsedy samosprávného kraje, neboť připouští, aby byly zastupitelstvem stanoveny konkrétní pravomoci, které po dobu předsedovy nepřítomnosti nemůže vykonávat místopředseda. Toto je velmi výrazná odlišnost oproti české právní úpravě, která vychází z konstrukce kompletního zastupování hejtmana kraje náměstkem v době hejtmanovy nepřítomnosti. S ohledem na možné praktické dopady na každodenní fungování kraje jako veřejnoprávní korporace se slovenská právní úprava jeví v tomto směru jako poněkud problematická. Funkce předsedy je veřejná funkce a nevykonává se v pracovním poměru. Dosavadní pracovněprávní vztah nebo obdobný pracovní vztah zůstává zachován. Předsedovi náleží za výkon funkce plat podle zvláštního zákona. V tomto směru je tedy postavení předsedy samosprávného kraje shodné s postavením hejtmana kraje. Funkce předsedy samosprávného kraje je neslučitelná s funkcí: a) poslance zastupitelstva, b) člena orgánu právnické osoby zřízené nebo založené samosprávným krajem, c) statutárního zástupce právnické osoby s majetkovou účastí samosprávného kraje, d) zaměstnance samosprávného kraje, e) starostou obce nebo primátora města, nebo f) podle zvláštního zákona. Mandát předsedy samosprávného kraje zaniká: a) uplynutím volebního období, b) odmítnutím slibu nebo složením slibu s výhradou, c) vzdáním se mandátu, d) právoplatným odsouzením za úmyslný trestný čin nebo právoplatným odsouzením za trestný čin, pokud výkon trestu odnětí svobody nebyl podmíněně odložen, e) zbavením nebo omezením způsobilosti k právním úkonům, f) skončením trvalého pobytu v obci na území samosprávného kraje, g) vyhlášením výsledku referenda, kterým se rozhodlo o odvolání předsedy, anebo h) smrtí. Vzdání se mandátu předsedy musí být písemné a jeho účinky nastávají doručením úřadu. Vzdání se mandátu předsedy nelze vzít zpět. Specifickým důvodem zániku mandátu předsedy samosprávného kraje je jeho odvolání v referendu. Tato možnost zcela koresponduje se skutečností, že předseda samosprávného kraje je volen přímo občany kraje – je tedy přímo občanům kraje dána také možnost předsedu samosprávného kraje zbavit funkce. Obecně platí, 132

že referendum vyhlašuje zastupitelstvo o důležitých otázkách, které se týkají výkonu samosprávy samosprávného kraje, pokud se o tom usnese, anebo pokud o vyhlášení referenda peticí požádá alespoň 30 % oprávněných voličů. Speciálně je zákonem o samosprávných krajích upraveno vyhlašování referenda o odvolání předsedy, které musí zastupitelstvo vyhlásit, pokud: a) je nepřítomnost anebo nezpůsobilost předsedy k výkonu funkce delší než šest měsíců, b) předseda hrubě nebo opakovaně zanedbává povinnosti předsedy, a tím vznikají vážné nedostatky ve správě samosprávného kraje, anebo c) o to peticí požádá alespoň 30 % oprávněných voličů. Výsledky referenda jsou platné, jestliže se jej zúčastnila alespoň polovina oprávněných voličů a jestliže bylo rozhodnutí přijato nadpoloviční většinou platných hlasů účastníků referenda. Referendum o stejné věci je možno opakovat nejdříve po uplynutí 24 měsíců; to však neplatí právě v případě, kdy jde o referendum o odvolaní předsedy. Česká právní úprava možnost odvolání hejtmana občany v referendu neumožňuje. Ve vzájemném porovnání lze konstatovat, že ukončení výkonu funkce hejtmana je mnohem méně propracováno nežli ukončení výkonu funkce předsedy samosprávného kraje. Zákon o krajích se omezuje pouze na lakonické konstatování, že hejtmana kraje (a náměstka hejtmana) volí a odvolává zastupitelstvo z řad svých členů. Předseda může uložit právnické osobě anebo fyzické osobě oprávněné k podnikání za porušení nařízení pokutu do 500 000 Sk. Pokuta je příjmem samosprávného kraje. Předseda při ukládání pokut přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání. Pokutu je možné uložit do jednoho roku od dne, kdy se předseda dozvěděl o tom, kdo se porušení dopustil, nejpozději do tří let ode dne, kdy došlo k porušení povinnosti. Toto oprávnění předsedy samosprávného kraje rovněž dalece přesahuje oprávnění hejtmana kraje. Dle české právní úpravy kraj může uložit pokutu až do výše 200.000 Kč právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem, porušila-li povinnost stanovenou právním předpisem kraje. Zákon o krajích hovoří obecně o oprávnění kraje a neurčuje výslovně konkrétní orgán kraje, který o pokutách za porušení povinnosti stanovené právním předpisem kraje rozhoduje. S ohledem na znění ustanovení § 94 odst. 1 zákona o krajích však lze dovodit, že tímto orgánem není hejtman, nýbrž krajský úřad, který o pokutách rozhoduje ve správním řízení. Zastupitelstvo samosprávného kraje se schází podle potřeby, nejméně však jednou za dva měsíce; jeho zasedání svolává a vede předseda. Jestliže o svolání zasedání zastupitelstva požádá alespoň třetina poslanců, předseda svolá zasedání zastupitelstva 133

do sedmi dní od doručení požadavku na jeho konání. Zastupitelstvo je způsobilé jednat a usnášet se, je-li přítomna nadpoloviční většina všech poslanců. K přijetí usnesení zastupitelstva je potřebný souhlas nadpoloviční většiny přítomných poslanců. K přijetí nařízení je potřebný souhlas třípětinové většiny hlasů všech poslanců. Pokud zastupitelstvo není způsobilé jednat a usnášet se, svolá předseda do 14 dní nové zasedání. Zasedání zastupitelstva se může konat i tehdy, kdy ho předseda nesvolá; v takovém případě zasedání zastupitelstva svolá místopředseda nebo jiný poslanec. Předseda podepisuje nařízení a usnesení zastupitelstva nejpozději do tří dnů od jejich schválení. Dosavadní předseda svolává také ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva tak, aby se konalo do 30 dnů ode dne vyhlášení výsledků voleb. Dosavadní předseda také vede ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva, a to až do složení slibu novým předsedou. Opět zde vidíme zřetelnou odlišnost oproti české právní úpravě, kde ustavujícímu zasedání nově zvoleného zastupitelstva předsedá zpravidla nejstarší člen zastupitelstva. Pro úplnost informace považuji za nutné zmínit ještě zákon č. 222/1996 Zb., o organizaci místní statní správy a o změně a doplnění některých zákonů, na jehož základě jsou na Slovensku zřízeny pro výkon státní správy krajské a okresní úřady. Krajské úřady a okresní úřady vykonávají státní správu ve svých územních obvodech a jsou dle tohoto zákona právnickými osobami. Krajský úřad řídí a za jeho činnost odpovídá přednosta. Přednostu krajského úřadu jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra vnitra. Zabývat se podrobněji osobou přednosty krajského úřadu není namístě, neboť se nejedná o funkcionáře, jenž by měl cokoliv společného s hejtmanem českého kraje jako vyššího územního samosprávného celku, nýbrž výlučně o představitele státní moci v území. Z podaného základního výkladu právní úpravy ve Slovenské republice zřetelně vyplývá, že na Slovensku funguje převažující model odděleného výkonu státní správy a samosprávy. V území vedle sebe fungují krajské úřady jako orgány státu a samosprávné kraje reprezentované volenými orgány, jimiž jsou zastupitelstvo a předseda samosprávného kraje. Samosprávným krajům je v zásadě svěřen výkon záležitostí samostatné působnosti a výkon státní správy lze na ně přenést (spíše však výjimečně) pouze zvláštními zákony. Ačkoliv v rámci samosprávného kraje je zřizován úřad, tento dle zákona o samosprávných krajích není orgánem kraje, ale vykonává administrativní a organizační záležitosti zastupitelstva, předsedy a dalších orgánů zřízených zastupitelstvem. Práci úřadu řídí ředitel úřadu, který je ze své činnosti odpovědný předsedovi samosprávného kraje. Pro výkon státní správy v nejširším rozsahu v území jsou zřízeny krajské úřady jako samostatné právnické osoby, které jsou ryzími orgány státu pro výkon státní správy v území. Tento model je 134

zásadně odlišný od spojeného modelu výkonu státní správy a samosprávy zvoleného v České republice. V České republice jsou kraje jako vyšší územní samosprávné celky současně vykonavatelem samosprávy i přeneseného výkonu státní správy v širokém rozsahu. Již výše jsem v této části zmínil řadu podstatných odlišností v postavení a pravomocech hejtmana kraje v České republice a předsedy samosprávného kraje ve Slovenské republice. Slovenský funkcionář má ze zákona velmi silné postavení a je nadán řadou konkrétních rozhodovacích pravomocí. V principu platí, že je mu přiřazena většina rozhodovacích pravomocí kraje, zatímco zastupitelstvu jsou svěřena oprávnění veskrze schvalovací. Lze konstatovat, že postavení předsedy samosprávného kraje je silnější nežli postavení zastupitelstva. V souladu s tímto mým názorem je i fakt, že slovenský zákon o samosprávných krajích (ani Ústava Slovenské republiky) neurčuje zastupitelstvo jako nejvyšší orgán samosprávného kraje. Takovéto výrazné posílení pozice předsedy samosprávného kraje jako monokratického orgánu samosprávného kraje, de fakto na úkor zastupitelstva, je možné jen proto, že samotný předseda je volen a může být odvolán přímo občany kraje. Domnívám se, že v tomto směru může být slovenská právní úprava určitou inspirací pro české zákonodárce. Nepochybně by k posílení prestiže krajů mezi občany mohla vést možnost přímé volby hejtmana kraje. Domnívám se, že takováto změna by mohla způsobit také vyšší zájem občanů o dění v kraji a přivést ke krajským volbám více voličů. Rozšíření přímých rozhodovacích pravomocí hejtmana podle slovenského vzoru by jistě také stálo za úvahu, nepovažoval bych však osobně za vhodné jít cestou maximálního svěření rozhodovacích pravomocí hejtmanovi na úkor kolektivních orgánů kraje. Podstatný rozdíl obou modelů je v tom, že v českých krajích funguje vedle zastupitelstva kraje další volený kolektivní orgán, kterým je rada kraje. Rada kraje je akceschopnější nežli zastupitelstvo kraje a je proto namístě, aby jí zůstaly svěřeny některé rozhodovací pravomoci. Z dalších postkomunistických a nám blízkých zemí lze uvést např. Maďarsko, kde roli vyššího územního samosprávného celku plní župy. Představitelem župy odpovídajícím českému hejtmanovi je předseda, kterého volí ze svých řad jako reprezentanta župy župní shromáždění. V Polsku je vytvořeno 16 vojvodství, v nichž funkci vrcholného monokratického orgánu plní maršálek vojvodství, který musí být členem zastupitelského sboru - sněmíku vojvodství. Nejvyšším státním úředníkem je v Polsku na úrovni vojvodství vojvoda.

135

2) Evropský kontext regionální samosprávy S postupující integrací Evropy v období po 2. světové válce nabývá regionální samospráva postupně na významu v kontextu nadnárodním a její prvotní projevy nalézáme ve smlouvách rady Evropy.82 Zásadním dokumentem závazným pro členské státy Rady Evropy je Evropská Charta místní samosprávy z roku 1985, která byla jménem České republiky podepsána dne 28. května 1998 ve Štrasburku a pro Českou republiku vstoupila v platnost 1. září 1999. Publikována byla sdělením Ministerstva zahraničí pod č. 181/1999 Sb. a doplněna pod č. 369/1999 Sb. Evropská charta místní samosprávy, s níž vyslovil souhlas Parlament České republiky a prezident ji ratifikoval, není pouhou nezávaznou deklarací, nýbrž je součástí českého právního řádu, a to vzhledem ke znění ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky.83 Místní samospráva dle Evropské charty místní samosprávy označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Toto právo vykonávají rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním

na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva, a které mohou

mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné. Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. Zásady místní samosprávy obsažené v Evropské chartě místní samosprávy se vztahují na všechny druhy místních společenství, která na území strany existují, v České republice tedy také na kraje. Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. Evropská charta místní samosprávy nehovoří přímo o žádném monokratickém orgánu samosprávného celku typu hejtmana či starosty, výslovně předpokládá pouze existenci volených rad nebo shromáždění. Evropská charta místní samosprávy zakotvuje základní evropský standard místní samosprávy - detailní rozpracování těchto principů, včetně stanovení jednotlivých stupňů a orgánů regionální samosprávy, je věcí národních právních úprav. Pokud jde o právní normy Evropské unie, pak tyto neobsahují žádné právní předpisy, které by se přímo dotýkaly konkrétní působnosti regionů či jejich orgánů. Normy Evropské unie ani nepředepisují druhy či typy orgánů, které by měly v jednotlivých regionech existovat. 82

Malenovský, J. Výběr smluv Rady Evropy, Praha: Rada Evropy, 2001, str. 6: Rada Evropy je Ohniskem, které vyzařuje do všech států našeho kontinentu evropské hodnoty a úctu k nim. Smlouvy této organizace jsou paprsky, jež posilují naše evropanství a naši připravenost k další, hlubší spolupráci s ostatními evropskými státy. V tom spočívá nejhlubší smysl našeho členství v ní. 83 Srov. čl. 10 Ústavy České republiky ve znění platném od 1. 6. 2002: Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.

136

Regionální uspořádání jednotlivých členských států Evropské unie je důležité pro čerpání finančních prostředků z regionálních fondů Unie. Problematice tzv. regionů soudržnosti NUTS 2 v České republice jsem již věnoval pozornost výše v této práci. Pro úplnost v této souvislosti připomínám zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl v roce 2006 významně novelizován. Konkrétně v Moravskoslezském kraji přitom až do novelizace zákona o podpoře regionálního rozvoje vykonávalo funkci regionální rady zastupitelstvo kraje a hejtman kraje v roli předsedy regionální rady řídil činnost zastupitelstva i v době, kdy plnilo funkce regionální rady (v přenesené působnosti). V regionech soudržnosti NUTS 2 vznikly ke dni účinnosti novely zákona – 1. 7. 2006 – regionální rady jako samostatné právnické osoby a zanikly sekretariáty Regionálních rad. Nově vzniklá Regionální rada má tři orgány: výbor Regionální rady, předsedu Regionální rady a úřad Regionální rady. Ze zkušenosti z vlastní práce v Moravskoslezském kraji mohu uvést, že hejtman kraje byl zvolen předsedou Regionální rady a stal se tedy představitelem jednajícím navenek za právnickou osobu odlišnou od kraje – Regionální radu regionu soudržnosti Moravskoslezsko. Vzhledem k tomu, že kraj nutně vstupuje do právních vztahů s Regionální radou regionu soudržnosti, dochází v praxi k situacím, kdy hejtman vystupuje jako představitel obou těchto subjektů – např. podepisuje smlouvy za obě právnické osoby. V souvislosti se vztahem Evropské unie k problematice regionů je třeba dále zmínit Výbor regionů, který byl zřízen Maastrichtskou smlouvou jako poradní orgán Evropského společenství.84 Členy Výboru regionů mohou být pouze přímo volení zástupci regionální a lokální samosprávy a nebo funkcionáři přímo odpovědní voleným shromážděním této samosprávy. Členové a náhradníci Výboru regionů ve stejném počtu jsou jmenováni na čtyřleté funkční období Radou Evropské unie (dříve též Rada ministrů) a jejich členství končí s ukončením funkce v regionální či lokální samosprávě. Výbor regionů musí být konzultován Radou nebo Komisí podle pravidel upravujících jednotlivé legislativní procedury. Může být také požádán o spolupráci v případech, kdy se jedná o spolupráci překračující hranice. Výbor regionů je třeba konzultovat před rozhodnutím Evropské unie v otázkách místní a regionální správy, jako je regionální politika, životní prostředí, vzdělávání a doprava.

84

Týč, V. a kol. Lexikon – Právo Evropské unie, Ostrava, Sagit, 2004, str. 292

137

Výbor regionů má 317 (po přistoupení Rumunska a Bulharska to bude již 344) členů, a počet zástupců jednotlivého členského státu se odvíjí od počtu jeho obyvatelstva. České zastoupení ve Výboru regionů čítá 12 členů a stejný počet náhradníků. Určení 7 členů a náhradníků přísluší Asociaci krajů ČR a určení zbylých 5 členů a náhradníků pak Svazu měst a obcí ČR. Mezi členy a náhradníky nominovanými Asociací krajů jsou také hejtmani krajů nebo členové zastupitelstev krajů. Hejtmani, kteří jsou členy Výboru regionů se účastní celkem pěti plenárních schůzí ročně v Bruselu a dvou mimořádných schůzí v některém z členských států. Členové výboru jsou rozděleni do odborných komisí, jejichž úkolem je připravovat plenární zasedání. Těchto komisí je celkem šest: -

Komise pro politiku územní soudržnosti (COTER)

-

Komise pro hospodářskou a sociální politiku (ECOS)

-

Komise pro udržitelný rozvoj (DEVE)

-

Komise pro kulturu a vzdělávání (EDUC)

-

Komise pro ústavní záležitosti a vládu v Evropě (CONST)

-

Komise pro vnější vztahy (Relex). Delegace hejtmana do Výboru regionů představuje zásadní přesah regionální úrovně

jeho činnosti do roviny mezinárodní. V rámci činnosti ve Výboru regionů může hejtman přímo ovlivnit připravovaná opatření orgánů Evropské unie s dopady na regiony. Výbor regionů byl zakotven mezi poradními institucemi Unie i v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (čl. I – 32 odst. 2. a čl. III – 386-389), která však prozatím nevešla v platnost.

138

XII) ZÁVĚR Cílem této mé rigorózní práce bylo pokusit se o komplexní výklad k osobě hejtmana jako jediného monokratického orgánu na úrovni vyšších územních samosprávných celků. Ačkoliv jsem v této práci citoval celou řadu pramenů, musím konstatovat, že přímo osobě a funkci hejtmana kraje není věnována v podstatě jediná ucelená odborná práce. Absence odborné literatury věnované hejtmanovi také poněkud znesnadnila zpracování této mé práce. Největší pozornost je hejtmanovi kraje věnována ve vpravdě průkopnickém a v mnohém podnětném díle Krajské zřízení od Rudolfa Cogana (nakl. ASPI, 2004), které jsem přirozeně četně citoval, a s nímž jsem si také v konkrétních výkladových otázkách dovolil několikrát polemizovat. Jak jsem již uvedl v úvodu této práce v části věnované historickému exkursu, i přesto, že se s označením „hejtman“ pro různé veřejné funkcionáře nesetkáváme v platné právní úpravě historicky poprvé, obsahem srovnatelnou funkci k nynější funkci hejtmana kraje v předchozích právních úpravách nenacházíme. To je způsobeno tím, že teprve vývoj po roce 1990, resp. přesněji řečeno po roce 2000, přináší do českého právního řádu a systému veřejné správy skutečně fungující prvek „nadobecní“ územní samosprávy. Předchozí historické pokusy o konstituování krajské samosprávy skončily neúspěchem, a to jak v období rakouské monarchie, tak v období první československé republiky. V období komunistického totalitního režimu pak jakékoliv úvahy o posílení samosprávy na krajské úrovni nebyly naprosto namístě, když naopak byla fakticky omezována i samospráva obcí. Za nežádoucí pozůstatek dřívějších období považuji skutečnost, že vedle krajů jako územních samosprávných celků, které navenek zastupuje právě hejtman, existují i nadále kraje jako „státněsprávní“ jednotky vymezené zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Paralelní existence „státněsprávních“ a samosprávných krajů, které se navíc neshodují svými územními obvody, je krajně nesystémová a vyvolává mezi občany oprávněné nejasnosti. Přetrvávání vývojem překonaného územního rozdělení státu má navíc příčinu převážně v důvodech finančních – reorganizace orgánů státní správy působících

ve

„státněsprávních“

krajích

by

vyžadovala

nemalé

prostředky,

kterých se dlouhodobě výrazně deficitnímu státnímu rozpočtu České republiky nedostává. Domnívám se však, že de lege ferenda je nezbytné sjednotit v České republice územní obvody krajů, v nichž se vykonává státní správa s územními obvody samosprávných krajů. Pokud jde o základní podmínky výkonu funkce hejtmana kraje, domnívám se, že by bylo na místě zpřesnit, a v zákoně o krajích (resp. v zákoně o volbách do zastupitelstev krajů) stanovit, že hejtman musí podmínku členství v zastupitelstvu splňovat po celou dobu 139

výkonu funkce. Ačkoliv není příliš pravděpodobné, že by v praxi nastala situace, že by hejtman přestal být členem zastupitelstva kraje, zcela jednoznačná právní úprava v tomto směru by mohla napomoci vyhnout se v budoucnu případným výkladovým nejasnostem. Považuji za nutné opět zmínit také skutečnost, že přiznání existence konfliktu zájmu soukromého a veřejného dle platné právní úpravy v zákoně o krajích a rozhodnutí nehlasovat v této konkrétní věci přísluší samotnému hejtmanovi kraje (členovi zastupitelstva). Případné zakotvení oprávnění rady či zastupitelstva rozhodnout o „vyloučení“ hejtmana (člena zastupitelstva) z projednávání a rozhodování konkrétní věci nemá oporu v platné právní úpravě a takové usnesení orgánu kraje by bylo neplatné. K významné změně právní úpravy, která se přímo dotkne také funkce hejtmana kraje, dochází k 1. lednu 2007, kdy vejde v účinnost zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Tento zákon nově zařazuje funkcionáře územních samosprávných celků (včetně hejtmana kraje) mezi veřejné funkcionáře. V rámci výkladu k nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, jsem se mj. věnoval otázce, zda je vláda zmocněna, a tedy oprávněna k určení, kteří funkcionáři územních samosprávných celků mohou svou funkci vykonávat jako uvolnění a kteří jako neuvolnění členové zastupitelstva. Stanovení samotné výše odměn členům zastupitelstva nařízením vlády je v souladu se zákonem o krajích a v jeho mezích. Problém však spatřuji v tom, že nařízení vlády fakticky taxativně určuje, které funkce mohou být vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva. Domnívám se, že vláda stanovením výčtu funkcí, které mohou být vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva, v nařízení vlády překročila svá oprávnění a nepřípustně (v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky) zasáhla do práva územních samosprávných celků na samosprávu. Je věcí samotných orgánů územní samosprávy, aby rozhodly o tom, které funkce budou vykonávány uvolněnými a které neuvolněnými členy zastupitelstva. Pokud jde o samotnou výši odměny hejtmana, pak na základě provedeného srovnání množství plněných úkolů a odpovědnosti hejtmana a na druhé straně ostatních uvolněných členů zastupitelstva, zastávám názor, že rozdíl mezi výší měsíční odměny hejtmana a těchto dalších funkcionářů je nedostatečný a výše odměny by měla být budoucí právní úpravou více diferencována ve prospěch hejtmana. Podstatná část mé rigorózní práce je věnována vymezení působnosti hejtmana kraje dle zákona o krajích, ale také dle dalších právních předpisů.

140

V souvislosti s rolí hejtmana jako předsedajícího na zasedání zastupitelstva jsem poukázal na podstatnou nerovnováhu v možnosti přístupu vrcholných představitelů státní moci na zasedání zastupitelstva kraje oproti nemožnosti hejtmanů prezentovat své názory v Parlamentu České republiky. Tuto nerovnost jsem prezentoval na naprosto tristním příkladu z roku 2006, kdy hejtmanům nebylo umožněno vystoupit a vyslovit svůj názor k právě projednávanému návrhu zákona o veřejných neziskových zdravotnických zařízeních, který se krajů bytostně dotýkal. Ačkoliv platná právní úprava výslovně nezakotvuje právo hejtmana vystoupit v některé z komor Parlamentu České republiky, tímto arogantním (a veskrze politicky motivovaným) postupem Poslanecké sněmovny došlo zcela zřejmě k porušení ustanovení § 15 odst. 1 zákona o krajích. Podle tohoto ustanovení je kraj oprávněn vyjadřovat se k návrhům státních orgánů, které se dotýkají působnosti kraje. Státní orgány jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s krajem opatření dotýkající se působnosti kraje. V reakci na tuto zcela konkrétní zkušenost byl zastupitelstvem Moravskoslezského kraje předložen legislativní návrh novelizace právní úpravy, která by zakotvila povinnost udělit hejtmanovi na požádání slovo v kterékoliv z komor Parlamentu České republiky. Hejtman

disponuje

významnými

organizačními

a

procesními

oprávněními

při organizaci činnosti a zasedání zastupitelstva a rady kraje. Hejtmanovo výsadní postavení mezi orgány kraje je potvrzeno tím, že je mu svěřena významná pravomoc orgánu vnitřní kontroly činnosti rady. Je oprávněn pozastavit výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné - věc pak předkládá k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva. Podstatné je, že hejtmanovi není svěřeno žádné absolutní právo veta ve smyslu oprávnění zrušit usnesení rady, ale pouze oprávnění pozastavit jeho výkon. V důsledku tohoto úkonu tedy usnesení rady nadále existuje, zůstává v platnosti, avšak dočasně jej nelze vykonat (realizovat). V rámci výkladu působnosti hejtmana jsem detailní pozornost věnoval výkladu rozdílu mezi „vykonáváním svěřených úkolů“ hejtmanem a „plnění uložených úkolů“ kterýmkoliv členem zastupitelstva kraje. Zejména pokud jde o možnost „svěření“ určitých úkolů radou či zastupitelstvem hejtmanovi se domnívám, že tato je v platné právní úpravě řešena nedostatečně a je na místě, aby byla přijata úprava zákona o krajích směrem k rozšíření okruhu úkolů, které je možno takto na hejtmana přenést. Nepochybně by takováto úprava zvýšila operativnost rozhodování kraje. Hejtmanovi ani náměstkovi hejtmana není zákonem svěřeno žádné právo veta ani v souvislosti s jejich oprávněním (povinností) podepisovat právní předpisy kraje. De lege ferenda by tak bylo možné uvažovat o přehlasovatelném právu veta pro hejtmana, tedy o právní úpravě zakotvující v zákoně o krajích obdobný princip jaký je použit 141

pro prezidentské právo veta. To by však bylo namístě zejména v případě, že by došlo ke komplexnější změně postavení hejtmana, jež by mohla vyplývat z jeho přímé volby občany kraje. V tom případě by totiž hejtman logicky mohl zastávat odlišné stanovisko na věc, než ostatní členové rady či zastupitelstva. Zcela specifické je oprávnění hejtmana zřizovat zvláštní orgány kraje pro výkon přenesené působnosti, pokud tak zakotvuje zvláštní zákon. S ohledem na nejednotný a poněkud laxní přístup zákonodárce k definování zvláštních orgánů kraje ve speciálních zákonech je však v praxi poměrně problematické určit, kdy se skutečně jedná o zvláštní orgán kraje a kdy o „orgán kraje sui generis“. V platné právní úpravě je jako zvláštní orgán kraje výslovně označen pouze poradní sbor zřizovaný podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálněprávní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Kromě toho mezi zvláštní orgány kraje dále řadím jen povodňovou komisi podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Na základě provedeného rozboru hejtmanova oprávnění zastupovat kraj navenek a jednat jménem kraje jsem dospěl k závěru, že hejtmanovi není přiznáno postavení statutárního zástupce (orgánu) oprávněného bez dalšího činit právní úkony jménem kraje. Hejtman pouze v těch případech, kdy to zákon o krajích umožňuje, může sám rozhodovat o učinění právního úkonu a navenek jej také za kraj učinit. V ostatních případech, kterých je většina, je tedy hejtman při činění právních úkonů jménem kraje pouze jakýmsi vykonavatelem vůle kolektivního orgánu, tím, který navenek projevuje vůli kolektivního orgánu a nikoliv vůli svou vlastní – i když přirozeně vůle hejtmana může být, a v praxi převážně také je, ve shodě s vůlí rady či zastupitelstva. Nejprve se tedy kolektivní orgán kraje usnese a na základě tohoto rozhodnutí učiní hejtman právní úkon jako vnější projev vůle kolektivního orgánu kraje. V souladu se zákonem o krajích vykonává hejtman velkou část působnosti rady v období od voleb do zastupitelstva do ustavujícího zasedání nového zastupitelstva. V této souvislosti jsem mj. poukázal na zřejmou chybu zákonodárce, když byl v ustanovení § 64b odst. 1 zákona o krajích použit nesprávný odkaz na ustanovení § 59 odst. 2 a správně zde mělo být odkázáno na 3. odstavec téhož zákonného ustanovení. Zřetelnou chybou zákonodárce tak již v praxi krajských samospráv v roce 2004 v souvislosti se skončením prvního volebního období krajských zastupitelstev došlo k situaci, kdy výkon řady činností dosavadním hejtmanem nebyl umožněn a fungování krajů tak mohlo být do jisté míry paralyzováno. Tuto zjevnou chybu v zákoně o krajích je nutné co nejdříve napravit.

142

Kromě zákona o krajích jsou některé kompetence hejtmana vymezeny také ve zvláštních právních předpisech. Zejména jsou významná práva a povinnosti stanoveny v právních předpisech upravujících problematiku krizového řízení. Ze všech orgánů kraje je to právě hejtman, kterému platná právní úprava problematiky krizového řízení svěřuje nejvíce úkolů. Jeho výsadní postavení v této oblasti oproti ostatním orgánům kraje vyplývá nepochybně z monokratického charakteru hejtmana jako orgánu kraje, který de facto jako jediný orgán kraje je schopen okamžité akceschopnosti v případě neočekávaně nastalé krizové situace. Svěření úkolů v krizovém řízení hejtmanovi je relativní zárukou rychlého a jednoznačného rozhodování v krizových situacích, což kolektivní orgány kraje objektivně nemohou zabezpečit. Pokud jde o otázku odpovědnosti hejtmana v souvislosti s výkonem veřejné funkce pak nelze přijmout názor, že jedinou formou odpovědnosti, jejímž nositelem je v souvislosti s výkonem své funkce veřejný funkcionář (tedy také hejtman), je pouze odpovědnost politická. Odpovědnost hejtmana v souvislosti s výkonem funkce je třeba vnímat v širší rovině. Skutečnost, že zákon o krajích neřeší otázky občanskoprávní či trestněprávní odpovědnosti hejtmana neznamená, že by byl hejtman z těchto kategorií odpovědnosti vyloučen. Náměstek hejtmana není orgánem kraje a lze jej označit jako „funkcionáře“ kraje, kterého volí z řad svých členů zastupitelstvo kraje a který je přímo ze zákona členem rady. Nejdůležitější působnost náměstka hejtmana spočívá v zastupování hejtmana. Kromě toho náměstek hejtmana disponuje některými specifickými oprávněními a mohou mu být svěřeny úkoly na konkrétním úseku působnosti kraje. Problematiku zastupování hejtmana náměstkem by bylo vhodné upravit podrobněji a přesněji. V rámci

srovnávací

části

jsem

se

podrobně

věnoval

postavení

předsedy

samosprávného kraje ve Slovenské republice. Naprosto zásadní rozdíl v postavení „hejtmana“ v České republice a „předsedy“ ve Slovenské republice je dán v jejich ustanovování do funkce. Předseda na Slovensku je volen přímo občany vyššího územního celku, jsou to tedy samotní občané kraje, kteří rozhodují svými hlasy o obsazení postu předsedy, a také jej v referendu mohou funkce zbavit. Slovenský funkcionář má ze zákona velmi silné postavení a je nadán řadou konkrétních rozhodovacích pravomocí. Slovenská právní úprava jistě může představovat určitou inspiraci pro české zákonodárce, ovšem nepochybně není na místě pouze slepě opisovat. Hejtman, který je v platné úpravě zakotven jako jediný monokratický orgán kraje, je na rozdíl od všech ostatních orgánů kraje koncipován jako individuální hlava kraje, která má 143

důležité kompetence při zastupování kraje navenek a také řadu zásadních pravomocí ve vnitřních věcech kraje. Všechny ostatní orgány kraje (tj. zastupitelstvo kraje, rada kraje, krajský úřad a zvláštní orgány kraje) jsou tvořeny větší či menší skupinou osob a občané kraje často nejsou schopni za touto skupinou vidět její jednotlivé členy. Hejtmana jako jednotlivce je naopak schopen každý občan kraje snadno identifikovat a spojit si jej s krajem. Jasným důkazem této personifikace je běžné používání označení „hejtmanství“ pro kraj či krajský úřad nejširší veřejností. O tom, zda zažité představě veřejnosti o postavení hejtmana jako „vládce“ kraje odpovídají jeho skutečné kompetence svěřené mu platnou právní úpravou a zda tedy hejtman může sám o své vůli v kraji něco reálně ovlivnit nebo rozhodnout, lze vést diskuse. Z rozboru jednotlivých kompetencí hejtmana, který jsem provedl v této rigorózní práci, jsem dospěl k závěru, že tato vize mocného hejtmana nemá v platné právní úpravě výraznější oporu. Jednotlivé pravomoci hejtmana jsou charakteru spíše organizačního a vidimačního a hejtman je převážně obsazován do role vykonavatele vůle rady kraje či zastupitelstva kraje bez možnosti samostatného věcného rozhodování. I přes absenci výraznějších rozhodovacích pravomocí se však hejtmani za krátkou dobu existence této funkce etablovali jako vlivná skupina velmi výrazných osobností hájících zájmy regionů, a z těchto regionů také leckdy ovlivňujících politické dění na centrální úrovni. Jsem přesvědčen o tom, že funkce hejtmana představuje v politickém systému České republiky v současnosti nenahraditelný prvek. Kraje jako vyšší územní samosprávné celky stále představují ve své podstatě nový prvek v systému veřejné správy České republiky. Na druhou stranu je však šest let fungování krajů dostatečně dlouhou dobou na to, aby dosavadní zkušenosti byly podrobeny hlubší analýze, a případně se přistoupilo k nezbytným změnám právní úpravy. Předmětem těchto změn může být také rozdělení kompetencí mezi jednotlivé orgány kraje a způsob jejich ustavování do funkce. Dle mého mínění, šestiletá praxe fungování krajů oprávněně vyvolává úvahy de lege ferenda o rozšíření konkrétních rozhodovacích oprávnění hejtmana (např. v některých méně závažných záležitostech) stejně jako o možnosti přímé volby hejtmana občany kraje. Právě možnost přímé volby hejtmana kraje by mohla vést ke zvýšení prestiže krajů mezi občany. Jsem si vědom, že takovéto řešení ve vztahu k monokratickému orgánu v České republice nemá tradici, vyžadovalo by hlubší analýzu dopadů svého zavedení a také podstatné změny v právních předpisech. Zastávám však názor, že možnost přímo volit hejtmana by mohla zvýšit zájem občanů o dění v kraji a přivést ke krajským volbám více voličů. Rozšíření přímých rozhodovacích pravomocí hejtmana by jistě také stálo za úvahu, nepovažoval bych 144

však osobně za vhodné jít cestou maximálního svěření rozhodovacích pravomocí hejtmanovi na úkor kolektivních orgánů kraje, jako je tomu na Slovensku.

145

XIII. SUMMARY

The thesis called „The President of the Region“ deals with the position, sphere of activities and competencies of the President of the Region as an important body of regional government (or „Higher municipalities“) in the Czech Republic. The thesis is divided into ten explanatory parts:


History of higher municipalities,




Constitutional framework of the valid law of regions,




Introduction to the legal authority of the President of the Region,




Legal conditions of discharge of the President’s office,




Some legal aspects of President’s designation,




Employment, economic and tax questions relating to the President of the Region,




The competences of the President of the Region,




The responsibility of the President of the Region,




The Deputy President of the Region,




Some information on foreign law of regions.

The regions were constituted as units of public administration on the basis of constitutional law no. 347/1997 Coll. on the creation of higher self-governing territories, as amended, and the specific nature of their administration since 1. 1. 2001 is governed by law no. 129/2000 Coll. on regional constitution, as amended. The region is a territorial association of citizens and has a right to self-government. Higher municipalities, simply regions, are selfgoverning units that are not administered by the state but by an elected government of the region. It should give the local citizens a higher control over its activity and better opportunity to influence the matters of the territory they live in. The region takes care of universal development of its territory and the needs of local people. The region is governed by the Regional Assembly which is the highest governing body of the region. The Regional Assembly makes decisions about issues especially falling under independent functions. Further bodies of the region are the Regional Council, the President of the Region and the Regional Authority. If a special act is passed, the President of the Region sets up special bodies for the administration of delegated powers. The Assembly sessions are public (in contrast to the Council’s sessions) and take place within the region. The Assembly meets as needed; however, it must be summoned at least once every three months – it is the President’s competence to convene and conduct a session of the Regional Assembly and the Regional Council. 146

The President represents the Region in its external relations. He may carry out actions that require approval of the Council and the Assembly only on the basis of their previous approval. He has to be a citizen of the Czech Republic and is elected by the Regional Assembly. He is responsible for holding his office to the Assembly. The powers of the President are defined by law no. 129/2000 Coll. on regions, as amended. The attempt on establishing modern higher municipalities in the so called First Republic period of time (1918–1938) on the basis of law no 126/1920 Coll. on regional and district authorities, as amended was not successful. The long period of the existence of the so called national committees (from 1945 to 1990) is briefly discussed in the thesis as well as the powers of the President of the National Committee. A closer look at the history of higher municipalities shows that in history we cannot find any representative of the region similar to the current institute of the President of the Region. There still is the problem of the coexistence of regional governments and regional state administrations on the territory of the Czech Republic. The territorial responsibility of regional governments and regional state administrations differ, which makes the system of public administration too complicated for citizens of the Czech Republic. This should in my opinion be a subject to change in the near future. One of the most important employment, economic and tax questions related to the President of the Region is the question of his remuneration. Amount of the President’s remuneration is given by law and depends on the region’s population. I think the lawgiver in the Czech Republic (the Parliament) should make a more significant difference between the amount of the President’s and the Vice-President’s remuneration. In the next part, which is the focal point of the thesis, I discuss the competencies of the President of the Region. In my opinion, the President’s powers can be subdivided into following parts: 1) Competencies relating to the Regional Assembly and the Regional Council -

organization of the Regional Assembly’s activities,

-

organization of the Regional Council’s activities,

-

suspension of the execution of the Regional Council’s resolution,

-

discharge of duties imposed on the President by the Regional Assembly and the Regional Council and making decisions in the independent powers of the Region,

-

verification of some written outcome of the Regional Assembly and the Regional Council’s activities. 147

2) Other competencies -

establishment of some bodies of the Region, nomination of their members to office and conducting their activities,

-

representing the Region in its external relations, carrying out legal acts in the name of the Region,

-

discharge of activities of some bodies of the Region during a transitional period,

-

discharge of other competencies imposed on the President by law no. 129/2000 Coll. on regions, as amended,

-

discharge of other competencies imposed on the President by a special legal regulation,

-

discharge of other competencies imposed on the President by a special legal regulation in the field of crisis management.

The President of the Region disposes of many important organizational and procedural powers related to the organization of activities and sessions of the Regional Assembly and the Regional Council. His position among the bodies of higher municipalities is really specific and privileged but he has no absolute veto power as far as the resolutions of the Regional Assembly and the Regional Council are concerned. The President of the Region can make independent decisions only on the basis of law, but he is not a real decision-making body. He may take measures that require approval of the Council and the Assembly solely on the basis of their previous approval. There is a significant difference between the Czech President of the Region and the President of the Self-Governing Region in the Slovak Republic as far as the position, sphere of activities and competencies are concerned. The Slovak Regional President is directly elected by the people of the region, his position and competencies are significantly stronger than the position and competencies of the Czech President of the Region. Some parts of Slovak law relating to the President of the Self-governing Region may be a good inspiration for the future amendments of the Czech law.

148

XIV. SEZNAM ZDROJŮ A JUDIKÁTŮ CITOVANÝCH V PRÁCI Publikace: 1) Cogan, R.: Krajské zřízení, Praha, ASPI, 2004 2) Cogan, R.: Rada kraje, Veřejná správa, 2004, č. 37 3) Eliáš, A.: Odměny členům zastupitelstev – Nové nařízení vlády o odměňování samosprávy, Obec a finance, 2003, č. 2 4) Ficner, T.: Obec jako subjekt obchodněprávních vztahů - 1. část, Obchodní právo, 2003, č. 7 – 8 5) Hamplová, J.: Kdy je možno zastupitelstvo obce rozpustit, Moderní obec, 2003, č. 2 6) Hamplová, J.: Starosta obce – první mezi rovnými, publikováno 18. 10. 2001, dostupné na: www.hamplova.cz 7) Hendrych, D. a kol.: Správní právo – Obecná část, Praha, C. H. Beck, 2003 8) Horák, R., Krč, M., Ondruš, R., Danielová, L.: Průvodce krizovým řízením pro veřejnou správu, Praha, Linde, 2004 9) „Jednací řád zastupitelstva kraje a výborů zastupitelstva kraje“ - vydalo zastupitelstvo Moravskoslezského kraje svým usnesením č. 2/4 ze dne 12. 2. 2001. Dostupný z: www.kr-moravskoslezsky.cz 10) „Jednací řád rady kraje a komisí rady“ - schválený usnesením rady Moravskoslezského kraje č. 2/14 ze dne 18. 1. 2001. Dostupný z: www. kr-moravskoslezsky.cz 11) Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, Praha, C. H. BECK, 2003 12) Kadlecová, M. a kol.: Dějiny československého státu a práva (1918 – 1945), Brno, Masarykova univerzita, 1992 13) Kolektiv: Meritum – Obce - 2005, Praha, ASPI, 2005 14) Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou po 1. 1. 2003, Praha, Linde, 2003 15) Kuchta, J.: Komentář k ustanovení § 89 odst. 9 trestního zákona, publikováno 5. 10. 1999, ASPI (16865 LIT) 16) Lukášková, L.: Řešení krizových událostí po zrušení okresních úřadů, Právní rádce, 2003, č. 3 17) Malenovský, J.: Výběr smluv Rady Evropy, Praha, Rada Evropy, 2001 18) Malý, K.: Idea samosprávy v české politice 19. století, sborník Veřejná správa a právo – Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám, Praha, C. H. Beck, 1997 19) Matrasová, E., Šlauf, V.: Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů s komentářem, 2. aktualizované a doplněné vydání, Praha, Polygon, 2003

149

20) Pospíšil, P.: Krátká úvaha o souvislostech dvou poslaneckých návrhů právních předpisů, Zdravotnictví a právo, 2005, č. 1 21) Pošvář, J.: Obecné pojmy správního práva, Brno, Československý akademický spolek Právník, 1946 22) Průcha, P., Pomahač R.: Lexikon – správní právo, Ostrava, Sagit, 2002 23) Richter, J.: Krajská struktura ČR nenaplňuje princip regionálního členění Evropské unie, Moderní obec, 2003, č. 2 24) Schelle, K.: Vývoj veřejné správy v letech 1848 – 1948, Praha, Eurolex Bohemia, 2002 25) Schelle, K.: Vývoj správy v předválečném Československu – I. část (1918 – 1927), Brno, Masarykova univerzita, 1991 26) Svoboda, K., Gropsič, J., Vedral, J., Plíšek, M.: Územní samospráva a státní správa, Praha, EUROUNION s. r. o., 2000 27) Týč, V. a kol.: Lexikon – Právo Evropské unie, Ostrava, Sagit, 2004 28) usnesení 1. (ustavujícího) zasedání zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 1/14/1 ze dne 1. 12. 2004 Dostupné z: www.kr-moravskoslezsky.cz 29) usnesení 1. (ustavujícího) zasedání zastupitelstva Moravskoslezského kraje č. 1/15/1 ze dne 1. 12. 2004 Dostupné na: www.kr-moravskoslezsky.cz 30) Vaněček, V.: Dějiny státu a práva v Československu, Praha, Orbis, 1976 31) Vaníček, J.: Krizové řízení po novele a vybrané právní problémy související s aplikací krizového zákona v roce 2002, Správní právo, 2003, č. 1 32) Váňa, L.: Přezkoumávání hospodaření samosprávy, Obec & finance, 2003, č. 2 33) Vedral, J.: Právní úprava postavení územních samosprávných celků (k ideovým zdrojům právní úpravy územní samosprávy v České republice), Právník, 2006, č. 1 34) „Zápis z 1. (ustavujícího) zasedání Zastupitelstva Moravskoslezského kraje, konaného dne 1. prosince 2004 v zasedací síni krajského úřadu“. Dostupný z: www.krmoravskoslezsky.cz

Soudní rozhodnutí: 1) usnesení II. ÚS 75/93, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2. 2) nález č. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. července 2001 3) rozhodnutí Nejvyššího soudu č.j. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22. 2. 2005 4) rozsudek Nejvyššího soudu 4 Tz 17/2000 ze dne 9. 3. 2000 5) nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb. ze dne 22. června 2006

150

Právní předpisy: 1) ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 2) ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 3) zákon č. 170/1849 ř.z., provizorní říšský obecní zákon 4) zákon č. 18/1862 ř.z., rámcový říšský obecní zákon 5) zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého 6) zákon č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, ve znění pozdějších předpisů 7) zákon č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy, ve znění pozdějších předpisů 8) ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky 9) zákon č. 280/1948 Sb., o krajském zřízení, ve znění pozdějších předpisů 10) zákon č. 13/1954 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů 11) nařízení vlády č. 23/1954 Sb., o organisaci výkonných orgánů národních výborů 12) zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů 13) zákon č. 65/1960 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů 14) zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů 15) ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů 16) zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 17) zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících 18) zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 19) zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů 20) zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 21) zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze 22) zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů 23) zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů 24) zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 151

25) zákon č. 231/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů 26) nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů 27) zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů 28) zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů 29) zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů 30) zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů 31) nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů 32) zákon č. 119/1992 Sb., o cestovních náhradách, ve znění pozdějších předpisů 33) nařízení vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě 34) zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů 35) zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů 36) zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů 37) zákon č. 155/1955 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů 38) zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů 39) zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů 40) nařízení vlády č. 462/2000 Sb., k provedení § 27 odst. 8 a § 28 odst. 5 krizového zákona, ve znění pozdějších předpisů 41) zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů 42) zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů 152

43) zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů 44) zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 45) zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 46) zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů 47) zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 48) zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů 49) zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 50) zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti 51) zákon č. 413/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti 52) zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 53) zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 54) vyhláška č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení integrovaného záchranného systému, ve znění vyhlášky č. 429/2003 Sb. 55) zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů 56) zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů 57) zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů 58) zákon č. 140/1961 Sb., Trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů 59) Ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenské republiky 60) zákon č. 221/1996 Zb., o územním a správním uspořádání Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů 61) zákon

č.

302/2001

Zb.,

o

samosprávě

vyšších

územních

celků

(zákon

o samosprávných krajích) 62) zákon č. 222/1996 Zb., o organizaci místní statní správy a o změně a doplnění některých zákonů 63) Evropská Charta místní samosprávy, publikována sdělením Ministerstva zahraničí pod č. 181/1999 Sb. a doplněna pod č. 369/1999 Sb. 153