BR 2015/31: Toepassingsbereik richtafstandenlijsten VNG-brochure Bedrijven en milieuzondering. Bedrijfswoningen op een bedrijventerrein. Gemotiveerd toepassen richtafstand. door: I.M. van der Heijden Samenvatting In de VNG-brochure staat dat de richtafstandenlijsten niet zonder meer worden toegepast indien gevoelige functies óp een bedrijventerrein voorkomen. Het gaat hier om historisch gegroeide situaties waar burgerwoningen (verspreid of gegroepeerd) zijn vermengd met milieubelastende bedrijvigheid. Het gaat ook om gevoelige functies die bewust op een bedrijventerrein of industrieterrein zijn gesitueerd, zoals bedrijfswoningen of een kinderdagverblijf. Deze situaties vallen buiten de kaders van de richtafstandenlijsten. Dat neemt niet weg dat de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden een indicatie kunnen vormen voor de aanvaardbaarheid van het plan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening en door de raad als zodanig kunnen worden toegepast. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: 1. [appellant sub 1], wonend te Koudekerke, gemeente Veere, 2. [appellant sub 2], wonend te Meliskerke, gemeente Veere, 3. [appellante sub 3], gevestigd te Domburg, gemeente Veere, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], 4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats], en anderen,
5. de vereniging Vereniging Nehalenniagebied, gevestigd te Domburg, gemeente Veere, en anderen, 6.[appellant sub 6], wonend Vrouwenpolder, gemeente Veere,
te
7. [appellant sub 7], wonend te Veere, en anderen, 8. de stichting Stichting Vrije Recreatie, gevestigd te Meerkerk, gemeente Zederik, en anderen, appellanten, en de raad van de gemeente Veere, verweerder. Uitspraak (…) Procesverloop Bij besluit van 30 mei 2013 heeft de raad het plan “Buitengebied Veere” vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4] en anderen, de Vereniging Nehalenniagebied en anderen, [appellant sub 6], [appellant sub 7] en anderen en Stichting Vrije Recreatie en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant sub 2], de Vereniging Nehalenniagebied, [appellant sub 7] en
anderen en Stichting Vrije Recreatie en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2014, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [vennoot A] en bijgestaan door mr. H.A. Gooskens, [appellant sub 4] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 4] en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, de Vereniging Nehalenniagebied en anderen, vertegenwoordigd door I. van Haaften, ing. J.H. Huizenga en J. de Valk, [appellant sub 6], bijgestaan door drs. B. de Jonge, [appellant sub 7] en anderen en de Stichting Vrije Recreatie en anderen, beiden vertegenwoordigd door [appellant sub 7], zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
2014 (hierna: agrarisch advies). Voorts voert hij aan dat, anders dan de raad stelt, de uitbreiding wel degelijk landschappelijk kan worden ingepast. Dit blijkt volgens [appellant sub 2] uit het door Bosch Slabbers Landschapsarchitecten opgestelde rapport “Erf [appellant sub 2] Meliskerke, Inrichtingsplan uitbreiding erf”, van mei 2014 (hierna: inrichtingsplan). Verder voert hij aan, met verwijzing naar het in zijn opdracht opgestelde rapport “Afstand bouwvlak tot omliggende functies [locatie 2] Meliskerke” van ir. P.A.M. Brouwer van 2 mei 2014, dat uitbreiding vanwege de tot de omliggende woningen aan te houden afstanden wel degelijk mogelijk is. Daarnaast is de gewenste uitbreiding volgens [appellant sub 2] in lijn met de Structuurvisie gemeente Veere 2025, zoals vastgesteld door de raad op 13 september 2012, waarin het belang van een sterke en vitale landbouw wordt benadrukt.
Overwegingen
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding niet mogelijk is. De raad wijst er in dit verband op dat op grond van het Omgevingsplan en de Verordening een afstand van 100 meter tot gevoelige functies dient te worden aangehouden, waaraan in dit geval niet kan worden voldaan. Daarnaast stelt de raad dat gelet op de brochure “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNGbrochure) een richtafstand van 100 meter van stallen waar rundvee wordt gehouden tot de omliggende (bedrijfs)woningen dient te worden aangehouden. Voorts acht de raad de gewenste uitbreiding vanwege landschappelijke redenen niet wenselijk, nu de uitbreiding ertoe zal leiden dat de
(…) 5. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover aan de oostelijke zijde van zijn gronden op het perceel [locatie 2] in Meliskerke niet de aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak” – die voorziet in een wijzigingsbevoegdheid – is toegekend. [appellant sub 2] exploiteert op dit perceel een gemengd agrarisch bedrijf, en hij betoogt dat het plan in onvoldoende uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf voorziet. Hij voert daartoe aan dat een uitbreiding tot 1,5 hectare bedrijfsoppervlak noodzakelijk is voor zijn bedrijfsvoering. In dit verband wijst hij op het advies van Agrarisch Adviesbureau Willem de Landgraaf van mei
zichtlijnen richting het open gebied verloren gaan. 5.2. (…) 5.3. In het agrarisch advies staat dat een uitbreiding van het bouwvlak naar 1,5 hectare noodzakelijk is, gelet op de huidige en toekomstige bedrijfsvoering van het bedrijf van [appellant sub 2]. In het rapport van Brouwer staat dat de richtafstand kan worden gereduceerd tot 50 meter, omdat sprake is van een zogenoemd gemengd gebied en de bedrijfswoning niet moet worden opgevat als een milieugevoelige functie. (…) 5.4. Blijkens de verbeelding heeft het aan het perceel van [appellant sub 2] toegekende bouwvlak een oppervlakte van ongeveer 0,5 hectare. Voorts voorziet de aan het perceel toegekende aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak” in een bij afwijkingsbevoegdheid mogelijk te maken uitbreiding van ongeveer 0,15 hectare. Blijkens de verbeelding bedraagt de afstand van de door [appellant sub 2] gewenste locatie van de aanduiding “Wro-zone afwijking vergroten bouwvlak” tot de meest dichtbijgelegen bedrijfswoning ongeveer 50 meter. De afstand tot de meest dichtbijgelegen woning bedraagt daarbij ongeveer 95 meter. Voorts bedraagt, in verband met de aan te houden bufferzones uit de Verordening, de afstand van de door [appellant sub 2] gewenste locatie van de aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak” tot de perceelsgrens van de meest dichtbijgelegen woning ongeveer 65 meter.
5.5. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding, is de raad onder meer uitgegaan van de richtafstanden zoals opgenomen in de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” van 2009 (hierna: de VNGbrochure). In de VNG-brochure wordt een afstand van 100 meter aanbevolen tussen woningen en bedrijfsgebouwen die worden gebruikt voor het fokken en houden van rundvee. In de VNG-brochure staat dat de richtafstandenlijsten niet zonder meer worden toegepast indien gevoelige functies óp een bedrijventerrein voorkomen. Het gaat hier om historisch gegroeide situaties waar burgerwoningen (verspreid of gegroepeerd) zijn vermengd met milieubelastende bedrijvigheid. Het gaat ook om gevoelige functies die bewust op een bedrijventerrein of industrieterrein zijn gesitueerd, zoals bedrijfswoningen of een kinderdagverblijf. Deze situaties vallen buiten de kaders van de richtafstandenlijsten, zo staat in de VNGbrochure. Dat neemt niet weg dat de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden een indicatie kunnen vormen voor de aanvaardbaarheid van het plan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening en door de raad als zodanig kunnen worden toegepast. De raad heeft deze afweging in dit geval echter niet gemaakt, nu hij zich enkel op het standpunt heeft gesteld dat de in deze brochure opgenomen richtafstanden ook voor bedrijfswoningen op een bedrijventerrein van toepassing zijn. Nu uit het vorenstaande volgt dat de raad hier ten onrechte vanuit gaat, is het besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. 5.6. (…)
5.7. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover aan de gronden ten oosten van het perceel van [appellant sub 2] niet de aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak” is toegekend, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. (…) Beslissing I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] (…) gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Veere van 30 mei 2013, a. voor zover aan de gronden ten oosten van het perceel [locatie 2] te Meliskerke niet de aanduiding “Wrozone - afwijking vergroten bouwvlak” is toegekend; (…) III. draagt de raad van de gemeente Veere op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit, voor zover dit onder II. is vernietigd, te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; (Enz., enz., red.)
BR 2015/32: Systematiek VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering voor een gebied met functiemenging. Samenvatting In de omgeving van de school komen direct naast woningen andere milieubelastende functies voor. De school staat ook aan een belangrijke ontsluitingsweg. Voorts is er sprake van een mix van bedrijvigheid met winkels, horeca, een garage en andere dienstverlenende bedrijven. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een gebied met functiemenging. Categorie B-activiteiten zoals een school kunnen in gemengd gebied worden uitgeoefend, echter met zodanige milieubelasting voor hun omgeving dat zij bouwkundig afgescheiden dienen plaats te vinden van woningen en gevoelige functies. De uitbreiding van de school is voorzien op een afstand van 18 m van de dichtstbijzijnde woning en is derhalve bouwkundig afgescheiden van de omliggende woningen. De planregeling is derhalve in overeenstemming met de uitgangspunten van de VNG-brochure. Partij(en) Uitspraak in het geding tussen: [appellant] en anderen, wonend te Haarlem, appellanten, en de raad van de gemeente Haarlem, verweerder. Uitspraak (…)
Procesverloop Bij besluit van 5 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan “Bos en Vaartschool” vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. [appellant] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2014, waar [appellant] en anderen en de raad, vertegenwoordigd door mr. H. van Lier, advocaat te Haarlem, ing. J.A. Polman en drs. G.J.W. Wanders, beiden werkzaam bij de gemeente, en ir. J.C.P.H. van Mulken, werkzaam bij Tauw B.V., zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de openbare basisschool Bos en Vaartschool, vertegenwoordigd door A.L.M. de Vlieger. Overwegingen (...) 2. Het plan voorziet in de uitbreiding van de Bos en Vaartschool aan het [locatie 1]. (...) 7. [appellant] en anderen betogen voorts dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van de richtafstand van 30 m die geldt op grond van de brochure “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNGbrochure). Zij vrezen voorts een aantasting van hun privacy door inkijk vanuit de voorziene uitbreiding, met name ter plaatse van de percelen aan de [locatie 5], [locatie 6] en [locatie 6].
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat sprake is van een gebied met functiemenging. In een dergelijk gebied gelden geen richtafstanden, maar categorieën. De school dient te worden aangemerkt als categorie B, hetgeen volgens de raad passend is in een gebied met functiemenging. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat de privacy van omwonenden ten gevolge van het plan niet zal worden aangetast. 7.2. In de VNG-brochure wordt voor gemengde gebieden, waarin milieubelastende en milieugevoelige functies op korte afstand van elkaar zijn gesitueerd, het begrip “gebied met functiemenging” gebruikt om aan te geven welke functies binnen een gebied met functiemenging onder welke voorwaarden toelaatbaar zijn. Volgens de VNG-brochure wordt in gebieden met functiemenging niet gewerkt met richtafstanden. De toelaatbaarheid van milieubelastende functies wordt in dergelijke gebieden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijk relevante milieucategorieën A, B en C. Voor categorie A geldt dat deze bedrijfsactiviteiten zodanig weinig milieubelastend voor hun omgeving zijn dat deze aanpandig aan woningen kunnen worden uitgevoerd. Bedrijfsactiviteiten die onder categorie B vallen, hebben een zodanige milieubelasting voor hun omgeving dat zij bouwkundig afgescheiden van woningen en andere gevoelige functies dienen plaats te vinden. Bedrijfsactiviteiten die onder categorie C vallen, zijn toelaatbaar indien zij zijn gesitueerd langs een hoofdweg. 7.3. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in de omgeving van de school direct naast woningen andere milieubelastende functies voorkomen. De Wagenweg is een belangrijke
ontsluitingsweg. Voorts is er sprake van een mix van bedrijvigheid met winkels, horeca, een garage en andere dienstverlenende bedrijven. [appellant] en anderen hebben dit niet bestreden. Gelet op het karakter van het gebied heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een gebied met functiemenging. Uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten functiemenging behorende bij de VNG-brochure volgt dat een school wordt aangemerkt als categorie B. Categorie B-activiteiten kunnen in gemengd gebied worden uitgeoefend, echter met zodanige milieubelasting voor hun omgeving dat zij bouwkundig afgescheiden dienen plaats te vinden van woningen en gevoelige functies. De uitbreiding van de school is voorzien op een afstand van 18 m van de dichtstbijzijnde woning en is derhalve bouwkundig afgescheiden van de omliggende woningen. De planregeling is derhalve in overeenstemming met de uitgangspunten van de VNG-brochure. Het betoog faalt. (…) Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep gegrond; II.vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Haarlem van 5 september 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Bos en Vaartschool”, voor zover het betreft artikel 4, lid 4.3, onder f, van de planregels; III.bepaalt dat artikel 4, lid 4.3, onder f, van de planregels als volgt komt te luiden: f. geen gebruik van de schoolpleinen (zijde Floraplein en zijde Florapark) ten behoeve van verenigingsleven;
IV.bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; (Enz., enz., red.)
Noot: Auteur: I.M. van der Heijden1 1. De hiervoor gepubliceerde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 december 2014 en 11 februari 2015 illustreren dat in de praktijk op uiteenlopende wijzen wordt omgegaan met de handreiking Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)2, beter bekend als de “VNG-brochure”, zoals de handreiking steevast in de jurisprudentie wordt aangeduid. Zo ging de gemeenteraad van Veere te kort door de bocht, door de uitbreidingsplannen van een rundveehouderij af te wijzen onder verwijzing naar de richtafstand van 100 meter tot woningen. Daarmee werd voorbijgegaan aan het feit dat de woningen in kwestie waren gelegen op een bedrijventerrein, terwijl deze situatie niét binnen de kaders van de richtafstandenlijsten van de VNG-brochure valt. Een schoolvoorbeeld van een aloude praktijk waarin klakkeloos de richtafstandenlijsten worden toegepast. Daarentegen wist de gemeenteraad van Haarlem bij de uitbreiding van de Bos en Vaartschool handig gebruik te maken van het toetsingskader dat de VNG1
Mr. I.M. (Irene) van der Heijden is werkzaam als advocaat bij Van der Feltz advocaten te Den Haag. 2 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, “Bedrijven en milieuzonering. Handreiking voor maatwerk in de gemeentelijke ruimtelijke ordeningspraktijk”, Sdu Uitgevers BV, Den Haag 2009.
brochure sinds de editie uit 2007 biedt voor zogenoemde gebieden met functiemenging, waarbinnen juist géén richtafstanden gelden tussen milieubelastende en milieugevoelige functies. Hoe kan deze uiteenlopende praktijk worden verklaard? 2. Sinds de eerste editie in 1986 bevat de VNG-brochure bedrijvenlijsten die gemeenten in hun ruimtelijke ordeningsbeleid kunnen hanteren. Deze lijsten geven voor een scala aan bedrijfsactiviteiten (lijst 1) en opslagen en installaties (lijst 2) indicatieve afstanden die kunnen worden aangehouden tot woningen, in verband met de te verwachten milieubelasting van de aspecten geur, stof, geluid en gevaar. De grootste van deze afstanden is de richtafstand en is bepalend voor de categorisering van een bedrijfstype. Het scheiden van milieubelastende functies en woningen is erop gericht om reeds in het ruimtelijke spoor zo veel mogelijk te voorkomen dat milieuhinder en gevaar voor woningen ontstaat en, anderzijds, om voldoende zekerheid te bieden dat bedrijven hun activiteiten kunnen blijven voortzetten.3 De richtafstanden kunnen in dit verband worden gezien als een indirecte vertaling van milieunormen in een planologisch besluit. Hieraan bestond behoefte omdat lange tijd niet is aanvaard dat in een bestemmingsplan milieunormen werden opgenomen.4 3. De VNG-brochure is alleen bedoeld als hulpmiddel bij het vaststellen van structuurvisies en bestemmingsplannen en het verlenen van omgevingsvergunningen waarmee wordt afgeweken van een 3
VNG-brochure 2009, p. 11. Vgl. KB 10 maart 1979, BR 1979, p. 419 (Maasvlakte) en KB 17 december 1987, AB 1988/388 (Eemshaven). 4
bestemmingsplan.5 Het staat gemeenten vrij om eigen beleid te hanteren. De keuze om de VNG-brochure níet te gebruiken, behoeft niet te worden gemotiveerd.6 Uiteraard blijft gelden dat moet kunnen worden onderbouwd waarom een bepaalde afstand tussen (potentieel) conflicterende functies uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Onder een goede ruimtelijke ordening wordt immers ook het voorkomen van milieuhinder begrepen. 4. Ondanks deze keuzevrijheid zijn de richtafstandenlijsten gemeengoed geworden bij vrijwel alle gemeenten, zoals Beestman en Rothengatter in 2003 constateerden in hun bijdrage in Bouwrecht over de VNG-brochure.7 Zij stelden vast dat in de praktijk veel ruimte verloren gaat door een standaardtoepassing van de lijsten. Nog steeds leeft bij menigeen de gedachte dat alleen bij uitzondering kan worden afgeweken van de richtafstanden. De VNG zelf zoekt de verklaring hiervoor in de jurisprudentie sinds het verschijnen van de editie in 2002, waarin de brochure de status van “pseudowetgeving” zou hebben gekregen. Om deze status te doorbreken, hanteert de 5
Het is nadrukkelijk géén richtlijn voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor inrichtingen, zoals bijvoorbeeld de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening. 6 Zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 23 februari 2005, nr. 200405615/1, ECLI:NL:RVS:2005:AS7239 (bestemmingsplan Tuindorp) dat de gemeenteraad van Utrecht niet verplicht was om de VNG-brochure te hanteren, dus ook om de afwijkingen daarvan uitdrukkelijk te motiveren. Eenzelfde overweging komt terug in de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2007, nr. 200608956/1, ECLI:NL:RVS:2007:BC0539 (r.o. 2.14.6), over het bestemmingsplan Valweg/Hoefweg van de gemeente Westvoorne. 7 J.H. Beestman en R. Rothengatter, “Mengen waar mogelijk, scheiden waar nodig”, BR 2003/12.
brochure sinds de editie van 2007 het uitgangspunt van gemotiveerd toepassen, in plaats van gemotiveerd afwijken.8 5. Een rigide toepassing kan echter evenzeer voortkomen uit de gewoonte om alleen acht te staan op de richtafstandenlijsten. De indruk bestaat dat in de praktijk onvoldoende aandacht wordt gegeven aan de daaraan voorafgaande tekst en de toelichting op de lijsten, waarin de kaders worden gegeven voor de situaties waarin de richtafstanden kunnen worden toegepast. Daarover bestaan nog steeds de nodige misverstanden. 6. Ten eerste gelden de richtafstanden niet voor bestaande situaties, dus niet voor de beoordeling van bestaande feitelijke situaties, noch voor conserverende 9 bestemmingsplannen. Als een bestaande legale situatie niet in overeenstemming is met de richtafstand, is dat dus op zichzelf onvoldoende reden om de situatie niet positief te bestemmen.10 Voor welke nieuwe situaties gelden de richtafstanden dan?
8
VNG-brochure 2009, voorwoord, p. 18 en 40. VNG-brochure 2009, p. 15 en 18. Voor bestaande situaties kunnen de richtafstanden uit de VNGbrochure wel een indicatie zijn voor de aanvaardbaarheid van een plan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, aldus bijv. ABRvS 17 november 2010, nr. 200909373/1/R3, ECLI:NL:RVS:2010:BO4197. 10 Integendeel; bestaand legaal gebruik moet volgens vaste jurisprudentie in beginsel positief worden bestemd. Het wegbestemmen en onder het overgangsrecht brengen doorstaat alleen de rechterlijke toets als voldoende zicht is op beëindiging binnen de planperiode van tien jaar, zo nodig door aankoop of onteigening. Los daarvan bestaat het risico dat moet worden voorzien in een tegemoetkoming in de planschade. 9
7. Het gaat om de vestiging van een nieuw bedrijf (of andere milieubelastende activiteit) nabij bestaande woningen, de nieuwbouw van woningen nabij een bestaand bedrijf, of de vestiging van zowel nieuwe bedrijven als de bouw van woningen in elkaars nabijheid. Daarbij wordt uitgegaan van een gemiddeld modern bedrijf.11 Als al bekend is om welke concrete activiteiten het gaat, kan de daadwerkelijke te verwachten milieubelasting worden beoordeeld. Afhankelijk van de specifieke (bestaande) activiteiten en installaties, de inrichting van het bedrijfsperceel of andere omstandigheden, kan de onderlinge afstand worden verkleind of moet deze zelfs worden vergroot.12 8. Vervolgens is van belang dat de richtafstanden uitgaan van woningen in een “rustige woonwijk”. Een rustig buitengebied, stiltegebied of natuurgebied wordt als een vergelijkbaar omgevingstype beschouwd.13 9. De richtafstanden lenen zich vervolgens niet voor de beoordeling van onderlinge hinder tussen bedrijven en voor mengvormen van functies die zowel milieubelastend als milieugevoelig zijn, zoals een ziekenhuis. In die gevallen is per definitie lokaal maatwerk vereist. 10. Ten slotte kunnen de richtafstanden niet worden gehanteerd als daardoor een situatie 11
VNG-brochure 2009, p. 15 en 28 VNG-brochure 2009, p. 52 (voetnoot a) en 78 13 Een rustige woonwijk is een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor en langs de randen (in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig verstoring door verkeer. Vgl. VNG-brochure 2009, p. 29 (kader).
ontstaat die strijdig is met afstandsnormen in bijzondere wetgeving. Hierbij moet worden gedacht aan afstandsnormen die voortvloeien uit de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, het Besluit externe veiligheid inrichtingen, het Besluit risico’s zware ongevallen en het Vuurwerkbesluit.14 Deze afstandsnormen gaan dus altijd vóór. 11. Zodoende resteren vele situaties waar toepassing van de richtafstanden geen veilige keuze is, maar een beoordeling op maat moet worden verricht. Beestman en Rothengatter riepen daarom in 2003 op om creatiever en flexibeler om te gaan met de richtafstandenlijsten van de VNG-brochure. Daarnaast pleitten zij voor een lijst voor gebieden met functiemenging én een afstemming van de afstand op de kenmerken van het plangebied en de omgeving. Aan deze oproep is gevolg gegeven. 12. Sinds de editie van 2007 kent de VNGbrochure ook het omgevingstype “gemengd gebied”. Gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging, zoals een stads- of dorpscentrum met winkels, woningen, horeca en kleine bedrijven.15 Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische (en andere) bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd, evenals gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen.16 Ten slotte
12
14
Waar deze regelgeving van toepassing kan zijn op bepaalde bedrijfstypen, wordt hierop geattendeerd in de richtafstandenlijsten met de afkortingen Z (zonering Wgh), R (risico, Bevi mogelijk van toepassing), V (Vuurwerkbesluit van toepassing). 15 VNG-brochure 2009, p. 14. 16 VNG-brochure 2009, p. 3.
worden (delen van) woongebieden met kleinschalige of ambachtelijke bedrijvigheid gezien als gebieden met functiemenging.17 Als het gaat om woningen in gemengd gebied, mag de richtafstand met één afstandsstap worden verlaagd. Dat betekent dat mag worden aangesloten bij de richtafstand van één milieucategorie lager dan de categorie waartoe de activiteit of installatie in kwestie volgens de richtafstandenlijsten behoort. 13. Verder kent de VNG-brochure sinds 2007 een afzonderlijke systematiek voor zonering binnen gebieden met functiemenging. In deze gebieden, zowel bestaande gemengde gebieden als (nieuwe) gebieden waarin functiemenging wordt nagestreefd, staat niet de scheiding van functies centraal, maar wordt juist ingezet op de menging van functies, bijvoorbeeld om de levendigheid te vergroten .De Bos en Vaartschool in Haarlem ligt volgens de Afdeling in zo’n gebied, namelijk langs een belangrijke ontsluitingsweg en te midden van woningen, winkels, horeca, garage en andere dienstverlenende bedrijven. Overigens beoordeelt de Afdeling “vol” of deze feitelijke situatie aan de orde is en is het dus zaak om die kwalificatie degelijk te onderbouwen. 14. De richtafstandenlijsten zijn niét bedoeld voor zonering binnen gebieden met functiemenging. Voor de beoordeling van nieuwe activiteiten of woningen in deze gebieden, wordt gewerkt met drie categorieën activiteiten (A, B en C). De toelaatbaarheid van deze activiteiten wordt niet beoordeeld aan de hand van richtafstanden. In plaats daarvan gelden bepaalde voorwaarden. Activiteiten in categorie A komen grofweg overeen met milieucategorie 1 en mogen zonder meer
aanpandig aan woningen worden gevestigd in een gebied met functiemenging. Categorie Bactiviteiten, zoals een school, moeten bouwkundig worden afgescheiden van woningen en andere gevoelige functies. Voor activiteiten in categorie C is bovendien een ontsluiting op de hoofdinfrastructuur vereist. Voor gebieden met functiemenging is een afzonderlijke voorbeeld Staat van Bedrijfsactiviteiten opgenomen in bijlage 4 van de VNG-brochure. Deze bedrijvenlijst is ontleend aan de praktijk van de gemeente Amsterdam. De “Amsterdamse lijst” botste met het uitgangspunt van functiescheiding in de edities van de VNG-brochure van vóór 2007 en vond daarom bij de Afdeling aanvankelijk geen genade.18 15. Een uitgebreidere toelichting op de wijzigingen die de VNG-brochure van 2007 met zich bracht, is in dit tijdschrift reeds gegeven door E. Alders in “Het groene boekje herzien – de nieuwste versie van de VNGbrochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ is beter toepasbaar bij de zonering in bestemmingsplannen” (BR 2008, p. 46 e.v.). Alders vroeg zich af of de oproep van de VNG om ook de toepassing van de richtafstanden uitdrukkelijk te motiveren, in de praktijk inderdaad tot een andere wijze van hantering van de tabellen zou leiden. De hiervoor gepubliceerde uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Veere, illustreert dat het uitgangspunt van gemotiveerd toepassen nog niet overal is geland. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid om de richtafstand te verlagen ten opzichte van gevoelige functies in gemengd gebied. Zo was de raad van de 18
17
VNG-brochure 2009, p. 177.
Vgl. ABRvS 13 maart 2002 nr. 200005126/1 (niet gepubliceerd).
gemeente Kaag en Braasem bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein onnodig terughoudend met de kwalificatie als gemengd gebied.19 16. Hoe bezwaarlijk is het als de mogelijkheden van de VNG-brochure niet optimaal worden benut? Dat hangt af van het gewicht dat nog toekomt aan de VNGbrochure, dat naar mijn mening moet worden beoordeeld in het licht van twee ontwikkelingen in de jurisprudentie.
17. Allereerst de toepassing van het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. Dit vereiste was aanvankelijk alleen van toepassing op beroepen tegen besluiten die onder de Crisis- en herstelwet vielen, maar geldt sinds de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht voor álle beroepen (art. 8:69a Awb). Ten aanzien van de richtafstanden in de VNG-brochure wordt het relativiteitsvereiste door de Afdeling zo uitgelegd, dat een bedrijf zich erop kan beroepen, voor zover het een ongestoorde continuering van zijn bedrijfsvoering wenst te waarborgen en klachten van milieuhinder vreest van toekomstige bewoners.20 Omwonenden die zich tegen de bouw van nieuwe woningen keren, vangen echter bot indien zij wijzen op een afwijking van de richtafstand. Die norm heeft niet de strekking om de belangen van deze omwonenden te beschermen.21 Het gaat immers om de
bescherming van het woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners van die nieuwe woningen. Die zijn echter meestal nog niet in beeld. Dat betekent dat in feite alleen omringende bedrijven zich op de richtafstand van de VNG-brochure kunnen beroepen. Die richtafstand is in de praktijk echter niet maatgevend. Of de bedrijfsvoering ongestoord kan worden voortgezet, hangt veeleer af van de vraag of kan worden voldaan aan de milieunormen in algemene regels, bijvoorbeeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer, of de eventuele vergunningvoorschriften die voor het bedrijf gelden. Deze bedrijven hebben dus niet zozeer belang bij het voldoen aan de richtafstanden van de VNG-brochure, en het aanvoeren van een beroepsgrond daarover, maar dienen zekerheid te krijgen over de daadwerkelijke milieubelasting op de nieuwe woningen of andere gevoelige functies. Een en ander vraagt erom dat ook gemeenten bij de voorbereiding van ruimtelijke besluiten de aandacht hiernaar verleggen. 18. De tweede belangrijke ontwikkeling in dit verband is de introductie van milieunormen in ruimtelijke besluiten. Hiervoor werd al opgemerkt dat lange tijd niet is aanvaard dat in een bestemmingsplan milieukwaliteitseisen werden opgenomen. Dat tij lijkt te zijn gekeerd. De Afdeling heeft niet alleen aanvaard dat zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen worden opgenomen in een bestemmingsplan, maar stuurt daar onder omstandigheden zélf op aan.22 Het in gebruik
19
Vgl. bijv. ABRvS 26 november 2014, nr. 201306719/1/R3, ECLI:NL:RVS:2014:4222, ABkort 2015/18 (r.o. 14.3). 20 Vgl. bijv. ABRvS 3 juli 2013, nr. 201300842/1/R6, ECLI:NL:RVS:2013:167. 21 Vgl. ABRvS 19 januari 2011, nr. 201006426/1/R2, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352, BR 2011/37, m.nt. T.D.
Rijs en recent bijv. ABRvS 15 oktober 2014, nr. 201402213/1/R6, ECLI:NL:RVS:2014:3739. 22 Zie hierover bijvoorbeeld P.M.J. de Haan, “Waarborging geluidsmaatregelen weginfrastructuur in bestemmingsplan”, BR 2012/79.
nemen van een bepaalde functie wordt dan gekoppeld aan de realisering en instandhouding van bepaalde maatregelen, zoals een dove gevel in een woning of een geluidwal of -scherm. De uitvoering van dergelijke maatregelen kan dé sleutel zijn om aan de geluidnormen te voldoen en daarmee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen. In dat geval heeft het aanhouden van een bepaalde afstand geen toegevoegde waarde. Recent heeft de Afdeling bovendien aanvaard dat in een bestemmingsplan geluidnormen als gebruiksregel worden opgenomen, in de vorm van een geluidverdeelplan. Op deze wijze was het niet meer nodig om de zonering binnen een bedrijventerrein af te stemmen op de milieucategorieën en bijbehorende richtafstanden tot omliggende woningen, althans niet voor het aspect geluid.23 19. Het aanhouden van afstanden is dus niet meer de enige methode om in het ruimtelijke spoor te borgen dat milieuhinder en gevaar voor woningen wordt beperkt of voorkomen. Daarom spreek ik de verwachting uit dat de VNG-brochure in de ruimtelijke ordeningspraktijk aan belang zal inboeten. In ieder geval is het nu écht tijd om af te stappen van de standaardtoepassing van de VNGbrochure en om ook in het ruimtelijke spoor maatwerk te verschaffen.
23
ABRvS 4 februari 2015, nr. 201308203/1/R3, ECLI:NL:RVS:2015:237, AB 2015/83, m.nt. R. Benhadi.
