doelgericht investeren in onderwijs advies

doelgericht investeren in onderwijs advies

Doelgericht

investeren in onderwijs

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies Doelgericht investeren in onderwijs, uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nr. 20060216/846, juni 2006. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2006. ISBN-10: 90-77293-54-X ISBN-13: 978-90-77293-54-6

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl

Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon graﬁsche vormgeving

Drukwerk: Drukkerij Artoos © Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

Doelgericht

investeren in onderwijs

Wat brengt Nederland als kennisnatie dichterbij?

Inhoudsopgave

Samenvatting

9

1

Inleiding: waarom dit advies over investeren in onderwijsambities?

11

1.1 1.2 1.3

Aanleiding: ambitie om tot de Europese top te behoren Adviesvraag: welke instrumenten brengen Nederland als kennisnatie dichterbij? Over dit advies

11 13 14

2

Ambities voor Nederland als kennisnatie: waar moet OCW op inzetten?

17

2.1 2.2 2.3

Nederlandse onderwijsambities afgeleid van Europees streven Kennisinvesteringsquote is geen doel op zich Acht ambities volgens de Onderwijsraad

17 19 20

3 Ambities bereiken met effectieve interventies: welke investeringen werken?

24

3.1 3.2 3.3

Productiviteit in het onderwijs Het verhogen van de productiviteit Studies naar onderwijseffecten

24 25 26

4

Publieke en private financiering van onderwijs: wie betaalt nu wat en waarom?

30

4.1 4.2 4.3 4.4

Verdeling publieke en private bronnen en combinaties van beide Redenen voor publieke financiering: doelmatigheid en rechtvaardigheid Meer private bijdragen mogelijk in het niet-leerplichtige onderwijs Waarin willen particulieren investeren?

30 34 35 38

5

Financiering van onderwijsambities: mogelijke instrumenten

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren Achterstanden voorkomen De functie van de leraar versterken Alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie Internationalisering integreren in het onderwijs Een leven lang leren bevorderen Opwaarderen onderwijsinfrastructuur

40 40 42 44 45 47 49 50

6

Aanbevelingen: investeringsagenda voor Nederland als kennisnatie in 2016

53

6.1 Meer publieke en private bijdragen in het onderwijs nodig 6.2 Programma’s om ambities te bereiken: gewenste investeringen en innovaties en gewenst effectiviteitsonderzoek

53 54

Doelgericht investeren in onderwijs

Afkortingen

70

Figurenlijst

71

Literatuur Bijlagen

72

Bijlage 1 Adviesvragen Bijlagen 2 tot en met 5 staan alleen op de versie van het rapport zoals die op cd staat. Het gedrukte rapport heeft slechts één bijlage.

B.1-81

Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

B.2-87 B.3-93 B.4-105 B.5-119

2 3 4 5

Lissabon-doelstellingen Ambities in internationaal perspectief Kosteneffectiviteit van onderwijsinterventies Bekostiging Nederlandse onderwijs

Onderwijsraad, juni 2006

Samenvatting

Het waarmaken van de Nederlandse ambitie om een kennisnatie in Europa te zijn vraagt om extra publieke én private investeringen in het onderwijs, maar ook om een betere benutting en evaluatie van de bestaande investeringen. Aan toponderwijs hangt een prijskaartje, of het nu gaat om vooren vroegschoolse educatie of om maatwerk in het hoger onderwijs. De vraag die de Onderwijsraad op verzoek van de minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) in dit advies beantwoordt, luidt dan ook: welke instrumenten brengen Nederland als kennisnatie dichterbij? Hierbij legt de raad de nadruk op financiële instrumenten, maar ook komen niet-financiële instrumenten aan bod. De ambitie om tot de Europese top te behoren vraagt niet alleen om extra investeringen, maar ook om innovatieve maatregelen die een effectievere inzet van bestaande middelen mogelijk maken. Meer investeringen nodig, maar ook meer aandacht voor kosteneffectiviteit Extra publieke investeringen zijn vooral wenselijk in het leerplichtige onderwijs. Daarbij moet met name geïnvesteerd worden in gezins- en kindvriendelijke voorzieningen, het voorkomen van achterstanden bij leerlingen en het versterken van de functie van de leraar. De leraar is immers als beste in staat om talent te benutten en uitval te voorkomen. In het niet-leerplichtige onderwijs zullen vooral meer private investeringen moeten worden gedaan. De bestaande publieke investeringen blijven echter nodig om onderwijs van hoge kwaliteit toegankelijk te houden voor getalenteerden uit alle lagen van de bevolking. De overheid moet daarom niet alleen een breed onderwijsaanbod garanderen, maar ook een sociaal beurzenstelsel bieden, waarbij talentbeurzen beschikbaar worden gesteld voor specifieke achterstandsgroepen. Daarnaast betekent een doelmatige inzet van publieke en private middelen dat moet worden geïnvesteerd in de onderwijsinterventies die het hoogste rendement opleveren. Verhoging van de onderwijskwaliteit bij gelijkblijvende middelen kan alleen door een verhoging van de productiviteit, oftewel een verschuiving naar onderwijsinvesteringen met een hoger rendement. Publieke middelen moeten daarom gericht worden op activiteiten met de grootste maatschappelijke externe effecten. Vooral van interventies in het initiële onderwijs zijn grote besparingen te verwachten op de maatschappelijke kosten van bijvoorbeeld sociale zekerheid, criminaliteit en gezondheid. Daarbij is het van belang dat maatregelen om te investeren en innoveren zo worden ingezet dat de (kosten)effectiviteit ervan uiteindelijk ook kan worden nagegaan. In een aantal gevallen kan dit door een experiment op te zetten met een controlegroep; in andere gevallen is een quasi-experimentele benadering mogelijk door bijvoorbeeld groepen te vergelijken die toevallig net wel en net niet in aanmerking komen voor een regeling. Dit neemt natuurlijk niet weg dat bepaalde effecten soms moeilijk (of pas op lange termijn) meetbaar zullen zijn, maar ook dan is het van belang dat een maatregel zo is opgezet dat de (administratieve) kosten relatief beperkt zijn. Anders dan bijvoorbeeld in


de gezondheidszorg wordt in het onderwijs nog relatief weinig onderzoek gedaan naar de kosteneffectiviteit van interventies. Op welke onderwijsterreinen moet Nederland investeren en innoveren? De Onderwijsraad heeft acht ambities geformuleerd die vragen om extra investeringen en innovaties. Deze ambities komen voort uit de Lissabon-doelstellingen, eerdere ambities van de raad en recente maatschappelijke ontwikkelingen. Deze ambities staan in acht programma’s van maatregelen uitgewerkt: • (1) gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren; (2) achterstanden voorkomen; • (3) de functie van de leraar versterken; • (4) alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie; • (5) internationalisering integreren in het onderwijs; • (6) de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs verstevigen; • (7) een leven lang leren bevorderen; en • (8) de onderwijsinfrastructuur opwaarderen. • Deze ambities vragen om extra investeringen en om innovaties in het onderwijs. Een aantal van deze voorgestelde aanbevelingen komt ook in andere adviezen aan de orde. De volgende maatregelen springen het meest in het oog. (1) Extra onderwijstijd om achterstanden te voorkomen Voorkomen is beter dan genezen. Daarom is het van groot belang dat de overheid investeert in de preventie van achterstanden. Dit kan door extra onderwijstijd in de vorm van vooren vroegschoolse educatie, maar ook door in het primair en voortgezet onderwijs innovatieve programma’s aan te bieden na schooltijd en in weekends en vakanties. De effectiviteit van dergelijke programma’s is zeer hoog, terwijl de kosten relatief beperkt kunnen zijn door een betere benutting van bestaande voorzieningen. Ook naschoolse opvang kan hierbij een belangrijke rol spelen. Bovendien maakt die opvang het aantrekkelijker om zorg en werk te combineren. (2) Meer ruimte voor maatwerk en differentiatie, ook in bekostiging Vooral in het niet-leerplichtig onderwijs is meer ruimte voor innovatie, differentiatie en een grotere private bijdrage. Het vergt bijvoorbeeld 600 miljoen euro extra per jaar om 20% van de studenten in het hoger onderwijs een opleiding aan te kunnen bieden zoals die op Europese topinstituten. De overheid kan een deel hiervan voor haar rekening nemen door intensieve vormen van toponderwijs extra te bekostigen. Tegelijkertijd is een grotere private bijdrage gewenst. Dit kunnen giften en beurzen van bedrijven zijn. Maar ook is het mogelijk om, zonder dat dit ten koste gaat van de toegankelijkheid, hogere eigen bijdragen van studenten te vragen. (3) Verruiming fiscale aftrek studiekosten Leren houdt niet op bij het verlaten van het initiële onderwijs. De snelle toevoeging van kennis vraagt om een continue bijscholing. Daarnaast moeten groepen die in het initiële onderwijs kansen hebben laten liggen, de mogelijkheid hebben om op latere leeftijd hun talenten alsnog te ontplooien. Daarbij mag van individuele werknemers een eigen bijdrage worden verwacht, maar de overheid moet dit fiscaal ruimhartig ondersteunen. Dit geldt ook voor het gebruik van de levensloopregeling voor scholingsdoeleinden.

10


1

Inleiding: waarom dit advies over investeren in

onderwijsambities?

Volgens een themanummer van The Economist is het niet erg waarschijnlijk dat Europa in 2010 de meest concurrerende kenniseconomie ter wereld zal zijn. Europese universiteiten moeten daartoe bijvoorbeeld steeds meer studenten afleveren, maar krijgen geen extra publieke middelen en ook niet de ruimte om extra private middelen binnen te halen. Bezuinigingen op de kwaliteit lijken daarmee onvermijdelijk. Tegelijkertijd groeit de achterstand op bijvoorbeeld Amerikaanse topuniversiteiten die wel kunnen putten uit een grote verscheidenheid aan financieringsbronnen. Mede dankzij private investeringen zijn de uitgaven aan hoger onderwijs in de Verenigde Staten twee keer zo hoog als in Europa, wat mogelijk verklaart dat zeventien van de twintig topuniversiteiten ter wereld in de Verenigde Staten staan en 70% van de Nobelprijswinnaars er werken. Landen als China en India volgen het Amerikaanse voorbeeld en dreigen Europa in rap tempo in te halen. Dit advies gaat in op de mogelijkheden om de ambitie van Nederland te bereiken om in ieder geval in Europa een voorhoederol te vervullen op het gebied van onderwijs en met name op de financieringsinstrumenten die hiervoor geschikt zijn. Maar eerst beschrijft dit hoofdstuk de aanleiding voor dit advies, de adviesvraag en de afbakening en opbouw van het advies.

1.1

Aanleiding: ambitie om tot de Europese top te behoren Onderwijsinvesteringen zo doelmatig en productief mogelijk inzetten Aanleiding voor het advies is de Nederlandse ambitie om tot de Europese top te behoren. Veel Nederlandse onderwijsinstellingen en hun docenten slagen er tot dusver in om met beperkte middelen internationaal redelijk goede resultaten te behalen. Nederland heeft echter de ambitie om permanent de onderwijsprestaties te verbeteren. Dit kan op de volgende manieren: • Een doelmatiger inzet van de bestaande onderwijsmiddelen. Bijvoorbeeld door binnen of tussen onderwijssectoren gelden te verschuiven van investeringen met een laag rendement naar investeringen met een hoog rendement. Of door verhoging van het rendement van bestaande investeringen (productiviteitsverbetering); of door de inzet van kostenbesparende technologieën en een efficiëntere organisatie, zodat geld overblijft voor verbetering van het onderwijs. • Extra publieke én private investeringen om ambities waar te kunnen maken.

How Europe fails its young (2005).


11

Naar een investeringsagenda voor onderwijs De publieke en private investeringen in kennis in het algemeen (inclusief onderwijs) zijn in Nederland lager dan het gemiddelde van andere OESO-landen (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). Dit blijkt onder meer uit een recente verkenning van het kabinet naar de kennisinvesteringsquote (KIQ). Bij nadere beschouwing blijkt Nederland met name minder private middelen te besteden aan r&d (research en development) en hoger onderwijs, en minder publieke middelen uit te geven aan het funderend onderwijs. Het kabinet pleit in de KIQ-verkenning voor onderzoek naar de mogelijkheden om in de toekomst een groter deel van het FES (Fonds Economische Structuurversterking) te benutten voor kennisinvesteringen. In een reactie hierop heeft de AWT (Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid) gepleit voor extra publieke investeringen in onderwijs en onderzoek, die ook extra private investeringen moeten uitlokken. Het Innovatieplatform heeft onlangs een discussienotitie uitgebracht met voorstellen voor een kennisinvesteringsagenda. Daarbij ligt de nadruk op publieke investeringen in het funderend onderwijs en een combinatie van publieke en private investeringen in het hoger onderwijs en een leven lang leren. Na de zomer van 2006 komt het Innovatieplatform met een definitieve investeringsagenda voor het onderwijs. In vervolg op deze investeringsagenda en dit advies van de Onderwijsraad werkt het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) een meerjarige investeringsagenda uit ten behoeve van de kabinetsformatie in 2007. Uit de discussies die daar op dit moment al over worden gevoerd, komt naar voren dat naast de aandacht voor ‘knelpunten’ (bijvoorbeeld in het kader van de Lissabon-doelstellingen) er ook aandacht zou moeten zijn voor ‘kansen’, zoals de creatieve industrie. Ook de publieke en private investeringen in het hoger onderwijs vormen een belangrijk thema. Ontwikkelingen die vragen om nieuwe financieringsarrangementen De toekomstige welvaart staat onder druk door toenemende concurrentie en de globalisering van de economie en de vergrijzing en krimp van de beroepsbevolking. Dit vraagt om verhoging van de productiviteit door innovatie en een betere benutting van het beschikbare talent. Het bijbehorende beleid moet daarom gericht zijn op investeringen in de kenniseconomie om het opleidingsniveau en de arbeidsparticipatie te verhogen. Tegelijkertijd gaan door de vergrijzing de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid in de komende decennia naar verwachting sterk omhoog, met als risico dat er weinig ruimte is voor extra publieke investeringen in onderwijs. Voldoende publieke investeringen in onderwijs zijn echter hard nodig. De schaarste aan publieke middelen benadrukt de noodzaak van een kritische beoordeling van de kosteneffectiviteit van publieke uitgaven: ze moeten alleen worden aangewend voor maatschappelijk pro-

De KIQ is een indicator van de publieke en private investeringen in onderwijs, scholing en r&d als percentage van het bbp (Ministerie van EZ & Ministerie van OCW, 2005). Overigens zijn de private investeringen in hoger onderwijs wel redelijk hoog ten opzichte van de meeste landen in continentaal Europa, maar relatief laag in vergelijking met de Angelsaksische landen. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, 2005. Innovatieplatform, 2006. Zie bijvoorbeeld Raad van Economische Adviseurs, 2005.

12


ductieve investeringen. Tegelijkertijd rechtvaardigt een hoog privaat rendement van onderwijs ook meer private investeringen dan nu het geval is. Als gevolg van de groeiende internationalisering in het (hoger) onderwijs verbreden steeds meer studenten hun horizon door (een deel van) hun opleiding in het buitenland te volgen. Het betekent ook dat Nederlandse onderwijsinstellingen op kwaliteit moeten concurreren met het buitenland en een ‘zesjescultuur’ moeten vermijden. Anders dreigt het gevaar dat steeds meer goede studenten Nederland verlaten voor buitenlandse topuniversiteiten, zonder dat daar goede buitenlandse studenten voor in de plaats komen. Andere landen hebben hier al ervaring mee, zoals blijkt uit bijlage 3. Dit versterkt de roep om een betere inzet van de bestaande middelen en extra investeringen in het onderwijs. Tot slot is er in Nederland een groeiende groep ouders en deelnemers die bereid is om zelf meer te investeren in het onderwijs. Hoewel de omvang van het particuliere onderwijs nog relatief klein is, is de laatste jaren wel sprake van een sterke groei. Draagkrachtige ouders, leerlingen en studenten kiezen in een aantal gevallen voor een (dure) particuliere school boven een (betaalbare) publiek bekostigde school. Blijkbaar hebben sommige ouders veel geld over voor een privéschool, met kleine selecte klassen, andere methoden, andere leraren en betere materiële voorzieningen en leermiddelen. Ook huiswerkinstituten lijken een grote groei door te maken. Deze ontwikkelingen laten zien dat er groepen bestaan die bereid en in staat zijn om meer te investeren in het onderwijs dan ze nu doen. Zij zijn bijvoorbeeld bereid om onder bepaalde voorwaarden te betalen voor een hogere kwaliteit of snelheid.

1.2 Adviesvraag: welke instrumenten brengen Nederland als kennisnatie dichterbij? Het advies neemt de Nederlandse onderwijsambities onder de loep en kijkt naar de implicaties van deze ambities. Welke instrumenten brengen Nederland als kennisnatie dichterbij? Nederland als kennisnatie betekent dat studenten uit de hele wereld hier graag naar toe willen komen om te studeren en te werken. Een grote concentratie aan hoogwaardige kennisinstellingen en kennisintensieve bedrijvigheid is daarbij een voorwaarde. Daarbij ligt de nadruk op financiële instrumenten, maar komen ook niet-financiële instrumenten aan bod. De ambitie om tot de Europese top te behoren vraagt niet alleen om extra investeringen, maar ook om innovatieve maatregelen die een effectievere inzet van bestaande middelen mogelijk maken. Daarnaast vraagt de minister om te reflecteren op de verkenning van de kiq en ook de reactie daarop van de AWT mee te nemen. De volledige adviesvragen over investeren en innoveren staan in bijlage 1.

Het percentage deelnemers aan particulier onderwijs bedraagt naar schatting minder dan 2% van het totaal in het funderend onderwijs (Waslander & Hopstaken, 2005). In het hoger onderwijs ligt dit percentage met 12% een stuk hoger. Hierbij gaat het in de meeste gevallen om korte en/of deeltijdopleidingen (Onderwijsraad, 2004b). De laatste jaren zijn veel niet-bekostigde scholen gestart (zie bijvoorbeeld Het particulier onderwijs in de lift, 2004). Met name de opkomst van scholen volgens het Iederwijs-concept heeft tot veel kamervragen geleid. In reactie hierop heeft de Inspectie deze scholen beoordeeld. Ook laat de Minister onderzoek doen naar de motieven van ouders die kiezen voor particulier onderwijs (Brief over particulier onderwijs aan de Tweede Kamer, 25 augustus 2005, kenmerk PO/KO/2005/37233).


13

1.3

Over dit advies Afbakening Het advies is niet opgebouwd per onderwijssector, maar bestrijkt het hele spectrum van de vooren vroegschoolse educatie tot en met een leven lang leren. Hoe kunnen de onderwijsambities het beste verwezenlijkt worden en op welke manier zouden daarvoor middelen kunnen worden gemobiliseerd? Bij de aanbevelingen gaan we vervolgens na op welke specifieke sector(en) en activiteiten een bepaalde financieringsvorm zou kunnen worden toegepast. Daarnaast wordt ook beschreven wat de opgave voor innovatie is bij de betreffende ambities. Bij financieringsaspecten kijken we naar de totale geldstromen ongeacht de herkomst. We nemen dus zowel publieke als private geldstromen mee. Het advies kijkt met name naar mogelijke interacties en combinaties van publieke en private geldstromen. Welke interacties en combinaties zijn potentieel interessant voor het bereiken van welke specifieke ambities? Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om een nieuw bekostigingssysteem te ontwerpen. Ook is het niet de bedoeling om een uitputtende beschrijving te geven van bekostigingssystemen in verschillende landen. Het advies zoekt wel naar manieren waarop bestaande publieke en private middelen efficiënter kunnen worden ingezet. Hoe kunnen (extra) publieke en private middelen verdeeld worden in het onderwijs? En: op welke terreinen ligt een nieuwe verdeling het meest voor de hand? Relatie met eerdere adviezen van de raad De raad is in eerdere adviezen al ingegaan op het belang van een doelmatige inzet van middelen in het onderwijs en de mogelijkheden en grenzen van private bijdragen aan de bekostiging van het onderwijs. • In de verkenning Bureaucratisering in het onderwijs (2004f) is gewezen op het risico van een ondoelmatige inzet van middelen door voortgaande (bestuurlijke) schaalvergroting. • In het advies Publiek en privaat (2001a) geeft de raad aan dat private financiering een mogelijkheid kan zijn, maar dat de overheid garant moet staan voor de basisfinanciering. Zo mogen de verplichte kernactiviteiten in het leerplichtige onderwijs niet afhankelijk gemaakt worden van private inzet. De overheid dient deze basiskwaliteit in elke onderwijssector te garanderen, onder andere via bekostiging en kwaliteitscontrole. Scholen kunnen wel gebruikmaken van private middelen voor incidentele projecten en speciale extra activiteiten, mits zij de inzet van deze middelen kunnen verantwoorden. • Uit de verkenning De markt meester? (2001b) blijkt dat positieve effecten van marktwerking niet zonder overheidsbemoeienis (het stellen van randvoorwaarden) tot stand zullen komen. De verkenning reikt thema’s aan die nader onderzocht moeten worden om duidelijk te maken om welke randvoorwaarden het gaat. De overheid zou bijvoorbeeld kunnen overwegen een basispakket af te bakenen waarvoor overheidsbemoeienis noodzaak is; voor alles wat daarboven ligt, is deze overheidsbemoeienis niet noodzakelijk. • In de adviezen Bekostiging hoger onderwijs (2003a) en Hoger onderwijs: meer kenniswerkers en betere kennisbenutting (2004a) geeft de raad aan ruimte te zien voor een grotere private bijdrage in het hoger onderwijs, met name bij de

14


masteropleidingen. Hierbij spreekt de raad ook van de mogelijkheden van collegegelddifferentiatie. • In het advies De stand van educatief Nederland (2005a) heeft de raad zich uitgesproken voor meer publieke en private investeringen in het onderwijs. De raad geeft daarbij prioriteit aan investeringen in de leraar en, wat betreft leerlingen en studenten, aan investeringen in zowel de onderkant als de bovenkant van de verschillende onderwijstypes. Bovenstaande aanbevelingen zullen in dit advies meegenomen worden bij de opstelling van een investeringsagenda voor het onderwijs. Aanpak Het advies maakt gebruik van bevindingen uit de internationale economische en onderwijskundige literatuur over de financiering en effecten van onderwijs. Ook zijn enkele deskundigen op het gebied van de financiering van onderwijs geraadpleegd. Helaas ontbreekt het aan systematisch onderzoek naar de effecten van onderwijsinterventies, zodat de bevindingen onvolledig zijn. Dit betekent dat we over sommige onderdelen wel wat kunnen zeggen maar dat op andere terreinen kennis ontbreekt. Dit wijst op de noodzaak van systematisch onderzoek naar de kosteneffectiviteit van onderwijsinterventies en de opbouw van evidence-based education. Daarnaast is er een casusstudie uitgezet bij het IOO (Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven). Het doel van deze studie was het identificeren van verschillende mogelijke financieringsinstrumenten die in het buitenland worden toegepast, en het doordenken van de eventuele toepasbaarheid op de Nederlandse situatie. Dit heeft geresulteerd in het rapport Financieringsmogelijkheden in het onderwijs. Deze studie beschrijft veertien instellingen voor middelbaar en hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs in het buitenland, die een relatief hoog aandeel private financiering kennen. Elke instelling is vergeleken met een Nederlandse instelling van een vergelijkbare omvang en met een vergelijkbaar onderwijsaanbod. Opbouw Hoofdstuk 2 stelt de ambities centraal vanuit de doelen die het kabinet zich in het kader van de Lissabon-doelstellingen heeft gesteld. De raad adviseert hierin prioriteit te geven aan acht onderwijsambities. In hoofdstuk 3 bekijken we welke onderwijsinterventies ingezet kunnen worden om deze ambities te bereiken en wat bekend is over de effectiviteit van deze interventies. Hoofdstuk 4 beschrijft de huidige inzet van publieke en private middelen in het onderwijs om vervolgens te bekijken welke verschuivingen daarbij denkbaar zijn. Hoofdstuk 5 beschrijft welke instrumenten kansrijk zijn om de acht onderwijsambities mee te financieren. Hoofdstuk 6, ten slotte, bekijkt de mogelijkheden voor publiek-private financieringscombinaties voor het bereiken van de gestelde ambities. Hier vloeit een investeringsagen-

Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006.


15

da voor het onderwijs uit voort, waarbij ook aandacht besteed wordt aan de gewenste innovaties op de gestelde ambities. Dit advies verschijnt zowel in boekvorm als in de vorm van een cd. De bijlagen 2 tot en met 5 zijn niet opgenomen in het boek, maar staan wel in de versie die op cd verschijnt.

16


2

Ambities voor Nederland als kennisnatie:

waar moet OCW op inzetten?

Acht ambities vormen volgens de raad de basis voor toekomstig onderwijsbeleid: gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren, achterstanden voorkomen, de functie van de leraar versterken, alle talenten benutten, internationalisering integreren in het onderwijs, het verstevigen van de culturele taak van het onderwijs, een leven lang leren bevorderen en de onderwijsinfrastructuur opwaarderen. Dit hoofdstuk beschrijft hoe de raad tot deze keuze gekomen is.

2.1

Nederlandse onderwijsambities afgeleid van Europees streven In de discussie over de toekomst van het Nederlands onderwijs en het verbeteren van de kwaliteit worden vele ranglijsten genoemd waarop wij nummer één willen zijn. De Onderwijsraad vindt het belangrijk om prioriteiten aan te brengen in deze stapel ranglijsten en aan te geven waarop onderwijsbeleid en onderwijsinstellingen daadwerkelijk moeten inzetten. Lissabon-doelstellingen De EU (Europese Unie) heeft in 2000 in Lissabon een ambitieuze agenda vastgesteld (zie ook bijlage 2). Europa moet de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld worden. Het uitgangspunt is dat de kenniseconomie bijdraagt aan duurzame groei, meer werkgelegenheid en een hechtere sociale cohesie. Onderwijs draagt bij aan deze sterke nationale en internationale kenniseconomie. De Europese Raad nodigde de onderwijsministers uit in te stemmen met concrete doelstellingen voor onderwijsen opleidingsstelsels. De Raad stelde vervolgens drie strategische doelstellingen voor onderwijs vast: • het bereiken van hogere kwaliteit en grotere effectiviteit van de onderwijsen opleidingsstelsels in de EU; • het bereiken van grotere toegankelijkheid van de onderwijsen opleidingsstelsels; en • het binnenhalen van de wereld in de onderwijsen opleidingsstelsels. Tijdens een volgende ronde in Barcelona in 2002 zijn deze drie doelstellingen nader uitgewerkt in een gedetailleerd werkplan met dertien subdoelstellingen. Per doelstelling is een werkgroep opgezet die indicatoren ontwikkelt om de vooruitgang te kunnen meten. Deze kwaliteitsindicatoren vormen de bouwstenen voor de jaarlijkse vergelijkende rapporten. In 2004 heeft een High Level Group onder leiding van Wim Kok aangegeven dat forse extra inspanningen nodig zijn om van de Lissabon-strategie een succes te maken.

High Level Group, 2004.


17

Vijf richtpunten De Europese Commissie stelde vijf richtpunten voor onderwijs voor om de voortgang van de afzonderlijke lidstaten te meten. Deze richtpunten zijn gerelateerd aan de best presterende EU-landen op een bepaalde indicator. De Europese Raad stelde de richtpunten in 2003 als volgt vast: • in 2010 is in de EU het gemiddelde percentage van vroegtijdige schoolverlaters niet meer dan 10%; • het aantal afgestudeerden in wiskunde, exacte vakken en technologie is in de EU in 2010 met ten minste 15% gestegen. Ook is er meer evenwicht tussen mannen en vrouwen; • in 2010 heeft ten minste 85% van de 22-jarigen in de EU het hoger secundair onderwijs afgerond; • in 2010 is in de EU het percentage 15-jarigen die slecht lezen met ten minste 20% gedaald ten opzichte van 2000; en • in 2010 bedraagt de gemiddelde deelname aan levenslang leren in de EU ten minste 12,5% van de volwassen beroepsbevolking (25- tot 64-jarigen). De toenmalige Nederlandse minister van Onderwijs heeft deze richtlijnen in 2003 toegespitst op de Nederlandse situatie in het Actieplan EU-benchmarks Onderwijs. Wat daarin opvalt is dat de minister inhoudelijk nauw aansluit bij de vijf richtpunten en soms zelfs de lat een stukje hoger legt. Reactie Onderwijsraad op Europese richtpunten In het advies Europese richtpunten voor het Nederlandse onderwijs (2003c) heeft de raad voor elk Europees richtpunt aangegeven op welke terreinen nadere aandacht of intensivering van nationaal beleid gewenst is. Ten eerste zijn verbeteringen nodig als het gaat om het realiseren van een sluitende aanpak van melding, registratie en doorverwijzing van voortijdige schoolverlaters die niet meer leerplichtig zijn. Ook kan het risico van voortijdig schoolverlaten preventief aangepakt worden met meer vooren vroegschoolse educatie. Ten tweede zouden, om het aantal afgestudeerden in bèta en techniek te verhogen, het beleid en de praktijk in belangrijke mate verbeterd moeten worden. Dit kan volgens de raad onder andere door het verstevigen van de banden tussen onderwijs en bedrijfsleven, het vergroten van de aantrekkelijkheid van bèta-studies en het verbeteren van het imago van exacte vakken, onder andere door leerlingen attent te maken op de maatschappelijke relevantie van deze vakken. Ten derde zijn verbeteringen mogelijk als het gaat om het omhoog brengen van het percentage leerlingen met ten minste hoger secundair onderwijs. Met name de doorstroom binnen het mbo van niveau 1 en 2 naar niveau 3 en 4 verdient de aandacht. Ten vierde: Nederland heeft een relatief goede positie binnen Europa als het gaat om de taal- en leesprestaties van vijftienjarigen, gelet op de scores binnen het PISA (Programme for International Student Assessment). Echter, deze positie wordt bedreigd door de geringe animo voor het lerarenberoep en de daardoor verwachte tekorten. Beleid gericht op bestrijding van deze tekorten is daarom nodig. Binnenkort zal de Onderwijsraad in een ander advies ingaan op mogelijkheden om meer docenten te werven en te behouden.

18


Ten vijfde doet Nederland het twee keer zo goed als het Europese gemiddelde op het terrein van een leven lang leren. Echter, het motiveren van kwetsbare groepen die ook gebaat zijn bij een leven lang leren is moeilijk. Het is van belang dat werkenden en werkgevers geprikkeld worden te investeren in scholing en personeelsbeleid. Tot slot heeft de raad voorgesteld om als zesde richtpunt te kijken naar het niveau van de basisvaardigheden van de Nederlandse beroepsbevolking. In dit advies bouwt de raad hierop voort door het formuleren van acht ambities voor het onderwijsbeleid in het komende decennium: gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren, achterstanden voorkomen, de functie van de leraar versterken, alle talenten benutten, internationalisering integreren in het onderwijs, het verstevigen van de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs, een leven lang leren bevorderen en de onderwijsinfrastructuur opwaarderen.

2.2

Kennisinvesteringsquote is geen doel op zich In het kader van het Lissabon-akkoord is ook afgesproken dat lidstaten streven naar een forse jaarlijkse groei van de investeringen in menselijk kapitaal. Voor de nagestreefde verhoging van de onderwijsuitgaven als percentage van het bbp (bruto binnenlands product) is echter geen concrete doelstelling vastgelegd.10 In dit verband is het relevant dat het kabinet onlangs een verkenning heeft uitgevoerd naar de kennisinvesteringsquote (KIQ) en de prestaties van de kenniseconomie op hoofdlijnen.11 Doel van deze verkenning is om te bezien hoe het staat met de Nederlandse investeringen in kennis en de effecten daarvan op de kenniseconomie, en in hoeverre de KIQ daarbij kan dienen als een nuttige indicator voor het beleid. Hoewel de KIQ een beeld geeft van de kennisinvesteringen ten opzichte van andere landen, gaat het volgens het kabinet uiteindelijk om het rendement en de resultaten van deze investeringen. In dat licht zijn de prestaties van het Nederlandse onderwijssysteem goed te noemen. Wel bestaan er zorgen over het relatief hoge aantal voortijdige schoolverlaters, de duur van de onderwijsdeelname, het gemiddelde opleidingsniveau en het geringe aantal bèta’s. Conclusie van het kabinet is dat de KIQ onderdeel kan zijn van een bredere analyse van investeringen in onderwijs en onderzoek. Aanvullende instrumenten zijn echter noodzakelijk om zicht te krijgen op het rendement en de effecten van deze investeringen. Om de kennis over de resultaten van het onderwijsen onderzoeksbeleid te vergroten, stelt het kabinet met het oog op de volgende kabinetsperiode een onderzoeksagenda Kennis en Innovatie voor. Deze agenda moet in overleg met onderzoeksinstellingen, het Innovatieplatform en andere belanghebbenden worden opgesteld. Mogelijke onderwerpen daarbij zijn nader onderzoek naar de maatschappelijke effecten van onderwijs en naar de mogelijkheden om in de toekomst een groter deel van het FES (Fonds Economische Structuurversterking) te benutten voor kennisinvesteringen. De AWT (Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid) heeft in een

10 11

Voor O&O en innovatie is wel een streefcijfer van 3% van het bbp afgesproken. Ministerie van EZ & Ministerie van OCW, 2005.


19

reactie op de kabinetsverkenning gepleit voor extra publieke investeringen in onderwijs en onderzoek, die ook extra private investeringen moeten uitlokken.12 De raad kan zich vinden in de kanttekeningen bij de KIQ die in de kabinetsverkenning reeds worden genoemd. Zoals het feit dat de kiq automatisch stijgt wanneer het nationaal inkomen daalt, zonder dat de onderwijsuitgaven veranderen (het zogenoemde noemereffect). Daarnaast ziet de raad echter nog enkele aanvullende problemen. Zo houdt de KIQ geen rekening met demografische ontwikkelingen die voor het onderwijs van groot belang zijn. Een babyboom komt bijvoorbeeld niet direct tot uitdrukking in het nationaal inkomen, terwijl die wel vraagt om een verhoging van de onderwijsuitgaven. Het gebruik van een KIQ is paradoxaal genoeg in tegenspraak met de investeringsgedachte, die onderwijsuitgaven juist minder conjunctuurgevoelig moet maken. Het is in dat verband verstandiger om te kijken naar de reële onderwijsuitgaven per leerling of student en die op een goed peil te brengen en te houden, zoals de raad ook heeft aangegeven in De stand van educatief Nederland (2005a). De raad is daarom voorstander van een kennisinvesteringsbegroting waarbij onderwijsuitgaven worden behandeld als investeringen. Daardoor kan worden voorkomen dat bezuinigingen ten koste gaan van rendabele onderwijsuitgaven. Overigens is ook al een beweging in die richting zichtbaar. Zo bestaat in het kader van de Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking ook een fonds voor de kennisinfrastructuur (ICES-KIS), naast investeringsfondsen voor ruimtelijke infrastructurele projecten. In 2003 heeft in het kader van ICES-KIS de derde investeringsimpuls plaatsgevonden, ook wel bekend onder de naam BSIK (Besluit Subsidies Investeringen in de Kennisinfrastructuur). Middelen uit dit fonds zouden echter wel moeten worden benut om extra investeringen te doen en niet om een verlaging van de private bijdrage te financieren, zoals is gebeurd bij de afschaffing van het lesgeld voor zestien- en zeventienjarigen. Samenvattend deelt de raad de mening van het kabinet dat de kiq geen doel op zich is, maar dat het gaat om het doen van effectieve onderwijsinvesteringen. En daarbij heeft de raad investeringen op acht terreinen voor ogen, die hieronder genoemd worden.

2.3

Acht ambities volgens de Onderwijsraad Naar aanleiding van de Lissabon-doelstellingen, eerdere ambities van de raad en recente maatschappelijke ontwikkelingen, kiest de raad voor – in ieder geval – de volgende acht ambities. Gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren Als gevolg van de vergrijzing en ontgroening zal de komende decennia een groeiende groep ouderen een beroep doen op een kleiner wordende beroepsbevolking. Dit vraagt om een verdere groei van de arbeidsparticipatie en de productiviteit, terwijl er steeds minder jongeren zullen zijn om aan de groeiende vraag naar hoger opgeleiden te voldoen. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat vrouwen minder kinderen krijgen dan zijzelf zouden wensen. Zo is het gemiddelde aantal kinderen gedaald van 3,1 in 1960 naar 1,7 in 2002, terwijl de gemiddelde kinderwens 2,7 bedraagt en een cijfer van 2,1 nodig is

12

Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, 2005.

20


om de bevolking op peil te houden.13 Enerzijds krijgen vrouwen op steeds latere leeftijd hun eerste kind, waardoor eerder medische complicaties optreden, anderzijds zien met name hoger opgeleide vrouwen af van (extra) kinderen vanwege de problemen om dit met werk te combineren. Dit vraagt om een beleid dat het makkelijker maakt om studeren, werken en de zorg voor kinderen te verenigen. Achterstanden voorkomen Voorkomen is beter dan genezen, dit geldt ook voor onderwijsachterstanden. De overheid zou zich in haar beleidsvoering veel meer op preventie moeten richten dan op het achteraf herstellen van problemen. Daarom staat de Lissabon-doelstelling: het voorkomen van schooluitval, niet expliciet op het lijstje van raadsprioriteiten. Natuurlijk is het voorkomen van schooluitval van groot belang, maar volgens de raad kan daaraan in de komende jaren het beste preventief gewerkt worden. Een goed en structureel pakket van educatie en begeleiding dat op jonge leeftijd begint en door het onderwijs heen vervolgd wordt, legt tevens de basis voor andere Lissabon-richtpunten. Het verbeteren van de leesprestaties en het verhogen van het aantal personen met hoger secundair onderwijs zijn daarom geen aparte punten op de prioriteitenlijst van de raad. Wel is aparte aandacht nodig voor een leven lang leren. De functie van de leraar versterken Door de vergrijzing dreigen op korte termijn in verschillende sectoren opnieuw tekorten aan leraren. Hoewel de instroom van nieuw onderwijspersoneel op het moment landelijk gezien voldoende is, zal er naar verwachting vanaf 2007 weer een nieuw lerarentekort ontstaan doordat veel docenten de komende jaren met pensioen zullen gaan. Dit betreft met name het voortgezet onderwijs; in het primair onderwijs is sprake van een wankel evenwicht.14 Versterking van de positie van de leraar is daarom een belangrijk onderdeel van de investeringsagenda, maar is tevens onderwerp van een apart raadsadvies in 2006. Naar aanleiding van dit zelfstandige advies kan verder nagedacht worden over de uitwerking van het financiële beleid op dit terrein. De functie van de leraar versterken is een prioriteit die de raad stelt naar aanleiding van eigen adviezen, net als het benutten van alle talenten, het integreren van internationalisering in het onderwijs en het verstevigen van de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs. Alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie Het Nederlands onderwijs is vooral gericht op het bieden van onderwijs aan de gemiddelde leerling en bepaalde groepen achterstandsleerlingen. De aandacht voor de ontwikkeling van uiteenlopende talenten is in het Nederlands onderwijs echter beperkt. Een betere benutting van het beschikbare talent kan de productiviteit van het Nederlands onderwijs waarschijnlijk verhogen. De raad heeft ook in eerdere adviezen aandacht gevraagd voor het beter benutten van verschillende talenten. In dit advies zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan het stimuleren van differentiatie en excellentie in het hoger onderwijs. In het komende advies Presteren naar vermogen zal de raad aandacht besteden aan de onderbenutting van talent in het leerplichtig onderwijs. 13 14

Van Zundert, Moons, Camps & Kassirioui, 2005. Zie ook: Ministerie van OCW, 2005b.


21

Internationalisering integreren in het onderwijs Internationale kennis en vaardigheden zijn van groot belang in de huidige samenleving en in een mondiale economie en arbeidsmarkt. Als gevolg daarvan levert internationalisering van het onderwijsprogramma productiviteitswinst op. Echter, na vijftien jaar beleid op dit gebied is internationalisering nog altijd geen integraal onderdeel van het onderwijs. Veel onderwijsinstellingen doen alleen ‘iets’ aan internationalisering als ze er op enig moment tijd en geld voor vrij kunnen maken. Ook zijn er verschillen tussen de onderwijssectoren: het hoger onderwijs kent een langere traditie met betrekking tot internationalisering dan andere sectoren. In zijn advies Internationaliseringsagenda voor het onderwijs 2006-2011 geeft de raad (2005g) de stand van zaken met betrekking tot internationalisering in het onderwijs weer. De conclusie is dat, hoewel er veel gebeurt op dit terrein, het internationaliseringsproces sneller en beter kan verlopen. In haar reactie op dit advies bevestigt de minister de noodzaak van verdere internationalisering.15 Het verstevigen van de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs De canon blijft in dit advies, waarin de nadruk ligt op het financiële aspect, verder buiten beschouwing. De door de minister ingestelde Commissie Ontwikkeling Nederlandse Canon is druk bezig. Het resultaat hiervan zal mede bepalend zijn voor de wijze waarop dit onderwerp in beleid en door scholen wordt opgepakt en is in die zin wel een innovatieve opgave voor het onderwijs. Bij de aanbevelingen komt deze ambitie daarom terug; niet voor financiële maatregelen, maar wel voor innovaties. Een leven lang leren bevorderen Ontwikkelingen als vergrijzing en globalisering vergroten het belang van een leven lang leren. Ouderen zullen vaker langer blijven doorwerken, zodat de bijscholingsperiode na het initiële onderwijs zal toenemen. De dynamiek van een mondiale economie zorgt voor een versnelde veroudering van bestaande kennis en vaardigheden en daarmee ook voor een groeiende behoefte aan bijscholing. Daarmee neemt ook het belang van effectieve en doelmatige systemen van een leven lang leren toe, zoals de raad ook al heeft aangegeven in het advies Werk maken van een leven lang leren.16 Daarbij gaat het met name om het motiveren van de meest kwetsbare groepen tot deelname aan scholingstrajecten. Opwaarderen van de onderwijsinfrastructuur De laatste prioriteit heeft betrekking op het opwaarderen van de onderwijsinfrastructuur, zowel op het gebied van huisvesting als van ict (informatie- en communicatietechnologie). Vaak worden deze voorzieningen als sluitpost van het onderwijs beschouwd, terwijl ze van grote invloed zijn op het leerproces. Zo zijn er bijvoorbeeld aanwijzingen dat de luchtkwaliteit op veel scholen op dit moment te wensen overlaat.17 Daarnaast vragen onderwijskundige vernieuwingen en vormen van samenwerking met andere organisaties vaak om aangepaste huisvesting. Ook een betere benutting van ict biedt mogelijkheden om de productiviteit van het onderwijs te verhogen. Naast een virtualisering van het onderwijs is een versterking nodig van de ruimtelijke manifestatie van onderwijs.

15 Internationalisering van het onderwijs, 2006. 16 Onderwijsraad, 2003b. 17 Antwoord op kamervragen van de leden Hamer, Kruijsen en Roefs over de slechte kwaliteit van het binnenmilieu in scholen en kinderopvangverblijven (Antwoord op Kamervragen, nr. 566, Tweede Kamer, 2005).

22


Tot slot Het uiteindelijke doel van bovengenoemde ambities is dat Nederland een kennisnatie in Europa vormt. Daarmee wil de raad zeggen dat studenten uit heel Europa graag naar Nederland toe willen komen om kennis op te doen, en dat andere landen zich spiegelen aan Nederland als voorbeeld op dit gebied. Deze ambities lopen voor een flink deel parallel aan die van de voorgestelde kennisinvesteringsagenda van het Innovatieplatform. Op een aantal punten legt de raad echter andere accenten. De raad vraagt bijvoorbeeld extra aandacht voor gezins- en kindvriendelijke voorzieningen, internationalisering en het opwaarderen van de onderwijsinfrastructuur. Het nastreven van deze acht ambities kan de productiviteit van het onderwijs sterk verhogen. Dat wordt duidelijk als we deze ambities in internationaal perspectief plaatsen (zie bijlage 3). Zo kennen verschillende landen bijvoorbeeld een effectief aanbod van vooren vroegschoolse educatie en hoger onderwijs op maat. Hoofdstuk 3 bekijkt wat bekend is over de effectiviteit van verschillende onderwijsinterventies en in hoeverre deze aan de acht ambities kunnen worden gekoppeld.


23

3

Ambities bereiken met effectieve interventies:

welke investeringen werken?

Veel onderwijsinvesteringen verdienen zich dubbel en dwars terug. Hoger onderwijs heeft bijvoorbeeld een hoog individueel rendement, terwijl met name investeringen in de voorschoolse periode en in het leerplichtig onderwijs grote maatschappelijke externe effecten hebben. Er zijn dus verschillen in het type rendement van de afzonderlijke onderwijssectoren. Het is doorgaans zinvoller om te kijken naar de kosteneffectiviteit van specifieke onderwijsinterventies dan naar sectoren als geheel. Deze onderwijsinterventies staan in dit hoofdstuk centraal. Wat houdt productiviteit in het onderwijs in? Hoe is die te verhogen? Welke interventies blijken effectief? En tot slot: hoe kunnen die interventies bijdragen aan de ambities die de raad centraal stelt? De Onderwijsraad is zich daarbij bewust van het feit dat alleen uitspraken over een doelmatiger inzet van middelen kunnen worden gedaan als de effectiviteit van onderwijsbeleid bekend is. Helaas is dat meestal niet het geval. In dit hoofdstuk doet de raad een poging om wat wel bekend is in relatie tot de ambities in kaart te brengen.

3.1

Productiviteit in het onderwijs Economische argumenten nemen in de discussie over de financiering van het onderwijs een steeds belangrijkere plaats in. Resultaten van onderzoek naar onderwijsrendement of kosteneffectiviteit vormen vaak een krachtig argument voor de bekostiging van onderwijs. Het gaat dan om onderzoek naar verschillende aspecten van onderwijs (omvang van onderwijsdeelname, een nieuwe onderwijstechnologie of onderwijsinterventie) en verschillende vormen van rendement (betere leerprestaties, bijdrage aan innovatie of economische groei). Hiermee is echter nog niet bepaald of een hoog rendement een argument is voor financiering uit publieke middelen of juist aantoont dat private financiering gerechtvaardigd is. De bestedingsmogelijkheden in het onderwijs zijn legio, terwijl de publieke middelen beperkt zijn. Dit betekent dat er continu keuzes gemaakt moeten worden. Verhoging van de onderwijskwaliteit bij gelijkblijvende middelen kan alleen door verhoging van de productiviteit. Een hogere productiviteit per geïnvesteerde euro betekent namelijk dat meer kan worden bereikt met dezelfde hoeveelheid middelen. Om dit toe te lichten zullen de begrippen productiviteit en doelmatigheid eerst worden toegelicht.

24


Definitie productiviteit Met productiviteit duiden economen de omvang aan van de productie per eenheid van de ingezette middelen: personeel, materialen, gebouwen, enzovoort. In onderwijstermen: wat levert de inzet van één (extra) euro op aan leerprestaties van een groep leerlingen? De productiviteit wordt bepaald door vier zaken.18 Ten eerste de technologischdidactische ontwikkelingen. Door bijvoorbeeld de inzet van betere en snellere computers kunnen leerprestaties verbeteren. Ten tweede de schaal van het ‘productieproces’. Schaalvergroting kan leiden tot een stijging van de productiviteit. Een leraar kan lesgeven aan meer leerlingen tegelijk, computers worden gebruikt door meer leerlingen. Kortom: de vaste kosten worden gedeeld door een grotere groep. Echter, schaalvergroting kan ook leiden tot meer bureaucratie en afstemmingsproblemen en dus tot minder productie (minder goede leerprestaties, minder goede socialisatie). Ten derde de ontwikkeling van de omgeving. Het gaat dan om externe factoren zoals wetswijzigingen en veranderingen in de samenleving die de leerprestaties kunnen beïnvloeden. De laatste factor die bepalend is voor de productiviteit is de doelmatigheid of efficiëntie. Bij doelmatigheid gaan economen na hoe zo efficiënt mogelijk gewerkt kan worden, gegeven een bepaalde stand van de techniek, de schaal en de omgeving. Oftewel: hoe kan een geldbedrag zo efficiënt mogelijk worden besteed? Ondoelmatigheid wil zeggen dat de prestaties te laag zijn in verhouding tot de gemaakte kosten of dat de kosten nodeloos hoog zijn in verhouding tot de prestaties. Bijvoorbeeld wanneer de leerprestaties op een school achterblijven doordat leraren te weinig tijd overhouden voor lesgeven door een overmaat aan administratieve procedures. In theorie wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen de begrippen productiviteit en doelmatigheid. In de praktijk worden deze termen echter vaak door elkaar gebruikt en is het verschil soms minder eenduidig. Een voorbeeld. Wanneer een school de leerprestaties weet te verbeteren door een andere inrichting van het onderwijs, kan dit worden gezien als een verhoging van de doelmatigheid, maar ook als een verhoging van de productiviteit. Dit is afhankelijk van het feit of de nieuwe onderwijsorganisatie als een productiviteitsverhogende innovatie wordt beschouwd of slechts als een doelmatiger inzet van de bestaande middelen.

3.2

Het verhogen van de productiviteit Met productiviteitsverhoging is de opbrengst van de investering te vergroten. Productiviteit is ook een belangrijk argument om al of niet tot financiering van de onderwijsactiviteit over te gaan. In het algemeen is er in onderzoek weinig aandacht voor productiviteit in het onderwijs. Een reden is dat het gewenste product van onderwijs niet altijd helder omschreven is.

18

Goudriaan, 2000.


25

Bij productiviteit in het onderwijs gaat het om: • de leerefficiëntie: de mate waarin – gegeven de situatie – het niveau van kennis en vaardigheden van de leerling of student wordt vergroot; de informatie-efficiëntie: de mate waarin het onderwijs erin slaagt informatie • over te brengen aan potentiële werkgevers of andere maatschappelijke actoren over het competentieniveau van de leerling of student, de kennis en vaardigheden waarover deze beschikt; en de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt: de mate waarin het onderwijs • de leerling of student voldoende voorbereidt op de arbeidsmarkt en de mate waarin de overgang van school naar werk goed verloopt. Samenhang drie factoren centraal stellen Drie factoren zijn van belang voor de productie van kennis en vaardigheden in het onderwijs: • de aanwezige talenten en voorkennis van de leerling of student (evenals diens motivatie en thuissituatie); • de kwaliteit van de leraar of docent; en • de infrastructuur waarbinnen het onderwijs wordt gegeven. In onderzoek worden deze drie factoren vaak afzonderlijk beschouwd. Sommige auteurs leggen de nadruk op het belang van de aanwezige talenten bij leerlingen of studenten, anderen benadrukken de rol de van de leraar.19 Weer anderen leggen de nadruk op de verbetering van de onderwijsinfrastructuur door bijvoorbeeld verkleining van de klassen, de inzet van ict of vernieuwing van de didactiek. De leraar is niettemin de spil van het onderwijs, zoals in het rapport Teaching at Risk staat: “all schools have one thing in common: good teachers”.20 Ook in Nederland onderschrijven onderzoekers deze stelling.21 De samenhang tussen de factoren wordt veelal genegeerd. Dit is onterecht, want als bepalende factoren van de onderwijsproductie zijn ze niet alleen substituten maar ook complementen: ze versterken elkaar. Een goede leraar bereikt minder met een leerling die over minder (intellectuele) talenten beschikt. Kleine klassen of het gebruik van ict is minder effectief als de kwaliteit van de leraar beneden de maat is. Deze complementariteit heeft belangrijke consequenties voor investeringen in onderwijs. Investeren in één van de twee laatstgenoemde factoren levert minder op indien de andere factoren van onvoldoende niveau zijn. Bij financieringsbeslissingen dient de aandacht dus vooral gericht te zijn op het versterken van de samenhang tussen de verschillende factoren die bepalend zijn voor de productie van het onderwijs.

3.3

Studies naar onderwijseffecten Onderwijsinterventies centraal Gezien de schaarste aan financiële middelen en de dreigende krapte op de onderwijsarbeidsmarkt is meer aandacht voor productiviteitsverbetering in het onderwijs noodzakelijk. Momenteel wordt de productiviteit van onderwijs veelal bepaald op het niveau

19 20 21

26

Zie bijvoorbeeld onderzoek van Todd & Wolpin (2003) naar de rol van voorkennis en talenten en Waterreus (2003) voor een overzicht van de literatuur over de beloning en kwaliteit van leraren. Teaching Commission, 2004. Scheerens & Bosker, 1997.


van het onderwijstype of de onderwijsvorm. Zo betogen Carneiro & Heckman (2003) dat op jonge leeftijd de leerwinst van een onderwijsinvestering hoger is dan op oudere leeftijd. Deze aanpak suggereert echter dat elke investering in bijvoorbeeld voorschoolse educatie per definitie meer productiviteitswinst oplevert dan een investering in een andere onderwijssector. Dit is niet altijd het geval, sommige interventies zijn effectiever dan andere. Voor het bepalen van de gewenste investeringen om de geformuleerde acht ambities te realiseren, kan daarom ook het best worden gekeken naar de productiviteit van specifieke onderwijsinterventies. De vraag is dan niet welk onderwijsbeleid gefinancierd dient te worden, maar: welke onderwijsinterventies komen voor publieke financiering in aanmerking en welke kunnen voor financiering worden overgelaten aan de private markt? Effecten van specifieke onderwijsinterventies Het is daarom vooral interessant om te kijken naar de effecten van specifieke interventies. Uit een overzicht van effectstudies in bijlage 4 blijkt dat effectieve interventies in een aantal clusters uiteen vallen. In de eerste plaats hebben veel effectieve interventies betrekking op jonge kinderen. Zo blijken een taaltoets op jonge leeftijd, gerichte leesvaardigheidstraining en extra onderwijstijd effectief, met name voor achterstandsleerlingen. Ook kan de overheid door het subsidiëren van kinderopvang de mogelijkheid om arbeid en zorg te combineren vergemakkelijken. Verder lijken ook interventies gericht op leraren veelbelovend, gegeven positieve buitenlandse ervaringen met scholings- en beloningsinstrumenten. Daarnaast kunnen verschillende vormen van maatwerk en differentiatie effectief zijn. Door gerichte bijscholingsprogramma’s kunnen bijvoorbeeld meer mensen een (hoger)onderwijsdiploma verkrijgen. Ook kunnen financiële prikkels zoals een diplomabonus helpen om de motivatie van bepaalde groepen studenten te vergroten om een opleiding (sneller) af te ronden. Er is helaas weinig effectenonderzoek naar internationalisering in het onderwijs. Onderzoek laat wel zien dat beurzen studenten kunnen stimuleren om in het buitenland te gaan studeren.22 Ook zijn er aanwijzingen dat de deelname aan een internationale uitwisseling bijdraagt aan de taalvaardigheid van scholieren.23 Tot slot kunnen ook onderwijsvoorzieningen bijdragen aan verhoging van de productiviteit van het onderwijs. Zo zijn er aanwijzingen dat investeringen in de kwaliteit van de huisvesting kunnen bijdragen aan verbetering van de schoolprestaties. Wat betreft de effectiviteit van investeringen in ict is het beeld vooralsnog gemengd, maar is de verwachting dat experimenten in de toekomst wel tot meer effectieve toepassingen kunnen leiden. Overzicht interventies in relatie tot ambities In bijlage 4 staat zoals gezegd een overzicht van studies die zijn gedaan naar onderwijseffecten. Een kanttekening is dat dit overzicht fragmentarisch en niet volledig is bij gebrek aan systematisch evaluatie-onderzoek naar de effecten van onderwijs. Naast 22 23

Oosterbeek & Webbink, 2006. Oonk, 2004.


27

interventies waarvan iets bekend is over de mate van effectiviteit bestaat er een veelvoud van interventies die niet onderzocht zijn, en waar nader onderzoek dus gewenst is. Tabel 1 geeft een samenvattend overzicht van de relatie tussen de interventies die in bijlage 4 als effectief naar voren komen en de gestelde ambities in dit advies. Het verstevigen van de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs blijft hierbij buiten beschouwing. Na ontwikkeling van de canon ligt hier een innovatieve opdracht voor scholen om deze culturele kern zichtbaar te maken.

Tabel 1: Relatie tussen ambities en effectieve interventies Ambitie

Effectieve interventies

Gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren

• •

Kinderopvangaanbod Fiscale facilitering

Achterstanden voorkomen

• • •

Taaltoets Leesvaardigheidstraining Extra onderwijstijd

De functie van de leraar versterken

• Nascholing • (Team)prestatiebeloning

Alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie

• • •

Gerichte bijscholingsprogramma’s Diplomabonus Prestatiebeurs

Internationalisering integreren in het onderwijs

•

Uitwisseling (verhoging taalvaardigheid)

Een leven lang leren bevorderen

•

Studiekostenaftrek

Opwaarderen onderwijsinfrastructuur

•

Specifieke investeringen in huisvesting en ict

De inventarisatie van het rendement van verschillende interventies suggereert dat met name de ambities om gezins- en kindvriendelijke voorzieningen te bieden en achterstanden te voorkomen veelbelovend lijken. Ook van de ambitie om verschillende talenten zo goed mogelijk te benutten door vormen van maatwerk en differentiatie zijn in verschillende sectoren positieve effecten te verwachten. Enerzijds kan een gerichte benadering van specifieke groepen, zoals door remedial teaching, de productiviteit van het onderwijs verhogen, anderzijds kan de doelmatigheid worden verhoogd door te besparen op groepen die minder aandacht nodig hebben. Specifieke maatregelen gericht op leraren lijken ook heel effectief te kunnen zijn. In een apart advies rond de zomer van 2006 gaat de raad nader in op kansrijke instrumenten

28


om leraren te werven en te behouden. In hoofdstuk 5 komen de instrumenten voor de leraar daarom slechts in globale zin aan bod, maar de leraar heeft wel nadrukkelijk een plaats in de investeringsagenda in hoofdstuk 6. Van de ambitie om internationalisering te integreren in het onderwijs is het rendement niet direct meetbaar. In deze tijd van toenemende globalisering ligt het belang van kennis van en contacten met andere landen en culturen voor de hand. Daarnaast gaat het er met name om onderwijs en onderzoek van hoge kwaliteit te bieden, waar slimme en creatieve studenten op af komen. Wat betreft het aantrekken van buitenlandse studenten en onderzoekers is het beleid productief wanneer de mensen die binnenkomen minstens zo goed zijn als de mensen die vertrekken. De ambitie om de deelname aan een leven lang leren te vergroten kan in potentie veel opleveren, maar is ook afhankelijk van de manier waarop de ambitie wordt nagestreefd. Voorkomen moet worden dat maatregelen worden gericht op groepen die zich toch al bijscholen (zoals hoger opgeleiden), terwijl andere doelgroepen niet bereikt worden. Ambities kunnen elkaar ook versterken. Zo zullen bijvoorbeeld door meer vroegschoolse educatie later ook meer mensen deelnemen aan een leven lang leren. Leren leidt tot leren. Van veel interventies is niet goed bekend welk effect ze hebben. Dit betekent echter niet dat maatregelen waarvan het effect op voorhand onbekend is, zoals de ontwikkeling en implementatie van een canon, daarom achterwege zouden moeten blijven. Het pleit er wel voor om waar mogelijk meer aandacht te besteden aan evidence-based evaluaties. Hiervoor moeten onderwijsprogramma’s zodanig ingevoerd worden dat een degelijke evaluatie mogelijk is. In hoofdstuk 5 en 6 komen we daarop terug. In hoofdstuk 4 wordt eerst bekeken hoe onderwijs nu gefinancierd wordt om in hoofdstuk 5 te kunnen bepalen welke instrumenten kansrijk zijn om de gestelde ambities op een doelmatige manier te verwezenlijken. Het accent ligt hierbij op de financiële instrumenten, maar ook nietfinanciële instrumenten passeren hierbij de revue.


29

4

Publieke en private financiering van onderwijs:

wie betaalt nu wat en waarom?

Er zijn een aantal financiële instrumenten die de onderwijsdeelname en onderwijskwaliteit beïnvloeden zoals: lesgelden, belastingvoordelen, subsidies, vouchers. In dit hoofdstuk gaan we na welke financieringsbronnen en financieringsmechanismen in het onderwijs mogelijk zijn. Daarnaast komen de volgende vragen aan bod: wat is de verhouding tussen de publieke en private bijdragen in de verschillende onderwijssectoren? Wat zijn redenen voor publieke financiering en investeringen van particulieren? In het leerplichtige onderwijs moet de eigen bijdrage beperkt blijven om de toegankelijkheid te waarborgen. Verhogingen van productiviteit en doelmatigheid zullen daar vooral moeten komen van een andere inzet van bestaande middelen en extra publieke investeringen. In het niet-leerplichtige onderwijs is een ruimere inzet van private middelen mogelijk.

4.1

Verdeling publieke en private bronnen en combinaties van beide Onderwijs wordt doorgaans gefinancierd door verschillende partijen. Het kan gaan om de overheid en andere publieke instanties, om private partijen of om een combinatie van beide. Dit zijn de financieringsbronnen van het onderwijs. Vervolgens bestaan er verschillende manieren waarop het geld verstrekt kan worden. Oftewel, er zijn verschillende financieringsmechanismen denkbaar. Deze paragraaf beschrijft kort beide aspecten van de financiering van het onderwijs. Vervolgens wordt ingegaan op de verhouding tussen publieke en private bijdragen in de verschillende sectoren. Bronnen: publiek en privaat Dat een financieringsbron publiek of privaat is maakt nog niet duidelijk waar het geld precies vandaan komt. De centrale overheid is de belangrijkste publieke geldschieter, maar onderwijs wordt ook betaald uit Europese, regionale of lokale overheidsmiddelen. Private financieringsbronnen zijn zo mogelijk nog meer divers. Naast leerlingen, deelnemers, studenten en ouders leveren ook bedrijven en particulieren (individuen of instanties) een bijdrage aan het onderwijs. Een bekende combinatie van publieke en private financieringsbronnen is die waarbij instellingen publieke subsidie aanvullen met een eigen bijdrage van deelnemers. Als de overheid private onderwijsuitgaven fiscaal faciliteert is er ook sprake van een combinatie van publiek en privaat geld. Mechanismen: van declaratiebekostiging tot outputfinanciering De manier waarop de financiering verstrekt wordt, varieert zo mogelijk nog sterker. Hierbij kan een bepaald mechanisme zowel bij private als bij publieke financiering voorkomen. Zo kunnen onderwijsinstellingen bekostigd worden door een vast bedrag per student (bijvoorbeeld bij lumpsumbekostiging), ongeacht of ze het geld uit particu-

30


liere of publieke handen ontvangen. Vormen van declaratiebekostiging komen vooral voor bij publieke financiering, maar ook private partijen kunnen dergelijke manieren van financiering afspreken. De keuze voor een financieringsmechanisme hangt samen met de vraag wie bepaalt hoe het geld wordt besteed. Zo geeft de lumpsumbekostiging onderwijsinstellingen meer bestedingsvrijheid. Als deze budgetten gekoppeld zijn aan het aantal onderwijsdeelnemers, oefenen de deelnemers indirect ook invloed uit op de financiering. Als deelnemers een instelling financieren door middel van vouchers, is de vraagsturing nog sterker. Naast inputfinanciering op basis van het aantal studenten is ook (gedeeltelijke) outputfinanciering mogelijk, bijvoorbeeld op basis van het aantal diploma’s. Dit prikkelt instellingen om studenten sneller aan een diploma te helpen, maar kan ook leiden tot strategisch gedrag van instellingen. Zij zullen bijvoorbeeld eerder geneigd zijn tot selectie aan de poort om studenten met een grotere slagingskans binnen te halen. Publieke en private bijdragen in verschillende onderwijssectoren Zoals bijlage 5 laat zien, is in de Nederlandse onderwijspraktijk sprake van een grote variëteit aan publiek-private combinaties. Publieke en private financiering kunnen elkaar aanvullen (complementariteit), bijvoorbeeld wanneer de overheid private uitgaven stimuleert door het verlenen van een fiscale subsidie. Ook kan een combinatie van publieke en private financiering tijdelijk bestaan om de overgang van de ene financieringsbron naar de andere te vergemakkelijken (ondersteuning bij transitie). Een actueel voorbeeld is de tijdelijke compensatieregeling van de overheid in het kader van de Wet kinderopvang in situaties waarin de werkgever in gebreke blijft. In tabel 2 geven we een samenvattend overzicht van de verschillende combinaties die in de praktijk bestaan. Daarin geven we tevens weer wat het aandeel is van drie partijen (deelnemer, werkgever, derde partij) in het private deel van de financiering. Per sector wordt daarbij aangegeven of de financiering publiek of privaat is, of gemengd. De volgende maatstaven gelden daarbij: • publieke financiering: vrijwel volledig publieke financiering, private bijdragen minder dan 10%; • grotendeels publieke financiering: private bijdrage tussen 10% en 40%; gedeelde financiering: private en publieke bijdragen liggen tussen 40% en 60%; • • grotendeels private financiering: publieke bijdrage tussen 10% en 40%; en private financiering: publieke bijdragen kleiner dan 10%. •


31

Tabel 2: Publieke en private bijdragen in de verschillende onderwijssectoren 24 Publiek

Privaat

Overheid en gemeente (en EU)

Deelnemer (en ouders)

Werkgever

Kinderopvang Grotendeels private financiering

•K inderopvangtoeslag via de fiscus, afhankelijk van inkomen en hoogte werkgeversbijdrage

Ja: afhankelijk van inkomen en bijdrage werkgever, maximaal twee derde

Vve/voorschool Grotendeels publieke financiering

• Bekostiging via gemeente

Beperkt: kleine eigen bijdrage

Po/vo Publieke financiering

• Directe bekostiging van scholen • Tegemoetkoming schoolkosten voor lagere inkomens • Gemeentelijke bekostiging huisvesting

Beperkt: boeken, vrijwillige ouderbijdrage, eventueel kosten huiswerkhulp

Nee (met uitzondering van internationaal onderwijs)

Beperkt: weekendscholen, sponsoring en fondsen, soms contractactiviteiten

Bve Grotendeels publieke financiering

•D irecte bekostiging van scholen • Fiscale faciliteit leerlingwezen • Studiefinanciering en tegemoetkoming schoolkosten voor lagere inkomens • (Europese subsidies)

Beperkt: boeken, ouderbijdrage, eventueel kosten huiswerkhulp en gederfde inkomsten

Ja: leer-werkplekken, apparatuur, gastdocenten

Beperkt: via sponsoring en fondsen, contractactiviteiten, verhuur gebouwen

Hbo/wo Grotendeels publieke financiering

• Directe bekostiging van hbo- en woinstellingen • Studiefinanciering en studiekostenaftrek • (Europese subsidies)

Ja: collegegelden, gederfde inkomsten

Ja: duale trajecten, traineeprograms

Ja: giften particulieren, alumni, sponsoring, fondsen, verhuur gebouwen, contractactiviteiten

Leven lang leren Grotendeels private financiering

• Directe bekostiging in de bve- en hosector • Studiekostenaftrek • (Europese subsidies)

Ja: eventueel (deel) cursusgelden, reiskosten en gederfde inkomsten

Ja: eventueel (deel) cursusgelden, verletkosten en reiskosten van bedrijfsopleidingen (eventueel via O&O-fondsen)

Onbekend

Ja: in principe een derde van de kosten

Derden

Onbekend

Onbekend

24

Particuliere instellingen in po/vo, bve en hbo/wo worden buiten beschouwing gelaten, zij worden wel meegenomen in de categorie Leven lang leren.

32


Verhouding in percentages tussen publieke en private bijdragen Tabel 3 geeft een indicatie van de verhouding tussen publieke en private bijdragen in de verschillende sectoren. Bepaalde private bijdragen zoals uitgaven aan huiswerkhulp en indirecte kosten zoals gederfde looninkomsten (in het niet-leerplichtig onderwijs) zijn hierbij echter niet meegerekend. Net als voor Nederland geldt voor de meeste landen dat de overheid in het leerplichtige onderwijs meer dan 90% van de kosten draagt. Tussen 1995 en 2002 is de verhouding privaat-publiek nauwelijks veranderd. In het hoger onderwijs is een lichte stijging waarneembaar van de private bijdragen.25

Tabel 3: Verhouding publieke en private bijdragen in verschillende sectoren Publiek

Privaat

Totaal

Deelnemer

Werkgever 33%

Derden

Kinderopvang26

33%

67%

33%

-

Voorschool

97%

3%

1%

3%

Po/vo/bve27

94%

6%

4%

2%

Hbo

74%

26%

18%

8%

Wo28

78%

22%

7%

15%

Leven lang leren29

20%

80%

30%

50%

-

Bronnen: Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005b voor gegevens over voorschool en po/vo/bve; Kaiser, Vossensteyn & Koelman (2001) voor hbo en wo. www.minszw.nl voor gegevens over kinderopvang in 2006; Waterreus (1997) voor gegevens over leven lang leren; Inspectie van het onderwijs (1995) voor ouderbijdrage in het po.

In vergelijking met het buitenland zitten de verschillen vooral voor en na het niet-leerplichtige onderwijs (zie bijlage 5). In de voorschoolse periode betalen Deense ouders bijvoorbeeld maximaal een derde van de kosten van kinderopvang. In andere landen zoals Frankrijk en Italië kunnen alle kinderen vanaf drie jaar gratis naar de voorschool. In het hoger onderwijs varieert de private bijdrage van 14% in Europese referentielanden als België en Frankrijk en 28% in het Verenigd Koninkrijk tot circa de helft in Nieuw-Zeeland, Australië en de Verenigde Staten. In veel Angelsaksische landen is de gemiddelde publieke bijdrage per student overigens vrijwel even groot als in Nederland. De grotere private bijdrage die daarnaast bestaat maakt het mogelijk om onderwijs op maat aan te bieden: toponderwijs heeft een prijs. De hogere private bijdrage in de Verenigde Staten en andere Angelsaksische landen bestaat voor een belangrijk deel uit hogere collegegelden. Winston (1999) laat echter 25 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005b. 26 Voor een toelichting zie paragraaf 2.5 en bijlage 5. 27 Hierbij is geen rekening gehouden met de private bijdrage van werkgevers aan het leerlingwezen. 28 Inclusief onderzoek; werkgeversbijdrage omvat ook uitgaven aan derdegeldstroom onderzoek. 29 Genoemde percentages zijn een schatting van de bijdragen van verschillende partijen aan de scholing van werkenden. De overheidsbijdrage is gebaseerd op de uitgaven aan subsidieregelingen en de fiscale studiekostenaftrek. De private bijdrage gaat uit van een schatting van directe en indirecte scholingskosten van bedrijven en individuen. Ook als alleen naar de directe uitgaven wordt gekeken dragen de private partijen meer dan de helft van de kosten.


33

zien dat de gemiddelde subsidie die studenten ontvangen op publieke en private instellingen vrijwel even groot is. Met dien verstande dat de subsidie voor studenten op private universiteiten niet afkomstig is van de overheid maar uit het private vermogen van de instelling. Harvard heeft bijvoorbeeld een vermogen van 26 miljard euro, circa twee keer zo veel als dat van alle Engelse universiteiten bij elkaar.30 Het vermogen dat Amerikaanse private universiteiten hebben opgebouwd door schenkingen en legaten maakt het mogelijk om opleidingen onder de kostprijs aan te bieden. Private topuniversiteiten gebruiken hun subsidies in de strijd om de beste studenten, omdat die een belangrijke factor zijn voor het onderwijsniveau. Om hun status als topuniversiteit te behouden, is het van levensbelang dat universiteiten de beste studenten binnen weten te halen. Vrijwel alle studenten profiteren hiervan, hoewel een deel van de subsidie specifiek bestemd is voor studenten uit achterstandsgroepen, bijvoorbeeld in de vorm van beurzen.31

4.2

Redenen voor publieke financiering: doelmatigheid en rechtvaardigheid Economen onderscheiden twee redenen voor overheidsbemoeienis met het onderwijs (in dit geval: overheidsfinanciering): doelmatigheid en rechtvaardigheid. Het doelmatigheidsargument houdt in dat individuen minder investeren in onderwijs dan maatschappelijk wenselijk is wanneer overheidsfinanciering ontbreekt. Hiervoor kunnen twee redenen zijn. Ten eerst moet een individu – bij afwezigheid van overheidsfinanciering – kosten maken om aan het onderwijs deel te nemen, terwijl de uiteindelijke opbrengsten onzeker zijn. Dit kan ertoe leiden dat iemand afziet van onderwijsdeelname of dat geldverstrekkers (zoals banken) niet in onderwijs willen investeren. Ten tweede kan het individueel rendement van een opleiding lager liggen dan het maatschappelijke rendement, waardoor iemand afziet van deelname (zie onderstaand kader). Maatschappelijk en individueel rendement van onderwijs Economen maken onderscheid tussen wat onderwijs opbrengt voor individuele deelnemers en wat het opbrengt voor de rest van de samenleving (externe effecten). Aangenomen wordt dat het maatschappelijke rendement doorgaans hoger is dan het individuele rendement.32 De aanwezigheid van positieve externe effecten betekent dat niet alleen het individu maar ook de rest van de samenleving baat heeft bij hoger opgeleiden. Een toename van het opleidingsniveau van de bevolking kan namelijk leiden tot besparingen op de kosten van gezondheidszorg, criminaliteit en sociale zekerheid, en tot meer maatschappelijke participatie.33 Deze maatschappelijke effecten van onderwijs zijn een belangrijke reden waarom overheden (een deel van) de bekostiging van het onderwijs op zich nemen.

30 31 32 33

34

Managing Harvard’s Endowment, 2005. Winston, 1999. Het economisch rendement van onderwijs moet niet worden verward met de term studierendement, die wordt gebruikt voor het aantal studenten dat zonder vertraging een opleiding doorloopt. Groot & Maassen van den Brink, 2003a.


Onderwijs levert ook winst op voor de deelnemers zelf. Dit individueel rendement wordt vaak uitgedrukt in het financieel rendement (toename in salaris) dat een jaar onderwijs oplevert. Deze salaristoename bedraagt volgens onderzoek tussen 6 en 8%.34 Vanwege dit individueel rendement verwachten overheden vaak een financiële bijdrage van de deelnemers zelf. Het rechtvaardigheidsargument houdt in dat afwezigheid van overheidsfinanciering de ongelijkheid tussen individuen vergroot. Immers, wie over meer capaciteiten en kapitaal beschikt zal eerder en meer in onderwijs (kunnen) investeren. Daarnaast kunnen individuen onvoldoende inzicht hebben in de waarde van onderwijs en geneigd zijn om minder onderwijs te volgen dan zij zouden kunnen. Zo zijn er aanwijzingen dat studenten uit lagere-inkomensgroepen soms eerder kiezen voor kortere of goedkopere opleidingen.35 Overheidsfinanciering kan onderwijs toegankelijk maken voor iedereen en zodoende ervoor zorgen dat iedereen de noodzakelijk geachte leerervaringen opdoet.36 De keuze van een individu om al dan niet een opleiding te volgen is voornamelijk gebaseerd op een afweging van de individuele kosten en baten van deelname. Maatschappelijke externe effecten (opheffen van het lerarentekort, bijdragen aan de volksgezondheid) spelen in deze afweging meestal geen rol. Wanneer de kosten hoger uitvallen dan de verwachte baten (omdat er geen overheidsfinanciering is), kan de situatie ontstaan dat minder personen aan onderwijs deelnemen dan maatschappelijk gewenst is.

4.3

Meer private bijdragen mogelijk in het niet-leerplichtige onderwijs Verschuiving naar meer private financiering Een belangrijke verschuiving in het denken in de afgelopen decennia is de transitie van ‘overheidszorg van de wieg tot aan het graf’ naar ‘de burger eerst aanspreken op de eigen verantwoordelijkheid voordat zorg verstrekt wordt’. Dit is terug te vinden in het denken over onderwijsfinanciering en in de bestedingspatronen van de overheid: een verschuiving naar meer private bijdragen. Hieronder beschrijven we de drie belangrijkste ontwikkelingen in dit opzicht. Eerste ontwikkeling: hogere eigen bijdrage onderwijsdeelnemers De overheid heeft in de afgelopen decennia diverse maatregelen genomen waardoor de bijdrage van onderwijsdeelnemers aan het onderwijs verhoogd is. Halverwege de jaren zeventig werd het collegegeld opgetrokken tot 500 gulden. Dit bedrag is in de loop der jaren opgelopen tot circa 1.500 euro per jaar. Daarmee dekt het collegegeld iets minder dan 20% van de gemiddelde studiekosten.37 Ook de niet-leerplichtige deelnemers aan voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs werden met schoolgelden geconfronteerd. Vanaf het midden van de jaren tachtig bezuinigde de overheid op studiefinanciering. In het hoger onderwijs voerde zij de tempobeurs in.38

34 35 36 37 38

Groot & Maassen van den Brink, 2003a. Zie bijvoorbeeld Vossensteyn, 2005. Groot & Maassen van den Brink, 2001. Kaiser e.a., 2001. Onderwijsraad, 2001b.


35

Tweede ontwikkeling: naar gedeelde verantwoordelijkheid en financiering De medeverantwoordelijkheid van het bedrijfsleven voor het beroepsonderwijs kreeg voor het eerst erkenning in de jaren tachtig, zij het nog niet financieel. Om iets te doen aan de jeugdwerkloosheid verplichtten sociale partners zich toen om samen met de overheid een toename van deelname aan het leerlingwezen te realiseren.39 Ook in de nota Blijven leren uit 1993 werd gesproken over een financiële verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en sociale partners.40 Deze verschuiving in verantwoordelijkheden werd gevolgd door een verschuiving in de financiering zelf. Tussen 1975 en 2000 was er een aanzienlijke daling van de onderwijsuitgaven. Voor het hoger onderwijs was dit het meest uitgesproken; voor het primair en voortgezet onderwijs was er nauwelijks een daling maar stegen de kosten, onder andere door vergrijzing van het personeel. Onderwijsinstellingen zagen zich genoodzaakt andere gelden te zoeken. Voor het primair onderwijs ging het om de vrijwillige ouderbijdrage, gelden uit sponsoring en eventuele schenkingen. Vanaf het voortgezet onderwijs was daarnaast ruimte voor contractactiviteiten. De overheid sprak zich in opeenvolgende nota’s uit voor dergelijke financiering.41 Als gevolg van de verandering in maatschappelijk klimaat maakte ook de sector (postinitieel) particulier onderwijs een sterke groei door. Derde ontwikkeling: van declaratie naar lumpsum Het declaratiestelsel was lange tijd het overheersende bekostigingsmodel voor het onderwijs. De overheid stelde vast welke uitgaven nodig waren, schreef het uitgavenniveau voor en controleerde de feitelijke uitgaven van onderwijsinstellingen. Middelen die bestemd waren voor een bepaalde kostenpost, mochten daarbij niet aangewend worden voor een andere. Sinds de jaren tachtig is een ontwikkeling in gang gezet om sector voor sector over te stappen naar lumpsumbekostiging. Dat wil zeggen dat een onderwijsinstelling één budget krijgt uitbetaald. De instelling bepaalt zelf hoe hij dit uitgeeft. Hierdoor hebben instellingen meer financiële beslissingsruimte en meer mogelijkheden om private bronnen in te zetten.42 Middelen uit publieke en private bronnen moeten echter wel traceerbaar en administratief gescheiden blijven. Belemmeringen in de discussie over private financieringen De inzet van private financiering is, zeker wanneer het om het funderend onderwijs gaat, altijd een heikel onderwerp geweest. Denk aan de schoolstrijd over gelijke bekostiging van het bijzonder en het openbaar onderwijs. Ten eerste speelt in dergelijke discussies het gelijkheidsbeginsel en het waarborgen van de toegankelijkheid een rol. Een school die veel private bijdragen weet te genereren heeft uiteraard meer te besteden. Scholen met een welvarende populatie leerlingen zijn (via een hogere ouderbijdrage) waarschijnlijk in staat meer privaat geld te realiseren dan scholen die een minder welvarende populatie kennen. Dit past niet in het gelijkheidsdenken. Deels gaat het hier om een reëel bezwaar. Scholen met een rijker netwerk zullen waarschijnlijk meer geld kunnen werven. Dezelfde scholen hebben vaker de beschikking over hogere private bijdragen in natura: de inzet van ouders als bijvoorbeeld voorleesouder, in de medezeggenschap, enzovoort. Bovendien zijn kapitaalkrachtige leerlingen aantrekkelijk voor eventuele sponsors. Daar staat tegenover dat achterstandsscholen een beroep kunnen doen op extra middelen van de overheid.

39 40 41 42

36

Onderwijsraad, 2001b. Ministerie van OCenW, 1993. Onderwijsraad, 2001 Onderwijsraad, 2001b.


Een tweede rem op de discussie is dat private bijdragen nogal eens worden gezien als een onwenselijke vervanging van overheidsfinanciering. Deze gedachte beperkt de mogelijkheden om de totale onderwijsinvesteringen (publiek én privaat) te vergroten. Echter, ook internationaal worden overheidsinvesteringen steeds meer gezien als slechts een – zeer belangrijk – deel van de nodige onderwijsinvesteringen. Beter is het daarom te vragen of en hoe de kosten voor onderwijs verdeeld kunnen worden tussen de overheid en andere partijen zoals de onderwijsdeelnemers. Daarnaast wordt de discussie belemmerd door de gedachte dat private partijen per definitie een rechtstreekse tegenprestatie voor hun extra bijdrage willen.43 Het kan gaan om ouders die het schoolsucces van hun kinderen hopen te verbeteren met extra financiële steun. Maar vaker gaat het over bedrijven die in ruil voor hun bijdrage via het onderwijs (lesmateriaal) reclame willen maken voor hun producten, of klanten willen werven onder de leerlingen en hun ouders. Private bijdragen aan het onderwijs worden echter steeds meer geaccepteerd. Het is goed te verdedigen dat we individuen, bedrijven en organisaties vragen bij te dragen aan de kosten van het onderwijs. Zij hebben er immers zelf baat bij. De Onderwijsraad is dan ook van oordeel dat het erom moet gaan de totale maatschappelijke investeringen in onderwijs (van overheid, burgers en instellingen) in onderwijs op een hoger peil te brengen door voldoende publieke én private middelen in te zetten. Daarmee is niet te ontkennen dat sponsoring en het werven van extra geld soms kan leiden tot ongewenste situaties. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld gaan scholen uit financiële nood soms over tot de verkoop van junk food op school.44 De overheid moet daarom, én vanwege de maatschappelijke effecten van onderwijs, de eerste en belangrijkste financier van onderwijs blijven. In De Markt Meester? 45 heeft de raad dan ook aangegeven dat de overheid zorg zou moeten dragen voor een bepaald basispakket onderwijs. Wat daarbovenop komt, kan gefinancierd worden door andere partijen (ouders, bedrijfsleven). Risico’s van privaat onderwijs De raad is geen voorstander van een verdere groei van het leerplichtige privéonderwijs. Ouders die investeren in privéonderwijs zullen minder snel bereid zijn om veel te investeren in het publieke onderwijs. Zij maken daar immers geen gebruik van terwijl zij daar via de belasting wel aan meebetalen. Een substantiële toename van de sector privéonderwijs kan daarom ten koste gaan van het draagvlak voor investeringen in het publieke onderwijs en daarmee van de kwaliteit.46 Private scholen hebben een selectieve werking: alleen leerlingen met ouders die het hoge schoolgeld kunnen betalen worden toegelaten. Het risico bestaat dan dat (inmiddels kwalitatief minder goede) publieke scholen uiteindelijk enkel bevolkt worden door leerlingen uit minderbedeelde milieus.47 Zo zou uiteindelijk ook de inkomensongelijkheid kunnen toenemen. Daar staat tegenover dat particuliere scholen een schoolfonds zouden kunnen oprichten om toegankelijk te blijven voor leerlingen uit lagere-inkomensgroepen.

43 44 45 46 47

Onderwijsraad, 2001a. Anderson & Butcher, 2005. Onderwijsraad, 2001b. Verbon, Van Groezen & Leers, 2000. Verbon e.a., 2000.


37

Dit betekent echter een verhoging van de onderwijsbijdrage voor de andere deelnemers en is dus alleen mogelijk wanneer het aantal achterstandsleerlingen beperkt is. Meer private bijdragen in het niet-leerplichtige onderwijs mogelijk In het leerplichtige onderwijs zijn de mogelijkheden van private bijdragen beperkt. Doorgaans wordt het als ongewenst beschouwd dat private bijdragen voor de kernactiviteiten van het onderwijs gebruikt worden. In Nederland kent met name het niet-leerplichtige onderwijs een grote variëteit aan publiek-private financieringsarrangementen. Ook bevindingen in andere landen laten zien dat private bijdragen vooral in het niet-leerplichtige onderwijs bestaan. De overheid neemt het daarbij vaak op zich om enerzijds private investeringen fiscaal te faciliteren en anderzijds voorzieningen te treffen om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen. Dat neemt niet weg dat bijvoorbeeld ervaringen in Angelsaksische landen laten zien, dat in het niet-leerplichtige onderwijs meer ruimte voor private bijdragen is dan nu wordt benut.

4.4

Waarin willen particulieren investeren? Bijlage 5 beschrijft de private uitgaven aan onderwijs in Nederland. In het kader van doelmatige onderwijsuitgaven is het interessant om te bezien of particuliere gelden anders besteed worden dan publieke. In veel gevallen is een dergelijke vergelijking echter niet mogelijk. Ofwel omdat particuliere instellingen in een sector vrijwel ontbreken (zoals in het leerplichtige onderwijs), ofwel omdat ze een andere doelgroep bedienen (zoals vaak in het hoger onderwijs). Niet-bekostigde instellingen in het hoger onderwijs bieden in vergelijking met de bekostigde instellingen bijvoorbeeld vaker maatwerk en zijn sterker gericht op het rendement van opleidingen. Verder is het opvallend dat de niet-bekostigde instellingen zich relatief weinig bezighouden met onderwijskundige vernieuwing, maar vooral gebruikmaken van een klassieke aanpak, afgezien van meer logistieke innovaties zoals afstandsonderwijs. Dit kan erop wijzen dat veel onderwijskundige vernieuwingen hun doelmatigheid nog moeten bewijzen. Een kanttekening hierbij is dat de niet-bekostigde instellingen zich voor een belangrijk deel ook richten op een andere doelgroep.48 De combinatie van lumpsumbekostiging met schoolkeuzevrijheid geeft publieke Nederlandse onderwijsinstellingen overigens ook al een prikkel om te reageren op de wensen van ouders en studenten. Dit verklaart bijvoorbeeld de toenemende profilering van middelbare scholen met bijvoorbeeld sportklassen en tweetalig onderwijs. Dergelijke vernieuwingen worden door ouders en studenten blijkbaar gewaardeerd. Als gekeken wordt naar particuliere onderwijsinstellingen en opleidingsinstituten, valt verder op dat de outillage vaak luxueuzer is dan in het publieke onderwijs. Blijkbaar hechten cursisten een grote waarde aan de omgeving waar zij les krijgen. Scholen in primair en voortgezet onderwijs zijn afhankelijk van de lokale overheid voor investeringen in gebouwen. Dat nieuwe gebouwen een grote aantrekkingskracht uitoefenen op nieuwe leerlingen/deelnemers, is waarschijnlijk een belangrijke reden voor de nieuwbouw van bijvoorbeeld roc’s (regionale opleidingen centra), die wel de mogelijkheid hebben om zelf in gebouwen te investeren. Daarnaast heeft concentratie van activiteiten in één

48

38

Onderwijsraad, 2004b.


gebouw of een klein aantal gebouwen vaak ook andere voordelen voor docenten en studenten, zoals minder reistijd, praktischer gebruiksmogelijkheden en lagere kosten van onderhoud. Bij publiek-private combinaties is het soms lastiger om er achter te komen welke aanpak gewenst is. Uit internationaal onderzoek komt bijvoorbeeld naar voren dat private bijdragen een compensatie kunnen zijn voor een gebrekkige onderwijskwaliteit of gebrekkige middelen van de school.49 Het is op voorhand niet duidelijk of ouders liever hadden gezien dat hun school de beschikbare middelen anders had ingezet of dat de school gewoon middelen tekort komt om het gewenste resultaat te bereiken. Andere arbeidsorganisatie op particuliere school De British School in Nederland is volledig privaat gefinancierd en heeft een eigen cao voor leraren: zij worden goed betaald maar hebben een langere werkweek en minder vakantie dan in het reguliere onderwijs, bovendien is voor de meeste functies een academische opleiding vereist. Deze andere opzet zorgt er mogelijk ook voor dat kleinere klassen betaalbaar blijven. Soms kunnen ook ervaringen in andere landen informatief zijn. Krueger (2003) noemt bijvoorbeeld als argument voor klassenverkleining dat particuliere scholen vaak kleinere klassen hebben dan publieke scholen. Blijkbaar zijn ouders bereid om de extra kosten daarvoor te betalen. Dergelijk gedrag zou behoorlijk irrationeel zijn als de klassengrootte er niet toe doet. Om dezelfde redenen vindt Ballou (2001) het opvallend dat Amerikaanse particuliere scholen vaker gebruikmaken van prestatiebeloning voor leraren. Tegelijkertijd blijken deze particuliere scholen vaker gebruik te maken van niet (volledig) bevoegde docenten. Het selectieve karakter en de daaraan gekoppelde waarde van het diploma bepaalt waarschijnlijk in de eerste plaats de aantrekkingskracht van private Amerikaanse universiteiten. Daarnaast zijn studenten echter ook gevoelig voor de omgeving; veel gerenommeerde (publiek en privaat gefinancierde) universiteiten beschikken over historische gebouwen in een rijke culturele omgeving.50 In publiek gefinancierde universiteiten zijn de onderwijsvoorzieningen echter vaker verouderd en overbevolkt. De voorkeuren van particuliere investeerders in het onderwijs bieden een interessant perspectief, hoewel enige voorzichtigheid geboden is bij het interpreteren ervan. Ouders en studenten lijken bijvoorbeeld een voorkeur te hebben voor maatwerk, kleine klassen en mooie gebouwen. Het is echter de vraag of dergelijke voorkeuren ook altijd haalbaar en rendabel zijn binnen de bestaande randvoorwaarden van het bekostigde onderwijs, zoals cao-afspraken. Bovendien kunnen particuliere instellingen bepaalde wensen mogelijk alleen honoreren doordat zij zich richten op een selecte groep. Dat neemt niet weg dat de bereidheid van mensen om meer te betalen voor maatwerk (bijvoorbeeld versnelde programma’s, extra kwaliteit of exclusiviteit) in een aantal gevallen beter benut zou kunnen worden, zeker in het niet-leerplichtige onderwijs. Dergelijke eigen bijdragen kunnen helpen om de productiviteit van het onderwijs te vergroten. 49 50

Zie bijvoorbeeld Haegeland, Raaum & Salvanes, 2004. Dit is eveneens een sterk punt van verschillende van onze hogescholen en universiteiten.


39

5

Financiering van onderwijsambities: mogelijke

instrumenten

In dit hoofdstuk brengen we de bevindingen uit hoofdstuk 2, 3 en 4 met elkaar in verband. We bekijken welke instrumenten mogelijk zijn om de onderwijsambities te bereiken en welke publiek-private financieringscombinaties daarbij passen. Gerichte maatregelen hebben daarbij meestal de grootste kosteneffectiviteit. In het leerplichtig onderwijs zal de financiering ervan vooral moeten komen van een andere inzet van bestaande middelen en extra publieke investeringen, terwijl met name in het niet-leerplichtig onderwijs ruimte lijkt te zijn voor meer private financiering. Bij een aantal van de ambities is ook sprake van niet-financiële instrumenten en voor alle ambities kan ook van een opgave voor innovatie gesproken worden. In hoofdstuk 6 worden de ambities behalve op het aspect van financiering ook bekeken vanuit het gezichtspunt van innovatie.

5.1

Gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren Mogelijke instrumenten • volledige fiscalisering van kinderopvang; verhoging combinatiekorting; en • • combinatie van zorgen en studeren in het kader van een leven lang leren faciliteren. Investeren in een gezins- en kindvriendelijk beleid zou niet alleen kunnen helpen om op korte termijn de arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen, maar ook om het toekomstige draagvlak voor sociale voorzieningen te vergroten en het opleidingsniveau van de toekomstige bevolking te verbeteren. Zoals eerder beschreven levert de overheid reeds een bijdrage aan de financiering van de kinderopvang. Daarnaast worden beide werkgevers geacht om een derde van de kosten bij te dragen. Het is echter de vraag of het niet zinvoller is om de werkgeversbijdragen te vervangen door een overheidssubsidie (via de fiscus) aan ouders of om van de kinderopvang een basisvoorziening te maken met een geringe eigen bijdrage, zoals in het Scandinavische model. Een voordeel van volledige fiscalisering is dat het aantrekkelijker wordt voor werkgevers om ouders met jonge kinderen in dienst te nemen. Als de subsidie van de kinderopvang volledig via de inkomstenbelasting gaat, hoeven werkgevers geen directe bijdrage meer te leveren aan de kosten van kinderopvang. Voor ouders nemen verder de bureaucratische lasten flink af; in plaats van met het indienen van aanvragen, wijzigingen en afrekeningen aan drie verschillende instanties hebben ouders alleen nog met de Belastingdienst te maken. Bovendien betaalt de overheid op dit moment al voor een klei-

40


ne groep werkgevers die weigert om mee te betalen. Een nadeel is dat de kosten voor de overheid hoger worden en daarmee mogelijk de tarieven van de inkomstenbelasting. Hier staan echter lagere werkgeverslasten tegenover. Kinderopvang kan (daarnaast) ook als basisvoorziening vrijwel geheel door de overheid worden gesubsidieerd, zoals in veel Scandinavische landen het geval is. De extra kosten die hieraan verbonden zijn hangen uiteraard af van de wijze van invulling, maar lopen snel op. Gratis kinderopvang kan leiden tot een overconsumptie van kinderopvang, omdat de gebruikers geen rekening houden met de overheidskosten die ermee gemoeid zijn.51 Daarom blijft een zekere eigen bijdrage aan kinderopvang wenselijk vanuit doelmatigheidsoverwegingen. Fiscalisering heeft daarbij als voordeel dat een koppeling kan worden gelegd met de arbeidsparticipatie en het inkomen van de ouders. Betaald ouderschapsverlof is relatief kostbaar en maakt het bovendien minder aantrekkelijk voor werkgevers om jonge en aanstaande ouders in dienst te nemen. Voor werknemers maakt de verlofmogelijkheid het aantrekkelijker om op de arbeidsmarkt te blijven participeren, maar daar staat tegenover dat de participatie in uren zal dalen door de opname van het verlof.52 Bekostiging door de overheid kan dit deels verhelpen, maar daar staan weer hoge kosten voor de overheid tegenover. Bepaalde (semi-)publieke organisaties kennen overigens al regelingen die het mogelijk maken om (gedeeltelijk) betaald ouderschapsverlof op te nemen. Overigens faciliteert de overheid dergelijke vormen van verlof sinds kort al wel via de levensloopregeling. Een beperking van deze regeling is dat hierbij eerst verlof moet worden opgebouwd, wat juist weer het uitstellen van het krijgen van kinderen in de hand werkt. Bovendien moet een werkgever instemmen met de opname van verlof, zodat niet is gegarandeerd dat het verlof ook kan worden opgenomen. Verlaging van de kosten van kinderen kan op verschillende manieren; bijvoorbeeld door verhoging van de kinderbijslag of verhoging van de combinatiekorting (een extra aftrekpost voor ouders die allebei werken) via de belasting. Dit laatste heeft als voordeel dat tegelijkertijd de arbeidsparticipatie van ouders wordt gestimuleerd. De overheid zou er ook voor kunnen kiezen om de combinatie van zorgen en studeren aantrekkelijker te maken. Voor de meeste jonge studenten zal dit geen serieuze optie zijn omdat zij zich volop aan de studie willen wijden en nog niet aan kinderen toe zijn, maar voor oudere studenten die willen doorstuderen na enkele jaren gewerkt te hebben mogelijk wel. Dit zou bijvoorbeeld de vorm kunnen hebben van een kredietmogelijkheid in de levensloopregeling of een speciale aanvulling op de studiefinanciering. Ook zou eventueel een extra recht op betaald ouderschapsverlof kunnen worden toegekend aan een ieder die een mbo-, havo- of vwo-diploma behaalt, als variant op de diplomabonus die verderop wordt genoemd in het kader van een leven lang leren. Bij invoering zou het effect daarvan echter moeten worden onderzocht. Publiek of privaat? Volledige fiscalisering van de werkgeversbijdragen aan de kinderopvang betekent in principe een verschuiving van privaat naar publiek. In de praktijk maakt het voor een gemiddelde werkgever echter weinig uit of hij bijdraagt via een verplichte werkgevers-

51 52

Kalshoven, 2006b. De Mooij, 2006.


41

bijdrage (zoals onlangs voorgesteld) of via de belastingen. Het betekent in ieder geval een administratieve lastenverlichting voor zowel werkgevers als werknemers. Aan het aanbieden van kinderopvang als basisvoorziening zijn waarschijnlijk forse extra publieke kosten verbonden. Deze hangen echter af van de wijze waarop de basisvoorziening wordt ingevuld. Als de publieke basisvoorziening zich beperkt tot een recht op (gratis) kinderopvang voor enkele dagen, dan resteert bijvoorbeeld een forse private bijdrage voor werkende ouders die een groter beroep doen op de kinderopvang. Tegelijkertijd kunnen de publieke kosten ook toenemen wanneer ook niet-werkende ouders gebruik maken van de basisvoorziening. Verhoging van de combinatiekorting (of de kinderbijslag) vraagt om extra publieke financiering. De kosten hangen af van de mate van verruiming. Dit zal ook bepalend zijn voor de mogelijkheid om het te financieren uit bestaande middelen of dat extra geld moet worden ingezet. Fiscale facilitering van de combinatie van zorgen en studeren betekent een combinatie van publieke en private financiering, waarbij de overheid private investeringen in scholing subsidieert.

5.2

Achterstanden voorkomen Mogelijke instrumenten • taaltoets in combinatie met gerichte leesvaardigheidstrainingen; en extra onderwijstijd in vooren vroegschoolse educatie en de basisschool. • Een taaltoets op tweejarige leeftijd is een kosteneffectieve manier om taalachterstanden vroegtijdig te kunnen signaleren. Daarnaast zijn in het buitenland positieve ervaringen opgedaan met gerichte leesvaardigheidstrainingen, zodat het een goed idee lijkt om daar ook in Nederland mee te experimenteren. De buitenlandse ervaringen leren bovendien dat een evidence-based opzet van experimenten met leesvaardigheidstraining goed mogelijk is.53 Een (selectieve) vervroeging van de leerplichtige leeftijd is doelmatig in de zin dat daarmee alle beoogde kinderen in principe worden bereikt. Een verlaging van de leerplicht naar bijvoorbeeld vier jaar zou naar verwachting de leerprestaties van achterstandsleerlingen sterk kunnen verbeteren. Weliswaar gaat 90% van alle leerlingen al voor het bereiken van de leerplichtige leeftijd van vijf jaar naar school, maar met name achterstandsleerlingen blijven thuis.54 Tegelijkertijd betekent het een beperking van de keuzevrijheid van ouders. Een selectieve vervroeging van de leerplicht is zo mogelijk nog doelmatiger, maar heeft als bijkomend nadeel dat het de integratie kan belemmeren doordat achterstandskinderen relatief vaak van allochtone afkomst zijn. De relatief hoge deelname van kinderen tussen twee en vier jaar aan voorschoolse programma’s in landen als Frankrijk, Vlaanderen en Zweden, suggereert bovendien dat er ook vrijwillige mogelijkheden zijn om de deelname van jonge kinderen aan voorschoolse

53 54

42

Zie bijvoorbeeld Machin & McNally, 2004 en Borman e.a., 2006 Leuven, Lindahl. Oosterbeek & Webbink, 2004.


programma’s te vergroten.55 Anderzijds is het opmerkelijk dat er wel een groot draagvlak bestaat voor een verlenging van de leerplicht voor voortijdige schoolverlaters, terwijl dit waarschijnlijk minder kosteneffectief is dan een vervroeging van de leerplicht: voorkomen is beter dan genezen. Vergroting van het aanbod van voorschoolse programma’s vereist investeringen die vergelijkbaar zijn met een (selectieve) vervroeging van de leerplicht. Ook tijdens de basisschoolperiode kunnen kinderen achterstanden wegwerken door extra lessen te volgen in het kader van een verlengde schooldag (inclusief naschoolse opvang) en in weekends en vakanties. In het advies Betere overgangen in het onderwijs heeft de Onderwijsraad (2005e) gewezen op de mogelijkheid van zomer- en weekendscholen. Met name ouders van achterstandsleerlingen zouden gestimuleerd kunnen worden om hun kinderen naar weekend- en zomerscholen te sturen. Weekend- en zomerscholen kunnen relatief goedkoop zijn door het gebruik van bestaande huisvesting, maar zijn vooral geschikt voor wat oudere kinderen. Overigens bestaan op dit terrein ook particuliere initiatieven, zoals het onderstaande kader laat zien.

IMC-Weekendschool Een belangrijk voorbeeld van een geslaagd particulier initiatief dat aanvullend op het reguliere onderwijs wil zijn, is de zogenoemde IMC-weekendschool. Op deze school krijgen kinderen tussen tien en veertien jaar drie jaar lang elke zondag van 11.00 tot 14.30 (met uitzondering van de zondagen in de reguliere schoolvakanties) les van professionele beroepsbeoefenaren (artsen, journalisten, juristen, filosofen, dichters, sterrenkundigen, wiskundigen, kunstenaars, ondernemers, enzovoorts). De gastdocenten doen dit gratis. Het programma bestaat uit vijftien vakken, vaardigheidstrainingen en lessen die de jongeren zelf organiseren. Na drie jaar verstrekt de school een ‘weekenddiploma’. Jongeren kunnen dan verder in een vervolgtraject en onder andere zelf lessen komen geven. IMC (de naam komt voor uit samenwerking met handelshuis IMC) heeft inmiddels acht vestigingen in de grote steden. Daarnaast is er een follow-up-traject en wordt momenteel onderzoek verricht naar deelnemers en methodieken. De weekendschool kent inmiddels een centrale organisatie. Deze bestaat uit een directie van twee personen, drie medewerkers per vestiging, een medewerker voor het follow-up-traject, een (freelance) onderzoeksgroep en een office manager. De IMC-weekendschool is een stichting met een bestuur van (binnenkort) drie personen. Dit alles wordt betaald via bijdragen (in geld, materialen, menskracht, locaties en vervoer voor excursies) van een lange reeks uiteenlopende bedrijven, fondsen en instellingen. Voorbeelden zijn ziekenhuizen, universiteiten, banken, musea, theaters, internetbedrijven, geluidsstudio’s, busmaatschappijen, een bioscoop, een rechtbank en verschillende roc’s en hogescholen. Volgens eigen zeggen van betrokkenen is er een strikte scheiding tussen financiering en inhoud. Bron: www.weekendschool.nl

55

Onderwijsraad, 2005e.


43

De inzet van extra onderwijstijd kan bovendien in een experiment geëvalueerd worden. Deelname kan daarbij op vrijwillige basis plaatsvinden, zij het dat een deel van de ouders dan als controlegroep moet worden uitgeloot. Een nadeel van de grotere keuzevrijheid is dat het een selecte groep ouders is die zich vrijwillig zal aanmelden, die waarschijnlijk beter gemotiveerd is. Dit probleem kan mogelijk worden beperkt door een intensieve werving via bijvoorbeeld consultatiebureaus te laten plaatsvinden. Publiek of privaat? Het afnemen van een taaltoets op jonge leeftijd en de bijbehorende gerichte taalvaardigheidstraining kan naar verwachting worden gefinancierd uit besparingen op het speciaal onderwijs. Extra onderwijstijd in vooren vroegschoolse educatie en primair onderwijs vraagt om extra publieke middelen, maar deze kunnen beperkt zijn als deze maatregelen gericht worden op groepen met een leerachterstand. Daarnaast kan de overheid particuliere initiatieven zoals weekendscholen aanmoedigen.

5.3

De functie van de leraar versterken • opwaarderen van opleiding en ontwikkeling van zittende leraren; en • gerichte verbetering van arbeidsvoorwaarden voor specifieke doeleinden en doelgroepen. Leraren spelen een centrale rol bij verhoging van de kwaliteit van het onderwijs en bij het streven naar de verschillende andere ambities. Zij zijn daarbij uiteraard ook afhankelijk van de leerlingen waarmee en de omstandigheden waarin zij moeten werken. De Inspectie (2006) wijst er echter op dat de kwaliteit van de docent doorslaggevend is bij het verwerven van een aantal cruciale vaardigheden, zoals technisch lezen. Dit benadrukt des te meer het belang van investeringen in de functie van de leraar. Verbetering van de opleiding en scholing van zittende docenten kan op meerdere manieren bijdragen aan de versterking van de functie van de leraar. Naast een directe verhoging van de kwaliteit van docenten kan deze indirect ook de status van het beroep verhogen. Extra ontwikkelingsmogelijkheden kunnen ook het beroep aantrekkelijker maken. Wel moet daarbij worden opgepast voor het opwerpen van onnodige drempels die goede potentiële docenten en getalenteerde zij-instromers afschrikken. In het licht van de dreigende lerarentekorten is specifieke verbetering van sommige arbeidsvoorwaarden van docenten wenselijk. Een effectieve bestrijding van lerarentekorten vraagt daarbij om de inzet van extra financiële middelen voor specifieke doeleinden en groepen, zoals in tekortgebieden en op scholen met veel achterstandsleerlingen. Scholen zelf hebben al veel mogelijkheden voor een meer gedifferentieerde inzet van beloningsinstrumenten, maar zij zouden deze nog beter kunnen benutten. Aandachtspunt daarbij is dat voorkomen moet worden dat goede leraren alleen kans maken op een betere beloning als zij ‘het klaslokaal’ verlaten. Ook kunnen cao-partners alerter zijn in het wegnemen van eventuele belemmeringen voor een flexibeler personeelsbeleid. In het komende advies over nieuw onderwijspersoneel zullen deze instrumenten nader worden uitgewerkt.

44


Publiek of privaat? Financiering van het leerplichtig onderwijs is een publieke verantwoordelijkheid. De overheid dient er daarom voor te zorgen dat scholen voldoende middelen hebben voor goede arbeidsvoorwaarden voor docenten. Voor zover in het niet-leerplichtig onderwijs sprake is van meer differentiatie en grotere private bijdragen, is het denkbaar dat dit ook gevolgen heeft voor de arbeidsvoorwaarden van de betrokken docenten.

5.4

Alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie Mogelijke instrumenten • meer ruimte voor talentontwikkeling in alle sectoren; meer ruimte voor differentiatie van collegegeld en bekostiging; • kennisbenuttingsbonus; en • • fiscale stimulering private fondsenwerving. In alle sectoren kunnen de kwaliteit van en de keuzevrijheid binnen het onderwijs worden verhoogd door meer ruimte te bieden voor de ontwikkeling van bijzondere talenten. Uiteraard hangt daar een prijskaartje aan. Het bestrijden van voortijdig schoolverlaten is bijvoorbeeld vaak een kwestie van maatwerk. Van de bestaande initiatieven op dit terrein is de effectiviteit echter vaak onduidelijk en zelfs de registratie van het aantal leerlingen zonder diploma laat in veel gevallen nog te wensen over.56 Het blijft dus noodzakelijk dat dergelijke interventies vergezeld zullen moeten gaan van een analyse van de kosteneffectiviteit. Ook in het hoger onderwijs bestaat behoefte aan meer ruimte voor talentontwikkeling. Om dit te bekostigen zijn nieuwe financieringsarrangementen gewenst. Topopleidingen moeten bijvoorbeeld de mogelijkheid hebben om extra middelen te verwerven. Dit kan bijvoorbeeld door aanvullende publieke financiering, door het heffen van hogere collegegelden of een combinatie daarvan. De overheid zou bepaalde opleidingen bijvoorbeeld extra kunnen bekostigen of instellingen meer vrijheid kunnen geven bij het vaststellen van collegegelden. Het Tweede Kamerlid Dijksma van de PvdA heeft voorgesteld om hoger opgeleiden die na hun studie niet gaan werken een deel van hun studiekosten te laten terugbetalen.57 Een risico van een dergelijke boete is echter dat studeren wordt ontmoedigd en de kinderloosheid onder hoger opgeleiden toeneemt. In de praktijk leidt een boete voor hoger opgeleiden die ervoor kiezen om niet (of in deeltijd) te gaan werken bovendien tot uitvoeringsproblemen en hoge administratieve kosten. Hoe kan bijvoorbeeld een onderscheid worden gemaakt tussen vrijwillig en gedwongen thuiszitten, hoe om te gaan met een variatie in het aantal gewerkte uren, hoe moet het aantal gewerkte uren van ondernemers worden bepaald, enzovoort. Verhoging van de private bijdrage voor alle studenten, bijvoorbeeld van masteropleidingen, is administratief eenvoudiger en werkt minder verstorend op de urenkeuze van mensen. De latere terugbetaling van deze hogere eigen bijdrage zou deels fiscaal kunnen worden gecompenseerd, zodat het aantrekkelijker wordt om arbeid en zorg te com-

56 57

Zie bijvoorbeeld Algemene Rekenkamer, 2006 en Ministerie van OCW, 2006b. Jansen, 2006.


45

bineren. Een nadeel van een dergelijke kennisbenuttingsbonus is dat het belastingsysteem ingewikkelder wordt. In het kader van een belastingvereenvoudiging is er een aantal jaren geleden bijvoorbeeld voor gekozen om de rente van studieleningen niet langer aftrekbaar te laten zijn, maar in plaats daarvan een lager rentepercentage in rekening te brengen. De overheid heeft in 2005 besloten tot een verhoging van het plafond in de giftenaftrek van de vennootschapsbelasting en een vrijstelling van schenkings- en successierecht voor wetenschappelijke instellingen.58 De overheid zou bedrijven en particulieren echter nog meer kunnen aanmoedigen te investeren in het hoger onderwijs, bijvoorbeeld door het fiscaal aantrekkelijk maken van beurzen die bedrijven en particulieren aanbieden aan getalenteerde studenten. Ook zouden de aftrekmogelijkheden voor donaties van private bedrijven aan onderwijsinstellingen verder kunnen worden verruimd, naar het voorbeeld van een aantal andere landen.59 De Taskforce Geven voor Weten (2005) die is ingesteld in navolging van het advies Geven voor Weten van het Innovatieplatform (2005), heeft in een eerste advies aangegeven dat ook de giftenaftrek voor particulieren verder verruimd zou moeten worden.60 Ook zou de overheid instellingen die succesvol zijn bij het aantrekken van private financiering kunnen belonen met het verstrekken van aanvullende publieke middelen; ‘matching’, zoals ook wel gebeurd bij inzamelingsacties in het kader van humanitaire rampen. Een nadeel hiervan is dat instellingen met opleidingen die minder goed in de markt liggen in het nadeel zijn. Onderwijsinstellingen kunnen de mogelijkheden om private fondsen te werven beter benutten, maar daarbij moeten geen overdreven verwachtingen worden gekoesterd. Om te beginnen bestaat er een groot cultuurverschil tussen Nederland en bijvoorbeeld de Verenigde Staten, dat niet zo snel valt te veranderen. De lage belastingtarieven in de Verenigde Staten nodigen mogelijk ook eerder uit tot liefdadigheid voor zaken waar we in Nederland (ook) al meer belasting voor betalen. Ook op Amerikaanse universiteiten lijken de private bijdragen (die niet van studenten afkomstig zijn) overigens vaak beperkt, met uitzondering van incidentele megadonaties van rijke mecenassen (zoals de Johan Cruyff University die een hbo-opleiding biedt voor topsporters). Bovendien zijn aan de werving van fondsen ook administratieve kosten verbonden die snel kunnen oplopen. Verder is het van belang dat onderwijsinstellingen een heldere gedragscode hebben voor private bijdragen om te voorkomen dat private geldschieters invloed op het lesprogramma kunnen uitoefenen. Publiek of privaat? Maatwerk en differentiatie leiden in de meeste gevallen tot hogere kosten. In het leerplichtig onderwijs zullen deze kosten primair voor rekening van de overheid moeten zijn. In het niet-leerplichtig onderwijs kan ook een beroep worden gedaan op private bijdragen, hierbij is echter van belang dat de toegankelijkheid gewaarborgd blijft. Om differentiatie in het hoger onderwijs te vergroten, kan bijvoorbeeld de eigen bijdrage van studenten worden vergroot door (top)opleidingen de mogelijkheid te geven om hun collegegeld te verhogen, om te beginnen bijvoorbeeld in de masterfase. Talent moet ech58 59 60

46

Taskforce Geven voor weten: particuliere middelen voor de wetenschap, 2005. Zie Eijffinger, 2005, voor een overzicht. Taskforce Geven voor weten: particuliere middelen voor de wetenschap, 2005.


ter doorslaggevend blijven voor de keuze van een opleiding; om de toegankelijkheid te waarborgen zijn daarom compenserende maatregelen noodzakelijk. Naast de door het kabinet reeds voorgestelde inkomensafhankelijke terugbetaling van studieleningen (sociaal leenstelsel), kan gedacht worden aan aanvullende beurzen voor getalenteerde studenten uit lagere-inkomensgroepen en voor eerstegeneratiestudenten. Internationale ervaringen met de invoering van een sociaal leenstelsel laten zien dat het mogelijk is om de private bijdrage aan hoger onderwijs te vergroten en de toegankelijkheid te waarborgen. Sinds de invoering van een sociaal leenstelsel in Australië in 1989 is de participatie bijvoorbeeld toegenomen, zonder dat de deelname van achterstandsgroepen daarbij achterbleef.61 Bij een sociaal leenstelsel is de terugbetaling van een studielening afhankelijk van het inkomen, zodat afgestudeerden die weinig verdienen ook weinig of niets hoeven terug te betalen. Om de basiskwaliteit van het hoger onderwijs te garanderen dient de bestaande financiering door de overheid gehandhaafd te blijven, in ieder geval voor de bachelorfase. Voor de masterfase ligt een publiek-private combinatie in de rede. Daarboven zou de overheid wel meer kunnen differentiëren in het niveau van de publieke bekostiging, bijvoorbeeld door topopleidingen en/of studies met maatschappelijke meerwaarde (zoals op het gebied van zorg, lerarenopleidingen en cultureel erfgoed) extra subsidie te geven. Verhoging van de eigen bijdrage als gevolg van een collegegelddifferentiatie zou vergezeld kunnen gaan van gedeeltelijke publieke compensatie door middel van een kennisbenuttingsbonus. Door het verlenen van een extra belastingaftrek zou het arbeidsaanbod van hoger opgeleiden gestimuleerd kunnen worden. Deze kennisbenuttingsbonus zou ook de vorm kunnen krijgen van een studierenteaftrek. Een verschuiving van investeringen in fysiek naar investeringen in menselijk kapitaal kan bovendien leiden tot een doelmatiger inzet van publieke middelen. Door kritischer te kijken naar het rendement van investeringen in grote infrastructurele projecten kunnen de nodige extra publieke middelen worden vrijgemaakt voor investeringen in kennis.62 Net als bij de onderzoeksbekostiging zou er ook een tweede geldstroom voor de onderwijsbekostiging in het hoger onderwijs kunnen worden gecreëerd. Aan bepaalde topopleidingen (met een maatschappelijke meerwaarde) zou op die manier extra publieke bekostiging kunnen worden verstrekt. De publiek-private financiering van onderwijsinstellingen kan tot slot worden versterkt door fiscale stimulering van private fondsenwerving.

5.5

Internationalisering integreren in het onderwijs Mogelijke instrumenten • lagere drempels voor kennismigranten; beurzen voor getalenteerde buitenlandse studenten; en • • fiscale facilitering bedrijfsbeurzen.

61 62

Zie bijvoorbeeld Barr (2004); Chapman & Ryan (2003). Zie bijvoorbeeld Raad van Economische Adviseurs, 2005.


47

Om de internationale uitwisseling van studenten en onderzoekers te bevorderen moeten onnodige barrières zo veel mogelijk worden verwijderd. Dit betekent dat het makkelijker moet worden voor kennismigranten om een tijdelijke verblijfsvergunning te krijgen. Om te voorkomen dat deze verblijfsvergunningen worden gebruikt door spookstudenten, is het uiteraard wel van belang dat goed wordt gecontroleerd dat de studenten voldoen aan bijvoorbeeld de vereiste vooropleiding en geen gebruikmaken van valse diploma’s.63 Daarnaast zouden meer beurzen moeten worden verstrekt aan getalenteerde buitenlandse studenten die een meerwaarde kunnen bieden voor het Nederlandse onderwijs en onderzoek. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan getalenteerde studenten in bepaalde studierichtingen waarvoor hier weinig animo bestaat, zoals techniek. Ook kan de overheid beurzen die door bedrijven aan buitenlandse studenten worden verstrekt, fiscaal faciliteren. Recent heeft staatssecretaris Rutte voorgesteld om studenten die EU-ingezetene zijn en de afgelopen jaren in Nederland hebben gewoond, het recht te geven om hun studiefinanciering mee te nemen naar het buitenland. Dit is een maatregel die de toegankelijkheid van buitenlandse opleidingen voor studenten vergroot en het daardoor aantrekkelijker maakt om in het buitenland te gaan studeren. Bovendien is het doelmatig dat een student zelf kan afwegen waar een studie het aantrekkelijkst is. Als deze maatregel ook door andere landen wordt ingevoerd en de internationale mobiliteit daadwerkelijk toeneemt, kan dit echter ook aanleiding geven tot verhoging van collegegelden en collegegelddifferentiatie. Het valt te verwachten dat studenten vooral zullen kiezen voor opleidingen met een gunstige prijs-kwaliteitsverhouding en dus eerder voor landen waar het hoger onderwijs een (grotere) publieke subsidie ontvangt (en collegegelden relatief laag zijn en de kwaliteit toch uitstekend is). Dit leidt voor die landen tot een toestroom van buitenlandse studenten en daarmee tot hogere publieke kosten. Dit is alleen interessant als deze toestroom gepaard gaat met positieve externe effecten. Anders gezegd: het is waarschijnlijk alleen interessant om topstudenten te trekken die een meerwaarde bieden voor de opleiding. Als er verder geen Europese afstemming plaatsvindt, betekent dit dat landen een prikkel hebben om collegegelden te verhogen om een kostbare toestroom van buitenlandse studenten af te remmen. Zelfs voor opleidingen gericht op sectoren van de arbeidsmarkt met een tekort is een publiek bekostigde instroom van buitenlandse studenten niet altijd doelmatig, omdat de kans bestaat dat een (groot) deel van de studenten na de opleiding weer teruggaat naar het land van herkomst. Een mogelijk alternatief op de lange termijn is dat studenten een Europees voucher krijgen dat ze kunnen gebruiken om te gaan studeren op de instelling van hun keuze; dit veronderstelt echter een afstemming van de collegegelden en kosten van onderwijs in heel Europa. Als de differentiatie in collegegelden echter gaat toenemen, dan dekt het voucher in veel gevallen slechts een deel van de onderwijskosten. Het enige verschil lijkt te zijn dat bij een voucher de overheid van het land van herkomst de kosten draagt. Dat betekent dat landen met relatief veel buitenlandse studenten (zoals Engeland) niet langer buitenlandse studenten hoeven te subsidiëren of daar een gedeeltelijke compensatie voor ontvangen van landen die vooral studenten exporteren. 63

48

Ezell & Bear (2005) geven bijvoorbeeld een overzicht van de valsediploma-industrie. Zie ook de Higher Education Corruption Monitor, 2006.


Publiek of privaat? Lagere drempels voor kennismigranten vergen geen directe inzet van middelen, maar het is wel voorstelbaar dat deze het makkelijker maken voor zowel bedrijven als publieke organisaties om buitenlands talent hier een baan aan te bieden. De verstrekking van beurzen aan getalenteerde studenten lijkt in eerste instantie een zaak voor de overheid in het kader van het garanderen van de toegankelijkheid. Daarnaast zijn ook publiek-private combinaties denkbaar, zoals het fiscaal aantrekkelijk maken van beurzen die bedrijven aan studenten verstrekken.

5.6

Een leven lang leren bevorderen Mogelijke instrumenten • verruiming fiscale aftrek studiekosten; individuele leerrekeningen en vouchers; • stimulering van evc; en • diplomabonus op levenslooprekening. • De studiekostenaftrek voor particulieren lijkt een effectieve manier om deelname aan een leven lang leren te stimuleren. Een beperking is echter dat de aftrekpost vooral interessant is voor hogere-inkomensgroepen. Aanpassing van de studiekostenaftrek in de richting van een scholings(heffings)korting is een mogelijkheid om lagere-inkomensgroepen er in dezelfde mate van te laten profiteren. Een andere mogelijkheid om de scholingsdeelname te stimuleren is de invoering van een scholingsbelasting, waarbij bedrijven die voldoende aan scholing doen worden vrijgesteld zoals in Frankrijk. Het is echter de vraag in hoeverre dit effectief is. Als de scholingsbelasting relatief laag is, is er amper effect omdat bijna alle bedrijven al aan de investeringseis voldoen; als de heffing relatief hoog is, bestaat het risico dat bedrijven zich in allerlei bochten wringen om formeel aan de scholingseisen te voldoen, zonder dat duidelijk is of de extra scholing ook daadwerkelijk effectief is. In alle gevallen zijn er bovendien hoge administratieve kosten verbonden aan het toezien op de naleving. Een uniforme scholingsheffing doet bovendien geen recht aan mogelijke verschillen in scholingsbehoefte tussen sectoren. In dit opzicht zijn de scholingsheffingen op bedrijfstakniveau zoals die worden geïnd door de Nederlandse O&O-fondsen (Opleiding & Ontwikkeling) een flexibeler instrument. Zowel bij een scholingsbelasting als bij bedrijfstakgewijze scholingsheffingen bestaat er geen garantie dat laagopgeleide werknemers er in dezelfde mate van profiteren als hoogopgeleide werknemers. Ook leggen dergelijke heffingen sterk de nadruk op formele leervormen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen, terwijl informele leervormen in bepaalde gevallen effectiever kunnen zijn. Het opzetten van individuele leerrekeningen met behulp van middelen uit de O&O-fondsen is mogelijk een alternatief. Op dit moment vinden hiermee reeds enkele experimenten plaats. Een probleem hierbij is dat als de beschikbare middelen over alle individuele werknemers worden verdeeld, er relatief kleine bedragen overblijven. Werknemers moe-


49

ten dan enkele jaren sparen alvorens op cursus te kunnen. Dit kan deels worden ondervangen door de verstrekking van gerichte subsidies of vouchers aan bijvoorbeeld laaggeschoolden. Dit kan eventueel gecombineerd worden met een scholingsadvies, om te voorkomen dat vouchers ongebruikt blijven liggen. Hierbij past ook de stimulering van de erkenning van evc (eerder verworven competenties). Zo heeft de raad gepleit voor de bekostiging van vaardigheidsbepalingen voor bijvoorbeeld de jongeren die na de leerplichtige leeftijd nog geen startkwalificatie hebben behaald. Op grond van de uitkomst van een dergelijke vaardigheidsbepaling kan het niveau worden bepaald en desgewenst een opleidingstraject op maat worden opgesteld.64 In het verlengde hiervan kan de overheid ook een diplomabonus verstrekken aan iedereen die zijn of haar startkwalificatie behaalt, bijvoorbeeld in de vorm van een storting op de levenslooprekening. Als het gaat om de btw-heffing op onderwijs zou alleen het tarief voor educatieve software eventueel kunnen worden verlaagd. Publieke en private onderwijsinstellingen vallen in Nederland al onder hetzelfde btw-regime. Educatieve leermiddelen in boekvorm vallen net als andere boeken onder het lagere btw-tarief, maar dit geldt niet voor digitale leermiddelen. De minister onderzoekt echter al of het mogelijk is om dit in Europees verband te bepleiten. Een probleem daarbij is waarschijnlijk dat het lastig kan zijn om te bepalen waar de grens ligt tussen educatieve en niet-educatieve software en het kostbaar is om daarop toe te zien. Publiek of privaat? Verruiming van de fiscale aftrek van studiekosten betekent uitbreiding van een publiekprivate financieringscombinatie. Door de aftrekregeling betaalt de overheid mee aan private investeringen van individuele werknemers in hun menselijk kapitaal. Een deel van deze subsidie betaalt zichzelf waarschijnlijk terug in hogere belastinginkomsten en lagere socialezekerheidslasten doordat de kansen op beter betaald werk toenemen en het werkloosheidsrisico afneemt. Het gebruik van individuele leerrekeningen leent zich ook voor publiek-private financiering. De overheid zou de middelen die individuen opzij zetten voor scholing kunnen faciliteren. Mogelijk kan daarbij worden aangesloten bij de systematiek van de levenslooprekening. Sectorale O&O-fondsen zouden hier bijvoorbeeld ook middelen voor kunnen inzetten. Ook de diplomabonus kan op de levenslooprekening worden gestort, waarbij de kosten voor de overheid afhangen van de hoogte van de bonus.

5.7

Opwaarderen onderwijsinfrastructuur Mogelijke instrumenten • extra subsidie voor onderwijshuisvesting; stimuleren van PPS-constructies in scholenbouw; en • gecontroleerde experimenten met ict. •

64 Onderwijsraad, 2003b, 2004d. In het kader van het project Leren & Werken hebben de ministers van OCW en SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) zich inmiddels tot doel gesteld om 20.000 evc-trajecten te realiseren (Ministerie van OCW, 2005e).

50


In aanvulling op de recent toegekende huisvestingsgelden voor het praktijkonderwijs zouden aanvullende middelen kunnen worden ingezet. Daarvoor zouden in eerste instantie die scholen in aanmerking moeten komen waar de nood het hoogst is. De raad heeft in het advies Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen (2004g) bijvoorbeeld gepleit voor een eenmalige subsidie voor kleinschaliger onderwijshuisvesting; deze is gerealiseerd voor het vmbo-praktijkonderwijs. Doordecentralisatie van de huisvestingsmiddelen in primair en voortgezet onderwijs maakt het mogelijk voor scholen om zelf te investeren in hun gebouwen. Gegeven de grote investeringen die met nieuwbouw gepaard gaan, valt te verwachten dat een eventuele doordecentralisatie in primair en voortgezet onderwijs leidt tot een verdere bestuurlijke schaalvergroting. Bij sommigen bestaat de vrees dat dit ook leidt tot fysieke schaalvergroting (unilocaties), terwijl gemeenten in de huidige situatie meer invloed kunnen uitoefenen op de locatie en schaal van nieuwe onderwijshuisvesting. Ook in het kader van het bevorderen van de integratie van verschillende bevolkingsgroepen ligt handhaving van een rol voor de lokale overheid echter voor de hand, met name in het primair onderwijs.65 Een andere manier om onderwijshuisvesting te financieren is door middel van publiekprivate samenwerking (PPS). Bij een PPS-constructie worden het ontwerp, de bouw, het onderhoud, de financiering, het beheer en de exploitatie als één geïntegreerd pakket aanbesteed via een langlopend contract (25 tot 30 jaar). Doel van aanbesteding via een dergelijke constructie is een betere prijs-kwaliteitsverhouding en taakverlichting voor het bestuur en personeel van de school. In het kader van een pilotprogramma PPS in de scholenbouw is in 2003 gestart met een pilotproject voor de nieuwbouw van het Montaigne Lyceum in Den Haag.66 In het kader van verdere ontwikkeling van PPS-constructies bestaat echter behoefte aan een duidelijker kader voor het maken van afspraken tussen schoolbesturen, gemeenten, woningbouwcorporaties en private partijen. Daarbij moet ruimte zijn om af te wijken van de huisvestingsverordening en huurbescherming (bijvoorbeeld in het geval van schoolwoningen). Ook moet helder zijn wat de fiscale mogelijkheden zijn. Als gevolg van de lumpsumfinanciering kunnen scholen zelf bepalen op welke manier zij investeren in ict. Gegeven het feit dat nog weinig bekend is over de effecten van de inzet van verschillende vormen van ict, zijn goede evaluaties van groot belang. Om die reden zou de overheid scholen kunnen uitnodigen om deel te nemen aan gecontroleerde experimenten met ict, en daarvoor middelen ter beschikking kunnen stellen. Op die manier kan kennis over effecten van ict in het onderwijs worden opgedaan, waar op termijn ook andere scholen van kunnen profiteren. Publiek of privaat? Zeker in het leerplichtig onderwijs is het aan de overheid om extra middelen voor onderwijshuisvesting vrij te maken. Daarnaast kunnen in sommige gevallen publiek-private samenwerkingsconstructies worden bedacht om de doelmatigheid te vergroten en bepaalde nieuwbouwprojecten eerder mogelijk te maken. Voor gecontroleerde experimenten met de inzet van ict zou de overheid gerichte extra middelen kunnen inzetten, 65 Overigens komt het de raad voor dat een integrale aanpak van de architectuur en vormgeving van de onderwijshuisvesting inderdaad nodig is. 66 Ministerie van Financiën, 2003.


51

los van de lumpsumbekostiging. Daarbij moet echter voorkomen worden dat onevenredig veel geld en tijd gaat zitten in de selectieprocedure, zoals bij veel kleinschalige projectsubsidies. Eventueel kan ook een beperkte eigen bijdrage vanuit de lumpsum van scholen als co-financiering worden gebruikt. Dit kan bovendien informatie opleveren over de animo van scholen voor een specifiek programma. In dit hoofdstuk is nagegaan welke mogelijke publieke en private financieringsinstrumenten ingezet kunnen worden om de onderwijsambities te bereiken. In hoofdstuk 6 wordt een investeringsagenda geformuleerd op basis van de meest perspectiefrijke financieringsinstrumenten.

52


6

Aanbevelingen: investeringsagenda voor Neder-

land als kennisnatie in 2016

De Onderwijsraad heeft acht ambities geformuleerd die bijdragen aan de vorming van Nederland als kennisnatie. Het bereiken van deze onderwijsambities moet ertoe leiden dat Nederland over tien jaar een Europese kennisnatie is waar alle talenten zo goed mogelijk worden benut. Dit vraagt om een brede investeringsagenda voor het onderwijs. De ambities vereisen zowel versterking van het initieel onderwijs als basis van de kenniseconomie, als het bieden van meer ruimte voor de ontplooiing van talent op alle leeftijden. Verschillende financieringsinstrumenten en financieringscombinaties kunnen daarbij worden ingezet. De externe effecten van onderwijs voor de maatschappij rechtvaardigen extra publieke investeringen. Tegelijkertijd is ook een doelmatigere inzet van de bestaande publieke middelen mogelijk. Daarnaast is met name in het niet-leerplichtige onderwijs ruimte voor grotere private bijdragen, waarbij de overheid een faciliterende rol zou moeten spelen om marktfalen te voorkomen. Naast de benodigde investeringen geeft de raad ook aan op welke manier de ambities vragen om innoveren. Tot slot is het van belang dat financiële en innovatieve maatregelen zo worden ingezet dat de (kosten)effectiviteit ervan kan worden nagegaan.

6.1

Meer publieke en private bijdragen in het onderwijs nodig Wil Nederland een positie verwerven als kennisnatie in Europa, dan zijn brede maatschappelijke investeringen in het onderwijs nodig, zowel publiek als privaat. Toponderwijs heeft een prijs, of het nu gaat om vooren vroegschoolse educatie of om maatwerk in het hoger onderwijs. De externe effecten van onderwijs voor de maatschappij rechtvaardigen publieke investeringen. Investeringen in vooren vroegschoolse educatie bijvoorbeeld kunnen achterstanden voorkomen. In het licht van de vergrijzing en de globalisering is het verder van groot belang om zowel het opleidingsniveau als de arbeidsparticipatie nu en in de toekomst te verhogen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om vrouwen, ouderen en laaggeschoolden. Dit vraagt onder andere om een betere facilitering van het combineren van arbeid, zorg en onderwijs. Een deel van de benodigde publieke investeringen kan volgens de raad worden verkregen door een doelmatigere inzet van de bestaande middelen, maar ook zullen extra publieke middelen voor onderwijs gegenereerd moeten worden. Daarnaast moet de overheid private partijen meer aanmoedigen om te investeren in met name het niet-leerplichtige onderwijs. Het feit dat instellingen met extra middelen onder-


53

wijs van hogere kwaliteit en intensiteit kunnen aanbieden, rechtvaardigt ook een hogere eigen bijdrage. Een algemene verhoging van de eigen bijdrage zal echter geleidelijk moeten gaan, bijvoorbeeld voor het hoger onderwijs aan de hand van een stappenplan.

Stappenplan voor geleidelijke verhoging van de eigen bijdrage Voor een geleidelijke verhoging van de eigen bijdrage staat de raad een stappenplan voor ogen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen bachelor- en masteropleidingen.67 Voor bacheloropleidingen zou het aandeel van de eigen bijdrage bijvoorbeeld geleidelijk kunnen worden verhoogd van gemiddeld circa 20% nu naar 25% in 2011 en 30% in 2016. Tegelijkertijd zou de gemiddelde eigen bijdrage aan masteropleidingen kunnen stijgen van 20% nu naar 30% in 2011 en 40% in 2016.68 Een dergelijke stapsgewijze verhoging zal gepaard moeten gaan met een zichtbare stapsgewijze kwaliteitsverbetering. Ook kan van deelnemers en bedrijven een grotere eigen bijdrage gevraagd worden voor het volgen van opleidingen op maat. Voorbeelden daarvan zijn flexibele en versnelde opleidingstrajecten in het kader van een leven lang leren.69 Op deze manier kunnen meer middelen worden verkregen om de onderwijskwaliteit te verhogen en de ontwikkeling van uiteenlopende talenten te bevorderen. De overheid heeft daarbij een taak om marktfalen te voorkomen en de toegankelijkheid te waarborgen. Dit kan bijvoorbeeld door het verstrekken van beurzen aan eerstegeneratiestudenten en het aanbieden van studieleningen met inkomensafhankelijke terugbetaling. Alleen meer publieke en private bijdragen zullen echter in veel gevallen niet genoeg zijn. Het geld zal slim ingezet moeten worden en daarmee hebben de geformuleerde ambities ook een innovatieve opdracht voor het onderwijs in zich. Tot slot is het van belang dat maatregelen om te investeren en innoveren zo worden ingezet dat de (kosten)effectiviteit ervan uiteindelijk ook kan worden nagegaan. Evidencebased onderwijsinterventies zijn pure noodzaak.

6.2

Programma’s om ambities te bereiken: gewenste investeringen en innovaties en gewenst effectiviteitsonderzoek Wil Nederland over tien jaar een positie als kennisnatie innemen, dan zal het op een aantal punten fors in het onderwijs moeten investeren. De Onderwijsraad heeft acht ambities geformuleerd die bijdragen aan de vorming van een kennisnatie. Hieronder zet de

67 Volledige bekostiging van de bachelor in combinatie met private financiering van de masteropleiding is bijvoorbeeld ook een veelgenoemde mogelijkheid. Dit heeft als risico dat een deel van de studenten op basis daarvan zou kunnen kiezen voor een bekostigde vierjarige hbo-bacheloropleiding in plaats van de combinatie van een driejarige bekostigde wo-bachelor plus een zelf te bekostigen wo-master. 68 In het voorbeeld gaat het om gemiddelde kosten; in de praktijk bestaan echter grote verschillen in de werkelijke kosten tussen opleidingen, wat betekent dat studenten bij hetzelfde collegegeldtarief een groter of kleiner aandeel van de werkelijke kosten dragen. Bij studies met een duidelijke maatschappelijke meerwaarde kan de overheid er bijvoorbeeld voor kiezen om een groter deel van de werkelijke kosten te blijven betalen. 69 Een ander voorbeeld is de regeling Alvast studeren, waarbij hogescholen havoen vwo-leerlingen die net gezakt zijn voor hun eindexamen, de mogelijkheid bieden om voor 1.950 euro toch vast met een hbo-opleiding te beginnen en in de avonduren maximaal twee vakken voor hun schoolexamen voor te bereiden (Bron: De Volkskrant, 24 mei 2006).

54


raad de instrumenten op een rij die hij het meest kansrijk acht om deze ambities te bereiken. Interventies die in hoofdstuk 3 als effectief beoordeeld werden dienen daarbij als uitgangspunt, aangevuld met instrumenten waar op grond van de bespreking van de doelmatigheid in hoofdstuk 5 een hoog rendement te verwachten valt. Ook geven we waar mogelijk de geschatte extra investering in bedragen aan. In een aantal gevallen is de benodigde investering nog niet duidelijk, omdat de voorstellen om een nadere uitwerking vragen. Naast de financiële investeringen wordt voor elk van de ambities ook aangegeven wat de opdracht voor innovatie is. In het algemeen geldt dat bij voorkeur zodanig geïnvesteerd en geïnnoveerd moet worden, dat de effectiviteit ook daadwerkelijk na te gaan is. Dat neemt niet weg dat innovaties zonder bewezen werking uiteraard ook mogelijk zijn. De raad vindt echter wel dat deze interventies zo goed mogelijk geëvalueerd zouden moeten worden, zodat een bijdrage wordt geleverd aan meer evidencebased werken in het onderwijs. Door het nastreven van genoemde onderwijsambities verwerft Nederland een positie als kennisnatie in Europa. Op een aantal gebieden bezit Nederland al gunstige voorwaarden voor een kennisnatie, zoals: de centrale ligging, een dicht netwerk van (openbaar) vervoer, goede culturele voorzieningen, een internationale oriëntatie, kennis van Engelse taal en culturele diversiteit. Naast het onderhouden van deze sterke punten zijn op een aantal gebieden ook aanpassingen gewenst. Buiten de eerdergenoemde gewenste verschuivingen in het onderwijsbeleid heeft dit ook betrekking op andere sectoren: aanmoedigen van ondernemerschap en innovatie; huisvestingsvoorzieningen voor studenten en starters; en verbeteren van de culturele en creatieve infrastructuur. Door de globalisering zijn kennis en creativiteit steeds vaker doorslaggevende factoren in de internationale concurrentie. Om de zeventiende-eeuwse Nederlandse filosoof Spinoza te parafraseren: naast de ‘ratio’ gaat het ook om de ‘imaginatio’ of verbeelding.70 De creatieve industrie groeit de laatste jaren dan ook sterker dan de rest van de economie en scoort ook op innovatie bovengemiddeld. Programma om gezins- en kindvriendelijke voorzieningen te stimuleren Gewenste investeringen De volgende instrumenten zijn kansrijk om de combinatie van arbeid en onderwijs met de zorg voor kinderen te vergemakkelijken: • volledige fiscalisering kinderopvang; verhoging combinatiekorting; en • • fiscale facilitering van zorgen en leren. Om de kosten van de vergrijzing in de komende decennia te kunnen betalen is zowel een grotere arbeidsparticipatie als een toename van het aantal, goed opgeleide, jongeren van belang. Het bestaande kennispotentieel onder jonge ouders kan beter worden benut door de combinatie van werk en zorg aantrekkelijker te maken. Bovendien kan zodoende de druk op jonge gezinnen worden verminderd. Een volledige fiscalisering van de kinderopvang helpt daarbij door de administratieve rompslomp voor ouders te verminderen. Volledige fiscalisering van de werkgeversbijdrage betekent dat de overheidsbijdrage aan de kinderopvang verdubbelt van circa één naar twee miljard per jaar (van een derde naar twee derde van de kosten).71 Daar staat echter eenzelfde verlaging

70 71

Van der Staay & Maassen van den Brink, 2006. Zie bijvoorbeeld Hamer, 2006.


55

van de werkgeversbijdrage tegenover plus een verlaging van de administratieve lasten voor bedrijven en ouders, zodat per saldo sprake is van verlaging van de maatschappelijke kosten.72 Fiscalisering van de kinderopvang kan ook gecombineerd worden met het aanbieden van kinderopvang als basisvoorziening. De extra kosten hangen in dat geval af van de wijze waarop deze basisvoorziening wordt ingevuld, maar lopen snel op. Het dalende kindertal en het feit dat met name hoger opgeleiden later en (soms) minder kinderen krijgen dan zijzelf zouden wensen, vraagt ook om een betere facilitering van arbeid, onderwijs en zorg. Verhoging van de fiscale combinatiekorting kan daarbij helpen. De kosten van een verhoging van de combinatiekorting hangen af van de gewenste verruiming. Hier moeten publieke middelen voor worden vrijgemaakt, daar staat echter een verhoging van de arbeidsparticipatie tegenover. Ook zou een kredietmogelijkheid in de levensloopregeling kunnen worden ingebouwd voor ouders die een studie met de zorg voor jonge kinderen willen combineren. Een andere optie is om hen een speciale aanvulling op de studiefinanciering te verstrekken. Dit zijn voorbeelden van publieke facilitering van extra private investeringen in onderwijs. Daarnaast zou de verderop genoemde diplomabonus op de levenslooprekening (in het kader van een leven lang leren) ook gekoppeld kunnen worden aan een extra recht op betaald ouderschapsverlof. Gewenste innovaties De raad vindt het een goede ontwikkeling dat opvang en onderwijs steeds meer op elkaar ingespeeld raken. Een doorlopende ontwikkelingslijn voor kinderen is van groot belang. In zijn advies Een vlechtwerk van opvang en onderwijs uit 2006 geeft de raad drie modellen aan van samengaan van opvang en onderwijs. In het eerste model stelt de school zich op als makelaar: de school sluit een convenant met een geregistreerde aanbieder voor opvang in de buitenschoolse tijd. In het tweede model zijn opvang en onderwijs in één hand, waarbij de school opvang via een eigen rechtspersoon kan regelen of opvang ziet als een uitbreiding van de taak van de school zelf. In het derde model stelt de school zich op als organisatie die een integraal aanbod van activiteiten levert, vanaf voorschoolse voorzieningen tot en met aanbod in vooren naschoolse tijd. Bij het tweede en derde model is er sprake van een opgave voor innovatie: nieuwe bestuurlijke modellen voor samengaan van opvang en onderwijs zullen ontwikkeld en mogelijk gemaakt moeten worden. Ook inhoudelijk ligt er een opgave voor innovatie: hoe kunnen scholen de opvangactiviteiten aan de kerndoelen voor het onderwijs relateren? En welk personeel kan hiervoor ingezet worden? Er zijn al belangrijke ervaringen opgedaan met de samenwerking tussen kinderopvang, onderwijs en andere voorzieningen. Deze ervaringen kunnen benut worden om innovaties tot stand te brengen die scholen, leraren en opvangleidsters en -leiders in staat stellen opvang en onderwijs te combineren. Hierbij is het van belang dat besturen en schoolleidingen de condities voor deze innovaties scheppen. 72 Bij het ter perse gaan van dit advies kondigde minister De Geus van Sociale Zaken aan, bij de komende begroting te komen met een voorstel voor een verplichte kinderopvangbijdrage van werkgevers, die door de fiscus aan ouders zal worden uitgekeerd (www.rtl.nl, 13 juni 2006).

56


Het is goed te begrijpen dat de bewindslieden voor de korte termijn kiezen voor een scheiding tussen onderwijs en kinderopvang en in een reactie hebben aangegeven het niet wenselijk te vinden dat het bestuurlijk onderscheid tussen onderwijs en kinderopvang wegvalt, zoals in twee van de voorgestelde modellen.73 Voor de middellange termijn pleit de raad echter voor een open vizier gericht op de interacties tussen opvoeding, opvang en onderwijs. Achterstandenbeleid en verlengde schooldag zijn in feite reeds vormen van onderwijsgebonden opvang waarin aanvullende opvangactiviteiten bijdragen aan de kerndoelen van het onderwijs. Onderwijs, onderwijsgebonden opvang en opvang zullen verschillende soorten wisselwerkingen laten zien en de raad pleit voor een uitgebreid innovatieprogramma om zo veel mogelijk zich in de praktijk ontwikkelende tussenvormen en combinaties goed te beschrijven, verder te ontwikkelen en op werkzaamheid te bezien. Een kortetermijnscheiding hoeft naar de mening van de raad niet te betekenen dat we ons niet tegelijkertijd beseffen dat zich in de praktijk innovaties voordoen, die we goed moeten volgen en verbeteren. Op termijn kan een pedagogisch-educatief programma ontstaan waaraan het gezin, de opvang en de school ieder een eigen bijdrage leveren. Programma om achterstanden te voorkomen Gewenste investeringen De volgende instrumenten zijn volgens de raad effectief om achterstanden eerst en vooral op jonge leeftijd te voorkomen: • taaltoets in combinatie met gerichte leesvaardigheidstraining; en • extra onderwijstijd in vooren vroegschoolse educatie en primair en voortgezet onderwijs. Voorkomen is beter dan genezen, dit geldt ook voor onderwijsachterstanden. Daarom is het van groot belang om te investeren in vooren vroegschoolse educatie. Ook in het basisonderwijs is extra onderwijstijd van belang om achterstandsleerlingen de kans te geven de achterstand in te lopen. Daarbij kan de effectiviteit worden gemeten door het hanteren van een experimentele opzet, bijvoorbeeld door via loting onder een groep geïnteresseerden een controlegroep te creëren. Een dergelijk experiment met een taaltoets op jonge leeftijd liet zien dat dit een kosteneffectieve interventie is om vroegtijdig taalachterstanden te signaleren. Vergelijkbare positieve ervaringen zijn in het buitenland opgedaan met de inzet van gerichte leesvaardigheidstrainingen. Deze instrumenten blijken zichzelf bovendien te kunnen financieren door een besparing op de kosten van speciaal onderwijs: door vroegtijdige signalering en een gerichte aanpak kunnen meer leerlingen in het reguliere onderwijs blijven.74 Extra onderwijstijd voor jongere leerlingen vraagt waarschijnlijk om meer publieke financiering. Extra onderwijstijd in de vorm van een weekendschool kan echter ook privaat gefinancierd worden, zoals het voorbeeld van de IMC-weekendschool voor leerlingen van tien tot veertien jaar laat zien. Overigens betaalt de overheid hier indirect aan mee via de bijdragen van onderwijsinstellingen, zodat in feite sprake is van publiek-private samenwerking.

73 74

Ministerie van OCW, 2006c. Ministerie van OCW, 2005c.


57

Voor de kosten van extra lessen in het weekend en tijdens vakanties zullen reguliere docenten beloond moeten worden. De resterende kosten zijn echter beperkt omdat de meeste schoolgebouwen toch in het weekend en tijdens de (lange) vakantie leeg staan. De extra kosten bijvoorbeeld van een zesdaagse schoolweek (op basis van vrijwillige deelname door achterstandskinderen) zou geschat kunnen worden op circa zestien miljoen euro per jaargang wanneer 10% van de leerlingen eraan mee zou doen.75 Als dit voor de eerste zes groepen zou worden aangeboden betekent dit een investering van rond de 100 miljoen, inclusief een evaluatie van de effecten. In een komend advies zal de raad nader ingaan op manieren om onderbenutting van talent te voorkomen. Gewenste innovaties In zijn advies Betere overgangen in het onderwijs (2005e) heeft de raad gepleit voor het gebruikmaken van extra leerperiodes. Er moet iets gedaan worden aan de stroeve overgangen tussen onderwijsinstellingen om voortijdig schoolverlaten te voorkomen en de doorstroom naar hogere opleidingen te vergemakkelijken. De overheid moet leerlingen stimuleren onderwijs te volgen op het hoogste niveau. Daarvoor is een verandering van beleid noodzakelijk. Nu is alles erop gericht leerroutes zo efficiënt mogelijk te laten verlopen, zonder studievertraging. De raad ziet liever dat leerlingen als dat nodig is meer tijd nemen. Scholen moeten zittenblijven niet per se meer vermijden. Echter, een extra leerperiode in bijvoorbeeld groep negen moet wel slim ingevuld worden, zodat extra tijd meer is dan herhaling van zetten uit groep acht. Extra leertijd biedt ook de mogelijkheid tot innovatieve koppelingen met buitenschools of naschools aanbod. Ook moeten scholen leerlingen en ouders intensiever begeleiden bij het keuzeproces bij de overgang van primair naar voortgezet onderwijs. Kortom: het gaat om het slim inzetten van extra leertijd door scholen in samenwerking met andere maatschappelijke instellingen. Daarnaast speelt taalonderwijs een belangrijke rol bij het voorkomen van achterstanden. De vooren vroegschoolse educatie besteedt veel aandacht aan taalontwikkeling bij kinderen. De meeste basisscholen kennen remediërend taalonderwijs. Op middelbare scholen, roc’s, hogescholen en universiteiten is instellingsbreed taalbeleid sinds enige tijd in opkomst. Innovaties zijn wenselijk om dit taalbeleid breed te ontwikkelen en bekend te maken. Taalbeleid, inclusief een remediërend en aanvullend taalaanbod, moet een integraal onderdeel van het onderwijs in alle sectoren zijn om zo achterstanden in te lopen en doorstroom naar het hoogst haalbare niveau van het onderwijs mogelijk te maken. Tot slot moet geprobeerd worden om voortijdige schoolverlaters en probleemjongeren zo lang mogelijk in het onderwijs te houden. Hiervoor heeft de minister de komende jaren extra middelen uitgetrokken, oplopend tot 270 miljoen euro in 2009-2011. Daarnaast verwacht de minister dat het aantal jaarlijkse, nieuwe schoolverlaters met 13.000 tot 20.000 kan dalen dankzij een verlenging van de leerplicht tot 18 jaar.76 Een verlaging van het aantal voortijdige schoolverlaters kan echter niet zonder innovaties in het onderwijs zelf tot stand komen. In de adviezen Tot hier en nu verder (2004d), Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? (2004e) en Werk- en ervaringsonderwijs voor jongeren tot 23 jaar (2005b) schetst de raad verschillende aantrekkelijke vormen van onderwijs die passen bij deze jongeren. In veel gevallen gaat het om het stroomlijnen van de vele projecten voor kansarme jongeren die nu al lopen in een aangepaste, nieuwe 75 800 euro (20% van de gemiddelde kosten per leerling) maal 20.000 leerlingen (10% van het gemiddeld aantal leerlingen in een jaargang). 76 Ministerie van OCW, 2006a

58


onderwijssoort: werken ervaringsonderwijs. Innovatie betekent hier vooral intelligenter omgaan met de behoeften en capaciteiten van deze groep jongeren. Speciale aandacht is nodig voor jongeren met ernstige gedragsproblemen. Scholen kunnen zo lang mogelijk verantwoordelijk blijven voor deze leerlingen, bijvoorbeeld door een centrale rol te spelen in de ‘uitvoeringsteams’: samenwerkingsverbanden van scholen en hulpverleners. Een andere mogelijkheid is het opzetten van reboundvoorzieningen met opvang ‘van-acht-tot-acht’ voor probleemjongeren die niet in het speciaal onderwijs en niet in justitiële instanties thuishoren. In deze voorziening, die de jongeren van huis uit bezoeken, kunnen ze onder toezicht en met veel begeleiding onderwijs krijgen en huiswerk maken.77 Inmiddels heeft de minister extra geld voor zmok-scholen (scholen voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen) en reboundvorzieningen vrijgemaakt.78 Innovaties ziet de raad hier in het ontstaan van een heel scala aan mogelijkheden voor extra leertijd. Daar zijn al veel voorbeelden van, zoals een instellingsbreed remediërend taalbeleid van primair tot aan – inderdaad – wetenschappelijk onderwijs en extra leerperiodes, gekoppeld aan schooltijden of buiten schooltijden op zaterdagen en in de (meestal te lange) vakanties. De raad stelt aan de minister voor, dit hele scala van in de praktijk ontstane vormen van extra leerperiodes goed te volgen en in kaart te brengen, en vervolgens het veld te ondersteunen bij de verdere ontwikkelingen en bij de zoektocht naar de best werkende varianten van extra leerperiodes. Programma om de functie van de leraar te versterken Gewenste investeringen Om de functie van de leraar te versterken beschouwt de raad de volgende instrumenten als kansrijk: • opwaarderen van opleiding en ontwikkeling van bepaalde categorieën van zittende leraren; en • gerichte verbetering van arbeidsvoorwaarden voor specifieke doeleinden en doelgroepen. Het mag duidelijk zijn dat een kennisnatie ondenkbaar is zonder goed onderwijspersoneel: de leraar is de spil van het onderwijs.79 Versterking van de functie van de leraar is dan ook hard nodig, zeker in het licht van de dreigende tekorten aan docenten. Verbetering van de opleidings- en ontwikkelingsmogelijkheden van docenten kan hier een bijdrage aan leveren, evenals een gerichte verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Speciale aandacht moet daarbij gaan naar scholen en gebieden die met de grootste kwalitatieve en kwantitatieve tekorten kampen. De raad komt daarom na de zomer van 2006 met een analyse van de arbeidsmarkt en met adviezen om de positie van de leraar te versterken. Zeker in het leerplichtig onderwijs dient de overheid er in ieder geval voor te zorgen dat scholen over voldoende middelen beschikken voor adequate arbeidsvoorwaarden van docenten. Dit vraagt om extra publieke investeringen, daar staan echter grote maatschappelijke opbrengsten tegenover. De aanwezigheid van voldoende goed gekwalificeerde docenten is van groot belang om

77 Zie Onderwijsraad, 2004e. 78 Ministerie van OCW, 2005f. 79 Ook andere landen wijzen op het belang van goed onderwijspersoneel voor de onderwijskwaliteit, zie bijvoorbeeld het rapport Teaching at Risk van de Amerikaanse Teaching Commission, 2004.


59

de talenten van leerlingen zo goed mogelijk te benutten en voortijdige uitval te voorkomen. Gewenste innovaties De tekorten aan leraren in het onderwijs staan volop in de aandacht. Tegelijkertijd vindt er een discussie plaats over hoe de functie van de leraar versterkt kan worden. Beide thema’s staan centraal in het advies dat de raad na de zomer van 2006 uitbrengt. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is het verhogen van het opleidingsniveau van de beroepsgroep als geheel en de effecten van didactische veranderingen op de kwaliteiten van leraren. Hoe kan dit bereikt worden? Hier ligt een opgave voor innovatie voor de overheid, het scholenveld en de lerarenopleidingen. Op innovaties die hiervoor nodig zijn, zal het genoemde advies uitgebreider ingaan. Hier wil de raad alleen wijzen op de effecten van een opwaardering van het opleidingsniveau van de zittende leraren en docenten. We gaan daarbij uit van een landelijk cultureel en financieel aangemoedigde opwaardering van 5% respectievelijk 10% van de leraren in het primair en voortgezet onderwijs en van de docenten in het mbo. Dit betekent enerzijds een doorstroming naar hogere onderwijssoorten en de daarbij behorende betere salariëring (bijvoorbeeld van onderwijzer naar leraar voortgezet onderwijs of van docent mbo naar docent hbo). Voor degenen die, anderzijds, bijdragen aan de versterking van het onderwijs in de onderwijssoort waar ze reeds werken, betekent dit een financiële tegemoetkoming in de vorm van een diplomaopslag, die waarschijnlijk het beste in de cao kan worden geregeld. De genoemde aanmoediging behoort zoals gezegd niet alleen financieel te zijn. Een cultuur van doorleren en verder ontwikkelen zou onderdeel van het gehele onderwijssysteem kunnen en eigenlijk – naar de opvatting van de raad – behoren te zijn: dat wil zeggen onderdeel van de (leer)biografie van elke leraar en elke docent. Programma maatwerk en differentiatie om alle talenten te benutten Gewenste investeringen Om maatwerk en differentiatie te stimuleren denkt de raad aan de volgende instrumenten: • meer ruimte voor talentontwikkeling in alle sectoren; • in het niet-leerplichtige onderwijs ook meer ruimte voor differentiatie van bekostiging; kennisbenuttingsbonus; en • • fiscale stimulering private fondsenwerving. Een van de belangrijkste taken van onderwijs is om de verschillenden talenten van mensen zo veel mogelijk tot ontplooiing te laten komen. In veel sectoren bestaat in toenemende mate aandacht voor de verschillen tussen kinderen, maar de focus ligt hierbij vaak op het bereiken van een basisniveau. Daarnaast zou ook excellentie meer moeten worden gestimuleerd. Het gaat hierbij niet alleen om de ontwikkeling van cognitieve talenten, maar ook om talenten op de gebieden van kunst, creativiteit, sport en ondernemerschap. Wel vindt de raad dat de overheid in het leerplichtige onderwijs primair verantwoordelijk is voor de bekostiging en dat de rol van private bijdragen zo veel mogelijk beperkt moet blijven. In het niet-leerplichtige onderwijs hoeven dergelijke bijzondere activiteiten echter niet voor rekening van de overheid te komen. De publieke bekostiging van het onder-

60


wijs zou zich daar bijvoorbeeld kunnen beperken tot een basispakket van leerrechten. Voor extra’s kan een eigen bijdrage worden gevraagd; hierbij denken we bijvoorbeeld aan opleidingen op maat zoals versnelde opleidingen, ‘honour programs’ en exclusieve masteropleidingen in het hoger onderwijs. Door middel van een sociaal beurzenstelsel en beurzen voor studenten uit lagere-inkomensgroepen en voor eerstegeneratiestudenten, moet daarbij de toegankelijkheid worden gewaarborgd. Een grotere eigen bijdrage kan ook de arbeidsparticipatie van middelbaar en hoger opgeleiden vergroten, doordat de prikkel groter wordt om de gedane onderwijsinvestering terug te verdienen. Dit zou eventueel extra kunnen worden versterkt door het verstrekken van een kennisbenuttingsbonus, een extra aftrekpost voor middelbaar en hoger opgeleiden die werken en hun studieschuld aflossen. Ook binnen de publieke bekostiging van het hoger onderwijs kan meer worden gedifferentieerd. Analoog aan de verdeling van de onderzoeksgelden door NWO zou de overheid ook extra onderwijsgelden aan excellente opleidingen met een maatschappelijke meerwaarde kunnen toekennen, bijvoorbeeld door het hanteren van een sterrensysteem voor onderwijskwaliteit. De raad vindt verder dat de overheid private bijdragen van derden aan onderwijs (en onderzoek) zou moeten stimuleren door fiscale maatregelen, zoals bijvoorbeeld een verruiming van de aftrekbaarheid van giften aan onderwijsinstellingen. Ook beurzen die bedrijven verlenen aan bijvoorbeeld getalenteerde studenten zouden fiscaal aantrekkelijk gemaakt kunnen worden. De kosten van meer differentiatie in het hoger onderwijs hangen sterk af van de gekozen ambitie: toponderwijs heeft een prijs. Uitgaande van de ambitie om tot de Europese top te behoren zou het bijvoorbeeld circa 600 miljoen euro per jaar vergen om 20% van de studenten in het hoger onderwijs onderwijs aan te bieden met een budget zoals dat op Europese topinstituten als de London School of Economics gangbaar is.80 Een dergelijke extra investering in topstudies kan grotendeels privaat gefinancierd worden door een verhoging van de eigen bijdrage (bijvoorbeeld door het volgen van een stappenplan zoals gesuggereerd in paragraaf 6.1). Daarbij kan de overheid zich beperken tot het garanderen van de toegankelijkheid door middel van het aanbieden van een sociaal beurzenstelsel. De overheid hoeft alleen te betalen voor leningen die worden kwijtgescholden en voor de beurzen verstrekt aan lage-inkomensgroepen. De kosten hiervan zullen naar verwachting echter beperkt zijn. Fiscale facilitering van private bijdragen betekent een publiek-private combinatie waarbij de publieke uitgaven toenemen met de private investeringen. Dit geldt ook voor een verruiming van de aftrek van studiekosten (zoals collegegelden) die verderop wordt voorgesteld in het kader van een leven lang leren.

80 Uitgaande van een verhoging van het gemiddelde budget per student van 6.500 euro naar 12.500 euro per jaar voor 20% van de studenten (40.000 in het wo en 60.000 in het hbo). Het percentage van 20% is komt biivoorbeeld overeen met schattingen van het aantal studenten op selectieve instellingen voor hoger onderwijs in de Verenigde Staten (zie bijvoorbeeld Venezia, Kirst & Antonio, 2003).


61

Gewenste innovaties Het streven naar een grotere instroom in het hoger onderwijs betekent ook dat de studentenpopulatie gevarieerder zal zijn. Universiteiten en hogescholen kunnen hierop inspelen met een gedifferentieerd onderwijsaanbod. Alleen zo krijgen alle beschikbare talenten de kans zich te ontwikkelen en is het mogelijk het rendement van opleidingen op peil te houden en te vergroten. Dit stelt de raad in zijn advies De helft van Nederland hoogopgeleid (2005d). Die grotere differentiatie kan binnen opleidingen betrekking hebben op onder andere diepgang, omvang, duur en organisatievorm. Innovatie kan plaatsvinden via kleinschalige organisatievormen (‘scholen’) binnen faculteiten of sectoren van hogescholen en universiteiten. Meer begeleiding kan bovendien bijdragen aan een sterkere binding van studenten met de gekozen opleiding. Eerstegeneratiestudenten (jongeren uit gezinnen waarvan de ouders geen hoger onderwijs hebben gevolgd) verdienen daarbij speciale aandacht. Al deze vormen van differentiatie vragen om innovatie van de kant van de opleidingen. Bij een grotere variatie tussen opleidingen valt te denken aan meerdere niveaus binnen het hoger onderwijs, vooral door korte programma’s en ‘honour programs’ (uitdagend onderwijs voor de student die meer wil en kan dan een reguliere opleiding van hem of haar vraagt). Innovatieve samenwerkingsvormen tussen bekostigde en niet-bekostigde aanbieders bij het vormgeven van een opleiding zouden interessante perspectieven kunnen bieden. Waarschijnlijk is het voorlopig voldoende als ongeveer 20% van het hoger onderwijs in kleinschalige, intensieve en bindingrijke vormen wordt georganiseerd. Een dergelijke 20% heeft voldoende uitstralingseffecten op de rest van het hoger onderwijs. De raad stelt voor om deze 20% onderwijsen organisatievormen tot stand te brengen op basis van gedeelde financiering. De minister spreekt af met de hogeronderwijsinstellingen dat deze instellingen de helft van de extra kosten van dit kleinschalig onderwijs betalen. De andere helft wordt door de minister aanvullend gefinancierd, bijvoorbeeld door een doeluitkering. Als een doeluitkering niet goed past in het huidige bekostigingsmodel, dan kan ook gekozen worden voor een generieke budgetverhoging in combinatie met specifieke verantwoording achteraf. Echter, niet alleen het hoger onderwijs, maar ook andere onderwijssectoren vragen om programma-differentiatie. In alle onderwijssectoren is aandacht nodig voor bijzondere talenten op verschillende gebieden. Voor leerlingen die uitblinken op de gebieden van intellect, kunst, sport of ondernemerschap, bestaan nog te weinig structurele voorzieningen. Dit advies om bijzondere talenten de ruimte te geven komt uit Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren?. In het voortgezet onderwijs bestaan voor leerlingen die uitmunten in sport en voor muziek- en danstalent wel vooropleidingen (bijvoorbeeld van het conservatorium). Om ook ander talent de kans te geven, stelt de raad voor één gemeenschappelijke beleids- en financieringsregeling te treffen voor alle talenten. Leerlingen kunnen daarmee bijvoorbeeld vrijstellingen krijgen van bepaalde lessen en examenonderdelen, en scholen kunnen alternatieve examenonderdelen aanbieden. Dit vraagt om innovatie van het onderwijsprogramma en om het slimmer omgaan met het aanbod van andere instellingen (bijvoorbeeld kunstinstellingen). Hierbij kan één regeling scholen een nieuwe en uitdagende positie geven. Zo’n regeling maakt voor iedereen zichtbaar dat een school de instelling is voor verschillende soorten talenten. Het is belangrijk deze nieuwe positie van de school duidelijk uit te dragen. Er vindt op dit moment een discussie plaats tussen voorstanders van meer specifieke regelingen en

62


voorstanders van een algemene schoolregeling. Het lijkt eenvoudiger om afzonderlijke specifieke regelingen te treffen voor sport, muziek, enzovoort. Maar naar de opvatting van de raad is het voor het beeld van scholen in de samenleving aantrekkelijker, als dergelijke specifieke regelingen kunnen aansluiten bij een breed gedragen concept van een school die openstaat voor allerlei verschillende talenten. Programma om internationalisering in het onderwijs te integreren Gewenste investeringen De volgende instrumenten kunnen bijdragen aan integratie van internationalisering in het onderwijs: • lagere drempels voor kennismigranten; beurzen voor getalenteerde buitenlandse studenten; en • • fiscale facilitering bedrijfsbeurzen. Om de internationale uitwisseling van studenten en onderzoekers te bevorderen, kunnen kennismigranten makkelijker aan een tijdelijke verblijfsvergunning komen. Daarnaast moeten meer beurzen worden verstrekt aan getalenteerde buitenlandse studenten die een meerwaarde kunnen bieden voor het Nederlandse onderwijs en onderzoek. Ook zou de overheid beurzen die bedrijven aan getalenteerde buitenlandse studenten verstrekken, fiscaal kunnen faciliteren. Het kabinet heeft overigens reeds enkele maatregelen genomen om de drempels voor kennismigranten te versoepelen.81 Verlaging van de drempels voor kennismigranten heeft geen directe budgettaire gevolgen, maar zorgt op termijn wel voor extra belastingopbrengsten. Aan de verstrekking van beurzen aan getalenteerde studenten zijn wel kosten verbonden, maar ook hiervoor geldt dat daar extra belastingopbrengsten tegenover staan wanneer Nederland erin slaagt om een deel van deze studenten ook na hun studie aan ons land te binden. Hetzelfde geldt voor de publieke facilitering van bedrijfsbeurzen. Gewenste innovaties Om internationalisering een vanzelfsprekend onderdeel te laten zijn van het onderwijs, zijn innovaties nodig. In zijn advies Internationaliseringsagenda voor het onderwijs, 20062011 (2005g), heeft de raad een agenda opgesteld. Er staan tien onderwerpen op (wat internationaliseren?) en drie aanbevelingen (hoe internationaliseren?). Een van de aanbevelingen is om een aparte Koers internationalisering op te stellen. Een andere aanbeveling is het instellen van een vrijwillig keurmerk voor onderwijsinstellingen die internationalisering hoog in het vaandel hebben staan. Deze aanbevelingen hebben geen innovatieve opdracht in zich. Echter, de raad zou ook graag zien dat meer leerlingen in het voortgezet en hoger onderwijs kunnen kiezen voor internationaal onderwijs. Op termijn moeten daarvoor internationaal doorlopende leerwegen komen in de reguliere programma’s. Hier ligt een opgave voor innovatie. Om de gedachten te bepalen over wat mogelijk is, schetst de raad in zijn advies Internationale leerwegen en het internationale baccalaureaat (2006c) vier mogelijke innovatieve leerwegen, uiteenlopend van zeer internationaal (het huidige internationale onderwijsveld) tot reguliere opleidingen met een internationale dimensie. Wellicht kan

81

Zie Ministerie van Justitie (2006) en Ministerie van Economische Zaken (2006).


63

op langere termijn gedacht worden aan internationale varianten van vakken, een internationaal profiel in de tweede fase van het havo/vwo, een internationale leerweg in het vmbo, en internationale varianten van Nederlandse diploma’s. De raad beveelt de minister aan het initiatief te nemen tot het opzetten van een ontwikkelingsprogramma, waarmee zij de totstandkoming van geïnternationaliseerde leerwegen door het hele onderwijs heen kan stimuleren. Zij kan beginnen met het in kaart laten brengen welke varianten bestaan en welke nog tot stand zouden moeten komen. De resultaten hiervan kan zij bespreken met het veld om na te gaan op welke wijze onderwijsinstellingen en leerplaninstanties hieraan zelf verder kunnen werken. In de ideale situatie kan een leerling of student in de toekomst kiezen voor de geïnternationaliseerde leerweg die bij hem of haar past. Dit is geen uitverkoop aan een Angelsaksische cultuur, zoals misschien gedacht zou kunnen worden.82 Het gaat de raad om een meertalig Europees georiënteerde internationalisering, die alle leerlingen en studenten in Nederland actief leert omgaan met de Nederlandse taal en cultuur binnen een Europees kader gericht op het benutten van de wereldwijde uitdagingen die de komende decennia aan ons zullen stellen.83 Het door de raad voorgestelde pakket geïnternationaliseerde leerwegen van primair tot hoger onderwijs behoort drie referentiepunten te realiseren: Nederlandse taal en cultuur; meertalige Europese inbedding; en in staat zijn tot het aangaan van de wereldwijde uitdaging. Ook hier ligt een belangrijke taak voor de minister die, dat beseft de raad heel wel, veel zal vragen aan kleine, onopvallende interventies en een daarbij passende inrichting van een departement. Programma om de cultureel-pedagogische taak van het onderwijs te verstevigen Gewenste investeringen Begin 2005 heeft de raad in De stand van educatief Nederland (2005a) geadviseerd een canon te maken van de belangrijkste elementen van onze cultuur en geschiedenis die het waard zijn steeds opnieuw te interpreteren. Deze canon kan ‘het verhaal van Nederland’ vertellen, niet alleen dat van autochtone inwoners, maar ook dat van immigranten en van inwoners van de voormalige Nederlandse koloniën. Dit kan ons helpen een gezamenlijke culturele identiteit op te bouwen. Zoeken naar wat ons bindt is belangrijk in een periode die zich kenmerkt door individualisering, een grotere invloed van Europa en de komst van zowel islamitische als nieuwe christelijke migranten naar Nederland. Inmiddels is er een commissie ingesteld om te bepalen wat er in de canon komt. Het verstevigen van de culturele taak van het onderwijs blijft in dit advies daarom vanuit financieel oogpunt buiten beschouwing. Gewenste innovaties Over cultuureducatie als doel op zichzelf en als ondersteuning voor bijvoorbeeld het schoolklimaat heeft de raad samen met de Raad voor Cultuur onlangs het advies Onderwijs in cultuur uitgebracht. De culturele en opvoedende taak van het onderwijs gaat echter verder dan cultuureducatie, hieronder valt bijvoorbeeld ook het bevorderen van burgerschap en de ontwikkeling van de canon.84 Onderdelen van de nog vast te stellen 82 Zie bijvoorbeeld Europees Platform voor het Nederlandse onderwijs, 2006. 83 Een volledig Engelstalige universiteit waarvoor soms wordt gepleit, zou bij voorkeur niet ten laste moeten komen van de Nederlandse belastingbetaler. 84 Mede naar aanleiding van adviezen van de Onderwijsraad is de Wet actief burgerschap en sociale integratie tot stand gekomen (Ministerie van OCW, 2006d).

64


canon kunnen in de verplichte kerndoelen van het basis- en voortgezet onderwijs, in verschillende vakken opgenomen worden. Daarnaast geeft de canon docenten aan wat zij als extra kunnen meegeven aan hun leerlingen. De innovatieve opdracht voor scholen en docenten is om in het primaire proces meer aandacht te schenken aan die thema’s die leerlingen binden. Oftewel: om gegeven de culturele diversiteit een bindende schoolcultuur tot stand te brengen. De innovatie om deze culturele kern zichtbaar te maken via de canon vraagt veel denkwerk en vraagt om bezielde scholen. Dit is geen gemakkelijke opgave, maar scholen, roc’s, hogescholen en universiteiten kunnen zo jongeren helpen bij de burgerschapsvorming. De raad stelt voor dat de minister het bewustzijn bevordert van wat er reeds aanwezig is aan ondersteuning van de culturele en – met een ouderwetse maar nog steeds toepasselijke term gezegd – beschavende taak. Daarin hoort uiteraard de straks meer zichtbare canon een plaats te hebben. De raad bepleit dat de minister daarvoor – naar analogie van het Pedagogisch Platform van enkele jaren geleden – een Cultureel-Pedagogisch Platform instelt dan wel de voorbereidingen treft voor de instelling door een volgend kabinet. Dit Cultureel-Pedagogisch Platform krijgt tot taak het systematiseren, verbeteren en toegankelijk maken van de vele manieren waarop leraren en docenten, leerlingen en studenten hulp kunnen krijgen bij hun eigen culturele en burgerschapsvorming. Programma om een leven lang leren te bevorderen Gewenste investeringen De volgende instrumenten acht de raad kansrijk in het kader van de stimulering van een leven lang leren: • verruiming fiscale aftrek studiekosten; bevorderen gebruik van individuele leerrekeningen; • stimulering van evc; en • diplomabonus op levenslooprekening. • De deelname aan postinitiële scholing wordt voor een deel bepaald door het initiële opleidingsniveau: hoger opgeleiden zijn eerder geneigd om zich later ook te blijven bijscholen. Daarom is het ook in het kader van een leven lang leren van belang om te investeren in het initieel onderwijs, zodat een leven lang leren voor meer mensen een vanzelfsprekendheid wordt. Daarnaast blijft het echter van belang om de deelname aan een leven lang leren zelf ook te stimuleren. Een mogelijkheid daartoe is het verruimen van de studiekostenaftrek van de inkomstenbelasting, bijvoorbeeld door het verhogen van het tarief waartegen kan worden afgetrokken of omzetting in een scholings(heffings)korting. Deze fiscale regeling blijkt effectief te zijn bij het vergroten van de totale scholingsuitgaven. De private bijdrage biedt bovendien een zekere garantie voor een doelmatige scholingskeuze. In het kader van de huidige scholingsaftrekregeling wordt jaarlijks circa 250 miljoen euro aan scholingskosten uitgegeven, waaraan de overheid zo’n 100 miljoen bijdraagt.85 Daarnaast kan het gebruik van individuele leerrekeningen worden gestimuleerd, mogelijk in combinatie met speciale vouchers voor laaggeschoolden. In het verlengde hiervan past ook de stimulering van de erkenning van evc. Op grond van de uitkomst van een evc-procedure kan iemands competentieniveau worden bepaald en desgewenst een opleidingstraject op maat worden opgesteld. Individuen zouden daar bijvoorbeeld tegoe85

Berkhout, Leuven & Oosterbeek, 2005.


65

den van de eerder genoemde leerrekening voor kunnen inzetten. Publieke bekostiging van vaardigheidsbepalingen voor bijvoorbeeld de groep jongeren die na de leerplichtige leeftijd nog geen startkwalificatie heeft behaald, zou een jaarlijkse investering van circa 20 miljoen euro vergen.86 Als dit leidt tot een betere arbeidsmarktpositie van deze groep, dan kan deze investering zich op termijn echter terugverdienen. Om het aantal voortijdige schoolverlaters terug te dringen kan de overheid ook een diplomabonus verstrekken aan iedereen die zijn of haar startkwalificatie behaalt, bijvoorbeeld in de vorm van een storting op de levenslooprekening. Uitgaande van 150.000 mensen die jaarlijks voor het eerst een startkwalificatie behalen, zijn de kosten 150 miljoen euro bij een diplomabonus van 1.000 euro. Gewenste innovaties De deelname aan een leven lang leren kan verhoogd worden. Dit vraagt om het benoemen van speciale groepen en speciale zwaartepunten. Zo moet levenslang leren toegankelijker worden voor laagopgeleiden, onder meer om alsnog een diploma op niveau 2 van het mbo te halen (zie ook de ambitie preventie van achterstanden en de OCW-notitie Aanval op de uitval 87). Het hoger onderwijs kan ook aantrekkelijker worden voor werkenden, bepleit de raad in De helft van Nederland hoogopgeleid (2005d). Ook in deze sector moet levenslang leren doorklinken. Dat betekent ook dat het aandeel private opleidingen zal toenemen en dat het hoger onderwijs minder exclusief een publiek systeem zal blijven. Een extern (hoger)onderwijsexamensysteem kan daarbij een noodzakelijke innovatie blijken. Innovatie is nodig voor het samenstellen van programma’s die werkenden van verschillende niveaus aanspreken. Hieraan is onlosmakelijk verbonden toetsen en erkennen van evc. Het reguliere onderwijs moet hier op een innovatieve wijze werk van maken.88 Programma om de onderwijsinfrastructuur op te waarderen Gewenste investeringen Om de onderwijsinfrastructuur te verbeteren denkt de raad aan de volgende investeringen: • extra subsidie voor onderwijshuisvesting; stimuleren van PPS-constructies in scholenbouw; en • gecontroleerde experimenten met ict. • Onderwijshuisvesting blijft vaak onderbelicht in discussies over onderwijsbeleid, terwijl het voor ouders en leerlingen een belangrijke factor is bij de keuze van een school. Bovendien zijn er ook aanwijzingen dat het schoolgebouw van invloed is op de leerprestaties en de motivatie van leerlingen en personeel. Extra investeringen in huisvesting zijn daarom van groot belang, bijvoorbeeld door (eenmalige) huisvestingssubsidies en het stimuleren van publiek-private samenwerking bij de onderwijshuisvesting. Innovaties op het gebied van ict bieden talrijke interessante virtualiseringsmogelijkheden voor het onderwijs, maar het ontbreekt nog vaak aan kennis over de kosteneffectiviteit. De overheid zou daarom de inzet van extra middelen moeten koppelen aan gecontro-

86 87 88

66

Onderwijsraad, 2004d. Bijlage bij Ministerie van OCW, 2006a. Zie ook Onderwijsraad, 2003b.


leerde experimenten, zodat meer kan worden geleerd van de inzet van ict en computers in het onderwijs beter benut kunnen worden. Bij dergelijke experimenten moet echter worden voorkomen dat veel geld en tijd verloren gaat aan administratieve selectieprocedures voor toekenning, zoals bij veel projectsubsidies. Om die reden zou de overheid naast de middelen die scholen via de lumpsum krijgen enkele grootschalige gecontroleerde experimenten moeten opzetten, waarbij de deelnemende scholen bijvoorbeeld een beperkte bijdrage leveren vanuit de eigen lumpsum. Gewenste innovaties Er ligt een innovatieve opdracht om de onderwijsinfrastructuur op te waarderen en een breed concept te ontwikkelen, waarvan leren via internet en televisie onderdeel uitmaakt. Bij internet en televisie gaat het om leren dat wordt ondersteund door deze technologieën. In zijn advies Educatie en media (2005b) heeft de raad hier aandacht aan besteed; daarvoor ook al in zijn advies Www.web-leren.nl (2003d). De lerende staat bij dit type leren, dat ook buiten de school kan plaatsvinden, centraal. Deze beïnvloedt het leerpad, het leertempo, de kenmerken van de leeromgeving en de leermethode en doet dat in wisselwerking met het ter beschikking gestelde materiaal. Het mediaal ondersteunen van het leerproces biedt kansen voor diverse groepen lerenden, zowel jongeren als ouderen, zowel binnen als buiten de school. Tot slot vragen niet alleen moderne media om slimmere toepassingen binnen het onderwijs, maar bijvoorbeeld ook werkplekleren, zoals bepleit bij de ambitie preventie van achterstanden. Het zoeken naar leerarrangementen en leertrajecten die nadrukkelijker het schoolse leren combineren en afwisselen met buitenschools leren zal leiden tot nieuwe leerbehoeften, ook van nieuwe groepen. Het betrekken van andere middelen en andere partners bij het leren vraagt om innovatie van besturen, schoolleidingen en docenten.89 Een noodzakelijke innovatie betreft verder de verbetering van de ruimtelijke verschijningsvorm van onderwijsinstellingen en met name van groepen van onderwijsinstellingen. Volgens de raad zou in het ideale geval een school of een groep scholen de trots en het visitekaartje van een stad moeten zijn. Een mooi voorbeeld is de Onderwijsboulevard in ’s-Hertogenbosch: lopen over deze met onderwijsinstellingen omzoomde boulevard geeft een diep onderwijsgevoel.90 We kunnen hier vooral nog veel leren van de aanleg van Amerikaanse onderwijscampussen. Wat is daarvoor nodig? In de eerste plaats natuurlijk goede onderwijsarchitecten en stedenbouwkundigen.91 Maar zeker zo belangrijk is goed bouwheerschap. Nu is de minister zelf geen bouwheer, dat zijn de colleges van bestuur, de schoolbesturen en de gemeenten. Het besef dat een onderwijscampus een sieraad voor de stad kan zijn, moet dus in eerste instantie daar liggen. Maar de minister kan een goed bouwheerschap wel in samenwerking met haar collega van VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) bevorderen. De raad stelt aan de minister voor dat ze het initiatief neemt, samen met haar collega-minister een onderwijsbrede discussie op gang brengt. De vraag moet dan luiden hoe we onderwijsinstellingen en dan met name groepjes van scholen of onderwijsafdelingen weer voor elke bur-

89

Zie bijvoorbeeld de OCW-notitie Investeren in verbindend leren, een praktisch perspectief, bijlage bij Ministerie van OCW, 2005d. 90 Een effect dat overigens nog versterkt kan worden door de boulevard zelf parkachtiger en minder als een doorgaande verkeersweg aan te leggen. 91 Sinds het modernisme en functionalisme op hun retour zijn, kunnen we dit facet met meer vertrouwen tegemoet zien.


67

ger een hoopvol ankerpunt kunnen laten worden als hij of zij aan onderwijs denkt. Een versterking van de ruimtelijke manifestatie van onderwijs maakt zichtbaar wat we willen zijn: een kennisnatie. Kosteneffectiviteitsonderzoek gewenst Als middelen verdeeld werden op basis van rationele overwegingen, zouden alleen interventies met een positieve kosten-batenverhouding worden gefinancierd. Deze kunnen namelijk als welvaartsverhogend aangemerkt worden. Op deze manier zou willekeur in de publieke financiering van onderwijs worden voorkomen. Hiervoor is kosteneffectiviteitsonderzoek nodig. Bij de baten gaat het overigens niet alleen om directe opbrengsten voor het individu, maar ook om bijdragen aan de kwaliteit van de samenleving. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de gezondheidszorg wordt in het onderwijs echter nog weinig tot geen onderzoek gedaan naar de kosteneffectiviteit van (nieuwe) interventies. Daarnaast ontbreekt het aan uniforme standaarden om kosten en effecten van onderwijsinterventies te bepalen. Hierdoor zijn kosteneffectiviteitsstudies niet of nauwelijks onderling vergelijkbaar. Voor het opbouwen van een kennisbasis op dit terrein zijn richtlijnen en standaarden voor het bepalen van kosten en effecten onontbeerlijk. Kosten-batenonderzoek kan onderwijsinstellingen prikkelen om doelmatiger te gaan werken. Vanwege het ontbreken van deugdelijk kosteneffectiviteitsonderzoek is het in het onderwijs vaak moeilijk om aan te geven of middelen op de meest doelmatige wijze worden besteed. Dit belemmert de ingang en verspreiding van doelmatige innovaties. Een gunstige kosteneffectiviteitsratio is namelijk een belangrijk reden voor de adoptie van innovaties in het onderwijs. Het gebrek aan kosteneffectenonderzoek kan ertoe leiden dat ondoelmatige innovaties wel en doelmatige innovaties geen verspreiding vinden. In het onderwijs zit momenteel, mede hierom, waarschijnlijk wel enige verspilling. Kosteneffectiviteitsonderzoek kan dit aan het licht brengen. De prikkel wordt nog eens versterkt als de uitkomsten van doelmatigheidsonderzoek gevolgen hebben voor de financiering van onderwijs. Inzicht in kosteneffectiviteit kan dus bijdragen aan een meer rationele allocatie van middelen in het onderwijs. Ook het onderwijs kan meer overtuigend aangeven dat er extra financiële middelen nodig zijn. Een gunstige kosteneffectiviteitsratio vormt in de gezondheidszorg een belangrijk politiek drukmiddel voor financiering van nieuwe medische interventies. Interventies waarvan de kosteneffectiviteit niet kan worden aangetoond zijn daardoor in het nadeel bij de verdeling van middelen. Het ontbreken van kosteneffectiviteitsonderzoek in het onderwijs plaatst deze sector op achterstand bij de verdeling van middelen ten opzichte van bijvoorbeeld de gezondheidszorg. Innovaties in het onderwijs dienen dus zo veel mogelijk vergezeld te gaan van een economische evaluatie. Dit voorkomt dat ondoelmatige innovaties wel en doelmatige innovaties niet gefinancierd worden. Aldus ontstaat wat we kunnen omschrijven als evidence based onderwijsinnovatie. Tot slot De aanbevelingen in dit advies vertonen enkele belangrijke overeenkomsten met de voorlopige kennisinvesteringsagenda van het Innovatieplatform (2006). Tegelijkertijd legt de raad ook een aantal andere accenten. De raad vraagt bijvoorbeeld extra aan-

68


dacht voor gezins- en kindvriendelijke voorzieningen, internationalisering en de ruimtelijke manifestatie van het onderwijs. Zowel het Innovatieplatform (2006) als de Onderwijsraad kiezen voor publieke investeringen in het funderend onderwijs en publiek-private investeringen in het niet-leerplichtig onderwijs. Daarbij pleiten beiden voor investeringen in de opleiding en beloning van leraren en in de leer- en werkomgeving. Ook het type maatregelen dat wordt voorgesteld vertoont in veel gevallen sterke overeenkomsten: van extra onderwijstijd in vooren vroegschoolse educatie tot het stimuleren van evc in het kader van een leven lang leren. Verschillende maatregelen van het Innovatieplatform (zoals ontbureaucratisering, het invoeren van extra toetsmomenten in het primair onderwijs en het scheppen van enige ruimte voor nieuwe aanbieders) zijn in adviezen van de Onderwijsraad van de afgelopen jaren aan de orde geweest. Zij worden hier niet herhaald omdat zij niet direct gerelateerd zijn aan de geformuleerde ambities, maar blijven onverminderd van kracht. Een belangrijk verschil met het Innovatieplatform is dat dit kiest voor een volledig open bestel en de daarbij behorende aanpassing van de bekostiging van instellingen in het hoger onderwijs. De raad heeft daarentegen eerder in een voorzichtiger advies gepleit voor het geleidelijk toelaten van nieuwe aanbieders. De Onderwijsraad legt voorts meer nadruk op fiscale instrumenten (publiek-private combinaties) en vraagt meer aandacht voor de verhoging van de kosteneffectiviteit van interventies en een evidence-based benadering. In dit hoofdstuk is een investerings- en innovatieagenda voor het Nederlandse onderwijs weergegeven. Daarbij kan doelmatigheidswinst geboekt worden door kritischer te kijken naar de kosteneffectiviteit. Wil Nederland echter een toonaangevende positie verwerven als kennisnatie in Europa, dan zijn ook extra publieke én private investeringen in het onderwijs nodig. Het gaat de raad om het gezamenlijke optreden en een gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partners in afwisselende rolverdelingen. Toponderwijs heeft een publieke en een private prijs: maar dan hebben we ook wat.


69

Afkortingen

AWT bbp BSIK bve EU evc FES ho ICES-KIS ict IOO KIQ mbo OCW OESO O&O PISA po PPS r&d roc SZW vmbo vo VROM wo zmok

70

Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid binnenlands bruto product Besluit Subsidies Investeringen in de Kennisinfrastructuur beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Europese Unie eerder verworven competenties Fonds Economische Structuurversterking hoger onderwijs Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking- Kennisinfrastructuur informatie- en communicatietechnologie Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven kennisinvesteringsquote middelbaar beroepsonderwijs Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Opleiding en Ontwikkeling Programme for International Student Assessment primair onderwijs Publiek-private samenwerking research & development regionaal opleidingen centrum Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs voortgezet onderwijs Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wetenschappelijk onderwijs zeer moeilijk opvoedbare kinderen


Figurenlijst

Tabel 1 Tabel 2 Tabel 3

Relatie tussen ambities en effectieve interventies Publieke en private bijdragen in de verschillende onderwijssectoren Verhouding publieke en private bijdragen in verschillende sectoren


28 32 33

71

Literatuur

Aakvik, A., Salvanes, K.G. & Vaage, K. (2003). Measuring heterogeneity in the returns to education in Norway using educational reforms. IZA Discussion Paper 815. Alexander, K.L., Entwisle, D.R. & Olson, L.S. (2001). Schools, Achievement and Inequality: A Seasonal Perspective. Educational Evaluation and Policy Analysis, 23(2), 171-191. Algemene Rekenkamer (2006). Verantwoordingsinformatie voor verbetering vatbaar. Persbericht, geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van de Algemene Rekenkamer, http://www. rekenkamer.nl. Allen, I.E. & Seaman, J. (2005). Growing by degrees, online education in the United States, 2005. Needham, MA: The Sloan Consortium. Anderson, P.M. & Butcher, K.F. (2005). Reading, Writing and Raisinets: Are School Finances Contributing to Children’s Obesity? NBER Working Paper 11177 (March 2005). Angrist, J.D. & Lavy, V. (2001). Does Teacher Training Affect Pupil Learning? Evidence from Matched Comparisons in Jerusalem Public Schools. Journal of Labor Economics, 19(2), 343369. Angrist, J.D. & Lavy, V. (2002). New evidence on classroom computers and pupil learning. Economic Journal, 112, 735-765. Annevelink, E. (2004). Class size: linking teaching & learning. Enschede: Universiteit Twente (proefschrift). Asia Society (2005). Education in China: Lessons for U.S. Educators. New York: Asia Society. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (2005). Tijd voor een opKIQer! Méér investeren in onderwijs en onderzoek. Den Haag: AWT. Ballou, D. (2001). Pay for Performance in Public and Private Schools. Economics of Education Review, 20(1), 51-61. Beets, G. (2004). De timing van het eerste kind: een overzicht. Bevolking en Gezin, 33(1), 115-142. Behrman, J.R. & Rosenzweig, M.R. (2002). Does increasing Women’s Schooling Raise the Schooling of the Next Generation?. American Economic Review, 92(1), 323-334. Belot, M., Canton, E. & Webbink, D. (2004). Does reducing student support affect educational choices and performance? Evidence from a Dutch reform. CPB Discussion paper 35 (July 2004). Berkhout, P.H.G. (2004). Van bul naar baan. Amsterdam: SEO (proefschrift Universiteit van Amsterdam). Berkhout, P.H.G., Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2005). Gebruik en effectiviteit van de aftrek scholingsuitgaven. Amsterdam: SEO. Bettinger, E.P. & Long, B.T. (2005). Addressing the Needs of Under-Prepared Students in Higher Education: Does College Remediation Work? NBER Working Paper 11325 (May 2005). BiB (2005). The Demographioc Future of Europe – Facts, Figures, Policies. Wiesbaden/Stuttgart: Federal Institute for Population Research/Robert Bosch Stiftung. Bishop, J. (1996). Signaling, Incentives, and School Organization in France, the Netherlands, Britain, and the United States. In E.A. Hanushek & D.W. Jorgenson (eds.), Improving America’s Schools, the Role of Incentives, 111-145. Washington D.C.: National Academy Press. Björklund, A., Edin, P-A, Frederiksson, P. & Krueger, A. (2004). Education, equality, and efficiency – An analysis of Swedish school reforms during the 1990s. Uppsala: IFAU (Institute for Labour Market Policy Evaluation). Blom, F. & Heide, K. van der (1999). Minder knullen met bullen. Index, 8 (september 1999). Blom, M., Oudhof, J., Bijl, R.V. & Bakker, B.F.M. (2005). Verdacht van criminaliteit: allochtonen en autochtonen nader bekeken. Voorburg/Den Haag: CBS/WODC.

72


Borman, G.D., Slavin, R.E., Cheung, A., Chamberlain, A., Madden, N. & Chambers, B. (2006). Final Reading Outcomes of the National Randomized Field Trial of Success for All. Geraadpleegd op 26 april 2006 via www.successforall.net. Carneiro, P. & Heckman, J.J. (2003). Human Capital Policy. IZA Discussion Paper 821 (July 2003). Centraal Bureau voor de Statistiek (2000). Moederschap: later of nooit. CBS Webmagazine, 31 juli 2000. Chaplin, D. & Lerman, B. (1997). Dropping out: public and private costs. Presented at the Eastern Economics Association meetings, Washington DC, April 1997. Chevalier, A., Harmon, C., O’Sullivan, V. & Walker, I. (2005). The Impact of Parental Income and Education on the Schooling of Their Children. IZA Discussion Paper 1496, February 2005 Cinop, Europees Platform voor het Nederlandse Onderwijs & Nuffic (2004). Internationale Mobiliteit in het Onderwijs in Nederland. Den Haag: Nuffic. Cohen, M.A. (1998). The monetary value of saving a high-risk youth. Journal of Quantative Criminology, 14(1), 5-33. Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (commissie-Schutte) (2004). Eerlijk delen; Onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Geraadpleegd op 23 mei 2006 via www.commissierekenschap.nl. Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap (commissie-Schutte) (2005). Eerlijk delen II; Voortgezet onderzoek naar onregelmatigheden met bekostiging bij zeven onderwijs-instellingen en afrondende beschouwingen. Geraadpleegd op 24 mei 2006 via www.commissierekenschap. nl. Centraal Planbureau (2002). Pijlers onder de kenniseconomie. Den Haag: CPB. Currie, J. (2001). Early Childhood Education Programs. Journal of Economic perspectives, 15(2), 213-238. Dearden, L., Emmerson, C., Frayne, C. & Meghir, C. (2005). Education Subsidies and School DropOut Rates. IFS Working Paper 11. Dinjens, F., Neuvel, J. & Visser, T. (2003). International mobility in five European countries: a first impression. Den Bosch: CINOP. Doolaard, S., Annevelink, E. & Bosker, R. (2003). Effecten van groepsgrootte en extra handen in de groep op het onderwijs aan jonge leerlingen. Pedagogische Studiën, 80(1), 53-69. Droop, M., Peters, S., Aarnoutse, C. & Verhoeven, L. (2005). Effecten van stimulering van beginnende geletterdheid in groep 2. Pedagogische Studiën, 82(2), 160-180. Dustmann, C., Rajah, N. & Soest, A. van (2003). Class Size, Education, and Wages. Economic Journal, 113(485), F99-F120. Earthman, G.I., Cash, C.S. & Berkum, D. van (1996). Student achievement and behaviour and school building condition. Journal of School Business Management, 8(3). Eijffinger, S.C.W. (2005). Donaties door bedrijven aan wetenschappelijk onderzoek bij universiteiten: een vergelijking van belastingregimes. Geraadpleegd via www.innovatieplatform.nl. Eijl, P.J. van, Wientjes, H., Wolfensberger, M.V.C. & Pilot, A. (2005). Het uitdagen van talent in het onderwijs. In Onderwijsraad, Onderwijs in thema’s (117-156). Den Haag: Onderwijsraad. Esping-Andersen, G. (2005). Kinderen in de verzorgingsstaat bezien als maatschappelijke investering. In Sociale Verzekeringsbank, Kind en sociale zekerheid (16-54). Den Haag: SDU. Europees Platform voor het Nederlandse onderwijs (2006). Reaction from the European Platform for Dutch Education to the Advice of the Dutch Education Council on European Citizenship. Geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van het Europees Platform voor het Neder landse onderwijs, http://www.europeesplatform.nl/index.php?var_content=content&content id=34. Europese Commissie (2002). Doelstellingenrapport, gedetailleerd werkprogramma voor de follow-up inzake de doelstellingen voor de onderwijsen opleidingsstelsels in Europa. Brussel: Europese Commissie. Doelgericht investeren in onderwijs

73

Eurostat (2002). European Social Statistics: Continuing vocational training survey (CVTS2). Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. Ezell, A. & Bear, J. (2005). Degree mills: The billion-dollar industry that has sold over a million fake diplomas. Amherst, New York: Prometheus Books. Gelauff, G.M.M. & Lejour, A.M. (2006). The new Lisbon Strategy. An estimation of the economic impact of reaching five Lisbon Targets. EC Industrial Policy and Economic Reforms Paper 1 (January 2006). Goudriaan, R. (2000). Economische beoordeling arbeidsproductiviteitskortingen in de kunstensector. Den Haag: APE. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2000). Overeducation in the labor market: a meta-analysis. Economics of Education Review, 19, 149-158. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003a). Investeren en terugverdienen, Kosten en baten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2003b). Investeren en terugverdienen, Inverdien- en welvaartseffecten van onderwijsinvesteringen. Den Haag: SBO. Haegeland, T., Raaum, O. & Salvanes, K.G. (2004). Pupil Achievement, School Resources and Family Background. IZA Discussion Paper 1459, January 2005. Hamer, M. (2006). Achtergrond informatie over het initiatiefwetsvoorstel Hamer. Geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van Mariëtte Hamer, www.mariettehamer.pvda.nl. Harmon, C., Oosterbeek, H. & Walker, I. (2003). The Returns to education: Micro-economics. Journal of Economic Surveys, 17(2), 115-155. Hastings, J.S., Kane, T.J. & Staiger, D.O. (2005). Parental Preferences and School Competition: Evidence from a Public School Choice Program. NBER Working Paper 11805 (November 2005). Heath, G.A. & Mendell, M.J. (2002). Do indoor environments in schools influence student performance? A review of the literature. Proceedings: Indoor Air 2002. Heckman, J.J., Stixrud, J. & Urzua, S. (2006a). The effects of cognitive and noncognitive abilities on labor market outcomes and social behaviour. NBER Working Paper 12006 (January 2006). Heckman, J.J. & LaFontiane, P.A. (2006b). Bias Corrected Estimates of GED Returns. NBER Working Paper 12018 (January 2006). Het particulier onderwijs in de lift (2004). VB-Schrift, 30(9), 14-15. High Level Group (2004). Facing the Challenge: the Lisbon Strategy for Growth and Employment. Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Higher Education Corruption Monitor (2006). Geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van The Boston College, Center for International Higher Education, http://www.bc.edu/bc_org/ avp/soe/cihe/hecm/. Honingh, M.E. (2002). ROC’s in de markt: contractactiviteiten in het beroepsonderwijs. Amsterdam: Max Goote Centrum. Houtkoop, W.A., Velden, R.K.W. van der & Brandsma, T.F. (2004). De waarde van de startkwalificatie. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. How Europe fails its young (2005). The Economist, 8 september 2005. Huisman, T. (2004). Contractonderwijs in de Bve-sector. Den Bosch: CINOP. Immervoll, H. & Barber, D. (2006). Can Parents Afford to Work? Childcare Costs, Tax-Benefit Policies and Work Incentives. IZA Discussion Paper 1932 (January 2006). Innovatieplatform (2005). Geven voor weten: de vierde route. Den Haag: Innovatieplatform. Innovatieplatform (2006). Kennisinvesteringsagenda 2006-2016. Discussienotitie van de werkgroep kennisinvesteringsagenda van het innovatieplatform, mei 2006. Inspectie van het Onderwijs (1995). Ouderbijdrage in het onderwijs. De Meern: Inspectie van het Onderwijs.

74


Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (2006). Financieringsmogelijkheden in het onderwijs. Te publiceren op de website van de Onderwijsraad, www.onderwijsraad.nl. Internationalisering van het onderwijs (2006). Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. TK 2005-2006, 22 452, nr. 24. Jacobs, B. (2004). The lost race between schooling and technology. The Economist, 152(1), 47-78. Jacobs, B. & Canton, E. (2003). Effecten van invoering van een sociaal leenstelsel in het Nederlands hoger onderwijs. CPB document 39 (Oktober 2003). Jacobs, B. & Ploeg, F. van der (2005). Guide to reform of higher education: a European perspective. CEPR Discussion Paper 5327. Jansen, H. (2006). Terug naar Wassenaar. Forum, 12(6), 32-35. Johansson, P. (2005). Establishing a Policy Effect by Combining Register and Survey Data. Mimeo. Kaiser, F., Vossensteyn, H. & Koelman, J. (2001). Public funding of higher education. A comparative study of funding mechanisms in ten countries. Enschede: CHEPS. Kalshoven, F. (2006a). De uitgavenexplosie in het onderwijs (3). Vrij Nederland, 4 februari 2006. Kalshoven, F. (2006b). Scandinavië is in de mode (slot). Waarom eigenlijk? De Volkskrant, 7 januari 2006. Kamervragen met antwoord 2005-2006, nr. 566, Tweede Kamer (2005). TK 2005-2006, nr. 566. Kempen, L. van, Kloeg, R., Roemeling, J. & Seteres, R. van (2002). Internationalisering op ’n hoger plan: kwaliteitsimpuls internationalisering BVE-veld. Den Bosch, CINOP. Klaauw, B. van der, Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2004). Financiële prikkels voor studenten. Economisch Statistische Berichten, 89, 156-157. Krueger, A.B. (2003). Economic Considerations and Class Size. Economic Journal, 113(485), F3463. Krueger, A.B. & Lindahl, M. (2001). Education for growth: Why and for Whom? Journal of Economic Literature, 39(4), 1101-1136. Langen, A. van (2005). Unequal participation in mathematics and science education. Nijmegen: ITS (proefschrift Radboud Universiteit Nijmegen). Lavy, V. (2002). Evaluating the Effect of Teachers’ Group Performance Incentives on Pupil Achievement, Journal of Political Economy, 110(6), 1286-1317. Lavy, V. & Schlosser, A. (2004). Targeted remedial education for under-performing teenagers: costs and benefits. NBER Working Paper 10575. Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2003). The effect of extra funding for disadvantaged students on achievement. SCHOLAR Working Paper 39/03. Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). New evidence on the effect of time in school on achievement. SCHOLAR Working Paper 47/04. Leuven, E. & Oosterbeek, H. (2004). Evaluating the effects of a tax deduction on training. Journal of Labor Economics, 22, 461-488. Levin, J. (2002). Essays in the Economics of Education. Amsterdam: ThelaThesis (proefschrift Universiteit van Amsterdam). Lochner, L. & Moretti, E. (2004). The effect of education on crime: evidence from prison inmates, arrests and self-reports. American Economic Review, 94(1), 155-189. Loeb, S., Bridges, M., Bassok, D., Fuller, B. & Rumberger, R. (2005). How much is too much? The influence of preschool centers on children’s social and cognitive development. NBER Working Paper 11812 (December 2005). Machin, S. & McNally, S. (2004). The Literacy Hour. London: LSE Centre for the Economics of Education. Machin, S., McNally, S. & Silva, O. (2006). New Technology in Schools. Is There a Payoff? CEE Discussion Paper 0055 (January 2006). Managing Harvard’s Endowment (2005). The Economist, 20 october 2005.


75

Meghir, C. & Palme, M. (2005). Educational reform, ability and family background. American Economic Review, 95(1), 414-424. Ministerie van Binnenlandse Zaken (2005). Trendnota Arbeidszaken Overheid 2005. TK 2004– 2005, 29 801, nrs. 1–2. Ministerie van Economische Zaken (2006). Kabinetsreactie op de motie Bakker inzake kennismigrantenregeling. Persbericht 31 maart 2006, geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van het ministerie van Economische Zaken, http://www.perssupport.anp.nl/Home/ Persberichten/Actueel?itemId=77544. Ministerie van EZ & ministerie van OCW (2005). Een verkenning naar de kennisinvesteringsquote (KIQ) en de prestaties van de kenniseconomie op hoofdlijnen. Den Haag: EZ/OCW. Ministerie van Financiën (2003). Achtergrondinformatie Montaigne 2005. Nieuwsbericht 26 maart 2003, geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van het ministerie van Financiën, http:// www.minfin.nl/nl/actueel/nieuwsberichten,2003/03/03_068zdoc.html. Ministerie van Justitie (2006). Introductie van een nieuw migratiebeleid. Persbericht 19 mei 2006, geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van het ministerie van Justitie, http://www. justitie.nl/pers/persberichten/archief/Archief_2006/60519introductie_van_een_nieuw_ migratiebeleid.asp. Ministerie van OCW (1993). Blijven leren, ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin: een discussienota. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van OCW (2003). Actieplan EU-benchmarks. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2004a). Kerncijfers 1999-2003. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2004b). Meer flexibiliteit, meer keuzevrijheid, meer kwaliteit: Financiering in het hoger onderwijs. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2005a). Kerncijfers 2000-2004. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2005b). Werken in het onderwijs 2006. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2005c). Onderwijsachterstandenbeleid/gewichtenregeling. Brief aan de Tweede Kamer, PO/ZO/2005/15067, 27 mei 2005. Ministerie van OCW (2005d). Leren en werken in het vmbo. Brief aan de Tweede Kamer, 15 juni 2005, VO/OK/2005/26178. Ministerie van OCW (2005e). Twaalf miljoen voor Leer-Werkprojecten. Persbericht 19 december 2005, geraadpleegd op 15 juni 2006 via de website van het ministerie van OCW, http:// www.minocw.nl/persberichten/11957. Ministerie van OCW (2005f). Beleidsreactie op advies van de Onderwijsraad ‘Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren’. Brief aan de Tweede Kamer, 25 mei 2005, VO/S&O/ 2005/15824. Ministerie van OCW (2005g). Primair Onderwijs 2005-2006. Gids voor ouders en verzorgers. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2005h). Voortgezet Onderwijs. Gids voor ouders en verzorgers. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW (2006a). Aanval op de uitval. Brief aan de Tweede Kamer, VSV/DIR/2006/ 17313, 28 april 2006. Ministerie van OCW (2006b). Onterecht beeld aanpak schooluitval. Nieuwsbericht, geraadpleegd op 14 juni 2006 via de website van het ministerie van OCW, http://www.minocw.nl/ nieuws/35137. Ministerie van OCW (2006c). Stappenplan Voor- en naschoolse opvang (uitwerking motie Van Aartsen/Bos). Brief aan de Tweede Kamer, PO/ZO/06/17459, 28 april 2006. Ministerie van OCW (2006d). Wet van 9 december 2005, houdende opneming in de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs van de verplichting voor scholen om bij te dragen aan de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving. Mededeling OCW, 23 maart 2006, PO/KO/06/13313. Geraadpleegd op 14 juni

76


2006 via de website van het ministerie van OCW, http://www.minocw.nl/documenten/voorlichtingspublicatie_cfi.pdf. Ministerie van OCW (2006e). Succesvol realiseren onderwijshuisvesting voortgezet onderwijs. Geraadpleegd op 20 juni 2006 via de website Onderwijspaleis, http://www.onderwijspaleis. nl/cms/upload/files/ezrnk9xNvGS5e74t.pdf Mooij, A. de & Houtkoop, W. (2005). Scholing op afspraak. Amsterdam: Max Goote Kennis centrum. Mooij, R. de (2006). Reinventing the Welfare State. Den Haag: CPB. Murphy, K.M., Shleifer, A. & Vishny, R.W. (1991). The allocation of talent: implications for growth. Quarterly Journal of Economics, 45, 503-530. Nores, M., Belfield, C., Barnett, W.S. & Schweinhart, L. (2005). Updating the Economic Impacts of the High/Scope Perry Preschool Program. Educational Evaluation and Policy Analysis, 27(3), 245-261. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003). Education at a Glance, OECD Indicators 2003. Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005a). Promoting Adult Learning. Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005b). Education at a Glance, OECD Indicators 2005. Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005c). Economic Survey of the Netherlands 2005. Paris: OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development (2005d). Trends and Determinants of Fertility Rates in OECD Countries: The Role of Policies. OECD Working Paper 27. Onderwijsraad (2001a). Publiek en privaat. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2001b). De markt meester? Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2001c). Wat ’t zwaarst weegt. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002). Vaste grond onder de voeten. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003a). Bekostiging hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003b). Werk maken van een leven lang leren. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003c). Europese richtpunten voor het Nederlandse onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003d). Www.web-leren.nl. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004a). Hoger onderwijs: meer kenniswerkers en betere kennisbenutting. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004b). Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004c). Onderwijs en Europa: Europese invloeden in Nederland. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004d). Tot hier en nu verder. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004e). Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004f). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004g). Koers voortgezet onderwijs: nieuw vertrouwen. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005a). De stand van educatief Nederland. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005b). Werk- en ervaringsonderwijs voor jongeren tot 23 jaar. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005c). Variëteit in schaal. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005d). De helft van Nederland hoogopgeleid. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005e). Betere overgangen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005f). Kennis van kwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad. Doelgericht investeren in onderwijs

77

Onderwijsraad (2005g). Internationaliseringsagenda voor het onderwijs 2006-2011. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2005h). Educatie en media. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2006a). Naar meer evidence-based onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2006b). Een vlechtwerk van opvang en onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2006c). Internationale leerwegen en het internationale baccalaureaat. Den Haag: Onderwijsraad. Oonk, G.H. (2004). De Europese integratie als bron van onderwijsinnovatie. Een onderzoek naar de betekenis en de resultaten van de internationalisering in het voortgezet onderwijs in Nederland. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam (proefschrift). Oosterbeek, H. (1998). Innovative Ways to Finance Education and Their Relation to Lifelong Learning. Education Economics, 6(3), 219-251. Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). Wage effects of an extra year of lower vocational education: evidence of a simultaneous change of compulsory school leaving age and program length. SCHOLAR Working Paper 44. Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2006). Assessing the returns to studying abroad. CPB Discussion Paper 64, Oreopoulos, P. (2003). Do dropouts drop out too soon? International evidence from changes in school leaving laws. NBER Working Paper 10155. Overveld, C.W. van & Louwe, J.J. (2005). Effecten van programma’s ter bevordering van de sociale competentie in het Nederlands primair onderwijs. Pedagogische Studiën, 82(2), 137-159. Plug, E. & Vijverberg, W. (2005). Does Family Income Matter for Schooling Outcomes? Using Adoptees as an Natural Experiment. Economic Journal, 115(506), 880-907. Psacharopoulos, G. (2003). The Social Cost of an Outdated Law. European Journal of Law and Economics, 16, 123-137. Raad van Economische Adviseurs (2005). De onbetwistbare noodzaak van meer onderzoek, onderwijs en ondernemerschap. TK 2005-2006, 30 385, nr. 2. Research voor Beleid (2004). Schoolkostenonderzoek. Schoolkosten in het voortgezet onderwijs en MBO/BOL 2003-2004. Geraadpleegd op 20 juni 2006 via de website van Research voor Beleid, http://www.researchvoorbeleid.nl/_resources/reportcenter/B2795/B2795eindrapdef. PDF. Research voor Beleid (2005). De omvang van het particuliere onderwijs in Nederland. Leiden: Research voor Beleid. Rouse, C.E. & Krueger, A.B. (2004). Putting computerized instruction to the test: a randomized evaluation of a “scientifically based” reading program. Economics of Education Review, 23(4), 323-338. Scheerens, J. & Bosker, R.J. (1997). The foundations of educational effectiveness. Oxford/ New York: Pergamon. Schleicher, A. (2006). The economics of knowledge. Why education is key for Europe’s success. Brussel: The Lisbon Council. Sianesi, B. & Van Reenen, J. (2003). The Returns to education: Macro-economics. Journal of Economic Surveys, 17(2), 157-200. Sociaal en Cultureel Planbureau (2003). De sociale staat van Nederland. Den Haag: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2006). Hoe werkt het met kinderen. Den Haag: SCP. Staay, A. van der & Maassen van den Brink, H. (2006). Brief aan mr.dr. J.P. Balkenende namens de Raad van Toezicht van de Rijksakademie voor beeldende kunsten Amsterdam, 30 mei 2006. Steeg, M. van der & Webbink, D. (2006). Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten. Den Haag: CPB.

78


Taskforce Geven voor weten: particuliere middelen voor de wetenschap (2005). 1e Advies. Geraadpleegd via de website van het ministerie van OCW, http://www.minocw.nl/documenten/brief2k-2005-doc-27482a.pdf. Teaching Commission, The (2004). Teaching at Risk: A Call to Action. New York: The Teaching Commission. Teaching Commission, The (2006). Teaching at Risk: Progress & Potholes. New York: The Teaching Commission. Todd, P.E. & Wolpin, K.I. (2003). On the Specification and Estimation of the Production Function for Cognitive Achievement. Economic Journal, 113(485), F3-33. Veen, A., Derriks, M. & Roeleveld, J. (2002). Een jaar later. Vervolgonderzoek evaluatie van kaleidoscoop en piramide. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Insitituut. Verbon, H.A.A., Groezen, B.J.A.M. van & Leers, Th. (2000). Economische theorie van overlappendegeneratiemodellen. WRR Werkdocument W105 (mei 2000). Venezia, A., Kirst, M.W. & Antonio, A.L.(2003). Betraying the College Dream. Stanford University Policy Brief. Verheij, O., Klein, T. & Hoffius, R. (2005). De omvang van het particulier onderwijs in Nederland. Leiden: Research voor Beleid. Verrips, A. (2005). Leren van investeren. Analyse van investeringsvoorstellen in kennis, milieu en ruimtelijke economie. Den Haag: CPB. Veur, D. van de (1997). Internationalisering in regionale opleidingencentra. Van de rand naar de hoed. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie. Vossensteyn, H. (2005). Perceptions of student price-responsiveness, Enschede: CHEPS/Universiteit Twente (proefschrift). Walker, I. and Zhu, Y. (2005). The College Premium and the Expansion of Higher Education. IZA Discussion Paper, no.1627. Waslander, S. & Hopstaken, H. (2005). Jongleren met publiek-private arrangementen. In Onderwijsraad (2005), Onderwijs in thema’s. Onderwijsraad: Den Haag. Waterreus, J.M. (1997). Scholing van werkenden: een vergelijking tussen landen. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. Waterreus, J.M. (1999). Belastingfaciliteiten voor onderwijs en scholing. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. Waterreus, J.M. (2002). O&O-fondsen op herhaling. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. Waterreus, J.M. (2003). Lessons in Teacher Pay, Studies on Incentives and the Labor Market for Teachers. Amsterdam: ICO (proefschrift Universiteit van Amsterdam). Webbink, H.D. (1999). Student Decisions and Consequences. Amsterdam: SEO (proefschrift Universiteit van Amsterdam). Wijffels, H.H.F. & Grosfeld, T.R.A. (2004). Vitalisering van de kenniseconomie. Advies werkgroep dynamisering kennis- en innovatiesysteem. Innovatieplatform, Den Haag. Winston, G.C. (1999). Subsidies, Hierarchy and Peers: The Awkward Economics of Higher Education. Journal of Economic Perspectives, 13(1), 13-36. Woelderen, S.R. van (2004). Sectorstudie Onderwijs. Amsterdam: Economisch Bureau ING. Woessman, L. (2003). Schooling resources, Educational Institutions and Student Performance: the International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 65(2), 117-169. Yu, P. (2006). Higher Education, the Bane of Fertility? ANU CEPR Discussion Paper (January 2006). Zundert, A.M.J. van, Moons, A.C.M., Camps, M.R.P.M. & Kassirioui, M. (2005). Wat doen we met de kinderen? ESB, 6 mei 2005, 206-207.


79

80


Bijlage 1 Adviesaanvraag

Bijlage

B.1-81

B.1-82


Bijlage

B.1-83

B.1-84


Bijlage

B.1-85

Bijlage 2 Lissabon-doelstellingen

Bijlage

B.2-87

In deze bijlage staan de onderwijsdoelstellingen van de EU (Europese Unie) en Nederland centraal, die het gevolg zijn van het Actieplan EU-benchmarks Onderwijs zoals afgesproken bij de EU-top van Lissabon in 2003.92 Dit betreft de volgende onderwerpen: • terugdringen voortijdig schoolverlaten; verhogen aantal gediplomeerde hoger secundair opgeleiden; • verhogen aantal afgestudeerden bèta- en technische studies; • • verlagen aantal slecht presterende vijftienjarigen op het gebied van taal/lezen; en verhogen aantal deelnemers aan een leven lang leren. • Uitgangspunt voor de EU-benchmark is de score in 2000 op indicatoren van bovengenoemde onderwerpen. Aan deze indicatoren zijn streefcijfers gekoppeld voor EUgemiddelden in 2010. De nationale invulling wordt aan lidstaten zelf overgelaten. Aan deze kwantitatieve indicatoren liggen overigens bredere kwalitatieve doelstellingen ten grondslag die aan het eind van deze bijlage te vinden zijn. In het advies Europese richtpunten voor het Nederlands onderwijs (2003c) heeft de raad al aangegeven dat de seinen voor de meeste van bovenstaande ambities op oranje staan, en als het gaat om het aantal afgestudeerden in bèta en techniek zelfs op rood. Dus zijn de nodige extra inspanningen vereist. De exacte doelstellingen staan in kaders in de rest van deze bijlage vermeld. In onderstaande paragrafen wordt voor de verschillende ambities nagegaan hoe het daar op dit moment mee staat. Het terugdringen van voortijdig schoolverlaten is daarbij gecombineerd met de verhoging van het aantal secundair gediplomeerden, omdat deze doelstellingen grotendeels samenvallen. Terugdringen voortijdig schoolverlaten Zowel het aantal voortijdige schoolverlaters als het aantal jongeren met een havo-, vwoof mbo-diploma (middelbaar beroepsonderwijs) is nog ver verwijderd van het ambitieniveau, ondanks een lichte daling van de uitval met 10% tussen 2002 en 2003. In 2004 is het aantal voortijdige schoolverlaters echter niet verder gedaald, zodat de gewenste afname met 50% nog niet in zicht is. Om de ambitie alsnog te verwezenlijken heeft OCW extra maatregelen voorgesteld zoals het beter benutten van de gegevens over voortijdig schoolverlaters, het inventariseren van ‘quick wins’ en het verspreiden van ‘good practices’ en het ontwikkelen van een perspectief voor de periode 2007-2010. Deze maatregelen komen bovenop eerder aangekondigde maatregelen, zoals versterking van het praktijkdeel van het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en mbo, leerlingbegeleiding en een betere registratie van uitvallers. Het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) verwijst ook naar preventieve maatregelen zoals de aanpak van taalachterstanden op jonge leeftijd met vooren vroegschoolse educatie en het stimuleren van brede scholen.93

• Doelstelling EU: in 2010 niet meer dan 10% van 18-24-jarigen voortijdig schoolverlater (in 2000 19,6%). • Doelstelling Nederland: in 2010 niet meer dan 8% van 18-24-jarigen voortijdig schoolverlater (in 2000 15,5%).

92 93

B.2-88

Ministerie van OCW, 2003. Brief aan de Tweede Kamer over aanpak voortijdig schoolverlaten, 1 november 2005, kenmerk BVE/05/38549.


• Doelstelling EU: in 2010 moet 85% van 22-jarigen hoger secundair onderwijs hebben afgerond (in 2000 76%). • Doelstelling Nederland: in 2010 moet 85% van 22-jarigen hoger secundair onderwijs hebben afgerond (in 2000 73%).

Bevorderen bèta en techniek Het is de vraag of deze doelstelling gehaald gaat worden (en ten koste van welke andere richtingen; geneeskunde?). Sowieso ligt Nederland hier ver achter op de rest van Europa.

• Doelstelling EU: in 2010 15 procentpunt meer exacte afgestudeerden en promovendi (in 2000 0,93% 20-29-jarigen). • Doelstelling Nederland: in 2010 15 procentpunt meer exacte afgestudeerden en promovendi (in 2000 0,58% 20-29-jarigen).

Ook op dit terrein heeft het ministerie van OCW beleid ontwikkeld. Zo is het Platform Bèta Techniek ingesteld om het aantal leerlingen en studenten in bèta en techniek te vergroten en het bestaande technische talent beter te benutten.94 In het kader van het stimuleren van het aantal studenten in exacte vakken is ook een rol voor het leerplichtig onderwijs weggelegd. Zo moet de belangstelling voor wiskunde, wetenschap en techniek op jonge leeftijd worden gestimuleerd. Om dat te realiseren is het van belang dat er ook voldoende gekwalificeerde leraren in die vakken zijn. In dit verband kan ook worden verwezen naar het advies Hoger onderwijs, meer kenniswerkers en betere kennisbenutting, waarin wordt gepleit voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden van bèta- en techniekdocenten.95 Dit kan het beroep van docent in exacte vakken aantrekkelijker maken en tegelijkertijd helpen om goede docenten aan te trekken, die scholieren zouden kunnen inspireren om te kiezen voor een exacte of technische opleiding. Verbeteren leesvaardigheid Op leesvaardigheid van vijftienjarigen scoort Nederland internationaal goed, maar er is een harde kern van bijna 10% van de leerlingen met een laag leesvaardigheidsniveau. De Nederlandse doelstelling om deze groep kleiner te maken lijkt echter ambitieus gezien het feit dat alleen enkele Scandinavische landen minder leerlingen met een lage leesvaardigheid hebben. Mogelijk speelt het relatief lage aandeel allochtone leerlingen in deze landen daarbij ook een rol. In het advies Europese richtpunten voor het Nederlands onderwijs (2003c) heeft de raad echter al aangegeven dat het lerarentekort een mogelijke bedreiging vormt voor de goede Nederlandse uitgangspositie.

94 95

Zie www.deltapunt.nl. Onderwijsraad, 2004a.

Bijlage

B.2-89

• Doelstelling EU: in 2010 20% minder vijftienjarigen met lage leesvaardigheden (nu 17,2% vijftienjarigen). • Doelstelling Nederland: in 2010 maximaal 9% vijftienjarigen met lage leesvaardigheden (nu 9,6% vijftienjarigen). Om deze ambitie te verwezenlijken lijken vooral investeringen in het vroegtijdig voorkomen van achterstanden en in de kwaliteit van leraren van belang. Verhogen deelname aan een leven lang leren Het is ook de vraag of de doelstelling om de scholingsdeelname te verhogen haalbaar is. De scholingsdeelname is Europees gezien al redelijk hoog, bovendien is de groei van scholingsdeelname de laatste jaren afgevlakt.

• Doelstelling EU: in 2010 moet 12,5% van de 25-64-jarigen aan scholing deel nemen (in 2000 8,5%). • Doelstelling Nederland: in 2010 moet 20% van de 25-64-jarigen aan scholing deelnemen (in 2000 15,6%). Om deze doelstelling te bereiken lijkt het paradoxaal genoeg ook van belang om te investeren in de deelname aan initieel onderwijs, omdat met name geschoolde volwassenen zich later opnieuw blijken te blijven scholen. Daarnaast zal gezocht moeten worden naar gerichte en effectieve manieren om groepen waarvan de deelname achterblijft te stimuleren om zich op latere leeftijd bij te scholen. Lissabon-doelstellingen in breder perspectief De Lissabon-doelstellingen zijn breder dan de vijf kwantitatieve doelstellingen waar de discussie zich meestal op richt. In het doelstellingenrapport wordt bijvoorbeeld ook verwezen naar burgerschap, gelijke kansen en sociale cohesie als belangrijke dimensies van het onderwijs. Het is lastig om hiervoor geschikte indicatoren en concrete streefwaarden te bedenken. Niettemin valt te verwachten dat het nastreven van de kwantitatieve doelstellingen, zoals het bestrijden van voortijdig schoolverlaten, ook een positieve bijdrage kan leveren aan bijvoorbeeld de sociale samenhang. Het Lissabon-akkoord bestaat uit een doelstellingenrapport met drie strategische doelstellingen en dertien geassocieerde doelstellingen voor het onderwijsbeleid in de lidstaten (maart 2002). In mei 2003 zijn vervolgens bij vijf van deze doelstellingen concrete streefwaarden vastgesteld voor 2010. Deze vijf doelstellingen en streefwaarden gelden voor de lidstaten samen: elke lidstaat bepaalt vervolgens in een afweging voor het eigen onderwijsbeleid zijn bijdrage aan het behalen van deze doelstellingen voor de EU als geheel.96 Drie strategische doelstellingen • (1) hogere kwaliteit en grotere effectiviteit van de onderwijsen opleidingsstelsels in de EU; • (2) grotere toegankelijkheid van de onderwijsen opleidingsstelsels voor iedereen; en • (3) de wereld in de onderwijsen de opleidingsstelsels binnenhalen. 96

B.2-90

Ministerie van OCW, 2003a.


met dertien geassocieerde doelstellingen • (1.1) verbetering van onderwijs en de opleiding voor onderwijsgevenden en opleiders; • (1.2) vaardigheden voor de kennismaatschappij ontwikkelen; • (1.3) iedereen toegang tot ict geven; • (1.4) de instroom in de studierichtingen van de exacte wetenschappen en de technische richtingen vergroten; en • (1.5) financiële middelen optimaal inzetten. • (2.1) open leersituaties; • (2.2) leren aantrekkelijk maken; en • (2.3) actieve participatie van burgers in de maatschappij, gelijke kansen en sociale samenhang ondersteunen. • (3.1) de banden met de wereld van het werk, de wereld van het onderzoek en de maatschappij in het algemeen aanhalen; • (3.2) ondernemersgeest ontwikkelen; • (3.3) leren van vreemde talen verbeteren; • (3.4) mobiliteit en uitwisselingen versterken; en • (3.5) de samenwerking in Europa intensiveren. Vijf afgeleide doelstellingen met kwantitatieve streefwaarden • terugdringen voortijdig schoolverlaten; • verhogen aantal gediplomeerde hoger secundair opgeleiden; • verhogen aantal afgestudeerden bèta- en technische studies; • verlagen aantal slechtpresterende vijftienjarigen op het gebied van taal/lezen; en • verhogen aantal deelnemers aan leven lang leren.

Bijlage

B.2-91

B.2-92


Bijlage 3 Ambities in internationaal perspectief

Bijlage

B.3-93

1

Gezins- en kindvriendelijke voorzieningen stimuleren Huidige situatie in Nederland Als gevolg van de vergrijzing en ontgroening moet de komende decennia een groeiende groep ouderen een beroep doen op een kleiner wordende beroepsbevolking. Daardoor wordt het ook steeds moeilijker om aan de groeiende vraag naar hoger opgeleiden te voldoen. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat vrouwen minder kinderen krijgen dan zijzelf zouden wensen. Zo is het gemiddelde aantal kinderen is gedaald van 3,1 in 1960 tot 1,7 in 2002, terwijl de gemiddelde kinderwens 2,7 bedraagt en een getal van 2,1 nodig is om de omvang van de bevolking op peil te houden.97 Enerzijds krijgen vrouwen op steeds latere leeftijd hun eerste kind, waardoor eerder medische complicaties optreden, anderzijds zien met name hoger opgeleide vrouwen af van (extra) kinderen vanwege de problemen om dit met werk te combineren. Ook slimme meid krijgt steeds later een kind Een slimme meid krijgt haar kind op tijd! Met die slogan proberen gynaecologen al 10 jaar het tij te keren. Tevergeefs: ook de slimme meiden krijgen hun kinderen steeds later, met alle medische gevolgen van dien. Kregen vrouwen in 1970 gemiddeld op 24-jarige leeftijd hun eerste kind, nu is dat pas met 29,5 jaar. “Nederlandse moeders zijn de oudste van Europa” zegt Hans Merkus, emeritus hoogleraar gynaecologie en verloskunde namens de onlangs opgerichte initiatiefgroep Gezondheidsproblemen en emancipatie van de NVOG (Nederlandse Vereniging voor Obstetrie en Gynaecologie). Oudere vrouwen zijn vaker minder vruchtbaar en hebben vaker risicovolle zwangerschappen. Het gevolg: meer kunstmatige bevruchting, meer complicaties en meer kans op meerlingen, met alle risico’s van dien.

Bron: Algemeen Dagblad, 26 februari 2006

Sinds de invoering van de nieuwe Wet kinderopvang in 2005 betalen ouders de volledige opvangkosten rechtstreeks aan de instelling voor kinderopvang. Ouders ontvangen via de overheid en de werkgever een gedeeltelijke vergoeding van de kosten. In principe worden deze partijen beide geacht een derde van de kosten te dragen. De overheidsbijdrage is afhankelijk van het inkomen en het aantal kinderen. De overheidsbijdrage voor het eerste kind is vrijwel nihil voor hoge inkomens, maar kan oplopen tot bijna twee derde van de opvangkosten voor mensen met zeer lage inkomens. Op het gebied van kinderopvang wijken Nederlandse ouders af van de rest van Europa, zij maken tot dusver relatief weinig gebruik van formele kinderopvang. Volgens het SCP (Sociaal Cultureel Planbureau, 2006) heeft dit te maken met de opvattingen van veel moeders die het liefst zelf voor kinderen willen zorgen en die zorg slechts beperkt uit handen willen geven. Daar staat tegenover dat de jongere generatie ouders wel steeds vaker werk en zorg combineert en de opvang meer uitbesteedt. Er lijkt dus een uitdaging te liggen voor het beleid om Nederlandse moeders te stimuleren om toch op jongere leeftijd kinderen te krijgen, en om de combinatie van werk en zorg te vergemakkelijken. In dit verband past ook het voornemen om basisscholen vooren naschoolse opvang te laten regelen voor hun leerlingen. Daarbij wijst de raad wel op het belang van goede kwaliteit van de opvang en onderwijsvoorzieningen voor de ont97

B.3-94

Van Zundert e.a., 2005.


wikkeling van het kind.98 Een verdere facilitering van opvoeding, onderwijs en opvang kan bijdragen aan verhoging van de arbeidsparticipatie en het aantal hoger opgeleiden in de toekomst en daarmee aan de benodigde verhoging van de productiviteit in het licht van de vergrijzing en globalisering. Ervaringen in andere landen Nederland kan mogelijk leren van andere landen waar het gebruikelijker is om op jonge leeftijd kinderen te krijgen, zoals in Scandinavië. Ouderschapsverlofregelingen zijn hier uitgebreider, evenals de overheidsbijdrage aan kinderopvang. In Denemarken, Noorwegen en Zweden gaan de meeste kinderen pas na één jaar naar de crèche, vanwege ouderschapsverlof voor moeders gedurende het eerste jaar. Daarna maken ouders massaal gebruik van grotendeels publiek gefinancierde kinderopvang. Deense ouders betalen bijvoorbeeld maximaal een derde van de werkelijke kosten, terwijl voor lagere inkomens de kosten volledig vergoed worden. De kosten voor Scandinavische ouders bedroegen in 2002 minder dan 10% van het inkomen van een gemiddelde productiemedewerker, tegen 29% in Nederland. In een aantal andere landen, zoals Frankrijk en Italië, gaan vrijwel alle kinderen vanaf drie jaar gratis naar de voorschool.99

2

Voorkomen van achterstanden Huidige situatie in Nederland Voorkomen is beter dan genezen, dit geldt ook voor onderwijsachterstanden. Toch bestaan in Nederland op dit moment alleen op kleine schaal vormen van vooren vroegschoolse educatie. Vaak gaat het om lokale initiatieven, die bovendien sterk van elkaar kunnen verschillen; zo zijn er voor jonge kinderen verschillende vormen van opvang (kinderdagverblijven, gastouders, peuterspeelzalen, brede scholen) maar die hebben vaak een beperkt educatief karakter (zie bijlage 5). Vanaf vier jaar kunnen kinderen naar de basisschool, maar pas vanaf vijf jaar zijn ze daadwerkelijk leerplichtig. Een overgrote meerderheid van de kinderen gaat reeds op vierjarige leeftijd naar school. Het zijn met name achterstandskinderen die pas op vijfjarige leeftijd naar school gaan.100 Investeringen in de preventie van achterstanden hebben naar verwachting een hoog rendement. Ten eerste vanwege de lange terugverdientijd, omdat vroege onderwijservaringen ook weer van invloed zijn op onderwijs dat later wordt gevolgd. Verder zijn de investeringen tot dusver relatief beperkt, zodat voorlopig eerder sprake zal zijn van toenemende dan van afnemende meeropbrengsten. Ervaringen in andere landen Andere landen kennen diverse varianten van vooren vroegschoolse educatie. Amerikaanse programma’s zoals het Perry Preschool Program en Headstart zijn verreweg het bekendst en het meest onderzocht (zie bijlage 4), maar daarnaast bestaan allerlei andere programma’s waarvan veel minder bekend is over de effecten. Ook wat betreft de organisatie van vooren vroegschoolse educatie kan Nederland leren van ervaringen in andere landen. In Vlaanderen gaan kinderen bijvoorbeeld op jongere leeftijd naar de basisschool, die net als hier publiek bekostigd wordt.

98 99 100

Onderwijsraad, 2006b. Immervoll & Barber, 2006; Esping-Andersen, 2005. Leuven e.a., 2004.

Bijlage

B.3-95

3

De functie van de leraar versterken Huidige situatie in Nederland Door de vergrijzing dreigen op korte termijn in verschillende sectoren opnieuw tekorten aan leraren. Daarom brengt de raad dit jaar een advies uit over het werven en behouden van onderwijspersoneel. Hoewel de instroom van nieuw onderwijspersoneel op het moment landelijk gezien voldoende is, zal er naar verwachting vanaf 2007 weer een nieuw lerarentekort ontstaan. Dit betreft met name het voortgezet onderwijs; in het primair onderwijs is sprake van een wankel evenwicht.101 Een belangrijke verklaring hiervoor is de grote groep leraren die vanaf 2007 de pensioengerechtigde leeftijd bereikt en het onderwijs zal uitstromen. Dit speelt het sterkst in het voortgezet onderwijs, waar ongeveer 40% van de leraren ouder is dan vijftig jaar.102 Tegelijk is de groei van de nieuwe instroom, die de laatste jaren is ingezet, onvoldoende om de uitstroom te compenseren. De vacatureproblematiek is sterk regionaal bepaald en verschilt per vak en schooltype. In het primair onderwijs is het aantal openstaande vacatures in het westen van het land groter dan in de andere regio’s en in deze sector blijft het daarnaast lastig om vacatures voor directiefuncties te vervullen. In het voortgezet onderwijs speelt de regionale component minder dan in het primair onderwijs. In deze sector is met name een verschil te zien tussen vakken en schooltypen. Bij sommige vakken (zoals Duits, klassieke talen en exacte vakken) zijn vacatures moeilijker te vervullen dan bij andere. Verder hebben onderwijstypen als het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en het praktijkonderwijs de afgelopen jaren meer problemen gehad om geschikte leraren te vinden dan andere. Uit beloningsonderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken (2005) blijkt dat onderwijspersoneel – met een hoog opleidingsniveau – een grote beloningsachterstand heeft ten opzichte van werknemers bij politie, rechterlijke macht en defensie, en in de marktsector. Hoewel het beginsalaris van leraren redelijk in de pas loopt met het beginsalaris van werknemers in andere sectoren, blijft het eindsalaris van onderwijspersoneel achter. Ervaringen in andere landen Het aanzien van het lerarenberoep verschilt sterk tussen landen. Goede relatieve arbeidsvoorwaarden (zoals salaris en werkomstandigheden) dragen bij aan de kwaliteit van docenten en een groter aanbod. In situaties van hoge werkloosheid speelt ook de baanzekerheid van het onderwijs een rol. In landen met gunstige arbeidsvoorwaarden en relatief hoge werkloosheid zoals in Duitsland en Frankrijk is de animo voor het lerarenberoep nog zeer groot. Anderzijds bestaan er zorgen over het aanbod en de kwaliteit van met name mannelijke docenten in bijvoorbeeld Engeland en de Verenigde Staten.103 In het rapport Teaching at Risk roept de Amerikaanse Teaching Commission (2006) op om te investeren in het leraarschap. Uitgangspunten daarbij zijn een verbetering van lerarenopleidingen, het bieden van een salaris dat kan concurreren met andere sectoren, het belonen van goede prestaties en het verstrekken van toeslagen aan leraren op

101 102 103

B.3-96

Zie ook Ministerie van OCW, 2005b. Ministerie van OCW, 2005b. Waterreus, 2003.


achterstandsscholen en in tekortvakken. Op die manier zouden betere docenten moeten worden aangetrokken om de slechte Amerikaanse schoolprestaties op het gebied van lees- en rekenvaardigheid te verbeteren. De commissie noemt daarbij als alarmerende signalen dat het percentage topstudenten dat voor het beroep van docent kiest is gedaald van 24% begin jaren zeventig tot 11% in 2000. Bovendien verlaat bijna de helft van de leraren binnen vijf jaar het onderwijs.

4

Alle talenten benutten door maatwerk en differentiatie Huidige situatie in Nederland Het Nederlandse onderwijs is vooral gericht op de gemiddelde leerling en bepaalde groepen achterstandsleerlingen. De aandacht voor de ontwikkeling van uiteenlopende talenten is in het Nederlands onderwijs echter beperkt. Een betere benutting van het beschikbare talent kan de productiviteit van het Nederlandse onderwijs waarschijnlijk verhogen. Het primair onderwijs kent een relatief uniform curriculum. Voor zover aandacht bestaat voor specifieke groepen, is deze met name gericht op achterstandsgroepen, waar scholen ook extra middelen voor ontvangen. Voor groepen met bijzondere talenten is echter minder aandacht, hier heeft de raad ook in eerdere adviezen op gewezen. Binnen het voortgezet onderwijs en het beroepsonderwijs bestaan daarentegen aanzienlijke niveauverschillen tussen opleidingen. Hier lijkt de behoefte aan verdere differentiatie minder groot. Toch nemen ook hier steeds meer scholen het initiatief om zich te profileren met bijvoorbeeld tweetalig onderwijs en bijzondere vakken. In het beroepsonderwijs is met name behoefte aan speciale programma’s voor voortijdige schoolverlaters. Ook op dit terrein zijn al de nodige initiatieven genomen, zij het dat het vaak ontbreekt aan een evaluatie van de effecten. In het hoger onderwijs lijkt de behoefte aan maatwerk het meest urgent, en vormt bovendien de financiering ervan het grootste probleem. Het bieden van maatwerk is zeer kostbaar. Op dit moment ontbreekt het hogescholen en universiteiten aan middelen om aan de vraag naar maatwerk te kunnen voldoen. Deze ambitie concentreert zich daarom op het bewerkstelligen van maatwerk en differentiatie in het hoger onderwijs. Afgezien van het onderscheid tussen het hbo (hoger beroepsonderwijs) en het wetenschappelijk onderwijs, is de differentiatie in het hoger onderwijs beperkt, zowel qua niveau als qua financiën. De kwaliteitsverschillen tussen universiteiten zijn over het algemeen gering. In internationale ranglijsten valt bijvoorbeeld op dat de meeste Nederlandse universiteiten zich relatief dicht bij elkaar in de subtop bevinden.104 Net als in andere onderwijssectoren is er ook in het hoger onderwijs de laatste jaren een toenemend aantal initiatieven gericht op meer differentiatie en maatwerk. Voorbeelden daarvan zijn selectieve opleidingen zoals het Utrecht University College en de Roosevelt Academy in Middelburg en speciale honoursprogramma’s op universiteiten voor getalenteerde studenten. Uit onderzoek van Van Eijl, Wientjes, Wolfensberger en Pilot (2005) blijkt dat er inmiddels 25 honoursprogramma’s op 10 universiteiten zijn. Voor deze programma’s wordt een groep van 1 tot 10% van de studenten geselecteerd op basis van

104

Zie bijvoorbeeld de door The Economist geciteerde internationale universiteitsranking van de Ji-Tong University in Shanghai.

Bijlage

B.3-97

onder meer cijfergemiddelde en motivatie. Kleinschalige onderwijsvormen en actieve participatie van studenten zijn meestal kenmerkend. Voor bekostigde opleidingen hebben hogescholen en universiteiten vooralsnog weinig mogelijkheden om extra onderwijsinkomsten per student te genereren.105 De kwaliteit van de opleiding heeft geen invloed op het niveau van de publieke en de private bekostiging: de publieke bekostiging maakt alleen verschil tussen bepaalde typen opleidingen en de mogelijkheden voor collegegelddifferentiatie zijn vooralsnog beperkt.106 Daarmee hebben instellingen alleen de mogelijkheid om middelen anders in te zetten door kruissubsidiëring tussen opleidingen.107 Vanaf 2007 krijgen studenten in het hoger onderwijs leerrechten in de vorm van een studietegoed dat recht geeft op het volgen van een bekostigde (bachelor- en master-) opleiding en studiefinanciering. Gedurende de nominale duur van de opleiding en een eventuele uitloop van een jaar voor zowel de bachelors- als de masterstudies betalen studenten het wettelijk collegegeld. Daarna mogen instellingen een instellingscollegegeld vragen, dat voorlopig niet hoger mag zijn dan twee keer het wettelijk collegegeld.108 Daarnaast zijn er wel enkele experimenten met selectie en collegegelddifferentiatie gestart.109 Ervaringen in andere landen Veel andere landen kennen een grote mate van differentiatie in het hoger onderwijs, zowel qua niveau als qua financiering. Met name in Angelsaksische landen zoals de Verenigde Staten, Canada en Australië bestaan zowel grote kwaliteitsverschillen tussen universiteiten als een gedifferentieerd aanbod binnen universiteiten.110 In landen zoals de Verenigde Staten zijn de topuniversiteiten bovendien overwegend privaat gefinancierd. Maar ook Europese landen zoals Frankrijk kennen een lange geschiedenis van prestigieuze private instellingen voor hoger onderwijs.111 Ervaringen in andere landen laten zien dat een grotere private bijdrage aan hoger onderwijs goed mogelijk is. Daarbij gaat het met name om de collegegeldbijdrage van studenten. Daarnaast worden in de Verenigde Staten en verschillende andere landen ook vaak aanvullende financieringsbronnen en -routes gebruikt om de kennissamenleving te steunen, zoals particuliere giften, bijdragen van filantropische instellingen en sponsoring.112 Toch blijken andere private inkomsten zoals van sponsors en alumni relatief beperkt, afgezien van incidentele grote legaten van rijke mecenassen. Dit geldt niet alleen voor Europa, ook op een gerenommeerde publieke universiteit in de Verenigde Staten dragen alumni bijvoorbeeld slechts 1% van de totale onderwijskosten.113

105

106

107 108 109 110 111 112 113

B.3-98

Onderwijsinstellingen hebben wel de mogelijkheid om via het aanbieden van niet-bekostigde opleidingen (zoals contractonderwijs, postdoctorale masteropleidingen zoals mba’s, enzovoort) private inkomsten te verwerven, maar deze opleidingen moeten boekhoudkundig zijn gescheiden van het bekostigde onderwijs. De overheid hanteert hogere diploma- en instroomvergoedingen voor geneeskunde en bèta-studies ten opzichte van alfa- en gamma-studies. Daarnaast is een deel van de bekostiging van universiteiten historisch bepaald, met onderscheid tussen de oude klassieke universiteiten en de kleinere jongere universiteiten. Een uitgebreid overzicht van de bekostiging van het hoger onderwijs is te vinden in bijlage 5. Factsheet leerrechten op www.minocw.nl (23 mei 2006); brief aan de Tweede Kamer, Verheldering en uitwerking beleidsbrief financiering in het hoger onderwijs, 10 februari 2005, kenmerk HO/CBV/2005/5974. Persbericht ministerie van OCW, 1 juli 2005. Zie bijvoorbeeld Van Eijl e.a., 2005. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006. Innovatieplatform, 2005. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006.


Private onderwijsuitgaven in relatie tot andere uitgaven Barr (2004) plaatst de leenangst van sommige studenten in perspectief. Een lening van 20.000 pond (30.000 euro) lijkt misschien een fors bedrag, maar valt over 40 jaar in het niet bij de paar miljoen euro die een gemiddelde afgestudeerde gedurende zijn of haar loopbaan verdient, de 850.000 pond (1,3 miljoen euro) aan belasting en premie en de 500.000 pond (750.000 euro) aan voedingsuitgaven in diezelfde periode. Naast een collegegeldbijdrage zijn universiteiten altijd afhankelijk van andere inkomsten, hetzij van de overheid, hetzij uit de opbrengst van het eigen vermogen. Ook op private topuniversiteiten in de Verenigde Staten betalen studenten namelijk niet de gehele rekening: de kosten per student zijn er een stuk hoger dan het collegegeld. Studenten ontvangen daar een forse subsidie uit het eigen vermogen van de universiteit. Deels profiteren alle studenten daarvan, deels gebeurt dit in de vorm van aanvullende beurzen voor studenten uit de lagere inkomensgroepen.114 Ter compensatie van de hogere eigen bijdrage van studenten bestaan naast speciale beurzen ook inkomensafhankelijke terugbetalingsregelingen (vergelijk het sociaal leenstelsel in Australië) en fiscale subsidies voor de aftrek van studiekosten en de rente op studieleningen. In Noorwegen ging de invoering van een open bestel gepaard met een verdubbeling van de leenmogelijkheden voor studenten.115

5

Internationalisering integreren in het onderwijs Huidige situatie in Nederland Internationale kennis en vaardigheden zijn van groot belang in de huidige samenleving en in een mondiale economie en arbeidsmarkt. Als gevolg daarvan levert internationalisering van het onderwijsprogramma productiviteitswinst op. Echter, na vijftien jaar internationaliseringsbeleid is internationalisering nog altijd geen integraal onderdeel van het onderwijs. Veel onderwijsinstellingen doen alleen ‘iets’ aan internationalisering als ze er op enig moment tijd en geld voor vrij kunnen maken. Ook zijn er verschillen tussen de onderwijssectoren: het hoger onderwijs kent een langere traditie met betrekking tot internationalisering dan andere sectoren. In zijn advies Internationaliseringsagenda voor het onderwijs 2006-2011 geeft de raad (2005g) de stand van zaken met betrekking tot internationalisering in het onderwijs weer. De conclusie is dat, hoewel er veel gebeurt op dit terrein, het internationaliseringsproces sneller en beter kan verlopen. In haar reactie op dit advies bevestigt de minister de noodzaak van verdere internationalisering.116 Ervaringen in andere landen Bij de afweging om al of niet een (deel van een) opleiding in het buitenland te volgen spelen verschillende factoren een rol. Het feit dat Angelsaksische en Franstalige landen bijvoorbeeld relatief veel internationale studenten hebben, heeft waarschijnlijk voor een belangrijk deel te maken met de taal. Het Nederlands taalgebied is relatief klein en hoewel veel opleidingen in het buitenland inmiddels ook colleges in het Engels aanbieden, is

114 115 116

Winston, 1999. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006. Ministerie van OCW (2006). Beleidsreactie Internationaliseringsagenda Onderwijsraad. Brief aan de Tweede Kamer, 22 maart 2006, kenmerk IB/2006/6900.

Bijlage

B.3-99

dat aanbod toch beperkt. In dat verband kan Nederland mogelijk een voorbeeld nemen aan Scandinavische landen, die erin slagen om relatief meer studenten binnen te halen. Uiteindelijk komen veel studenten af op de reputatie van een bepaalde onderwijsinstelling en zijn zij bereid om daar ook voor te betalen. Buitenlandse studenten van buiten de EU (Europese Unie) vormen bijvoorbeeld een belangrijke bron van inkomsten voor universiteiten in Groot-Brittannië, Australië en de Verenigde Staten. De 300.000 overzeese studenten in Groot-Brittannië leveren bijvoorbeeld naar schatting 6 miljard euro aan extra inkomsten op voor Britse universiteiten en 15 miljard euro voor de Britse economie. Nederland zou bij een optimistische schatting op iets minder dan een zesde van deze bedragen kunnen uitkomen.117 Tot voor kort werd in Groot-Brittannië een verdere groei verwacht tot 850.000 studenten in 2020. Recent is de groei echter vrijwel tot stilstand gekomen als gevolg van toenemende concurrentie uit andere landen en de landen van herkomst van de studenten zelf. 118 Een voorbeeld is China, dat het eigen hoger onderwijs sterk aan het uitbreiden is. Zo is het aantal studenten in het Chinese hoger onderwijs gestegen van 1,4% in 1978 tot 20% nu (20 miljoen studenten op ruim 1.700 instellingen). China heeft zich als doel gesteld dat 30 universiteiten in 2020 zijn uitgegroeid tot topinstituten.119 Psacharopoulos (2003) wijst erop dat internationale mobiliteit soms ook voortkomt uit een gebrekkige onderwijskwaliteit in eigen land. Volgens hem is het recordaantal Grieken dat in het buitenland studeert te wijten aan de gebrekkige financiering van de Griekse instellingen voor hoger onderwijs (gratis hoger onderwijs). Zou het kunnen zijn dat de relatief goede kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs in Nederland één van de redenen is dat minder studenten de noodzaak voelen om in het buitenland te gaan studeren?

6

Een leven lang leren bevorderen Huidige situatie in Nederland Ontwikkelingen als vergrijzing en globalisering vergroten het belang van een leven lang leren. Ouderen zullen vaker langer blijven doorwerken, zodat de bijscholingsperiode na het initiële onderwijs zal toenemen. De dynamiek van een mondiale economie zorgt voor een versnelde afschrijving van bestaande kennis en vaardigheden en daarmee ook voor een groeiende behoefte aan bijscholing. Daarmee neemt ook het belang van effectieve en doelmatige systemen van een leven lang leren toe, zoals de raad ook al heeft aangegeven in het advies Werk maken van een leven leren.120 Net als andere bedrijfskosten kunnen bedrijven ook hun scholingskosten aftrekken van de winst waarover ze vennootschapsbelasting moeten betalen. In het kader van een leven lang leren bestond tussen 1999 en 2003 echter een ‘dubbele’ aftrek waarmee bedrijven fiscaal werden gestimuleerd om hun werknemers te scholen, en in het bijzon-

117

118 119 120

Uitgaande van circa 42.000 buitenlandse studenten die er volgens de internationaliseringsmonitor zouden zijn (Cinop, Europees platform voor het Nederlandse Onderwijs & Nuffic, 2004), met de kanttekening dat een groot deel van deze studenten waarschijnlijk geen collegegeld betaalt omdat zij deel uitmaken van een uitwisselingsprogramma. Universities face foreign slump. Zie http://newsvote.bbc.co.uk, geraadpleegd op 11 februari 2006. Asia Society, 2005. Onderwijsraad, 2003b.

B.3-100 Onderwijsraad, juni 2006

der hun werknemers van veertig jaar en ouder. Na een negatieve evaluatie is deze regeling afgeschaft (zie bijlage 5). Particulieren hebben de mogelijkheid om eigen uitgaven aan studiekosten af te trekken van de inkomstenbelasting. Recent onderzoek suggereert dat er een positief effect is van deze studiekostenaftrek op de uitgaven aan scholing (zie bijlage 5). De daadwerkelijke scholingsinvestering is bovendien een stuk groter omdat alleen de directe scholingsuitgaven aftrekbaar zijn. Volgens Eurostat (2002) bedragen de indirecte kosten in de vorm van gederfde loonkosten circa 40% van de totale kosten. Naast het fiscaal aftrekbaar maken van scholingskosten kan de deelname aan een leven lang leren ook worden gestimuleerd door de opleidingen vrij te stellen van btw. In dit verband wijst de OESO (Organisatie voor Economische en Sociale Ontwikkeling) op het risico van een ongelijke behandeling van publieke en private onderwijsaanbieders.121 In Nederland zijn alle beroepsgerichte en algemeen vormende opleidingen echter vrijgesteld van btw.122 Wel is het zo dat over leermiddelen btw moet worden betaald, zij het dat studieboeken onder het verlaagde tarief van 6% vallen, in plaats van de 19% die voor bijvoorbeeld digitale leermiddelen geldt. Onlangs heeft de minister van OCW aan de Tweede Kamer gemeld dat het op dit moment niet mogelijk is om digitale onderwijsmiddelen onder het verlaagde btw-tarief te brengen. Zij zal in overleg met de minister van Financiën verkennen of in Europees verband kan worden gepleit voor een verlaagd btwtarief voor digitale leermiddelen.123 Een privaat financieringsinstrument met als doel om de scholingsdeelname te verhogen, zijn de zogenoemde O&O-fondsen (Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen, zie ook bijlage 5). In veel bedrijfstakken zijn deze fondsen opgericht. Het doel hiervan is het verdelen van scholingskosten tussen bedrijven. Alle werkgevers in een sector dragen via een jaarlijkse heffing verplicht (meestal een in de cao afgesproken percentage van de loonsom) bij aan het fonds. Bedrijven die werknemers laten bijscholen kunnen een beroep doen op subsidie uit het fonds. Zo betalen alle bedrijven mee aan scholing. Dit is een stimulans voor bedrijven om hun werknemers bij te scholen. En het verzacht de pijn als een bijgeschoolde werknemer wordt ‘weggekaapt’ door een bedrijf dat weinig doet aan scholing. Hoewel dit systeem effectief lijkt te zijn geweest bij het stimuleren van de scholing van werknemers, worden de laatste jaren ook steeds meer vragen gesteld over het nut van de fondsen. Zo blijken werknemers van grote bedrijven vaker gebruik te maken van de fondssubsidies dan werknemers in kleine bedrijven, terwijl de fondsen met name de scholingsdeelname in kleine bedrijven zouden moeten stimuleren. Ook blijken veel sectoren het probleem van het wegkapen van net bijgeschoolde werknemers op te lossen door het opnemen van terugbetalingsclausules bij cursussen.124 Als de werknemer binnen een bepaalde tijd het bedrijf verlaat, moet hij de kosten van de cursus terugbetalen. Ervaringen in andere landen In een aantal andere landen bestaan vergelijkbare fiscale stimuleringsregelingen voor onderwijs en scholing, in de zin dat naast de reguliere aftrek van scholingskosten van de

121 122 123 124

Organisation for Economic Co-operation and Development, 2005a. Waterreus, 1999. Brief aan de Tweede Kamer over digitale leermiddelen, 29 november 2005, kenmerk SFB/2005/50985. Zie Waterreus, 2002, De Mooij & Houtkoop, 2005.

Bijlage

B.3-101

winst door bedrijven, particulieren hun studiekosten van de inkomstenbelasting kunnen aftrekken, zoals bijvoorbeeld in Duitsland, Denemarken en de Verenigde Staten.125 Daarnaast kennen sommige landen aparte regelingen. Zo bestaat in Frankrijk een zogenoemde ‘taxe d’apprentissage’, een soort scholingsbelasting die de bedrijven verplicht zijn om af te dragen als deel van de loonsom (ongeveer 0,5%). Als de bedrijven kunnen aantonen dat ze een leer-werkovereenkomst hebben afgesloten met een onderwijsinstelling of stageplaatsen beschikbaar stellen, kan deze belasting hiervoor aangewend worden.126

7

Onderwijsinfrastructuur opwaarderen Huidige situatie in Nederland Op het gebied van huisvesting van het onderwijs is veel aan de hand. Onderwijskundige vernieuwingen en vormen van samenwerking met andere instanties en organisaties vragen om nieuwe vormen van huisvesting. Voorbeelden hiervan zijn de brede school, kleinschalig onderwijs, de komst van ict (informatie- en communicatietechnologie) op school en de intrede van vraaggestuurd en competentiegericht onderwijs. Het succesvol kunnen invoeren van de pedagogisch-didactische vernieuwingen die hiermee gepaard gaan, staat of valt met de aard van de huisvesting. Zo vraagt competentiegericht onderwijs om een didactiek gericht op meer zelfwerkzaamheid van leerlingen. Maar dan moet er op school wel ruimte zijn om kleine groepen leerlingen afzonderlijk aan het werk te zetten. Anderzijds willen scholen soms de mogelijkheid hebben om grote groepen leerlingen of studenten tegelijk bij elkaar te roepen. Ook hiervoor dient een schoolgebouw toegerust te zijn. De inzet van internet en computers tijdens de lessen vraagt niet alleen om voldoende computers en een snelle internetverbinding, maar ook om voldoende computerruimtes op school. Nieuwe organisatievormen waarbij gewerkt wordt met kernteams die samen de verantwoordelijkheid dragen voor een groep leerlingen, vragen om gebouwen die op te delen zijn in afzonderlijke afdelingen met eigen voorzieningen. De verdere professionalisering van het leraarsberoep is gebaat bij voldoende werkplekken voor leraren. Kortom: de onderwijsinfrastructuur is van groot belang voor de kwaliteit van het onderwijs dat gegeven kan worden en de mate waarin onderwijsinnovaties daadwerkelijk kunnen worden geïmplementeerd. Hiervoor zijn moderne gebouwen met een flexibele en overzichtelijke inrichting nodig. Ook een betere benutting van de mogelijkheden van ict lijkt mogelijk. Scholen uit het primair en voortgezet onderwijs moeten aanvragen voor huisvesting bij de gemeente indienen. Dat geldt voor zowel openbaar als bijzonder onderwijs. Gemeenten ontvangen de middelen daarvoor van de centrale overheid en zorgen voor de toewijzing van gebouwen en de financiering van eventuele nieuwbouw. In het voortgezet onderwijs zijn scholen zelf verantwoordelijk voor het onderhoud van de gebouwen en ontvangen daarvoor ook rechtstreeks de middelen. De verantwoordelijkheid voor de huisvesting van bve (beroeps- en volwasseneneducatie) en hbo ligt niet meer bij het ministerie, maar bij de instellingen zelf. De instellingen hebben dus zelf de zeggenschap over hun schoolgebouwen en terreinen. Universiteiten zijn

125 126

Organisation for Economic Co-operation and Development, 2005a. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006.


geheel verantwoordelijk voor de eigen huisvesting. Voor investeringen en huuruitgaven is geen goedkeuring van de minister nodig. Gemeenten verschillen momenteel sterk in de mate waarin zij in onderwijshuisvesting investeren. Het bedrag dat zij hiervoor ontvangen van het Rijk maakt deel uit van de lumpsum (gebaseerd op de bevolkingssamenstelling). Zodoende bepalen gemeenten zelf of zij meer of minder in huisvesting willen investeren.127 Sommige gemeenten hebben relatief meer scholen (bijvoorbeeld met een regiofunctie) binnen hun grenzen, waardoor ze genoodzaakt zijn om meer aan huisvesting te besteden. Veel gemeenten gaan bij de toewijzing van schoolgebouwen uit van een standaard huisvestingsverordening van de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), die een indicatie geeft van het aantal vierkante meters waar scholen recht op hebben. Omdat gemeenten momenteel niet sterk geprikkeld worden om in onderwijshuisvesting te investeren, pleiten besturenorganisaties ervoor om alle huisvestingsmiddelen rechtstreeks aan de scholen te geven, zodat zij zelf kunnen investeren. Uit een recent onderzoek op basis van goede praktijkvoorbeelden blijkt, dat relatief weinig gemeenten middelen reserveren of oormerken voor onderwijshuisvesting. Wanneer dit wél gebeurt, blijkt het te leiden tot snellere en betere besluitvorming over aanpassing van de huisvesting en (nieuw)bouwprojecten. Als de investering hoger uitvalt dan wat de gemeente gereserveerd heeft, is het tevens snel duidelijk vast te stellen voor welk deel aanvullende financiering gezocht zal moeten worden.128 Roc’s (regionale opleidingencentra), hogescholen en universiteiten hebben hun eigen gebouwen in bezit en dragen hiervoor de volledige verantwoordelijkheid. Het is voor hen vaak gunstig om oude gebouwen op dure centrale locaties te verkopen en te vervangen door nieuwbouw op een locatie (ver) buiten het centrum (meestal wel goed bereikbaar per openbaar vervoer). Dergelijke nieuwbouw is doorgaans beter geschikt voor de implementatie van nieuwe onderwijskundige concepten door flexibele ruimtes, de integratie van ict-faciliteiten in het gebouw en kleinschalige afdelingen. Daarnaast kan nieuwbouw leiden tot belangrijke besparingen in de exploitatiekosten (onderhoud, energiebesparing, enzovoort). Dit laatste geldt overigens ook voor het voortgezet onderwijs dat zoals gezegd zelf verantwoordelijk is voor onderhoud. Voor gemeenten is dit soms een reden om een eigen bijdrage van deze scholen aan ‘hun’ nieuwbouw te verlangen.129 Door de hantering van een lumpsumbudget beslissen de instellingen zelf over investeringen in ict. In het primair onderwijs werkte de overheid tot voor kort wel met geoormerkte middelen, ook voor computers. Dit betekende echter dat geen sprake was van maatwerk, omdat scholen niet de mogelijkheid hadden om zelf af te wegen welke investering in ict wenselijk was. In andere onderwijssectoren kunnen instellingen wel zelf bepalen welke investeringen gewenst zijn. Investeringen zoals breedbandvoorzieningen die het gebruik van nieuwe media mogelijk maken vergen vaak echter grote investeringen, die een school niet alleen kan opbrengen. In dat geval kan via samenwerking gezocht worden naar aanvullende financiering. Zo maakt een samenwerkingsverband tussen gemeente, universiteit, roc en Surfnet het bijvoorbeeld mogelijk dat alle basisscholen in Leiden op een glasvezelnetwerk zijn aangesloten (als één van de eerste Nederlandse gemeen127 128 129

Onderwijsraad, 2004g. Ministerie van OCW, 2006e. Ministerie van OCW, 2006e.

Bijlage

B.3-103

ten).130 Dit maakt nieuwe onderwijstoepassingen mogelijk, zoals live videoverbindingen tussen verschillende locaties. Ervaringen in andere landen De meeste landen kennen vooralsnog een minder vergaande vorm van onderwijsdecentralisatie dan Nederland. Onderwijshuisvesting is doorgaans toch een zaak van de (centrale) overheid. Met uitzondering van landen zoals Zweden en Engeland (waar scholen ook werken met lumpsumbudgetten) geldt dit ook voor investeringen in ict en computers. In vergelijking met andere landen lijken Nederlandse scholen voor voortgezet onderwijs overigens relatief weinig computers ter beschikking te hebben, terwijl er wel veel computers voor leraren zouden zijn.131

130 131

Leids onderwijs op glasvezelnetwerk, 2006. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.

B.3-104 Onderwijsraad, juni 2006 B.3

Bijlage 4 Kosteneffectiviteit van onderwijsinterventies

Bijlage

B.4-105

Deze bijlage bevat een overzicht van studies naar de (kosten)effectiviteit van onderwijsinterventies. Een kanttekening hierbij is dat dit overzicht fragmentarisch en niet volledig is bij gebrek aan systematisch evaluatie-onderzoek naar de effecten van onderwijs. Naast interventies waarvan iets bekend is over de mate van effectiviteit, bestaat er een veelvoud aan interventies die niet onderzocht zijn. Naar verwachting is een deel van deze ontbrekende interventies echter ook effectief. Welk economisch rendement kan van onderwijsinvesteringen worden verwacht? Het rendement van onderwijs is relatief hoog in vergelijking met andere investeringen. Een overzicht van het onderzoek dat in de afgelopen decennia is gedaan, geeft aan dat het individuele rendement van een jaar onderwijs circa 6-8% bedraagt.132 De kosten van investeringen in het onderwijs gaan voor de baten uit. Het kan bijvoorbeeld jaren duren voordat extra investeringen in scholing en opleiding een substantieel effect op de economie hebben. Voor zover dit beleid de vaardigheden van de nieuwkomers op de arbeidsmarkt verbetert, duurt het zelfs decennia voordat deze nieuwkomers een groot gedeelte van de beroepsbevolking vormen. Volgens een overzichtsstudie van macro-economisch onderzoek van Sianesi en Van Reenen (2003) valt in ontwikkelde westerse landen met name een hoog rendement te verwachten van investeringen in hoger onderwijs. Recent OESO-onderzoek (Organisatie voor Economische en Sociale Ontwikkeling) van Schleicher (2006) bevestigt dit beeld. Daarnaast vinden verschillende studies ook indirecte effecten op economische groei, met name door stimulering van investeringen in fysiek kapitaal en in technologische ontwikkeling en benutting. Andere gevonden indirecte effecten van een hoger opleidingsniveau zijn bijvoorbeeld een hogere levensverwachting en lagere kosten van sociale zekerheid en criminaliteit. Verhoging van het opleidingsniveau kan ook bijdragen aan een grotere maatschappelijke participatie en betere politieke besluitvorming.133 Het effect van onderwijs op de economische groei laat zich echter maar voor een beperkt deel voorspellen door het genoten aantal jaren onderwijs. Ook de kwaliteit van het onderwijs is van groot belang. Het onderwijs lijkt zich verder niet te onttrekken aan de wet van toe- en afnemende meeropbrengsten: naarmate het opleidingsniveau van de bevolking stijgt, nemen zowel het effect van de onderwijskwaliteit als het effect van de onderwijskwantiteit op de economische groei af.134 De macro-economische literatuur geeft echter geen inzicht in de algemene factoren die bepalend zijn voor de onderwijskwaliteit. Daarvoor zijn we aangewezen op evaluaties op microniveau. Weinig studies naar de effecten van onderwijs In het advies Naar meer evidence based onderwijs (2006a) constateert de raad dat vaak vernieuwingen in het onderwijs worden doorgevoerd zonder dat de effectiviteit ervan duidelijk is. Daarnaast moet de bestaande kennis over wat werkt in het onderwijs beter worden ontsloten. De website www.onderwijsonderzoek.nl van de NWO (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek) geeft bijvoorbeeld alleen informatie over lopende projecten en niet over resultaten. Toegankelijkheid van onderzoeksresultaten verdient dus verbetering. De Onderwijsraad pleit daarom voor een digitaal loket waar verschillende gegevens over wat werkt in het onderwijs toegankelijk worden gemaakt. 132 133 134

Groot & Maassen van den Brink 2000, 2003a. Groot & Maassen van den Brink, 2003b; Krueger & Lindahl, 2001. Sianesi & Van Reenen, 2003.


Bij gebrek aan ‘harde’ evaluaties zijn we vaak aangewezen op de resultaten van dergelijke evaluaties in andere (vaak Angelsaksische) landen. De context van het desbetreffende land kan echter op belangrijke onderdelen verschillen van de Nederlandse situatie, zodat we voorzichtig moeten zijn bij de vertaling van de uitkomsten naar de Nederlandse onderwijspraktijk.

1

Beginnen op jonge leeftijd loont: vooren vroegschoolse educatie In vergelijking met andere landen doet Nederland nog relatief weinig aan vooren vroegschoolse educatie. Dit terwijl ook voor Nederland recent aanwijzingen zijn gevonden dat een eerdere start met leren een duidelijk effect heeft op de prestaties van met name achterstandsleerlingen.135 Investeringen in onderwijs hebben volgens Carneiro en Heckman (2003) het hoogste rendement op jonge leeftijd, omdat de terugverdientijd dan het langste is en initiële onderwijsdeelname de kans op en effectiviteit van latere onderwijsen scholingsdeelname vergroot. Bovendien zijn op jonge leeftijd nog zowel cognitieve als non-cognitieve vaardigheden te beïnvloeden. Het wegwerken van achterstanden op latere leeftijd is een stuk lastiger en dus kostbaarder. Cognitieve vaardigheden laten zich na het achtste jaar nog moeilijk veranderen; non-cognitieve vaardigheden zouden nog wel te beïnvloeden zijn tot de leeftijd van een jaar of twintig. Meer onderwijstijd heeft positieve effecten Uit evaluaties van Amerikaanse experimenten met vooren vroegschoolse programma’s, zoals Perry Preschool Program en Headstart, blijkt dat deze een groot rendement voor de maatschappij opleveren. De investeringen in de programma’s verdienen zichzelf twee tot negen keer terug, afhankelijk van het programma en het soort opbrengsten dat is gemeten.136 Vooral kinderen in achterstandssituaties hebben er baat bij als zij op jonge leeftijd in een andere en meer stimulerende omgeving terechtkomen. Zo komen met name de mannelijke deelnemers aan het Perry Preschool Program minder snel in de criminaliteit terecht en leiden andere programma’s vooral tot betere kansen op de arbeidsmarkt. Overigens lijken de voorschoolse programma’s vooral blijvende effecten op noncognitieve vaardigheden te hebben; effecten op cognitieve vaardigheden zijn kleiner en ebben vaak na verloop van tijd weg. Wat betreft schooluitval en de kansen op werk zouden vrouwen gevoeliger zijn voor veranderingen in non-cognitieve vaardigheden dan mannen. Dit zou volgens Heckman en Lafontaine (2006a) kunnen verklaren waarom het Perry Preschool Program op deze punten succesvoller was voor vrouwen dan voor mannen. De gevonden effecten van voorschoolse educatie zijn niet altijd louter positief: timing en intensiteit zijn van belang. Zo hebben Loeb e.a. (2005) in de Verenigde Staten onderzoek gedaan naar de effecten van voorschoolse educatiecentra; zij vinden dat deze centra gemiddeld een positief effect hebben op de lees- en rekenvaardigheid, maar niet op sociaal gedrag zoals zelfbeheersing en interpersoonlijke vaardigheden. De grootste positieve effecten worden bereikt wanneer kinderen tussen hun tweede en derde jaar beginnen aan voorschoolse educatie. Kinderen die voor hun tweede naar de voorschoolse

135 136

Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2005a en Leuven e.a., 2004. Zie bijvoorbeeld Currie, 2001; Carneiro & Heckman, 2003; en Nores, Belfield, Barnett & Schweinhart, 2005.

Bijlage

B.4-107

centra gingen zouden meer gedragsproblemen vertonen. Verder hebben de lees- en rekenprestaties van kinderen uit arme gezinnen en gezinnen met middeninkomens baat bij intensief voorschools onderwijs (meer dan dertig uur per week), terwijl dit niet geldt voor kinderen van rijkere ouders. Opmerkelijk genoeg zouden kinderen met een Spaanstalige achtergrond geen negatieve sociale effecten van intensieve voorschoolse educatie ondervinden, in tegenstelling tot zwarte en witte kinderen. Daarnaast bestaan in verschillende landen initiatieven gericht op scholing van vaders en vooral moeders van jonge kinderen. De achterliggende gedachte daarbij is dat het opleidingsniveau van de ouders (en met name moeders) van grote invloed is op het onderwijssucces van kinderen. Recent Amerikaans onderzoek onder tweelingen van Behrman en Rosenzweig (2002) vindt echter geen effect van scholing van de ouders op het opleidingsniveau van kinderen. Dit neemt niet weg dat effecten op bijvoorbeeld de gezondheid van kinderen wel positief zouden kunnen zijn. Een kanttekening bij de resultaten van deze studies uit de Verenigde Staten is dat ze niet zonder meer van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. In Nederland is onlangs voor het eerst een grootschalig gerandomiseerd onderzoek naar de effectiviteit en de kosteneffectiviteit van een taaltoets op jonge leeftijd gedaan. Volgens dit onderzoek leidt de vroegtijdige signalering van taalstoornissen op tweejarige leeftijd tot een daling van het aantal kinderen in het speciaal onderwijs met 30% en een betere taalvaardigheid. Wel blijft 30% van de kinderen met een taalachterstand in het regulier onderwijs een keer zitten.137 De kosten van de taaltoets en het zittenblijven zouden echter ruimschoots opwegen tegen de kosten van de besparingen op het speciaal onderwijs. Leuven e.a. (2004) hebben gekeken naar het effect van verschillen in onderwijstijd tussen ‘vroege’ en ‘late’ leerlingen. Leerlingen die na 1 oktober jarig zijn zitten namelijk langer in de eerste groep van de basisschool. Deze langere onderwijsduur blijkt positieve effecten te hebben op de leerprestaties van (met name) achterstandsleerlingen. Dit geeft een aanwijzing dat vooren vroegschoolse educatie voor deze groep effectief kan zijn. Het belang van extra onderwijstijd voor achterstandsgroepen wordt ook onderschreven door Amerikaans onderzoek, waaruit blijkt dat achterstandsleerlingen vooral leerachterstanden oplopen in de zomermaanden wanneer zij niet naar school gaan.138 Bij Nederlandse voorschoolse projecten zoals Piramide en Caleidoscoop is geen sprake van een gerandomiseerde opzet, zodat een harde evaluatie van deze programma’s niet mogelijk is. De evaluatie-onderzoeken die naar deze programma’s zijn verricht kunnen alleen corrigeren voor waarneembare kenmerken van deelnemers en niet-deelnemers. Deze onderzoeken vinden wisselende effecten en suggereren dat deelname aan voorschoolse voorzieningen kunnen bijdragen aan betere resultaten in groep 2 (Veen e.a., 2002). Tot slot zijn in het kader van de ambitie van een gezins- en kindvriendelijk beleid volgens de OESO verbetering van het aanbod van voorschoolse kinderopvang en (fiscale) facilitering van de kosten van kinderen effectief om het geboortecijfer in Nederland te verhogen.139 137 138 139

Door vroegtijdige opsporen taalstoornissen minder kinderen naar speciaal onderwijs (persbericht Erasmus MC, 13 februari 2006. www.erasmusmc.nl. Alexander, Entwisle & Olson, 2001. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2005d.


2

Primair onderwijs: investeren in leesvaardigheid De samenleving heeft er veel baat bij dat iedereen kan lezen, schrijven en rekenen. Het feit dat de leerplicht zich uitstrekt tot ruim na de basisschoolperiode geeft bovendien aan dat het belang van basisonderwijs onomstreden is. Het is wellicht daarom dat er zo weinig studies zijn naar het rendement van het primair onderwijs. Aangezien vrijwel iedereen basisonderwijs heeft gevolgd, is er ook geen controlegroep om het rendement mee te vergelijken. Volgens Gelauff & Lejour (2006) zou het verminderen van het aantal leerlingen met een lage leesvaardigheid één van de Lissabon-doelstellingen zijn met een relatief groot economisch effect, ondanks het feit dat het aantal laaggeletterden in Nederland al relatief laag is. Voor veel andere Europese landen is het effect daarom nog vele malen groter. Overigens zijn deze effecten gebaseerd op de veronderstelling dat de leesvaardigheid van alle leerlingen verbetert en niet alleen van de groep met een lage leesvaardigheid. Een beperkte klassenverkleining in de onderbouw van het Nederlandse basisonderwijs eind jaren negentig heeft ertoe geleid dat vooral achterstandsleerlingen extra aandacht krijgen door de inzet van extra handen in de klas.140 De groepsgrootte blijkt echter geen aantoonbaar effect te hebben op de leerprestaties. De leerling-leerkracht-ratio van de school is mogelijk wel van invloed, zij het dat daarvan alleen een effect voor groep 1 is gevonden en niet voor groep 2 en 3.141 Evaluaties van het Amerikaanse STAR-experiment vonden wel een positief effect van klassenverkleining op de leerprestaties. Daar was echter sprake van een forse reductie van de klassengrootte: van 22 naar 15 leerlingen. Volgens Krueger (2003) levert deze vorm van klassenverkleining een rendement op van circa 6%, vergelijkbaar met het rendement van andere economische investeringen. Er zijn echter minder kostbare interventies denkbaar met een vergelijkbaar of hoger rendement. Zo leidt gericht leesvaardigheidsonderwijs (‘the literacy hour’) in Engeland volgens een evaluatie tot een forse stijging van het niveau van leesvaardigheid en Engels aan het eind van de basisschool. Vooral jongens, die gemiddeld slechter scoren op leesvaardigheid dan meisjes, lijken veel baat te hebben bij leesvaardigheidonderwijs. De maatregel blijkt bovendien zeer kosteneffectief. Dit geeft aan dat maatregelen gericht op een verandering van de inhoud en de structuur van het onderwijs zeer effectief kunnen zijn.142 Voor Nederland zijn ook voorbeelden bekend van stimuleringsprogramma’s die daarbij zouden kunnen helpen. Zo laat een recente evaluatie van een experiment met twee interventieprogramma’s om de beginnende geletterdheid in groep 2 van de basisschool te stimuleren, een positief effect zien op de geletterdheid van zowel allochtone als autochtone leerlingen.143 Daar staat tegenover dat gegevens over de effectiviteit van veel andere programma’s vaak ontbreken. Een toename van sociale gedragsproblemen bij kinderen heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat op verschillende basisscholen interventieprogramma’s worden gehanteerd om sociale competenties te bevorderen. Over de effecten hiervan is echter weinig bekend; het beschikbare onderzoek is gebaseerd op een pover onderzoeksdesign.144

140 141 142 143 144

Doolaard, Annevelink & Bosker, 2003. Annevelink, 2004. Machin & McNally, 2004. Droop, Peters, Aarnoutse & Verhoeven, 2005. Van Overveld & Louwe, 2005.

Bijlage

B.4-109

Van een geheel andere orde is een mogelijke invloed van schoolgebouwen op leerprestaties. Enkele buitenlandse studies wijzen in de richting van effecten van bijvoorbeeld de luchtkwaliteit en de ouderdom van schoolgebouwen.145 Recent onderzoek in een aantal Nederlandse basisscholen wijst op een slechte luchtkwaliteit in schoolgebouwen bij gebrek aan ventilatie. Onderzoek naar eventuele effecten op leerprestaties wordt halverwege 2006 verwacht.146

3 Met diploma meer perspectief: voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs Voor het leerplichtige deel van het voortgezet onderwijs geldt, net als voor het basisonderwijs, dat er grote maatschappelijke waarde aan wordt gehecht. Een aantal studies kijkt naar het rendement van een verlenging van de (partiële) leerplicht om het aantal voortijdige schoolverlaters terug te dringen. Recent hebben Houtkoop e.a. (2004) onderzoek gedaan naar de waarde van de startkwalificatie (mbo 2). Dit diploma lijkt inderdaad de kansen op de arbeidsmarkt te verhogen. Tegelijkertijd geldt: élk onderwijsniveau hoger dan vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) draagt bij aan verbetering van de arbeidsmarktpositie. De kans op werk voor schoolverlaters neemt wel sterk toe met het opleidingsniveau, zeker in perioden van laagconjunctuur. Het Sociaal Cultureel Planbureau (2003) vindt dat de werkloosheid onder jongeren met een mbodiploma iets lager is dan onder leeftijdgenoten met een vmbo- of mavo-diploma. De werkloosheid onder deze laatste groepen is weer een stuk lager dan onder jongeren die geen enkel diploma hebben. Uit eerder onderzoek van Levin (2002) blijkt dat het economisch rendement van het mbo (middelbaar beroepsonderwijs) op het eerste gezicht laag is ten opzichte van het rendement van de mavo (vmbo, theoretische leerweg). Tegelijkertijd biedt het mbo echter een grotere baan- en loonzekerheid, die het relatief lage loonniveau zou kunnen rechtvaardigen (risicopremie). Een andere verklaring zou het hoge rendement van bedrijfsopleidingen voor mavisten kunnen zijn. Dit zou echter ook te maken kunnen hebben met het feit dat de groep leerlingen na de mavo op een aantal niet-waargenomen kenmerken verschilt van de mbo-leerlingen. Recente internationale onderzoeken hebben gebruikgemaakt van wijzigingen in de leerplichtige leeftijd om het rendement van een extra jaar middelbaar onderwijs te schatten. Afhankelijk van de context varieert de opbrengst van een extra jaar onderwijs van 0 tot13%. In Noorwegen stijgt de opbrengst bijvoorbeeld sterk met het opleidingsniveau en bedraagt 0,7% voor het laagste niveau van beroepsonderwijs en 8,6% voor twee- tot driejarige beroepsopleidingen.147 Oreopoulos (2003) vindt effecten van 7-13% in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Canada. Meghir & Palme (2005) vinden in Zweden alleen een positief effect voor getalenteerde achterstandsleerlingen. Voor Nederland hebben Oosterbeek & Webbink (2004) gekeken naar het effect van een verlenging van de lbo-opleidingen (lager beroepsonderwijs) van drie naar vier jaar in 1975 en een gelijktijdige verhoging van de leerplichtige leeftijd van vijftien naar zestien jaar. Zij vinden daarbij geen significant effect. 145 146 147

Zie bijvoorbeeld Earthman, Cash & Van Berkum, 1996; en Heath & Mendell, 2002. Antwoord op kamervragen van de leden Hamer, Kruijsen en Roefs aan OCW/VROM/BZK/SZW over de slechte kwaliteit van het binnenmilieu in scholen en kinderopvangverblijven, kenmerk 2050603670 (ingezonden 23 november 2005). Aakvik, Salvanes & Vaage, 2003.


Een kanttekening bij deze studies is dat veranderingen in de leerplicht vooral een effect hebben op de groep die de minste waarde aan onderwijs hecht. Volgens Harmon e.a. (2003) bestaat daarom het gevaar dat deze studies een vertekend beeld geven. Andere studies schatten dat een voortijdige schoolverlater over de hele levensloop een substantieel bedrag aan arbeidsinkomsten misloopt. Dit zou in de Verenigde Staten kunnen oplopen tot meer dan honderdduizend dollar netto (Chaplin & Lerman 1997; Cohen 1998). Het maatschappelijke rendement van het behalen van een diploma is echter nog groter door de misgelopen belastingopbrengsten voor de overheid en de kosten van criminaliteit. Zo vinden Blom e.a. (2005) dat jongeren zonder diploma 2,5 keer zo vaak verdacht worden van een misdrijf. Hoewel hierbij gecontroleerd is voor diverse achtergrondkenmerken, kan niet worden uitgesloten dat een deel van het verband tussen criminaliteit en opleidingsniveau verklaard wordt door niet-waargenomen kenmerken zoals (non-)cognitieve vaardigheden. Voor zover het behalen van een diploma leidt tot een beter perspectief op een legale loopbaan worden criminele activiteiten in ieder geval minder interessant. Lochner & Moretti (2004) schatten de maatschappelijke besparingen van minder criminaliteit als gevolg van het behalen van een diploma bijvoorbeeld op 20% van de individuele opbrengsten. Cohen (1998) schat de gemiddelde maatschappelijke kosten van een criminele loopbaan in de Verenigde Staten op bijna 1,5 miljoen dollar. Sianesi & Van Reenen (2003) vinden dat in OESO-landen het aantal mensen met een diploma voortgezet onderwijs een indirect positief effect zou hebben op de hoogte van de investeringen in fysiek kapitaal. Ook dit wijst op het belang van een goed opgeleide beroepsbevolking. Gerichte maatregelen voor specifieke groepen inzetten Veel internationaal onderzoek rond deze sectoren heeft betrekking op de evaluatie van programma’s voor voortijdige schoolverlaters. Een risico van deze speciale programma’s is dat ze een dubbel signaal afgeven. Enerzijds is een dergelijk diploma een waardevol bewijs van de cognitieve vaardigheden. Anderzijds kan de deelname aan een dergelijk programma duiden op een gebrek aan (non-cognitieve) vaardigheden zoals motivatie, discipline en zelfvertrouwen om een reguliere opleiding af te ronden.148 Om die reden lijken extra aandacht voor kwetsbare groepen binnen het reguliere onderwijs en specifieke programma’s gericht op non-cognitieve vaardigheden het meest effectief. Lavy & Schlosser (2004) vinden bijvoorbeeld in Israël een positief effect van speciale extra lessen voor leerlingen met een achterstand (remedial teaching) op de slagingskans. Hoewel aanzienlijk goedkoper, want gerichter dan klassenverkleining, is remedial teaching relatief duur vergeleken met andere maatregelen.149 Zo vinden Angrist & Lavy (2001) en Lavy (2002) in Israël dat nascholing van leraren en teamprestatiebeloning kosteneffectievere maatregelen zijn om leerlingprestaties te verbeteren. Een Engelse studie van Dearden e.a. (2005) vindt positieve effecten van een aanwezigheids- en diplomabonus voor zestien- en zeventienjarige scholieren. Deze bonussen blijken de deelname van deze jongeren te verhogen met circa 4-5% procent in het eerste jaar en zelfs 5-8% procent in het tweede jaar. Daarbij lijkt deze maatregel vooral effectief te zijn voor jongeren met een zwakkere sociaal-economische achtergrond. De 148 149

Zie bijvoorbeeld Heckman, 2006b. Engels onderzoek van Dustmann, Rajah & Van Soest, 2003 vindt overigens wel een positief effect van klassengrootte op het voorkomen van voortijdig schoolverlaten en het latere arbeidsinkomen.

Bijlage

B.4-111

hoogte van de wekelijkse toelage was inkomensafhankelijk en liep op tot 40 pond per week. Daarnaast bestond een aanwezigheidsbonus van 50 of 80 pond per trimester en een diplomabonus van 50 of 140 pond. De hoogte van de bonus komt daarmee overeen met circa een derde van het inkomen dat de schoolverlaters hadden kunnen verdienen. Daarmee lijkt deze maatregel bijzonder kosteneffectief, zeker gezien de goede arbeidsmarktomstandigheden ten tijde van het experiment. Van der Steeg & Webbink (2006) pleiten voor invoering van een vergelijkbare bonus in Nederland, met de toevoeging dat dit vergezeld dient te gaan van quasi-experimentele beleidsevaluatie. Andere studies suggereren dat naast dergelijke bonussen ook andere inkomensmaatregelen zoals kinderbijslag effectief kunnen zijn bij het bestrijden van voortijdig schoolverlaten. Ook andere studies vinden aanwijzingen voor een effect van de hoogte van het gezinsinkomen op het uiteindelijke opleidingsniveau.150 Carneiro en Heckman (2003) verwijzen naar een aantal succesvolle voorbeelden uit de Verenigde Staten van creatieve programma’s gericht op non-cognitieve vaardigheden. Dergelijke programma’s zijn echter bijna alleen succesvol wanneer zij gericht zijn op jongeren die het risico lopen om school voortijdig te verlaten of die net zijn uitgevallen. Onderwijsinfrastructuur Verrips (2005) verwacht een positief effect van investeringen in (ver)nieuwbouw van de 17% vmbo-scholen met de grootste technische en functionele problemen. Harde evidentie ontbreekt, maar er zijn aanwijzingen dat betere huisvesting leidt tot grotere motivatie van personeel en leerlingen. Als het gaat om technologische veranderingen zoals de inzet van computers om de productiviteit te verhogen, dan zijn de tot dusver gevonden effecten vaak teleurstellend. De meeste buitenlandse studies vinden weinig tot geen positieve effecten op de leerprestaties van het gebruik van computers in het onderwijs (zie bijvoorbeeld Angrist & Lavy, 2002). Een Amerikaanse studie laat bijvoorbeeld zien dat een in het onderwijs veelgebruikt computerprogramma om de leesvaardigheid te verbeteren geen effect heeft.151 In Nederland zijn helaas weinig harde studies gedaan naar de effecten van specifieke computerprogramma’s in het onderwijs. Leuven e.a. (2003) vinden echter ook geen en in sommige gevallen zelfs een negatief effect van de inzet van extra computers op achterstandsscholen. Daar staat tegenover dat een recent onderzoek wel positieve effecten vindt van de inzet van computers in het primair onderwijs in Engeland. Een verdubbeling van het computerbudget per leerling zou hebben geleid tot een stijging met twee procentpunt van het aantal leerlingen dat het gewenste minimumniveau voor Engels haalt op elfjarige leeftijd. Ook voor natuurkunde wordt een positief effect gevonden, alleen voor rekenen is het effect niet significant.152 Ervaringen in andere sectoren laten grote productiviteitsstijgingen als gevolg van het gebruik van computers zien, zodat ook niet kan worden uitgesloten dat technologische innovaties in de toekomst kunnen bijdragen aan een verhoging van de productiviteit in het onderwijs. Zo suggereerde Kalshoven (2006a) onlangs dat door het gebruik van internet voor het toetsen van leerlingen besparingen mogelijk zouden moeten zijn op 150 151 152

Zie bijvoorbeeld Plug & Vijverberg, 2005; Chevalier, Harmon, O’Sullivan & Walker, 2005. Rouse & Krueger, 2004. Machin e.a., 2006.


het nakijkwerk van docenten. Verder zouden de mogelijkheden van video en internet ook benut kunnen worden in (een deel van) de lessen. Internationalisering Er zijn slechts weinig studies naar de effecten van internationalisering van het onderwijs. Uit een onderzoek onder 32 leraren die positief staan tegenover internationalisering blijkt, dat leraren door internationalisering – in de breedste zin van het woord – nieuwe inspiratie opdoen voor het dagelijks werk. Zij ontdekken nieuwe onderwerpen en didactische methoden die de leerlingen boeien. Het ontstaan van een netwerk van buitenlandse contacten ervaren zij als zeer bevredigend.153 In totaal gaan per jaar 20.000 leerlingen in het voortgezet onderwijs naar het buitenland. Hiervan komt slechts 20% uit het vmbo, terwijl 60% van alle leerlingen naar het vmbo gaat.154 Uit onderzoek blijkt dat veel vmbo-leerlingen die naar het buitenland gaan, vooraf een veel minder positieve verwachting van de leerlingen van de partnerschool en het gastgezin hebben dan de havoen vwo-leerlingen. Na de uitwisseling zijn de opvattingen van vmbo-leerlingen hierover nóg iets negatiever geworden, in tegenstelling tot de havoen vwo-leerlingen. Uit een kennistoets over de EU (Europese Unie) voor en na de uitwisseling blijkt bovendien dat vooral vwo-leerlingen kennis opdoen door de uitwisseling, veel meer dan bij havoen vmbo-leerlingen het geval is. Na de uitwisselingen is leerlingen ook gevraagd, op te schrijven wat het belangrijkste is dat ze geleerd hebben van de uitwisseling. Een hoog percentage vmbo-leerlingen geeft aan dat ze niets hebben geleerd (10% vmbo, 3% vwo, 0% havo). Eveneens veel vmbo-leerlingen geven aan dat ze iets van taal hebben geleerd (20% vmbo, 7% havo, 10% vwo). De resultaten van een spreek- en schrijfvaardigheidtoets voor en na de uitwisseling laten een duidelijke taalverbetering zien in de vreemde talen bij de meeste leerlingen.155 In 1997 bleek uit onderzoek dat op roc’s (regionale opleidingencentra, middelbaar beroepsonderwijs) drie typen effecten van internationalisering te onderscheiden zijn: verbroedering tussen units en sectoren, bevordering van de onderwijsinhoudelijke vernieuwing en het werpen van een ander licht op het management van organisaties.156 Ook blijkt de waarde die mbo-deelnemers en de arbeidsmarkt hechten aan internationaal competente mbo’ers hoog te zijn.157 Studenten die hun beroepspraktijkvorming in het buitenland deden, zijn daar bovendien vrijwel allemaal positief over. De meerderheid vond de stage beroepsmatig en vaktechnisch interessant, maar vond dat vooral het wonen en werken in een andere cultuur bijdroeg aan de persoonlijke vorming.158

4

Hoger onderwijs: hoog economisch rendement Harmon e.a. (2003) wijzen op een mogelijke complementariteit tussen talent en opleidingsniveau. Als het rendement van investeringen in getalenteerde individuen groter is, dan zijn deze investeringen doelmatiger dan die welke zich richten op minder getalenteerden. De groeiende ongelijkheid die dit tot gevolg heeft zou vervolgens via inkomensherverdeling gecompenseerd kunnen worden.

153 154 155 156 157 158

Oonk, 2004. Onderwijsraad, 2005g. Oonk, 2004. Van de Veur, 1997. Dinjens, Neuvel & Visser, 2003. Van Kempen, Kloeg, Roemeling & Seteres, 2002.

Bijlage

B.4-113

Dat het rendement van hoger onderwijs hoog is blijkt bijvoorbeeld uit een recente studie van Walker en Zhu (2005). Zij vinden een gemiddelde loonpremie voor een driejarige bacheloropleiding in Engeland van 22% voor mannen en 35% voor vrouwen. Zij laten verder zien dat het gemiddelde rendement van hoger onderwijs in Engeland tussen 1996 en 2003 gelijk gebleven is, ondanks het feit dat het aantal studenten in die periode bijna verdubbeld is. In lijn hiermee voorziet Jacobs (2004) een groeiende inkomensongelijkheid in Nederland in de komende decennia, doordat de groei van het aantal hoger opgeleiden achterblijft bij de vraag. Extra subsidiëring van hoger onderwijs biedt daarvoor waarschijnlijk echter geen soelaas. In de eerste plaats zijn stijgingen van het aantal hoger opgeleiden nodig. Dit zou waarschijnlijk om forse subsidies vragen omdat de prijsgevoeligheid van het aanbod relatief laag is. Bovendien komen deze extra subsidies voor hoger onderwijs vooral terecht bij hogere inkomens waardoor de beoogde vermindering van de inkomensongelijkheid weer teniet wordt gedaan. Om die reden ziet Jacobs meer in investeringen in vooren vroegschoolse educatie. Binnen het hoger onderwijs bestaan grote verschillen in individueel en maatschappelijk rendement tussen studies. Wat betreft het individuele rendement bieden met name medische, economische en technische studies een grotere kans op werk en een hoog inkomen dan veel sociale en culturele studies.159 Voor de maatschappelijke externe effecten gelden waarschijnlijk echter andere verhoudingen. Jacobs en Van der Ploeg (2005) suggereren dat de overheid alleen opleidingen zou moeten subsidiëren waarvan de maatschappelijke baten duidelijk groter zijn dan de private baten. Als voorbeelden daarvan noemen zij technische studies (voor het in stand houden van fundamenteel onderzoek waarvoor geen private markt bestaat) en culturele studies (zoals kunstgeschiedenis en archeologie). In het advies Bekostiging hoger onderwijs ziet de Onderwijsraad (2003a) echter weinig aanleiding om te differentiëren naar opleiding, bij gebrek aan empirische gegevens over verschillen in maatschappelijk rendement van opleidingen in het hoger onderwijs. Het aantal empirische studies dat onderscheid maakt tussen de externe effecten van verschillende studierichtingen is namelijk beperkt. Een inventarisatie daarvan kwam welgeteld tot één studie van Murphy e.a. (1991) die een positief effect vond van het aantal studenten bèta en techniek op de economische groei. In het advies Bekostiging hoger onderwijs (2003a) onderschrijft de raad verder het maatschappelijke belang van culturele studies (geesteswetenschappen en kunstopleidingen) voor het onderhouden van het culturele erfgoed. Bettinger en Long (2005) vinden een positief effect van bijlessen in wiskunde en Engels voor studenten in de Verenigde Staten die onvoldoende voorbereid aan een studie beginnen. Zij hebben een grotere kans van slagen dan vergelijkbare studenten die geen remedial teaching krijgen aan het begin van hun opleiding. Recent zijn in Nederland enkele (quasi-)experimentele evaluaties gedaan naar het effect van financiële prikkels in het hoger onderwijs. Belot e.a (2004) constateren dat sinds de invoering van de prestatiebeurs van de vwo-gediplomeerden 2,2% meer voor het hbo (hoger beroepsonderwijs) kiest in plaats van voor de universiteit. De prestatiebeurs lijkt daarnaast te hebben bijgedragen aan verbetering van de studieprestaties. Tegelijkertijd 159

Berkhout, 2004.


zijn studenten meer tijd gaan besteden aan bijbaantjes (3,7 uur per week extra) en minder aan de studie (1,8 uur per week minder). Dit suggereert dat studenten efficiënter zijn geworden en mogelijk ook selectiever in hun studiekeuze. Een andere aanwijzing dat studenten bij hun studievoortgang gevoelig zijn voor financiële prikkels is, dat het aantal studenten dat binnen vijf jaar afstudeerde sterk steeg toen de basisbeurs in 1991 met een jaar werd bekort van zes naar vijf jaar.160 Beurzen kunnen ook effectief zijn om studeren in het buitenland te stimuleren. Een onderzoek van Oosterbeek en Webbink (2006) vergelijkt afgestudeerden die net wel en net niet een beurs kregen in het kader van het zogenoemde Talentenprogramma. Daaruit blijkt dat de beurs de kans op studeren in het buitenland aanzienlijk verhoogt. Verder blijkt dat studenten die langer in het buitenland studeren, eerder in het buitenland blijven wonen. Zij blijken ook meer te verdienen, al is het onduidelijk of de buitenlandse studie hiervan de oorzaak is. Aan de andere kant suggereert een experiment onder eerstejaars economiestudenten van de Universiteit van Amsterdam dat financiële bonussen niet altijd effectief zijn om slagingspercentages te verhogen. Eerstejaarsstudenten werden daarbij ingedeeld in drie groepen die respectievelijk een hoge bonus (681 euro, 1.500 gulden), een lage bonus (227 euro, 500 gulden) of geen bonus kregen als zij voor het begin van het tweede studiejaar aan alle propedeuse-verplichtingen zouden hebben voldaan. Uiteindelijk bleek dat zowel het slagingspercentage (20-23%) als het gemiddeld aantal behaalde studiepunten (23 van 42) in de drie groepen nagenoeg identiek was.161 Een mogelijk belangrijke rem op de groei van het aantal hoger opgeleiden is het feit dat hoger opgeleiden de geboorte van het eerste kind steeds langer uitstellen en mede daardoor gemiddeld minder kinderen krijgen dan lager opgeleiden. Ruim 15% van de hoger opgeleide vrouwen blijft kinderloos, terwijl dit voor lager opgeleide vrouwen minder dan 10% is.162 De frequente kinderloosheid en het lage kindertal van hoger opgeleiden lijken bovendien niet alleen te berusten op vrijwillige keuzes, maar steeds vaker het gevolg te zijn van beperkingen in de omgeving (naast beperkingen van de vruchtbaarheidstechnologie).163 Ook recent Europees demografisch onderzoek wijst erop dat het kindertal lager is dan gewenst vanwege financiële en organisatorische belemmeringen.164 Dit zou suggereren dat het kindertal, en daarmee het toekomstig aantal en aandeel hoger opgeleiden, tot op zekere hoogte te beïnvloeden is door het voeren van een kindvriendelijk beleid. Wat betreft technologische innovaties in het hoger onderwijs lijken de mogelijkheden van bijvoorbeeld ict (informatie- en communicatietechnologie) nog verre van uitgeput. Zo is internationaal een sterke groei waarneembaar van onderwijs via het internet. En zo steeg in de Verenigde Staten het aantal studenten dat online een opleiding volgde van 1,6 miljoen in 2002 tot meer dan 2,3 miljoen in 2004.165

160 161 162 163 164 165

Blom & Van der Heide, 1999. Van der Klaauw e.a., 2004. Centraal Bureau voor de Statistiek, 2000. Beets, 2004; Yu, 2006. BiB, 2005. Allen & Seaman, 2005.

Bijlage

B.4-115

5

Een leven lang leren: een kwestie van maatwerk Investeren in initieel onderwijs is een van de beste manieren om de deelname aan een leven lang leren te vergroten. Met name geschoolde volwassenen blijken zich later namelijk te blijven scholen. De recente stijging van de scholingsdeelname kan dan ook deels verklaard worden door een stijging van het opleidingsniveau. Meer in het algemeen is te stellen dat het rendement van bijscholing in het kader van een leven lang leren sterk afhangt van het type opleiding en het moment van scholing. Hoe later scholing wordt gevolgd, hoe korter de terugverdientijd. Programma’s gericht op de scholing van (oudere) werklozen zijn bijvoorbeeld vaak weinig succesvol. Uitzondering hierop zijn enkele scholingsprogramma’s die gebruikmaken van klassikale instructie.166 Ook kan het rendement van scholing op latere leeftijd toch hoog zijn, omdat de cursussen vaak maatwerk zijn en kort duren. Als het gaat om het volgen van een regulier onderwijstraject op latere leeftijd, dan gelden in principe de eerdergenoemde hoge rendementen van een startkwalificatie en hoger onderwijs (afgezien van de terugverdientijd). De grote opleidingsachterstand onder allochtone groeperingen suggereert dat daar nog veel verborgen talent via een leven lang leren kan worden benut, terwijl autochtonen relatief vaker hoger zijn opgeleid. Tegelijkertijd is de groep autochtonen met maximaal een diploma op mbo-niveau zo groot dat hier ook nog een behoorlijk potentieel ligt. Een schatting laat zien dat als 1% van de huidige groep 25-44-jarigen die nu een havo-, vwoof mbo-diploma heeft alsnog een hogeronderwijsdiploma behaalt, dit al voor 20.000 extra hoger opgeleiden zorgt. Doordat de jongere cohorten relatief klein zijn kunnen die niet voldoen aan de groeiende vraag naar hoger opgeleiden, zodat een leven lang leren een economische noodzaak is.167 Van de Lissabon-doelstellingen voor onderwijs zou vergroting van de deelname aan een leven lang leren volgens een schatting zelfs het grootste economische effect hebben. Minder voortijdige schoolverlaters, minder laaggeletterden, een hogere deelname aan levenslang leren en meer afgestudeerden in technische richtingen leiden gezamenlijk tot een extra economische groei: 0,3% hoger bbp (bruto binnenlands product) in 2025, 0,9% hoger bbp in 2040. Een gestegen deelname aan een leven lang leren levert daaraan echter de grootste bijdrage, zelfs als rekening wordt gehouden met het feit dat scholingsdeelname in eerste instantie ten koste van de productiviteit gaat (in de cursustijd kan niet worden gewerkt). Daarbij zijn eventuele beleidskosten nog niet meegerekend.168 De individuele deelname aan scholing lijkt mede af te hangen van financiële prikkels. Daarnaast lijkt scholingsdeelname ook voor een deel organisatorisch bepaald. Een derde van de Nederlanders geeft bijvoorbeeld aan dat gebrek aan tijd een belemmering vormt voor toekomstige scholingsdeelname.169 Deelname aan bedrijfsopleidingen lijkt ook gevoelig voor fiscale prikkels, maar niet in de zin dat een recente scholingsaftrekregeling voor bedrijven heeft bijgedragen aan een grotere scholingsdeelname. Uit een evaluatie van deze regeling voor bedrijven blijkt dat de deelname van werknemers van begin veertig weliswaar steeg als gevolg van een extra aftrekpost voor de scholingskosten van oudere werknemers (veertigplussers), maar dat dit ten koste ging van de deelname van

166 167 168 169

Carneiro & Heckman, 2003. Onderwijsraad, 2005d. Gelauff & Lejour, 2006. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005a.


werknemers die eind dertig waren.170 Berkhout e.a. (2005) vinden daarentegen wel een positief effect van de studiekostenaftrek van de inkomstenbelasting. Zij schatten dat de maatregel leidt tot 65 tot 254 miljoen euro aan extra scholingsuitgaven. De daadwerkelijke gegenereerde scholingsinvestering is bovendien een stuk groter omdat alleen de directe scholingsuitgaven aftrekbaar zijn. Volgens Eurostat (2002) bedragen bijvoorbeeld de indirecte kosten in de vorm van gederfde loonkosten circa 40% van de totale kosten. Een nadeel van de studiekostenaftrek van de inkomstenbelasting is dat die met name interessant is voor hogere-inkomensgroepen (met een hoog marginaal belastingtarief). Ook de OESO (2005a) wijst op het risico dat een groot deel van de fiscale subsidies terecht kunnen komen bij mensen die toch al scholing zouden hebben gevolgd en met name hoger opgeleiden.

6

Samenvatting en conclusie Onderwijsinterventies centraal Gezien de schaarste aan financiële middelen en de dreigende krapte op de onderwijsarbeidsmarkt is meer aandacht voor productiviteitsverbetering in het onderwijs noodzakelijk. Momenteel wordt de productiviteit van onderwijs veelal bepaald op het niveau van het onderwijstype of de onderwijsvorm. Zo betogen Carneiro & Heckman (2003) dat op jonge leeftijd de leerwinst van een onderwijsinvestering hoger is dan op oudere leeftijd. Deze aanpak suggereert echter dat elke investering in bijvoorbeeld voorschoolse educatie per definitie meer productiviteitswinst oplevert dan een investering in een andere onderwijssector. Dit is niet het geval, het beschikbare onderzoek wijst soms zelfs op het tegendeel (zie bijvoorbeeld Krueger, 2005). Voor het bepalen van de gewenste investeringen om de ambities te behalen kan daarom ook het best worden gekeken naar de productiviteit van specifieke onderwijsinterventies. De vraag is niet welke onderwijsvormen gefinancierd dienen te worden, maar: welke onderwijsinterventies komen voor publieke financiering in aanmerking en welke kunnen voor financiering worden overgelaten aan de private markt? Daarom is het vooral interessant om te kijken naar de effecten van specifieke interventies. Dan blijkt dat effectieve interventies in een aantal clusters uiteen vallen. In de eerste plaats hebben veel effectieve interventies betrekking op jonge kinderen. Zo blijken een taaltoets op jonge leeftijd, gerichte leesvaardigheidstraining en extra onderwijstijd effectief, met name voor achterstandsleerlingen. Verder zou de overheid maatregelen kunnen nemen gericht op het vergroten van het aantal jonge kinderen: door financieel bij te springen en het aanbod van kinderopvang te verbeteren. En ook lijken interventies gericht op leraren veelbelovend, gegeven positieve buitenlandse ervaringen met scholings- en beloningsinstrumenten. Daarnaast kunnen verschillende vormen van maatwerk en differentiatie effectief zijn. Door gerichte bijscholingsprogramma’s kunnen bijvoorbeeld meer mensen aan een (hoger)onderwijsdiploma worden geholpen. Ook kunnen financiële prikkels zoals een diplomabonus helpen om de motivatie van bepaalde groepen studenten te vergroten. Er is weinig effectenonderzoek naar internationalisering. Eén onderzoek laat zien dat resultaten van een spreek- en schrijfvaardigheidtoets in de vreemde talen voor en na een

170

Leuven & Oosterbeek, 2004.

Bijlage

B.4-117

uitwisseling een duidelijke taalverbetering aantonen bij de meeste leerlingen. Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat deze vorm van uitwisseling meer leereffecten heeft voor havoen vwo-leerlingen dan voor vmbo-leerlingen. Tot slot kunnen ook onderwijsvoorzieningen bijdragen aan verhoging van de productiviteit van het onderwijs. Zo zijn er aanwijzingen dat investeringen in de kwaliteit van de huisvesting effectief zijn. Voor investeringen in ict is het beeld gemengd, maar daar zijn in de toekomst waarschijnlijk wel meer effectieve toepassingen mogelijk. Tabel 1 op bladzijde 28 van dit advies geeft een overzicht van de relatie tussen effectieve interventies en de gestelde ambities. De inventarisatie van het rendement van verschillende interventies suggereert dat met name de ambities om een gezins- en kindvriendelijk beleid te voeren en achterstanden te voorkomen veelbelovend lijken. Ook van de ambitie om verschillende talenten zo goed mogelijk te benutten door vormen van maatwerk en differentiatie zijn in verschillende sectoren positieve effecten te verwachten. Enerzijds kan een gerichte benadering van specifieke groepen door bijvoorbeeld remedial teaching de productiviteit van het onderwijs verhogen, anderzijds kan de doelmatigheid worden verbeterd door te besparen op groepen die minder aandacht nodig hebben. Specifieke maatregelen gericht op leraren lijken ook heel effectief te kunnen zijn. De leraar heeft mede daarom nadrukkelijk een plaats in de investeringsagenda. In een apart advies gaat de raad nader in op kansrijke instrumenten om leraren te werven en te behouden. Van de ambitie om internationalisering te integreren in het onderwijs is het rendement niet direct meetbaar. In deze tijd van toenemende globalisering is het belang van kennis van en contacten met andere landen en culturen echter evident. Wat betreft het aantrekken van buitenlandse studenten en onderzoekers is het beleid productief wanneer de mensen die binnenkomen minstens zo goed zijn als de mensen die vertrekken, er dus geen sprake (meer) is van een braindrain. De ambitie om de deelname aan een leven lang leren te vergroten kan in potentie veel opleveren, maar is waarschijnlijk ook sterk afhankelijk van de manier waarop de ambitie wordt nagestreefd. Voorkomen moet worden dat maatregelen worden gericht op groepen die zich toch al bijscholen (zoals hoger opgeleiden) terwijl de echte doelgroepen niet bereikt worden. Ambities kunnen elkaar ook versterken. Zo zullen bijvoorbeeld door versterking van het initieel onderwijs waarschijnlijk later ook meer mensen deelnemen aan een leven lang leren. Van veel interventies is niet goed bekend welk effect ze hebben. Dit betekent echter niet dat maatregelen waarvan het effect op voorhand onbekend is, zoals de ontwikkeling van een canon, daarom achterwege zouden moeten blijven. Het pleit er wel voor om – waar dat mogelijk is – meer aandacht te besteden aan evidence based evaluaties en programma’s ook zodanig in te voeren dat een degelijke evaluatie mogelijk is.


Bijlage 5 Bekostiging Nederlands onderwijs

Bijlage

B.5-119

Deze bijlage geeft een beschrijving van de publieke en private bekostigingsbronnen en mechanismen in de verschillende onderwijssectoren, en in internationaal perspectief. In de vooren vroegschoolse periode bestaat een combinatie van publieke financiering (via de fiscus) en private financiering door ouders. Het leerplichtig onderwijs is bijna volledig publiek bekostigd, maar kent ook private bijdragen. Publieke bekostiging staat eveneens voorop in de sectoren beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en het hoger onderwijs. Wel is het aandeel private financiering in deze sectoren groter en groeiende. Het postinitieel onderwijs wordt voornamelijk vanuit private middelen gefinancierd. In de meeste sectoren wijken de financieringsbronnen niet sterk af van andere westerse landen, met uitzondering van een hoger aandeel private financiering voor het hoger onderwijs in Angelsaksische landen.

1

Voorschoolse en vroegschoolse periode: private en publieke financiering Voor kinderen tot vier jaar zijn er drie typen voorzieningen: kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en vooren vroegschoolse educatie. Kinderdagverblijven bedienen de omvangrijkste groep, in 2005 ruim 330.000 kinderen. Het voornaamste doel hiervan is opvang. In de peuterspeelzalen staat de stimulering van de cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling voorop; hiervan zijn er ongeveer 4.250, beheerd door 1.800 organisaties. Van het totaal aantal twee- en driejarigen (de doelgroep) gaan er ongeveer 250.000 kinderen naar een peuterspeelzaal. Ten slotte is er nog de vve (vooren vroegschoolse educatie). Hier gaat het om gerichte programma’s voor kinderen die dreigen met een achterstand aan de school te beginnen. De speciale educatieve programma’s worden vooral in de peuterspeelzalen aangeboden aan de doelgroepkinderen. Selectie vindt plaats op basis van achtergrondkenmerken. Een variant hiervan die met name in de grote steden in ontwikkeling is, betreft de voorschool. Dit is een combinatie van de vroegere peuterspeelzaal en de eerste twee jaargroepen van de basisschool. In het bijzonder in grote steden neemt deze vorm van hechte samenwerking een hoge vlucht; in Amsterdam zijn bijvoorbeeld in de periode van 1998 tot 2005 meer dan tachtig voorscholen tot stand gekomen.171 Financiering kinderopvang Sinds de invoering van de nieuwe Wet kinderopvang in 2005 betalen ouders de opvangkosten rechtstreeks aan de instelling voor kinderopvang. Ouders ontvangen via de overheid en de werkgever een gedeeltelijke vergoeding van de kosten. De werkgevers van de ouders worden geacht beide een zesde van de kosten te dragen. De eerstkomende jaren voorziet de overheid in een gedeeltelijke compensatie van deze bijdrage als de werkgever in gebreke blijft. De overheidsbijdrage aan kinderopvang is afhankelijk van het inkomen en het aantal kinderen en vindt plaats via de fiscus. De overheidsbijdrage is vrijwel nihil voor de hoogste inkomens, maar loopt op tot bijna twee derde van de opvangkosten voor mensen met zeer lage inkomens. Voor het eerste kind is de vergoeding lager dan voor eventuele tweede en volgende kinderen. In het geval dat beide ouders een modaal inkomen

171

Veen, Roeleveld & Van Daalen, 2005.


van circa 30.000 euro hebben, vergoedt de overheid 30% van de opvangkosten voor het eerste kind en 60% voor het tweede en volgende kind. 172 Financiering peuterspeelzalen en vve Vanaf 2002 valt het budget voor peuterspeelzalen en vve onder het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid. In 2004 was dit in totaal 110 miljoen euro.173 Gemeenten bepalen zelf welk deel ze daarvan besteden aan vve en zetten ook eigen geld in voor vve via het uitbreiden of aanpassen van de huisvesting van peuterspeelzalen en kinderopvang. Tot augustus 2006 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de coördinatie van vve. Zij maken hierover afspraken met schoolbesturen en voorschoolse voorzieningen die de programma’s uitvoeren. Het kabinet stelt de komende jaren extra middelen beschikbaar voor vve.174 Dit geld is in het bijzonder bestemd voor expertisevergroting van leraren en leidsters en methoden om een doorlopende lijn te verzekeren tussen de voorschoolse periode en de basisschoolperiode. Daarnaast ontvangen scholen voor basisonderwijs zelf vanaf 2 augustus 2005 extra middelen voor de bestrijding van taalachterstanden bij jonge kinderen.175

2

Leerplichtig onderwijs: voornamelijk publieke financiering

2.1

Publieke lumpsumbekostiging en achterstandsgelden De overheid financiert het primair en voorgezet onderwijs zo goed als volledig. In het voortgezet onderwijs en vanaf augustus 2006 ook in het primair onderwijs ontvangen scholen een lumpsumbudget op basis van het aantal leerlingen (in oktober van het voorgaande schooljaar).176 Voorheen hadden scholen op basis van het leerlingenaantal recht op een aantal voltijdequivalenten personeel dat volledig werd betaald door het ministerie. Bij de overgang naar het nieuwe financieringsmechanisme is daarom een leeftijdscorrectie gehanteerd om scholen met een relatief oud (en daarmee duur) personeelsbestand financieel te compenseren. Deze compensatie wordt geleidelijk afgebouwd. De rechtstreekse koppeling van de bekostiging aan het aantal leerlingen in combinatie met de vrijheid van schoolkeuze betekent, dat er indirect sprake is van een vorm van vraagsturing. Dit vergroot de concurrentie tussen scholen bij de werving van leerlingen en heeft naar verwachting positieve effecten op de efficiëntie. Scholen hebben een prikkel om hun kwaliteit te verbeteren: de noodzaak leerlingen aan te trekken. Om leerlingen te werven profileren scholen zich bijvoorbeeld met speciale programma’s op het terrein van sport, cultuur of techniek. Zo zorgt de bekostigingswijze tevens voor onderwijsvernieuwing. Anderzijds is in reactie op de lumpsumbekostiging een tendens van bestuurlijke schaalvergroting zichtbaar, juist om de concurrentie en de daarmee gepaard gaande onzekerheid over de bekostiging in te dammen. In het advies Variëteit in schaal177 heeft de raad gepleit voor een fusietoets om te voorkomen dat scholen onnodige monopolieposities verwerven. De organisatorische schaalgrootte blijft in veel gevallen beperkt, de bestuur-

172 173 174 175 176 177

Zie informatie over Wet kinderopvang op www.minszw.nl (geraadpleegd op 5 januari 2006). Brief 29 oktober 2005 van minister aan Tweede Kamer over onderwijsachterstanden. Brief 31 maart 2006 aan de Tweede Kamer over toekomst vooren vroegschoolse educatie, kenmerk PO/ZO/2005/53160. Gele katern 2005, nr. 5: Regeling toekenning extra achterstandsmiddelen aan basisscholen. Van Woelderen, 2004. Onderwijsraad, 2005c.

Bijlage

B.5-121

lijke schaalvergroting neemt toe. Deze heeft in de eerste plaats betrekking op zaken als administratie en personeelsbeleid. Soms kunnen scholen extra bekostiging krijgen voor nevenvestigingen (de zogenoemde vaste voet). Wel moeten scholen dan een bepaald minimum aantal leerlingen hebben (de opheffingsnorm). De opheffingsnorm is, afhankelijk van de leerlingendichtheid in een gemeente, minimaal 23 en maximaal 200.178 Dit is een stuk lager dan de stichtingsnorm en is gerelateerd aan de bevolkingsdichtheid, om het voortbestaan van kleine scholen op het platteland te garanderen. Extra bekostiging van achterstandsleerlingen In het primair en voortgezet onderwijs ontvangen scholen extra middelen voor achterstandsleerlingen. In het primair onderwijs is de regeling het meest omvangrijk. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende categorieën leerlingen die voor extra bekostiging in aanmerking komen: • 0.25-leerlingen: autochtone kinderen van laagopgeleide ouders, 25% extra bekostiging; • 0.40-leerlingen: schipperskinderen, 40% extra bekostiging; • 0.70-leerlingen: woonwagen- en zigeunerkinderen, 70% extra bekostiging; en • 0.90-leerlingen: allochtone kinderen van laagopgeleide ouders, 90% extra bekostiging. Om in aanmerking te komen voor extra bekostiging geldt een drempel van 9% (10% 0.90leerlingen of 36% 0.25-leerlingen). Dit betekent dat scholen met een aanzienlijke groep autochtone achterstandsleerlingen soms toch niet in aanmerking komen voor extra bekostiging, terwijl ze wel worden geconfronteerd met de bijbehorende problematiek. In eerdere adviezen heeft de Onderwijsraad (2001c, 2002) geadviseerd om de drempel van 9% weg te halen, zodat elke leerling telt. Daarnaast heeft de raad voorgesteld om vanaf een bepaald aantal achterstandsleerlingen minder extra middelen per leerling toe te kennen. Dit berust op de veronderstelling dat de kosten voor extra voorzieningen op een gegeven moment niet meer toenemen. Om die reden zou een school met 80% achterstandsleerlingen bijvoorbeeld anderhalf keer zo veel middelen krijgen als een school met 40% achterstandsleerlingen (in plaats van twee keer zo veel). Wel vindt hierdoor (bij budgetneutraliteit) een herverdeling van middelen plaats van scholen met veel achterstandsleerlingen naar scholen met minder achterstandsleerlingen. Dit maakt het voor scholen met een etnisch gemengde schoolpopulatie aantrekkelijker om meer autochtone kinderen aan te trekken. Ze verliezen daarmee minder middelen dan in de huidige situatie. Het maakt het voor scholen met een vooral autochtone populatie bovendien aantrekkelijker om te streven naar vermenging. Het is wel de vraag welke mogelijkheden scholen hebben om hun leerlingenpopulatie daadwerkelijk bij te sturen. In lijn met het advies Wat ’t zwaarst weegt179 heeft het kabinet voorgesteld om de verdeling van onderwijsachterstandsgelden aan te passen. In de nieuwe situatie (vanaf augustus 2007) zullen toegekende gewichten beter aansluiten bij de werkelijke achterstanden. Dit gebeurt door etniciteit als criterium te laten vervallen en de gewichten sterker te koppelen aan het opleidingsniveau van de ouders. Daarbij zijn de volgende gewichten voor178

179

De formule voor de opheffingsnorm is: 0,6 x (leerlingdichtheid : (0,15 + 0,0027 x leerlingdichheid)).De leerlingdichtheid is het aantal inwoners van 4 tot en met 11 jaar in een gemeente gedeeld door de oppervlakte in vierkante kilometer van die gemeente (Artikel 154 van de Wet op het primair onderwijs, http://wetten.overheid.nl, 15 juni 2005). Onderwijsraad 2001c.


gesteld: 0,3 als ouders een opleidingsniveau hebben van maximaal vmbo-niveau (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs); 1,2 als beide ouders maximaal basisonderwijs hebben; en 2,4 als beide ouders een opleidingsniveau van maximaal basisonderwijs hebben én uit een taaltoets blijkt dat de leerling een extra grote taalachterstand heeft (alleen voor leerlingen van 4 tot 8 jaar).180 Om scholen aan de bekostigingsaanpassing vanaf 1 augustus 2007 te laten wennen, is een vierjarige overgangsregeling van kracht. In het voortgezet onderwijs zijn in veel beperktere mate extra middelen beschikbaar voor culturele minderheden, via de regeling aanvullende personele bekostiging culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen (cumi-vo-regeling). Deze regeling zal binnenkort worden vervangen door het Leerplusarrangement.181 De huidige cumi-vo-regeling verstrekt extra middelen aan scholen met nieuwkomers, allochtone leerlingen die tussen een en acht jaar in Nederland zijn. In 2003 ging het daarbij om 26.407 leerlingen, 3% van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs. In het Leerplusarrangement zal het aantal allochtone nieuwkomers niet langer het enige criterium zijn. Het is de bedoeling dat de middelen worden ingezet op scholen waar veel achterstandsproblemen samenkomen, met name op vmbo-scholen in de grote steden. De toekomstige regeling moet nog nader worden uitgewerkt. Overigens gelden ook aparte bekostigingstarieven voor de verschillende schoolsoorten in het voortgezet onderwijs, zodat extra zorg voor achterstandsleerlingen kan worden geboden via het zogenoemde leerwegondersteunend onderwijs in het vmbo. De achterstandsmiddelen maken het mogelijk om te werken met kleinere klassen en om gespecialiseerde docenten zoals remedial teachers in te zetten. Het meten van de precieze effecten van achterstandsbeleid is lastig, omdat meestal niet duidelijk is hoe de situatie zou zijn zonder de maatregelen in kwestie. Recent hebben Leuven e.a. (2003) een studie gedaan die enig zicht geeft op effecten. Hierin zijn scholen met een vrijwel identieke populatie (rond de 70% achterstandsleerlingen) vergeleken. Sommige van hen kwamen in aanmerking voor een eenmalige kleine extra subsidie bovenop de onderwijsachterstandsgelden, andere niet. In de studie werden geen effecten van deze additionele subsidie op de leerprestaties gevonden. Een mogelijke verklaring is dat deze scholen reeds beschikten over voldoende reguliere middelen. Het is denkbaar dat de inzet van additionele middelen wel effect heeft op meer gemengde scholen, die in het kader van de gewichtenregeling over minder extra middelen beschikken. Bekostiging onderwijshuisvesting door de gemeente De bekostiging van de onderwijshuisvesting loopt vooralsnog via de lokale overheid. Gemeenten ontvangen de middelen daarvoor van de centrale overheid en zorgen voor de toewijzing van gebouwen en de financiering van eventuele nieuwbouw. In het voortgezet onderwijs zijn scholen zelf verantwoordelijk voor het onderhoud van de gebouwen en ontvangen daarvoor ook rechtstreeks de middelen. Over de effecten van deze wijze van huisvestingsbekostiging is weinig bekend. Het bedrag voor onderwijshuisvesting dat gemeenten ontvangen van het Rijk, maakt deel uit van een lumpsumbudget (gebaseerd op de bevolkingssamenstelling). Hierdoor kunnen gemeenten zelf bepalen of zij meer of minder in huisvesting investeren. Zo ontstaan grote investeringsverschillen tussen gemeenten.182 Sommige gemeenten hebben boven180 181 182

Brief 4 oktober 2005 aan de Tweede Kamer over herijking gewichtenregeling basisonderwijs, kenmerk PO/ZO/2005/43885. TK 2003-2004, Aanpak onderwijsachterstanden, 27 020, nr. 39. Onderwijsraad, 2004g.

Bijlage

B.5-123

dien relatief veel scholen (bijvoorbeeld scholen met een regiofunctie) binnen hun grenzen, waardoor ze genoodzaakt zijn om meer aan huisvesting te besteden. Veel gemeenten gaan bij de toewijzing van schoolgebouwen uit van een standaard huisvestingsverordening van de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), die een indicatie geeft van het aantal vierkante meters waar scholen recht op hebben. Omdat gemeenten niet sterk geprikkeld worden om in onderwijshuisvesting te investeren, pleiten besturenorganisaties ervoor om alle huisvestingsmiddelen rechtstreeks aan de scholen te geven, zodat zij zelf kunnen investeren. Gezien de grote investeringen die met nieuwbouw gemoeid zijn, is te verwachten dat dit leidt tot een verdere bestuurlijke schaalvergroting. Bij sommigen bestaat de vrees dat dit ook leidt tot schaalvergroting van de huisvesting zelf (unilocaties), mede omdat gemeenten dan minder invloed kunnen uitoefenen op de locatie en de schaal van onderwijshuisvesting.

2.2

Private ouderbijdragen en commerciële activiteiten Scholen voor primair en voortgezet onderwijs worden in principe volledig publiek bekostigd. Gedurende de leerplicht blijft de eigen bijdrage van ouders en leerlingen daarom beperkt tot de kosten van schoolboeken en andere schoolspullen. Deze uitgaven komen doorgaans niet aan de school maar aan derden ten goede. Het gaat dan om de aanschaf of huur van schoolboeken en materialen (pennen, tassen, papier, gymkleding, enzovoort). De kosten die ouders maken voor naschoolse opvang worden slechts zeer gedeeltelijk (inkomensafhankelijk) door de overheid vergoed. Wel kennen veel scholen een boekenfonds waar boeken gehuurd kunnen worden. Vanaf zestienjarige leeftijd (na de leerplicht) zijn leerlingen in het voortgezet en beroepsonderwijs 950 euro lesgeld per jaar verschuldigd.183 Voor zestien- en zeventienjarigen heeft het kabinet dit schoolgeld per 1 augustus 2005 afgeschaft.184 Ouderhulp en vrijwillige ouderbijdrage Een school die ouders bij het reilen en zeilen van de school weet te betrekken, maakt in feite gebruik van een ouderbijdrage in natura. Het gaat dan om voorleesouders en ouders die helpen met klussen, overblijven, excursies begeleiden, een computer repareren, enzovoort. Daarnaast zijn er, in de loop van een schooljaar, activiteiten zoals excursies en schoolreisjes. Scholen mogen hiervoor een vrijwillige bijdrage vragen van ouders of deelnemers (in het middelbaar beroepsonderwijs). Hiervoor gelden sinds 1988 wettelijke vastgelegde regels in de WPO (Wet op het primair onderwijs) en de WVO (Wet op het voortgezet onderwijs). Als ouders of deelnemers deze bijdrage niet betalen mag de school een leerling niet weigeren of uitsluiten van het reguliere lesprogramma of de examens. De bijdrage mag alleen gebruikt worden voor extra activiteiten (buiten het reguliere onderwijsprogramma). De school mag een leerling wel uitsluiten van de extra activiteiten. Een school moet de ouders of leerling altijd wijzen op het niet-verplichte karakter van de bijdrage. Er moet een schriftelijke overeenkomst afgesloten worden met ouders of deelnemers die aangeven te willen betalen. Als deze overeenkomst is afgesloten zijn ouders en deelnemers wel verplicht te betalen. De overeenkomst duurt één schooljaar, elk jaar moet er opnieuw een overeenkomst worden afgesloten. Verder moet de school een specificatie van de kosten verstrekken (als bijlage bij de overeenkomst en/of in de

183 184

Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (VIII) voor het jaar 2005. TK, 2004-2005, VIII, nr. 2. Brief 15 juli 2005 aan de Tweede Kamer over lesgeld voor 16- en 17-jarigen, kenmerk SFB/2005/27489.


schoolgids) aan ouders of deelnemers. Een school dient ook een kwijtscheldingsregeling te hebben voor ouders van leerlingen die niet kunnen deelnemen aan bepaalde activiteiten of door onvoorziene omstandigheden niet langer in staat zijn de ouderbijdrage te betalen. De hoogte van de ouderbijdrage wordt bepaald door de kosten van de extra activiteiten die men wil uitvoeren. Het schoolbestuur moet een en ander voorleggen aan de medezeggenschapsraad en heeft de instemming nodig van de ouder-leerlinggeleding over de hoogte en bestemming van de ouderbijdrage. Een onderzoek naar schoolkosten in het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs in 2004185 laat zien, dat 73% van de ouders een vrijwillige ouderbijdrage betaalt, terwijl 22% niet weet of ze dit doet. Het gemiddelde ligt op 93 euro per jaar. Een kwart van de ouders betaalt 35 euro of minder en een kwart betaalt 100 euro of meer. Sommige scholen geven een reductie voor een tweede of volgend kind of maken de ouderbijdrage inkomensafhankelijk. Er zijn ook duurdere scholen. Dit zijn doorgaans scholen die iets extra’s aanbieden, bijvoorbeeld tweetalig onderwijs (zie kader). Tweetalig onderwijs Een recente inventarisatie van VOO (Vereniging voor Openbaar Onderwijs) naar een bepaalde (dure) categorie scholen, namelijk scholen voor tweetalig onderwijs, liet zien dat ouderbijdragen uiteen liepen van niets tot 800 euro per jaar. 57 scholen hebben vragen hierover beantwoord: 0 euro 5 scholen 9% 1-199 euro 6 scholen 11% 200-399 euro 23 scholen 40% 400-599 euro 19 scholen 33% 600-799 euro 3 scholen 5% 800 of hoger 1 school 2% Daarnaast waren er op 25 scholen extra kosten in de loop van het jaar (excursies, buitenlandse reizen): 9 scholen minder dan 200 euro, 11 scholen 200-399 euro, 5 scholen wisten nog niet hoe hoog deze kosten zouden zijn.186 Scholen ervaren soms problemen met betrekking tot de ouderbijdrageregeling. Het brengt veel werk met zich mee (jaarlijks een nieuwe overeenkomst) en er zijn organisatorische en ethische vragen. Wat doe je met kinderen die niet meedoen met activiteiten omdat de ouders niet betaald hebben? Mag je kinderen uitsluiten van leuke dingen omdat hun ouders niet willen betalen? Ook bestaat het gevaar van oneigenlijk gebruik van de ouderbijdrage. De wet verbiedt scholen niet om, bijvoorbeeld, de bijdrage te gebruiken om een remedial teacher aan te stellen (als de ouder-leerlinggeleding akkoord gaat). Een dergelijke uitgave is echter niet zomaar stop te zetten na een jaar. En: de bijdrage mag alleen gebruikt worden voor voorzieningen waarvan het mogelijk is bepaalde leerlingen uit te sluiten (en bijvoorbeeld niet voor herstel van het schoolgebouw).

185 186

Research voor beleid, 2004. Van Til, 2005.

Bijlage

B.5-125

Fondsenwerving door scholen De mogelijkheden van sponsoring en fondsenwerving zijn toegenomen doordat bedrijven en particulieren steeds meer aandacht besteden aan hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Zij doen dit dan door een materiële of immateriële bijdrage te leveren aan onderwijs. Verder hebben activiteiten als fondsenwerving en loterijen van scholen zelf ook tot gevolg dat er meer private bijdragen in het publieke onderwijs omgaan.187 Het ministerie heeft een sponsorconvenant voor het primair en voortgezet onderwijs afgesloten met achttien organisaties. Hierin staan afspraken over sponsoring met geld, goederen of diensten waarvoor het bedrijf een tegenprestatie verlangt. Sponsoring is alleen bedoeld als aanvulling, en dus niet als financiering van de kernactiviteiten. Bovendien beslist de medezeggenschapsraad mee en moet het sponsorbeleid in de schoolgids staan. In 2001 maakte 13% van de scholen in het primair onderwijs gebruik van sponsors, in het voortgezet onderwijs was dit 27%. Sponsorbedragen varieerden van vijfhonderd tot vijfduizend euro. In de praktijk blijkt hooguit 5% van het totale budget van sponsors afkomstig.188 Verder hebben activiteiten als fondsenwerving en loterijen van scholen ook tot gevolg dat er meer private bijdragen in het publieke onderwijs omgaan.189 Niet iedereen is hier blij mee. Tweede Kamerlid Dijksma (PvdA) volgde met wantrouwen de miljoeneninvestering van KPN op een basisschool in de Bilt. Een gevaarlijk trend, vond zij, waardoor scholen afhankelijk dreigen te worden van de bedrijven.190 Via ‘vrije giften’ kan het convenant gewoon worden omzeild. Dijksma wilde het daarom verankeren in de wet. Maar een meerderheid van de Tweede Kamer was het hiermee niet eens en verwierp haar voorstel vorig jaar. De Tweede Kamer verwachtte dat het convenant scholen voldoende houvast biedt om voorzichtig om te gaan met sponsoring. Ook is in verschillende wetten al het nodige vastgelegd over sponsoring, aldus de Tweede Kamer. Scholen voor primair en voortgezet onderwijs verwerven soms extra inkomsten via commerciële activiteiten, zoals het onderstaande kader laat zien. Initiatief van vernieuwingsscholen Sommige vernieuwingsscholen krijgen zo veel vragen om informatie dat zij met bezoekregelingen zijn gaan werken. Tegen betaling kunnen belangstellenden langskomen. Zo kost een dinsdagmiddag bij Slash 21 in Lichtenvoorde duizend euro exclusief btw voor een groep van zes personen. De school is hiermee begonnen toen de losse bezoeken zo frequent werden, dat zij dreigden de normale lessen te verstoren. Voor hun geld krijgen de bezoekers een inleidend verhaal en een rondleiding door leerlingen. Vervolgens kunnen ze vragen stellen aan docenten en is er een afsluitend debat. Met dit geld worden onder andere de docenten betaald die de middag verzorgen. Bezoekers aan de open dagen van de vernieuwende basisschool De Klaverweide in Almere betalen 125 euro per persoon. Middelbare school Unic organiseert acht tot tien keer per jaar een informatieve bijeenkomst en vraagt per bezoek een paar honderd euro.

187 188 189 190

Bron: Trouw, 31 januari 2006

Onderwijsraad, 2001a. Tijdschrift O, augustus 2005 en www.isf.nl, geraadpleegd op 1 december 2005. Onderwijsraad, 2001a. Tijdschrift O, augustus 2005.


Huiswerkinstituten Zoals gezegd zijn sommige ouders bereid en ook in staat om veel geld uit te geven aan het onderwijs van hun kind. Soms besteden zij een deel van hun geld buiten het reguliere onderwijssysteem om aan commerciële instituten voor huiswerkbegeleiding en bijles. In het uiterste geval bekostigen ouders het gewenste onderwijs volledig zelf, door hun kind naar een privéschool te sturen of er zelf een op te richten.191 Hieronder gaan we in op de private middelen die buiten het regulier bekostigd onderwijs aan onderwijs besteed worden. Er is steeds meer vraag naar huiswerkbegeleiding en bijles. Er zijn nu minimaal 200 commerciële instituten in Nederland, aldus de LVSI (Landelijke Vereniging Studiebegel eidingsinstituten). Hierbij zijn 26 instituten aangesloten, het LVSI geeft hen een ‘kwaliteitskenmerk’. Maar misschien zijn het er wel veel meer (650-700) als je ook andere vormen van studiehulp erbij rekent zoals remedial teaching. Deze schatting komt van de oprichter van de website www.huiswerkbegeleiding.nl, Vincent van Dijk. Dit is een site waarop veel huiswerkinstituten en remedial teachers in Nederland staan vermeld. Van Dijk presenteert zich als zelfbenoemde ‘spreekbuis’ van de sector huiswerkbegeleiding. Onderzoeksgegevens over de feitelijke omvang van deze nieuwe sector zijn er echter (nog) niet. De huiswerkinstituten variëren in grootte: van bedrijven met meerdere vestigingen tot kleinere instituten en éénpitters. Zij bieden uiteenlopende vormen van studiehulp: huiswerkbegeleiding, algehele studiebegeleiding, leren plannen van je werk, bijles in een specifiek vak, examentrainingen, trainingen voor herkansingen, trainingen om kinderen sociaal weerbaarder te maken, remedial teaching (taal), omgaan met hoogbegaafdheid en leer- en opvoedingsmoeilijkheden. De trainingen worden soms verzorgd door gediplomeerde docenten, soms door studenten. Ouders en leerlingen kunnen kiezen voor verschillende frequenties: van dagelijkse begeleiding na school, via bijeenkomsten tweemaal per week, naar wekelijkse coachingsgesprekken. Ook worden weekend-examentrainingen aangeboden. De nieuwste ‘trend’ is bijles aan basisschoolleerlingen. Instituten worden benaderd door ouders die hun kind een training in de cito-toets willen laten doen, een enkele instituut speelt in op deze angst van ouders.192 Volgens de voorzitter van de LVSI is het feit dat zittenblijven steeds vaker voorkomt een oorzaak van de toegenomen vraag. Onderwijsdeskundige Herweijer van het SCP (Sociaal Cultureel Planbureau) noemt een ander oorzaak: prestatiedrang. Daarnaast kan de vraag samenhangen met ouders die geen tijd/puf hebben om te helpen, geen zin hebben in ruzie over huiswerk, of niet in staat zijn de nodige begeleiding te bieden. Maar ook de tweede fase wordt genoemd als reden: leerlingen hebben vaak moeite met de gevraagde zelfstandigheid, huiswerkinstituten besteden dan aandacht aan studievaardigheden. Kosten huiswerkinstituten Een gemiddelde prijs is volgens Van Dijk rond de tweehonderd euro per maand voor drie middagen. De instituten merken dat steeds meer ouders bereid zijn om deze hoge kosten te betalen. Havo- en vwo-leerlingen nemen vaker deel dan vmbo-leerlingen. In een ander artikel geeft Van Dijk aan dat prijzen variëren van honderd tot vijfhonderd euro per maand.193 Als probleem noemt Van Dijk dat er geen controle is op de kwaliteit 191 192 193

Onderwijsraad, 2001a. NRC Handelsblad, 12 april 2003. J/M pubers, oktober 2004.

Bijlage

B.5-127

van de instituten of de tarieven. Tarieven lopen uiteen van drie euro per middag tot zeventig euro per uur.194 Van Dijk denkt dat huiswerkinstituten naar schatting zo’n 15.000 leerlingen bedienen; daarnaast zijn er natuurlijk veel leerlingen die (in groepen) bijles krijgen van een individuele student of docent. Scholen verzorgen soms zelf ook huiswerkbegeleiding, als zij geld hebben om docenten (of een huiswerkinstituut) in te huren. Dus bij elkaar hebben we het misschien wel over tienduizenden ouders. En daarbij gaat het om ouders uit alle lagen van de bevolking, autochtoon en allochtoon. Inschatting uitgaven aan huiswerkinstituten Uitgaande van 100 euro per maand, 10 maanden per jaar (de laagste schatting) besteden ouders die gebruikmaken van de diensten van deze instituten al 1.000 euro extra aan het onderwijs van hun kinderen. Bij 15.000 leerlingen zijn de totale uitgaven aan huiswerkinstituten dan naar schatting 15 miljoen euro per jaar. Zoals gezegd gaat het dan om een voorzichtige schatting van de uitgaven aan huiswerkinstituten. Particulier onderwijs De meeste leerlingen in Nederland gaan naar het bekostigde onderwijs. Daarnaast is er een kleine groep die om verschillende redenen naar particulier gefinancierde scholen gaat. De ouders, en soms hun werkgever, financieren dit onderwijs. Recentelijk stond het particuliere onderwijs in de belangstelling vanwege de snelle opkomst van particuliere scholen gebaseerd op het onderwijskundig concept iederwijs. Deze scholen richten hun onderwijs helemaal in vanuit de behoeften en wensen van de leerlingen. Er zijn geen klassen, cijfers, rapporten of lesroosters. Kinderen kiezen zelf wat ze doen en wat ze willen leren. In 2003 heeft de minister met de Tweede Kamer afspraken gemaakt over herziening van de weten regelgeving ten aanzien van het particulier onderwijs, omdat verschillende partijen aangaven dat er onvoldoende richtlijnen waren om een school al of niet aan te merken als school in de zin van de Leerplichtwet. Deze afspraken houden in dat de minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), en niet bijvoorbeeld een leerplichtambtenaar, de uitsluitende bevoegdheid krijgt om een particulier initiatief aan te wijzen als school in de zin van de leerplichtwet. Verder komt er een duidelijke omschrijving van de voorwaarden waaraan een particuliere school moet voldoen, en wordt het mogelijk deze aanmerking te ontnemen als uit inspectietoezicht blijkt dat de school onvoldoende kwaliteit biedt. Ten slotte komt er een centrale registratie van niet-bekostigde scholen. Naar aanleiding van vragen van Tweede Kamerleden (22 maart 2005) over de vooruitgang bij het uitvoeren van de afspraken liet de minister van OCW onlangs de omvang van het particuliere onderwijs in kaart brengen.195 De onderzoekers zijn daarbij uitgegaan van de volgende omschrijving: “Particulier onderwijs is het onderwijs dat aan leerlingen wordt gegeven ter vervanging van het onderwijs dat in de setting van door de overheid bekostigde scholen wordt aangeboden en waarmee aan de verplichtingen van de Leerplichtwet wordt voldaan.”

194 195

NRC Handelsblad, 12 april 2003. Research voor Beleid, 2005.


In het primair en voortgezet onderwijs bestaan de volgende categorieën van particulier onderwijs.196 • (1) Scholen die op grond van artikel 56 WVO door de minister zijn aangewezen als bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs waar leerlingen (versneld) worden voorbereid op een eindexamen. Voorbeeld: Het Luzac College (achttien vestigingen verspreid over Nederland). • (2) Internationale en buitenlandse scholen zoals The British School. • (3) Overige particuliere scholen. Aangewezen scholen (categorie 1) zijn scholen die op grond van een aanwijzing van de minister van OCW het recht hebben gekregen om leerlingen eindexamen te laten afleggen aan de school en diploma’s uit te reiken (vmbo, mavo, havo, vwo of een buitenlands of internationaal diploma). Ongeveer elf scholen in Nederland hebben dit recht. Een aangewezen school moet op de nauw omschreven onderdelen van de weten regelgeving overeenkomen met een door de overheid bekostigde school voor vwo, havo, mavo of vmbo.197 Ook internationale en buitenlandse scholen (categorie 2) functioneren op grond van een dergelijke aanwijzing. Er zijn twee soorten: internationale afdelingen van Nederlandse scholen (publiek gefinancierd) en onafhankelijke (privé) internationale scholen (British school, American School, enzovoort).198 Het gaat hier om scholen die een programma hebben dat gericht is op het onderwijsstelsel en de wettelijke voorschriften van een ander land of op een internationaal onderwijsprogramma zoals het internationaal baccalaureaat. De minister baseert zich bij een aanwijzing op de maatstaven van het buitenlandse onderwijssysteem, inclusief de eis dat een leerling in staat moet worden gesteld om het onderwijs in dat land te vervolgen, of op de maatstaven van het onderwijs dat opleidt tot een internationaal of Europees baccalaureaatsexamen. In 2003 waren er naar schatting vijf particuliere internationale scholen met een aanwijzing, de omvang van deze scholen is echter niet bekend. De inventarisatie zelf richtte zich op de overige particuliere scholen (categorie 3). In deze inventarisatie zijn 48 van deze scholen gevonden in Nederland, de onderzoekers zijn ervan overtuigd dat zij hiermee (vrijwel) alle particuliere scholen gevonden hebben. Ongeveer de helft van de scholen is een iederwijsschool. Er zijn 13 particuliere scholen voor primair onderwijs, 5 voor voortgezet onderwijs en 25 voor beide onderwijssoorten. Van 5 scholen is onbekend op welke leeftijd ze zich richten. Ten minste 331 leerlingen tot 16 jaar volgen onderwijs op deze scholen. De helft van de scholen heeft 5 of minder leerlingen, de grootse school heeft er 39. Naar aanleiding van het onderzoek heeft de minister aangegeven nog steeds geen volledig beeld te hebben van het aantal leerlingen dat aan deze scholen onderwijs volgt. Daarom geeft zij opdracht voor een vervolgonderzoek. Daar zal ook navraag gedaan worden naar de motieven van ouders om te kiezen voor een particuliere school. Kosten particulier onderwijs Een aangewezen school als het Luzac college rekent tussen 11.415 euro (vmbo) en 13.215 euro (vwo) per jaar voor het volledige pakket (onderwijs in alle voor het eindexamen ver196 197 198

Ministerie van OCW, 2003. Ministerie van OCW, 2003. Onderwijsraad, 2006c.

Bijlage

B.5-129

plichte vakken en onderdelen). De niet-aangewezen iederwijsscholen (de helft van alle niet-aangewezen particuliere scholen) proberen de kosten beperkt te houden. Het ‘goedkoopste’ filiaal kost ouders circa 2.400 euro per jaar. De school geeft zelf aan dat dit veel meer is dan wat ouders betalen voor reguliere bekostigde scholen.199 Maar het is minder dan de overheid in totaal uitgeeft aan het regulier onderwijs per leerling. Gemiddeld betaalt de Nederlandse overheid 4.000 euro per jaar per kind in het basisonderwijs200 en 5.600 euro voor elke leerling in het voortgezet onderwijs.201 Sommige iederwijs-filialen ontvangen sponsoring van bedrijven waarmee ze de salarissen van de begeleiders (leraren) kunnen betalen. De meeste leraren werken voor een klein salaris. De scholen zijn niet per definitie afkerig van overheidssubsidie. Het iederwijs-filiaal in Schoonhoven heeft overheidsbekostiging aangevraagd maar is afgewezen. De school heeft 18 leerlingen, de norm voor een nieuwe school ligt bij 200.202 Voor de publiek bekostigde internationale scholen voor voortgezet onderwijs betaalt de Nederlandse overheid de normale bekostiging per leerling in het voortgezet onderwijs, vermeerderd met 0.031 voltijdequivalent per leerling per jaar (ongeveer 1.000 euro). Daarnaast betalen de ouders een hoge som schoolgeld in de vorm van een ‘vrijwillige’ ouderbijdrage.

3

Beroepsonderwijs: combinatie publiek én privaat Publiek: lumpsumbekostiging en fiscale faciliteiten Het lumpsum-exploitatiebudget van de roc’s (regionale opleidingencentra)203 omvat circa 85% van het totale budget en is gebaseerd op het aantal leerlingen (80%) en het aantal diploma’s (20%) twee jaar voordien. Dit wordt aangevuld door een budget voor voorbereidende en ondersteunende activiteiten (5% van het totaal) dat afhangt van het aantal leerlingen op niveau 1 en 2. De hoogte van deze twee budgetten is vervolgens bepalend voor de bekostiging van de huisvesting (10% van het totaalbudget). Daarnaast ontvangen roc’s middelen voor inburgeringscursussen (naar het aantal inschrijvingen) en volwasseneneducatie. Het bedrag wordt bepaald op basis van het aantal volwassen inwoners, het aandeel allochtonen en het aandeel met een onderwijsachterstand in de regio.204 Dit zal in de toekomst veranderen. Het is dan de bedoeling dat gemeenten de inburgeringscursussen vrij aanbesteden. Roc’s moeten dan met andere aanbieders van inburgeringscursussen concurreren en raken hun monopoliepositie op dit terrein kwijt. Een risico van deze verandering is dat het op korte termijn zou kunnen leiden tot een forse achteruitgang in middelen bij roc’s. Dit kan consequenties hebben voor het mbo (middelbaar beroepsonderwijs).205 Door de lumpsumfinanciering kunnen roc’s beter inspelen op lokale behoeften en kunnen ze eigen financiële keuzes maken. Dit kan de efficiëntie van het werk ten goede komen. Het voordeel van een bekostiging gebaseerd op het aantal deelnemers en geslaagden is dat instellingen een prikkel hebben om deelnemers naar een diploma te

199 200 201 202 203 204 205

Trouw, 23 april 2003. Zonder hoofdpijn naar de school waar kinderen alles mogen. Ministerie van OCW, 2005g. Ministerie van OCW, 2005h. Trouw, 23 april 2003. Vanaf 1996 zijn vrijwel alle mbo-instellingen opgegaan in roc’s, waarvan er na verdere fusies nu 41 over zijn. Daarnaast bestaan nog 13 kleine vakinstellingen (Ministerie van OCW, 2004a). Van Woelderen, 2004. Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, 2005a.


helpen. Een risico is dat instellingen geneigd kunnen zijn deelnemers te gemakkelijk aan een diploma te helpen. Dit risico wordt zo veel mogelijk verkleind via intern toezicht (verplicht systeem van kwaliteitszorg) en extern toezicht (Onderwijsinspectie). Publiek-private combinatie: fiscale faciliteit leerlingwezen Om te stimuleren dat werkgevers leerlingen opleiden in het kader van het leerlingwezen (mbo) heeft de overheid in 1996 de fiscale faciliteit leerlingwezen in het leven geroepen. Werkgevers mogen voor elke leerling die zij in dienst hebben jaarlijks een bedrag van de belasting aftrekken. Voorwaarde is dat de leerlingen voltijds in dienst zijn bij het bedrijf. Daarbinnen gaan ze een dag in de week naar school en verdienen ze niet meer dan 130% van het minimumloon. De eerste cijfers leken aan te geven dat de regeling zou hebben bijgedragen aan een lichte stijging van het aantal deelnemers in het leerlingwezen.206 De precieze effecten zijn echter lastig te meten omdat de conjunctuur een grote rol speelt bij de animo voor het leerlingwezen. In tijden van schaarste aan personeel zijn werkgevers eerder bereid om leerlingen op te leiden dan wanneer voldoende arbeidsaanbod beschikbaar is. In ieder geval is het financieel aantrekkelijker geworden om banen voor leerlingen te creëren. Privaat: bijdrage van deelnemers of ouders Het lesgeld voor voltijddeelnemers van 18 jaar en ouder in het mbo is 949 euro per jaar. Het lesgeld voor een deeltijdopleiding ligt rond de 200 euro voor niveau 1 en 2 en is ongeveer 477 euro per jaar voor niveau 3 en 4.207 In 2005 is het lesgeld voor 16- en 17-jarigen in het beroepsonderwijs afgeschaft (evenals het lesgeld in het voortgezet onderwijs).208 Dit is gefinancierd uit het fonds voor de kennisinfrastructuur in het kader van de Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking (ICESKIS).209 Hierdoor is feitelijk sprake van een verschuiving van de private naar de publieke bijdrage aan het onderwijs in plaats van een extra investering in het onderwijs. Ook scholen voor mbo mogen een vrijwillige bijdrage vragen voor extra-curriculaire activiteiten. Hiervoor gelden gelijksoortige regels als in het primair en voortgezet onderwijs (zie vorige paragrafen). De regels zijn in de Wet op de expertisecentra vastgelegd. Zo moet het echt om een vrijwillige bijdrage gaan en mogen deelnemers via de medezeggenschapsraad meebeslissen over de hoogte en bestemming van de bijdrage. Privaat: inkomsten via huisvesting, sponsoring en contractactiviteiten Roc’s hebben hun eigen gebouwen in bezit en dragen hiervoor de volledige verantwoordelijkheid. Het is voor hen vaak lucratief om gebouwen op dure locaties te verkopen en te vervangen door compacte hoogbouw of nieuwbouw op een goedkopere locatie buiten het centrum (meestal wel goed bereikbaar per openbaar vervoer). Een risico is ongewenste schaalvergroting. Wel is nieuwbouw doorgaans beter aangepast aan de huidige normen voor onderwijshuisvesting; het gaat daarbij om zaken als flexibele ruimtes, ictgebruik en kleinschalige afdelingen. Het mbo maakt net als andere onderwijssectoren (zie paragraaf 2) gebruik van sponsoring. Steeds meer roc’s verzorgen tevens contractonderwijs (zie paragraaf 5 over postinitieel onderwijs). 206 207 208 209

Waterreus, 1999. Bedragen voor schooljaar 2005-2006 (zie website ibgroep). Brief 15 juli 2005 aan de Tweede Kamer over lesgeld voor zestien- en zeventienjarigen, kenmerk SFB/2005/27489. Zie www.minocw.nl/ices/.

Bijlage

B.5-131

4

Hoger onderwijs: klein maar groeiend aandeel private financiering

4.1

Verdeling van publieke en private geldbronnen

Instellingen voor hoger onderwijs ontvangen driekwart van hun middelen in de vorm van een lumpsumbudget. Dit lumpsumbudget kan de instelling grotendeels naar eigen inzicht verdelen tussen opleidingen. Dit geldt zowel voor het hbo (hoger beroepsonderwijs) op hogescholen als voor het wetenschappelijk onderwijs op universiteiten. Daarnaast bezitten instellingen voor hoger onderwijs (sinds 1994) hun eigen gebouwen. Het lumpsumbudget is ook bedoeld voor investeringen in huisvesting.210 Tabel 1 geeft aan uit welke bronnen de instellingen hun inkomsten verwerven. Naast de lumpsum gaat het om collegegelden, (voor het wetenschappelijk onderwijs) onderzoeksgelden van de overheid (NWO, Nederlandse Organisatie voor het Wetenschappelijk Onderzoek) en contractactiviteiten.

Tabel 4. Financieringsbronnen van universiteiten en hogescholen (inclusief onderzoek) Universiteiten (inclusief onderzoek)

Lumpsumbudget

Hogescholen

73%

74%

Collegegelden

7%

18%

Onderzoeksgelden (NWO)

5%

-

15%

8%

100%

100%

Contractactiviteiten Totaal Bron: Kaiser e.a., 2001

Internationale vergelijking In paragraaf 4.3 is een internationale vergelijking opgenomen van de verdeling van de bekostiging over publieke en private bronnen tussen Nederland en andere (Europese) landen. Daarnaast zijn er voor dit advies veertien casusstudies uitgevoerd.211 Daarbij is een instelling voor hoger onderwijs in het buitenland steeds vergeleken met een qua omvang en vakgebied vergelijkbare instelling in Nederland. De casussen tonen een breed scala aan mengvormen, die variëren van vrijwel geheel publiek tot volledig privaat gefinancierde instellingen. In het onderstaande kader geven we enkele voorbeelden. De conclusie is dat het vaak fors hogere aandeel private financiering in de buitenlandse casussen met name betrekking heeft op een hogere eigen bijdrage van studenten.

210 211

Kaiser e.a., 2001. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006.


Enkele instellingen vergeleken De publieke Universiteit van Wisconsin in Madison (Verenigde Staten) heeft hogere inkomsten per jaar dan een gemiddelde Nederlandse universiteit (de Universiteit Utrecht is als voorbeeld genomen). Dit is mede te danken aan hogere private bijdragen, die de helft van de totale inkomsten beslaan (vergeleken met 25% in Utrecht). Afgezien van collegegeldbijdragen zijn de belangrijkste private bronnen van de Universiteit van Wisconsin de winst uit eigen ondernemingen en de inkomsten van donateurs. Deze universiteit voert een actief beleid om onderwijsdoelen te koppelen aan particuliere belangen. Zo doneren de leden van de vereniging voor radioamateurs onderwijs op dit terrein, in ruil waarvoor onderzoekers van de universiteit de vereniging op de hoogte houden van nieuwe vindingen. Maatschappelijk succesvolle alumni worden benut om studenten aan te trekken, doneren jaarlijks in diverse fondsen of ‘adopteren’ een student via het jaarlijks verstrekken van een ‘scholarship’. De Universiteit van Ottawa in Canada (UvO) is vergeleken met de Rijksuniversiteit Groningen (RUG). De UvO heeft minder inkomsten dan de RUG. Na correctie voor inkomsten uit de tweede en derde geldstroom blijkt de UvO een grotere aandeel van haar inkomsten uit private bijdragen te ontvangen dan de RUG (52% en 14% van de inkomsten). Met name studenten dragen in Canada net als in de Verenigde Staten meer bij aan de financiering van de eigen studie dan in Nederland. De vergelijking tussen de Fachhochschule Köln en de Hanze Hogeschool in Groningen pakt heel anders uit. Hoewel de Fachhochschule in Duitsland tot de koplopers op het terrein van zelfbeschikking en ondernemerschap behoort, heeft de Nederlandse instelling meer private bijdragen tot zijn beschikking (respectievelijk 4% en 31% van de totale inkomsten). Dat heeft vooral te maken met de hogere bijdragen van studenten: in Duitsland betalen studenten slechts rond de 2% van de onderwijskosten, in Nederland (in deze casus) 23%. Het belangrijkste verschil tussen de Zweedse Lund Universiteit en de Nederlandse casus (Universiteit Leiden) is ook het hogere aandeel inkomsten van studenten in Zweden. In totaal bedragen de private bijdragen in deze gevalsstudie 40% in Zweden tegen 20% in Nederland. Dat wordt met name veroorzaakt door de privaat gefinancierde postgraduate opleidingen in Zweden. In Nederland bestaan die ook, maar het ministerie van OCW eist hier een strikte scheiding tussen private en publieke gelden. Commercieel postgraduate onderwijs wordt daarom wel gelieerd aan universiteiten maar in financieel-technische zin ondergebracht in stichtingen en bv’s.

4.2

Bron: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 2006.

Publieke lumpsum en studiefinanciering De overheid bepaalt de hoogte van de lumpsum voornamelijk op basis van een combinatie van input- en outputcriteria. Dit werkt anders voor het hbo dan voor het wetenschappelijk onderwijs. Hieronder worden de beide systematieken kort beschreven.

Bijlage

B.5-133

Lumpsum in het hbo Het hbo-budget wordt bepaald door het aantal studenten, het aantal diploma’s, de verblijfsduur in het onderwijs en het aantal uitvallers. Diplomabekostiging vindt alleen plaats als de inschrijvingsduur drie jaar of langer is.212 Een deel van de bekostiging is feitelijk vraagfinanciering: het wordt bepaald door het aantal studenten dat deelneemt. De marktwerking tussen opleidingen die hiervan het gevolg zou kunnen zijn wordt echter teniet gedaan omdat hogescholen omvangrijk zijn en het geld intern herverdelen. Zij houden opleidingen met kleine studentenaantallen dan in stand met middelen van opleidingen met hogere aantallen studenten. De bekostigingsformule bestaat uit een bekostigingstarief maal het aantal studenten, gecorrigeerd voor een zogenoemde dynamische vraagfactor. Deze corrigeert het aantal studenten voor het aantal geslaagden, de doorlooptijd en de uitvallers.213 Deze factor geeft hogescholen in principe een prikkel om studenten ofwel zo snel mogelijk te laten afstuderen ofwel zo vroeg mogelijk te onderkennen dat zij niet geschikt zijn voor de opleiding. Echter, het aantal deelnemers daalt ook als studenten korter op de opleiding zitten. Hogescholen kunnen hun inkomsten dus alleen permanent verhogen als zij erin slagen het opleidingsrendement te verhogen (meer gediplomeerden) of door een grotere instroom van studenten.214 Bij de bekostigingstarieven voor voltijdstudenten is er onderscheid tussen opleidingen met een sterk praktisch karakter (met een hoger tarief) enerzijds en de zogenoemde gammastudies anderzijds. Daarnaast bestaan nog enkele aparte financieringsregelingen voor kunstacademies en lerarenopleidingen. Voor deeltijdstudenten ontvangen instellingen 75% van de bekostiging van voltijdstudenten. Lumpsum in het wetenschappelijk onderwijs Sinds 2000 geldt in het wetenschappelijk onderwijs het zogenoemde prestatiebekostigingsmodel. Hierbij wordt de helft van het budget bepaald door een voortschrijdende gemiddelde van het aantal diploma’s (zowel propedeusediploma’s als masterdiploma’s). Het aantal eerstejaars bepaalt slechts 13% van het budget. Voor bètastudies gelden 60% hogere diploma- en instroomvergoedingen dan voor alfa- en gammastudies. Voor geneeskunde is de diplomavergoeding zelfs drie keer zo hoog. Van de bekostiging is 37% een – historisch bepaalde – vaste voet, die universiteiten een zekere mate van inkomstenzekerheid en stabiliteit garandeert.215 Ongeveer 36% van het totaalbudget van een universiteit is bestemd voor onderwijs. Instellingen beslissen echter zelf over de verdeling van hun budget over onderzoek en onderwijs. De exacte verdeling is moeilijk te achterhalen omdat veel universiteitsmedewerkers zowel onderwijs- als onderzoekstaken verrichten.216 Gewenste en ongewenste effecten van prestatiebekostiging De prestatiebekostiging prikkelt hogescholen en universiteiten om studenten niet alleen te werven maar ook zo veel mogelijk aan een diploma te helpen. Een praktisch nadeel is dat de hantering van een groot aantal bekostigingscategorieën de administratieve 212 213

214 215 216

Van Woelderen, 2004. De formule voor de dynamische vraagfactor is: (4,5 x het aantal geslaagden + 1,35 x het aantal uitvallers) : (het totaal aantal jaren dat deze studenten op de opleiding hebben doorgebracht). Anders gezegd is de normbekostiging gebaseerd op een studieduur van 4,5 jaar voor gediplomeerden en 1,35 jaar voor uitvallers. Kaiser, Vossensteyn & Koelman, 2001. Kaiser e.a., 2001. Kaiser e.a., 2001.


lasten aanzienlijk opvoert. Een belangrijker risico is dat prestatiebekostiging instellingen kan prikkelen om studenten ten onrechte te diplomeren. Naast het feit dat instellingen een reputatie hoog te houden hebben, ziet de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) toe op de kwaliteit van opleidingen. Niettemin wijst de recente fraude in het hbo erop dat bekostigingsprikkels sommige instellingen kunnen verleiden tot het incasseren van vergoedingen voor beperkte onderwijsinspanningen. Daarbij ging het om langdurige inschrijving van kort verblijvende buitenlandse studenten en het incasseren van volledige diplomabonussen voor het verstrekken van deelcertificaten (of voor het verstrekken van een diploma na een verkort onderwijstraject met veel vrijstellingen). Momenteel probeert het ministerie van OCW aldus onterecht toegekende subsidies terug te vorderen. Dit gebeurt op basis van de conclusie van de commissie-Schutte217 dat universiteiten, hogescholen en het mbo in totaal ten minste 96 miljoen euro aan overheidsgeld ten onrechte hebben ontvangen. Het leeuwendeel heeft betrekking op dertien instellingen (waaronder tien hogescholen) die de wettelijke mogelijkheden hebben overschreden. Daarnaast kwam het voor dat instellingen strikt genomen in strijd handelden met de wetgeving, maar naar het oordeel van de commissie toch geen sancties zouden moeten ontvangen. De commissie heeft bij een ruime meerderheid van de instellingen weinig of geen onregelmatigheden geconstateerd. Maar de conclusie was ook dat de regelgeving en de controle op de naleving daarvan niet adequaat waren. De commissie doet in zijn rapport aanbevelingen voor de verbetering van het toezicht, maar waarschuwt tegelijkertijd voor neveneffecten hiervan, zoals risicomijdend gedrag van instellingen dat onderwijsvernieuwingen kan afremmen. Ook vraagt de commissie zich af of het de bedoeling van het internationaliseringsbeleid is dat grote aantallen studenten uit Azië door Nederland bekostigd onderwijs volgen. Eén hogeschool heeft inmiddels aangegeven een claim van 25 miljoen euro niet terug te willen betalen. Volgens de commissie zou de hogeschool onterecht bekostiging hebben ontvangen voor studenten die in het buitenland studeerden, en studenten hebben opgegeven voor volledige bekostiging die slechts een deelcertificaat behaalden.218 De hogeschool geeft echter aan juist op verzoek van het ministerie te zijn gestart met nieuwe onderwijstrajecten, maatwerk en internationalisering, terwijl onduidelijk was wat dat betekende voor de bekostigingsregels. De kans is groot dat de hbo-fraude een juridische nasleep krijgt. Publieke bekostiging: studiefinanciering Studenten hebben te maken met kosten voor levensonderhoud en voor de aanschaf van studieboeken en materialen. Om de studie te kunnen bekostigen kunnen studenten een beroep doen op studiefinanciering. Met de invoering van de Wet studiefinanciering is in 1986 een stelsel bestaande uit een combinatie van kinderbijslag, belastingfaciliteiten en inkomensafhankelijke beurzen vervangen door een integraal systeem van studiefinanciering. Dit systeem bestaat uit drie componenten.219 • Een basisbeurs voor alle voltijdstudenten van achttien jaar en ouder die een erkende opleiding volgen, gedurende de nominale duur van de studie (vier of vijf jaar). In 1996 is deze onvoorwaardelijke beurs omgezet in een prestatie-

217 218 219

Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap 2004, 2005. NRC Handelsblad, 20 mei 2005; Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap, 2005. Kaiser e.a., 2001.

Bijlage

B.5-135

beurs. Dit is een lening die wordt omgezet in een gift als de student voldoende studiepunten behaalt.220 • Een aanvullende prestatiebeurs afhankelijk van het inkomen van de ouders. Deze moet de student eveneens terugbetalen bij onvoldoende studievoortgang. • Een rentedragende aanvullende lening. Terugbetaling start twee jaar na afloop van de studie en geschiedt binnen vijftien jaar. Terugbetaling is inkomensafhankelijk en de eventuele restschuld wordt na vijftien jaar kwijtgescholden. Daarnaast hebben studenten de mogelijkheid om jaarlijks tot ruim 10.000 euro bij te verdienen voordat zij op hun studiefinanciering worden gekort.221 Ook ontvangen zij een ov-studentenkaart, die hen recht geeft op openbaar vervoer door de week of in het weekend (en 40% korting buiten de geldigheidsperiode). Effecten prestatiebeurs De prestatiebeurs lijkt te hebben bijgedragen aan verbetering van de studieprestaties.222 Tegelijkertijd besteden studenten nu meer tijd aan bijbaantjes (3,7 uur per week extra) en minder aan de studie (1,8 uur per week minder). Dit zou kunnen betekenen dat studenten efficiënter zijn gaan werken. Mogelijk zijn zij ook selectiever geworden in hun studiekeuze: sinds de invoering van de prestatiebeurs kiest ruim 2% meer gediplomeerde vwo’ers voor het hbo in plaats van de universiteit. Een andere aanwijzing dat studenten bij hun studievoortgang gevoelig zijn voor financiële prikkels is, dat het aantal studenten dat binnen vijf jaar afstudeerde sterk steeg toen de basisbeurs in 1991 met een jaar werd bekort van zes naar vijf jaar.223 Aan de andere kant suggereert een experiment onder eerstejaars economiestudenten van de Universiteit van Amsterdam dat financiële bonussen niet altijd effectief zijn om de slagingspercentages te verhogen. Eerstejaarsstudenten werden ingedeeld in 3 groepen die respectievelijk een hoge bonus (ongeveer 681 euro), een lage bonus (227 euro) of geen bonus kregen als zij voor het begin van het tweede studiejaar aan alle propedeuseverplichtingen zouden voldoen. Toch bleek dat het slagingspercentage (20-23%) en het gemiddeld aantal behaalde studiepunten (23 van 42) in de 3 groepen nagenoeg identiek was.224 Voorstel bekostiging op basis van leerrechten Recentelijk heeft het kabinet een herziening van de bekostiging in het hoger onderwijs voorgesteld.225 Een van de doelen is om fouten in de bekostiging die bij de hbo-fraude aan het licht zijn gekomen te herstellen. In het voorstel krijgen studenten vanaf 2007 leerrechten in de vorm van een studietegoed dat recht geeft op het volgen van een bekostigde (bachelor- en master)opleiding en op studiefinanciering. Tijdens de normale opleidingsduur (met een eventuele uitloop van een jaar) betalen studenten het wettelijk collegegeld. Daarna mogen instellingen een instellingscollegegeld vragen dat (voorlopig) niet hoger mag zijn dan twee keer het wettelijk collegegeld.226 Studenten mogen het res220 Minimaal de helft van het totale aantal studiepunten in het eerste jaar. 221 Ministerie van OCW, 2004b. 222 Belot, Canton & Webbink, 2004. 223 Blom & Van der Heide, 1999. 224 Van der Klaauw e.a., 2004. 225 Ministerie van OCW, 2004b. 226 Persbericht ministerraad: Collegegeldkrediet en langere aflossingstermijn voor studenten (18 november 2005); brief 10 februari 2005 aan de Tweede Kamer over verheldering en uitwerking beleidsbrief financiering in het hoger onderwijs, kenmerk HO/ CBV/2005/5974.


terend studietegoed (en het wettelijk collegegeld) na het behalen van een bachelor- of masterdiploma meenemen naar een volgende opleiding. Instellingen ontvangen alleen bekostiging voor de normale duur van de opleiding. Hierdoor zouden zij geprikkeld worden de studeerbaarheid van de opleidingen te vergroten. Daarbij zullen drie verschillende bekostigingstarieven worden gehanteerd (laag, hoog, top) die zich tot elkaar verhouden als 1:1,4:3. Deze sluiten aan bij de huidige financieringsniveaus voor alfastudies, bètastudies en geneeskunde. Daarnaast ontvangen instellingen een diplomaopslag (voor het eerste bachelor- en/of masterdiploma) wanneer een student binnen drie jaar na de reguliere opleidingsduur afstudeert. De hoogte hiervan is gesteld op 25% van de eenheden die de student heeft gebruikt om de opleiding bij de desbetreffende instelling te volgen. In het nieuwe stelsel vanaf het studiejaar 2007-2008 hebben studenten recht op studiefinanciering gedurende de nominale opleidingsduur plus 3 jaar. De studiefinanciering zal bestaan uit een collegegeldkrediet (een sociale lening ter hoogte van het collegegeld) en een voorziening voor levensonderhoud en studiekosten (een prestatiebeurs, een aanvullende beurs en een sociale lening). De terugbetaling van het collegegeldkrediet en de sociale lening wordt afhankelijk van het inkomen. Oud-studenten hebben de mogelijkheid de aflossing tot 5 keer een jaar op te schorten. De terugbetalingstermijn wordt verlengd tot 25 jaar, waarna een eventuele restschuld wordt kwijtgescholden. Doel van het nieuwe stelsel is om de prikkels voor studenten en instellingen te verbeteren. Voor een belangrijk deel wijken de bekostigingsprikkels echter niet af van het oude systeem. De grotere eigen bijdrage van studenten kan bijdragen aan vergroting van de doelmatigheid. De toegankelijkheid wordt gewaarborgd door inkomensafhankelijke terugbetaling, die eventuele leenangst bij studenten moet wegnemen. Een hogere eigen bijdrage lijkt niet onredelijk, gegeven het hoge private rendement van hoger onderwijs. Nederlandse studies wijzen op een geringe prijsgevoeligheid van de deelname aan hoger onderwijs. Ook in andere landen (zoals Australië en de Verenigde Staten) heeft de introductie of verhoging van private bijdragen niet geleid tot een instroomdaling.227 In het advies Bekostiging hoger onderwijs228 heeft de Onderwijsraad aangegeven dat verhoging van een eigen bijdrage in de masterfase in de rede ligt, de risico’s voor de toegankelijkheid zijn hier het kleinst.

4.3

Private bijdragen: de student, sponsoring en contractactiviteiten Bijdrage student: collegegeld, boeken en materialen In 2004 bedroeg het wettelijk collegegeld in het hoger onderwijs 1.476 euro. Het aandeel van de bekostiging dat gedragen wordt door de student (en zijn ouders) bedroeg daarmee iets minder dan 20% van de totale onderwijsinkomsten van hogescholen en universiteiten. Instellingen mogen sinds 1996 voor bepaalde categorieën studenten zelf de hoogte van het collegegeld bepalen: deeltijdstudenten en studenten die een opleiding na het zesde of zevende studiejaar nog niet hebben afgerond. In tegenstelling tot hogescholen maken de meeste universiteiten gebruik van deze mogelijkheid.229 Recent zijn beleidsvoorstellen gedaan om ook op een andere manier een beperkte mate van collegegelddif-

227 228 229

Jacobs & Canton, 2003. Onderwijsraad, 2003a. Kaiser e.a., 2001.

Bijlage

B.5-137

ferentiatie mogelijk te maken. Zo zouden opleidingen met een maatschappelijke meerwaarde een hoger collegegeld mogen gaan vragen.230 Naast collegegeld hebben studenten te maken met de kosten van levensonderhoud en de aanschaf van studieboeken en materialen. Deels gaat het hier om publieke uitgaven omdat studenten deze bekostigen met hun studiefinanciering. Deels bekostigen studenten (en hun ouders, afhankelijk van hun inkomen ) deze zaken echter zelf. Een groot deel van deze private bijdragen komt niet ten goede aan de instellingen voor hoger onderwijs zelf, maar aan derden. Contractonderwijs, sponsoring, fondsen Universiteiten en hogescholen proberen in toenemende mate inkomsten uit private bronnen te verwerven. Zo verzorgen zij scholing tegen betaling voor derden zoals personeel van bedrijven of organisaties (contractactiviteiten, zie paragraaf 5). Ook zetten zij alumniverenigingen op en beheren fondsen uit bijvoorbeeld nalatenschappen (zie voorbeeld in het kader). Echter, het bedrag uit de fondsen maakt percentueel maar een fractie van de begroting van universiteiten uit.

Minder dan 1% van de begroting De inkomsten van het Leids Universitair Fonds groeien. In 2003 werd 2,3 miljoen euro ontvangen, in 2002 was dat nog 1,5 miljoen. Dit kwam door enkele grote legaten. Aan giften van alumni ontving de universiteit 330.000 euro (270.000 euro in 2002). Echter, in totaal is dit minder dan 1% op de totale universiteitsbegroting van circa 400 miljoen. Veel andere Nederlandse universiteiten kennen een kortere alumnitraditie, zodat de inkomsten nog veel lager zijn. Het alumnifonds van de Universiteit van Amsterdam ontving in 2004 bijvoorbeeld nog geen 100.000 euro aan giften, op een universiteitsbegroting van meer dan 500 miljoen euro. Bij de Universiteit Utrecht gaat het om iets meer dan 100.000 euro op een begroting van ruim 600 miljoen euro. Aanvullende inkomsten uit andere giften zijn hier bovendien relatief klein, zodat het aandeel private giften ten opzichte van de totale begroting vrijwel verwaarloosbaar is.

Bron: www.leidenuniv.nl; www.uva.nl; www.uu.nl

Aanbod commerciële banken Banken spelen in op de groeiende studiekosten voor individuele deelnemers door allerlei financiële voorzieningen aan te bieden. Een voorbeeld is de studieverzekering, waarbij van jongs af aan geld opzij wordt gelegd om later de studie te bekostigen. Het verzekeringselement zit in de combinatie met een risico-overlijdensverzekering. Ook bieden banken de mogelijkheid om rood te staan op een studentenrekening en studieleningen, bijvoorbeeld gekoppeld aan de voorwaarde dat een student in het bezit is van een propedeuse- of bachelordiploma.

230

Brief 30 november aan de Tweede Kamer over het advies van de Commissie Ruim baan voor talent, kenmerk HO/ BL/2004/57204.


5

Postinitieel onderwijs: overwegend privaat De rol van de overheid in het postinitieel onderwijs is beperkt. Publiek bekostigde aanbieders zoals roc’s, hogescholen en universiteiten ontvangen beperkte bekostiging voor deeltijdstudenten. Eventuele contractactiviteiten die zij daarnaast aanbieden zijn financieel gescheiden van hun publieke taak. Ook zijn in het postinitieel onderwijs veel particuliere instellingen actief. De overheid speelt wel een faciliterende rol, bijvoorbeeld door het fiscale stimuleren van scholing. Ook vanuit het bedrijfsleven zijn initiatieven om in onderwijs te investeren. Deze paragraaf geeft een overzicht. Publiek: fiscale regelingen scholingskosten Tussen 1999 en 2003 bestond een fiscale regeling waarbij werkgevers de scholingskosten van werknemers van de bedrijfswinst voor vennootschapsbelasting af mochten trekken. Bovendien mocht een werkgever 40% van de scholingskosten van werknemers van 40 jaar en ouder nog eens extra van de belasting aftrekken. De scholingskosten van werknemers van 40 waren daarmee 14% goedkoper dan vergelijkbare werknemers van 39 jaar (gegeven een vennootschapsbelastingtarief van 35%). Leuven en Oosterbeek (2004) maakten gebruik van deze leeftijdsgrens om het effect van de maatregel op de scholingsdeelname van 39- en 40-jarigen te vergelijken. De deelname van werknemers net boven de 40 bleek 15-20% hoger dan van diegenen net onder de 40. De daling in de scholingsdeelname van einddertigers bleek echter groter te zijn dan de toename van de participatie van beginveertigers. Kortom: het netto-effect van de maatregel bleek negatief. Deze evaluatie heeft er mede toe bijgedragen dat de regeling in 2003 is afgeschaft. Particulieren hebben nog wel de mogelijkheid om eigen uitgaven aan studiekosten af te trekken van de inkomstenbelasting. Een recent evaluatieonderzoek van deze studiekostenaftrek suggereert een positief effect op de uitgaven aan scholing.231 De daadwerkelijke scholingsinvestering ligt bovendien waarschijnlijk nog hoger, omdat alleen de directe scholingsuitgaven aftrekbaar zijn. Volgens Eurostat (2002) bedragen de indirecte kosten in de vorm van gederfde loonkosten circa 40% van de totale kosten. Privaat: contractactiviteiten en lesgeld Steeds meer roc’s en instellingen voor hoger onderwijs verzorgen contractonderwijs: scholing tegen betaling voor derden zoals personeel van bedrijven of organisaties. Hiervoor hebben grotere instellingen vaak een aparte contractafdeling en (van buiten af aangetrokken) contractmedewerkers en -docenten in dienst. Of zij brengen hun contractactiviteiten onder in een aparte bv of stichting. Om oneigenlijke concurrentie te voorkomen heeft de overheid bepaald dat dit onderwijs niet gefinancierd mag worden met reguliere subsidiegelden. Roc’s en instellingen voor hoger onderwijs moeten hun private geldstromen gescheiden houden van de publieke gelden. Aandeel roc’s in de opleidingenmarkt Toch hebben roc’s maar een gering aandeel in de opleidingenmarkt, zo blijkt uit onderzoek van het Max Goote Kenniscentrum.232 Recenter onderzoek233 laat zien dat het opleidingscluster handel en economie het meest werkt met contractactiviteiten. Bijna 50% van de respondenten geeft aan binnen dit cluster contractactiviteiten aan te bieden. In de overige clusters ligt het aandeel contractactiviteiten veel lager.

231 232 233

Berkhout, Leuven & Oosterbeek, 2005. Honingh, 2002. Huisman, 2004.

Bijlage

B.5-139

Vergeleken met het onderzoek uit 2002 zijn de contractactiviteiten minder in bv’s ondergebracht en meer in clusters of units. Dit opent betere perspectieven voor verbinding met het initieel onderwijs, aldus de onderzoekers. Hetzelfde onderzoek heeft gevraagd naar de omzet uit contractactiviteiten. Gemiddeld gaat het om 3,3 miljoen euro, 19.000 contacturen en 1.700 deelnemers per school. De spreiding is echter groot (omzet tussen de 14.000 en 8 miljoen euro). Contractactiviteiten bedragen rond de 6 à 9% van de totale omzet. Het aandeel contractactiviteiten groeit niet, maar driekwart van de respondenten wil de contractactiviteiten wel versterken in de nabije toekomst. Als grote knelpunten noemen de respondenten organisatie en flexibiliteit. Zo is er vaak onvoldoende draagvlak binnen de organisatie of zijn er afstemmingsproblemen. Omdat roc’s werken met een vast school- en vakantierooster, zijn ze vaak niet voldoende flexibel. Net als in het mbo bedraagt het lesgeld voor het volgen van een voltijdopleiding volwassenenonderwijs (vavo) 949 euro. In het hoger onderwijs is een breed commercieel aanbod van opleidingen, cursussen en trainingen. Daarnaast is er een sterke opkomst van contractactiviteiten. Daarbij kiest een organisatie voor een duurzame relatie met een instelling voor hoger onderwijs. Dit kan variëren van eenvoudige kortingsregelingen voor werknemers tot vergaande vormen van samenwerking. Zo worden er steeds meer kennisonderhoudscontracten gesloten. De werknemers kunnen dan een op maat toegesneden vervolgopleiding volgen. Een ander onderdeel kan zijn dat het opleidingsinstituut het bedrijf adviseert bij het opstellen van opleidingsplannen. Een voorbeeld van de ultieme vorm van contractonderwijs is een ‘Corporate Business School’. Hierbij gaat het om de realisatie van omvangrijke opleidingstrajecten voor grote groepen werknemers. Initiatieven vanuit het bedrijfsleven Werkgevers dragen bij aan het (middelbaar beroeps- en hoger) onderwijs via deelname aan duale trajecten en het opzetten van traineeprogramma’s voor startende werknemers. Daarnaast onderneemt het bedrijfsleven steeds vaker activiteiten vanuit de wens vorm te geven aan maatschappelijk verantwoord ondernemen. Enkele voorbeelden: VSBfonds In 1990 fuseerde de toenmalige VSB Bank met het verzekeringsconcern AMEV. De VSBBank werd toen voortgezet onder de naam VSBfonds. Bij deze fusie verwierf het VSBfonds een aanzienlijk aandelenbelang. Het jaarlijkse dividend hiervan wordt nu benut om projecten te financieren in de meest brede zin. De VSBfonds Beurs is een initiatief van het VSBfonds speciaal bedoeld voor studenten aan hogescholen en universiteiten. Met deze beurs kunnen studenten na afronding van hun opleiding aan een Nederlandse hogeschool of universiteit die aangesloten is bij het Beurzenprogramma, een studie in het buitenland volgen of onderzoek doen. De beurs bedraagt – afhankelijk van de begroting van de aanvrager – maximaal zevenduizend euro en is een schenking.


Werkgelegenheidsplan Philips Philips kent een werkgelegenheidsplan als bijdrage aan maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het plan wil een bijdrage leveren aan de bestrijding van langdurige werkloosheid en het voorkomen van uitsluiting. Aan dit plan hebben intussen (vanaf 1983) ruim 11.000 langdurig werklozen deelgenomen. Zij kregen een jaarcontract in de vorm van een kennismakingsovereenkomst, tegen betaling van het minimumloon, en hebben werkervaring opgedaan en scholing gekregen. Leden van etnische minderheden maken die laatste jaren ruim de helft uit van deze tijdelijke werknemers.

Bron: speech Philips, 2004

Grotestedenconvenant In 2000 hebben minister Vermeend van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en minister Van Boxtel van Grote Steden- en Integratiebeleid een raamconvenant gesloten met een aantal grote bedrijven in Nederland over de uitvoering van multicultureel personeelsbeleid en de in- en doorstroom van etnische minderheden. Inmiddels zijn met 110 bedrijven convenanten gesloten over zaken als het invoeren van cultuurvrije selectietests, het trainen van personeelsfunctionarissen, het opzetten van trainee-programma’s voor hoger opgeleide allochtonen, het introduceren van een mentormodel en duale trajecten.

Bron: http://www.wetsamen.nl/instrumenten_ondersteuning/raamconvenant.htm

Tot slot: werkgeversbijdrage O&O-fondsen In veel bedrijfstakken zijn Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen (O&O-fondsen) opgericht. Het doel hiervan is het verdelen van scholingskosten tussen bedrijven. Alle werkgevers in een sector dragen via een jaarlijkse heffing verplicht (meestal een in de cao afgesproken percentage van de loonsom) bij aan het fonds. Bedrijven die werknemers laten bijscholen kunnen een beroep doen op subsidie uit het fonds. Zo betalen alle bedrijven mee aan scholing. Dit is een stimulans voor bedrijven om hun werknemers bij te scholen. En het verzacht de pijn als een bijgeschoolde werknemer wordt ‘weggekaapt’ door een bedrijf dat weinig doet aan scholing. Hoewel dit systeem effectief lijkt te zijn geweest bij het stimuleren van de scholing van werknemers, worden de laatste jaren ook steeds meer vragen gesteld over het nut van de fondsen. Zo suggereren recente studies dat het rendement op bedrijfsopleidingen minder groot is dan eerder werd verondersteld, wat zou betekenen dat geen sprake zou zijn van onderinvestering in scholing, een belangrijke bestaansreden voor de fondsen. Ook blijken veel sectoren het probleem van het wegkapen van net bijgeschoolde werknemers op te lossen door het opnemen van terugbetalingsclausules bij cursussen. Als de werknemers binnen een bepaalde tijd het bedrijf verlaat, moeten zij de kosten van de cursus terugbetalen. De fondsen beschikken inmiddels over een ruime reserve (circa 1 miljard euro in 1999) die steeds groter wordt. Verder is de rol die de fondsen speelden bij de stimulering van het leerlingwezen afgenomen sinds de invoering van de eerdergenoemde fiscale faciliteit: het aandeel van het leerlingwezen daalde tussen 1995 en 1999 van 30% naar 13% van de fondsuitgaven. Het aandeel van uitgaven aan andere zaken dan scholing neemt juist toe: ruim een derde van de uitgaven wordt besteed aan zaken als kinderopvang, voorlichting, onderzoek en arbo-zorg.234 234

Waterreus, 2002.

Bijlage

B.5-141

6

Bekostiging in vergelijking met andere landen: meer private financiering in Angelsaksische landen, minder in continentaal Europa De tabellen 2 en 3 schetsen de onderwijsuitgaven als percentage van het bbp (bruto binnenlands product) in het leerplichtige en hoger onderwijs.235 Daarbij valt op dat de Nederlandse publieke uitgaven als percentage van het bbp in het leerplichtige onderwijs relatief laag zijn maar in het hoger onderwijs niet sterk afwijken. De private uitgaven liggen rond het gemiddelde van de Europese referentielanden, maar zijn met name in het hoger onderwijs wel veel lager dan in de Verenigde Staten en de andere Angelsaksische landen. Tabel 2 laat zien dat het leerplichtige onderwijs overal vrijwel geheel publiek gefinancierd wordt. Alleen Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kennen relatief hoge private uitgaven in het leerplichtige onderwijs. In Duitsland heeft dit waarschijnlijk te maken met uitgaven aan het leerlingwezen die worden meegeteld. In het Verenigd Koninkrijk komt dit mogelijk door uitgaven aan particulier onderwijs. Verder is het opvallend dat de Verenigde Staten als percentage van het bbp precies evenveel uitgeven aan het leerplichtige onderwijs als het gemiddelde van de referentielanden.

Tabel 5. Uitgaven aan primair en secundair onderwijs als percentage van het bbp (2002) Publiek

Privaat

Totaal

Nederland

3,3

0,2

3,4

Vlaanderen (België)

4,1

0,2

4,3

Duitsland

3,0

0,7

3,6

Engeland (VK)

3,7

0,6

4,3

Frankrijk

4,0

0,2

4,2

Zweden

4,6

0

4,6

Referentiescore

3,8

0,3

4,1

Verenigde Staten

3,8

0,3

4,1

Canada

4,9

1,3

6,1

Australië

3,6

0,7

4,2

Nieuw Zeeland

4,4

0,5

4,9

Bron: OECD 2005b, p.185, inclusief post-secundair onderwijs (niet tertiair)

Tabel 3 laat zien dat het hoger onderwijs in Europa overwegend publiek gefinancierd wordt, zij het dat het aandeel private uitgaven wel ruim twee keer zo groot is dan in het leerplichtige onderwijs (15% versus 7%). De hoogte van de private bijdragen in het hoger onderwijs varieert sterk per land. Zo kent Griekenland zo goed als geen private bijdrage, terwijl het hoger onderwijs in de Verenigde Staten, Australië en Nieuw-Zeeland ongeveer 235

De meeste andere landen kennen geen aparte bve-sector, zodat het middelbaar beroepsonderwijs meestal tot het leerplichtig onderwijs wordt gerekend.


voor de helft privaat gefinancierd is. Nederland zit met 22% tussen het Verenigd Koninkrijk (28%) en België en Frankrijk (14%) in.236

Tabel 6. Uitgaven aan tertiair onderwijs als percentage van het bbp (2002) Publiek

Privaat

Totaal

Nederland

1,0

0,3

1,3


1,2

0,1

1,4

Duitsland

1,0

0,1

1,1

Engeland (VK)

0,8

0,3

1,1

Frankrijk

1,0

0,1

1,1

Zweden

1,6

0,2

1,8

Referentiescore

1,1

0,2

1,3

Verenigde Staten

1,2

1,4

2,6

Australië

0,8

0,8

1,6

Nieuw Zeeland

0,9

0,6

1,5

Canada

Bron: Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005b, p.185

Een beperking van de uitgaven als percentage van het bbp en daarmee van de eerder genoemde kennisinvesteringsquote is dat onderliggende demografische factoren (zoals een relatief groot of klein aantal jongeren) buiten beeld blijven. Daarom is het inzichtelijker om te kijken naar de uitgaven per leerling of student, zoals in tabel 7. Het valt dan op dat de verschillen binnen Europa relatief klein zijn, maar dat de uitgaven in de Verenigde Staten veel hoger liggen, in het hoger onderwijs zelfs meer dan twee keer zo hoog.

236

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005b.

Bijlage

B.5-143

Tabel 7. Totale uitgaven aan onderwijsinstellingen voor kernactiviteiten per leerling/student in dollars (2002) Primair en secundair onderwijs

Tertiair onderwijs

Nederland

6.123

7.977


6.868

7.967

Duitsland

6.314

6.617

Engeland (VK)

5.650

8.966

Frankrijk

6.155

6.721

Zweden

6.536

7.832

Referentiescore

6.274

7.680

Verenigde Staten

8.556

18.292

Australië

5.953

8.113

Nieuw Zeeland

5.259

Canada

Bron: Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2005b, p.225. Primair en secundair onderwijs inclusief post-secundair onderwijs (niet tertiair), exclusief transport, maaltijden en huisvesting. Tertiair onderwijs exclusief onderzoeksactiviteiten, transport, maaltijden en huisvesting (met uitzondering van Nieuw-Zeeland).

Demografische verschillen kunnen een deel van het opmerkelijke verschil tussen de uitgaven als percentage van het bbp en de uitgaven per leerling verklaren. Zo heeft Nederland in vergelijking met andere OESO-landen relatief minder jongeren in de schoolgaande leeftijd, wat maar ten dele wordt gecompenseerd door een hoger dan gemiddelde onderwijsdeelname aan beroeps- en hoger onderwijs.237 Een mogelijk aanvullende verklaring is de grotere deelname aan vroegschoolse educatie in andere landen. Al met al wijken de Nederlandse onderwijsuitgaven per leerling niet sterk af van de uitgaven van de Europese referentielanden, met uitzondering van iets lagere uitgaven aan het leerplichtige onderwijs. Daarentegen investeren Angelsaksische landen veel meer dan Nederland in hoger onderwijs, met name privaat.

237

Centraal Planbureau, 2002.


doelgericht investeren in onderwijs advies

Recommend Documents