doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc., doc. JUDr. Vladimír Balaš, CSc., prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., 2015

Vzor citace: Blahož, J., Balaš, V., Klíma, K. Srovnávací ústavní právo. 5., přepracované a doplněné vydání. Praha : Wolters Kluwer, a. s., 2015, 520 s.

Učebnici zpracovali: doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc. část první (autorem oddílu 4. kapitoly VII je prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc.) část druhá kapitoly I, II, V, VII (prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., zpracoval v uvedených kapitolách části druhé problematiku České republiky) doc. JUDr. Vladimír Balaš, CSc. část třetí prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc. část druhá kapitoly III, IV, VI (s doc. JUDr. Josefem Blahožem, DrSc., kapitolu V)

© doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc., doc. JUDr. Vladimír Balaš, CSc., prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., 2015 ISBN 80–85963-80–9 (CODEX Bohemia, 1998) ISBN 80–86395-89–8 (2., přepracované vydání) ISBN 978–80-7357–312-6 (3., přepracované vydání) ISBN 978–80-7357–629-5 (4., přepracované a doplněné vydání) ISBN 978-80-7478-687-7

Obsah

Úvodem .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

ČÁST PRVNÍ: T EORIE SROVNÁVACÍHO ÚSTAVNÍHO PRÁVA. . . . . . . . . . . . . . . . . 14 KAPITOLA I: Věda srovnávacího ústavního práva.. . . . . . 1. Pojem vědy srovnávacího ústavního práva. . . . . . . . . . . . . . 2. Teorie práva a srovnávací ústavní právo.. . . . . . . . . . . . . . . 3. Úrovně – generace výzkumu srovnávacího ústavního práva se zvláštním zřetelem na srovnávací ústavní právo.. . . 4. Ústavněprávní komparatistika a právní systémy. . . . . . . . . . 5. Vzájemné propojování ústavního práva a mezinárodního práva.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Používání ústavněprávní komparatistiky v ústavněprávní praxi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 15 18 19 24 26 27

KAPITOLA II: Metody výzkumu srovnávacího ústavního práva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Právně logické a právně formalistické metody.. . . . . . . . . . . 2. Politologické a sociologické metody.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Funkcionální analýza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Metoda konkrétnosti ústavněprávního srovnávání.. . . . . . . .

29 29 30 31 31

KAPITOLA III: Ústavnost a demokracie.. . . . . . . . . . . . . . 1. Vztah občanů a státu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reprezentativní a zastupitelská demokracie.. . . . . . . . . . . . . 3. Občanská společnost.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Proceduralistické pojetí demokracie.. . . . . . . . . . . . . . . . . .

33 33 35 36 37

3

5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Po j e m d e mo kr at ické ú s tav no st i

Kontrola státní moci a její problémy v současnosti. . . . . . . . Autorita, efektivnost a samospráva.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pluralitní demokracie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modely vývoje demokracie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Test relevance demokracie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demokracie a struktura společnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozvoj demokracie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reformy demokracie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

KAPITOLA IV: Pojem demokratické ústavnosti ve srovnávacím pojetí.. . . . . . . . . . . . . . . . 1. Obecné otázky. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vznikající evropská demokratická ústavnost.. . . . . . . . . . . . 3. Teorie vládnutí (governance) a její pojetí ústavnosti a demokracie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Nadstátní – globální konstitucionalismus. . . . . . . . . . . . . . .

39 41 41 45 46 47 48 49

54 54 58 67 78

KAPITOLA V: Ústavnost a právní stát. . . . . . . . . . . . . . . . 80 KAPITOLA VI :Ústava – srovnávací pohled. . . . . . . . . . . . 1. Juristický typ pojetí ústavy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sociologický typ pojetí ústavy.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Smíšený typ pojetí ústavy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . KAPITOLA VII: Srovnávání ústavních systémů. . . . . . . . 1. Klasifikace ústavních systémů.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ústavní systém vlády shromáždění.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ústavní systém parlamentní.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ústavní systém České republiky.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Ústavní systém direktoriální. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Ústavní systém prezidentský. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Ústavní systém neoprezidentský.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Ústavní systémy a politické systémy v současnosti. . . . . . .

4

88 89 91 92

103 104 106 108 110 112 113 117 121

Ne jv yšší stát ní o rgány a j e j ich v z áj e m n é v z ta h y

ČÁST DRUHÁ: SROVNÁVÁNÍ ÚSTAVNÍCH INSTITUCÍ.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 KAPITOLA I: Nejvyšší státní orgány a jejich vzájemné vztahy v rozvinutých pluralitních demokraciích.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Nejvyšší zastupitelský sbor – parlament.. . . . . . . . . . . . . . 1.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.8. Parlament České republiky. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Hlava státu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vláda.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125 125 126 130 132 133 135 136 138 139 141 141 146 147 149 151 152 153 154 156 156 157 162 164 167 169 170 172

KAPITOLA II: Lidská a občanská práva.. . . . . . . . . . . . . 176 1. Pojem lidských a občanských práv.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Obyvatelstvo, občané a stát ve vývoji nauky o lidských a občanských právech.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5

Postav e n í po l it ických s t r an v ú s tav níc h sy stém ec h

3. Soudobé koncepce lidských a občanských práv.. . . . . . . . . 4. Svoboda a rovnost jako základní právně-filozofické kategorie lidských a občanských práv.. . . . . . . . . . . . . . . . 5. Obecné otázky úpravy lidských a občanských práv v ústavách předních demokratických států. . . . . . . . . . . . . 6. Politická a osobní práva v předních demokratických státech.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Koncepce politických a osobních práv. . . . . . . . . . . . 6.2. Svoboda slova, projevu a tisku.. . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Právo spolčovací a politické strany.. . . . . . . . . . . . . . 6.4. Volební právo a politické strany.. . . . . . . . . . . . . . . . 7. Sociální, hospodářská a kulturní práva v předních demokratických státech.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Ústavní úprava základních práv a svobod v České republice (srovnání).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1. Základní lidská práva v Listině.. . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2. Koncepce politických svobod v Listině.. . . . . . . . . . . 8.3. Hospodářská, sociální a kulturní práva v Listině. . . . . 8.4. Právo na spravedlivý proces.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Perspektivy vývoje lidských a občanských práv. . . . . . . . . 10. Teorie generací lidských práv.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Základní lidská a občanská práva ve sjednocující se Evropě. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1. Obecné otázky. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. Evropská ústavní úprava základních lidských a občanských práv.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3. Třídění lidských a občanských práv zavedené Listinou Evropské unie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.1. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.2. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.3. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.4. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3.5. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

188 191 196 201 201 209 210 211 212 219 220 221 223 224 225 230 232 232 237 239 240 242 247 250 251

KAPITOLA III: Postavení politických stran v ústavních systémech. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 1. Politické strany a státní moc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. Politické strany jako ústavněprávní instituce.. . . . . . . . . . . 257 6

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.

.. .. .. .. .. .. .. ..

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

Vol by a ú s tav ní s y s t é my

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

261 264 266 269 272 273 274 275

KAPITOLA IV: V olby a ústavní systémy.. . . . . . . . . . . . . 277 KAPITOLA V: Federace v komparačním pojetí ústavních systémů.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 1. Pojem federace a spolku. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 2. Federativní uspořádání v USA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 2.1. Obecné otázky federace USA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 2.2. Vztah pravomocí federace a států v USA. . . . . . . . . . 297 2.3. Kooperující federalismus v USA. . . . . . . . . . . . . . . . 300 2.4. Vliv federálních finančních přídělů – Grants in aid – na funkci federace v USA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 2.5. Přímé vztahy federálních a místních orgánů v USA.. . 305 3. Federativní uspořádání ve Spolkové republice Německo. . . 308 3.1. Vznik federativního uspořádání v SRN.. . . . . . . . . . . 308 3.2. Charakter a vývoj německého federalismu. . . . . . . . . 309 3.3. Současný stav federativního uspořádání v SRN.. . . . . 311 3.4. Politické strany a upevnění spolku.. . . . . . . . . . . . . . 313 4. Federativní uspořádání ve Švýcarsku. . . . . . . . . . . . . . . . . 314 5. Federativní uspořádání v Rakousku. . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 6. Britské společenství národů.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 7. Spojené království Velké Británie a Severního Irska. . . . . . 324 KAPITOLA VI: Místní správa a samospráva.. . . . . . . . . . 1. Kontinentální systém veřejné moci v místech. . . . . . . . . . . 1.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

327 328 328 330 331 332 332

So udn ict v í a s o u d ní ko nt ro l a ú s tav n o st i

1.6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anglo-americký systém veřejné moci v místech. . . . . . . . . 2.1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

333 334 334 335

KAPITOLA VII: Soudnictví a soudní kontrola ústavnosti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 1. Pojem soudní kontroly ústavnosti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 2. Model všeobecného difuzního ústavního soudnictví. . . . . . 344 2.1. Pojem Judicial Review a sféry jeho působnosti.. . . . . 344 2.2. Rovnováha složek státní moci ve vztahu k organizaci a činnosti Nejvyššího soudu USA.. . . . . . . . . . . . . . . 350 2.3. Základní pravidla realizace Judicial Review. . . . . . . . 351 2.3.1. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 2.3.2. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 2.3.3. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 2.3.4. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 2.3.5. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 2.4. Některé aspekty soudních rozhodnutí v ústavních otázkách.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 2.5. Soudní výklad zákonů.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 3. Neúplné všeobecné ústavní soudnictví. . . . . . . . . . . . . . . . 359 4. Všeobecné koncentrované ústavní soudnictví. . . . . . . . . . . 361 4.1. Rozsah federálního ústavního soudnictví. . . . . . . . . . 363 4.2. Kompetence Federálního tribunálu a jejich realizace.. 363 4.3. Rozhodnutí Federálního tribunálu ve věcech ústavněprávních. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366 5. Koncentrované a specializované ústavní soudnictví.. . . . . . 366 5.1. Obecné otázky a charakteristika.. . . . . . . . . . . . . . . . 366 5.2. Právní úprava.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 5.3. Vytváření a organizace ústavních soudů – problematika nezávislosti ústavních soudů a jejich členů. . . . . . . . . 370 5.3.1. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 5.3.2. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 5.3.3. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 5.3.4. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 5.4. Kompetence ústavních soudů a jejich realizace.. . . . . 374 5.4.1. Kontrola ústavnosti obecně závazných 8

normativních právních aktů.. . . . . . . . . . . . . . 5.4.1.1 Preventivní kontrola ústavnosti.. . . . . 5.4.1.2 Následná (represivní) kontrola ústavnosti norem.. . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1.2.1 Následná abstraktní kontrola ústavnosti norem. 5.4.1.2.2 Následná konkrétní kontrola ústavnosti norem. 5.4.2. Ústavní stížnosti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.3. Kompetenční spory mezi nejvyššími státními orgány.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.4. Spory vyplývající z federativního uspořádání.. 5.4.5. Rozhodování o protiústavnosti politických stran a o pozbytí základních práv.. . . . . . . . . . 5.5. Ústavní soudnictví v České republice.. . . . . . . . . . . .

376 376 377 378 380 386 392 392 393 394

ČÁST TŘETÍ: SROVNÁVACÍ ÚSTAVNÍ PRÁVO A VYBRANÉ OTÁZKY MEZINÁRODNÍHO PRÁVA.. . . . . . . . . . 397 KAPITOLA I: Poměr mezinárodního práva a práva vnitrostátního.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Přístupy k řešení otázky vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Monisté. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Dualisté.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Koordinační teorie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Praxe států.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Anglosaský právní systém.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Kontinentální právní systém.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Praxe v České republice.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oprávnění sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mezinárodní smlouvy vyžadující před ratifikací souhlasu Parlamentu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Postavení mezinárodních smluv ve vnitrostátním právním řádu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

398 402 402 404 405 408 408 412 413 415 416 418

Přenesení pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Publikace mezinárodních smluv ve Sbírce mezinárodních smluv.. . . . . . . . . . . . . . . . . . Preventivní kontrola mezinárodních smluv Ústavním soudem.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aplikace mezinárodních smluv českými soudy.. . . . . Povinnost respektovat obecné mezinárodní právo. . . . Interpretace mezinárodního práva.. . . . . . . . . . . . . . . Právo Evropské unie a vnitrostání (národní) právo členských zemí. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

KAPITOLA II: Evropská unie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Historické pozadí a cíle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rozšíření a rozvoj.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Struktura Evropské unie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Evropská rada.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Rada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Evropská komise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Evropský parlament. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Soudní dvůr Evropské unie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Evropský účetní dvůr. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Právní akty Společenství a jejich přijímání.. . . . . . . . . . . . Dohodovací postup.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Dělba pravomocí mezi Unií a členskými státy.. . . . . . . . . .

422 423 424 425 426 428 431

437 437 441 453 455 456 457 460 463 467 469 472 474

Základní literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 O autorech .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495

10

Úvodem

Kniha je vědeckou monografií o srovnávacím ústavním právu (ústavněprávní komparatistice). Zároveň plní úlohu vysokoškolské učebnice pro právnickou fakultu. Tím se však její poslání zdaleka nevyčerpává. Snadno přístupný styl zpracování vytváří z této monografie dostupnou příručku o ústavně-politickém uspořádání v těch státech, které jsou v současnosti středem pozornosti naší politiky, žurnalistiky, vyššího úřednictva, podnikatelské a bankovní sféry. Tato kniha je určena pro všechny ty, jejichž profese vyžaduje, aby získali kvalifikované poučení, utřídění a vzájemné porovnání ústavně-politických procesů v nejvýznamnějších státech, s jejichž děním se velmi často setkávají. Úměrně tomu, jak se po vstupu České republiky do Evropské unie zvětšuje propojenost České republiky s nejvyspělejšími státy EU a se Spojenými státy americkými, vzrůstá potřeba – především těch pracovníků, kteří tuto propojenost realizují svou činností – získat podrobnější znalosti o uspořádání a fungování ústavních institucí uvedených států, včetně institucí Evropské unie. Páté, přepracované a doplněné vydání zachycuje změny a doplňky nastalé v uplynulých čtyřech letech v ústavních systémech, v ústavním myšlení a ústavní praxi komparovaných států a ve vývoji Evropské unie. Obor srovnávacího ústavního práva je specifickým oborem právní vědy a zároveň specifickým oborem srovnávacího práva (právní komparatistiky) vůbec. Používáme-li pojem specifický, máme tím na mysli, že tento obor má svůj vymezený předmět zkoumání a zároveň i metody zkoumání, což jej odlišuje jak od jiných oborů teorie práva, tak od pozitivního práva a obecného práva srovnávacího. Po pečlivém cíleném výběru jsou v této knize komparovány Spojené státy americké, Velká Británie, Francie, Spolková republika Německo, Itálie, Rakousko a Švýcarsko. Důvodem tohoto výběru je nejen 11

skutečnost, že jde v euroamerickém měřítku o státy většinou mocenskopoliticky nejvýznamnější (USA, Velká Británie, Francie, Německo, Itálie), ale také to, že v nich byly realizovány – včetně menších států Švýcarska a Rakouska – modelové ústavní systémy. Vzhledem k tomu, že dílo je určeno veřejnosti v České republice, byly do něho zařazeny rovněž komparativně pojaté analýzy ústavního systému a ústavních institucí v České republice. Předmětem úvah při výběru ústavních systémů, které budou předmětem komparace, byla otázka, zda by bylo vhodné, aby autorský kolektiv volil cestu co možná nejširšího záběru, pokud jde o množství zkoumaných států, či zda je jak z pedagogického, tak i vědeckého hlediska vhodné se zaměřit na menší počet analyzovaných a komparovaných ústavních systémů. Jednoznačně převážilo hledisko druhé, a to z těchto důvodů: odhlédneme-li od zdůvodnění, které již bylo uvedeno shora, tj. že jde o státy většinou mocenskopoliticky a modelově nejvýznamnější, stála zde otázka nad jiné významná. Má čtenář získat z prováděné komparace co nejvíce povšechných – obecných – znalostí o velkém množství ústavních systémů a institucí (často téměř identických), tj. znalostí velmi povrchních a povšechných, nebo je lepší čtenáře seznámit při komparaci vybraných ústavních systémů a ústavních institucí s ústavní kulturou a funkcí ústavních institucí tak, aby plně pochopil jejich život a jejich specifika. Současně je třeba zdůraznit, že tam, kde to autoři považují za vhodné, překračují vymezený rámec sedmi komparovaných ústavních systémů a zmiňují se o ústavní situaci také ve státech dalších včetně cíleného srovnání s Českou republikou. Zvláštní pozornost je věnována ústavní a právní kultuře anglo-americké, která se výrazně liší od ústavní a právní kultury kontinentální Evropy, jak po stránce hmotněprávní, tak i procesněprávní, a dokonce i náš velmi vzdělaný a erudovaný právník jí často rozumí jen velmi obtížně a dopouští se při jejím hodnocení různých omylů. Tím nejzávažnějším omylem bývá nepochopení odlišnosti vztahu obsahu a formy anglo-amerického práva, kdy pro výraznou odlišnost forem anglo-amerického práva od forem práva kontinentálněevropského bývá velmi často odmítán jako nesrovnatelný, či obtížně srovnatelný, a tím i těžko modelově použitelný, i sám obsah tohoto práva, a to zejména práva ústavního. Kniha je rozvržena do tří částí, které se dále člení na kapitoly a subkapitoly. Část první se zabývá teorií srovnávacího ústavního práva, 12

část druhá srovnáváním ústavních institucí, v části třetí jsou pak řešeny vybrané otázky mezinárodního práva, obsahově jednoznačně propojené se srovnávacím ústavním právem. Jsou to otázky ústavního řešení (ze srovnávacího pohledu) poměru mezinárodního práva a práva ústavního a analýza základních institucí Evropské unie včetně otázky vztahu těchto institucí k ústavním institucím členských států Evropské unie, jejichž počet nyní nebývale vzrostl. Tam, kde to autoři považují za vhodné, je provedena i komparace ústavních institucí některých ostatních států, které nejsou pojaty do onoho okruhu hlavních vybraných států. Jde o ústavní instituce Španělska, Portugalska, Belgie, Nizozemska, Dánska, Finska, Švédska, Řecka a Polska. Kniha je dílem tří autorů: doc. JUDr. Vladimíra Balaše, CSc., doc. JUDr. Josefa Blahože, DrSc., a prof. nzw. doc. JUDr. Karla Klímy, CSc. JUDr. Vladimír Balaš, CSc., napsal část třetí: Srovnávací ústavní právo a vybrané otázky mezinárodního práva. Doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc., je autorem části první: Teorie srovnávacího ústavního práva, v části druhé: Srovnávání ústavních institucí následujících kapitol: I. Nejvyšší státní orgány a jejich vzájemné vztahy v rozvinutých pluralitních demokraciích, II. Lidská a občanská práva, VII. Soudnictví a soudní kontrola ústavnosti. Prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., napsal v části druhé kapitoly: III. Postavení politických stran v ústavních systémech, IV. Volby a ústavní systémy, VI. Místní správa a samospráva a spolu s doc. JUDr. Josefem Blahožem, DrSc., kapitolu V. Federace v komparačním pojetí ústavních systémů. Prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma zpracoval v části druhé v kapitolách I., II. a VII. problematiku České republiky a dále napsal v části první v kapitole VI. teoretické pojednání o ústavním systému České republiky. Editorem knihy a vedoucím autorského kolektivu byl doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc.

V Praze dne 15. října 2014

doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc., vedoucí autorského kolektivu

13

ČÁST PRVNÍ

TEORIE SROVNÁVACÍHO ÚSTAVNÍHO PRÁVA

KA P IT O LA I

Věda srovnávacího ústavního práva 1.

Pojem vědy srovnávacího ústavního práva

Pojem srovnávacího práva stejně tak jako pojmu srovnávacího práva podřazený pojem, to jest pojem srovnávacího ústavního práva, nejsou dosud v právní vědě zcela jednotně chápány. Této skutečnosti odpovídají též zčásti i názvy pro srovnávací právo v jednotlivých jazycích, názvy, umožňující poněkud odlišný překlad do češtiny (v angličtině je to Comparative Law, ve francouzštině droit comparé, v italštině diritto comparato, ve španělštině derecho comparato, v němčině Rechtsvergleichnug, v ruštině sravnitělnoje pravo). Zvolíme-li za příklad překladu do češtiny anglický a francouzský název, pak anglický název comparative law plně odpovídá českému překladu srovnávací právo, stejně tak jako název comparative constitutional law – srovnávací ústavní právo. Francouzský název droit comparé je nutno přesně přeložit do češtiny jako právo srovnávané, stejně tak jako název droit constitutionnel comparé – srovnávané ústavní právo. Anglický název zcela zřetelně etymologicky a obsahově naznačuje, že význam spojení Comparative Law – srovnávací právo je označením zvláštního oboru právní vědy. K tomuto pojetí obsahovému – ať již je název v konkrétním jazyce jakýkoliv – se zřejmě přiklání většina komparativistů v současném světě.1 Nasvědčují tomu diskuse na kongresech Mezinárodní akademie srovnávacího práva (se sídlem v Paříži), které se

1

Srov. Jackson, V. and Tushnet, M., Comparative Constitutional Law, New York 1999; Knapp, V., Velké právní systémy, Úvod do srovnávací právní vědy, Praha 1996.

15

Srovnávací právo

Srovnávací ústavní právo

Srovnávané ústavní právo

Vě da s rov návacího ú s tav ního p ráva

konaly v roce 1998 v Bristolu a v roce 2000 v New Orleansu, kterých se také autor této kapitoly účastnil. Pro vytváření vědy srovnávacího ústavního práva má vysokou kvalitativní hodnotu rozvoj vědy a praktického významu ústavního práva srov. zejména přímá spojnice ústavního práva s klíčovými kodexy v oblasti soukromého práva (občanskoprávní kodexy – viz např. §§ 1–13 Nového občanského zákoníku v České republice) a práva veřejného. Součástí toho je i rostoucí rozmach judicializace ústavního práva, a to nikoliv pouze v judikatuře ústavních a jim naroveň postaveným soudů, ale též v celé soudní soustavě v příslušných státech. Uvedený vývoj lze označit jako konstitucionalizaci právních řádů, jejichž podmínkou sine qua non je otevřenost národních právních řádů právu nadstátnímu (za konkrétní případ lze označit právo Evropské unie) a právu mezinárodnímu (zde lze za konkrétní příklad uvést Evropskou úmluvu o lidských právech). Neobyčejně významným faktorem počíná být otevřenost soudů jednotlivých států, a to z počátku soudů ústavních, pokud jde o přejímání poučení z jádra rozhodnutí (ratio decidendi) ústavních soudů jiných států. Tyto faktory plně reflektované ve vědě srovnávacího ústavního práva vyúsťují v možnou a v současné době již v mnoha ohledech velmi reálnou intronizaci vědy srovnávacího ústavního práva jako vrcholového oboru obecné srovnávací právní vědy.2 K tomu velmi přispívá také slábnutí přeexponované glorifikace národního ústavního práva těch států, které byly v historickém vývoji demokratického konstitucionalismu vrcholným vzorem – USA, Velká Británie, Francie, Švýcarsko, po druhé světové válce Spolková republika Německo. Pokud národní věda v těchto státech považovala ústavu daného státu za vrchol konstitucionalismu – a to se v minulých dekádách stávalo poměrně často, byl rozvoj srovnávacího ústavního práva limitován. Lze říci, že ve Spolkové republice Německo, Francii a Švýcarsku již zmíněný trend spatřující pro právní komparatistiku kvalitativní vrchol ústavnosti v ústavním právu vlastního státu již zcela vymizel a ve Velké Británii byl výrazně oslaben, zůstává dosud ve značné míře dosti silným v USA. S ohledem na explozívní 2

von Bogdandy, A., Comparative Constitutional Law: A contested Domain: A. Comparative Constitutional Law: A Continental Perspective (in Rosenfeld, M., Sajó, A., ed., The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law), Oxford 2013, pp. 29–31.

16


judicializaci celého ústavního procesu a zakladatelský význam ústavněsoudních doktrín Nejvyššího soudu USA jako dominantních vzorů pro judikaturu ústavních soudů demokratických států v procesu globalizace demokratických států jde o jev zcela odůvodněný a pochopitelný. Zároveň ovšem tato situace v recentním období jednoznačně pozitivní nabývá v současném procesu globalizace demokratických států, který se projevuje rovněž ve výrazném vzrůstu kvality konstitucionalismu některých z těchto států, určitých negativních rysů. Spočívají v tom, že zákonodárce či soudci zejména Nejvyššího soudu USA dosud zásadně neaplikují ve své praxi komparativní přístupy. Například v judikatuře Nejvyššího soudu USA v otázkách ústavnosti se dosud nesetkáváme s tím, že by se americký soudce ve své argumentaci – formulaci ratio decidendi navrhovaného rozhodnutí opřel mimo jiné o judikaturu francouzské Ústavní rady nebo německého Spolkového Ústavního soudu nebo Evropského soudního dvora. Tuto realitu lze označit jako určitý limit rozvoje srovnávacího ústavního práva. V těchto souvislostech vyslovuje americký konstitucionalista Bruce Ackerman názor, že v průběhu několika dalších desetiletí, kdy vklad do globální pokladnice konstitucionalismu mimořádně vzroste zásluhou Francie, Německa, Itálie, Evropské unie, ale též takových států jako je Indie, začne být přínos konstitucionalismu USA a zejména soudní interpretace a dotváření ústavního práva Nejvyšším soudem USA pojímán převážnou většinou světové ústavní praxe pouze jako mimořádný a speciální přínos, nikoliv jako světové paradigma.3 V České republice dosud zřejmě část právních teoretiků zastává názor, že srovnávací právo – právní komparatistika je jednou z vědeckých metod výzkumu práva. Metodu právní vědy lze podle našeho názoru vymezit jako vědecké postupy a prostředky výzkumu a interpretace práva, zatímco obor právní vědy znamená vytyčení a dosahování konkrétních právních cílů. Vědecká práce zabývající se právní komparatistikou prokazuje, že množství těchto cílů stále vzrůstá a tato skutečnost se proto stává rozhodující oporou pro vyslovení názoru, že srovnávací právo, respektive srovnávací právní věda – oba názvy považujeme co do svého obsahu za identické – jsou samostatným

3

Ackerman, B., The Rise of World Constitutionalism (in Rogoff, M., A., French Constitutional Law, Cases and Materials), Durham 2014, pp. 3.

17

Právní komparatistika


oborem právní vědy, vnitřně pak dále specializovaným podle toho, jaká právní odvětví, respektive právní instituce (z ústavněprávních například ústavní soudnictví) jsou předmětem výzkumu srovnávací právní vědy. Vyslovujeme proto jednoznačně názor, že srovnávací právo a jako jeho součást srovnávací ústavní právo jsou samostatným oborem právní vědy. Studuje-li ústavní právník normy ústavního práva jiného státu, než je stát, jehož je občanem, nemělo by v centru jeho pozornosti být pouze to, co je obsahem těchto norem a jaké je systémové uspořádání, struktura a forma těchto ústavněprávních norem, resp. jaká je jejich funkce ve vztahu ke společenským dějům v tomto státě, ale též to, jaká je kognitivní struktura těchto ústavněprávních norem. Především znalost naposled uvedených faktorů umožňuje důsledně poznat a pochopit ústavněprávní normy jiných států, pochopit právní myšlení tvůrců těchto ústavněprávních norem a usnadnit tím komunikaci s nimi. Jde rovněž o poznání příčin jejich jednání, jejich zájmů, hodnot, idejí a morálních principů, kterými se řídí.4

2.

Teorie práva a srovnávací ústavní právo

Vzniká otázka, zda srovnávací právo můžeme zařadit pod obecný pojem teorie práva. Často, zejména z důvodů pedagogických, je například filosofie práva podřazována pod údajně obecnější pojem teorie práva. Ponecháme však tuto otázku stranou a zaměříme se na problematiku srovnávacího práva a zejména srovnávacího ústavního práva. Jestliže obor právní vědy, za který považujeme srovnávací právo, má charakter teleologický, tj. dosahování cílů, je třeba se tázat, jsou-li tyto cíle teoretické nebo praktické, respektive, zda mají obojí charakter. Má-li teorie práva výlučně cíle teoretické (samozřejmě obohacující právní praxi), srovnávací právo jako obor právní vědy si klade jak cíle praktické, tak teoretické. Jako příklad lze uvést výsledky srovnávání modelového a institucionálního řešení a právní úpravy ústavního 4

Rogoff, M. A., op. cit., str. 25.

18

Cíl srovnávacího ústavního práva


soudnictví. Jeho cíl je jak teoretický – poznávání určujících společných znaků, typů a modelů ústavního soudnictví, tak zejména také praktický – zkratkově řečeno, poznání nejvhodnější úpravy a působení (s ohledem na společenské podmínky daného státu) konkrétního modelu ústavního soudnictví.5 Nejvýznamnějším cílem srovnávacího práva včetně srovnávacího ústavního práva, které je předmětem našeho zájmu, je v určitých rysech shodná efektivnost funkce ústavněprávní instituce (byť z hlediska formálně právní úpravy výrazně odlišné) v konkrétním společenském prostředí. Jako příklad je možno uvést instituce prezidenta USA, ministerského předsedy Velké Británie, francouzského prezidenta a spolkového kancléře v SRN. Zároveň to může být zjištění například nejefektivnějšího modelu ústavního soudnictví, ale také například zjištění obsahu pojmu ústavní soudnictví.

3.

Úrovně – generace výzkumu srovnávacího ústavního práva se zvláštním zřetelem na srovnávací ústavní právo

Velmi často se setkáváme s tím, že jakákoliv zmínka v odborné práci o tom, jaké jsou právní úpravy určité oblasti společenských vztahů v některých státech, často převzatá z české literatury, bez znalostí právní úpravy a vědecké literatury daných států, je považována za právní komparatistiku. Zde samozřejmě o srovnávací právo nejde. Je to pouze snaha vytvořit zdání právní, respektive ústavněprávní komparatistiky, která je dnes čímsi zcela nezbytným pro rozvoj právní vědy především v nevelkém státě, jako je Česká republika. Naproti tomu však často stojí názor odmítající uznat za právní komparatistiku kvalitní srovnávání vycházející ze znalosti pramenného materiálu a vědecké literatury, jakož i poznání funkce právních institucí na zahraničních pobytech, srovnávání, které však určitý autor ze svého subjektivního hlediska nepovažuje za dostatečně vědecké, neboť neplní všechny 5

Heringa, A. W. and Kiiver, P., Constitutions Compared, An Introduction to Comparative Constitutional Law, Antwerp, Oxford, Portland 2009, str. 147, 157, 160.

19


úrovně právní komparatistiky. Tyto názory je třeba rovněž odmítnout jako nesprávné. Při právní komparaci je výchozím faktorem comparatum, tj. to, co má být srovnáváno s jinými faktory, označovanými jako comparanda. Třetím prvkem je tertium comparationis – relátor umožňující srovnání, tj. rozhodující srovnatelný faktor, respektive znak srovnatelnosti. Například v uvedených vztazích vrcholných vládních a výkonných institucí – prezidenta USA, ministerského předsedy Velké Británie, francouzského prezidenta a Spolkového kancléře SRN je to do značné míry identický souhrn mocenských vztahů ve sféře moci vládní a výkonné, ve zvoleném příkladu ústavního soudnictví obecně závazný výklad ústavy. Vzniká otázka, zda je možné v právu a v našem případě v ústavním právu srovnávat, pokud chybí tertium comparationis. Na základě pouze formální logikou se řídícího pohledu bychom dospěli k samozřejmému závěru, že to možné není, neboť srovnávat lze jen to, co je srovnatelné, tedy to, co obsahuje významné společné znaky. Zvláště ve srovnávacím ústavním právu, zjišťujeme-li, zda určitý stát je státem demokratickým, či demokratickým státem není, je velmi důležité tzv. kontrastní srovnání, kdy na základě pouhé analýzy například dvou ústav zjistíme, že jsou v základě nesrovnatelné. V srovnávacím ústavním právu jsou rozhodujícím cílem jednak interpretace srovnávaných ústavních pojmů, jednak snaha přispět ke zdokonalování ústavních institucí. Právní věda srovnávacího ústavního práva má různé úrovně. K jejich rozlišení je vhodné použít pojmu generace, který je obvyklý v kybernetice a biologii. 1. Za první úroveň – generaci ústavněprávní komparatistiky je možno považovat ucelené analytické souřadné popsání ústavních úprav ve dvou nebo více státech. Zde nemusí být určeno comparatum (často však tomu tak bývá). Jde o pouhé řazení comparand. Na čtenáři je, aby sám určil tertium comparationis. První generace ústavněprávní komparatistiky má velkou hodnotu informační. Není subjektivistickou tím, že by vnucovala čtenáři názor autora, který komparaci provádí. V současné době zcela v rámci komparatistické ústavněprávní literatury převládají práce první generace. Lze říci, že bez nich, bez bohatosti v nich nashromážděného faktografického materiálu, by ani komparativní práce druhé a třetí generace nemohly vzniknout. Tato komparatistika první generace je zvláště v ústavním právu využitelná 20

Úrovně – generace srovnávacího ústavního práva


také z toho důvodu, že umožňuje uvedené kontrastní srovnání neboli zjištění nesrovnatelnosti. 2. V druhé úrovni – generaci – srovnávacího ústavního práva je zájem soustředěn buď na srovnání celkových koncepčních řešení ústav, respektive dalších ústavních zákonů, nebo na srovnávání ústavněprávních úprav vybraných ústavních institucí v jednotlivých státech. Comparatum je zpravidla ústava státu, jehož je autor občanem. Pokud jsou předmětem srovnávacího výzkumu jednotlivé ústavní instituce, bývá za comparatum vybrána ústavní instituce, která je buď celosvětově, nebo v rámci určitého světového regionu považována za nejvýznamnější. Jako comparatum může být také vybrána například první modelová ústavní úprava ústavní instituce, která má již dlouhodobý mezinárodní respekt. Výrazné odlišnosti od této úpravy zpravidla nebývají ve světové právnické veřejnosti považovány za vhodné. Komparativní výzkum je ve druhé generaci ucelený – zahrnuje comparatum, comparanda i tertium comparationis. Zpravidla při komparaci druhé generace nedochází k výraznému oddělení procesněprávních a materiálněprávních institucí, neboť jejich provázanost je zvláště v ústavním právu jednoznačná. Komparace druhé generace může také být komparací historickou. Rozeznáváme: a) komparaci historickou různých států, jejímž předmětem jsou ústavy více států – historická je v tom směru, že za comparatum je zvolen historický ústavní model a comparanda tvoří soudobé ústavy; je zkoumáno, jaké jsou v nich odlišnosti oproti původnímu historickému modelu; b) komparaci historickou vnitrostátní, kdy současná ústava daného státu je srovnávána například s první ústavou tohoto státu (například srovnávání současné ústavy České republiky s československou ústavou z roku 1920). Příkladem komparace druhé generace může být též komparace modelová deskriptivní, zde srovnáváme například ústavněprávní řešení prezidentského či parlamentního systému v různých státech bez ohledu na jejich funkci. Pokud jde o komparaci ústavněprávních norem, bez ohledu na jejich funkci v daném společenském prostředí lze tuto komparaci vždy kvalifikovat jako druhogenerační. Jakákoliv ústavněprávní komparace 21

,

Komparace historická

Komparace modelová deskriptivní


druhé generace, ať již jde o komparaci ústavněprávních norem několika států, či o komparaci historickou – ústavněprávních norem téhož státu v různé době přijatých, má značně omezený praktický význam, neboť se zde pohybujeme pouze v oblasti „co býti má“, a nikoli v oblasti „co jest“. 3. Třetí, hodnotově nejvýznamnější úroveň – generace komparatistiky, je zaměřena na srovnávání nikoli pouze ústavněprávní úpravy, ale také na funkci ústav, ústavních zákonů a ústavněprávních institucí.6 Srovnávací výzkum funkce ústavy, ústavních zákonů a ústavněprávních institucí je mimořádně náročný. Zahrnuje kromě perfektní právní erudice v ústavních řádech mimořádný stupeň znalostí společenského prostředí, v němž určité ústavněprávní a institucionální řešení působí. Poskytuje také možnost odpovědi na otázky, zda společenské prostředí pro ústavní vzor, ústavněprávní instituce, které jsou zamýšleny k převzetí do ústavního pořádku určitého státu, je v zásadě shodné se společenským prostředím ve státě, z něhož jsou ústavní vzor či ústavněprávní instituce přejímány, a zda jejich funkce bude stejně efektivní jako ve státě vzorovém, respektive bude výrazně nižší, či zda tento ústavní vzor či ústavněprávní instituce budou ve velmi odlišném společenském prostředí nefunkční. V ústavním právu mají zvláštní význam komparace modelová a futurologická z hlediska jejich řešení i funkce. a) Modelová komparace třetí generace je srovnávání formy vlády, například prezidentské či parlamentní, lze tu rozdělit modelovou komparaci současnou a modelovou komparaci historickou. aa) Modelová komparace současná znamená srovnávání například dvou parlamentních modelů ve dvou či několika státech se zaměřením jak na ústavněprávní zakotvení, tak na funkčnost těchto modelů z hlediska společenského prostředí. Výsledkem srovnání bude, nakolik se státně mocenské procesy – faktická ústava – odlišují od ústavního modelu v důsledku konkrétního společenského prostředí a jaký je výsledek vzájemného 6

Burges, J. W., Political Science and comparative Constitutional Law, General Books LLC Publication, 2009, str. 107 n.

22

Modelová komparace deskriptivní i funkční


srovnání tohoto společenského prostředí, které faktickou ústavu vytváří. aa) Modelová komparace historická třetí generace vystupuje zvláště do popředí v současnosti, kdy historické modelové řešení forem vlád (například model parlamentní formy vlády) se výrazně změnilo v důsledku hlubokých změn politických systémů. Klasickým příkladem je zde britský parlamentní systém, který v době svého vzniku označoval, že parlament byl skutečným centrem státní moci, což v současnosti patří k minulosti. Historická modelová komparace naznačuje, že zachovávání původních názvů ústavních modelů – forem vlád má význam pouze tradiční. b) Komparace futurologická se zaměřuje na komparaci předpovědí o vývoji ústavních modelů, respektive forem vlád. Je zde sledováno to, nakolik se předpovědi v nedávné době formulované a mnohdy navzájem protikladné splnily, splnily zčásti, či naopak byly zcela pochybené. Cílem této komparace je být korektivem pro příští futurologické úvahy a předpovědi o vývoji ústavních modelů, respektive forem vlád. Futurologická komparace je založena na srovnávání extrapolace současných vývojových trendů v oblasti vývoje státu, ústavního systému a forem vlád. Tyto vývojové trendy je třeba nazírat v úzkém kontextu s vývojem ekonomickým, sociálním a politickým. Mimořádně přesně uskutečňovaná extrapolace vývojových trendů států, ústavních systémů a ústavních institucí nemůže nikdy plně vystihnout realitu, která nastane. Tato extrapolace, pokud je exaktně prováděna, zachycuje pouze objektivní procesy a nemůže brát v úvahu subjektivní faktory, jako jsou schopnost či neschopnost politiků a manažerů, které mohou zkoumaný proces vývoje do určité míry pozitivně či negativně ovlivnit.

23

Futurologická komparace deskriptivní i funkční

4.


Ústavněprávní komparatistika a právní systémy

Ústavněprávní komparatistika v euroamerickém prostoru, zaměřená na vybrané státy v něm existující (a tyto státy zkoumá také tato kniha), vychází z převážně akceptovaného rozdělení práva v tomto prostoru na oblast anglo-amerického práva a oblast kontinentálněevropského práva. Přitom je všeobecně přijímáno, že toto dělení je pomocné. Vychází pouze z toho, že v oblasti anglo-amerického práva jsou soudní rozhodnutí obecně závazná, zatímco v kontinentálněevropské právní oblasti tomu tak až na výjimečné případy není. V anglo-americké oblasti je výklad práva obsažený v soudním rozhodnutí závazný inherentně, to jest z hlediska samé podstaty soudního rozhodnutí. Výjimečnost závaznosti soudního rozhodnutí v kontinentálněevropské oblasti, pokud jde o výklad práva v tomto rozhodnutí obsažený, musí být dána ústavou, respektive ústavním zákonem. Je tomu tak v případě rozhodnutí ústavních soudů. Zároveň obecné systémové pojetí vyžaduje konkrétní přístup, který je zejména v ústavním právu velmi signifikantní. V anglo-americké oblasti jde o to, zda v daném státě existuje psaná ústava ve smyslu ústavního zákona (USA), či zda jsou v rozhodné míře ústavněprávní vztahy upraveny ústavními zvyklostmi (Velká Británie). Rovněž právní oblast kontinentální Evropy je z hlediska konkrétního pohledu na kontinentálněevropské právní subsystémy (románský, germánský a nordický) a státy do nich náležející velmi různorodá. V obou těchto základních právních oblastech jsou odlišnosti podtrženy specifickým vývojem ústavních modelů.7 Ústavněprávní komparatistika, především v těch státech, kde základním pramenem ústavního práva je ústava či souhrn ústavních zákonů, rozeznává ústavy monolegistické a ústavy polylegistické. Monolegistická ústava je charakteristická tím, že ústavněprávní vztahy jsou upraveny v jediném ústavním zákonu. Změny ústavy se uskutečňují cestou ústavních dodatků. (Zároveň zde bývá neobyčejně významná interpretační judikatura orgánu soudní kontroly ústavností – často významnější než ústavní dodatky – USA.) Polylegistická ústava

7

Goldsworthy, J., Interpreting Constitutions, A comparative study, Oxford 2007, str. 8n., 55 n.,106 n., 161 n.

24

Monolegistická ústava

Polylegistická ústava


není založena na jediném ústavním zákonu nazvaném ústava – tato ústava umožňuje tvorbu nových ústavních zákonů. To samozřejmě může vyvolávat otázku, zda lze každý ústavní zákon, který splňuje ústavněprocesní podmínky předepsané pro jeho vznik kvalifikovat jako ústavní zákon, či zda musí též splňovat obsahové – materiální podmínky vyžadované pro ústavní zákon. V těchto státech ústavně-právní komparatistika operuje buď s pojmem ústavy v užším a širším smyslu (za ústavu v užším smyslu je pojímán ústavní zákon označený jako ústava, ústavou v širším smyslu je pak souhrn všech ústavních zákonů), nebo používá pojmu ústavní řád či ústavní pořádek, jak to například zakotvuje Ústava ČR. Ústavněprávní komparatistika je v současnosti schopna vymezit základní rámec nezměnitelných náležitostí ústavy, jimiž jsou obecně řečeno demokratické hodnoty (prvořadé místo zde náleží základním lidským právům a stěžejním principům demokratické ústavnosti, jakými jsou suverenita lidu, právní stát, omezená vláda, dělba moci, pluralismus, demokratický konsensus a legitimita). Tyto nezměnitelné náležitosti ústavy jsou označovány jako jádro ústavy.8 Uvnitř ústavy, respektive ústavního pořádku, tak vzniká diferenciace mezi právem často označovaným jako nadústavní či superústavní, tedy ústavním právem ústavním procesem nezměnitelným, a právem ústavním, které je ústavním procesem měnitelné. V oblasti právního systému kontinentální Evropy bylo možno s určitými výjimkami cca do poloviny 20. století říci, že jediným pramenem ústavního práva je zde ústavní zákon. Ve druhé polovině 20. století se však situace výrazně mění v tom směru, že za pramen ústavního práva je třeba pojímat v mnoha státech kontinentální Evropy rozhodnutí ústavních soudů a jim naroveň postavených obecných soudů. Je tomu tak jak v románské podoblasti kontinentálněevropského práva, tak v podoblasti germánské a zejména pak v podoblasti nordické, zahrnující skandinávské země a Holandsko.

8

Heringa, A.W. and Kiiver, P., op. cit. str. 1–8.

25

5.


Vzájemné propojování ústavního práva a mezinárodního práva

Předmětem velké pozornosti teoretiků z oboru mezinárodního práva veřejného a ústavního práva se stává proces vzájemného splývání ústavního a mezinárodního práva na počátku druhé dekády 21. století. Projevuje se to zejména v oblasti základních ústavních principů, lidských práv, právního státu, sociálního státu, regionalizace a federalizace. Oba procesy – internacionalizace ústavního práva a konstitucionalizace mezinárodního práva jsou neoddělitelné. Komplexy mezinárodněprávních norem se stávají bezprostředně právně závaznými v jednotlivých státech na straně jedné a ústavněprávní principy a ústavněprávní strukturální řešení jsou uplatňovány při vytváření mezinárodněprávních institucí na straně druhé. Zvláště tyto procesy dokumentuje inkorporace mezinárodněprávních smluv o lidských právech do ústav jednotlivých států v podobě ústavních katalogů lidských práv. Zvláště typickým příkladem je zde Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, která se stala součástí ústavního práva Velké Británie, Rakouska, Bosny a Hercegoviny. Rovněž jurisprudence Evropského soudu pro lidská práva, zřízeného na základě Evropské úmluvy mimořádně zvýrazňuje regionální internacionalizaci ústavního práva evropských států. Dalším příkladem jsou Mezinárodní pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o právech hospodářských, sociálních a kulturních, které byly inkorporovány do ústavní úpravy lidských práv v Kanadě – Kanadské Charty práv a svobod. Typickým příkladem konstitucionalizace mezinárodního práva, spočívající jak v částečném převzetí modelových řešení ústavních systémů, tak ústavních principů jako princip federalismu, dělby moci a jeho klíčové součásti systému brzd a vyvážení (checks and balances), právního státu do mezinárodních organizací je zejména Evropská unie.9

9

Rosenfeld, M., Sajo, A., op. cit., str. 1166–1183; Klíma, K., Internacionalizace ústavního práva nebo konstitucionalizace práva mezinárodního (in: Gerloch, A., Šturma, P., Ochrana základních práv a svobod v proměnách práva na počátku 21. století v českém, evropském a mezinárodním kontextu, Praha 2011, str. 302 n.; Fleiner, L.R.B., Marinkovic (eds.), Key Developments in Constitutionalism and Constitutional Law, The Hague 2014, str. 111–215.

26

6.


Používání ústavněprávní komparatistiky v ústavněprávní praxi

Prohlubující globalizace, jejímž klíčovým znakem je vzrůstající otevřenost ekonomická, politická a státní, vytváří příznivé prostředí pro používání ústavněprávních vzorů a legislativních řešení. Určujícím je v určitých oblastech legislativy zájem investorských nadnárodních korporací na tom, aby bylo přijato v daném státě takové modelové legislativní řešení, které těmto nadnárodním developerským korporacím nejlépe vyhovuje, tj. zpravidla takové, jaké existuje v zemi jejich původu. Nejpříhodnější situace pro komparativní využití zahraničních modelů v daném státě nastává v období,10 které lze v tomto státě označit jako tranzitní, jímž je přechod (zpravidla zlomový) od jednoho režimu k jinému. Typickými příklady jsou vesternalizace legislativy, zvláště v oblasti obchodní, finanční a daňové v postkomunistických státech. V ústavodárné a legislativní činnosti je třeba rozlišovat využití zahraničních modelů jednak tím způsobem, že tyto modely jsou zčásti adaptovány určitým začleněním jejich rysů a institucionálních vazeb do původního národního ústavního řešení a národní legislativy, jednak komplexní transplantací zahraničního modelového řešení. Komplexní transplantace modelového řešení však často vyvolává funkční problémy dané tím, že původní model, který vzešel z určitého společenského prostředí, je transplantován do společenského prostředí, jež je s tímto modelem zcela nesouladné. Odlišným případem komparativního využití ústavněprávních a legislativních modelů je v současném globalizovaném světě uplatňován ve vztahu národního a mezinárodního práva. Jde zejména o velmi častou transplantaci mezinárodněprávní ochrany lidských práv do práva národního, stejně tak jako uplatnění například národních institucionálních ústavněprávních řešení a vazeb v právu mezinárodním, ať již jde o mezinárodní právo obecné či mezinárodní právo regionální, respektive nadnárodní právo sui generis uplatňované v určitém regionu.11 Toto Barak-Erez, D., Legislation as Transplantation (in Lupo, N., Scaffardi, L., eds., Comparative Law in Legal Drafting, The Hagne, 2014), str. 19 n. 11 Tamtéž, str. 20—22; Bray, B., Fasone, C., Foreign Influence in EU Lawmaking: The Case of the European Parliament (in Lupo, N., Scaffardi, L., eds., op. cit.), str. 10

27


nadnárodní právo je charakteristické určitými rysy federální ústavnosti, v níž, jak lze předpokládat, bude pozvolna přerůstat v delší historické perspektivě (např. Evropská unie).

45—72; Halmai, G., Perspectives in global Constitutionalism, The Use of Foreign and international Law, The Hague, str. 10—32, 79-89, 177-196, 247-259.

28

KA P IT O LA II

Metody výzkumu srovnávacího ústavního práva Ústavněprávní komparatistika je nepochybně jednou z dominantních oblastí komparatistiky právní.1 Aby tento dominantní charakter v oblasti právní komparatistiky měla, je žádoucí, aby byly splněny následující předpoklady:

1.

Právně logické a právně formalistické metody

V případě ústav, ústavních systémů a ústavních institucí je žádoucí, aby právně logické a právně formalistické metody (například formálně logické srovnávání, ale nejen to) byly nikoliv opomíjeny, avšak vždy náležitě limitovány. Je třeba zdůraznit, že bez právně logických a právně formalistických metod není možné se obejít ve srovnávacím ústavním právu. Pouze právně logická (formalistická) komparace, uplatněná v oblasti výzkumu ústavního práva, by však mohla vést ke zcela scestným závěrům. V recentních dějinách ústavních systémů je velmi dobře znám případ tzv. opsaných ústav, kdy v rozvojových zemích byly někdy aplikovány známé vzory ústav rozvinutých demokracií – například ústavního systému USA, ovšem další vývoj ústavního systému v těchto zemích se v důsledku odlišné politické a právní kultury ubíral zcela odlišnými směry a ústava zůstala takřka pouze na papíře. Platí tedy jednoznačně teze, že vyvozovat závěry o ústavním systému 1

Srov. k tomu Bogdanor, V., ed., Constitutions in Democratic Politics, Gower, Aldershot 1988, str. 3–7; Knapp, V., Velké právní systémy, Úvod do srovnávací právní vědy, Praha 1996, str. 75–102.

29

Limitování metod

Nesprávná aplikace vzorů ústav

Me tody v ý z ku mu s rov návacího ú s tav n í h o p ráva

a jeho institucích na základě právně logické a právně formalistické analýzy ústavy vyúsťuje v závěry neodpovídající skutečnosti. Je proto nutné vždy chápat míru poznání, kterou právně formalistické a právně logické přístupy umožňují. Přeceňování právně logických, pozitivistických, formalistických metod v minulosti a někdy stále i v současnosti, jakož i naopak přeceňování přirozenoprávních přístupů především bez jejich kvalifikované znalosti není třeba zdůrazňovat. Jde o realitu posttotalitní společnosti.

2.

Politologické a sociologické metody

Ústavněprávní komparatistika musí vždy náležitě využívat politologických a sociologických aspektů výzkumu včetně jejich moderního metodologického aparátu exaktního výzkumu (výpočetní techniky, statistických metod, anket atd.),2 ovšem nesmí být nikdy redukována pouze na ně. S těmito přístupy se setkáváme v podstatě již od let tohoto století ve všech rozvinutých demokratických státech, kde srovnávací ústavní právo je nemyslitelné bez takových disciplín, jako je Theory of Government (překlad spíše „teorie státu“ ovšem zahrnuje zkoumání procesu vládnutí) nebo Theory of Political Systems (teorie politických systémů zahrnuje výzkum politických i ústavních systémů v jejich diferencované, avšak vzájemně se ovlivňující jednotě) v anglo-americké oblasti3 či Regierungssystem v SRN.4 Ve Francii a v Itálii je velmi příznačné propojení juristických analýz ústavních systémů s přístupy politologickými a sociologickými. Mezi nejvýznamnější představitele tohoto pojetí, jejichž díla vycházejí zpravidla s určitými obměnami pod názvem Ústavní právo a politické instituce, patří 2

3

4

Přeceňování metod

Srov. Deutsch, K. W., Markovits, A. s., Platt, J., eds., Advances in the Social Sciences, 1900–1980, What, Who, Where, How?, Boston 1986, str. 155–247. Srov. Young, W. H., Ogg and Ray’s, Introduction to American Government, New York 1966; Saye, A. B., Pound, M. B., Allums, J. F., Principles of American Government, Englewood Cliffs 1970; Katznelson, I., Kesselman, M., The Politics of Power, A Critical Introduction to American Government, New York 1975; Macridis, R. C., Ward, R. E., eds., Modern Political Systems: Europe, Englewood Cliffs 1972; Deutsch, K. W., Politics and Government, How People Decide Their Fate, Boston 1980. Ellwein, T., Das Regierungssystem der BRD, Opladen 1977.

30

Propojení metod s exaktním výzkumem


francouzští státovědci M. Duverger, G. Burdeau, J. Cadart, A. Hauriou, J. Gicquel a P. Gélard.5

3.

Funkcionální analýza

Mimořádně významnou součástí ústavněprávní komparatistiky je vždy funkcionální analýza, často zvláště v této oblasti nedoceňovaná. Pod pojmem funkcionální analýza rozumíme srovnání toho, jak ústavní systém či instituce fungují v praxi, ve srovnání s řešením modelovým. Pouze vyčerpávající analýza funkce ústavy, ústavního systému jako celku a jejich jednotlivých institutů, s náležitým ohledem na politické a sociální klima, v němž se jejich funkce každodenně uplatňuje, umožňuje fundovanou odpověď na otázku, jaká je skutečná úloha zkoumaných institutů v daném ústavním systému.

4.

Metoda konkrétnosti ústavněprávního srovnávání

Nelze rovněž opomenout požadavek konkrétnosti ústavněprávní komparatistiky, jímž rozumíme to, aby komparace byla prováděna vždy v určitém čase a prostoru, a nikoliv pouze abstraktně, i když ústavněprávní úprava určitého srovnávaného institutu nedoznala po určitou delší dobu, například padesáti let, žádných změn. Zpravidla se ovšem vždy výrazně mění společenské prostředí, v němž je institut naplňován v každodenním životě. Při realizaci ústavněprávní komparatistiky je vždy nezbytné přihlížet ke kvalitě politické, právní, jakož i zejména ústavní kultury v daném státě.6 Jde o to, nakolik jsou všechny základní principy demokratické 5

6

Funkce ústavních systémů v praxi

Duverger, M., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1965; Burdeau, G., Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris 1976; Cadart, J., Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris 1975; Hauriou, A., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1975; Gicquel, J., Gélard, P., Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1991; Mastropasqua, S., Istituzioni e governabilità, Riflessioni sul „caso italiano“, Roma 1981. Srov. Gibbins, J. R., ed., Contemporary Political Culture (in Politics in a Postmodern Age), London 1989, str. 4–24; Jackson, V. C. Comparative Constitutional Law:

31

Konkrétnost komparace

Význam ústavní kultury


ústavní, politické a právní kultury vnitřně akceptovány občany jako požadavek sine qua non. Proto je podle našeho názoru velmi obtížné v současné době zcela realisticky komparovat ústavy a ústavní instituty posttotalitních států s ústavními instituty rozvinutých demokracií. I když vnější shoda je zde často velmi jednoznačná, konsensuální charakter – tak významný z hlediska politologického, sociologického a funkcionálního – je značně odlišný.7

7

Methodologies. In: Rosenfeld, M., Sajo, A., op. cit.,str. 55–72. Srov. O’Donell, G., Schmitter, K., Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, John Hopkins University Press, Baltimore 1986.

32

KA P IT O LA III

Ústavnost a demokracie 1.

Vztah občanů a státu

Jedním ze základních znaků ústavnosti a ústavních systémů je vztah občanů a státu. Jde tedy o vazbu či vztah občanů a státní moci na určitém území, na němž vykonává stát svou suverenitu. V soudobém západoevropském a americkém pojetí jde v podstatě od konce století (tj. od velkých revolucí, především americké a francouzské) o stát demokratický1, založený na principu suverenity lidu, respektive vlády lidu. Demokratické vládě, tedy vládě lidu, je inherentní vztah občan – stát, který se odráží v uspořádání a zejména v ustavování státních orgánů. Specifické rysy jeho řešení nám vyplynou při srovnávání, jakým způsobem je stanoveno uspořádání a zřizování nejvyšších státních orgánů. Vládu lidu si lze představit jako přímku vycházející z jednoho bodu, který můžeme označit jako proklamaci, respektive vyjádření vůle k zahájení vývoje jak materiálních, tak procesuálních aspektů nezbytných pro nastolování vlády lidu, a směřující k bodu druhému, kterým je plné uskutečnění vlády lidu. Zároveň je třeba říci, že plné uskutečnění vlády lidu je ideálem, který je ve velmi zdokonalené podobě zatím v nedohlednu a v celostní podobě nerealizovatelný, neboť by negoval hierarchické vazby státních orgánů. Lze si však představit situaci, že nové technické a především elektronické komunikační prostředky umožní kontinuální, nikoliv jen jednostranné vazby mezi politickými a státními orgány a občany, jak to například dnes umožňuje televize, rozhlas a tisk, ale rovněž vazbu dvoustrannou, tj. přímou zpětnou vazbu občan – státní orgán či politik; tj. bezprostřední reakce na vystoupení

1

Srov. Lawson, K., The Human Polity, A Comparative Introduction to Political Science, Boston 1993, str. 85, 91, 92, 313–318; Blahož, J., Sjednocující se Evropa a lidská a občanská práva, Praha 2005, str. 57–104.

33

Občan a stát

státníka či politika ze strany občanů. Je třeba si uvědomit, že ať jsou masové sdělovací prostředky organizovány co možno nejšíře na principech pluralitní demokracie, vazba mezi státem či politickým systémem a občanem, kterou spoluvytvářejí, je vždy vazbou jednostrannou, nikoliv jen formálně, ale i obsahově.2 Pokud jde o možnost zpětné vazby, zároveň vždy velmi záleží na tom, zda si tuto zpětnou vazbu vládnoucí skupina přeje jako nezbytnost demokracie, nebo zda demokratického prostředí využívá k určité manipulaci. Členové vlády, poslanci, představitelé opozice, reportéři či žurnalisté jsou zváni do masmédií podle přání jejich vedení, nikoliv občanů, a vždy předkládají a do určité míry charakterem jednostrannosti této vazby vnucují svůj názor ostatním občanům či obyvatelům daného státu. Čím pestřejší škála tohoto „vnucování názorů“ existuje, tím více je možno hovořit o větší demokratičnosti a pluralitě – ovšem bez zpětné vazby. Ta existuje pouze v jediné podobě. Jednou za určitý počet let, zpravidla za 4, 5 až 6 let, má v pluralitní demokracii občan možnost si vybrat, které politické straně, sdružující podle jeho názoru nejméně špatné politiky (řečeno parafrází známého výroku Winstona Churchilla), dá svůj hlas. A to je na opravdovou zpětnou vazbu, kterou by ideál demokracie vyžadoval, velmi málo. Proto současná pluralitní demokracie i v nejvyspělejších demokratických státech se jen přibližuje ideálu demokracie. Mezi ní a diktaturou je zásadní rozdíl. Právě v oné pluralitě a občanských právech dostupných značné části společnosti. Ono přibližování se k ideálnímu stavu demokracie nemusí být vždy přímočaré. Děje se s různými zákruty a přestávkami, či dokonce s ústupy, ať již v jednotlivých zemích, či regionech. Podstatnou úlohu v tom sehrává situace vnější (nebezpečí vnějšího ohrožení státu, nebo naopak bezpečné vnější prostředí) stejně tak jako situace vnitřní kvalita pluralitní demokracie, tj. kvalita politických stran a jejich vedení, kvalita uskutečňování občanských a lidských práv včetně jejich skutečných záruk, kvalita zájmových organizací a jejich úlohy ve společnosti, kvalita volebního systému a volebního práva včetně zejména jejich funkce. Neobyčejně významnou úlohu zde sehrává i faktor zcela subjektivní – vynikající politické a státnické osobnosti.

2

Lawson, K., op. cit., str. 176–206.

34

Masové sdělovací prostředky a vazba občan – stát – občan

2.

Reprezentativní a zastupitelská demokracie

Státověda, věda srovnávacího ústavního práva a politická věda se snaží mnohdy tyto vážné problémy politické a ústavněprávní překlenout teorií reprezentativní demokracie, podle níž poslanec, senátor a dále pak člen vlády jsou jakýmsi ztělesněním či koncentrací vůle lidu – odtud vychází i koncepce jejich neodvolatelnosti, imunity atd. Reprezentativní demokracie je ovšem z převažující většiny svých atributů fikcí. Nakolik v oné menšině atributů má či nemá reálné opodstatnění, o tom rozhoduje stupeň demokratické politické kultury daný dlouhodobým konsensuálním vývojem v daném státě a také kvalitou politických a státnických osobností. Neodmítáme proto pojem reprezentativní demokracie, naší snahou je pouze reálně vymezit jeho obsah se všemi jeho klady i nedostatky. Společnost v takovéto reprezentativní demokracii žijící si vždy musí klást otázku, zda její formy a obsah lze zdokonalovat v souladu s vývojem znalostí společnosti. Zároveň bychom chtěli konstatovat, že zásadně nespatřujeme rozdíl mezi pojmy reprezentativní a zastupitelská demokracie, které dnes někteří státovědci a politologové konstruují. Stačí jen prozkoumat pozorněji jeden ze základních, stále platných myšlenkových zdrojů amerického a západoevropského konceptu demokracie, za který považujeme sborník The Federalist, v němž pojmy representative (reprezentant) a deputy (zástupce) jsou totožné. Zde se ovšem dostáváme k tomu, co pregnantně ve sborníku The Federalist vyjádřil jeden z jeho hlavních autorů Alexander Hamilton, že totiž zástupce nemůže mít nikdy více práv než zastupovaný, tj. lid jako soubor občanů.3 Proto také dospíváme k druhému velmi podstatnému závěru: nevidíme žádný rozdíl v pojmech reprezentativní a zastupitelská demokracie a zásadně odmítáme klást volené reprezentanty – zástupce – mocenskopoliticky výše než občany, kteří je zvolili. Naopak občané jsou postaveni výše než jimi zvolení reprezentanti – zástupci, jejichž posláním je sloužit občanům.

3

The Federalist and The New Constitution (Hamilton, A.), New York 1942, str. 395– 398 (deputy – zástupce a representative – reprezentant je u Hamiltona pojmově totéž).

35

Reprezentant a zástupce lidu

3.

Občanská společnost

Neobyčejně závažným problémem vztahu ústavnosti a demokracie je pojetí občanské společnosti. Občanskou společnost můžeme nazírat z různých aspektů. 1. Z hlediska pojetí první generace občanských práv, tj. práv osobních a politických, je občanská společnost souborem jednotlivců individualit – a prostředníkem z hlediska ustavování státní moci mezi jednotlivými občany jsou politické strany. To je tradiční liberalistický přístup (občan – politická strana – stát). 2. Přístupy sociální a sociologicko-ekonomické pohlížejí na občanskou společnost nikoliv jako na prostý soubor občanů, ale zdůrazňují, že společnost je rozčleněna do zájmových skupin, vrstev nebo tříd (termín je používán podle jednotlivých teoretických škol nebo i autorů), které artikulují své zájmy – majetkové, profesní, organizačně-státní, teritoriální, regionální, národní a další (například preference centralizace či decentralizace). Absolutizace tohoto pojetí a tohoto přístupu vede ovšem ke scestí, jak to ukázal fašismus i komunismus. Stejně ovšem vede ke scestí, jestliže toto hledisko při posuzování občanské společnosti a státu nebereme v úvahu vůbec, či je sice slovně uznáváme, ale v praxi bagatelizujeme. Je proto nutné si položit otázku, jak tomu vlastně je s názory na existenci sociálních vrstev a tříd v moderní společnosti. Maurice Duverger, jeden z nejvýznamnějších současných státovědců a politologů, vnáší do své teorie politiky, politického a ústavního systému eklektické pojetí společenských tříd a jejich úlohy ve společnosti a státu. Podle Duvergera4 je třída kategorie lidí, jejichž podmínky při narození jsou srovnatelné navzájem, ale odlišné od podmínek a nerovné s nimi při narození v ostatních kategoriích. Třídy by měly být v souladu s jeho názorem definovány: 1. podle stupně bohatství; 2. podle typu vlastnictví; 3. podle právních výsad; 4. podle stupně kultury. Duverger oceňuje koncepci tříd formulovanou na základě empirického výzkumu městského obyvatelstva americkými politology Robertem a Helenou Lyndovými,5 podle nichž je třeba vycházet ze základního dělení na třídu vyšší, střední a nižší a v rámci každé z těchto tříd rozeznávat ještě 4 5

Duverger, M., The Study of Politics, Sunbury on Thames 1976, str. 141. Duverger, M., op. cit., str. 139.

36

Občan – politická strana – stát

Občan – zájmové skupiny – vrstvy – stát

Společenské třídy

dále dvě kategorie (například vyšší a nižší střední třídu – upper middle class, lower middle class), čímž docházejí k vymezení, především podle výše ročních důchodů a životního standardu a stylu, šesti společenských tříd, respektive sociálních vrstev. Duverger také do značné míry přijímá subjektivní hledisko mnohých sociologů, podle něhož třídy, respektive sociální vrstvy, jsou dány tím, že lidé sebe samy do nich zařazují a ztotožňují se s nimi. Toto subjektivní hledisko pojetí společenských tříd a sociálních vrstev zastává například známý americký politolog Robert A. Dahl, který ve své práci analyzuje výsledky ankety, jejímž prostřednictvím bylo zjišťováno, kolik procent občanů vybraných z devíti demokratických států se hlásí k určité společenské třídě.6

4.

Proceduralistické pojetí demokracie

Obecně kulturní pokrok lidstva v období postindustriální společnosti vytváří v širokých vrstvách společnosti tendenci k rozvoji demokratických institutů.7 Praktická politika se tak z hlediska koncepčního vztahu k demokracii dostává do situace, kdy na straně jedné tenduje k formalizaci demokracie uplatňováním elitistických a technokratických koncepcí řízení společnosti a státu a na straně druhé určité instituty demokracie nejen zachovává, ale dalšími reformami rozvíjí. Výrazně se projevují spory o obsahové či proceduralistické vymezení demokracie. Joseph Schumpeter, zakladatel proceduralistické koncepce demokracie, odmítá klasické pojetí demokracie, podle kterého spočívá demokracie v takovém uspořádání, v němž lidé rozhodují v zájmu obecného prospěchu všech.8 Podle Schumpetera nemůže existovat pojem obecného prospěchu ve společnosti, která je charakterizována základní strukturální nerovností.9 Tento Schumpeterův názor má zajisté své racionální jádro. Proti onomu klasickému pojetí demokracie staví Schumpeter své vymezení demokracie jako „institucionálního uspořádání k přijímání politických rozhodnutí, v němž jednotlivci získávají pravomoc rozhodovat

6

7 8

9

Dahl, R. A., Democracy in the United States: Promise and Performance, Chicago 1973, str. 323, 324. Tamtéž, str. 329–330. Deutsch, K. W., Politics and Government, How People Decide Their Fate, Boston 1980, str. 16–18. Schumpeter, J., Capitalism, Socialism and Democracy, New York 1962, str. 251.

37

Tendence k rozvoji demokratických institutů

Procedurální pojetí demokracie

prostřednictvím boje o hlasy voličů“. Demokracie je v Schumpeterově pojetí souborem procedurálních pravidel, podle nichž jsou voleni političtí a ústavní představitelé. Demokracie je redukována tímto pojetím na politickou formu, která, jak uvádí, nemá žádný politický obsah. Obsah politického procesu, zejména pokud jde o otázku účasti občanů na politickém rozhodování, jej nezajímá, naopak zdůrazňuje stanovisko, podle něhož je vhodnější, že rozhodují politické elity, protože lid jako souhrn všech občanů je nekompetentní.10 Schumpeterovo pojetí demokracie, které se od druhé poloviny šedesátých a sedmdesátých let velmi rozšířilo v americké a britské politické vědě a státovědě,11 v současné době představuje nejvýznamnější koncepci demokracie. S tímto velmi realistickým konceptem demokracie je možné souhlasit. Záleží ovšem na kvalifikovaném určení politických elit. Špatné je, prohlašují-li se za politické elity nebo jsou-li za ně prohlašováni ti, kteří jednají zjevně nekompetentně. Stává se to v důsledku krátkého spojení: např. ten, kdo získá politickou funkci, je již tímto faktem považován za součást elity. V širokém spektru politických koncepcí se ovšem nadále udržuje tradiční přirozenoprávní koncepce demokracie, jak ji ve svých pracích v podobě modernizované úvahami o občanské participaci a sociálních právech občanů rozvádějí například Charles E. Merriam, Derek Heater, John R. Lucas, Hans J. Morgenthau, Chris Leeds a již citovaný Karl W. Deutsch.12 Demokracie je v dílech těchto autorů pojata jako politický systém založený na občanských právech, zejména na zásadě Schumpeter, J., Capitalism, Socialism and Democratic Theory, Cambridge 1970, str. 4. 11 Ve Velké Británii se například toto pojetí demokracie projevuje v práci Harveye, J., How Britain is Governed, London 1975, str. 260. 12 Merriam, Ch. E., Systematic Politics, Chicago and London 1966, str. 199 n.; Heater, D., Contemporary Political Ideas, London 1974, str. 67 n.; Lucas, J. R., Democracy and Participation, Harmondsworth 1976; Morgenthau, H. J., Politics in the Twentieth Century, Chicago 1971, str. 48 n.; Leeds, Ch., Guide to British Government, Dorset 1976, str. 83–84. Pokud jde o třídění demokracie, uváděl Leeds kromě tradičního dělení na přímou a zastupitelskou demokracii klasifikaci typů demokracie na západní demokracii, založenou na občanských právech, rovnosti, individualismu, pluralitě stran, organizované opozici atd.; komunistickou demokracii, založenou na principu sociálních a ekonomických práv a na principu politické participace pod vedením komunistické strany (sem zařazoval reformní režimy v Polsku, Maďarsku a bývalé Jugoslávii); africkou demokracii, v jejímž pojetí rozeznává dvě varianty: podle první jde o takové uspořádání společnosti, kde zájmy a prospěch skupinový převažují nad zájmem a prospěchem jednotlivce, kde důraz je položen na princip 10

38

Tradiční obsahové pojetí demokracie

rovnosti, plurality politických stran, nezávislosti soudního systému, na principu svobodných voleb, principu reprezentace, principu suverenity parlamentu v parlamentních ústavních systémech a principu dělby moci v prezidentském ústavním systému.13

5.

Kontrola státní moci a její problémy v současnosti

Osobitou koncepci demokracie rozvíjí ve své práci Y. R. Simon, jenž definuje demokracii jako politický režim, který se pokouší realizovat demokratické ideje tím, že podřizuje osoby vládnoucí kontrole ovládaných.14 Toto vymezení demokracie, které redukuje demokracii na politický režim pokoušející se o zavedení kontroly orgánů státní moci, je Simonovi východiskem ke kritice jak tradičních, tak i novodobých koncepcí demokracie. Simon kritizuje „romantickou komponentu demokratického optimismu, tj. víru, že nejprimitivnější část společnosti, která je největší, je právě svou primitivností nadána nejvyšší moudrostí“.15 Podle Simona je naivní se domnívat, že elita majetku spasí svět, zrovna tak jako je naivní si myslet, že svět spasí nejširší nevzdělané, nekulturní vrstvy – obojí je mýtus, a to buď mýtus konzervativní, nebo revoluční.16 Zdůrazňuje, že společnost vždy ve skutečnosti očekává nejvíce od těch, jejichž vzdělanost je nejvyšší, ovšem tito jsou rovnostářstvím demokracie diskriminováni a staveni na roveň s nevzdělanými širokými vrstvami obyvatelstva.17 Podle jeho názoru stále extrémnější dělba práce v průmyslu vyvolává stále větší intenzitu řízení, což se u dělníků projevuje ztrátou samostatnosti, a tedy neschopností podílet se na řízení.18 Idealizuje z hlediska schopnosti řízení význam samostatné práce

13 14

17 18 15 16

spolupráce a kde političtí vůdci nepřipouštějí opoziční strany, ale určitými formami přímé demokracie diskutují s občany o problémech dříve, než je přijato obecné rozhodnutí, podle druhé je jako africká demokracie kvalifikován politický a ústavní systém v té zemi, kde je vláda v rukou lidu daného národa. Srov. Morgenthau, H. J., op. cit., str. 48 n. Simon, Y. R., Philosophy of Democratic Government, Chicago and London 1966, str. 99. Simon, Y. R., op. cit., str. 89. Tamtéž, str. 93. Tamtéž, str. 94. Tamtéž, str. 299.

39

Demokracie jako politický režim

Mýtus jedno stranného pojetí elit

rolníka, a obnovuje tak koncepce ruralistické demokracie.19 V tomto směru zcela korespondují Simonovy názory s koncepcemi E. Fischera a R. Garaudyho. Podle názoru E. Fischera není určující společenskou silou budoucnosti dělnictvo, ale intelektuálové. „V moderní průmyslové společnosti,“ psal Fischer, „se intelektuálové stali jako nikdy předtím potenciální mocí. Ekonomičtí a političtí držitelé moci jsou odkázáni na odborné experty, jejichž znalost nemohou kontrolovat a jejichž převaha je znepokojuje... Intelektuálové se mohou stát duchovními centry, která plánují s dalekou perspektivou a navrhují společně zítřejší svět, být společenskou mocí, která bude protikladem starých mocenských aparátů.“20 Fischer dále dovozuje, že úkolem intelektuálů je stát se vládní silou, respektive převzít v moderní demokracii moc do svých rukou. Fischerův přístup se jasně projevuje v tom, jak vymezuje postavení a poslání intelektuálů: „Intelektuála neurčuje příslušnost k tomu či onomu náboženskému společenství ani k odborové organizaci, ale určuje ho duchovní úsilí, s nímž se podílí na vzniku poněkud rozumnějšího a humánnějšího světa.“21 Simon podrobuje kritice jak princip reprezentativní, respektive zastupitelské demokracie, tak i princip přímé demokracie. Pokud jde o zastupitelskou demokracii, zůstává podle jeho názoru lidu přenesením moci na státní orgán jen úloha konzultativního shromáždění.22 Přímá demokracie by měla podle Simona smysl pouze tehdy, kdyby měl lid skutečně větší moc než státní orgány (což ovšem, jak dodává, je ve státě nemyslitelné), a proto jsou podle jeho názoru projevy přímé demokracie pouhou kulisou politického života.23 Simon sice razí širší pojetí přímé demokracie, řadí sem kromě tradičních rozšířených forem plebiscitu a referenda stávky, tiskové kampaně, petice, demonstrace – zdůrazňuje však, že jimi se nevysloví nedůvěra vládě ani se nepřijme zákon.24 Skepse k demokracii v širokém pojetí pro její údajnou nekompetentnost a nestálost25 zaznívá rovněž z díla britského státovědce a politologa 21 22 23 24 25 19 20

Tamtéž, str. 260 n., 300, 301, 306. Fischer, E., Intelektuálové a moc, Literární noviny č. 25/1966. Srov. tamtéž. Simon, Y. R., op. cit., str. 189. Tamtéž, str. 190. Tamtéž, str. 187. Lucas, J. R., op. cit., str. 253.

40

Úloha intelektuálů

Iluze reprezentativní i přímé demokracie

Skepse k demokracii

Johna R. Lucase, který také velmi skepticky uvažuje o jejích dalších perspektivách v předních rozvinutých státech.26 Z elitistických a technokratických pozic kritizuje převládající koncepce demokracie také francouzský politolog Jacques Ellul. Odmítá jako iluzorní názory, že demokracie znamená kontrolu státu lidem (pokud by tomu tak skutečně bylo, byl by podle Ellula tento stát zcela neschopen realizovat své funkce), a popírá také reálnost principu participace občanů na řízení státu.27

6.

Autorita, efektivnost a samospráva

Německý státovědec a politolog Gerhard Wuthe se ve své teorii demokracie28 snaží spojit tendence projevující se v soudobé demokratické společnosti: snahu o zavedení autoritativního elitistického a technokratického systému řízení společnosti a státu se snahou o prohloubení samosprávy. Státní moc musí být podle jeho názoru uspořádána podle hlediska autoritativního a efektivního výkonu. Z autorovy analýzy vyplývá, že uplatnění demokracie v oblasti státní moci musí být zúžené v současném období. Poslání demokracie a, jak říká, dalšího procesu demokratizace spatřuje v makropolitické rovině, v zajištění demokratické kontroly státní moci a v realizaci schopnosti státní moci k potřebné inovaci v souladu se společenským vývojem, neboť autoritativnímu systému je inherentní tendence ke sterilitě a k odmítání novot. Z hlediska těchto názorů definuje autor demokracii jako systém, který se sám řídí i učí.29

7.

Pluralitní demokracie

Převládající koncepcí demokracie zůstává nadále koncepce pluralitní demokracie. Zaslouží pozornosti, jaké hodnotové vlastnosti pro politický systém připisují pluralizaci státovědci a politologové, kteří 28 29 26 27

Tamtéž, str. 284. Ellul, J., The Political Illusion, New York 1972, str. IX. Wuthe, G., Die Lehre von den politischen Systemen, München 1977, str. 86 n. Srov. Wuthe, G., op. cit., str. 88.

41

Autoritativnost a samospráva

Demokracie – systém, který se sám řídí i učí

jsou jejich zastánci. V americké vědecké literatuře se pokouší o komplexní hodnocení pluralizace James D. Barber, který se ve své studii odvolává na souhlasné stanovisko řady předních amerických státovědců a politologů, jako je Gabriel A. Almond, Robert A. Dahl, Karl W. Deutsch, Fred Greenstein, Richard Merrit, Herbert Kaufman, David Riesman a další.30 V dalším rozboru věnujeme pozornost pouze těm hodnotám pluralizace, které považujeme za nejvýznamnější. Kromě jiného: 1. pluralizace znamená vnitřní posílení systému, neboť již samo zřízení nové jednotky, centra, organizace atd. znamená, že bude zaměřena pozornost na nové problémy, a zároveň znamená vzrůst vazeb posilujících systém mezi ostatními již existujícími jednotkami; 2. pluralizace zvyšuje projevení konfliktů v daném systému a zároveň snižuje intenzitu těchto konfliktů; 3. pluralizace zvětšuje počet vznesených návrhů a zároveň snižuje počet přijatých návrhů; 4. pluralizace zvětšuje pravděpodobnost, že návrhy budou přijaty, jestliže byly přijaty v dané jednotce; 5. pluralizace bezprostředně zvyšuje radikálnost vznášených návrhů, zatímco z komplexního hlediska dlouhodobější perspektivy posiluje spíše konzervativismus vznášených a přijímaných návrhů, neboť vzájemné opakující se interakce mezi jednotkami vedou ke zkušenostnímu účelnému poznání, jaké návrhy a projekty se vůbec mohou prosadit; 6. pluralizace zvyšuje počet a složitost formálních pravidel, neboť interakce mezi vzrůstajícím počtem jednotek vyžadují stále složitější formální úpravu; 7. pluralizace podporuje relativní moc mohutných, trvalých a vysoce organizovaných zájmů ve společnosti; 8. pluralizace zvyšuje potřebu a cirkulaci elit; 9. pluralizace zvyšuje úlohu právníků a profesionálně vzdělaného úřednického aparátu, který zajišťuje vzájemné vztahy a uplatňování zájmů jednotek pluralitního uspořádání; 10. pluralizace zvyšuje potřebu a skutečnou moc těch, kteří mají mimořádný politický talent.31 Jak hodnotit tyto vybrané rysy pluralizace, na něž považujeme za vhodné zaměřit pozornost? V podstatě je třeba s jejich vymezením, a to velmi pregnantním vymezením, zcela souhlasit. Zvláště pak je třeba souhlasit s praxí ověřeným názorem, že pluralizace jednak zvyšuje počet a složitost formálních pravidel, především právních, a zároveň Srov. Barber, J. D., Some Consequences of Pluralization in Government (in Perloff, H. S.: ed., The Future of the U. s. Government), Englewood Cliffs 1972, str. 242. 31 Srov. Barber, J. D., op. cit., str. 243–255. 30

42

Hodnoty pluralitní demokracie

zvyšuje úlohu a uplatnění kvalifikovaného aparátu. Tento vývojový trend je z hlediska potřeb demokratického systému velmi žádoucí. Pluralismu, jak je zřejmé zejména z Dahlovy teorie polyarchie (která v podstatě vypovídá, že v pluralitní demokracii současnosti spolu nesoutěží politické strany a zájmové organizace, ale pouze jejich elity, které tyto organizace ovládají), je dáván státovědci a politology nejrozmanitější přídech. Robert A. Dahl, dnes nejvýznamnější teoretik pluralitní demokracie, se v podstatě zařazuje mezi představitele umírněné skepse, pokud jde o realizovatelnost tradičního pojetí demokracie. Demokracie v tradičním pojetí je podle jeho názoru neuskutečnitelný ideál, zatímco podobou demokracie uskutečnitelnou v praxi je právě teorie polyarchie, která se může jen do určité míry přibližovat ideálu demokracie.32 Další rozvoj pluralitní demokracie znamená tak podle Dahla sbližování a možno říci vzájemné prorůstání pluralismu a elitismu v praktické politice, tedy další vývoj systému polyarchie. Podle Dahla nelze zjednodušovat v tom směru, že není-li demokracie, musí být diktatura – a to právě vysvětluje jeho teorie polyarchie.33 Rozdíl mezi polyarchií a jednoznačně elistickým systémem je podle Dahla dán tím, že v systému polyarchie existuje opozice, existuje konflikt a soutěžení elit, volby mají reálný, nikoliv jen formální význam, představitelé elit v nich skutečně navzájem soutěží.34 To, co podle Dahla odlišuje polyarchii v USA od polyarchie jinde ve světě, je relativně široká akceptace politického a ústavního systému, která se opírá o dlouhodobé historické tradice institucí této polyarchie.35 Podle Dahla již ústavní konvent při tvorbě americké ústavy rozhodoval o tom, zda Spojené státy budou aristokracií, nebo polyarchií, a otevřel prostor pro polyarchii.36 Americké politické instituce podle jeho názoru působí ke společenským kompromisům, k obecnému souhlasu s přijímaným rozhodnutím a k postupným změnám. Zároveň pluralitně organizované instituce Dahl, R. A., op. cit., str. VI–IX. Dahl, R. A., op. cit., str. 33. 34 Tamtéž, str. 35 n., 43–44; obdobně charakterizuje pluralitní systém v anglo-amerických zemích vůbec Alford, R. R. Class Voting in the Angloamerican Political Systems (in Palma, G. di, ed., Mass Politics in Industrial Societies), Chicago 1972, str. 170 n. 35 Tamtéž, str. 49. 36 Tamtéž, str. 359 n. 32 33

43

Teorie polyarchie

Prorůstání pluralismu a elitismu

nikdy nedogmatizují přijímané rozhodnutí jako jedině možné a stále nechávají otevřené dveře pro pochybnost o něm. Dahl nalézá realistické východisko, jak sladit koncepci pluralitní demokracie s realitou současné společnosti ovládané elitami. Lester B. Salamon a Gary L. Wamsley například říkají, že bukolický obraz současných teoretiků pluralismu o soutěžících elitách v rámci jednotlivých skupin neodpovídá zcela situaci, jaká je v oblasti byrokracie.37 Je třeba vidět, že koncepce pluralitní demokracie se v Dahlem interpretované podobě polyarchie již velmi vzdaluje individualistické zájmové teorii,38 na jejímž základě pluralitní teorie původně vzniká a která si kladla za cíl nalézt takový ideální mechanismus společenského zřízení, jenž by registroval a zároveň také uplatňoval všechny zájmy existující ve společnosti. Obdobné koncepce pojetí pluralitní demokracie, respektive konvergence politického pluralismu a elitismu, zastávají ve svých pracích Maurice Duverger,39 Karl Loewenstein40 a Carl J. Friedrich,41 kteří promítají tyto koncepce do ústavní sféry. Posuny směrem k elitistickému pojetí politického systému pokračují ovšem dále, jak se to zejména projevuje ve vývoji názorů předního amerického politologa Gabriela A. Almonda. „Politický vesmír,“ píše Almond, „má svoji organizaci: elity rozhodují o tom, zda přikázat nebo nepřikázat, co přikázat a jak příkazy plnit. Občané a poddaní rozhodují o tom, zda poslouchat, jak poslouchat nebo jak neposlouchat, zda vznášet požadavky, jak vznášet požadavky nebo zda nevznášet požadavky. Toto je jádro politiky, toto je předmět, který má náš obor zkoumat a vysvětlovat.“42

Salamon, L. B., Wamsley, G. L., The Federal Bureaucracy: Responsive to Whom (in Rieselbach, L. N., ed., People vs. Government), Bloomington, London 1975, str. 157. 38 Lucas, J. R., op. cit., str. 88, 89. 39 Duverger, M., op. cit., str. 91. 40 Loewenstein, K., Political Power and the Governmental Process, Chicago and London 1965, str. 340 n., 344 n., 362 n. 41 Friedrich, C. J., Limited Government, A Comparison, Englewood Cliffs 1974, str. 40 n. 42 Srov. Almond, G. A., Genco, s. J., Mlhoviny, hodiny a studium politiky, referát přednesený na X. světovém kongresu Mezinárodní asociace politických věd, Edinburgh 1976, český překlad, str. 7. 37

44

„Politický vesmír“ a občané

8.

Modely vývoje demokracie

Američtí teoretikové demokracie C. P. Magrath, Elmer E. Cornwell a Jay s. Goodman uvažují tři možné modely, k nimž se může vyvíjet demokracie.43 Na místo první kladou model pluralitní v Dahlově pojetí, na místo druhé pak model elitistický, který je analyzován jak kritiky elitismu, tak i jeho zastánci. Pokud jde o kritické zobrazení elitistického modelu, je to především dnes již klasická práce Charlese W. Millse Mocenská elita.44 Mills velmi dobře vystihl jevovou stránku mocenské elity – její politickou, osobní, společenskou a zájmovou homogennost a kompaktnost –, jakož i proces a zdroje jejího společenského vzniku. Millsova analýza mocenské elity je pro vědecké poznání cenná v tom směru, že Mills velmi přesně analyzoval její složení jako úzkou, vzájemnými mnohostrannými a rozmanitými kontakty spojenou, politicky a názorově homogenní vládnoucí vrstvu, která je charakteristická spojením vojenských a úřednických aparátů na nejvyšší úrovni s představiteli špiček vzájemně integrovaných ekonomických skupin. Citovaní autoři si všímají tendencí směřujících k elitismu v současném politickém a státním životě, jako je vzrůst úlohy bankovní soustavy, bezpečnostních centrál, policie, uplatňování prvků elitismu v oblasti exekutivy, a vyslovují názor o dalším růstu těchto tendencí. Třetí z modelů je založen na požadavku mobilizace většiny občanů. Toho se má docílit především rozvojem participace občanů na uskutečňování nejrozmanitějších státních funkcí, ať již na úrovni centrální, či v rámci územní samosprávy. Magrath, Cornwell a Goodman zastávají názor, že americký politický systém se bude vyvíjet jako směs všech tří zmiňovaných modelů, přičemž jednotlivé oblasti politického a státního systému budou vykazovat převažující znaky jednoho ze zmiňovaných modelů. Oblast vnitřní politiky, zejména takové její okruhy, jako je domovní výstavba, doprava, zdravotnictví, sociální zabezpečení, ochrana životního prostředí, budou spravovány na základě pluralitního modelu, zatímco Magrath, C. P., Cornwell, E. E., Goodman, J. S., The American Democracy, New York 1973, str. 60–63. 44 Mills, Ch. W., The Power Elite, New York 1956 (český překlad: Mocenská elita, Praha 1966). 43

45

Pluralitní model demokracie Elitistický model demokracie

Občanský model demokracie

zahraniční politika, obrana, makroekonomická politika (zejména mezinárodní hospodářská politika) budou spravovány na základě elitistického modelu. Třetí z modelů, model založený na mobilizaci občanů, pak bude uplatňován v rámci politických stran.45

9.

Test relevance demokracie

Podle Karla W. Deutsche by měla být realita a relevance demokracie v každém ústavním a politickém systému měřena a také neustále adaptována na základě testu: 1. zda majoritní princip, s nímž je obvykle demokracie ztotožňována, nezdeformoval ve formální konformní většinu, bezohlednou k právu jednotlivce a menších skupin; 2. zda princip rovnosti je uplatňován komplexně, nikoliv jen ve smyslu rovných příležitostí pro všechny, ale tak, aby zahrnoval i zajištění reálné možnosti dosažení stavu rovných příležitostí pro všechny s ohledem na jejich sociální postavení, přístup ke vzdělání, zdraví atd.; 3. jak zachází s jednotlivci a malými skupinami, včetně těch, kteří stojí v opozici vůči danému establishmentu, zda jsou zajištšna všechna či danému establishmentu, zda jsou zajištěna všechna občanská práva nejen pro existující většinu, ale též pro všechny zmíněné menšiny, neboť ty se mohou stát většinou zítřka; 4. zda zajišťuje rovná práva zejména menšinám zvláště soudržným, vytvářeným na základě společného jazyka, etnického charakteru, náboženství, kultury, filozofie a politického smýšlení; 5. jaké je postavení nejchudších a nejníže stojících skupin nebo vrstev ve společnosti; 6. jak je dána příležitost a možnost pro přímou účast jednotlivců na rozhodování, které se jich vážně dotýká; 7. jak je reálně zajištěna svoboda slova, informací a smýšlení; 8. jak je zajištěna svoboda spolčovací a možnost prosazování zájmů existujících ve společnosti, zejména zájmů jednotlivce; 9. jaký je stav ústavnosti a zákonnosti zajišťující shora zmíněná práva občanů, zda jde skutečně o vládu práva, nikoliv lidí; Magrath, C. P., Cornwell, E. E., Goodman, J. S., op. cit., str. 63, 64.

45

46

10. zda v dané společnosti existuje demokratické prostředí založené na důvěře lidu ve státní moc a státní moci v lid; 11. zda je plně zajištěna soukromá sféra osobnosti jednotlivce; 12. zda je politický a státní systém vždy přístupný ke konfrontaci s realitou a k otevřené nápravě chyb a omylů, k nimž došlo; 13. jaká je kvalita vládní činnosti, zda je daný ústavní a politický systém schopen kvalitně uspokojovat zájmy a potřeby občanů; 14. zda je daný ústavní a politický systém dostatečně citlivý a reakce schopný nejen k hlavním zájmům a potřebám lidí, ale i k jejich iniciativě, požadavkům a poselstvím.46 Co říci tomuto testu demokracie, v jehož pozitivním smyslu by měl být neustále adoptovan demokratický ústavní a politický systém? Především je třeba konstatovat, že je v podstatě založen na tradičním pojetí demokracie, které vychází z individualismu a z klasického pojetí demokratických institutů. Deutsch v souladu s koncepcí sociálněprávního státu, respektive státu blahobytu, jejímž je zastáncem, akcentuje rovněž nutnost materiálního zajištění, zejména principu rovnosti ze strany státu.

10.

Demokracie a struktura společnosti

Ve francouzské konstitucionalistice a politické vědě, jakož i v koncepcích praktických politiků hraje v úvahách o rekonstrukci demokracie47 významnou úlohu teorie o vývoji struktury současné společnosti, akcent na řízení ekonomiky státem ve smyslu koncepcí státu blahobytu (ať již širších, či užších v závislosti na konkrétním stavu ekonomiky dané země), jakož i zdůrazňování integračních procesů, které povedou k rozvoji demokratické společnosti. Valéry Giscard d’Estaing ve své práci Francouzská demokracie, na jejímž koncipování se podílela řada předních francouzských konstitucionalistů a politologů, vychází především z kritiky marxistického pojetí tříd a třídního boje. Podle jeho názoru vývoj zdaleka nevede ke střetu dvou antagonistických tříd buržoazie a proletariátu, ale projevuje se expanzí obrovské střední Deutsch, K. W., The German Federal Republic (in Macridis, R. C., Ward, R. E., eds., Modern Political Systems: Europe), Englewood Cliffs 1972, str. 312–314. 47 Giscard d’Estaing, V., Démocratie française, Paris 1976, str. 31 n. 46

47

Úloha střední vrstvy v demokracii

vrstvy nebo třídy společnosti, jejíž hranice jsou nepevné a která směřuje k tomu, že v sebe zahrne celou francouzskou společnost, jak to dokazuje její mimořádně rychlý početní vzrůst, její spojení se všemi ostatními kategoriemi společnosti, jakož i moderní hodnoty, jichž je nositelkou.48 Tato střední třída je podle názorů V. Giscarda d’Estaing integrujícím činitelem, který sjednotí francouzskou společnost a umožní na vyšší úrovni rozvoj institutů pluralitní demokracie.49 Koncepce samovolné sociální integrace v důsledku technologického pokroku a postindustriálního rozvoje vůbec koresponduje s Duvergerovou koncepcí integrace,50 která také v jeho pojetí hraje rozhodující úlohu v údajném ozdravění demokracie. S obdobnými názory o expanzi střední třídy, která postupně v sebe zahrnuje všechny vrstvy společnosti, přičemž sociální napětí postupně zmizí, se můžeme setkat v současné době rovněž v koncepcích programu Labouristické strany ve Velké Británii. V podstatě stejnou koncepci neostrosti hranic mezi sociálními třídami a teorií expanze střední třídy zastává americký politolog a státovědec Robert A. Dahl.51

11.

Rozvoj demokracie

Americký státovědec a politolog Charles E. Merriam formuluje následující úkoly pro další rozvoj demokracie: 1. pozitivní sociální program, zahrnující zajištění plné zaměstnanosti, ekonomické stability a jistoty, rozvoj produktivity a garancie minimálního životního standardu, odpovídajícího stadiu civilizačního vývoje; 2. vytvoření adekvátních mechanismů, aby mohla demokracie působit, včetně zejména náležitého zajištění občanských práv, zpřesnění organizace legislativy a jejích cílů, další rozvoj veřejné správy, zaměření pozornosti na indikativní ekonomické plánování, zejména na plánovité využití národních zdrojů; 3. rozvoj systému právního řádu ve světě, zajišťovaného popřípadě i silou, jehož prostřednictvím by měla být válka vyloučena jako instrument státní politiky; 4. víru v demokratické politické ideály; a) s velkým zdůrazněním lidských hodnot v širokém smyslu slova a b) 50 51 48 49

Tamtéž, str. 56 n. Tamtéž, str. 46, 151 n. Duverger, M., op. cit., str. 220 n., 230 n., 246 n. Dahl, R. A., op. cit., str. 323 n.

48

Úkoly pro rozvoj demokracie

s velkým zdůrazněním širokých možností občanů v nadcházející éře nadbytku. Merriam dále podtrhuje, že program rozvoje demokracie musí být konformní ke všem ideálům a možnostem dnešních dnů. Musí garantovat spravedlivý díl výsledků civilizace, materiálních i duchovních, příslušníkům demokratické společnosti, pokud má být životný na základě moderních podmínek. Musí zdůrazňovat přednosti demokracie v každodenním životě společnosti.52 Merriamova koncepce demokracie se sociálním programem v podstatě odrážela názory Clintonovy administrativy USA.

12.

Reformy demokracie

Reformní směry ve státovědě a politické vědě se staví proti koncepcím vyplývajícím z tradičních pojetí demokracie velmi ostře. Zahrnují pestrou škálu, kde na levici nacházíme názory zastánců tzv. demokratického socialismu, eurokomunismu, nové levice atd.53 a na pravici názorově velmi různorodé zastánce reforem. Pokud jde o reformní proudy, jsou to v USA například politická seskupení středu a levice Demokratické strany a na ně zčásti napojená vědeckovýzkumná centra. Zejména je třeba v této souvislosti uvést Kolumbijskou univerzitu a Chicagskou univerzitu. Dále sem náleží vědecký ústav nazvaný Brookings Institute. Ve Velké Británii jsou to zejména představitelé středu Labouristické strany, jejíž teoretickou základnu pro oblast národního hospodářství, státovědy a politické vědy tvoří London School of Economics. Ve Spolkové republice Německo podobně jako ve Velké Británii je dnes představitelkou reformních koncepcí Sociálnědemokratická strana, zejména její střed a pravice, zatímco levice inklinuje k ideologii tzv. demokratického socialismu. Teoretickou základnou reformních idejí jsou v SRN především společenskovědní fakulty Hamburské univerzity, Freie Universität v Berlíně, jakož i univerzita v Tübingenu. Ve Francii vystupuje s reformními koncepcemi levice gaullistického Shromáždění pro republiku, částečně nacházejí reformní koncepce zastání ve Federaci nezávislých republikánů, v současné době však zejména v uskupení 52

Srov. Merriam, Ch. E., op. cit., str. 211, 212. Srov. k tomu Biader, S., Radicalism in the Contemporary Age, Boulder 1977, str. 159 n., 201 n.

53

49

Demokratický socialismus

Reformní koncepce

pravice a středu Socialistické strany. Vědecko-výzkumným centrem reformních koncepcí je ve Francii Sorbonna. Koncepce tzv. demokratického socialismu jsou dnes v oblasti politické praxe rozvíjeny především politickými kruhy náležejícími zčásti ke středu a zejména pak k levici Socialistické strany. Z hlediska teoretické základny jsou koncepce demokratického socialismu rozvíjeny zejména na společenskovědních fakultách univerzity v Dijonu. Představitelem reformních koncepcí na politické mapě Itálie bylo politické uskupení nazvané Olivovník. V dalším rozboru se zaměříme na reformní koncepce rozvíjené ve Spojených státech amerických. Typickými představiteli jsou zejména Ira Katznelsonová a Mark Kesselman. Jmenovaní autoři kritizují tradiční koncepce demokracie. Jejich program ozdravění politického a státního života v USA je reformní. Definují „demokracii jako stav, v němž všichni občané mají relativně stejné šance ovlivňovat a kontrolovat tvorbu rozhodnutí, která se jich dotýkají“.54 Vytyčují prostředky, jimiž chtějí v podmínkách soudobé americké společnosti dosáhnout tohoto stavu demokracie. Je to podle nich: 1. zajištění účasti občanů na tvorbě rozhodnutí; 2. zajištění reprezentace zájmů; 3. přeměna sociální struktury společnosti.55 Autoři užívají pojmu tříd, chápou však společenské třídy v souladu se stratifikačním pojetím sociální struktury, které uplatňuje značná část amerických politologů56 a jež uznává i Maurice Duverger. Pozoruhodný je pohled I. Katznelsonové a M. Kesselmana na rozvrstvení politických sil v USA. V souladu s Duvergerovými a Dahlovými koncepcemi politické kultury se orientují na zkoumání existujících ideologií v USA. Přijímají Parkinsovo rozlišování tří základních ideologií: dominantní, akomodační a opoziční.57 Dominantní ideologií se v tomto pojetí rozumí historicky převažující oficiální panující ideologie. Akomodační ideologie je podle jejich pojetí ta, která akceptuje základní strukturu společenské nerovnosti jako přirozenou a nevyhnutelnou a snaží se pouze dílčími reformami vyřešit v současné společnosti a státu základní nedostatky, jejichž existenci si velmi dobře uvědomuje. Katznelson, I., Kesselman, M., The Politics of Power, A Critical Introduction to American Government, New York 1975, str. 25. 55 Tamtéž, str. 25. 56 Srov. například Palma, G. di, ed., Mass Politics in Industrial Societies, A Reader in Comparative Politics, Chicago 1972, str. 174 n. 57 Katznelson, I., Kesselman, M., op. cit., str. 356 n. 54

50

Dominantní ideologie Akomodační ideologie

Z amerických prezidentů se akomodační ideologie uplatnila podle jejich názorů u Johna F. Kennedyho a Lyndona B. Johnsona58 a podle názoru I. Katznelsonové, sděleného na nedávné přednášce, i v politice Billa Clintona. Oba autoři se přiklánějí k opoziční ideologii, která jediná podle nich pojímá demokracii jak z hlediska obsahového, tak i procedurálního. Autoři zdůrazňují, že opoziční hledisko požaduje důsledné uplatnění demokracie nejen ve sféře vlády, ale rovněž ve sféře ekonomické. Podle jejich názoru pouze důsledné uplatnění demokracie v obou těchto sférách je nutné k tomu, aby americká společnost přešla od dnešního, jak říkají, korporativního kapitalismu ke skutečné demokracii.59 Pokud jde o prostředky, jakými v dnešních podmínkách lze zajistit rozvoj demokracie, jsou to podle jejich názoru prohlubování pluralistických rysů společnosti a státu a zvyšování participace občanů na rozhodování, které jsou v souladu s jejich koncepcemi ústředními body demokracie.60 Reformně orientovaní autoři přikládají mimořádný význam realizaci tzv. modelu mobilizujícího občany,61 který má být právě prostředkem, jak zajistit participaci občanů na řízení společnosti a státu. Někteří zastánci tohoto modelu přikládají mobilizační význam politickým stranám, zájmovým organizacím, jiní kladou důraz na rozvoj masových sociálních hnutí, další opět přikládají význam charismatickému vůdcovství – v USA často zdůrazňují v tomto směru význam prezidentského úřadu a prezidentovy osobnosti.62 Mimořádná pozornost je rovněž v tomto kontextu věnována úloze hromadných sdělovacích prostředků (zejména televizi), které do značné míry vytvářejí veřejné mínění.63 PodleY. R. Simona akceptace nebo negace politických a státních opatření veřejným míněním je formou přímé demokracie.64 V koncepcích demokracie, které se projevují v předních rozvinutých státech současného světa, můžeme na základě shora uvedené analýzy Tamtéž, str. 389. Katznelson, I., Kesselman, M., op. cit., str. 471 n. Tamtéž, str. 25 n. Magrath, C. P., Cornwell, E. E., Goodman, J. S., op. cit., str. 62, 63. Califano, J. A., A Presidential Nation, New York 1975, str. 204 n., 229 n. Katznelson, I., Kesselman, M., op. cit., str. 373; Crouch, C., Post-Democracy, Cambridge 2005, str. 46–51. 64 Simon, Y. R., op. cit., str. 186. 60 61 62 63 58 59

51

Opoziční ideologie

Model demokracie mobilizující občany

rozlišovat v podstatě tyto směry: 1. směr pluralistický, který dnes převládá a zahrnuje širokou škálu rozmanitých pojetí demokracie od koncepcí reformních až po koncepce demokratického socialismu. Je traktován v současnosti ve všech předních státech. Převládajícím proudem, který se v jeho rámci uplatňuje, je americká teorie polyarchie reprezentovaná Robertem A. Dahlem a přejímaná řadou státovědců a politologů; 2. tradiční směr založený na abstraktně pojímaných hodnotách institutu demokracie. Jeho zastánci akceptují některá východiska moderních teorií pluralismu, elitismu a technokratismu; 3. směr přistupující k demokracii výlučně z elitistických a technokratických pozic, který redukuje demokracii pouze na formální procedurální postup v politické činnosti; 4. elitistický směr teorie demokracie hlásající rozhodující vedoucí úlohu intelektuálů a inteligence, a prosazující proto určitá omezení institutů demokracie ve vztahu k ostatním sociálním vrstvám; 5. sociologické pojetí demokracie (v široce, zejména ve Francii rozšířených názorech Maurice Duvergera). 6. Novým směrem je teorie postdemokracie, která se začala výrazně projevovat v oblasti teorie vládnutí a politické vědy na počátku devadesátých let minulého století a její průnik do státovědy a ústavněprávní komparatistiky je charakteristický pro současnost, tj. druhou polovinu prvního desetiletí jednadvacátého století. Velmi významným autorem teorie postdemokracie je Colin Crouch, profesor Evropského univerzitního institutu ve Florencii.65 Teorie postdemokracie zdůrazňuje vzrůstající přechod základních funkcí státu zejména na: 1. nadnárodní korporace, 2. vnitrostátní soukromé organizace, 3. specializované občanské společnosti, zpravidla charitativního charakteru, 4. na masmédia. Těmito skutečnostmi se původní pojetí demokracie rozvíjené od konce 18. století, v průběhu 19. století a do konce 70. let dvacátého století údajně výrazně mění, nabývá stále formálnějších rysů a občanství jako základ politické a státní demokracie se stále více komercionalizuje.66 Mimořádně se rozvíjí lobbování a nejrozmanitější nepřímé vlivy a přímé tlaky na státní orgány ze strany soukromého sektoru. Manažeři velkých nadnárodních soukromých korporací často přicházejí jako vrcholní úředníci do vedení státních orgánů a naopak vrcholní úředníci často odcházejí ze státních orgánů jako manažeři do soukromých firem. Výsledkem toho je neformální propojení firemního Crouch, C., Post-Democracy, Cambridge, Malden 2005. Tamtéž, str. 78 n.

65 66

52

Koncepce pojetí demokracie

managementu a vrcholných úředníků. Toto propojení je zvláště snadné v těch státech, kde neexistují zákony o státní službě, respektive i v těch státech, kde pojistky nezávislosti státní správy obsažené v uvedených zákonech o státní službě nefungují. Firemní model se v postdemokracii stává vzorem pro organizaci státních orgánů včetně zejména ministerstev.67 Masmédia, jejichž hlavním posláním v demokratické společnosti by mělo být co nejobjektivnější informování veřejnosti, se v některých případech podle teorie postdemokracie stávají nástrojem politické a ideové manipulace s širokými vrstvami občanů. Demokratické instituce se podle názoru Colina Crouche v globalizující se společnosti formalizují a rozhodující moc přechází do rukou stále užších skupin elit. V praktické státní činnosti se to projevuje například: a) ve vnějších tlacích na vládu určitého státu, b) ve změně priorit určitého státu na základě vnitřních tlaků zájmových skupin, c) ve změnách struktur politických stran výrazně propojených s velkými soukromými podniky.68 Uvedené rozlišení koncepcí demokracie je nutno považovat za rozlišení pomocné, neboť jednotlivé směry zdaleka neexistují v nějaké čisté, vyhraněné podobě, ale v koncepcích jednotlivých autorů se mnohdy prolínají.

67 68

Crouch, C., op. cit., str. 39. Tamtéž, str. 104 n.

53

KA P IT O LA IV

Pojem demokratické ústavnosti ve srovnávacím pojetí1 1.

Obecné otázky

Demokracie a ústavnost jsou nedílně spojené pojmy. Pro ústavnost je obsahově určující demokracie. Bez demokratického obsahu se ústavnost stává prázdným formalisticky právním pojmem. Základním teoretickým východiskem srovnávacího ústavního práva je proto pojem demokratické ústavnosti – konstitucionalismu. V původním historickém smyslu, jaký mu přikládal tzv. třetí stav v době svého vstupu na politickou scénu proti feudálnímu absolutismu (ať již cestou jednorázového společenského aktu či cestou v podstatě reformní, kombinovanou dílčími revolučními přeryvy), znamená tento pojem vytyčení práva na ústavu jako právního aktu nadaného nejvyšší právní silou ve státě. S konstitucionalismem je úzce spjata jej hierarchicky předcházející idea – princip sebeurčení (suverenity) lidu. Tento princip vyjadřuje obsah demokracie jako státního zřízení nejen co do podstaty, ale i svou existencí a působením, které jsou výrazem základu demokracie, tj. občanské společnosti. Právě z principu sebeurčení lidu, vlastního občanské společnosti, je vyvozováno právo občanů, respektive lidu, vytvářet a přetvářet ústavu, tj. idea neomezené ústavodárné moci občanů, respektive lidu (pouvoir constituant), na rozdíl od moci ustavené (pouvoir

1

Realizováno za finanční podpory ze státních prostředků prostřednictvím Grantové agentury České republiky v rámci grantového projektu reg. číslo 407/02//0296/A.

54

Konstitucionalismus

Moc ústavodárná a moc ustavená


constitué), tj. moci již omezené, fungující v rámci a mezích daných mocí ústavodárnou.2 Idea pouvoir constituant neobsahuje tedy pouze formální požadavek ústavy – jakéhokoliv souboru právních norem nadaných nejvyšší právní silou –, ale je jí inherentní i obsahová kvalifikace ústavy, tj. zajištění lidských a občanských práv a svobod, stanovení přesných pravidel demokratického konstituování a funkce nejvyšších státních orgánů, jakož i přesných pravidel demokratických vztahů vyplývajících ze členění státu (vztahy federace a států či zemí, vztahy vyplývající z územně administrativního členění státu unitárního). Velmi kvalitní a především hlubokou analýzu ukazující jak otevřený obsah, tak i rozsah problematiky moci ústavodárné, resp. ustavující, uvádí ve svém pozoruhodném díle Jan Kysela.3 Ústavnost – konstitucionalismus – v tomto smyslu je třeba považovat vždy současně za princip politický (ústavnost jako pravidla demokratické politické hry) i princip právní (vyjádření a garancie ústavnosti). Mezi právní a politickou složkou ústavnosti existuje určité napětí a polarizace. V obdobích, kdy demokratické síly společnosti usilují o ústavnost, například proti moci diktatury, ať již jednotlivce, třídy, či skupiny, nesporně převládá stránka politická nad stránkou právní, zatímco v klidných fázích společenského vývoje jsou obě stránky ústavnosti rovnovážně naplňovány. Můžeme však zde hovořit o dominující roli právní stránky ústavnosti, neboť v těchto vývojových etapách společnosti určuje právní stránka řád, prostory a meze pro politické naplňování ústavnosti. Pochopení tohoto vztahu je zvláště důležité pro ústavnost v posttotalitní společnosti. Bez právní stránky ústavnosti, tj. bez právního vymezení a institucionalizace politické moci, jejímž základem je v demokratickém státě ve srovnání se státem totalitním demonopolizace, depersonalizace a objektivizace, bez stanovení jejích limitů a garantování těchto limitů právními prostředky, je ústavnost pouze politickým heslem; i v tomto směru je tedy právní stránka ústavnosti určující. Zároveň pouze demokratický, tj. politický obsah ústavnosti umožňuje, aby ústavnost byla uváděna v život a byla schopná dalšího rozvoje. Pojem ústavnosti tedy vždy v sobě obráží vztah možnosti (demokratický 2 3

Weyr, F., Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 29–31. Kysela, J., Ústava mezi právem a politikou, Úvod do ústavní teorie, Praha 2014, str. 69–137.

55

Politický a právní princip ústavnosti

Obsah ústavnosti demokracie


politický obsah ústavnosti) a skutečnosti (právní institucionalizace zajištění a funkce moci ve smyslu demokratických požadavků). Ztotožňování demokracie a ústavnosti ve své podstatě nacházíme u zastánců zcela odlišných teoretických právních škol, jako jsou například zastánci amerických sociologických směrů4 na straně jedné a Kelsenovy čisté nauky právní5 na straně druhé. Velmi často se v teorii setkáváme s tzv. smluvním pojetím vzniku ústavy a následně i státu. Smluvní teorie vychází z učení J.-J. Rousseaua o sociální smlouvě, podle níž ústava a stát jsou produktem sociální smlouvy mezi občany a státem.6 Tato smluvní teorie náleží již k ranému demokratickému myšlení 18. století. Vychází z představy, že občané sociální smlouvou, často ztotožňovanou s ústavou, vytvářejí stát. Jde zajisté o představu demokratickou (za základní demokratickou garancii jsou považována lidská a občanská práva a jejich záruky), vycházející z nedílně pojímané suverenity lidu.7 Rousseauova představa je však jen obtížně slučitelná s realitou utváření ústavy prvotního, tj. unitárně organizovaného státu, kde jak historická zkušenost ukazuje, byl vznik státu dán spíše jinými než demokratickými faktory. Sociální smlouva je tedy ideální abstrakcí. Něco zcela jiného je, vzniká-li stát federální, respektive spolkový, a to spojením několika již existujících států. Od federace je třeba odlišit konfederaci, která je za určitým účelem, či za několika, nebo dokonce mnoha účely, spojením zcela suverénních států, kdy k tomu, aby konfederační orgán mohl jednat, je bezpodmínečně třeba ničím nepodmíněného souhlasu všech členů konfederace. Jakmile je tento základní konfederační princip byť v některé oblasti pravomocí (kompetencí) prolomen, nastává posun směrem k federaci, k vzniku federální státnosti. Při vytváření federace jde o smluvní základ nově vznikající ústavnosti, a to ústavnosti federální, smluvně založené, vzniká-li federace demokratickou cestou zezdola, tj. jednotlivé státy se vzdávají své suverenity, aby vytvořily suverenitu státu federálního. Pokud by se jednotlivé státy své suverenity nevzdaly a jejich záměrem by bylo pouze dosažení určitého cíle, respektive cílů, kde jejich spo

4

7 5 6

Pound, R., An Introduction to the Philosophy of Law, New Haven 1965, str. 20; Rossiter, C., v předmluvě k práci Corwina, E. S., The Higher Law Background of American Constitutional Law, Ithaca, New York 1955. Marcic, F., Verfassungsgerichtsbarkeit und Reine Rechtslehre, Wien 1966, str. 1 n. Rousseau, J.-J., O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva, Praha 1949. Tamtéž, str. 32 n.

56

Smluvní pojetí vzniku ústavy

Federace Konfederace


lečné úsilí směřující k tomuto cíli by bylo možné pouze tehdy, pokud by všechny státy s tím vyslovily svůj souhlas – vznikla by konfederace, a nikoli federace. Konfederace se v historickém vývoji objevila vždy, kdy docházelo k vzniku pozdější federace, nebo naopak tehdy, kdy federální uspořádání z rozmanitých příčin postupně zanikalo, a právě tuto postupnost měla splnit konfederace. Konstitucionalismus je nástrojem legitimace a omezení vládnutí konsensuálně akceptovanými principy tam, kde politická moc byla organizována ve formě suverénních států s odlišnými tradicemi, sociálními podmínkami a ideály. Z toho důvodu je konstitucionalismus jako základní princip vlády v současnosti realizován specifickou cestou a způsobem, které vycházejí z obecným konsensem vytvořených tradic a zvyklostí uskutečňování státní moci v jednotlivém státě. Konstitucionalismus tak vzniká v podobě národních ústav. Jejich funkcionální charakteristika naplňující pojem konstitucionalismu vykazuje následující znaky: 1. Ústava v moderním pojetí je souborem právních norem, nikoli filosofickou konstrukcí. Tyto právní normy vznikají spíše z konkrétního politického rozhodnutí než z předem přijaté premisy pravdy a spravedlnosti. 2. Úkolem těchto norem je regulovat politické a státní zřízení a uskutečňování veřejné moci. Tato regulace je zároveň omezením moci. 3. Tato regulace má všezahrnující charakter v tom směru, že neexistuje nadústavní nositel veřejné moci a není připuštěn žádný prostředek uskutečňování veřejné moci, který by nebyl v souladu s ústavou. 4. Ústavní právo má hierarchický nejvyšší stupeň právní síly. Je nadřazeno všem ostatním zákonům a právním aktům vytvářeným mocí zákonodárnou a výkonnou. Právní akty, které jsou neslučitelné s ústavou, nemohou být považovány za právně závazné. 5. Ústavní právo nachází svůj původ v lidu, jako jediném legitimovaném zdroji moci. Odlišení ústavodárné moci lidu (pouvoir consti tuant) a moci ustavené (pouvoir constitué) je podstatou ústavy.8

8

Grimm, D., Types of Constitution (in Rosenfeld, M., Sajo, A., op. cit.), pp. 98–105.

57

Funkcio nální charakteristika konstitucionalismu

2.


Vznikající evropská demokratická ústavnost

V současném globalizujícím se světě jsme však svědky toho, že ekonomický, civilizační a technologicky neodvratný proces zániku národních nebo kvazinárodních států vyúsťuje v postupnou regionalizaci, nabývající právních i ústavních forem. Nejdále je v tomto směru, z hlediska relativně vzájemně harmonizovaného vývoje jednotlivých států, region evropský. Tuto skutečnost jednoznačně odráží současný stav vývoje Evropské unie. Evropská unie v roce 2010 již zdaleka není oním mezinárodněprávním objektem, za který byla důvodně považována Evropská společenství (mezinárodní smlouvy o nich jsou dodnes základem primárního práva Evropské unie). Smlouvy o Evropské unii9 však již nevytvářejí jen mezinárodněprávní identitu, ale jdou dále směrem k právu nadstátnímu, jak tento jev bývá označován ve vědecké ústavní a politickovědní komparatistice a také v běžné politické a novinářské praxi. Zde při analýze základních pojmů srovnávacího ústavního práva je nutné analyzovat pojem nadústavní práva. V přirozenoprávním myšlení se s tímto pojmem často setkáváme. Za nadústavní považujeme určité hodnoty – základní právní principy, mezi něž také patří v euroamerické oblasti základní lidská a občanská práva, která jsou buď obecně v právní kultuře daných zemí uznávána (anglo-americká oblast), nebo jsou v kontinentální evropské právní kultuře, a to jak v její větvi románské, tak i germánské, označována jako neměnné nadústavní principy (srov. např. judikaturu Spolkového ústavního soudu a Ústavní rady ve Francii). Zde však jde o cosi zcela odlišného. Setkáváme se tu totiž se vznikáním uceleného souboru práva, které můžeme označit svým charakterem za právo ústavní. Proto také pojmy jako Evropský ústavní konvent, Evropská ústava výrazně ukazují, že dlouhodobý cíl je zřejmý – vytvořit evropskou federaci – Spojené státy evropské. Naše stanovisko se snaží odrážet jak situaci současnou, tak i předpokládaný vývoj. Opět podtrhujeme onen dlouhodobý cíl (dlouhodobost v řádu mnoha desítek let) evropského sjednocování, který je jedině cílem smysluplným. Bylo by velmi chybné tvrdit, že cílem evropského sjednocovacího procesu je zůstat navždy v polovině cesty, tedy představovat si, že Evropská unie

9

Maastricht 1992, Amsterodam 1997, Nice 2000, Lisabon 2007.

58

Evropské sjednocování


bude navždy čímsi mezi státem a mezinárodním společenstvím, neboť tento útvar má charakter evidentně vývojový, a proto nestabilní a tranzitní. To neznamená, že nemůže existovat 80–90 let, což je pravděpodobné. Zároveň jsem přesvědčen o tom, že jakýkoliv spěch ve vnitřním sjednocovacím procesu – jasněji řečeno vnitřní přeměně – Evropské unie je čímsi nesmírně škodlivým, co by mohlo onen jedině správný cíl evropského sjednocování oddálit. V tomto směru náleží autor k „euroskeptikům“, protože konečný cíl evropského sjednocování – vytvoření evropského federativního státu spatřuje (v souladu s významným politologem K. W. Deutschem)10 jako možný až koncem 21. století. Pro některé autory je tento časový údaj natolik vzdálený, že i když by byli ochotni takovou možnost připustit, nepovažují prozatím za potřebné o ní vůbec hovořit. Náš názor však vychází z toho, že neujasnění si procesu sjednocování Evropy a jeho konečné institucionální vize vede k rezignaci na možnost vědeckého poznávání sjednocování Evropy vůbec. Proto také dochází k nahrazování ustálených konstitucionalistických pojmů vágním nic neříkajícím obsahem pojmů „specifické mezistátní společenství“, „nadstátní útvar“ atd. Autor rozhodně nevítá zamlžená tvrzení, že v současné době již nevystačíme s kategoriemi federace či konfederace, mezinárodní společenství států (smluvně založené). S těmito kategoriemi plně vystačíme, jen je třeba si uvědomovat, že vývoj přináší a bude přinášet přechodná tranzitní institucionální řešení, která nebudou něčím jednou provždy daným, ale vývojovým procesem – odrážejícím potřeby postupného evolučního a možno říci organického – přirozeného sjednocování evropského regionu. Tato přechodná vývojová stadia evropského procesu (a jsme přesvědčeni, že obdobný proces zaznamenáme brzy i v jiných světových regionech), která dříve neexistovala, nemusí v ústavněprávní komparatistice, státovědě, vědě ústavního práva a mezinárodního práva

Karel W. Deutsch (1912–1992), profesor politické vědy na Harvardově univerzitě, vyslovil několikrát tento názor v průběhu vědecké konference pořádané Salzburským seminářem amerických studií k prvnímu návrhu Ústavy ČSFR v dubnu 1990. Podle jeho myšlenek, vyjádřených již před čtyřiadvaceti lety, by se evropské státy mohly spojit ve federativně uspořádaný stát až přibližně v devadesátých letech 21. století! Při formulaci této myšlenky K. W. Deutsch zdůrazňoval, že jakékoliv umělé urychlování tohoto procesu by mohlo hrozit totálním neúspěchem evropského sjednocovacího procesu.

10

59

Evoluční evropský proces


vést k nárůstu utilitárně podmíněných pojmů, či dokonce k pokusům interpretovat jiným způsobem ustálené pojmové kategorie. Z hlediska ústavněprávní komparatistiky je současná Evropská unie podle slov Jacquesa Delorse „státní formací, kterou je obtížné identifikovat“ nebo „neidentifikovatelným politickým objektem“.11 Je to dáno tím, že EU se proměňuje z původně mezinárodněprávně založených společenství, tedy z čehosi, co je jednoznačně předmětem zkoumání a výuky disciplíny mezinárodního práva, ve společenství postupně nabývající atributy státnosti (pouze komplexní soubor všech atributů státnosti vytváří stát, nikoli jeden či několik z nich), tedy v objekt ústavněprávní, který je předmětem zkoumání ústavněprávní komparatistiky, státovědy a vědy ústavního práva. Odhlédneme-li na okamžik od výzkumu tématu samého směrem k organizaci jeho výzkumu a výuky, vidíme, že od samého vzniku Evropských společenství a později Evropské unie byly jejich výuka a výzkum předmětem disciplíny mezinárodního práva veřejného a na právnických fakultách v Evropě jsme se velmi často setkávali s katedrami či odděleními mezinárodního práva a práva Evropské unie. V době relativně nedávné 2–3 let se situace začíná radikálně měnit. Buď se výuka a výzkum práva Evropské unie zcela osamostatňují, nebo se spojují s výukou a výzkumem ústavního práva, či dokonce srovnávacího ústavního práva. Také tento vývoj akademického procesu odráží postupnou přeměnu, jíž prochází Evropská unie. Položíme-li si z hlediska ústavněprávní komparatistiky otázku: co je Evropská unie v současnosti, podle našeho názoru je možná stručná odpověď (mající ovšem mnoho složitých problémových vrstev): vznikající federativní evropský stát. Další otázkou (a na to je odpověď již poměrně složitá) je, jaké atributy státnosti má a jaké atributy státnosti Evropská unie v současnosti nemá? 1. Občanství EU je jednoznačným atributem státnosti, který nemůže náležet žádné mezinárodní organizaci vzniklé na základě mezinárodního práva. Ať je označen obecně závazný normativní právní akt, na jehož základě občanství EU vzniklo, jakýmkoliv názvem, není pochybnosti o tom, že tento akt je svou právní podstatou aktem ústavním. Blahož, J., Political Culture and Globalization, International Federation of Social Science Organizations Journal, 2002, str. 20 n.; de Senarclens, Governance and the Crisis in the International Mechanisms of regulations, 155 International Social Science Journal, UNESCO 1998, str. 99.

11

60

Evropská unie v současnosti

Občanství EU


Ustanovení čl. 17/ex-čl. 8 Maastrichtské smlouvy, která je v jiných, a možno říci naprosto převažujících aspektech mezinárodněprávním aktem, je typickým ústavním ustanovením. 2. Kodex základních lidských a občanských práv je nepochybným atributem státnosti, neboť vymezuje vztah občanů, respektive obyvatel a státu. Právně závazným aktem je Listina základních práv Evropské unie přijatá Evropským parlamentem, Radou a Komisí v Nice v roce 2000. Její závaznost pro členské státy EU a orgány EU byla stanovena Lisabonskou smlouvou. Zároveň je třeba zdůraznit, že již Smlouva o založení Evropského společenství a doplňky přinesené Maastrichtskou smlouvou (1992), Amsterodamskou smlouvou (1997) a Smlouvou z Nice (2000) vytvářejí zčásti obecně vymezený (formou odkazů na zásady svobody, demokracie, právního státu a respektování lidských práv – zásady, které jsou společné členským státům EU), zčásti přesně vymezený (například svoboda pohybu a pobytu, volební právo, petiční právo, svoboda podnikání, rovnoprávnost mužů a žen v pracovním procesu) kodex základních lidských a občanských práv. V tomto směru je neobyčejně významné rozhodnutí Evropského soudního dvora v případě Nold v. Komise,12 podle něhož „základní práva (rozumí se – základní lidská a občanská práva – pozn. J. B.) tvoří nedílnou součást obecných principů práva, jejichž dodržování (Evropský soud pro lidská práva) zajišťuje“. Při zajišťování těchto práv má Soud povinnost brát si příklad z ústavních tradic společných členským státům, a proto nemůže podpořit opatření, která jsou v rozporu se základními právy uznanými a chráněnými ústavami těchto států. Rozhodnutí Evropského soudního dvora v Lucemburku postupně přebírající Case Law Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, konkretizují onen otevřený kodex základních lidských a občanských práv Evropské unie, který bude relativně završen právní závazností Charty základních práv EU. 3. Státní území jako důležitý atribut státnosti není ani v primární ani sekundární legislativě Evropské unie přímo vymezeno. Lze však tento atribut vyvodit ze všech ustanovení primární a sekundární legislativy EU, z níž vyplývá, že působnost orgánů EU, stejně tak jako veškerá 4/73 J. Nold KG v. Komise (1974) Sb SD 1651.

12

61

Lidská a občanská práva

Státní území Evropské unie


práva a závazky se vztahují na území všech členských států (pokud není výslovně stanoveno jinak). Lze proto vyvodit, že tato území členských států tvoří ve svém souhrnu území Evropské unie. 4. Soustava vrcholných státních orgánů, vytvářených ústavní cestou. Vrcholné orgány v EU existují, ovšem svou podstatou jde o orgány vytvořené delegováním ze strany členských států, tedy cestou mezinárodněprávní s výjimkou Evropského parlamentu přímo voleného občany členských států, jehož pravomoc je dosud nesrovnatelně nižší než obvyklá pravomoc zákonodárných sborů členských států. Skutečnost, že nejvýznamnější decizní orgány EU jsou vytvářeny smluvní delegací na mezinárodněprávním, nikoli ústavním základu, svědčí o formálním deficitu atributu státnosti. Projevuje se však tento formální deficit atributu skutečně v jejich pravomocích a skutečné funkci? Zde je odpověď jednoznačná. Nikoliv. To, že nejvýznamnější decizní orgány EU – Rada EU a Evropská komise – mohou přijímat v některých otázkách většinová rozhodnutí (nikoli rozhodnutí jednomyslná), a to též v otázkách obecně závazných normativních aktů (sekundární legislativy) a mezinárodních smluv EU, vytváří jejich materiální atribut státnosti. K tomu přistupují též návrhy na zřízení nových institucí Evropskou ústavou, jako je úřad prezidenta EU, ministra zahraničí EU a jiné. Pravděpodobnost, že členské státy v relativně krátké době přijmou Evropskou ústavu, je velká. Bez ohledu na fakt, jak rozsáhlé změny směrem k evropské státnosti tato ústava v současnosti přinese – důvodně se domníváme, že to v krátké časové perspektivě budou, respektive mohou být, pouze změny nepatrné, přesto směr dlouhodobého směřování je stále zřetelnější. Můžeme tedy uzavřít, že faktické působení orgánů Evropské unie založených mezinárodně smluvním, a nikoli ústavním procesem vykazuje již v současnosti atribut státnosti, který zdaleka ještě není a zřejmě po dlouhou dobu nebude završen. 5. V této analýze je třeba vzít v úvahu specifický charakter postupně vznikajícího a v mnoha rysech teprve zamýšleného evropského federativního ústavního systému. Již výše jsme se zmínili o reálnosti smluvního vzniku federativního státu, na rozdíl od předpokládané společenské smlouvy mezi státem a občany v případě vzniku každého státu (pro jednoduchost pochopení i státu unitárního). Rovněž federativní stát existuje, a tedy dlouhodobě trvá, na základě legitimní 62

Soustava vrcholných orgánů Evropské unie

Federativní rysy Evropské unie


vůle občanů. Jak se však tato legitimita projevuje? A tu poznáváme, že při vzniku originárních federací vzniklých zdola z vůle občanů původně zcela nezávislých států je vůle občanů zprostředkována ve značné míře vůlí členských států. Občané členských států potenciální federace mohou postupovat buď tak, že vytvoří ústavodárný konvent k přijetí ústavy, nebo mohou svou legitimní vůli projevit tím, že ústavy svých potenciálních členských států otevřou takovým způsobem, který bude umožňovat kontinuální proces vytváření federace. Přitom je nesmírně důležité, jakým způsobem jsou ústavy potenciálních členských států federace tomuto procesu otevřeny, a zároveň je třeba dodat cosi nesmírně významného: i když je toto otevření ústavy ve prospěch vytváření nadstátního útvaru navzájem slovně výrazně odlišné, ve vztahu k vytváření Evropské unie je třeba je interpretovat rovně, to jest identicky, neboť Evropská unie by nemohla již dnes existovat bez plně srovnatelných zmocnění ze strany členských států. Jsme bohužel svědky velmi odlišných hodnocení, i když situace je podle našeho názoru jednoznačná. Například Základní zákon Spolkové republiky Německo v čl. 23 odst. 1 stanoví, že „pro uskutečnění sjednocené Evropy se účastní Spolková republika Německo na rozvoji Evropské unie (...) spolek může za tímto účelem přenášet svá svrchovaná (výsostná) práva zákonem se souhlasem Spolkové rady“. Italská ústava v čl. 11 mimo jiné stanoví: „Itálie ... za předpokladu rovnosti s ostatními státy souhlasí s omezeními svrchovanosti, potřebnými k vybudování řádu...“ Tyto příklady ústav dvou největších států Evropské unie tedy jednoznačně vyjadřují omezení svrchovanosti (suverenity) ve prospěch EU. Naproti tomu stojí příklad francouzské ústavy, která v čl. 88–1 stanoví: „Republika je členem Evropských společenství a Evropské unie, ustavených ze států, které se ... svobodně rozhodly vykonávat určité své kompetence společně.“ V čl. 88–2 se pak stanoví, že „za podmínky vzájemnosti a s úpravami podle smlouvy o Evropské unii (...) souhlasí Francie s přenesením potřebných kompetencí...“. Zvolili jsme zde jako příklad ústavní vymezení vztahu k EU tří států, z nichž v případě dvou (Německo, Itálie) vyplývá z ústavní dikce, že jde o přenos části suverenity neboli některých výsostných (svrchovaných) práv, zatímco v případě Francie jde formulačně o přenos „potřebných kompetencí“. Formálně zde tedy vzniká rozdíl. Jde zároveň o rozdíl materiální – skutečný? Je z hlediska ústavního přenos

63

Srovnatelnost zmocnění členských států Evropské unie

Přenos části suverenity a přenos kompetencí členských států Evropské unie


kompetencí nejvyšších ústavních orgánů něčím odlišným od přenosu (transferu) části suverenity? Zcela samozřejmě nikoliv. Tento názor je jednoznačně vyjádřen i v rozsudku Evropského soudního dvora, v němž se jednoznačně uvádí, že „... přenos práv a povinností, odpovídajících ustanovení smlouvy, učiněný, realizovaný státy z jejich právních řádů do práva Společenství, vytváří tímto definitivní omezení jejich suverénních práv (podtrženo J. B.)...13“. Pouze právně formalistický přístup umožňuje odlišný výklad. Zároveň i když právně formalistický přístup zohledníme, zjistíme, že interpretačním pravidlem ústavních dikcí je v tomto případě vždy princip rovnosti a vzájemné srovnatelnosti přenosu (transferu) kompetencí, svrchovaných či výsostných práv (podle odlišné ústavní terminologie). Závěr je podle našeho názoru jednoznačný – ačkoliv ústavní vyjádření se navzájem liší, tato ústavní vyjádření je nutné interpretovat naprosto identicky, jinak by Evropská unie nemohla v současnosti existovat. Z předchozího i následujícího výkladu vyplývá, že podstatou je přenos, omezení části suverenity členských států EU. Dalším významným aktem vyjadřujícím zprostředkovaně legitimitu orgánů Evropské unie občany jejích členských států je referendum pořádané vstupujícím státem, který právě v důsledku částečného transferu svých suverénních (výsostných, svrchovaných atd.) pravomocí (kompetencí14) referendum o vstupu do EU pořádá. Zvláště výrazně tato skutečnost vystupuje do popředí v těch státech, kde se referenda jinak zásadně nepoužívá. 6. Právní řád hierarchicky utvářený jako atribut státnosti v Evropské unii nesporně existuje, avšak obdobně jako soustava orgánů EU vykazuje výrazné odlišnosti od typického právního řádu státu. Odlišování primárního a sekundárního práva EU navozuje odůvodněnou představu, že primární právo je srovnatelné s právem ústavním. Dokonce mnozí konstitucionalisté převzali pojmy EU a označují vnitrostátní ústavní právo za právo primární. Jde ovšem o srovnatelnost z hlediska faktického stavu, neboť svou právní podstatou primární právo EU je výrazně odlišné od práva ústavního tím, že jde o mezinárodněprávní smlouvy (viz níže). Je tedy psané primární právo výsledkem vůle smluvních stran. 6/64 Costa v. Ente Nazionale per l’Energia Elettrica (1964) SbSD 585. Například v komparativním výzkumu soudní kontroly ústavnosti používáme velmi často promiscue pojem pravomoc a kompetence ústavního soudu; srov. k tomu Blahož, J., Soudní kontrola ústavnosti: srovnávací pohled, Praha 2001.

13 14

64

Právní řád Evropské unie

Ústavní právo Evropské unie


Zároveň ovšem do primárního práva vstupuje právo nepsané, tvořené Evropským soudním dvorem. Je zvláště významné z toho důvodu, že primární právo zdaleka nevykrývá ty oblasti společenského života, jejichž úprava je obvykle požadována od práva ústavního. Proto Evropský soudní dvůr svými rozhodnutími extenzivně interpretujícími psané primární právo dotváří a tato činnost je již plně srovnatelná s činností ústavních, respektive nejvyšších soudů ve vyspělých demokratických státech. Například ústavní normou soudního práva par exellence je stanovení zásady přednosti komunitárního práva před právem členského státu,15 jakož i zásada bezprostředního účinku k tomuto účelu kvalifikovaných ustanovení komunitárního práva, která mohou být pramenem práva pro jednotlivce, uplatňovaným u soudů členských států.16 K onomu zárodečnému a možno říci zdaleka ne ještě dokonalému ústavnímu právu EU náleží stejně tak jako v demokratických státech obecně uznávané právní principy. Pokud jde o tzv. sekundární právo komunitární (dnes EU), jde o obecně závazné právní akty vydávané k tomu oprávněnými orgány EU, dříve ES, tj. nařízení (jsou pro členské státy přímo závazné na územích členských států), směrnice (jsou závazné pro členské státy zprostředkovaně, tj. členské státy je musí implementovat do svého právního řádu), rozhodnutí (zavazují adresáta – v praxi však mívají někdy i nařízení formu rozhodnutí a naopak; z této skutečnosti vyvodil Evropský soudní dvůr, že obsah právního aktu ES je zásadní pro určení, jak má být právní akt kvalifikován.17 Z hlediska ústavněsoudní komparatistiky jde o soudní výrok zajisté správný, avšak ojedinělý, neboť cosi vypovídá o formální kvalitě soudem interpretovaných právních aktů. Pokud zkoumáme „právní řád“ EU z hlediska ústavněprávní komparatistiky, je třeba konstatovat, že v jeho praktické funkci (právo EU ve vztahu k právním řádům členských států) nacházíme mnohé shodné rysy s právním řádem typického federativního státu. Rozhodující je zde zejména skutečnost, že také obecně závazné normativní akty sekundárních právních předpisů EU jsou zásadně nadány (včetně rozhodnutí Evropského soudního dvora) vyšší právní silou než ústavní právo 6/64 Costa v. Ente Nazionalle per l’Energia Elettrica (1964) SbSd 585. 26/62 MVATEO Van Gend en Loos v. Nederlandse Administrative der Belastigen (1963) SbSd. 1 17 16, 17/1962 Confédération Nationale des Producteurs des Fruits et Légumes v. Rada ministrů (1962) SbSd 471. 15 16

65

Ústavněprávní komparatistika a právní řád Evropské unie


členských států EU, a to s výjimkou těch ustanovení ústav členských států EU, která jsou označována jako nezměnitelná a nedotknutelná (viz např. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu k Maastrichtské smlouvě18). Pro postupnou ústavní přeměnu EU ve federativní stát není tato skutečnost závažnou brzdou, neboť nezměnitelnými ustanoveními ústav členských států EU jsou ustanovení o základech demokratického zřízení a především ustanovení o základních lidských a občanských právech, která již dnes tvoří společné hodnoty všech členských států Evropské unie. Vytváření Evropské ústavnosti není možné pojímat pouze z hledisek právních, ale je zde nutné a zároveň zcela samozřejmé uplatnění hledisek politologických, sociologických, etnologických a dalších. Jde o jev multidimenzionální, vyžadující plynulý postupný evoluční vývoj, kde nelze příliš uplatňovat politickomocenské tlaky a výsledky těchto tlaků prosazovat s nevhodným urychlením prostřednictvím překotného navrhování právních změn. V procesu sjednocující se Evropy vystupuje nejvíce do popředí princip konsensuality, který ve vývoji demokratického uspořádání je nutno zvláště zdůrazňovat. Postupná federalizace Evropy je možná jen tehdy, bude-li k tomu dostatečný vnitřní souhlas občanů všech členských států EU. Tento vnitřní souhlas se bude kvalitativně vyvíjet po několik generací. Pouze mnohagenerační vývoj umožní, aby zanikly pocity křivd, skrytého nepřátelství, xenofobie, pocity méněcennosti, či naopak nadřazenosti, které brání kultivovanému evropanství. Bude k tomu rovněž třeba rozsáhlých nadnárodních samoregulačních ekonomických, sociálních a ekologických změn, také vyžadujících vnitřní konsensus občanů.

BVerf GE 89, 155; Srov. k tomu Steinberger, H., Anmerkungen zum Maastricht – Urteil des Bundesverfassungsgericht (in Kommelhof, P., Kirchof, P., ed., Der Statenverbund der Europäische Union, Heidelberg 1994), str. 25 n.; Lecheler, H., Das Subsidiaritätsprincip, Berlin 1993, str. 46 n.

18

66

Multidimenzionální charakter vytváření Evropské unie

3.


Teorie vládnutí (governance) a její pojetí ústavnosti a demokracie

Teorie procesu vládnutí (governance) se explozivně rozšířila koncem druhé poloviny devadesátých let 20. století, i když politický i vědecký koncept procesu vládnutí se sporadicky objevuje v teoretickém (Jean Leca) a politickém myšlení (Willy Brandt) koncem let osmdesátých. Koncept procesu vládnutí je reakcí na zaostávání vývoje ústavních systémů (včetně forem vlád) a mezinárodněprávních institucí řešit soudobé potřeby globalizující se společnosti. 1. Globalizace znamená, že veškeré závažné společenské procesy se stávají v důsledku stále intenzivnější propojenosti společenského dění celosvětovými. Vzájemně se podmiňují jejich příčiny i následky.19 Společenský pohyb se tak dostává do nové fáze interakce s pohybem přírodním, přírodní evolucí, neboť – a to si mnohdy málokdy ve společenských vědách uvědomujeme, přírodní procesy byly globálními vždy, dávno předtím, než to člověk poznal. Tzv. přírodní globální problémy současnosti, o nichž se dnes často mluví a s nimiž dosavadní panující politické systémy dosud nebyly a nejsou schopny nic udělat (neboť hodnota responzivnosti i responzibility je v nich dosud potlačena hodnotou svobodného trhu), jako je poškozování atmosféry, likvidace deštných pralesů, oteplování ovzduší, rapidní úbytek biodiversity hrozící bezprostředně její úplnou ztrátou, jsou přírodními problémy globálně vyvolanými lidstvem, nikoliv přírodou samou. Globalizace společenských procesů je umožněna nesmírným zdokonalením informační technologie – především v tom je její pozitivum. Tento faktor vyvolává informační propojenost a informační proniknutelnost. Informační propojenost je jev z hlediska technologického pokroku snadno pochopitelný, poznatelný a z hlediska jeho vlivu na společenské útvary kdekoliv na světě snadno identifikovatelný. Globalizace je jevem mnohafaktorovým. Má své dimenze ekonomické, technologické, informační, politické, kulturní, státní, ekologické, sociální, zdravotní, psychické, kriminologické a mnohé další. Mendes, C., Development, modernization, globalization: the contemporary construction of subjectivity; (in L. E. Soares, ed., Cultural Pluralism. Identity and Globalization, UNESCO, ISSC, EDUCAM, Rio de Janeiro 1999, str. 29–72); Reich, R. B., Supercapitalism, New York 2007, str. 50–87.

19

67

Pojem globalizace

Globalizace společenských procesů


Ve zkrácené podobě můžeme říci, že zahrnuje všechny jevy spojené s tím, že z uzavřených komunit, jakými dosud jednotlivé státy byly, se stávají v evolučním procesu globalizace komunity otevřené, především komunitám vzdálenostně i kulturně nejbližším, tj. komunitám v rámci regionu.20 2. Předmětem našeho zájmu není globalizace vůbec v celém širokém spektru jejích dopadů, ale globalizace politické a ústavní státní a právní kultury. Je přitom samozřejmé, že též na globalizaci politické a ústavní kultury všechny ostatní aspekty globalizace výrazně působí. Politickou a ústavní kulturou rozumíme modelové, občany státu vnitřně akceptované vztahy občanů, občanské společnosti a státu a rovněž občany vnitřně akceptované modely politického a ústavního systému vytvořené na základě hodnot uznávaných danou společností. A tu se setkáváme s jevem, který v této oblasti globalizace převládá, a tím je regionalizace. Politická a ústavní kultura se stává globální tím, že ve své první a relativně dlouhotrvající fázi není celosvětovou, tedy globální v pravém slova smyslu, ale stává se politickou a ústavní kulturou regionální, která stále větším množstvím politických, státních, právních a kulturních faktorů spojuje určitý světový region. Položme si otázku: pokračuje globalizace především ekonomická, technologická, informační, ekologická atd. stejně rychle jako globalizace ústavní a politické kultury? Naše odpověď zní nikoliv. Kde hledat důvody této odlišnosti? Podle našeho názoru vyplývají ze všeobecného zpožďování ústavního a politického systému, jakož i systémů nadstátních ve srovnání s vývojem ekonomiky a technologií (srov. explozivní vývoj nadnárodních společností vymykajících se možnostem státní kontroly). Pohlédneme-li na politické a ústavní systémy, zjišťujeme, že jejich vývoj byl ve srovnání s vývojem shora uvedených oblastí zcela zanedbatelný. Zaměříme se na region evropský, kde je nutno rozlišit státy vyspělé a tzv. posttotalitní demokracie. Vidíme, že změn v ústavním systému zde nastalo v uplynulých padesáti letech nepatrně. V posttotalitních státech došlo do značné míry k návratu k ústavním systémům, které zde existovaly před nastolením totalitních systémů. Srovnáme-li futurologickou vědeckou literaturu z oblasti politologie a konstitucionalistiky, vydanou v průběhu Robertson, R., Values and Globalization: communitarianism and globality (in L. E. Soares, op. cit.), str. 73–97.

20

68

Mnoha faktorovost globalizace


padesátých až sedmdesátých let ve vyspělých demokratických státech, která předpovídala podstatné a žádoucí změny politických, ústavních a právních systémů, jejich modernizaci odpovídající současnému, rychlému, především ekonomickému, technologickému a populačnímu vývoji, zjistíme, že z těchto projektovaných změn se uskutečnilo nesmírně málo. Přitom zdaleka nešlo o změny nepodstatné, ale naopak velmi významné. Požadavek ústavních změn se začal prosazovat především v průběhu konce padesátých až počátku sedmdesátých let (spojený s návrhem realizace do roku 2000) v předních demokratických státech euroamerické oblasti. Klíčovou prognostickou prací zde byla kniha kolektivu vědců, ustaveného v rámci Komise pro rok 2000 americké Akademie umění a věd.21 Především v této knize, ale i v dílech ostatních autorů – konstitucionalistů, politologů a sociologů nejen v USA, ale též v ostatních předních demokratických státech Evropy, byly v průběhu padesátých až počátku sedmdesátých let vysloveny myšlenky, na jejichž základě vznikly potom expertní studie konkrétních změn ústavního uspořádání. Tyto projekty se zcela shodovaly v jednom záměru: provést požadované změny do roku 2000. Jejich cílem bylo, aby uspořádání ústavní organizace státu postupovalo s explozivními globalizačními změnami ekonomickými, technologickými, ekologickými atd., to jest, aby zejména přední rozvinuté státy euroamerického regionu byly schopné na tyto změny reagovat tak, aby jejich ústavní i zákonná organizace vyjadřovala nikoliv jen vysoký stupeň odpovědnosti (responzibility), ale též citlivosti a vnímavosti (responzivnosti) k probíhajícím změnám ve společnosti. Snahou zde bylo vytvořit státní moc, která tím, že vládne, neuskutečňuje pouze svou vůli na základě údajně geniálních, ale ve skutečnosti krátkodobých a krátkodechých, ať již socialistických, sociálně demokratických, liberálních, či konzervativních teorií, ale je schopna se z procesu vládnutí – střetem s novými faktory a skutečnostmi – neustále pokorně učit, jak nejlépe plnit to, co je základním posláním demokratické státní moci – veřejnou službu společnosti, jak to již před více než třiceti lety vyjádřil profesor Karl W. Deutsch z Harvardovy univerzity. Naším úkolem zde není hodnotit, zda všechny zmíněné projekty tyto úkoly splňovaly, zda všechny byly domyšlené a plně schopné realizace – to vše bude možné posoudit až v delším časovém horizontu. Co Perloff, H. H., The Future of the U.S. Government, New York 1972.

21

69

Globalizace politické a ústavní kultury

Regionální politická a ústavní kultura

Požadavek ústavních změn


však můžeme říci zcela jednoznačně, je to, že dnes ústavní systémy a formy vlády jimi upravené, stejně tak jako instituce mezinárodní jen s obtížemi a často s velkým zpožděním řeší to, co by v zájmu společnosti řešeno být mělo. V tom je důkaz dávno ověřený, že realizace každého poznání se opožďuje za bytím. Technologický a ekonomický rozvoj předstihl ústavní a mezinárodní (regionální) uspořádání. Konkrétním impulzem pro formování konceptu procesu vládnutí byl, jak uvádí Jean Leca,22 často velmi obtížný proces rozhodování v Evropské unii, vyplývající z tranzitního charakteru institucionálního řešení EU. Za této situace a s ohledem na krizi soudobé státnosti zejména ve vztahu ke globalizující se ekonomice a možnostem řešení klíčových otázek světových regionů byla vytvořena z podnětu Willy Brandta Komise pro globální vládnutí (Commission on Global Governance), která v roce 1995 prezentovala veřejnosti definici globálního vládnutí jako poznávací kategorii řešení současných státních, nadstátních (mezivládních) i mezinárodních problémů. Podle její definice „je vládnutí souborem mnoha způsobů aktivit jednotlivců a institucí činných ve sféře veřejné i soukromé, jak řešit obecné záležitosti. Je to kontinuální proces, v němž jsou slaďovány konfliktní a protikladné zájmy tak, aby byla realizována efektivní spolupráce. Zahrnuje formální instituce a režimy zmocněné dosáhnout plnění, stejně tak jako neformální uspořádání, s nímž lidé a instituce buď souhlasí, nebo jsou přesvědčeni, že je v jejich zájmu. Na globální úrovni proces vládnutí by měl být pojímán především jako mezivládní spolupráce, avšak je třeba zároveň pochopit, že zahrnuje rovněž součinnost nevládních organizací (NGO), občanských hnutí a nadstátních (soukromých) korporací. Ve spolupráci se všemi těmito komponentami nesmírně rozšiřují svůj vliv globální masmédia.“.23 Ve státovědě a politické vědě a teorii mezinárodních vztahů se setkáváme od počátku devadesátých let sporadicky a od jejich konce relativně častěji s různými pojetími a definicemi procesu vládnutí. Výše uvedenou však považujeme za nejpřesnější a plně uplatnitelnou také na úrovni státní i regionální. Z této definice jednoznačně vyplývá pojetí konceptu Leca, J., La gouvernance de la France sous la Cinquième République: une perspective de sociologie comparative; De la Vème République à l’Europe, Homage to Jean-Louis Quermonne, Paris 1996, str. 260. 23 The commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood, Oxford University Press 1995, str. 2–3. 22

70


vládnutí jako procesu, nikoli systému institucí. Instituce se procesu vládnutí účastní, ať již jde o instituce státní, či soukromé, v konkrétních případech je však jejich účast velmi proměnlivá stejně tak jako význam jejich účasti. Tento koncept vládnutí nelze považovat za stabilizovanou formu vlády, ale za velmi proměnnou interakci veřejných a privátních faktorů. Proces vládnutí není založen na vztahu nadřízenosti a podřízenosti, ale na ovlivňování a negociaci. Je to faktické fungování veřejné moci s tím, že za veřejnou moc je považována ta moc, která prakticky jako veřejná moc působí, nikoli která je upravena ústavou a zákony. Příčinu lze spatřovat v tom, že od počátku devadesátých let začala privátní sféra zaostávající státní a mezinárodní instituce natolik ovlivňovat, že praktické řešení mnoha otázek dříve náležejících státní moci a státy utvořeným mezinárodním institucím ve skutečnosti přešlo na privátní sektor. Privátní sektor tak získal mnohé atributy veřejné moci. Totéž platí o mezinárodních nevládních organizacích. Koncept vládnutí je tedy na úrovni státní tvořen heteroarchií: 1. státních institucí, 2. privátních korporací a 3. mezinárodních nevládních organizací. Na úrovni globální je pak vládnutí heteroarchií: 1. států, zejména velmocí, 2. mezinárodních organizací vytvářených státy, respektive mezinárodními organizacemi, jsou-li k tomu svým statutem zmocněny (OSN), 3. nadnárodními korporacemi a 4. vrcholnými orgány nevládních mezinárodních organizací. Pojetí procesu vládnutí vzniklo jako reakce na skutečnost, že globalizující se společnost (která se v první fázi globalizace regionalizuje) není schopna dosavadním vnitrostátním a mezinárodním institucionálním uspořádáním řešit naléhavé problémy a pokouší se o jejich řešení a usměrňování spoluprací států, nadnárodních společností a mezinárodních nevládních organizací. Eroze státní moci, vzrůstající propojenost světa (dnes zejména světových regionů) vede k odstraňování bariér mezi vnitrostátní a mezinárodní politikou. V tomto rámci proces vládnutí klade důraz na mnohostrannost a diverzifikovanost zájmů ve společnosti a na způsoby jejich řešení. Zahraničněpolitické problémy neřeší jen nebo ne především mezistátními aktivitami, ale negociačně interakčním procesem velmi heterogenních účastníků. Příkladem může být konference v Káhiře o populaci, v Rio de Janeiru o životním prostředí, v Pekingu o právech žen. Na těchto konferencích se mohlo vždy setkat více než 50 000 71

Proces rozhodování v Evropské unii – impulz změn Komise pro globální vládnutí Definice vládnutí

Vládnutí jako interakční proces


účastníků – odborníků, politiků, finančníků a podnikatelů. Zazněly zde nejrůznější názory a byla zde zahájena jednání se státními institucemi, mezinárodními institucemi, nadnárodními společnostmi a nevládními organizacemi. Zároveň tyto konference byly neprávem kritizovány z mnoha stran, že nepřinesly nic. Konference toho druhu ovšem může být vždy pouze počátkem jednání o důležitém problému (v rámci světového regionu či v měřítku globálním) a tím se také tyto konference staly. Zahájily tedy proces vládnutí směřující v dlouhodobé perspektivě k řešení globálních problémů. Příklad: Světová banka se začala až po konferenci v Riu vážně zabývat životním prostředím a ochranou přírody. Přistupujeme nyní k otázce, co je obsahem globálního procesu (dnes spíše regionálního procesu) vládnutí a jaké jsou z komparativního hlediska především v evropském regionu jeho možnosti a zároveň i limity v rozvoji politické kultury. Proces vládnutí zde zahrnuje především participaci, negociaci a koordinaci. Jeho klíčové instrumenty jsou projekty, partnerství a konsensus – především znalost procesu, jak konsensu dosáhnout. Proto je proces vládnutí obrovskou výzvou pro politiky – pro jejich politickou kulturu. V konceptu procesu vládnutí se uplatní pouze politika schopná se učit ze složitého negociačního procesu, nikoli politika tvrdě prosazující – bez ohledu na kontext, v jehož rámci působí – názory a zájmy určitého uskupení, ať na úrovni státní, regionální, či globální. Evropský – regionální proces vládnutí je tedy interakce procesů fragmentárních subsystémů, které se snaží nalézt cesty ke společné akci v celoevropském zájmu. Když se tak stane, dojde k vytvoření nových subsystémů a nových procesních postupů, jejichž účelem je nabídnout nové způsoby přístupů k dané otázce, služby, způsoby koordinace s jinými subsystémy. Pružnost konceptu vládnutí je jeho předností a zároveň i nedostatkem, neboť koncept vládnutí je procesem a systémem sice velmi flexibilním, ale zároveň velmi křehkým a zranitelným. Koncepce procesu vládnutí vylučuje definitoricky jakoukoliv ideu centralizované organizace nebo kontroly. Prosazuje prolínání způsobů organizace a autorit vytvářejících rozhodnutí. Podle Orana Younga24 proces vládnutí vyjadřuje celkový souhrn interakcí institucí (státních, Young, O. R., International Governance. Protecting the Environment in a Stateless Society, Ithaca 1994, str. 160.

24

72

Ovlivňování a negociace Teorie vládnutí a veřejná moc Koncept vládnutí na úrovni státní a mezinárodní

Diverzifikovanost zájmů ve společnosti a teorie vládnutí


mezinárodních), zákonů, stabilně dodržovaných procesů a standardů chování, které umožňují lidem formulovat své zájmy a přání a dovolují jim hledat způsoby, jak uspokojivě tyto zájmy zajistit. Tímto způsobem jsou sice státy vtaženy do systému procesu vládnutí, avšak ve spojení (přičemž toto spojení – proces zčásti formalizovaný a zčásti se vytvářející na základě zkušeností v podobě standardů chování) s dalšími články, jimiž jsou mezinárodní vládní organizace i nevládní mezinárodní organizace a nadnárodní korporace. Pokud jde o nadnárodní korporace, dostávají se v důsledku svého dynamického rozvoje a vzrůstu faktického vlivu stále více mimo dosah možné kontroly ostatních článků. Koncept procesu vládnutí přináší nové procesní techniky řešení vnitrostátních regionálních i globálních problémů. Zavádí do života ideu flexibilních nestandardních mechanismů směřujících k řešení. Není modelem nějakého přesně stanoveného institucionálního řešení. Poskytuje prostor pro neformální výměnu názorů, negociace a reciproční regulace. V tomto směru je obrovským potenciálním zdrojem ústavní, právní a politické kultury. Ve srovnání s ústavními a mezinárodními institucemi nepůsobí proces vládnutí na základě mezinárodněprávních či ústavních nebo zákonných norem, ale podle flexibilních vzorů, které se v současnosti nacházejí ve stadiu formování a změn. Moderní mladá generace politiků, ústavních činitelů, pracovníků vládních i nevládních mezinárodních institucí, vysokých státních úředníků, podnikatelů, manažerů, ale i státních činitelů, kterým je blízká teorie her a možno říci globální politická kultura počítačového věku, se patrně stane rozhodujícím činitelem konceptu procesu vládnutí. Podle Marie-Claude Smoutse „proces vládnutí se rodí z interakce fragmentárních subsystémů, které se snaží integrovat za účelem kolektivních aktivit ve veřejném zájmu. Při uskutečňování tohoto cíle vytváří subsystémy, jejichž účelem je poskytnutí určité veřejné služby... Otázka koordinace působení těchto rozmanitých subsystémů, jakož i otázka, co se stane těm, kteří do tohoto procesu vládnutí zahrnuti nejsou, stejně tak jako otázka konečného cíle procesu vládnutí, zůstávají zatím nezodpovězeny. Flexibilita procesu vládnutí je jak jeho silnou, tak i slabou stránkou.“.25 Proces vládnutí je cosi přechodného v období, kdy mezinárodní instituce vytvořené po druhé světové válce stejně tak jako instituce 25

Smouts, M., The Proper Use of Governance in International Relations, 155 International Social Science Journal, UNESCO 1998, str. 87.

73

Obsah procesu vládnutí

Evropský proces vládnutí

Flexibilita konceptu vládnutí Vládnutí jako souhrn interakcí


státní vytvořené na základě ústavních systémů, jejichž koncepty vznikly v 18. a 19. a na počátku 20. století, zaostávají za současnými požadavky společnosti. Tento stav stagnace a určité krize institucionálního uspořádání jak na úrovni mezinárodní, tak i státní je z hlediska komparatistiky politických a ústavních systémů rozhodující společenskou výzvou současnosti, jejímž obsahem zdaleka nejsou negativa, ale pozitivní hledání řešení. Neustálá variabilita pokusů o řešení těchto problémů vytváří velké množství zkušeností z oblasti politické kultury, které mohou vést k vytvoření nových efektivních konceptů mezinárodních institucí a ústavních systémů. V tomto kontextu je nutno zmínit zejména velmi zasvěcené úvahy B. Jessopa, vyúsťující v návrhy zvažovat v důsledku křehkosti, nestabilnosti a možnosti selhávání současné podoby globálního procesu vládnutí vytvoření tzv. procesu meta-governance. Svým pojetím meta-governance podtrhuje Jessop význam úlohy státu a státních institucí v procesu vládnutí. Tuto úlohu státu a státních institucí však nelze srovnávat s tím, jaká byla státu a jeho orgánům přisuzována úloha dříve, koncept procesu vládnutí zůstává zachován v tom směru, že stát je pojímán jako primus inter pares. Působení státu je podle Jessopa podstatně méně hierarchické, méně centralizované a z hlediska charakteru působení méně dirigistické, než jak bylo pojímáno dříve. Zároveň přísluší státu (respektive státům v mezinárodním měřítku) koordinovat úlohu jednotlivých komponent procesu vládnutí, jejichž množství neustále vzrůstá a zároveň vzrůstá proměnlivost těchto komponent v tom směru, že některé z nich z procesu vládnutí odcházejí a jiné se opět do něho zařazují. Státu má náležet především funkce poznávací, jak slaďovat proces vládnutí, prosazovat pravidla chování v procesu vládnutí vycházející z negociace, působit jako mediátor a vrcholná rozhodující instance, když dojde k selhání procesu vládnutí. Státy jsou v pojetí meta-governance znovu vráceny „do hry“ jako nejvýznamnější složka procesu vládnutí, jejich postavení a funkce jsou však pojímány podstatně pružněji ve srovnání s pojetím státní moci, jaké bylo uplatňováno do konce let osmdesátých minulého století.26 Pojetí procesu vládnutí je výlučně pragmatické, směřuje k pochopení obsahu současných státních, mezinárodních, regionálních a globálních 26

Jessop, B., The Rise of Governance and the risks of failure: the case of economic development, 155 International Social Science Journal, UNESCO 1998 str. 42–45; Blahož, J., The Theory of Global Governance Constitutionalization and Comparative Constitutional Law The Lawyer Quarterly, Vol. 3, No. 3/2013, str. 203−204.

74

Nové procesní techniky vládnutí

Politická kultura počítačového věku

Tranzitní charakter procesu vládnutí


aktivit, které již nelze (ať již to konstatujeme s politováním, či uspokojením) poměřovat pouze soudobými soubory norem ústavního a mezinárodního práva a na jejich základě působením ustavených institucí. Pragmatické pojetí procesu vládnutí vyplývá především z té skutečnosti, že všichni autoři zabývající se konceptem procesu vládnutí zdůrazňují, že při jeho analýze není předmětem zkoumání to, co by mělo být, ale to, co jest. Zároveň analýza odkrývá, kde jsou pozitiva a negativa toho, co jest. Výzkum směřuje k tomu, aby se zjistila mocenská závislost ve vztazích mezi jednajícími subjekty v kolektivní akci, zejména vzájemná závislost a podmíněnost nadstátních a státních institucí, jakož i nadnárodních soukromých korporací. V centru zájmu teorie i praxe procesu vládnutí je autonomní sebeřízení jednotlivých subjektů působících v procesu vládnutí. Teorie i praxe procesu vládnutí si klade za úkol zjistit, jak nezávisle na státní moci používat mocenských nástrojů a zároveň zkoumá možnosti využívat nové státní nástroje k usměrňování společnosti k trvale udržitelnému rozvoji. Vytvoření konceptu procesu vládnutí a úsilí rozkrýt jeho obsah směřuje k pochopení vznikající nové politické a ústavní kultury. Přitom lze říci, že mnohé způsoby a standardy jednání objevující se v současném procesu vládnutí bude nutno zavrhnout, protože jsou vytvářeny metodou zkoušek a omylů a mnohdy jsou krátkozraké a zaměřené pouze na okamžité krátkodobé dosažení úspěchu, zisku či efektu, a proto je lze označit za nebezpečné. Naproti tomu jiné vytvářejí solidní základ regionální nebo globální politické a ústavní kultury. I když se zejména odborníkům z oblasti ústavního a mezinárodního práva nemusí líbit charakteristika procesu vládnutí jako „souboru regulačních mechanismů a pravidel, které působí efektivně, i když nejsou vybaveny formální autoritou“,27 je touto charakteristikou vystižen nejpodstatnější rys konceptu procesu vládnutí. Znovu považujeme za nutné zdůraznit, že globalizace v oblasti státní a mezinárodní se v současnosti uskutečňuje v mnoha částech světa prostřednictvím regionalizace. Platí to především o Evropě. Od přijetí Maastrichtské smlouvy o Evropské unii z prosince 1992 lze říci, že Evropská unie získala mnohé znaky, které lze kvalifikovat jako federativní. Tím nechceme říci, že EU je v současné době útvarem, který Rosenau, J., Czempiel, eds., Governance Without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge 1992, str. 5, 88.

27

75

Negativa a pozitiva procesu vládnutí

Úloha státu v procesu vládnutí

Pragmatické pojetí procesu vládnutí


lze kvalifikovat jako bezprostředně vznikající federaci, nesporně však EU překročila rámec pouhého mezinárodního společenství směrem k federativnímu uspořádání. Současný stav vývoje ji však z hlediska známých forem státního uspořádání činí podle slov Jacquese Delorse těžko identifikovatelnou. Proces vládnutí klade mimořádný důraz na vědecké expertizy, které se stávají jedním z jeho velmi významných prostředků. Objevují se názory, že zejména sociální vědy, ale nejen ty, se právě prostřednictvím renomovaných expertů stávají jedním ze samostatných a relativně autonomních součástí procesu vládnutí. Zároveň je nutno si položit otázku, o jakým způsobem pojaté sociální vědy tu jde. Ať již jde o expertizy právní, respektive mezinárodněprávní, mezinárodněvztahové, politologické, sociologické, ekologické, přírodovědní, medicínské, pedagogické, psychologické atd., nemohou být z hlediska svého vlivu v procesu vládnutí pojímány pouze monodisciplinárně, ale multidisciplinárně a transdisciplinárně, což znamená, že odborník, respektive tým odborníků, zpracovávající expertizu použitelnou v procesu vládnutí, nemůže být pouhým politologem, právníkem či sociologem, ale zároveň musí mít i nezbytné biologické, přírodovědní a medicínské znalosti. Na nové úrovni a v nové vývojové fázi se tak objevuje pojetí renezančního vědce všestranně vzdělaného, neboť úzce oborově vzdělaný specialista, nebo dokonce skupina úzce vzdělaných specialistů nemohou efektivně působit v procesu vládnutí. Jedním z nejvýznamnějších faktorů procesu vládnutí je znalost souvislostí, respektive schopnost pochopení souvislostí. Velmi správně hodnotí ve své studii úlohu vědecké expertizy známý politolog Ali Kazancigil, který ukazuje jak pozitiva, tak limity vědeckých expertiz vstupujících do procesu rozhodování v rámci procesu vládnutí.28 Zároveň podává zmiňovaný autor výstižnou charakteristiku postavení vědy v současné globalizující se společnosti.29 Globalizace společenskéhovědního výzkumu a zejména také srovnávacího ústavního práva a státovědy prochází nyní dvěma fázemi, které lze identifikovat jak v rámci jednotlivých vědních oborů, tak i při výzkumu jednotlivých témat. Jako weak globalization lze označit stav Kazancigil, A., Governance and Science: Marketlike Modes of Managing Society and Producing Knowledge, 155 International Social Science Journal, UNESCO, 1998, str. 72–74. 29 Kazancigil, A., op. cit., str. 77. 28

76


výzkumu, kdy jsou akceptovány vědecké hodnoty, metody a přístupy, které jsou sdíleny v rámci určitého světového, např. euroamerického regionu, zatímco vědecký výzkum v ostatních regionech s výjimkou toho, který je rovněž založen na stejných hodnotách, metodách a přístupech, je opomíjen. Strong globalization (internacionalizace) pak znamená takový stav, kdy v rámci výzkumu jsou akceptovány hodnotové poznatky různých politických a ústavních kultur – tím se společenskovědní výzkum obohacuje v globálním měřítku. Bylo by žádoucí, aby výsledky takto pojatého výzkumu vstupovaly v podobě poradních vyjádření a expertiz do procesu vládnutí na úrovni státní i mezinárodní. Hodnotíme-li koncept procesu vládnutí jak z hlediska teoretického, tak praktického, pokud jde o demokracii a ústavnost, lze dospět k následujícím vývodům. Demokracie v konceptu procesu vládnutí je co do své podstaty vlastně výrazně modifikovanou verzí Dahlovy teorie polyarchie, kterou jsme se výše zabývali. Subjekty realizující proces vládnutí jsou rovněž elity, ovšem zčásti odlišné a s ještě větším deficitem demokracie. To znamená, že u některých komponent procesu vládnutí je jejich legitimita založená na přímé vůli občanů jen velmi zprostředkovaná, nebo neexistuje vůbec. Lze tuto skutečnost považovat za všeobecný ústup od rozvoje demokracie a naopak nastolování nedemokratických tendencí? Domníváme se, že nikoliv, neboť koncept procesu vládnutí je pouze tranzitním přechodným jevem, jakousi prozatímní výslednicí zkoušek a omylů, jak zajistit potřebnou regulaci společenského vývoje, který se neustále urychluje a předstihuje dosažené stupně demokratického ústavního vývoje a vývoje mezinárodního. Koncept procesu vládnutí se naopak může stát a patrně také stane explozivním spouštěčem demokratických změn. V těchto souvislostech bychom chtěli vyjádřit jednoznačný souhlas s názorem, který vyjádřil profesor Jean Leca, že pouze demokratická politika, a nikoli trhem kontrolovaný stát může vytvářet novou politickou a občanskou kulturu.30 Totéž lze říci o soudobé ústavnosti a ústavních systémech, které právě tyto explozivní změny ve všech oblastech společenského života překonávají a vyzývají k adekvátní institucionální i procesní reakci. Bylo by však podle našeho názoru chybné z toho vyvozovat trvalé oslabování významu právní regulace, ústav Leca, J., op. cit., str. 340; Reich, R. B., op. cit., str. 131–167.

30

77

Úloha vědecké expertizy v procesu vládnutí

Multidisciplinárnost a transdisciplinárnost vědeckých expertiz

Fáze vědeckého výzkumu


nosti, ústavního práva a mezinárodního práva, ale je třeba se domnívat, že tato společenská výzva ve vztahu k dosavadnímu systému právní, ústavní a mezinárodněprávní regulace povede k jejich urychlenému zdokonalení v nedaleké budoucnosti, tj. k dosažení jak jejich daleko větší responzibility a responzivnosti k současným potřebám společenského vývoje, tak ke vzrůstu stupně jejich legitimity na úrovni státní, regionální i globální.31

4.

Nadstátní – globální konstitucionalismus

Srovnávací právní věda soustřeďuje v současnosti velkou pozornost na problematiku nadstátního konstitucionalismu , resp. globálního konstitucionalismu (transnational – global constitutionalism). Pojem nadstátní, resp. globální konstitucionalismus vznikl ve srovnávací právní vědě v důsledku globalizačních a regionalizačních procesů, které mají za následek všestrannou interakci ústavních systémů, ústavních institucí a zejména ústavních principů jakými jsou demokracie, právní stát, sociální stát, obecné kategorie lidských práv, např. svoboda, rovnost, lidská důstojnost, ale též ústavní instituce a jejich funkce – orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní – zde zejména orgány uskutečňující soudní kontrolu ústavnosti. Pojem nadstátní, resp. globální konstitucionalismus zdaleka nelze pouze omezit na proces sjednocování Evropy v rámci Evropské unie, i když tento proces do obsahu pojmu nadstátního, resp. globálního konstitucionalismu náleží. Sám tento pojem je však obsahově podstatně širší. Pojetí nadstátního, resp. globálního konstitucionalismu neoznačuje tendenci k vytváření ústavy světového státu. Jeho posláním je výzkum evoluční konvergence ústavních systémů, ústavních institucí, ústavních principů a doktrín. Nadstátní, resp. globální konstitucionalismus neznamená negaci rozlišení ústavních systémů jednotlivých států, ale jejich vzájemné obohacování. Pokud zejména druhá polovina dvacátého století byla charakteristická pro vytyčování vzorových modelů konstitucionalismu, vytvořených Blahož, J., The Theory of Global Governance Constitutionalization and Comparative Constitutional Law, op. cit., str. 205–207; Hirst, P., From Statism to Pluralism, London 1997; Pascal, P., Luc, S., Globalization in Search a Future, 160, ISSC Journal, UNESCO 1999, str. 165 n.; Stoker, G., Governance as Theory: Five Propositions, 155 ISSC Journal, UNESCO, 1998, str. 17 n.

31

78

Demokracie a teorie vládnutí


ústavou USA, Základním zákonem SRN nebo ústavou páté republiky ve Francii, ustupují v 21. století tyto vzory konstitucionalismu do pozadí a současnost ústavního života je charakteristická mnohostí vzorových řešení konstitucionalismu. Významným rysem nadstátního, resp. globálního konstitucionalismu je nejen to, že v pracech z oboru národního ústavního práva je argumentováno ústavněprávními řešeními jiných států, ale především ta skutečnost, že argumentace ústavněprávními řešeními jiných států se projevuje také v rozhodnutích nejvyšších státních orgánů, zejména orgánech soudní kontroly ústavnosti. 32

Zumbansen, P., Carving out typologies and accounting for differences across systems: Toward a methodology of transnational constitutionalism (in Rosenfeld, Sajo, A., The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford 2013), str. 75–97; Brewer-Carías, A.,R., Constitutional Courts as Positive Legislators, A Comparative Law Study, Cambridge, New York 2013, str. 173–191; Wiener, A., Lang, A., E., Tully, S., Maduro, M., P., Kumm, M., Global Constitutionalism: Human Rights, Democracy and the Rule of Law, Global Constitutionalism, 1:1 (2012), Cambridge 2012, str. 1–15.

32

79

KA P IT O LA V

Ústavnost a právní stát S ústavností úzce souvisí pojem vlády práva (Rule of Law), s nímž potom v pozdějším vývoji splývá pojem právního státu v kontinentální Evropě (Rechtsstaat, État de droit, Estado de derecho, Stato di diritto). V těchto pojmech nacházíme z historického hlediska určité právní odlišnosti, jejich politický význam je však vcelku shodný. Pojem právního státu či vlády práva, který nacházíme u jednotlivých právních škol i jednotlivých autorů, se často různí, nikoliv ovšem tak, jako se různí pojem ústavy. Proto také výklad pojmu právního státu, respektive vlády práva, předsouváme před výklad pojmu ústavy. Zvolme nejprve pohled historický a ponechme stranou ta vymezení, která znamenají určité náznaky právního státu ve starověku, a přejděme k vymezením, která již předznamenávají vymezení právního státu v demokratickém konstitucionalismu. Podle našeho názoru prvním z těchto hmotněprávních vymezení je památná věta předsedy Soudu žalob obecného práva (Court of Common Please) sira Edwarda Cokea, který v roce 1608 ve sporu s králem (literárně zachyceným) obhajoval svůj názor, že „právo chrání krále“, a nikoliv, že „král chrání právo“, což prosazoval král. Větou „právo chrání krále“ Coke vyjadřoval myšlenku, že právo stojí nad státem, tj. v tehdejším pojetí nad Korunou, tedy královskou mocí.1 Ve skryté podobě Coke tak vyjádřil v roce 1608 podle našeho názoru poprvé v konstitucionalistické podobě jeden ze základních postulátů právního státu – vázanost státu právem. Cokeovo pojetí bylo přirozenoprávní, neboť – což je pozoruhodné u praktického právníka z počátku 17. století – Coke výrazně diferencoval mezi 1

Srov. k tomu Corwin, E. S., The Higher Law Background of American Constitutional Law, Ithaca, New York 1955, str. 45 n.; Friedrich, C. J., Constitutional Government and Democracy, New York 1964, str. 104 n.; Jaffe, L. L., The Right to Judicial Review, 71 Harvard Law Review 1958, I, str. 412 n.; Maidment, R., McGrew, A., The American Political Process, Beverly Hills 1986, str. 44.

80

Vláda práva

Vznik právního státu

Ú s tav no s t a p r áv ní s tát

podstatou práva, za niž považoval právo přirozené, a anglickým právem obecným (Common Law) a statutárním. Vyjádřil rovněž myšlenku, že přirozené právo stojí nad právem tvořeným státem, ať již formou statutů, či soudních rozhodnutí.2 Považujeme-li toto za historicky první podstatný znak hmotněprávního pojetí právního státu, pak procesněprávní znak právního státu nacházíme v principu anglo-amerického práva Due Process of Law, který s určitým širším zobecněním můžeme vyjádřit jako zachovávání řádného právního postupu. Tato zásada se poprvé objevuje ve Westminsterském statutu svobod Londýna (Statute of Westminster of the Liberties of London) z roku 1354. Podle názoru již uváděného sira Edwarda Cokea však princip Due Process of Law je významově identický s pojetím „zemského práva“ (Law of the Land), které obsahovala již Magna Charta Libertatum z roku 1215,3 podle níž „žádný svobodný nemůže být vzat do vazby nebo uvězněn... než na základě zemského práva (no freeman shall be taken or imprisoned... except by the law of the land)“. Potom tedy ústřední procesněprávní princip právního státu je dán již rokem 1215. Hmotněprávní princip Rule of Law, který je možno s jistým zobecněním ztotožnit s panstvím práva nad státem (State According to Law), krystalizuje v Anglii v průběhu 18. a 19. století. Od konce druhé poloviny 18. století je tomu souběžně tak i ve Spojených státech amerických. Doktrínu Rule of Law pregnantně vymezil jeden z největších britských konstitucionalistů 19. století A. V. Dicey. Podle Diceyho4 zahrnuje tato doktrína v podstatě tři základní aspekty: 1. žádný člověk nemůže být trestán nebo povinen strpět zásahy do své osobní integrity nebo majetku, pokud neporušil právní ustanovení (právní normu přijatou řádným – legálním – způsobem) a tato skutečnost nebyla jako taková kvalifikovaná řádným soudem; 2. nikdo nemůže být postaven nad zákon, každý člověk je vždy subjektem práva; 3. jde o vládu práva, nikoliv vládu lidí. (Toto naposled uvedené ustanovení obsahoval například již čl. XXX Ústavy státu Massachusetts z roku 1780.) Pravidly uvedenými sub 2 a sub 3 stále extenzivněji chápanými blížila se doktrína Rule of Law 2 3

4

Srov. k tomu Corwin, E. S., op. cit., str. 46. Srov. Kelly, A. F., Harbison, W. A., The American Constitution, Its Origin and Development, New York 1963, str. 500–501. Dicey, A. V., Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1959, str. 188–195; Tresolini, R. J., American Constitutional Law, NewYork 1959, str. 11.

81

Procesněprávní pojetí právního státu

Hmotněprávní pojetí právního státu


zřetelněji svým významem principu právního státu, ve který svým soudobým pojetím prakticky vyústila. V kontinentální Evropě vzniká koncepce právního státu v první polovině minulého století. F. Stahl, jeden z původců německé demokratické koncepce konstitucionalismu, vymezuje právní stát následujícími slovy: „Že stát je spravován na základě práva, je obecný trend moderního vývoje. Stát musí být přesně definován prostřednictvím práva, obsahovat v právním řádu garancie proti porušení práv, rozsah, cesty a limity své aktivity, zrovna tak jako sféru svobody občanů, a musí prosazovat morální ideje pro ně samé... To je správná koncepce právního státu, nikoliv ta, která jej definuje tak, že funkce státu jsou realizovány na základě právních předpisů.“5 V Itálii, kde se demokratická koncepce právního státu ujímá až na přelomu století, definuje pregnantně pojetí právního státu O. Ranneletti: „Stát, který je rovněž sám subjektem práva a garantuje jeho uplatnění vůči každému odpovídajícími prostředky, je právním státem (Stato di diritto).“6 Již na samém počátku vědeckého vymezování pojmu právního státu a jemu obdobných kategorií v anglo-americké právní kultuře můžeme konstatovat následující závěr, totiž to, že tato vymezení tvoří stále platný základ pojetí právního státu a jemu obdobných kategorií v jejich dalším vývoji až po období současné. Co je zde určující? Je to skutečnost, že prvořadým a jednoznačným smyslem kategorií právního státu (Rechtsstaat, État de droit, Stato di diritto, Estado de derecho, Rule of Law), sociálněprávního státu, legitimity, principu panství práva (State According to Law) a Due Process of Law je postihnout vztah člověka, občana a státu. Právní stát a jemu obdobné kategorie jsou tedy od počátku svého vzniku až do současnosti nedílnou součástí demokracie v oblasti státu. Jejich dokonalost či nedokonalost je zároveň přímo úměrná dokonalosti či nedokonalosti demokracie a zde je třeba vytknout před závorku, že s právním státem je tomu obdobně jako s demokracií, o níž Winston Churchill řekl, že je to ta nejhorší forma vlády s výjimkou těch, které byly čas od času vyzkoušeny. V právním státě zdaleka nejde pouze o zákonnost ve směru dodržování právních předpisů všemi občany, organizacemi a státními orgány, ale ve skutečnosti o to, vyjádřit svobodu občana, což je kvalitně možné pouze

5 6

Stahl, F., Die Staatslehre und die Prinzipien des Staatsrechts, Berlin 1856, str. 137. Ranneletti, O., Principii di Diritto Amministrativo, Roma 1912, str. 142.

82

Definice státu prostřednictvím práva

Vztah člověka, občana a státu


negativním způsobem. V právním státě je tedy občanovi dovoleno vše, co mu není právem zakázáno, přičemž tímto právem se míní zcela jednoznačně, pokud jde o základní práva a svobody občana, právo stanovené v ústavě a zákonech, respektive v rozhodnutích ústavních soudů s právní silou zákona, či v soudních precedentech, pokud jde o anglo-americkou oblast (eventuálně podle povahy věcí pouze v ústavě), nikoliv právními předpisy nižší právní síly.7 Právním státem je ovšem ze sociologického mezinárodněvztahového hlediska ten stát, který je součástí demokratického společenství států současného světa. Není to tedy pouze stát, který je plně vázán svou ústavou a zákony, ale rovněž obecně závaznými normami mezinárodního práva, těmi normami mezinárodního práva, které sám uzná, jakož i obecně uznávanými demokratickými právními principy. Pokud jde o obecně závazné normy mezinárodního práva, jakož i o normy mezinárodního práva, které stát sám uzná, je situace poměrně jasná a nenacházíme zde problémy jiné než ústavně technického rázu – které se ovšem mohou stát, a to bývalo typické pro socialistické státy, avšak nejen pro ně, problémy koncepčními. Bezproblémovým a podle našeho názoru jedině správným právně technickým řešením je přijetí zásady nadřazenosti mezinárodního práva nad právem vnitrostátním, a to samozřejmě včetně práva ústavního. Jakékoliv jiné právně technické řešení, založené na různých způsobech transformace norem mezinárodního práva do práva vnitrostátního, považujeme z hlediska principu právního státu za problematické. Zároveň je třeba uvést, že z hlediska vztahu k mezinárodnímu právu je stupeň kvality právního státu dán také tím, jaký je rozsah státem uznávaných norem mezinárodního práva, které nejsou součástí obecně uznávaných principů mezinárodního práva. Vcelku neproblematické pro právní stát s dlouhodobou tradicí demokratického vývoje je naplňování požadavku respektování obecně demokratických právních principů, které jsou základem demokratické právní kultury a které jsou z hlediska historických tradic a specifik vývoje v každém státě vždy poněkud navzájem odlišné, i když v obecných rysech zde panuje konsens. V těch státech, které se vydaly na cestu vytváření právního státu po dlouhém období existence totalitního režimu, je však respektování tohoto požadavku určitým problémem, neboť sám obsah pojmu obecně 7

Brewer-Carías, A. R., Judicial Review in Comparative Law, Cambridge, New York 1989, str. 7 n.; Krygier, M. Rule of Law. In Rosenfeld, M., Sajo, A. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford, New York, 2013, str. 233–249.

83

Respektování obecně demokratických právních principů


uznávaných demokratických, politických a právních principů se zde teprve formuje a občané, byť subjektivně usilují o vytvoření demokratického státu, jsou k tomuto účelu ochotni s naprostou samozřejmostí používat zcela nedemokratických, avšak pro ně navyklých postupů. Zde potom nastupuje již mnohokrát prokázaná premisa, že sebemorálnější a demokratičtější cíl prosazovaný nedemokratickými prostředky se mění v pouhou fasádu demokracie a jeho obsah je zcela deformován. Platí zde přímá úměra v tom směru, že čím nedemokratičtějšího prostředku používám, tím nedemokratičtějším a deformovanějším se stává sám cíl. Takzvané velké revoluce minulosti, které se odehrávaly krvavou a násilnou cestou, přesněji řečeno, které použily násilí, aniž k tomu byly nuceny, tuto premisu plně dokládají. Abychom byli zcela přesní, platí to navzdory jejímu obrovskému demokratickému ohlasu o Velké francouzské revoluci, která z hlediska lidství a humanity v mnoha svých fázích až zas tak „velkou“ nebyla, a zejména pak o tzv. Velké říjnové revoluci ruské, jejíž cíle, byť sebevznešenější – sociální, ekonomické a kulturní osvobození člověka, a tím dosažení jeho kvalitativně vyššího osvobození osobního a politického – prosazované prostředky hrubého a tupého násilí a individua podřazujícího kolektivismu a etatismu, zcela deformovaly původní cíle.8 Vztah státu a občana, který je na rozdíl od pojmu zákonnosti inherentní pojmu právního státu, zdaleka ovšem v dvousměrné relaci stát– občan nevypovídá pouze to, že občanu je dovoleno vše, co stát ústavou nebo zákonem nezakazuje. Neobyčejně významnou složkou je zde také právě to, co stát občanu zakazuje, respektive co a jakými cestami postihne občana při porušení tohoto zákazu. V tomto směru má právní stát ve vztahu k právům a svobodám občanů tvář boha Januse. Jedna jeho tvář vyjadřuje, že jedině na základě práva formulovaného v ústavě a zákonech a popřípadě v soudních precedentech (anglo-americká oblast) a v rozhodnutích ústavních soudů s právní silou zákona (oblast kontinentální Evropy) je možné do práv a svobod občanů v zákonem odůvodněných případech zasahovat, zatímco druhá vyjadřuje, že těmto právním zásahům bude zároveň podle zásady přiměřenosti klást limity v tom směru, aby nenarušily sám obsah těchto práv a svobod, bez něhož by se stala pouhou nefunkční kulisou.9

8

9

Srov. Nelson, D. N., Communism and the Politics of Inequalities, Lexington 1983, str. 1–3. Srov. Nozick, R., Anarchy, State and Utopia, New York 1974, str. 12 n.

84

Vzájemné sepětí prostředků a cílů

Právní stát a práva a svobody občanů

Přiměřenost státních zásahů (propor cionalita)


Při oprávněných zásazích státu do práv a svobod občanů je třeba zvláště zdůrazňovat onu zásadu přiměřenosti těchto zásahů. Požadavek přiměřenosti státních zásahů a právní sankce vůči občanům úzce souvisí s dalším atributem právního státu, jímž je přiměřenost právní regulace vůbec. Je-li hlavním smyslem právního státu řešení ochrany občana před státem a prostřednictvím státu, pak nedílnou součástí toho ve všech aspektech, nikoliv jen systémově juristických, ale rovněž filozofickoa sociologicko-právních, je řešení preference člověka, občana a občanské společnosti před státem. A zde se dostáváme především z hlediska sociologicko-právního k úzké souvislosti principu právního státu s principem omezené vlády (limited government).10, 11 Tento princip, který náleží mezi klasické základní principy ústavních aktů raných demokracií, zejména americké, znamená zásadní bariéry pro státní moc ve všech oblastech života společnosti, především však ve sféře základních občanských práv. I když ústavní úpravy mají v tomto směru specifický, navzájem odlišný charakter, odvisející od ústavních tradic, právní a politické kultury té či oné země (srov. například úpravu základních ústavních práv v Ústavě USA, Itálie, Francie, v Základním zákoně SRN), přesto ve své podstatě – tj. limitaci státní moci – se shodují. Jako typický klasický příklad zde může sloužit jeden z nejstarších ústavních aktů moderního konstitucionalismu, tj. články IX a X z prvního cyklu dodatků k Ústavě USA. Článek IX stanoví, že „výpočet určitých práv ústavou nesmí být vykládán jako popírání nebo zlehčování ostatních práv náležejících lidu“, a článek X k tomu dodává, že „práva, která ústava výslovně nepřiznává Unii, ani je nevylučuje z pravomoci států, náležejí jednotlivým státům nebo lidu“. Tím první cyklus dodatků z roku 1791 jen stvrdil to, co vyhlásilo již Prohlášení nezávislosti Spojených států z roku 1776 ve svých úvodních větách, totiž, „že lidé jsou nadáni jistými nezcizitelnými právy, jako je právo na život, svobodu a budování osobního štěstí“. Z principu omezené vlády, který je zejména z hlediska aplikace principu právního státu v praxi nesmírně významný, tak nedílně vyplývá, že státní moc je lidsky, občansky, a tedy i ústavně legitimována zasahovat regulačně pouze tam a tehdy, kde by koneckonců byla ohrožena kvalita demokracie, Srov. tamtéž, str. 26 n. Srov. Deutsch, K. W., Politics and Government, How People Decide Their Fate, Boston 1980, str. 180; Brewer-Carías, A. R., op. cit., str. 15 n.; Bobbio, N., Trends in Italian Legal Theory, 8 American Journal of Comparative Law, 3, 1959, str. 20.

10 11

85

Princip omezené vlády


především práva a svobody člověka a občana. Jedině v tomto smyslu je třeba také chápat jednu z již více než 200 let starých premis právního státu, která si zaslouží sociologický výzkum pomocí sociálních indikátorů, podle níž je právní stát vládou práva, a nikoliv vládou lidí.1213 Zde je třeba mít na zřeteli, že tato premisa pouze vyjadřuje ideální stav. Je totiž třeba sociologicky chápat, že lidé, i když budeme sebevíce akcentovat přirozenoprávní charakter práva, tj. přiklánět se k pojetí základních principů právních, stojících nad ústavou a zákony, vstupují do života práva nejméně dvakrát a mnohdy vícekrát, a to vždy v procesu tvorby práva a jeho aplikace. Mnohonásobnost vstupu lidského faktoru do života práva je pak dána v činnosti aplikační. Zde například můžeme diferencovat vstup člověka tím, že vytváří na základě práva rozhodnutí, a dále potom, když toto rozhodnutí realizuje. Odlišný je zpravidla vztah k právu toho, kdo o právech jiného rozhoduje, než toho, o jehož právech je rozhodováno. Tatáž diferenciace nastává v další aplikační fázi, kdy někdo k rozhodnutí donucuje a jiný rozhodnutí plní, a to opět buď dobrovolně, či z určitého donucení. V ideálním právním státě by měl být orgán přijímající právní normu vždy ve své činnosti v plném souladu s principy právního státu, stejně tak jako orgány právo aplikující, respektive subjekt chovající se podle práva – ve všech těchto případech jde ovšem o činnost lidskou, tedy přece jen o určité prvky vlády lidí, které se mísí s ideálem, tj. vládou práva. Právní stát v činnosti tedy nikdy není a ani nemůže být čistou vládou práva, ale je vždy zčásti vládou lidí, byť na základě práva (ovšem opět lidmi přijatého). Právní stát je nesporně státem založeným na morálních idejích. Idea práva, právního státu a morální ideje, z nichž by měl stát ve své činnosti vycházet, jsou vlastně identické. Zároveň se tu, zcela zjevně, projevují obavy a rozpaky autora říci, že právní stát je státem morálním. Relativně ano, absolutně nikoliv. Může být v reálném světě stát absolutně morálním? Může být jakákoliv činná Srov. k této problematice Stone, W. F., The Psychology of Politics, New York 1974, str. 95 n, Blahož, J. Consensual Character of Democratic Constitutional Principles and Human Rights. The Lawyer Quarterly, volume 3, 1/2013, str. 15, 20–28. 13 Srov. Gibbins, J. R., ed., Contemporary Political Culture (in Politics in a Postmodern Age), London 1989, str. 4–24.; Tushnet, M., Fleiner. T. Saunders, Ch. eds. Routledge Handbook of Constitutional Law. Abingdon, New York, 2013, str. 12–14, 146 n., 473 n. 12

86

Vláda práva a vláda lidí

Lidský faktor a právní stát

Morální ideje a právní stát


organizace lidí takto morální? Může být takto morální politická strana? A může být absolutně morální politika? Obdobně je tomu ve vztahu morálky a politiky. Reálná státní politika by měla být vedena morálními idejemi a měla by se jim vždy blížit. Absolutistické ztotožňování „mé“ nebo „naší“ státní politiky s morálkou však většinou vyznívá falešně, nejhorší ze všeho je moralizování o politice a státu při používání nemorálních praktik. Zejména složitá je situace po pádu zkorumpovaného a zcela nemorálního totalitního systému. Zde potom demokratizujícímu se státu, který vyvíjí úsilí být právním státem, narůstají ve srovnání s tím, co bylo, doslova andělská křídla. A to za situace, kdy převážná většina občanů, byť byla sebevíce odpůrcem totalitního systému, ve kterém dlouhá desetiletí žila, má navzdory tomu totalitní vzory chování hluboce zakódovány do procesu svého myšlení, chování a rozhodování. Proces vytváření právního státu v takové společnosti bude nutně procesem dlouhodobým, neboť ze sociologického hlediska právní stát „v činnosti“ existuje pouze v té společnosti, v níž jsou jeho principy a instituce obecným konsensem převážné většiny občanů dlouhodobě vnitřně přijímány jako nezbytnost společenského života. Proto při přechodu od totality k demokracii zdaleka neskončí vytváření právního státu pouze ústavní a zákonnou fixací institucionálního modelového řešení právního státu, ale skončí teprve reálným naplňováním – „životem“ – všech těchto institucionálních řešení ve společnosti a jejich přijetím v myslích lidí jako pravidel politické hry, bez nichž nelze demokraticky žít. Proces formování právního státu tedy je a vždy bude evoluční záležitostí. Pohlédneme-li na otázku právního státu v jednotlivých zemích současnosti, nalezneme po podrobném zkoumání rozdíly v institucionálním řešení právního státu, ve stupni jejich realizace ve společnosti, společenského a individuálního konsensu s nimi, čemuž pak odpovídá též stupeň politické a právní kultury. Zároveň ovšem je podle našeho názoru nutné zdůraznit, že byť pro označení právního státu zvolíme z hlediska obsahového, ale koneckonců i jazykového, nejrozmanitější názvy, základní znaky právního státu, o nichž bylo shora pojednáno, musí být identické, a to jak ve sféře institucionální, aplikační a funkční, tak z hlediska politické a právní kultury a demokratického prostředí ve společnosti.

87

Morálka a politika

Totalitní vzorce chování v demokratické společnosti „Život“ právního státu

KA P IT O LA VI

Ústava – srovnávací pohled Předmětem našeho zájmu v této kapitole je srovnávací pohled na definice ústavy. Při tomto pohledu je nutné si uvědomit relativní hodnotu srovnávacího výzkumu definice ústavy, a to z hlediska dávno poznané zkušenosti, že každá snaha o definici znamená zároveň určitou negaci, popření toho, čím by definovaný jev mohl také být nebo jaké další kvality by v něm bylo možno nalézt. Náš přístup je však založen na relativním významu definice. Lze totiž shora uvedené poučení obrátit tak, že každá definice, a o ústavách to platí zejména, osvětluje velmi výrazně jednu z nejpodstatnějších stránek zkoumaného jevu. Z této pragmaticky pojaté mozaiky lze potom vytvořit názor o tom, jaké jsou podstatné znaky ústavy a zároveň také podstatné náležitosti výzkumu ústav. Od vzniku demokratické ústavnosti se pojem ústavy stal středem pozornosti srovnávacího ústavního práva. 1. Tradiční definicí je pojetí ústavy demokratického státu jako charty všeho lidu a zároveň jako nejvyšší právní záruky vlády lidu. 2. Často je také ústava definována jako právně vyjádřená idea demokracie, a to s nejvyšším hierarchickým stupněm právní závaznosti. Přitom je zpravidla rozlišováno, zda jde o demokracii pouze z hlediska procesuálního (demokratické postupy státní moci), či rovněž materiálního (garancie lidských a občanských práv). Příznačná přemíra nejrozmanitějších definic ústavy dokumentuje značné dílčí odlišnosti v přístupech jednotlivých vědeckých škol i autorů. Celkově je však možno rozdělit definice demokratických ústav do třech základních skupin. Na jednom pólu stojí juristické pojetí ústavy jako obecně závazného právního aktu nejvyšší právní síly, které vyúsťuje až ve zcela formalistické, proceduralistické pojetí, podle něhož jsou ústavou stricto sensu pouze předpisy o tom, jak vzniká zákon, tj. 88

Definice ústavy

Ústava – právně vyjádřená idea demokracie

Druhy pojetí ústavy

Ú s tava – s rov návací po hl e d

souhrn právních norem upravujících zákonodárný proces (tzv. normologické pojetí ústavy). Na druhém pólu pak spatřujeme výlučně sociologické pojetí ústavy, odhlédající v konkrétním pojetí u jednotlivých autorů od ústavního textu, respektive právního vyjádření ústavy, a považující za reálnou neboli faktickou ústavu (kterou jedině má smysl zkoumat!) skutečný chod ústavního a politického života dané země, bez ohledu na to (nebo pouze s registrujícím zkoumáním daného stavu), zda funkce ústavně-politického systému je či není v souladu s existující právně vyjádřenou ústavou. Uprostřed mezi oběma těmito póly nacházíme koncepce, které se snaží o spojení obou přístupů a akcentují jak význam faktického chodu ústavně-politického systému, tak i význam ústavněprávních norem (smíšený typ definice ústavy). Často bývá tento typ nazýván také přirozenoprávním.

1.

Juristický typ pojetí ústavy

Tradiční juristické třídění rozeznává ústavu v materiálním a formálním smyslu, ústavu pevnou (rigidní) a pružnou (flexibilní) a ústavu psanou a nepsanou. A. Ústavou v materiálním smyslu rozumíme souhrn zákonů, obyčejů, zvyklostí a v některých státech i soudních rozhodnutí (USA) vymezujících řád, vytváření, základní principy činnosti a kompetence nejvyšších státních orgánů a především garancie základních práv a svobod občanů. Ústava bez garancií základních práv a svobod, tj. bez vymezení jejich obsahu, rozsahu i možnosti omezení v souladu s mezinárodním právem a principy demokratické právní kultury, není ústavou, ale pouze organickým zákonem. Formální ústavou je ústavněprávní materie obsažená v ústavních zákonech. Ústavou formální je také zákon označený jako ústavní nebo obyčejný zákon obsahující ústavněprávní materii. B. Klasifikace ústav na pevné (rigidní) a pružné (flexibilní)1 se poprvé objevuje u amerického státovědce Jamese Bryce.2 O rigidní 1 2

Neubauer, Z., Státověda a teorie politiky, Praha 1947, str. 205 n. Bryce, J., Moderní demokracie, díl II., Praha 1927, str. 18 n., 35, 404, 481.

89

Ústava v materiálním smyslu

Rigidní ústavy


ústavě mluvíme tehdy, jde-li o ústavy psané, je-li k jejímu vzniku nebo změně třeba zvláštního zákona (ústavního), přijatého v zákonodárném procesu, odlišně kvalifikovaném (vyšším kvorem, kvalifikovanou většinou v zákonodárném sboru, potvrzením zákona v referendu, schválením v zákonodárných sborech členských států federace či ve zvláštních konventech k tomuto účelu vytvořených). Flexibilní ústavy mají dvě formy: 1. zákony obsahující ústavněprávní materii se svou formou neodlišují od ostatních zákonů; 2. tyto zákony jsou formálně označovány za ústavní, i když zákonodárný proces zůstává stejný jako u obyčejných zákonů. Ve vývoji moderního konstitucionalismu měly prvořadý význam rigidní ústavy. C. Ústavy psané jsou ústavy obsažené v ústavních zákonech, zatímco ústavy nepsané jsou tvořeny soubory ústavních zvyklostí, soudních precedentů a obyčejných zákonů. I tyto nepsané ústavy byly ovšem pro praktické účely sepsány v knižních vydáních (například britská ústava). Klasicky vyhraněný juristický formalistický a proceduralistický přístup k ústavě zaujímá, dnes již zdaleka nikoliv co do svého významu prvořadý, teoretický právní směr. Jde o teorii normativní, reprezentovanou Hansem Kelsenem a v předmnichovském Československu zejména profesorem Františkem Weyrem a později také v pozměněné podobě profesorem Vladimírem Kubešem. Podle F. Weyra je z normativního hlediska „ústavou ona první ústavodárná norma, která jakožto ohnisko právní relevance dodává tuto všem ostatním právním normám“.3 Vladimír Kubeš označuje ústavu spolu s ústavními zákony za „jeden z normových stupňů hierarchické výstavby právního řádu“.4 Podstata ústavy pak spočívá podle V. Kubeše v tom, že všechny ostatní obecně závazné právní normy, individuální právní akty a všechna právní jednání „čerpají svou právní závaznost, svou normativní relevanci, pokud máme na mysli státní právní řád, z ústavní listiny“.5 Obdobná stanoviska se v současné době projevují rovněž v teoriích neonormativismu. Přistupujeme-li k funkci ústavy z hlediska přísně juristického, je nasnadě mluvit o krizi ústavnosti projevující se v tom, že skutečný chod ústavně-politického života států zpravidla do určité míry zcela neodpovídá zejména existující ústavní fixaci vztahů občan – stát a vztahů 5 3 4

Weyr, F., Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 11. Kubeš, V., O novou Ústavu, Praha 1948, str. 11. Kubeš, V., op. cit., str. 12.

90

Flexibilní ústavy

Ústavy psané a nepsané

Normativní pojetí ústavy

Krize ústavnosti


mezi nejvyššími státními orgány. To je dáno tím, že právní stát – tedy vláda práva – je uskutečňován prostřednictvím vlády lidí. Již Oliver W. Holmes vyslovil názor, že každá aplikace práva, a tedy i ústavy, se uskutečňuje v určitém čase a prostředí, což přináší změnu. Proto například konstitucionalisté Jean-François Aubert, Georges Burdeau, Marcel Prélot, Jean Boulois jsou velmi opatrní a vymezují pojem ústavy v podstatě jako souhrn právních pravidel vztahujících se ke státu.6 Pokud jde o snahy blíže specifikovat definici ústavy, rozeznává Aubert ústavněprávní normy z hlediska formy (ústavní norma jako norma nejvyšší právní síly ve státě) a dále ústavněprávní normy o struktuře státu (zda jde o stát federální či unitární, centralizovaný či decentralizovaný), o základních konkrétních složkách státu, jako je obyvatelstvo státu a státní území, ústavní pravidla o vytváření pravomoci a funkcích nejvyšších státních orgánů a konečně ústavní normy o základních právech jednotlivce a o vztazích jednotlivce ke státu a jeho orgánům.7 Český státovědec Zdeněk Neubauer považuje za ústavu státu „souhrn norem upravujících zásady organizace a řízení státu, tj. normotvorné kompetence a řízení na nejvyšších stupních právního řádu, včetně způsobu dosazování osob fungujících v těchto kompetencích“.8 V podstatě obdobné vymezení ústavy zastává značná část státovědců německých a italských. Je třeba vidět, že s pojetím ústavy, respektive jí odpovídajících aktů jako aktů nejvyšší právní síly, vystoupil již na počátku 17. století jeden z prvních zastánců moderní ústavnosti sir Edward Coke.9

2.

Sociologický typ pojetí ústavy

Ústavněprávní věda zemí náležejících do anglo-americké právní oblasti vystupuje jako první s rozlišováním faktické, respektive živé ústavy oproti ústavě psané, tj. ústavě obsažené v ústavní listině, přijaté ústavodárným sborem. Od koncepce faktické, respektive živé ústavy

6

9 7 8

Ústavněprávní normy

Aubert, J.-F., Traité de Droit Constitutionnel Suisse, Neuchâtel 1967, I, str. 101; Burdeau, G., Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris 1976, str. 57 n., 65 n.; Prélot, M., Boulois, J., Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Paris 1972, str. 27 n. Aubert, J.-F., op. cit., str. 102. Neubauer, Z., op. cit., str. 27. Friedrich, C. J., Limited Government, A Comparison, Englewood Cliffs 1974, str. 30.

91

Ústava živá (faktická) a ústava psaná


(living constitution, Verfassungswirklichkeit) je odvozována sociologická definice ústavy, vycházející ze srovnání chodu ústavního systému s ústavním textem, přičemž samozřejmě je zcela jednoznačně přikládána priorita onomu faktickému chodu ústavního systému. Tato skutečnost souvisí v zakladatelských zemích oblasti anglo-amerického práva s tím, že v některých z těchto zemí ústava ve striktním slova smyslu téměř vůbec neexistuje (Anglie) nebo sice existuje, ale vznikla již více než před 200 lety a její výklad realizovaný v průběhu jejího uskutečňování způsobil (USA), že se nutně smysl některých jejích ustanovení pozměnil a přizpůsobil novým potřebám moderní společnosti. Nejsou to zdaleka pouze rozhodnutí Nejvyššího soudu USA, bez nichž je dnes nemožné pochopit význam jednotlivých článků ústav, ale též dlouhodobá zákonodárná činnost Kongresu, aplikujícího ústavu, stejně tak jako realizace výkonné moci prezidentem, v jehož takřka každodenní činnosti je ústava aplikována. V souladu se sociologickým pojetím ústavy považují američtí státovědci R. C. Macridis a R. E. Ward za ústavu souhrn pravidel jakéhokoliv charakteru, podle nichž je stát organizován a vyvíjí skutečně svou činnost, přičemž jde o pravidla týkající se jak obsahu činnosti státu a jeho orgánů, tak i způsobů, jimiž je tato činnost realizována.10 Podle této koncepce jsou tedy ústavou i například ta pravidla, která se vytvářejí faktickou cestou, jejich takřka každodenním užíváním ve vztahu stát – občan a ve vztazích mezi státními orgány definovanými ústavou.

3.

Smíšený typ pojetí ústavy

Tento název typu pojetí ústavy se v současnosti začíná ve srovnávací vědě ústavního práva prosazovat tam, kde se stále výrazněji spojuje juristický přístup s přístupem sociologickým a politickovědním. Tak jak se stále více prosazuje sociologie práva ve všech právních odvětvích, je tomu snad ještě výrazněji v oblasti ústavního práva, které samozřejmě vždy stojí nejblíže politice, zkoumané politologií neboli politickou vědou, respektive sociologií politiky. Zároveň v současné době věda ústavního práva (v juristickém smyslu) a sociologické a politickovědní 10

Macridis, R. C., Ward, R. E., eds., Modern Political Systems: Europe, Englewood Cliffs 1972, str. 8, 9.

92

Ústava a politická věda


zkoumání ústavních systémů a institucí se sbližují, jak již bylo v úvodu řečeno, co do využívání vědeckých prostředků (nástrojů) zkoumání. Stupeň vzájemného dorozumění se konstitucionalistů, politologů a sociologů vzrůstá. Je těžké odpovědět na otázku, zda objektivní ústavní realitu lze spíše zjistit prostředky právního či politickovědního nebo sociologického poznávání. Máme za to, že vše musí být v rovnováze. V rámci dnes nejhojnějšího typu, který označujeme jako smíšený, nacházíme některé autory, u nichž výrazněji převládá politickovědní, sociologický či naopak juristický přístup. Zároveň ovšem účelem vědy srovnávacího ústavního práva je poznání oné různorodosti existující v ní samé. Podat vyčerpávající charakteristiku všech trendů existujících v tomto smíšeném typu v současnosti je úkolem obsáhlé vědecké práce, nikoliv učebnice, proto postihujeme jen základní trendy. Nejvýznamnějšími protagonisty, možno říci zakladatelskými osobnostmi smíšeného typu, jsou Karl Loewenstein a C. J. Friedrich. K. Loewenstein zavedl tzv. ontologické třídění ústav. Ústavou v ontologickém smyslu chápe Loewenstein souhrn pravidel reálně upravujících proces fungování a uskutečňování státní moci, bez ohledu na to, v jaké podobě jsou tato pravidla fixována. Ústavou je podle jeho názoru to, jak skutečně držitelé a adresáti moci jednají při aplikaci ústavních pravidel.11 Zároveň Loewenstein, i když výrazně akcentuje sociologickou stránku ústavnosti, zdaleka neopomíjí stránku juristickou. Podle ontologického hlediska dělí ústavy následujícím způsobem na: 1. normativní, jsou to ústavy, jejichž normy skutečně řídí politický proces;12 2. nominalistické, reálný politický život se jimi neřídí, mohou však mít výchovný smysl jako cíl blízké nebo vzdálenější budoucnosti;13 3. sémantické. Loewenstein jako většina teoretiků srovnávacího ústavního práva spatřuje jednu z hlavních hodnot ústavy v principu omezení moci, respektive omezení vlády (limited government) – sémantickými ústavami jsou pak takové, které politickou moc neomezují, ale pouze sankcionují moc faktického držitele.14 Loewenstein, K., Political Power and the Governmental Process, Chicago and London 1965, str. 147 n. 12 Loewenstein, K., op. cit., str. 148. 13 Tamtéž, str. 144. 14 S tímto přístupem k problematice ústavy se například setkáváme u Ellweina, T., Das Regierungssystem der BRD, Opladen 1977; Maunze, T., Düriga, G., Grundgesetz, I., 11

93

Ontologické pojetí ústavy

Ústavnost a dělba moci


Pro zastánce smíšeného typu pojetí ústavy je pojem ústavnosti identický s pojmem dělby moci. Dělba moci v pojetí Charlese de Montesquieua a Alexandra Hamiltona, dokonce u C. J. Friedricha a Karla Loewensteina, téměř splývá s pojmem ústavy v tom směru, že dělba moci tvoří jádro ústavy. Zde je nutno věnovat pozornost tomu, o jakou dělbu moci jde věcně. Montesquieu ve svém díle Duch zákonů,15 které bylo zpracováno před Velkou francouzskou revolucí a také před revolucí americkou, je pro dělbu moci založenou na principu oddělenosti, samostatnosti a nezávislosti tří státních mocí – zákonodárné, výkonné a soudní. V Montesquieuově pojetí tedy jak moc zákonodárná, tak výkonná i soudní by měly být vytvářeny nezávisle na sobě a rovněž zcela nezávisle na sobě působit. To byla ovšem teorie, která v době svého vzniku nebyla konfrontována se skutečností, že ji bude nutno bezprostředně uvést v život. Tato situace nastala nejdříve po revoluci americké, kdy tvorba federální ústavy v průběhu druhé poloviny osmdesátých let 18. století tento požadavek uskutečnění dělby moci nastolila. V této situaci zejména tvůrci esejí vydaných ve sborníku The Federalist (Alexander Hamilton, James Madison a John Jay), který se stal teoretickým základem americké ústavy, dopracovali pojetí dělby moci o systém brzd a vyvážení (check and balances), podle něhož jedna ze státních mocí vyvažuje svým působením moc druhé.16 Hlavním autorem tohoto systému brzd a vyvážení byl zejména Alexander Hamilton. Kommentar, München und Berlin 1966; Gablentze, O. H., Einführung in die Politische Wissenschaft, Köln und Opladen 1965; Duvergera, M., Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris 1965; Prélota, M. a Bouloise, J., institutions politiques et Droit constitutionnel, Paris 1972; Burdeaua, G., Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris 1976; Barileho, P., Corso di Diritto costituzionale, Padova 1964; Magratha, C. P., Cornwella, E. E., Goodmana, J. S., The American Democracy, New York 1973; Pritchetta, C. H., The American Constitution, New York 1968; Grimma, D., Types of Constitution (in Rozenfeld, M., Sajo, And., The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law), Oxford 2013, pp. 106–107. 15 Montesquieu, Ch. de, Duch zákonů, Praha 1947, str. 169–183; Vile, M. J. C., klade historický vznik dělby moci do období občanské války v Anglii a Montesquieua označuje za autora již rozvinuté, klasické teorie dělby moci (Vile, M. J. C., Constitutionalism and the Separation of Powers, Oxford 1967, str. 25 n., 31 n., 76 n.). Rovněž Friedrich se ve své práci zabývá historickým vývojem principu dělby moci, zejména návazností Montesquieuovy koncepce na názory Johna Locka (Friedrich, C. J., op. cit., str. 18 n.). 16 Srov. The Federalist and The New Constitution, New York 1942; Bernstein, R. B., Rice, K. S., Are we to be a Nation? The Making of the Constitution, Mass., Cambridge 1987, str. 199 n.

94

Systém brzd a vyvážení


Pojem dělby moci ovšem prošel od této doby dalším vývojem a jeho obsah se změnil.17 Podle Loewensteina je současná dělba moci charakteristická tripartismem státních funkcí. Rozeznává v tomto směru: 1. státní moc formulující politické cíle a vynášející politická rozhodnutí (bez ohledu na to, zda jde o parlament, vládu, prezidenta či ústavně nekvalifikovaný okruh vládnoucí skupiny); 2. státní moc vykonávající politická rozhodnutí; 3. státní moc realizující politickou kontrolu.18 Je nepochybné, že toto Loewensteinovo třídění lépe odpovídá současné realitě. Mimořádnou pozornost je nutno podle našeho názoru věnovat při analýze tzv. smíšené definice ústavy principu konsensu a principu legitimace, respektive legitimnosti, které akcentují sociologické aspekty přístupu.19 Princip konsensu a princip legitimace, respektive legitimnosti, vytyčují právě ony smíšené a sociologicky orientované směry státovědy jak ve státech spadajících do anglo-americké oblasti, tak ve státech kontinentální Evropy. Rozhodující je jednak báze, z níž teorie konsensu a legitimace vzniká, jednak zkoumání její ústavněprávní a sociální funkce v demokratických státech. Maurice Duverger uvádí, že ideologie a mýty vytvářejí systém hodnot ve společnosti.20 Ideologii definuje jako systematicky a racionálně vnitřně učleněný soubor názorů, který je zpravidla uspořádán a zčásti vytvořen vynikající osobností, jakou byl například Charles de Montesquieu, Adam Smith aj., zatímco mýty jsou názory v podstatě málo racionální, vágní, často krátkodobé, krátkodeché a vznikající po velkých společenských přeryvech. Jsou založeny na víře, tradicích a sociálním prostředí. Podle Duvergera je systém hodnot každé společnosti vytvářen střetem ideologie a mýtů – neutříděného souboru názorů určitých sociálních vrstev. Každá sociální skupina má podle Duvergera svou ideologii a své mýty v politickém boji, na jejichž základě posuzuje a hodnotí politický a ústavní systém – a právě zde vzniká pro politologii otázka legitimace, respektive legitimnosti. „Legitimace sama o sobě je... otázkou víry, přímo závisející na ideologii a mýtech převládajících ve společnosti.“21 Pokud jde o vztah Loewenstein, K., op. cit., str. 34 n. Loewenstein, K., op. cit., str. 42 n. 19 Skála, J., Legitimita Evropské unie – Labyrint bez konce (in Šišková, N., Hamulák, O., a kol., Pocta Josefu Blahožovi k 80. narozeninám), Olomouc, 2013, str. 56−65. 20 Duverger, M., The Study of Politics, Sunbury on Thames 1976, str. 96 n. 21 Duverger, M., op. cit., str. 101. 17 18

95

Tripartismus státních funkcí

Princip konsensu a legitimnosti

Ideologie, mýty a hodnoty společnosti


konsensu a legitimace, respektive legitimace, princip konsensu je uplatněn tehdy, existuje-li všeobecný souhlas s daným ústavním systémem jako legitimním.22 (Duverger k tomu dodává, že nejde o souhlas absolutní, jednomyslný.) Podle C. J. Friedricha je ústavní systém legitimní, je-li reálně založen na vůli lidu (nikoliv jen proto, že je obecná vůle lidu jako základ legitimace vyjádřena v ústavě).23 Někteří státovědci (Friedrich) ovšem odlišují legitimaci a legalitu, i když doznávají, že toto odlišení může být někdy i v oblasti teorie těžké. Friedrich uvádí, že legalita vlády znamená existenci a činnost této vlády v souladu s pozitivním právem. Za určité situace je to podle jeho názoru totéž jako legitimace, jestliže převládající mínění vyjadřuje, že titul vlády je považován za souladný s všeobecně akcentovaným právem – proto je tedy vláda legitimní.24 Ideologie pak podle smíšené a sociologicky orientované státovědy určuje typy legitimace, respektive legitimace. Z tohoto hlediska smíšená a sociologicky orientovaná státověda rozeznává: 1. náboženský typ legitimace (například křesťanský, mohamedánský); 2. právně-filozofický – určuje typ ústavního systému (například monarchie, republika, parlamentní systém, prezidentský systém, systém shromáždění, direktoriální systém atd.); 3. tradiční – zahrnuje spojení ukazatelů náboženského a právně-filozofického typu; 4. procedurální typ legitimace, označující, jakým způsobem dochází k ustavení státně mocenských orgánů, zda na základě všeobecných voleb, autoritativního jmenování, delegace atd.25 Většina autorů zdůrazňuje, že princip legitimace nelze chápat abstraktně jako pojetí ideálního typu, respektive ústavy, absolutně správné, ale konkrétně – v kontextu historických představ o ideálním typu ústavního systému. Legitimní je tedy na základě těchto koncepcí ústavní systém, který v daném historickém momentu v dané zemi odpovídá převládající představě obyvatelstva o nejvhodnějším ústavním systému. Na základě tohoto hlediska pak dospívá Friedrich k závěru, že například v 17. století byla ve Francii legitimní absolutní monarchie a v současné době je legitimní demokratická prezidentská republika v USA. 24 25 22 23

Duverger, M., op. cit., str. 102. Friedrich, C. J., op. cit., str. 110 n. Friedrich, C. J., op. cit., str. 113. Friedrich, C. J., op. cit., str. 114.

96

Typy legitimace ústavního systému


Friedrich zastává pragmatické hledisko v otázce tzv. legitimace vlády ustavené v důsledku národního a osvobozeneckého hnutí. Uvádí, že politické osobnosti – jako Cavour, Masaryk a Bolívar – odvozovaly legitimnost své vlády z efektivního osvobození a sjednocení skupin, které se kvalifikovaly jako národ, a dodává k tomu, že je často těžké určit, zda vůdce legitimuje národ či národ vůdce.26 V podstatě lze říci, že princip legitimace, respektive legitimace, ve státovědě znamená všeobecnou akceptaci, uznání státní moci ze strany subjektů podřízených této moci a kvalifikaci této státní moci za odpovídající obecné představě většiny jednotlivých občanů o správném ústavním systému.27 Konstitucionalista G. Ferrero proto hlásá, že legitimace je neviditelným géniem každé komunity.28 Naplnění principu legitimace ve vztahu k určitému ústavnímu systému tedy podle smíšené a sociologicky orientované státovědy znamená, že tento ústavní systém může realizovat vládní moc relativně nenásilnou cestou, naopak převaha pocitu nelegitimnosti přináší jako následek narůstání společenských rozporů a konfliktů. Rozhodující pro pojetí principu legitimity je tedy pojem konsensu – souhlasu obyvatelstva s daným ústavním uspořádáním: zda v konkrétní společnosti převládá „konsens“, že existující ústavní systém je legitimní. Smíšená a sociologicky orientovaná státověda rozděluje na základě teorie konsensu současné státy na konsensuální, zčásti konsensuální a nekonsensuální. Ústavní princip konsensu je naplněn v takové společnosti, v níž občané hodnotí, přijímají a užívají státní moci na základě všestranně akceptovaných a vnitřně vžitých pravidel, nekonsensuální je pak taková společnost, kde buď vůbec žádná pravidla v tomto směru neexistují, nebo je sice jednáno na základě pravidel, tato však nejsou jednotlivými občany v souhrnu vnitřně zhodnocena a akceptována.29 Smíšená a sociologicky orientovaná státověda k tomu dodává, že žádný z těchto modelů neexistuje nikde v čisté podobě. Anglo-americká státověda vypracovala i třídění soudobých států z hlediska stupně konsensu existujícího v jejich společnosti. V souladu s jejími závěry nejvyšší stupeň konsensu existuje ve Velké Británii, Spojených státech Friedrich, C. J., op. cit., str. 116. Srov. k tomu Macridis, R. C., Ward, R. E., eds., op. cit., str. 314; Friedrich, C. J., op. cit., str. 118. 28 Ferrero, G., The Principle of Power, New York 1942, str. 65. 29 Macridis, R. C., Ward, R. E., eds. op. cit., str. 10. 26 27

97

Vládní moc a souhlas obyvatelstva

Třídění států z hlediska konsensu


a ve Skandinávii, tedy v zemích, kde nedošlo k přerušení vývoje explozemi násilí, nižší je ve Francii, Spolkové republice Německo a v Itálii. Z hlediska uplatnění principu konsensu je prý ústava v pravém slova smyslu ústavou jen tehdy, je-li většinou společnosti v základních otázkách akceptována. Smíšená a sociologicky orientovaná státověda zde rozlišují obecný konsens v otázce materiální, respektive obsahové – co státní moc je oprávněna činit (například vybírat daně, rozhodovat o válce a míru atd.); konsens v těchto otázkách je označován jako substantive agreement, a obecný konsens v otázce procedurální – jakým způsobem je státní moc oprávněna tu či onu pravomoc realizovat; konsens v těchto otázkách je označován jako procedural agreement. V souladu se Schumpeterovým pojetím je celá tato sféra procedural agreement často ztotožňována s demokracií. Podle názoru sociologicky orientovaných konstitucionalistů je třeba rozlišovat stupeň kvality konsensu, který je dán trvalostí dohody jak o materiální, tak i procedurální otázce konsensu. Čím je delší tradiční vývoj ústavního konsensu bez revolučních přeryvů, které údajně ničí většinou společnosti akceptované ústavní hodnoty, tím konsensuálnější, a tedy i legitimnější je v daném státě existující forma vlády. Právě proto jsou za nejkonsensuálnější země považovány Velká Británie, USA a skandinávské země, kde vývoj po dlouhou dobu recentní historie probíhal bez výraznějších přeryvů způsobených revolucemi nebo diktaturami. Naproti tomu v zemích, jako je Francie a SRN, v nichž došlo během nedávného historického vývoje k drastickým změnám v ústavně-politickém vývoji a kde v důsledku toho byla participace občanů na vládě v dlouhých periodách odepřena, je prý podstatně slabší stupeň konsensu.30 Americký politolog Robert R. Alford říká, že pro anglo-americkou politickou kulturu jsou příznačné tyto politické hodnoty: liberalismus, individualismus, pragmatismus a ideologicky nepodmíněný smysl pro kompromis. Podle jeho názoru je v anglo-americké oblasti vysoký stupeň konsensu, pokud jde o realizaci těchto hodnot v politickém životě. Uvádí v tomto směru v podstatě shodné mínění dalších dvou významných amerických politologů – Gabriela A. Almonda a Alexandra Bradyho.31 Macridis, R. C., Ward, R. E., eds. op. cit., str. 10, 11. Alford, R. R., Class Voting in the Angloamerican Political Systems (in Palma, G. di, ed., Mass Politics in Industrial Societies), Chicago 1972, str. 171.

30 31

98

Materiální konsens Procedurální konsens

Politická kultura a politické hodnoty


Od principu konsensu a principu legitimity – legitimace – odvíjejí sociologicky orientovaní konstitucionalisté i teorii odcizení v oblasti ústavního systému. Podle jejich názoru, existuje-li v dané společnosti nízký stupeň konsensu ve vztahu k ústavě a ústavnímu systému, dochází k odcizení jednotlivce i celých skupin občanů, jehož typickým příznakem je to, že politický a společenský život občanů projevuje výraznou tendenci ke své realizaci jinými cestami než prostřednictvím existujících ústavních a jiných státních institucí. Významný politolog Seymour M. Lipset napsal, že legitimace je označením schopnosti systému vytvořit a udržet víru občanů v to, že politické a ústavní instituce tohoto systému odpovídají v maximální míře zájmům dané společnosti.32 Pokud jde o otázky legitimace a konsensu, je rozdíl mezi zastánci smíšeného pojetí ústavy, tedy kladoucími důraz jak na juristické, tak i sociologické aspekty, a zastánci sociologického pojetí ústavy, zdůrazňujícími téměř výlučně aspekty sociologické, dán právě stupněm akcentování legitimace a konsensu jako rozhodujícího kvalifikačního znaku ústavy. Zastánci smíšeného i sociologicky orientovaného pojetí většinou nejsou ochotni formulovat přesnou definici ústavy, neboť jsou si velmi dobře vědomi toho, jaká úskalí taková definice přináší ve smyslu toho, co jsme již vyslovili v úvodu k této kapitole. Pro C. J. Friedricha nemá smyslu se pokoušet o vyčerpávající definici ústavy, neboť ústavy jsou v jednotlivých státech velmi odlišné i z hlediska základních koncepčních řešení. Důležité je však podle Friedricha vymezení podstaty ústavy, tj. stanovení metod a technik omezení činnosti státu, jakýsi souhrn pravidel „fair play“ pro státní moc, která zavádějí zároveň odpovědnost státních orgánů za jejich činnost. Friedrich, jako jeden z vůdčích zastánců ústavního principu legitimace, považuje zachovávání ústavy za měřítko legitimace státní moci.33 Ovšem zde musíme být velmi pozorní a uvědomovat si, co vše zahrnuje Friedrich pod pojem ústavy. Je to nejen platná ústavněprávní norma, ale i faktické vztahy, které se v ústavním systému vyvíjejí. Tuto koncepci dokumentuje Friedrichova kritika názorů některých politologů o rozpornosti institucionálního a behavioralistického přístupu k ústavě.34 Podle jeho názoru chování (v tom smyslu jím Friedrich rozumí chování ústavněprávních subjektů – pozn. J. B.) a instituce nejsou v rozporu. Lipset, s. M., Political Man, New York 1960, str. 77. Friedrich, C. J., op. cit., str. 115, 116. 34 Friedrich, C. J., op. cit., str. 11 n. 32 33

99

Odcizení v oblasti ústavního systému

Podstata ústavy

Ústavněprávní instituce


Ústavněprávní institucí je na základě jeho názoru ustálené opakované chování ústavněprávních subjektů bez ohledu na to, zda je či není upraveno ústavněprávní normou. Význam, jaký přikládá psané ústavě, se odráží v jeho slovech, „že jakákoliv ústava není všelék, ale experimentální snaha o dosažení přijatelné a legitimní vlády“.35 Zde se projevuje relativizující přístup k ústavě. Obdobné pojetí ústavy se odráží rovněž v koncepcích Karla Loewensteina. Ústavou jsou podle jeho názoru pravidla – bez ohledu, zda mají právní formu či nikoliv – „regulující vztahy mezi držiteli a adresáty moci, jakož i vzájemné vztahy mezi držiteli moci při formulování státní vůle“.36 K tomu Loewenstein dodává, že existence formalizovaných pravidel, upravujících vládní činnost, zdaleka neznamená, že v daném státě existuje demokratické prostředí. V Loewensteinově definici ústavy je příznačné, že hovoří o vztazích mezi „držiteli moci, nikoliv o vztazích mezi státními orgány“. Tím prakticky umožňuje zahrnout do pojmu ústavních subjektů i vedoucí grémia vládnoucích politických stran, pokud je ústavní systém v určitém momentu své existence neschopen adekvátně působit. Toto sociologicky rozšířené pojetí obsahu a subjektů ústavy vztahující se na politické strany a další politické instituce je příznačné zejména také pro názory francouzských, částečně sociologicky orientovaných státovědců Maurice Duvergera a Jeana Bouloise, italského státovědce Paola Barileho a britských konstitucionalistů Johna Griffithse a R. E. C. Jewella. Americká státověda, i když již velmi rozpracovala teorii faktické, respektive živé ústavy (tzv. living constitution), politické instituce a zejména politické strany do sféry faktické ústavy nezahrnuje, vzhledem k dosud podstatně menšímu významu politických stran ve funkci ústavního systému ve srovnání s evropskými státy. Koncepci, která se od počátku padesátých let uplatňuje u stále se zvětšující části státovědců západní Evropy, vyjadřuje zejména definice M. Duvergera, podle níž se ústavní právo vztahuje k politickým a ústavním institucím.37 Toto Duvergerovo vymezení ústavního práva je zřejmě příliš široké, pokud jde o politické instituce. Bylo by správnější říci, že ústavní právo se vztahuje k ústavním institucím a k těm politickým institucím, které Tamtéž. Loewenstein, K., op. cit., str. 70. 37 Anderson, M., Government in France, Oxford 1970, str. 6. 35 36

100

Vztahy mezi držiteli moci

Politické a ústavní instituce

doc. JUDr. Josef Blahož, DrSc., doc. JUDr. Vladimír Balaš, CSc., prof. nzw. doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., 2015

Recommend Documents