Döntő csapás a szegénység felszámolásában. A szociális standardokról szóló EU kezdeményezés felé

Döntő csapás a szegénység felszámolásában A szociális standardokról szóló EU kezdeményezés felé Beszámoló egy több nemzetre kiterjedő projektről

Jognyilatkozat A jelen okmányban található vélemények az egyes szerzők, és nem az Európai Bizottság nézeteit tükrözik.

1

Projekt partnerek Írország Az EAPN Ireland (a projekt vezető partnere) olyan csoportok és egyének hálózata, akik a szegénység ellen küzdenek. Az Európai Szegénységellenes Hálózat ír nemzeti hálózata, amelynek célja a szegénység ellen harcolni az EU legmagasabb szintjén, illetve a nemzeti és helyi színtéren. Kapcsolat: [email protected] Threshold A Threshold egy ír nemzeti non-profit szervezet, amelyet 1978-ban hoztak létre. A Threshold fő feladata megoldani az emberek lakásproblémáját, és kiállni egy jobb lakáspolitika mellett. Azokat az embereket állítja figyelme középpontjába, akiknek a legnagyobb szükségük van a Threshold támogatására - a kiszorítottak, valamint a szegénységtől és egyenlőtlenségtől szenvedők. Kapcsolattartó: Bob Jordan, igazgató, [email protected] Combat Poverty Agency A Combat Poverty (Szegénység Elleni Harc Ügynökség) egy olyan állami tanácsadó szervezet, amely bizonyítékokra alapozott javaslatokat és intézkedéseket dolgoz ki és segít elő a szegénység leküzdésére Írországban. A szervezet 1986-ban jött létre, a szegénység elleni harcról szóló törvény értelmében, és négy fő feladatot tűzött maga elé: politikai tanácsadás, projekttámogatás, innováció és kutatás, valamint közoktatás. Kapcsolat: [email protected] Bulgária A Perspektiva Alapítvány egy társadalmi (nem kormányzati) szervezet, az EAPN Bulgária tagja. Főbb tevékenységei: a gazdasági és társadalmi fejlődéssel kapcsolatos áttekintések, elemzések és ajánlások; a gyors szociális hatástanulmánnyal kapcsolatos tanácsadás, fejlesztés és képzés; a bolgár társadalmi szervezetek hálózatának fejlesztése és koordináció EU-s társadalmi szervezetekkel. Kapcsolattartó: Maria Jeliazkova és Duhomir Minev [email protected] Katalónia A CEPS Szociális Projektek irányítási modellt kínál a minőség és koordináció területén. Szervezetünk eszközül szolgál a területi fejlesztéssel kapcsolatos politikák

kialakításához a kultúra, oktatás és a társadalmi jólét előmozdítása terén. Feladatunk támogatni a területi fejlesztési politikákat, elősegíteni a kulturális és társadalmi örökséghez való hozzáférés és annak megszerzését, és előmozdítani a társadalmi integrációt. A CEPS számos katalán, spanyol és európai platform és hálózat tagja, szorosan együttműködik az ITD-vel olyan európai kérdésekben, mint a jelen projekt (www.e-itd.com). Kapcsolat: [email protected] Finnország A Szociális és Egészségügyi Minisztérium célja egészséges környezetet, jó egészséget és munkaképességet, megfelelő jövedelmet és szociális védelmet biztosítani a lakosság számára a különböző élethelyzetekben. A minisztérium irányítja és vezeti a szociális védelemmel, szociális jóléttel és egészségüggyel kapcsolatos fejlesztéseket és politikát. Meghatározza a szociális és egészségügyi politika fő vonalát, új jogszabályokat és módosításokat készít elő és irányítja a megvalósításukat, továbbá kezeli a kapcsolatot a politikai döntéshozatali folyamattal. Kapcsolattartó: [email protected] Flandria A Vlaams Netwerk Van Verenigingen Waar Armen t65Het Woordnemen (EAPN Flanders) egy több mint 60, szegénységben élő embereket tömörítő szövetségből álló hálózat. Tapasztalataik alapján a szövetségekben tevékenykedő emberek párbeszédet szerveznek a terület többi szereplőivel, és ajánlásokat terjesztenek be az illetékes hatóságokhoz. A szervezet tevékenysége kiterjed az élet minden területére, mint például jövedelem, lakáskérdés, munka, egészség, oktatás, kultúra, szabadidő. Kapcsolattartó: [email protected] Magyarország A magyar Szociálpolitikai és Munkaügyi Intézetet (a Nemzeti Család és Szociálpolitikai Intézet jogutódját) a Szociális és Munkaügyi Minisztérium alapította. Feladatai közé tartozik a kutatás és fejlesztés, valamint számos egyéb feladat a koordináció, a család-, ifjúsági és szociálpolitika megvalósításának közvetlen és közvetett támogatása, az országos drogmegelőzési stratégia és a munkaüggyel kapcsolatos politikák területén. Kapcsolattartó: [email protected] Norvégia 2

A Welfare Alliance/EAPN Norway olyan norvég szervezetek, egyesületek és csoportok partneri hálózata, amelyek az anyagi, szociális és jogi értelemben hátrányos helyzetű emberekért dolgoznak. Főbb célkitűzéseink a szegénység felszámolása, az életminőség és életkörülmények javítása tagjaink körében, a felhasználók részvételének növelése, valamint a tagszervezetek pénzügyi feltételeinek és munkakörülményeinek javítása. Kapcsolattartó: [email protected] Európai szervezetek Az Európai Szegénységellenes Hálózat (EAPN) a szegénység és a szociális kirekesztettség ellen küzdő társadalmi szervezetek független szövetsége. Az EAPN tagsága az egyes EU tagállamokban tevékenykedő hálózatokra épül. Jelenleg 22 hivatalos nemzeti hálózatunk van, és halad a többi EU tagállamban és a tagjelölt országokban az EAPN hálózatok létrehozása. Az EAPN tagjai között található az EAPN Norvégia is. Tagjaink között van több mint 20, a szegénység és társadalmi kirekesztettség kérdéseivel foglalkozó transzeurópai szervezet is. Az EAPN arra törekszik, hogy védje a szegénység és társadalmi kirekesztettség által érintett emberek érdekeit, és hallassa a hangját az EU politikai vitafórumain és a politika megvalósítása során. [email protected] Observatoire Social Européen Rue Paul Emile Janson 13 050 Brussels [email protected]

3

Minimum szociális standardok projekt – Végleges szövegtervezet [szerkesztett]

1

Köszönetnyilvánítás A projekt szeretne köszönetet mondani az Európai Bizottságnak, amely a Nemzeteken túli csereprojektek program keretében a projekt fő finanszírozását biztosította; a Finn Egészségügyi és Szociális Szövetségnek; az Ír Szociális Beilleszkedési Hivatalnak (Irish Office for Social Inclusion), a Szegénység Elleni Harc Ügynökségnek (Combat Poverty Agency) és a Threshold szervezetnek. A projekt szeretne ezen kívül köszönetet mondani a partnereknek a jelen dokumentum elkészítéséhez nyújtott segítségért. A projekt során az értekezleteken és szemináriumokon való megjelenésük és részvételük illetve hozzájárulásuk felbecsülhetetlen segítséget nyújtott a jelen munka kivitelezésében.

1


2

Tartalom 1. Bevezetés 2. Kérdések a minimum szociális standardok EU-szintű meghatározása terén 3. A jogszabályi és politikai környezet 4. A szociális standardok meghatározására irányuló EU folyamat 5. Bibliográfia és linkek

2


3

ELŐSZÓ

John Veit-Wilson Európa azoké, akik lakják, és akiknek szükségszerűen vigyázniuk kell rá. A szociális standardok jelentik az egyik módot arra, hogy ezt a feladatot ellássák az állampolgárok, beleértve azokat is, akik szociális és gazdasági szempontból a leghátrányosabb helyzetben vannak. Beszámolónk azt az időráfordítást és kemény munkát tükrözi, amelyet a többnemzeti csapat szánt az egyik legfontosabb európai probléma tanulmányozására – hogyan lehet feltárni és felszámolni a szegénységet, amely bármelyikünket érinthet, amikor régi vagy új kockázatok fordulnak elő. A felszámolás alatt értjük az okok felszámolását, illetve a problémák megelőzését, nem csupán utólagos kezelését. Az Európai Unió a különböző chartákban és ajánlásokban ismételten hangsúlyozza számos nemzetközi egyezmény és nyilatkozat régóta ismeretes alapelveit, amelyek kinyilvánítják a minden férfit, nőt és gyermeket megillető emberi jogot olyan jövedelemhez, amely tisztességes részvételt és megfelelő életszínvonalat tesz lehetővé számukra a társadalomban, és mindemellett elismeri és tiszteletben tartja emberi méltóságukat. Megvalósításukhoz szükség van az alapelvek gyakorlati keretek közötti megfogalmazására az élet különböző területein. A szociális standardokban kell azonosítani és kifejezni azokat a lényeges anyagi eszközöket (főleg jövedelmeket és szolgáltatásokat), amelyek nélkül az emberek nem élhetnek tisztes és méltó életet. Mindenki számára biztosítani kell a forrásokhoz és eszközökhöz való szabályozott hozzájutást, akárcsak a polgári és politikai jogokat. Az európai alapelveknek megfelelő – és az egyes országok értékrendjén és gyakorlatán keresztül elérhető – szociális standardok kialakítása elengedhetetlen a teljes emberi emancipáció felé vezető úton Európában. Megvalósításuk lényeges feladat, mert ez szolgálhat alapul a társadalmi és gazdasági integrációhoz minden tagállamban – amire oly hőn vágyik Európa. A megfelelő eszközök jövedelmek és szolgáltatások formájában való biztosítása segít megelőzni a szegénységből, nélkülözésből és kirekesztettségből következő szociális bajokat. Az egész társadalom javára válik az ilyen bajok szociális, gazdasági és kulturális eszközökkel való megelőzése. Növeli a beszámolóban megfogalmazott ajánlások horderejét az a tény, hogy egy olyan projekt csapattól származnak, amely egyfelől képviseli az EU legtöbb tagállamát, másfelől az érintett felek – közösségek, társadalmi szervezetek és kormányok – érdekeit. A beszámoló mindenkit érdekel, aki a témával foglalkozik, és a következtetéseket a lehető legnagyobb figyelemmel kell tanulmányozniuk mindazoknak, akik hatáskörrel bírnak az ajánlások megvalósításában Európa népeinek érdekében. John Veit-Wilson a Newcastle upon Tyne Egyetem meghívott szociológia professzora és a szociálpolitika emeritus professzora az Észak-Umbriai Egyetemen.

3


4

1. Fejezet Bevezetés/Vezetői összefoglaló Ez a beszámoló a Minimum1 szociális standardok meghatározása Európában elnevezésű kétéves, több nemzetre kiterjedő projekt főbb gondolatait és vitatémáit foglalja össze. A projekt azt vizsgálta, hogy a szociális standardok meghatározásában vállalt EU szerep erősítie a szegénység elleni harcot, és ha igen, akkor hogyan kell azt megvalósítani. Azért esett a választás erre a témára, mert így próbáltuk megvizsgálni, miként lehet erősíteni a szegénység elleni harcot Európában, és ennek keretében különös figyelmet szenteltünk a nyitott koordináció módszerének (OMC) a szociális befogadás területén. Gyakran felmerül, hogy Európában a szociális standardok következetes biztosítása lehet az út arra, hogy megvédjük az európai szociális modellt a globalizáció negatív hatásaitól és a szociális gondoskodás terén a „költségcsökkentési verseny” iránti félelemtől az egyre integráltabb és bővülő belső piacon. Ez erőteljesen hangot kapott a lisszaboni stratégia reformjával, a szolgáltatásokra vonatkozó irányelvvel, a „rugalmas biztonsággal” (flexicurity) és a munkaerőpiac aktiválásával foglalkozó viták, valamint az EU alkotmányról szóló szerződést övező polémia során. Ugyanakkor csekély erőfeszítés történt annak meghatározására, hogy mit is jelentenek a szociális standardok az EU szintjén, és hogyan lehetne azokat úgy bevezetni, hogy azzal erősítsük a szegénység elleni harcot, de tiszteletben tartsuk a társadalmi rendszerek és felfogások különbözőségét, illetve a szubszidiaritás elvét. A projekt finanszírozását az Európai Bizottság Szociális Kirekesztés Elleni Programja biztosította, a finanszírozásban részt vett az Ír Szociális Beilleszkedési Hivatal (Irish Office for Social Inclusion), a Szegénység Elleni Harc Ügynökség (Combat Poverty Agency), a Threshold szervezet, valamint a Finn Jóléti és Egészségügyi Minisztérium. A résztvevők között találhatók nemzeti és regionális kormányzatok, kutatóintézetek és társadalmi szervezetek Írországból, Finnországból, Flandriából (Belgium), Norvégiából, Magyarországból, Bulgáriából és Katalóniából (Spanyolország), valamint két európai szintű szervezet. Az első lépés a szociális standardok fogalmának meghatározása volt. Mivel ez a kifejezés eltérő jelentéssel bír a különböző régiókban és környezetekben, a partnerek a következő munkadefinícióban állapodtak meg: „A jelen projektben szociális standard azokat a közös jogszabályokat és/vagy törvényeket jelenti, amelyek keretében az állami hatóságok mindenki számára biztosítják a megfelelő forrásokat és szolgáltatási szinteket, és így az emberi méltóságot és az alapvető szociális jogokat. „Ez a projekt különösen a minimum szociális standardokkal foglalkozik, mivel azok hozzájárulnak a szegénység felszámolásához, és egyenlő részvételt biztosítanak a társadalomban.”

1

Később, a projekt keretében lezajlott megbeszélések során a ‘minimum’ kifejezést kevésbé használták a résztvevők, mivel egyes országok úgy tekintették, hogy az alacsony szintű vagy minimális standardokra utal, míg máshol – és a projekt eredeti tervében is – azt a kiinduló pontot jelentette, amelyre építve magasabb szintű standardokat lehet kifejleszteni. 4


5

A projekt azt vizsgálta, hogy a szociális standardok terén miként tudja biztosítani az európai szintű közös fellépés azt, hogy minden ember – beleértve a szegénységben élőket is – hozzájusson minden olyan forráshoz, amely a méltó élethez szükséges, különös tekintettel a minimum jövedelmekre és az általánosnak tekintett minőségi szolgáltatásokra. A kitűzött feladat megvalósítása nemzeti és nemzeten túli szinten végzett kutatás, szintetizálás és vita segítségével zajlott, amit a projektben résztvevő partnerek által előállított nagyszámú anyag is tükröz; ezeket a www.eapn.ie/standards címen lehet megtekinteni. Közéjük tartoznak a tematikus kutatási tanulmányok, a szemináriumi és kerekasztal beszámolók és a vitaanyagok. Bízunk abban, hogy számos olyan hasznos anyag található ezek között, amely igényt tarthat a szociálpolitika és általában a jogi területen dolgozó emberek széles körének érdeklődésére, amellett, hogy számot ad a jelen projektről. A projektről beszámoltunk a Szegénységben Élők 5. és 6. Európai Értekezletén. A projekt bolgár résztvevői a szegénységről és társadalmi kirekesztettségről szóló 5. Európai Kerekasztalon mutatták be a projektet Tamperében, ahol lehetőség nyílt szélesebb körű tárgyalásra és vitára. Az Európai Szociális Figyelő (European Social Observatory) két nagyobb lélegzetű, egész Európára kiterjedő tanulmányt készített: Kérdések a szociális standardokkal és szociális jogokkal kapcsolatban (túlnyomó részét a 2. fejezetben írtuk át) és Minimum jövedelmi standardok a kibővített EU-ban – A garantált minimum jövedelmi programok szerepe (kivonatát a 3. fejezetben írtuk át). Ezen kívül a partner régiókban vagy országokban egy sor szemináriumot tartottak, amelyek mind azt vizsgálták, miként alkalmazzák helyileg a szociális standardokat, és milyen lehetőségek volnának a standardok EU-szinten való meghatározásának. Az egyes kerekeasztal találkozókra tanulmány készült arról, hogy miként állapítják meg nemzeti és regionális szinten a standardokat a jövedelmek területén, és ezen kívül még egy vagy két tanulmány foglalkozott a szolgáltatásokkal és ellátással kapcsolatos konkrét szociális standardokkal. A szemináriumok külön erénye, hogy azokon részt vett egy transznacionális partner, aki áttekintést adott a szociális standardok helyzetéről az érintett országokban és régiókban. A jövedelmek témáján kívül a következő kérdéseket tárgyalták: Bulgária – alultápláltság; Finnország – hozzájutás az egészségügyi ellátáshoz; Flandria – közszolgáltatások liberalizálása; Magyarország – gyermekellátás; Írország – lakás és egészség; Norvégia – lakás; Katalónia – szociális standardok általában és a gyermekeknek nyújtott szolgáltatások. A projekt első évében tartott regionális és nemzeti szemináriumok tapasztalatait az első konzultatív szeminárium foglalta össze és tárgyalta Helsinkiben, de megvitattak itt olyan tanulmányokat is, amelyek ötleteket adtak a standardok meghatározására a jövedelmek és egyes szolgáltatások területén, mint például lakás, egészségügy, közszolgáltatások és gyermekellátás. A www.eapn.ie/standards címen megtalálhatók a szemináriumról készült anyagok: a szeminárium beszámolója, több munkadokumentum nemzeti és regionális szemináriumok eredményeiről, a tematikus műhelyek anyagai (Környezet; Minimum jövedelem – Robin Hanan tollából, EAPN Írország; Közszolgáltatások, szerzője Ludo Horemans, EAPN Flandria; Egészségügy, írta Fidelma Joyce, Combat Poverty Agency; Gyermekek, szerzője Korintus Márta, Nemzeti Család és Szociálpolitikai Intézet, és két anyag a lakáskérdésről, írták Bob Jordan, Threshold és Liz Gosme, FEANTSA).

5


6

Ezek alapján a második évben azt vizsgáltuk, hogyan lehet az EU szintjén kezelni a standardok meghatározásának kérdését. Több modelltervet vitattunk meg az európai szakértői szemináriumon Budapesten, és a regionális és nemzeti szemináriumok második „körében” 2007 elején, illetve a projektben résztvevő partnerek értekezletein. Ezek a modellek és beszámolók szintén megtalálhatók a web-oldalon. Tanulmányt készített a bolgár Perspektiva alapítvány is, ebben a környezetvédelmi standardok történetével foglalkozik és körvonalazza a standard-meghatározás lehetséges megközelítését. Hangsúlyozza, hogy a standardok kialakítása és megvalósítása egy folyamat, és nem tanácsolja a különféle standardok jogszabályi eszközzel való azonnali bevezetését. A viták és következetések egy részét a 4. fejezetben ismertetjük. A résztvevők mind osztják a nyitott koordinációs módszert (Open Method of Coordination, OMC) a szociális beilleszkedettség terén2, és ez a körülmény megfelelő környezetet biztosított a projekt számos megbeszélése számára. Ugyanakkor a projekt igyekezett hosszabb távú, a jövőbe néző megközelítést alkalmazni, és óvakodott a rövid távú ajánlások megfogalmazásától. Ennek ellenére a megbeszélések sajátosan aktuális jelleget öltöttek, tekintettel arra, hogy jelenleg is vita folyik a szociális és gazdasági prioritások között a lisszaboni stratégiában, a szolgáltatásokról szóló irányelvben és az EU alkotmány létrehozásáról szóló szerződésben. A projekt a lehetőségekhez mérten kapcsolódott a munkaerő-piactól leginkább eltávolodott egyének aktív integrációjáról szóló bizottsági közleményhez. A politikák, irányelvek és jogszabályi környezet java részét a 3. fejezetben tárgyaljuk. A projektben résztvevő partnerek konszenzusra jutottak az alábbiakban: A nyitott koordináció módszere (OMC) a szociális integráció területén értékes, azonban jelenlegi formájában nem elég erős ahhoz, hogy 2010-ig el lehessen érni a mindenki által elfogadott tanácsi célkitűzést: „döntő lépést tenni a szegénység felszámolásában”. Ehhez további kezdeményezések szükségesek. A nemzetközi eszközök alkalmazásának erősítése, mint pl. az Európai Tanács Európai szociális chartája (felülvizsgált változat, 1996) és az ENSZ Nemzetközi egyezménye a gazdasági, szociális és kulturális jogokról, amelyeknek jelentősebb szerepet kell játszaniuk abban, hogy az Európai Unióban mindenki számára magas szintű szociális standardok legyenek hozzáférhetők. A szociális standardok a projektben részt vevő legtöbb régióban és tagállamban fontos szerepet tölthetnek be a szegénység elleni küzdelemben, és az EU-szintű kezdeményezés biztosíthatja a mindenki számára hozzáférhető magas szintű szociális standardok védelmével kapcsolatos közös erőfeszítéseket. A szociális standardok EU-szintű közös megközelítésének elfogadása leginkább olyan párbeszédnek tekinthető, amelynek résztvevői az Európai Unió, a tagállamok, a szegénységben élők, a szociális kutatók és a nagyközönség, és amelynek célja megegyezni azokban az alapvető árukban és szolgáltatásokban, amelyek az egyes tagállamok a tisztes élethez szükségesek, és ehhez hozzájárulnak azok a különböző szintű kiegészítő programok és akciók, amelyek célja biztosítani, hogy mindenki hozzájusson az említett árukhoz és szolgáltatásokhoz. 2

Jelenleg a “Nyitott koordinációs módszer (OMC) a szociális védelem és szociális integráció területén” karcsúsított változata. Lásd http://ec.europa.eu/employment_szociális/szociális_inclusion/index_en.htm

6


7

A közös szociális standardok EU-szintű meghatározásának és megvalósításának elképzelését még vizsgálni kell, szükség van kísérleti megvalósításra, és értékelni kell, hogy milyen mértékben jelent olyan megoldást, amely hozzájárul ahhoz a célkitűzéshez, hogy döntő mértékű előrelépést tegyünk a szegénység felszámolásában. Sok3 partner úgy vélte, hogy hasznos volna egy olyan EU Irányelv, amely elvárná a tagállamoktól, hogy biztosítsák az emberi méltósághoz szükséges forrásokat, így ezt a felvetést is alaposabban meg kell még vizsgálni.

3

Ez volt a fő témája a 2007 elején tartott nemzeti és regionális kerekasztalokról készült beszámolónak. 7


8

2. FEJEZET A MINIMUM SZOCIÁLIS STANDARDOK MEGHATÁROZÁSA AZ EU SZINTJÉN – FŐBB PROBLÉMÁK A fejezet eleje a projekt által létrehozott első dokumentumra épül, szerzője Ramón Peña Casas (Observatoire Social Européen). A teljes dokumentum megtalálható a www.eapn.ie/standards címen. A fejezet második része a projekt számára Duhomir Minev (Perspektiva) által készített dokumentumra épül, amely az EU környezetvédelmi standardok megállapításából levonható tanulságokat vizsgálja. A (minimum) szociális standard meghatározása4 A „standard” kifejezés kétféleképpen érthető a szociálpolitika és a szociális területre vonatkozó jogszabályok szövegkörnyezetében. Először is vonatkozhat egy elismert hatóság által megállapított (pontos) mérésekre, alapelvekre vagy szabályokra, amelyek alapján (nemzetközi) összehasonlításokat lehet tenni, tekintetbe véve a kapcsolódó egyenértékű dolgokat és távol a közös kötelezettségektől vagy a vizsgált céloktól (referencia standardok vagy hivatkozási szabványok, szokványok). Másodszor pedig a standard lehet a harmonizáció eszköze, egy olyan szabályokból vagy elvekből álló folyamat, amelynek célja egy közös tárggyal kapcsolatos változatokat vagy egységes, differenciált mintákat előállítani, javítva koordinációjukat és/vagy hatékonyságukat a közös kötelezettségek teljesítése vagy közös célok elérése érdekében (standardizálás). A standardok lehetnek „kemények” vagy „puhák” - jogi helyzetük szerint (kötelezők vagy sem) vagy pontosságuk mértéke szerint (nagyon részletestől a közös szabályok együtteséig). Az EU-szintű szociális védelem terén találunk a szociális védelmi programok harmonizációjával kapcsolatos kemény standardokat, már ami az EU polgárok és harmadik országok munkavállalói illetve a jogszerű rezidensek hozzáférési feltételeit illeti (rendeletek), de akár a szociális védelemi programokra vonatkozó információhoz való hozzáférést szabályozó egyszerű harmonizációt. A standard lehet „maximum” vagy „minimum”. Vonatkozhat betartandó és át nem léphető plafonértékekre, vagy ellenkezőleg, átléphető alsó küszöbértékekre. Az EU standardok meghatározása a szociális védelem terén egy lépést jelent a nemzeti szociális védelmi programok integráltabb harmonizációja felé, mivel közös jogokat és előjogokat hoz létre adott szinten az egész EU-ban. De ez a lépés egyaránt irányulhat lefelé vagy felfelé, az adott politikai döntésnek megfelelően. Nehéz maximum szintű szociális védelmet elképzelni, mivel ez ellentmond a jobb szociális védelem irányában történő fejlődés gondolatának5. Könnyebb a konszenzus a minimum standardok terén, mivel ezek előrelépéshez vezetnek és megakadályozzák a visszalépést, és azért is, mert mindig könnyebb megállapodni a legkisebb közös nevezőben. A minimum standardok meghatározása azt jelenti, hogy egyértelmű konszenzust kell elérni az Unió által kitűzött valamely cél ügyében (magas szintű szociális védelem mindenki 4

Lásd 2. sz. Melléklet Lehet vitatkozni azon, hogy Európában a garantált minimumjövedelem programokra az ún. jóléti munka és a munkából szerzett jövedelem (Make Work Pay) politikáján keresztül gyakorolt nyomás milyen mértékben jelent előrehaladást az alacsony bérek és gazdasági korlátok arányában megállapított maximális szintű előny felé. Erre a kérdésre a minimum jövedelmi programokkal foglalkozó részben térünk vissza. 5

8


9

számára), ám ugyanakkor közös álláspontra kell jutni és meg kell állapodni a minimum referenciapontokban is. Ez egyáltalán nem könnyű feladat európai szinten, különösen a nemrég lezajlott és a következő bővítések után, tekintettel a tagállamok között az életszínvonalban és a szociális védelmi rendszerek közt meglévő markáns különbségekre. Ha az egységes minimum standardok alacsonyabb szintet követnek, akkor azt a „szociálisan fejlettebb” országok visszalépésnek érezhetik a saját nemzeti rendszerükben. Ugyanakkor a gazdagabb tagállamok számára a minimum szociális standardok meghatározása mód a gazdasági versenyképesség fenntartására, hiszen ha emelik a kevésbé fejlett tagállamok életszínvonalát, akkor csökken a szociális dömping veszélye. Másrészt, ha túlságosan magas szinten állapítják meg, akkor az egységes minimum standardok komoly korlátnak tűnhetnek olyan országok számára, ahol alacsonyabb szintűek a szociális vívmányok. Amikor a szegénység és a szociális kirekesztettség elleni küzdelemben a minimum garantált jövedelmeket kell megállapítani, problémát okoz, hogy esetenként a várt változást az adott ország általános érzékelése által erősen meghatározott pongyola kifejezésekkel írják le (például „tisztes élet, „tisztességben élni, „szegénység nélkül élni” és hasonló kifejezések). Közös kiindulópontként a projektben résztvevő partnerek megállapodtak abban, hogy a projektben a „szociális standard” meghatározása a következő: „olyan közös jogszabályok és/vagy törvények, amelyek keretében az állami hatóságok mindenki számára biztosítják a megfelelő forrásokat és szolgáltatási szinteket, és így az emberi méltóságot és az alapvető szociális jogokat.” Ezen kívül megállapodtak abban is, hogy: „Ez a projekt különösen a minimum szociális standardokkal foglalkozik, mivel azok hozzájárulnak a szegénység felszámolásához, és egyenlő részvételt biztosítanak a társadalomban.” Az EU-ban a szegénység és a szociális kirekesztettség elleni harcban a szociális védelem minimum standardjainak meghatározása az egyik módja a probléma kezelésének. A Finn Szociális és Egészségügyi Minisztérium tartalmas beszámolójában Pieters és Nickless néhány olyan utat ír le, amelyet az új évezredben a szociálpolitika követhet Európában. A szerzők hét különböző utat említenek, amelyek nem zárják ki kölcsönösen egymást, és az alkalmazható eszközök tekintetében sorba állíthatók (a kemény szabályoktól a puha szabályok felé): az alapvető szociális jogok bevezetése, a minimum standardok meghatározása, a szociális minőség fogalmának fejlesztése, az EK pénzügyi ösztönzőinek alkalmazása, közös célok meghatározása, standard terminológia kialakítása, és az európai szociális föderalizmus kifejlesztése (Pieter D., Nickless J.A, 1999). Noha az említett utak közül néhányat azóta is követnek, nevezetesen a szociális integráció terén, a szociális standardok meghatározása lényegében kihasználatlan. És ennek oka van. Miként lehetséges minimum standardokat megállapítani annak biztosítására, hogy minden európai polgár hozzájusson a minimum szintű szociális védelemhez? Erre vonatkozóan Pieters és Nickless három lehetséges utat jelöl meg: A nemzeti törvények harmonizálása: az EU kötelező standardokat határozhat meg, amelyeket minden tagállamnak tiszteletben kell tartania, és be kell vezetnie a nemzeti törvényekbe. Az első lépés annak eldöntése, hogy melyik harmonizációs típus a megfelelő. A szerzők többféle lehetséges harmonizációs módot különböztetnek meg, köztük azt, hogy a tagállamok döntenek annak elfogadásáról (vagy elutasításáról), hogy nagyvonalúbb védelmi szintet 9


10

biztosítanak az állampolgáraiknak, hogy figyelembe veszik (vagy sem) a tagállamok közt meglévő különbségeket az árakban és az életszínvonalban, és hogy meg kell akadályozni, hogy a „szociálisan fejlettebb” tagállamok elveszítsék a szociális védelem magas szintjét6. A második lépés még bonyolultabb, mivel itt fel kell mérni, hogy milyen szinten célszerű megállapítani a minimum védelmet. Mely standardokat kell figyelembe venni: az EU magasabb szintű standardját, vagy egy közepes, esetleg a legalacsonyabb szintűt? Milyen alapon lehet megállapítani, hogy melyik tagállamnak van a legjobb szociális védelme? EU finanszírozási garanciák: az EU konkrét minimum védelmi szinteket határozhatna meg, amelyeket valamiféle garancia-mechanizmussal biztosítana (európai finanszírozás) annak érdekében, hogy betöltsék az az után keletkező űröket, hogy egy EU polgár segítséget kap saját nemzeti szociális védelmi rendszerétől. Olyan ez, mint egyfajta viszontbiztosítási rendszer. A szerzők több kockázatot is megemlítenek e felfogással kapcsolatban, például a tagállamok szűkíthetik saját nemzeti szociális védelmi rendszerüket, de fennáll a visszaélés veszélye is, tekintettel az EU értékelő és a kedvezményezettek közti nagy távolságra, és az EU szemszögéből nézve nehéz lehet egyes szolgáltatások értékelése, mint például az ingyenes ételosztás az iskolában vagy mondjuk az utazási hozzájárulás. Összehangolt fellépés: ez a harmadik opció az előző kettő kombinációja, és összehangolt fellépést jelent az EU és a tagállamok között, ahol a tagállamok nemzeti jogszabályokat hoznak az EU minimum standardok saját jogrendjükbe való beillesztésére, az EU finanszírozási garanciája mellett7. Amint a szerzők jelzik, ez az opció – habár elég bonyolult – arra késztetheti a tagállamokat, hogy elfogadják a magas szintű EU garantált jövedelmet, mivel az EU finanszírozná a nemzeti és az EU programok közti különbséget. Ugyanakkor még mindig jelen vannak az előző két opció kapcsán feltárt visszafogó megfontolások. (Pieter D., Nickless J.A, 1999) Így tehát az EU-szintű minimum standardok meghatározásánál nagyon fontos alaposan tanulmányozni, hogy mi létezik nemzeti szinten és a nemzeti szint alatt, és figyelembe venni a standardok potenciális hatását. Az EU standardok nem vezethetnek a tagállamok sajátos történelmi fejlődése során elért nemzeti szociális vívmányok gyengítéséhez. Ezek a standardok csak akkor jók, és akkor vállalhatók a tagállamok részéről, ha szükséges fejlesztésnek érzékeljük őket a közösen elfogadott célkitűzések keretében. Az EU-szintű standardok meghatározását kondicionáló főbb tényezők A jóléti rendszerek különbözősége A nemzeti szociális védelmi rendszerek által alkalmazott modellek sajátos történelmi előzményeik alapján rendkívül eltérő és összetett módon alakultak ki, és ez olyan tényező, amely bonyolulttá teszi a megoldások harmonizálást. Habár minden rendszer más, azért találhatók egymás felé közelítő pontok. Ezek a rendszerek különböző szinteken térnek el egymástól, például a finanszírozás módjában, az alapul szolgáló értékben, a fő célokban és alapelvekben, az intézményi szervezésben, viszonylagos bőkezűségükben, a hozzáférés és az ellátás általánosságában, illetve abban a képességükben, hogy megelőzzék a szegénység és szociális kirekesztettség veszélyét. Az európai országokban a jóléti rendszerek eltérő 6

Minimum harmonizáció: olyan alapszintű védelem meghatározása, amelyet a tagállamok túlléphetnek, ha magasabb szintű védelmet szeretnének biztosítani állampolgáraik számára; Standard harmonizáció: a védelem szintje végleges és azt nem léphetik túl a tagállamok; Abszolút harmonizáció: a védelem szintjét az EU egészére nézve rögzítik, figyelmen kívül hagyva a tagállamok közti különbségeket; Relatív harmonizáció: figyelembe veszik a tagállamok közti különbségeket a védelem szintjének meghatározásánál; Konzervatív (nem visszalépés) harmonizáció: az intézkedéseket úgy állapítják meg, hogy a tagállamok nem csökkenthetik a szociális védelem szintjét. (Pieter D., Nickless J.A, 1999) 7 Hasonló folyamatot látunk a Közös Agrárpolitikánál, ahol a farmereket védik a piaci árakkal szemben, és EU finanszírozás segítségével biztosítják, hogy fenn tudják tartani ‘az ésszerű életszínvonalat’. 10


11

történelmi háttere és fejlődése miatt különféle felfogások léteznek arra vonatkozóan, hogy mi a szegénység, milyen módon lehet mérni, és mit kell tenni a megoldás érdekében, így tehát ezek a felfogások igen fontos szerepet játszanak az európai uniós (minimum) szociális standardokkal kapcsolatos különböző, sokszor egymástól jelentősen eltérő álláspontok megértésében. EU intézményi és jogszabályi keretek A szociális standardok EU-szintű meghatározását elsősorban az európai jogi intézményi keretek által nyújtott lehetőségek határozzák meg. Az európai szinten kifejlesztett standardok különböző formákat és konkrét tartalmakat tehetnek lehetővé, attól függően, hogy kötelezőek vagy sem. A Bizottság és a többi EU intézmény csak a tagállamoktól kapott kompetenciával rendelkezik, amint azokat a szerződések rögzítik. A szociális területen az EU-nak visszaadott kompetenciák meglehetősen korlátozottak, különösen a szociális védelem kérdéseiben, és a standardok létrehozására irányuló intézkedések sorában a döntés a tagállamoknál marad. A szociális védelmet, például a szociális befogadást a szubszidiaritás elve irányítja. A szubszidiaritás fontos szerepet játszik nemzeti szinten egyes tagállamokban, ahol a szociális ügyekkel kapcsolatos hatáskör regionális vagy helyi szinten van kiosztva. Nem könnyű az EU számára olyan szociális standardokat megalkotni, amelyek érzékelhető hatást gyakorolnak, mivel a létrehozható standardok túlnyomó többsége nem kötelező jellegű, ennek ellenére az utóbbi években sikerült néhány kötelező érvényű szociális standardot bevezetni a szociális élet tágabban vett területén, nevezetesen a munkahelyi jogok és védelem tekintetében. Ezek a standardok elsősorban a munkavégzés szervezési kérdéseire (például munkaidő, a részmunkaidős dolgozók jogai, kollektív elbocsátások), a munkahelyi biztonságra és égészségre (zajártalom, sugárzás), továbbá a nemek egyenlőségre és a munkához illetve szociális védelemhez való megkülönböztetéstől mentes hozzájutásra irányulnak. Több standardot Irányelvek fogalmaznak meg és azok alapján kerültek be a nemzeti jogrendekbe. A szociális védelem területén a munkavállalók és polgárok szabad mozgását biztosító alapelv tisztelete oda vezetett, hogy bizonyos mértékig harmonizálták azokat a feltételeket, amelyek szerint az EU polgárok és a harmadik országokból érkező legális rezidensek hozzájutnak a szociális védelem rendszeréhez. Politikai elkötelezettség Elismert tény, hogy a tagállamok jelenleg kevés támogatást nyújtanak az EU-szintű minimum szociális standardok kialakításához. Európában többféle nézet él együtt a minimum szociális standardok EU- vagy nemzeti szintű meghatározásának hasznosságáról és értelmezéséről. Mint már említettük, az egységes minimum szociális standardokat több szociálisan fejlettebb tagállam kockázatosnak tartja, míg más országok fél ezek terhétől és a gazdaságra feltételezetten gyakorolt hátrányos hatásától. Nagyon nehéz ezeket az erősen eltérő nézeteket egyeztetni, különösen a foglalkoztatásra és növekedésre koncentráló európai politika keretében („felülvizsgált” lisszaboni stratégia), amelyet egy (viszonylagosan) mérsékelt gazdasági teljesítmény támaszt alá (vagy igazol?), mivel a gazdaság hajlamos a szociális aggodalmat félretenni és a gazdasági szempontokat előtérbe helyezni. A döntéshozók és polgárok körében még mindig tartja magát az a nézet, hogy a gazdasági növekedés automatikusan szociális jólétet hoz létre. Nem kívánjuk azt a nézetet a jelen anyag keretei között megvitatni, de szeretnénk emlékeztetni arra, hogy számos kutatási eredmény komolyan megkérdőjelezi ezt a kapcsolatot. A fő kérdés a megtermelt javak újraelosztása, ami nem csak a jóléti rendszer, hanem az adópolitika feladata is. Így tehát jelenleg nemzeti és EU-szinten nem túl kedvező a hangulat a szociálpolitikai megegyezés tekintetében, különösen olyan bonyolult kérdésekben, mint a közös standardok.

11


12

A szociális védelem terén jelenleg is ellenállás tapasztalható a harmonizációs kísérletekkel szemben, kivéve azokat a Rendeleteket, amelyek az EU munkavállalók és polgárok részéről a nemzeti szociális védelmi rendszerekhez való hozzáférést szabályozzák (az 1408/71, 574/42 és legutóbb az 574/72 Rendelet). Az Európai Tanácsban a szociális védelemre vonatkozó döntéseket egyhangúlag kell meghozni, ami azt jelenti, hogy a tagállamnak egyet kell értenie a szociális kérdésekről hozott döntésekben, annak ellenére, hogy rendkívül eltérő a helyzetük és álláspontjuk a szegénységgel és szociális kirekesztettséggel kapcsolatban. Ennek következtében nagyon nehéz előrelépést elérni ezen a területen, ráadásul nehezíti a dolgot, hogy a 27 tagállamnak egyhangú döntést kell hoznia. Ez is hangsúlyozza, hogy milyen nagy szükség van az alulról felfelé irányuló nyomásra, amelyben a nemzeti és nemzeten belüli erőfeszítéseknek is helye van, mielőtt európai szinten döntést hoznak. Technikai jelleg Az EU-szintű minimum szociális standardok létrehozását bonyolító tényezők között kell említeni, hogy a standardok meglehetősen technikai, szakmai jellegűek. Minél pontosabban van megfogalmazva egy standard, különösen egy minimum standard, annál inkább szükség van egy közös és általánosan elfogadott kifejezésmódra, ami lehetővé teszi a kérdés szakmailag konkrét kifejtését. A minimum jövedelmek tárgyalása során sokan megkérdezték, hogy a referenciaszintek nemzetiek vagy európaiak-e. A költségvetésre alapozott minimum jövedelemküszöb biztosítja, hogy a kiszámításához használt termék- és szolgáltatáskosár megfelelően reprezentálja a fogyasztási szokásokat minden EU tagállamra vonatkozóan. Ha nemzeti küszöböket alkalmazunk, akkor ezek mennyire összehasoníthatók az Európai Unióban? Sok szakmai kérdés azt jelzi, hogy lehetséges EU-szintű standardokat létrehozni, és ezeket nem szabad figyelmen kívül hagyni, mivel jelentősen befolyásolják a minimum standardok megfelelő értelmezését. Megfelelőség: a központi fogalom a standardok megvitatása során A szociális standardok – és különösen a minimum szociális standardok – meghatározásával kapcsolatos vitát alátámasztó központi kérdés az, hogy ezek a standardok mennyire megfelelőek a kitűzött célok eléréséhez, vagyis esetünkben a szegénység és szociális kirekesztettség felszámolásához. A „megfelelő” szó alapértelmezés szerint egy adott célhoz elégségest vagy kielégítőt jelent, egy igény vagy szükséglet kielégítéséhez alkalmast (Cambridge értelmező szótár). Az angol szó latin gyökere szó szerint egyenlőségre utal, vagyis az „A” feltétel egyenlő a „B” feltétellel. De mikor lehet elégséges a minimum? Mi az elégséges, ha a figyelmünket európai szintre tágítjuk ki? Az „elégségesség” kifejezés értelmezése meglehetősen eltér az Európai Uniót jelenleg alkotó 27 tagállamban. Ezek bonyolult kérdések, mivel a válasz nem csak országok között lehet eltérő, de akár a szegénység definíciója szerint is. A szegénységnek és szociális kirekesztettségnek az európai szociális integrációs folyamatban megtestesülő többdimenziós felfogása keretében a megfelelőség különféle értelmezései a következő vizsgált kérdésekre vonatkoznak: • Jövedelem („mennyi az elég?”); • A lakosság szociális ellátása és a meglévő ellátási rendszerekhez való hozzájutás; • A probléma megoldására javasolt politikai megoldások (például megfelelőek-e az aktiválásra és képzésre alapozott megoldások, ha figyelembe vesszük az egyéni képességek fejlesztését, a meglévő végzetséget, az egyéni és családi jólét javulását, stb.); • A nyújtott szociális szolgáltatások megfelelősége, különös tekintettel a minőségre és hozzájutási lehetőségekre.

12


13

E tényeket egymással összefüggésben kell vizsgálnunk, amikor a minimum standardok megfelelőségét elemezzük – úgy az EU szociális integrációs folyamatában, mint a szociális jogosultság-elvű álláspontból tekintve a kérdést. De nagyon nehéz, szinte lehetetlen megmondani, hogy milyen hatást fog kiváltani minden egyes tényező külön-külön vagy egymással kombinálódva a szegénységben és szociális kirekesztettségben élő európai polgárok konkrét valóságában, amely mélyen önmagában hordozza az egyéni történeteket és sorsokat, s ugyanakkor a nemzeti vagy regionális és helyi valóságot. A szolgáltatások minőség például kulcsfontosságú kérdés, de mikor megfelelő a szolgáltatás? A fogalomhoz a szolgáltatók és a felhasználók sokszor ellentétes nézeteit kell egyeztetni. A megfelelőség kérdését főleg a jövedelemmel összefüggésben vizsgálja a szakirodalom, különösen az angolszász világban. John Veit-Wilson (1998) a kormányok által megállapított minimum jövedelem megfelelőségét tárgyalja. Habár csak a jövedelmet elemzi, az eljárás számos elemét ki lehet terjeszteni a fentebb említett területekre, amikor tágabb értelemben vizsgáljuk a szegénység és szociális kirekesztettség kérdését. A könyvében ismertetett eljárás összefoglalja és alátámasztja a minimum jövedelmi rendszerekkel kapcsolatos vitát az olyan angolszász országok vonatkozásában, mint például Írország (lásd a Combat Poverty Agency politikai iratát) vagy az Egyesült Királyság (lásd Zacchaeus 2000 Trust) illetve az Egyesült Államok, Ausztrália vagy Új-Zéland. Azért időzünk el a megfelelőséggel és minimum jövedelmi standardokkal foglalkozó szakirodalomnak az angolszász világra irányuló vetületénél, mert ez is mutatja, hogy a minimum standardok (különösen a jövedelmekkel kapcsolatos standardok) elképzelését nem nagyon tárgyalják más országokban, esetleg elutasítják, vagy nem tekintik megvalósíthatónak vagy netán kívánatosnak a jövedelmek területén. A szegénység és szociális kirekesztettség sajátos felfogása ez; olyan fogalomalkotás és politikai akció ez, amit nem lehet ugyanúgy érteni és elfogadni a különböző jóléti rendszerekben, így a skandináv országokban, Európa kontinentális részén és Dél-Európában. A jelen projekt szempontjából Veit-Wilson munkájának legfőbb értéke abban áll, hogy megfogalmaz négy olyan alapvető kérdést8, amelyeket akkor kell feltenni, amikor a minimum jövedelmi standardok kerülnek megvitatásra a minimum standardok általános témakörén belül: 1. Miért: Mi a standard célja? Tisztes jövedelmet biztosítani a „normál” társadalom standardjaihoz képest, vagy pusztán az „alapvető” szükségletek kielégítése? 2. Kiknek: A társadalmat alkotó minden állampolgárnak vagy csak egy konkrét csoportnak? Kik a tervezett kedvezményezettek, hogyan határozzák és célozzák meg őket? 3. Meddig: Milyen időtartamban vagy politikai perspektívában működnek a standardok? 4. Kik a szerzők: Kik határozzák meg a standardok szabályait és feltételeit és milyen szempontok alapján? Ezt a négy kérdést tekintették a legfőbb strukturáló tényezőnek a szociális standardok megvitatásához a projekt során. A kérdések megválaszolása és közben az egyes nemzeti szituációk vizsgálata segített összehasonlítani és jobban megérteni, hogy mi húzódik meg az 8

Dubnoff dolgozata (1985) ezek közül három kérdést emel ki, amit Veit-Wilson egészít ki egy negyedikkel az idődimenzióról, hogy kiemelje, milyen hatással van a várt időtartam a jövedelem-fenntartó programokra (VeitWilson, 1998:21) 13


14

egyes nemzeti polémiák és a minimum szociális standardokkal kapcsolatos koncepciók mögött. Ezen kívül Veit-Wilson felveti, hogy eltérnek egymástól a szegénységgel kapcsolatos tudományos megközelítés – amelynek célja a szegénység mérése (viszonylag) objektív kritériumok és célok alapján – és a (minimum) jövedelmi standardok, amelyek azt a politikai döntést tükrözik, hogy a társadalmak és kormányok miként fogják fel a kérdést és mit hajlandóak áldozni a megoldására. Fontos tehát elkerülni a kérdés e két aspektusa közti félreértést, noha egyes tagállamok hajlamosak a kettő összekeverésére, sőt, még a „józan észre” hivatkozó felfogást is, amely leegyszerűsíti a kérdést, és azt állítja, hogy szegény az, akinek minimum jövedelme van vagy lehet. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy ez súlyos tévedés, mert hiszen a szegénység sokkal tágabb kérdés, mint a minimum jövedelem vagy a szociális támogatás által nyújtott előnyök. Amint Veit-Wilson rámutat, „a jövedelemfenntartó standardok megfelelősége olyan összetett kérdés, amelyhez világosan kell látni a célokat, és amelynek megvitatásához egyértelmű gondolatokra és nyelvezetre van szükség. Ez a feltétel gyakran hiányzik. Tény, hogy a politikában ez háttérbe kerülhet, amikor olyan megoldásokkal érvelnek, amelyek kirekesztik a nem hozzáértőket, a hatalommal nem rendelkezőket, és olyan kérdéseket vetnek fel, amelyek politikailag nem célszerűek”. (VeitWilson, 1998:110) Így tehát Veit-Wilson szerint a standard tulajdonképpen egy absztrakció, olyan tulajdonságok halmaza, amelyek alapján ítéletet alkotunk – ebben az esetben a jövedelem megfelelőségéről: „a minimum jövedelmi standard (MIS) a jövedelemszint megfelelőségének politikai kritériuma egy adott valós minimum életszínvonal, adott időtartam, adott lakossági csoport vagy az egész lakosság vonatkozásában, amelyet valamilyen formális adminisztratív vagy egyéb eszköz testesít meg vagy szimbolizál” (Veit-Wilson, 1998:1). A minimum jövedelmi standard tehát tágabb fogalom, mint egyes konkrét minimum jövedelmek, például a GMI (garantált minimum jövedelem). Lényegében egy politikai eszköz, amellyel mérni lehet különféle jóléti ellátások vagy más szociális minimumok megfelelőségét, mint amilyen a minimálbér vagy a minimum állami nyugdíj. Tehát nem szándékozik a szegénység tudományos mércéjének lenni, még akkor sem, ha szegénység tudományos mérését felhasználják a definiálásához. Veit-Wilson rámutat arra is, hogy a különböző országokban a szegénységgel kapcsolatos érvelés vagy diskurzus9 miként befolyásolja a kormányok választását a minimum jövedelmi standarddal (MIS) kapcsolatban. A különféle diskurzusok között (tekintettel a megfelelőségre vonatkozó definíció korlátaira) a szegénység különféle megközelítéseit (és mérési módjait) különbözteti meg: • Eltérés az átlagos szinttől (nem vizsgálja, milyen jövedelemszint mellett válik ez elviselhetetlenné); • Statisztikai egyenlőtlenség (nincs információ, mely ponton válik elfogadhatatlanná a jövedelem elosztása); • Szociális kirekesztettség (nem képes meghatározni, milyen jövedelemszint okozza); • A közgazdasági elméletek alapján kialakított koncepció (annak vizsgálata nélkül, hogy ez miként kapcsolódik az embereknek a megfelelő minimum jövedelemmel kapcsolatos érzetéhez és elvárásához).

9

A diskurzust vagy érvelést itt úgy kell érteni, mint egy értékekből, gondolatokból, szakmai nyelvből és hatalomból álló csomagot, amelyet a hatalmon lévők állítanak össze a „jó” út kiválasztásához. 14


15

A szegénység különböző felfogásai különböző típusú állami minimum jövedelmi standardokhoz vezet, amelyek tükrözik a következőkkel kapcsolatos értékeket, diskurzust és feltételezéseket: • Rétegződés, ahol a minimum jövedelmi standard megfelelő jövedelmet mutat ki minden állampolgár számára, kivéve a legalacsonyabb státuszú csoportokat; • Minimum bér vagy minimum szociális juttatás: azt vizsgálja, hogy a minimum jövedelmi standard az emberek elvárt „normális” jövedelemforrásához (főleg a munka, de ideérti a családi/háztartási jövedelmeket vagy tőkét is) és az életszínvonal fenntartásához kapcsolódik, vagy csupán az állam maradvány felelősségére hivatkozik a jövedelmek fenntartása vonatkozásában akkor, ha nincs jövedelem; • A minimum jövedelmi standardok üzleti standardok (összetétel és költség), vagy magatartási standardok (ezek a tűrhető minimum jövedelmi szint politikai és/vagy általános konszenzusa köré épülnek), vagy esetleg statisztikai standardok (az életszínvonal más mutatóival kapcsolatban) szerinti felfogása. Végezetül Veit-Wilson rámutat a jó minimum standard szükséges ismérveire: • Általános elfogadhatóság: a minimum jövedelmi standardot alátámasztó alapvető koncepciónak általánosan elfogadhatónak és elfogadottnak kell lennie, és összhangban kell állnia a józan ésszel; • Statisztikailag/módszertanilag védhető: a minimum jövedelmi standard megállapításához használt szempontoknak ki kell állniuk az ellenőrzést, és statisztikai szempontból épnek, logikailag egységesnek, szilárdnak, megbízhatónak és összehasonlíthatónak kell lenniük nem csak időben és szociális csoportok szerint, hanem európai távlatban is az országok szintjén. Másik kapcsolódó kérdés az, hogy ki végzi el az ellenőrzést és az ellenőrzési folyamat szereplői hogyan vesznek részt a folyamatban. • Közigazgatásilag megvalósítható: a minimum jövedelmi standardot maximális hatékonysággal és elfogadhatósággal lehessen kialakítani, karbantartani és megvalósítani, és mindeközben tartsa meg integritását, mint megfelelő standard (VeitWilson, 1998:105, idézet Citro és Michael, 1995). Habár ezek az építőelemek a minimum jövedelmi standardra összpontosulnak, hasznos alapot szolgáltattak olyan elemek megvitatásához, amelyek alátámaszthatják a minimum szociális standardokkal kapcsolatos vitát az adott területeken. Szociális jogok és szociális standardok A projekt kifejezett célja erősíteni a jogokkal kapcsolatos alapot a nemzeti akciótervekben (NAP) és az EU szociális integrációs folyamatában. Habár csak korlátozott számú integrációs nemzeti akcióterv karolja fel egyértelműen az alapvető szociális jogokra épülő felfogást (például Belgium és Franciaország), ezeket a jogokat szinte minden tagállam elismeri úgy a nemzeti alkotmány szintjén, mint a közösségi megközelítésben a társadalmi beilleszkedésre irányuló OMC-ben az EU szintjén (EU célok). Ezek többdimenziós kérdésként megtalálhatók ebben az EU folyamatban a szegénységgel és szociális kirekesztettséggel kapcsolatos közös felfogásban, amely nem csak pénzügyi kérdésekre terjed ki, hanem az olyan alapvető jogokhoz való hozzáférésre is, mint a lakás, oktatás, egészség, civil és szociális részvétel, jog és kultúra. A SZOCIÁLIS JOGOK DEFINÍCIÓJA A jogok felől közelítve a szociális standardokat olyan eszköznek kell tekintenünk, amely biztosítja és elősegíti a minden EU polgár számára a nemzeti és EU jogszabályokban elismert 15


16

szociális jogok kifejezését és konkretizálását. Ebben a kontextusban a szociális standardok célja minden EU polgár számára biztosítani a szociális jogokhoz való hatékony hozzájutást és azok tényleges érvényesülését. Azonban a szociális jogok fogalma még nincs teljesen tisztázva, még akkor sem, ha ezeket a jogokat a nemzeti és regionális alkotmányok és alaptörvények, valamint egyre inkább a nemzetközi egyezmények elismerik. Szociális jogok nemzetközi szinten Nemzetközi szinten – ha kizárjuk az ENSZ és a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet általánosabb jellegű egyezményeit – három olyan fontosabb egyezményt említhetünk, amelyek kimondottan érintik az EU tagállamokat10: • A Szociális jogok chartája, amelyet az Európai Tanács keretében hoztak létre 1961ben; • A Munkavállalók alapvető szociális jogainak közösségi chartája, 1989; • Az EU alapjogi chartája, amelyet 2000-ben hirdettek ki, és amely az Európai Alkotmányt létrehozó, ratifikálásra váró szerződés II. részét alkotja. E jogok meghatározásánál azt a szóhasználatot alkalmazzuk, amelyet az EU alapjogi chartája, amely megpróbálja kifejezni a nemzetközi egyezmények állapotát, illetve a nemzeti alkotmányok és alaptörvények tartalmát. Az alapvető szociális jogokról szóló Európai Parlamenti indítvány11 elkészítésekor Butt et al. Ezeket a jogokat a következőképpen fogalmazza meg: „olyan jogok, amelyek minden egyes polgárt megilletnek, amelyeket csak valamely csoport tagjaként, más emberekkel kapcsolatban tud gyakorolni, és amelyek csak akkor érvényesíthetők, ha az állam biztosítja az egyén környezetét. A szociális jogok szükségszerűen kiegészítik az emberi jogokat és szabadságjogokat, hiszen ez utóbbiakat nem lehet a minimális szintű szociális biztonság nélkül élvezni. Ellentétben az emberi jogokkal és szabadságjogokkal ez azt jelenti, hogy amit elér az egyén az nem szabadság az államtól, hanem szabadság az állam segítségével. Így tehát ezek jogcímek formájában jelentkező alapvető jogok.” (Butt et al., 2000:9) A szerzők a következő jogokat különböztetik meg: • A munkához való jog - Méltányos/biztonságos munkakörülmények - Méltányos bérek - Fizetett szabadság • Jog az oktatáshoz és képzéshez - Ingyenes alapfokú oktatás - Ingyenes középiskolai oktatás - Ingyenes felsőfokú oktatás - Szakképzés • Jog a szociális biztonsághoz - Közjólét - Speciális védelem az anyáknak - Speciális védelem a családnak és a szülőknek - Speciális védelem a fogyatékkal élőknek 10

Meg kell jegyezni, hogy Amszterdam óta az EU szerződés az alapvető jogokat az Európai Tanács Szociális jogi chartájában és a Munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartájában ismeri el. 11 A szerzők nem vettek figyelembe egyes olyan szociális jogokat, amelyek inkább kollektív és nem egyéni jogokat fejeznek ki (például a foglalkozás megválasztásának szabadsága, jog a kollektív képviselethez, jog a sztrájkhoz), vagy pedig már stabilan jelen vannak és védelmet élveznek az EU jogszabályaiban és a nemzeti jogrendekben (nemek egyenlősége, hátrányos megkülönböztetés tilalma).

16


• • • •

17

- Speciális védelem a gyermekeknek és fiataloknak - Speciális védelem az időseknek Jog a lakáshoz Jog az egészséghez - Ingyenes a rászorulóknak Jog a kultúrához Jog az egészséges környezethez

Az Európai Tanács által készített egyik jelentésben Mary Daly kibővíti a szociális jogok fenti definícióját. Először rámutat arra, hogy a jogi és jogokkal foglalkozó kutatási szakirodalom szokásosan két nagy, különböző jellegű kategóriára osztja az emberi jogokat: egyfelől polgári és politikai jogokra, másfelől gazdasági és szociális jogokra. Ennek a megkülönböztetésnek az alapvető okai az állam által a jogok biztosításában és érvényesítésében betöltött szerep (a gazdasági és szociális jogok a beavatkozást lehetővé tevő állami kereteket igényelnek, míg a polgári és politikai jogok mentesek az állami beavatkozástól), a jogok jogtudományban meghatározott (a polgári és politikai jogok „abszolút és közvetlen jogok”, míg a gazdasági és szociális jogok programfüggők és fokozatosak), illetve a jogok státusa (a polgári és politikai jogokat az Alkotmány és a törvény határozza meg, így könnyebben bíróságra vihetők, mint a gazdasági és szociális jogok, amelyeket a politika és a szociális gondoskodás juttat érvényre). Egyetértünk a szerzővel abban, hogy az említett feltételezett különbségek valójában el vannak túlozva, hiszen a szociális jogokat is bíróság elé lehet vinni, és a polgári és politikai jogok „abszolút és közvetlen” jellegét is meg lehetne kérdőjelezni. Ráadásul a nemzetközi egyezmények idővel úgy alakulnak, hogy a jogkategóriák közti integráció nő.12 Az Európai Tanács az Európai szociális chartából és annak felülvizsgált változatából fakadó szociális jogokat az emberi jogokról szóló európai egyezmény által biztosított emberi jogok természetes párjának tartja. Mary Daly hangsúlyozza, hogy a szociális jogok nem csak egyéni szükségleteket elégítenek ki, de a társadalmi kohézióval is összefüggnek: „A szociális jogok tekinthetők a társadalommal és szociális jóléttel kapcsolatban bennük megtestesülő értékek és mércék szerint is. Ez azt jelenti, hogy a szociális jogok is aszerint nyerik el értelmüket, hogy mit jelent a társadalom résztvevőjének vagy tagjának lenni. Ebben a tekintetben elkötelezettséget kívánnak a társadalmi kohézióval, szolidaritással, egyenlőséggel és társadalmi befogadással szemben. Ugyanakkor komoly gondot jelent a kockázatnak kitett társadalmi csoportok védelme”. (Daly M., 2002:16) Ezt követően a szerző így definiálja a szociális jogok „…azok a jogi formában és másként kifejezett rendelkezések, amelyek szükségesek az emberek szociális igényeinek teljesítéséhez, a társadalmi kohézió és a szolidaritás erősítéséhez.” (Daly M., 2002:16) Így tehát a szociális jogokat nem csupán a törvény szerint kell értelmezni, hanem a szociálpolitika és a szociális programok által nyújtott szociális ellátás szerint is, mivel ezek a jogok e két vetület elegyét képezik. Ez azt jelenti, hogy – különösen a szociális ellátás tekintetében - a szociális jogok biztosításának és megvalósításának módjában meghatározó tényező annak a környezetnek az intézményi berendezkedése, amelyben a helyi szinttől egészen az európai szintig ezeket a jogokat gyakorolják. E kibővített definíció segítségével egyértelmű kapcsolat látható a szociális jogok és a szegénység és szociális kirekesztettség többdimenziós kérdése között, ám ugyanakkor látható egy kapcsolat is az olyan szociális mércékkel (standardokkal), amelyeket referenciaként használunk arra vonatkozóan, hogy mi a „méltányos”, vagy „tisztes” vagy „szociálisan elfogadható”, vagy „teljes részvétel a társadalomban”. Ezeket a fogalmakat általánosan 12

Az EU alapjogi chartája és a gyermekek jogairól szóló ENSZ konvenció minden jogkategóriát egymás mellé helyeznek 17


alkalmazzák az európai szövegkörnyezetekben.

uniós

és

a

nemzeti

jogi,

intézményi

18

és

tudományos

Mint már említettük, ezek a szociális jogok a tagállamok által a nizzai tanácsi értekezleten 2000-ben elfogadott – és a szegénységgel és szociális kirekesztettséggel foglalkozó európai szintű OMC gerincét képező – közös célok között is szerepelnek. Az. 1. sz. közös cél arra irányul, hogy mindenki számára elérhető legyen a munka, az eszközök, jogok, áruk és szolgáltatások. A közös célban említett jogok között szerepel az emberi méltóságnak megfelelő élet, a tisztességes és egészséges lakás és a normális életvitelhez szükséges – a helyi körülményeknek megfelelő – alapszolgáltatások (áram, víz, fűtés, stb.), az egyén állapotának megfelelő egészségügyi ellátás, az oktatás, az igazságszolgáltatás és egyéb állami és magánszolgáltatások, mint például a kultúra, sport és szabadidős szolgáltatások. Ezek alkotják tehát a fentebb említett szociális jogok leírását. Akadályok a szociális jogokhoz való hozzáférésben Ezek a szociális jogok de facto mind fontosak a minimum standardok meghatározásához, habár a velük kapcsolatos kompetenciák főleg a tagállamok kezében vannak, és ezért elég nehéz, hogy egységes EU standardokká váljanak az EU intézmények jelenlegi helyzetében. A szegénység és szociális kirekesztettség felszámolása terén döntő előrelépést jelenthet, ha a szociális standardok – legalább az első időszakban – azokra a tényezőkre koncentrálnak, amelyek befolyásolják a jogokhoz való hozzájutást. A már említett jelentésben Mary Daly több olyan tényezőt sorol fel, amelyek akadályozzák a szociális jogokhoz való hozzájutást, és hét fő kihívást fogalmaz meg a szociális jogokhoz való hozzáféréssel kapcsolatban: 1. A szociális jogokra való jogosultság erősítése és a vonatkozó rendelkezések javítása; 2. A szociális jogokkal kapcsolatos figyelés és érvényesítés erősítése; 3. A szociális jogok megvalósításához rendelkezésre bocsátott eszközök növelése; 4. A szociális jogok érvényesítéséhez rendelt szolgáltatások és juttatások irányításának és folyamataink módosítása és javítása; 5. A szociális jogokra, valamint a kapcsolódó szolgáltatásokra és juttatásokra vonatkozó információ és kommunikáció javítása; 6. Azoknak a pszichológiai és szocio-kulturális akadályoknak a felszámolása, amelyek gátolják a szociális jogokhoz való hozzájutást, és egyaránt érintik a szolgáltatókat és a felhasználókat; 7. A szociális jogokhoz való hozzáférés javításával kapcsolatban sebezhető csoportok és régiók konkrét kezelése. Ezek az ajánlások vagy legalább is némelyikük kiindulópontként szolgálhat azon területek meghatározásához, ahol a jogokhoz fűződő értelmezés alapján – valószínűleg standardok meghatározása révén – javítani lehet az EU polgárok szociális helyzetén. A szociális jogok érvényesítése azonban nem független a szociálpolitikán kívül hozott egyéb politikai döntésektől sem. A szociális jogok megvalósítását veszélyeztető tényezőkre irányuló megközelítés alapján három olyan területet tudunk kijelölni, ahol célszerű a minimum EU standardok felállítása. Az első terület a megfelelőség, ezzel már foglalkoztunk az előbbiekben. Ez lehet a szociális védelem keretében nyújtott ellátás megfelelősége a szegénységhez és szociális kirekesztettséghez képest (garantált minimum jövedelmi programok), vagy a lakásellátás megfelelősége, a jogi védelem megfelelősége, és így tovább. Ezzel párhuzamos kérdés a mindenki által elismert megfelelőségi standardok kialakítása. 18


19

A második terület a lefedettség, vagyis az, hogy az emberek és különösen a hátrányos helyzetben élő rétegek milyen mértékben jutnak hozzá a szociális védelemhez és a szociális jogokhoz fűződő egyéb ellátáshoz (lakás, egészségügy, oktatás). Ide tartoznak a társadalombiztosítási rendszerekbe tartozás feltételei, egyes (új) szociális kockázatok elterjedése, a szociális lakásokhoz és szociális alapú egészségügy szolgáltatásokhoz való hozzájutás, az alapszolgáltatások igénybevételi lehetősége (áram, víz, fűtés, közlekedés, minimális banki szolgáltatások, stb.). A harmadik terület, amely létfontosságú a jogok érvényesítésében, a jogokra és elérhető juttatásokra vonatkozó információ. Az információ hiánya kulcsfontosságú szerepet játszik abban, hogy a rászorulók nem veszik igénybe a juttatásokat és jogokat. Mivel ez a terület kevésbé kötelező érvényű a tagállamokra, előnyös terület lehet rövid vagy középtávon a minimum EU standardok létrehozására. A minimum jövedelmi standardok kérdésének konkrétabb tárgyalásánál fel tudjuk használni azokat az alapelveket és szempontokat, amelyeket a szociális védelmi rendszerekben elégséges források és a szociális ellátás közös szempontjaira vonatkozó 1992. június 24-i 92/441/EGK Európai Tanácsi Ajánlás fogalmaz meg (lásd részletesebben a II. Munkadokumentumot). Az EU környezetvédelmi szociális standardok felállításának tanulságai Célszerűbb lehet a szociális standardok fejlődését folyamatnak tekinteni, és nem arra törekedni, hogy egy adott törvényhozási aktus keretében konkrét standardokat fogalmazzunk meg. Ez összhangban van az Európai Unió konszenzusépítési hagyományával, az EU gazdasági, szociális és kulturális hagyományainak sokszínűségével és a szubszidiaritás elvével. Ezt a nézetet fejtette ki a bolgár Perspektiva alapítvány13 által készített, az EU környezetvédelmi standardok létrehozásából levonható tanulságokat elemző tanulmány, amely a következőket mondja: „… „A standardok bevezetése” félrevezetőnek tűnhet, ha és amennyiben azt egyszeri akciónak tekintjük, amelyet viszonylag rövid időszak alatt hajtanak végre. „Tény, hogy a standardizálás bonyolult, hosszú, sok lépésből és szakaszból álló folyamat. Nem egyirányú, szigorúan lineáris folyamat, hiszen jelentős változások és kitérők vannak benne. „Ezért tévedés azt hinni, hogy a folyamat mindössze standardok kidolgozásából és felállításából áll. Egy standard kidolgozása legnagyobb mértékben szakmai kérdés, amit főleg szakemberek és szakintézmények végeznek. Sőt, nem csak ők hoznak létre standardokat, hiszen a végső – csak az adott szakaszban „végső” – változat széles körű viták eredménye.” Habár a Perspektiva alapítvány tanulmánya főleg a környezetvédelmi standardfelállítás tanulságait vizsgálja, azért rámutat a politika területeinek széles skálájára, ahol az EU szerepet játszik a standardok kifejlesztésében és konvergenciájában. Ezek közé tartozik az „élelmiszerbiztonság, egészség és biztonság, biotermelés, termékminőség, korrekt kereskedelem, bankszakma, légi közlekedés, mezőgazdaság, stb.”. Ebből az EU „jelentős mennyiségű ismeretet és gyakorlati tapasztalatot halmozott fel…habár ez az információ 13

Minev, D. (2007) ‘On the process of environmental: A general picture of the review results’, Working Paper for Setting Social Standards Across Europe, (unpublished). 19


20

rendkívül feldarabolt és elszórt, és gyakran nem kerül nyilvánosságra. A vizsgálat kimutatta, hogy szinte alig van olyan terület, ahol ne folyna valamilyen standardizálási folyamat.” A tanulmány azt vizsgálja, hogy a résztvevők és a folyamatban érdekeltek hogy működnek együtt, az EU mint főszereplő irányítása alatt. „Az intézmények között szerepelnek európai szintű szabványügyi (standard) szervezetek és a tagállamok országos szintű szervei. A CEN (Comité Européen de Normalisation, vagyis Európai Szabványosítási Bizottság) eddig több, mint 10.000 európai standardot, szabványt adott ki, amelyek közül több, mint 2000 harmonizált szabvány.”14 A Perspektiva tanulmány rámutat arra is, hogy a környezetvédelmi standardok esetében „a gyors és erőteljes standardizálási folyamat célja növelni az emberi (gazdasági) tevékenységek pontos szabályozását és a környezetre gyakorolt hatásukat. Idővel a standardok száma jelentősen megnő, és alkalmazásuk egyre megfelelőbbé válik”. „Meg kell jegyezni, hogy a környezetvédelmi standardok lényegében szociális standardok – céljuk a társadalom egészségének és jólétének védelme. Ezen kívül szabályozzák a gazdasági tevékenységet is.” A tanulmány rámutat, hogy a folyamat válasz azokra a változásokra, amelyeket a társadalom vált ki, és amelyek hátrányos hatást gyakorolnak a társadalomra. Arra a konszenzusra épít, miszerint a „standardok szükséges és hatékony választ adnak a feltárt kihívásokra.” A standardok adott esetben konfliktusban állhatnak egymással, és a gyakorlatban vannak olyan standardok, amelyek kötelező érvénye erősebb, mint másoké. …”A folyamatban sok, különböző érdekekkel vagy pontosabban az érdekeikről alkotott különböző nézetekkel rendelkező érintett fél van. Ennek következtében a résztvevők különböző stratégiákat követnek a standardizálási folyamatban, és különböző szerepeket szánnak a standardoknak. Amint azonban létrejön a konszenzus, egyeztetett a fellépésük.” A Perspektiva tanulmány azt javasolja, hogy az egységes EU-szintű standardok helyett próbáljanak meg a nemzeti/regionális szociális standardok kialakítására és felállítására irányuló módszert vagy eljárást elfogadni EU-szinten. Ez a megközelítés lehetővé teszi, hogy minden nemzeti/regionális szempont helyet kapjon az egyedi és eltérő nemzeti/regionális szociális standardokban. Az a közös a nemzeti/regionális szociális standardokban, hogy alapelveikben megfelelnek a szociális standardok felállítási módszerének. A környezetvédelmi standard-felállítás ismertetése során a Perspektiva tanulmány rámutatott azokra a kulcsfontosságú lépésekre, amelyek a szociális standardok kialakításának részét kell, hogy képezzék: 1. Az EU-ban meglévő szegénység és szociális kirekesztettség mértékének azonosítása: Hogyan változott és változik? Ennek egy része már megvalósult a szociális befogadás nyílt koordinációs módszere keretében (OMC), beleértve az EU SILC adatrendszerét . 2. Konszenzus a szegénység okaival kapcsolatban: A környezetvédelmi standardok esetében megállapodás született arról, hogy valamilyen emberi tevékenység – és nem természeti erő – okozza az adott környezetvédelmi károsodást. A szegénység és szociális kirekesztettség esetében ezeket a gazdasági, adózási, piaci és egyéb rendszerek keretében kell azokat megérteni, és különösen azt kell látni, hogy az EU 14

‘Sikertörténetek az európai standardizálásban’. 20


21

intézmények, politikák és jogszabályi keretek miként segítenek növelni vagy csökkenteni a szegénységet. Itt ismét fontos, hogy a szociális befogadásra vonatkozó OMC egy olyan átfogó (Lisszaboni) stratégia szerves része, amelynek célja korszerűsíteni az EU szociális és gazdasági modelljét, felismerve, hogy a gazdasági és szociális döntések kapcsolódnak egymáshoz, és a nem megfelelő gazdasági döntések növelhetik a szegénység szintjét. 3. A cselekvés szükségének felismerése: Mielőtt bármilyen standardban megállapodnánk, szükség van valamilyen szintű egyetértésre a társadalomban és az európai, nemzeti és regionális intézmények között arra vonatkozóan, hogy a szegénységet elsőbbséggel kell kezelni. Ez szociális és politikai kihívás. Mi a helyzet Koppenhágával? A jelenlegi szociális beilleszkedési OMC-t a lisszaboni európai csúcs indította útjára 2000-ben, felismerve, hogy „A szegénység szintje alatt, szociális kirekesztettségben élő ember elfogadhatatlan az Unióban. Lényeges előrelépést kell elérni a szegénység felszámolásában megfelelő célok kitűzésével, amelyeket a Tanács év végéig elfogad.”15 4. Tudatosítás: megállapítható, hogy ez a jelenlegi OMC egyik gyenge pontja, és erős kampányra lesz szükség a szegénységre vonatkozó ismeretek jobb elterjesztéséhez és a cselekvéshez, és népszerűsíteni kell az állami standardok kialakításának folyamatát. 5. Hatástanulmányozás: Akárcsak a környezetvédelmi standardoknál, bármely szociális standardrendszernél is vizsgálni kell, hogy milyen valószínű hatást gyakorol a szegénységre, majd a többi opció tükrében értékelni kell az előnyeit és a költségeket. 6. Konszenzus kialakítása: A környezetvédelmi standardok felállítása a szakértők körében indult egy technika-szakmai folyamattal, ezt egy széles körű vita követte. A szociális standardok esetében ez közvetlenebbül is megvalósítható. Sok ember nagyon keveset tud például arról, hogy mit okoz a globális felmelegedés, így meg kell bízniuk a tudományos szakértőknek. A szegénység szakértői azok, akik megfelelő források nélkül élik mindennapi életüket. Éppen azért a szociális standardok kialakításáról folytatott vitának el kell érnie, hogy „a szervezett polgárság vezető részvételi szerepet kapjon a standardizálás folyamatában” (Minev, 2007, p.6). 7. Standardok továbbfejlesztése és megvalósítása: A Perspektiva tanulmány rámutat arra, hogy „A standardizálás összetett folyamat, különböző lépésekkel és szakaszokkal”, és a standardok jellege megváltozik és ezzel változik a folyamat. Általános tendencia „a standardizálandó tevékenységek körének szélesítése.” A standardizálási folyamat során sokszor tapasztalunk változást, általában a puha standardoktól (elfogadott, de nem kikényszeríthető) a kemény standardok (szankcionálható) felé. „Más szavakkal, láthatjuk egyes standardok átalakulását a gondolattól a rendeletig.”

15

A tanács konklúziói, Lisszabon, 2000, 32. cikk 21


22

3. Fejezet Jogszabályi és politikai környezet A projektben részt vevő partnerek azt vizsgálták, hogy az Európai Unió milyen mértékben tud szerepet játszani a szociális standardok felállításában a jelenlegi európai és nemzetközi jogszabályi környezetben. Megvizsgáltuk azt is, hogy egy ilyen rendszer miként illeszkedne bele a jelenlegi politikai rendszerekbe. Mivel az a közösségi kompetenciák kibővítését vagy a politikák folyamatos erősítését jelenti, ez a rész röviden ismerteti a négy érintett jogi és politikai rendszert: a.

92/441/EEC Tanácsi Ajánlás a szociális védelmi rendszerekben elégséges forrásokat és szociális segélyre vonatkozó közös szempontokról;

b. A Lisszaboni stratégia és a nyílt módszerű koordináció; c.

Olyan nemzetközi szerződések, amelyekben a legtöbb EU tagállam aláíró fél;

d. Az EU Alkotmány és az Európa jövőjével kapcsolatos vita. Ezeken kívül a projekt nem zárta ki, hogy hosszú távon esetleg szükség lehet új közösségi kompetenciák kialakítására vagy a meglévők kiigazítására. Háttér Az Európai Unió az utolsó fél évszázadban a politikai egyezmények folyamatában számos megállapodást hozott létre, amelyek szerződések, európai jogszabályok és közös politikák formájában jöttek létre. Ezeknek a túlnyomó többsége mindeddig a gazdasági területre vonatkozott, például a belső piacra, a pénzügyi unióra, a mezőgazdaságra, stb. Az utóbbi években a szerződések terén kialakult egy tendencia a jelentősebb politikai együttműködés felé olyan területeken, mint a külpolitika és igazságügy. A munkakörülményekkel, és így a belső piaccal kapcsolatos több szociálpolitikai terület tartozott a közösség hatáskörébe szinte az EGK megalakulása óta. Ugyanakkor a szociális védelem és a szociális befogadási politika nemzeti hatáskörnek, illetve a szubszidiaritás alapelve értelmében regionális vagy helyi kompetenciának tekintendő. Tekintettel azonban a gazdasági és szociálpolitika közti szoros kapcsolatra, e területeken a nemzeti hatáskört egyre növekvő mértékben az ún. nyílt koordinációs módszer („Open Method of Coordination”) keretében koordinálják. Ezek a kérdések különös jelentőséget kapnak, ha figyelembe vesszük, hogy a lakosság nehezen kezeli az EU gazdasági és szociális oldala közti egyensúlyhiányt, az EU „szolgáltatási irányelvével” kapcsolatos vitát és azt a félelmet, hogy a bővítés és a globalizáció következtében a szociális területen költségcsökkentési verseny alakul ki. A projekt egybeesik a „munkaerőpiactól legtávolabb lévő emberek aktív integrációjára” vonatkozó konzultációval kapcsolatos legutóbbi bizottsági közleménnyel, és megpróbálja befolyásolni a munkaerőpiacról kirekesztett emberek integrációjának elősegítésére irányuló intézkedésekkel kapcsolatos alapvető követelmények EU-szintű hatásvizsgálatát. A projekttel kapcsolatos másik tanulmány szerzője Ramón Peña Casas (Observatoire Social Européen), aki a Minimum jövedelmi standardok a kibővített EU-ban: garantált minimum 22


23

jövedelmi programok c. témát vizsgálta. A jelen szakaszban található anyag túlnyomó része a Garantált minimum jövedelem az európai szociálpolitikában c. tanulmány B részéből van. A teljes tanulmány megtalálható a www.eapn.ie/standards oldal „kutatások” részében, és a jelen publikációban számtalanszor van rá utalás. Ez a tanulmány is definíciókkal és fogalmakkal, illetve a garantált minimum jövedelem programok összehasonlító elemzésével foglalkozik a kibővített EU-ban, és részletes szakirodalmat közöl. Az ide vonatkozó szövegek nagy részére a Szakirodalom c. részben hivatkozunk. A jövedelemmel16 kapcsolatban ez a tanulmány így fogalmaz: „A garantált minimum jövedelem kérdését ritkán vitatják az EU szociális területén a szubszidiaritás miatt, amely kizárólagos elsőbbséget biztosít a nemzeti vagy regionális szintnek, és ez hivatkozási kulcsszó a szociális védelem európai szintű tárgyalásánál. A kompetenciák és az intézkedési lehetőségek a tagállamok és/vagy régiók és/vagy helyi hatóságok kezében vannak. A Bizottság és más európai intézmények csupán ajánlásokat tehetnek és programokat hozhatnak létre, hogy segítsék a tagállamokat közelebb kerülni a megfelelőség és emberi méltóság közös céljaihoz, de nem alkalmazhatnak kötelező érvényű eszközöket, például Irányelveket vagy Rendeleteket. Ennek ellenére az EU számos intézményi dokumentuma elismeri az egyén jogát arra, hogy elégséges minimális eszközökhöz jusson egy méltóságteljes és a piactól független élethez, amit a nemzeti szociális segélyprogramok megfogalmaznak.” Európai szociális charta Az Európai Tanács Európai szociális chartája17 (felülvizsgált változat, 1996) 30. cikke a következőképpen rendelkezik: „Jog a szegénység és szociális kirekesztettség elleni védelemhez. A szegénység és szociális kirekesztettség elleni védelemhez való jog hatékony gyakorlásának biztosítása érdekében a Felek vállalják, hogy: (a). intézkedéseket tesznek egy átfogó és koordinált program keretében annak elősegítésére, hogy a szociális kirekesztettség vagy szegénység helyzetében ténylegesen vagy potenciálisan élő személyek és családjaik hatékonyan hozzáférjenek a foglalkoztatáshoz, lakhatáshoz, képzéshez, oktatáshoz, kultúrához és szociális illetve orvosi segítségnyújtáshoz; (b). ezeket az intézkedéseket felülvizsgálják, ha módosításukra van szükség”. A szociális és orvosi segítséghez való jogról szóló 13. cikk (1) szakasza kimondja, hogy valamennyi Fél köteles „biztosítani, hogy a megfelelő eszközöket nélkülöző vagy az ilyen eszközök saját eszközökkel vagy más forrásokból – különösen valamely szociális segélyprogram keretében biztosított juttatás révén – való biztosítására képtelen személy megfelelő segítséget kapjon, és betegség esetén megkapja az állapotában szükséges egészségügy ellátást”. A lakhatással kapcsolatos jogra vonatkozó 31. cikk a lakhatási standardokra hivatkozik, amikor kimondja az (1) szakaszban, hogy a Felek kötelesek „elősegíteni a megfelelő standard szerinti lakáshoz jutást” és a (3) szakaszban, hogy kötelesek „a lakásárakat hozzáférhetővé tenni azok számára, akik nem rendelkeznek megfelelő eszközökkel”. Ezen kívül a gyermekek és fiatalok szociális, jogi és gazdasági védelemhez való jogát leíró 17. cikk hivatkozik a gyermekeknek nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatos megfelelő standardokra, amikor az (1a) szakaszban rögzíti, hogy minden Fél köteles „biztosítani, hogy figyelembe véve szüleik jogait és kötelezettséget, a gyermekek és fiatalok megkapják a szükséges ellátást, segítséget, oktatást és képzést, különösen a célnak megfelelő és elégséges intézmények és szolgáltatások létrehozása és fenntartása révén”. 16

A minimum jövedelmi standardok definíciója megtalálható a 2. Mellékletben A felülvizsgált Európai szociális charta az 1961. évi szociális charta és az 1988. évi kiegészítő jegyzőkönyv elegye, és olyan új jogokat és módosításokat tartalmaz, amelyek figyelembe veszik a társadalom fejlődését az eredeti 1961-es szociális charta létrehozása óta. 17

23


24

Végezetül, az időskorúaknak a szociális védelemhez való jogáról szóló 23. cikk előírja a standardok alkalmazását a jövedelemmel kapcsolatban, (1a) szakasz „olyan megfelelő eszközök segítségével, amelyek lehetővé teszik számukra, hogy tisztes életet éljenek és aktív szerepet töltsenek be a köz-, szociális és kulturális életben”, és a lakhatással kapcsolatban, (2a) szakasz „az igényeikhez és egészségi állapotukhoz illeszkedő lakásmegoldások biztosításával, vagy a lakásuk átalakításához nyújtott megfelelő segítség révén”. Az Európai szociális charta a szociális és jóléti jogokkal foglalkozik, így a hatáskörébe tartozó ügyeket nem lehet az Emberi jogi bíróság elé terjeszteni, nem úgy, mint az Emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló egyezmény hatáskörébe tartozó ügyeket (Európai Tanács, 1950). A charta figyelésével az Európai Szociális Jogi Bizottság foglalkozik, amely kivizsgálja a charta megszegésével kapcsolatosan az EU által elismert szervezetektől kapott panaszokat. Az aláíró tagállamok négyévente jelentés küldenek a Bizottságnak, amely aztán megállapítja a jogszabálysértéseket. A chartát az európai közösségi joggal és az emberi jogokra vonatkozó jogszabályokkal összhangban kell értelmezni oly módon, hogy az „kimondja az emberi jogok oszthatatlanságát és ezt nem korlátozza a szociális jogokra” (IES, 2006, p.8). Az 1995. évben megszületett és 1998-ban hatályba lépett aláírási protokoll értelmében a charta megsértésével kapcsolatos panaszokat az Európai Szociális Jogi Bizottsághoz lehet beterjeszteni. Panaszoknak a Bizottsághoz való beterjesztésére jogosult szervezetek a következők: -- minden olyan tagállam esetében, amely elfogadta az eljárást: 1. ETUC, UNICE és IOE1; 2. Az Európai Tanácsban részvételi státussal rendelkező társadalmi szervezetek, amelyek szerepelnek az erre a célra a Kormányzati Bizottság által összeállított listán; 3. Az érintett tagállam munkaadói szervezetei és szakszervezetei; – és azon tagállamok esetében, amelyek ezt elfogadták: 4. Nemzeti társadalmi szervezetek. A Bizottság ennek nyomán dönt arról, hogy helyben hagyja-e a panaszt vagy sem, majd a döntést megküldi az érintett feleknek és a Miniszteri Bizottságnak egy jelentésben, amelyet a továbbítást követő négy hónapon belül nyilvánosságra hoznak. Végezetül a Miniszteri Bizottság határozatot hoz. Ha szükséges, javasolhatja, hogy az érintett tagállam konkrét intézkedéseket tegyen annak érdekében, hogy a helyzet a chartával összhangban rendeződjön. A fentiek és a nem kötelező jelleg ellenére az Európai szociális charta még mindig „dinamikus jogi eszköznek” számít (ibid). A gazdasági, szociális és kulturális jogokra vonatkozó nemzetközi megállapodás Veit-Wilson (2006; 2007) rámutat, hogy más szerzők (Amitsis, 2006) azzal érvelnek, hogy az ENSZ emberi jogi egyetemes deklarációja nem tartalmaz érvényesíthető jogokat sem kötelmet jelentő kötelezettségeket, ugyanakkor azt állítják, hogy ez nem vonatkozik a gazdasági, szociális és kulturális jogokra vonatkozó nemzetközi megállapodásra (ICESCR). Az ICESCR megállapodás 11. cikke kimondja, hogy valamennyi aláíró fél „elismeri az egyén jogát a megfelelő életszínvonalhoz”, és hogy az aláíró felek „megfelelő lépéseket tesznek e jog megvalósításának biztosítására”. Ezután idézi az Ír Emberi Jogi Bizottságot (IHRC, 2005), akik az Európai szociális chartában foglalt jogok megvalósításának lehetőségéről írt tanulmányban felhasználja az ENSZ gazdasági, szociális és kulturális jogi bizottságának egyik munkáját, illetve a gazdasági, szociális és kulturális jogok megszegésére vonatkozó maastrichti iránymutatást (1997), amely a következőket rögzíti: „Vitathatatlan, hogy az emberi jogok kivétel nélkül oszthatatlanok, egymással összefüggők és az emberi méltóság szempontjából egyaránt fontosak. Így tehát a tagállamok egyaránt

24


25

felelősek a gazdasági, szociális és kulturális jogok megsértéséért, mivel azok a polgári és politikai jogok megsértését jelentik.” (Maastrichti iránymutatás, 1997, 4. cikk) Az ENSZ Bizottság egy másik, a Limburgi Alapelvek az ICESCR megvalósításáról (1986) c. dokumentumban kijelenti, hogy megfelelő intézkedéseket kell tenni, hogy az idő és költségvetés szűkös volta ne legyen kifogás az említett jogok fokozatos megvalósításában, és hogy ezek a jogok a bíróság elé vihetők. Végezetül „az ICESCR egyértelmű jogokat biztosít az általánosan értelmezett szociális biztonsághoz” (Veit-Wilson, 2006, p.5-6). 1992-es ajánlás az elégséges eszközökről és szociális segítségről Az EU-ban a garantált minimum jövedelemmel kapcsolatban a fő hivatkozás a szociális védelmi és szociális segély rendszerek elégséges eszközeire vonatkozó közös szempontokról szóló 1992. június 24-i 92/441/EGK Tanácsi Ajánlás, amelyet az EU Szegénység III folyamat végén adtak ki. Habár ez a dokumentum nem kötelező érvényű, a maga idejében fontos előrelépés volt az EU szociálpolitikája terén. Azonban egészen 1999-ig kellett várni, amíg az amszterdami szerződés előkészítése előtti napon, 1999. január 25-én megjelent az 1992-es Ajánlás megvalósításáról szóló jelentés (COM (98) 774), annak ellenére, hogy az 1992-es Ajánlás ennél sokkal gyorsabb értékelést kért. Az 1992-es Ajánlásban a Bizottság „felhívja” a tagállamokat, hogy a szociális kirekesztettség elleni átfogó és rendszeres harc kontextusában ismerjék el az egyén alapvető jogát az elégséges és megfelelő eszközökhöz és juttatásokhoz és ennek megfelelően igazítsák szociális védelmi rendszereiket. Javasolt tehát, hogy a tagállamok a következő közös alapelvek szerint ismerjék el ezt a jogot: 1) E jog alapja az emberi méltóság tisztelete; 2) E jog megilleti a tagállamok területén a nemzeti és közösségi jogszabályoknak megfelelő lakó minden olyan személyt, aki sem egyénileg, sem a háztartása szintjén nem jut elégséges eszközökhöz és forráshoz; 3) A munkavállalásra irányuló aktív rendelkezésre állás alapján megilleti ez a jog azokat a személyeket, akik elérték a nagykorúságot, és akiknek az életkora, egészségi állapota és családi helyzete lehetővé teszi, hogy kereső tevékenységet folytassanak; 4) A joghoz való hozzáférést nem lehet időben korlátozni, feltéve, hogy a polgár megfelel az alkalmassági szempontoknak; 5) Ezt a jogot olyan intézkedésekkel kel kiegészíteni, amelyek elősegítik a kedvezményezettek szociális és gazdasági integrációját, különösen az egészségügy, lakás, képzés és munkához jutás területén. Itt tehát jogosultság-elvű felfogásról van szó, ahol a jog egyetemes és időben nem korlátozott, de további jogokhoz és intézkedésekhez kapcsolódik; a munkával kapcsolatos aktív rendelkezésre állás a feltétel a munkaképes korú személyek esetében. A közös alapelveken túl az Ajánlás felhívja a tagállamokat, hogy ezt a jogot a következő részletes eljárás szerint valósítsák meg: 1) Az alapvető szükségletek kielégítéséhez elégséges eszközök és források mennyiségét az egyes különböző típusú és méretű háztartások életszínvonalával és árszintjével összhangban állapítják meg;

25


26

2) További összegek állapíthatók meg egyes konkrét szükségletek kielégítésére; 3) Ezeket az összegeket meghatározott mutatók alapján kell megállapítani, így elsősorban a tagállamban felhasználható átlagjövedelem, a háztartási fogyasztásra vonatkozó statisztikai adatok, a jogszabály szerinti minimálbér és az árszint; 4) Rendszeres felülvizsgálat: egyszerűsített közigazgatási eljárást kell érvényesíteni, és meg kell határozni, hogy harmadik felek hol fellebbezhetnek, például a bíróságon, amelyhez az érintett személyek hozzájutását meg kell könnyíteni; 5) Védeni kell a munkahelykeresést elősegítő megoldásokat; 6) A pénzbeni segély is differenciált és arra szolgál, hogy áthidalja a kérelmező háztartásában rendelkezésre álló források és az elégségesnek vélt források közti különbséget, ugyanakkor a segély megadását nem korlátozhatják az érvényes adózási és társadalombiztosítási szabályok, illetve civil kötelezettségek; 7) Minden szükséges intézkedést meg kell tenni, hogy az érintetteknek megfelelő szociális támogatást lehessen nyújtani, beleértve különösen a tanácsdadást, tájékoztatást és jogi segítséget; 8) A megfelelő korú és munkaképes személyek igénybe vehetik a tanfolyamokon való részvétel lehetőségét, és fel tudnak készülni a munkába való visszatérésre; 9) Intézkedéseket kell hozni annak biztosítására, hogy a leghátrányosabb személyek megfelelő tájékoztatást kapjanak a jogaikról; 10) A juttatások és források nyújtását a szociális védelmi rendszerek keretében kell biztosítani. A megvalósítási eljárások több kérdésre terjednek ki, és módszereket javasolnak a garantált minimum jövedelmi rendszerek – a szegénység és szociális kirekesztettség felszámolására irányuló eszközök – fejlesztésére. Ide tartozik a juttatások megfelelősége az életszínvonal standardokhoz képest (olyan mutatókat is javasol, amelyeket referenciaként lehet használni a minimum küszöb értékeléséhez), a jogi és közigazgatási eljárás egyszerűsítése, a megfelelő jogi védelem felszólamlások esetére, a jogsegély, a jogokra vonatkozó tájékoztatás, a többi jövedelemmel való kapcsolat, valamint a munkaerőpiacra történő beilleszkedés a képzés és ösztönzők segítségével. Ugyanakkor a minimum jövedelem rendszereket beillesztik a globális szociális védelmi keretbe. E javaslatok közül sok igen „progresszívnek” minősült az európai környezetben, ahol a szubszidiaritás elve szabályozza a szociális védelem kérdéskörét. A tagállamokat felkérték, hogy tegyék meg az összes szükséges intézkedést az Ajánlás fokozatos megvalósítására annak érdekében, hogy öt év elteltével értékelést lehessen készíteni az alkalmazandó módszerekről, illetve a jogszabályokra és gyakorlatra hagyott finanszírozásról. 1999-ben a megvalósításról készített jelentés formájában (COM (98) 774, 1999. január 25.), az amszterdami szerződés új 118. cikke (az EK-ról szóló szerződés 137. cikke) bevezetésének és az Európai Unió szociális védelmének korszerűsítésére és javítására irányuló új bizottsági stratégia kontextusában megtörtént az Ajánlás ellenőrzése. A jelentés a garantált minimum jövedelem rendszert vizsgálja az EU-ban és megállapítja, hogy sikerült bizonyos előrelépést elérni a szociális segítség jogának integrálása felé az elégtelen források esetében, nevezetesen a mediterrán országokban (Spanyolország és Portugália bevezette a garantált minimum jövedelem rendszert; valamint Olaszország, ahol akkoriban kezdtek meg egy kísérleti 26


27

programot, amelyet azonban később feladtak), habár markáns különbségek mutatkoznak a szociális védelmi rendszerekben, más szociális intézkedésekkel való kapcsolataikban, illetve a megvalósításukra hozott intézkedésekben. Ezért a tagállamokat felkérték, hogy folytassanak vitát a Bizottsággal három „közös célról”:

A szociális védelem optimalizálása: az alapszükségletek jobb lefedése, nagyobb összhang a minimum szociális juttatások és egyéb szociális juttatások között, a minimum jövedelem fenntartása a munkából származó jövedelem kiegészítésével;

A munkához jutás javítása: képzés ösztönzése, a kedvezményezetteknek kínált munkák minőségének javítása;

A kedvezményezettek szociális és gazdasági integrációjának elősegítése.

A Bizottság felkérte a szociális partnereket, társadalmi szervezeteket és más civil szövetségeket, hogy vegyenek részt a vitában. Meg kell azonban jegyezni, hogy az 1992-es Ajánláshoz képest itt nagyobb hangsúlyt fektettek a szociális segély rendszer korszerűsítésére annak érdekében, hogy a kedvezményezettek jobban bekapcsolódjanak a munkaerő piacra. A lisszaboni stratégia és a nyílt koordinációs módszer (Open Method of Coordination) A 2000 márciusában tartott lisszaboni csúcson az Európai Tanács új tízéves stratégiai célt tűzött ki az Európai Unió elé: „a legversenyképesebb és dinamikusabb tudásalapú gazdasággá válni a világon, amely több és jobb munkahellyel és jobb szociális kohézióval képes a fenntartható gazdasági növekedésre” (Európai Tanács, 2000a). A (szokásos elnevezéssel) lisszaboni stratégia célja az, hogy erősítse a munkavállalók alkalmazását, a gazdasági növekedést és a szociális kohéziót „a tudás infrastruktúra kiépítésére, az innováció ösztönzésére és gazdasági reformra, illetve a szociális jóléti és oktatási rendszerek korszerűsítésére irányuló bátor program segítségével” (ibid). A globalizáció domináns hatását elismerve a lisszaboni stratégia kijelenti, hogy „az Európai gazdaság radikális átalakítására van szükség” a versenyképesség megőrzése érdekében, és az „Uniónak a társadalmi értékekkel és fogalmakkal összhangban kell alakítania a változásokat” (ibid). A Tanács következtetésében elismerte, hogy „elfogadhatatlan, hogy az Unióban sok ember él a szegénységi küszöb alatt és szociális kirekesztettségben” (Európai Tanács, 2000a március), és útnak indította a szegénység és szociális kirekesztettség nyílt koordinációs módszerét (amely később a szociális befogadás nyílt koordinációs módszere lett). Ez az 1997 óta működő európai munkáltatási stratégiára alapozott „puha törvényi” folyamat azt jelenti, hogy a tagállamok egyetértenek a nemzeti akciótervek (beilleszkedési nemzeti akcióterv) alapjául szolgáló közös célokban és mutatókban. Szükség van a civil társadalom szélesebb rétegeivel folytatott konzultációra. Ezek a tervek szakértői ellenőrzés tárgyát képezik. A közös 1.B cél tárgya A forrásokhoz, jogokhoz, árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés elősegítése mindenki számára, és itt konkrétan megemlítésre kerül, hogy oly módon kell megszervezi a szociális védelmi rendszereket, hogy azok segítsenek (a) biztosítani, hogy mindenki rendelkezik az ahhoz szükséges forrásokkal, hogy az emberi méltósággal összhangban éljen, és (b) felszámolni a foglalkoztatás útjában álló akadályokat úgy, hogy a munkába állás magasabb jövedelmet jelent, illetve a foglalkoztathatóság elősegítésével. Ettől az időponttól a minimum jövedelem rendszerek témáját szinte alig említik az EU dokumentumok. A szociális védelem korszerűsítéséről szóló közlemény (COM (97)/102) és COM (99)/347) a garantált minimum jövedelmet csupán a „passzív jólét” aktiválása és a 27


28

„jólét a munkáért” perspektívájából említi, ami a szociális védelem korszerűsítésének egyre intenzív érzékelése lesz az európai diskurzusban a következő években az ún. felülvizsgált lisszaboni stratégia révén, azonban csak arra van hivatkozás, hogy milyen szerepet töltenek be ezek a programok a szegénység enyhítésében. A Bizottság 2000-2005 szociálpolitikai menetrendje (COM(2000)379) nem említi ugyan a garantált minimum jövedelmi rendszereket, de az egyik része a szociális védelem korszerűsítésével, mint a szociálpolitika minőségi céljával foglalkozik. Ebben a keretben megemlíti a szociális védelmi rendszerek adaptálást annak érdekében, hogy a munkát megfizessék és az biztos jövedelmet jelentsen. A 2003-as szociálpolitikai menetrendben a Bizottság egyik intézkedéseként bejelentette, hogy konzultációt kezd a szociális partnerekkel a minimum jövedelem megvalósíthatóságáról a minimum garantált jövedelemre vonatkozó 1992. évi tanácsi ajánlás alapján (COM(2003) 312). A 2006-2010 szociálpolitika menetrendben (COM (2005) 33) a Bizottság bejelentette a minimum jövedelmi programokra és a munkaerőpiacról kirekesztett emberek beilleszkedésére irányuló közösségi kezdeményezést. Ez olyan, mint egy előzetes közlemény „a munkaerőpiactól legtávolabb lévő emberek aktív befogadására irányuló EU-szintű intézkedésekre vonatkozó konzultációról” (COM (2006) 44), amely útnak indítja a konzultációs folyamatot három olyan konkrét kérdés kapcsán, amelyek lényegében azzal foglalkoznak hogy van-e szükség és lehetőség arra, hogy az EU intézkedést hozzon és támogassa a tagállamokat a munkaerőpiactól legtávolabb lévő emberek aktiválásában. A juttatások megfelelőségének kérdését és a garantált minimum jövedelmi programoknak a szegénység elleni küzdelemhez való hozzájárulását, illetve az alapvető szociális jogok témáját félretették. A közlemény hivatkozik egy olyan folyamatra, amelynek célja felmérni a minimum jövedelmi programok hatását. A közlemény figyelme a növekedés és munkahely stratégiára irányul, amelynek célja elsősorban az, hogy növelje a foglalkoztatottsági mutatót. Noha a foglalkoztatás a legjobb védelem a szegénység ellen, az anyag nem utal a nem megfelelő aktiválási intézkedések és a gyenge minőségű munkahelyek esetleges negatív hatására. Az európai szerződések és az európai alkotmány A 11 tagállam állam- és kormányfői által 1989. december 9-én elfogadott Munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartája a 10. szakaszban kimondja a következőket: "Az Európai Közösség minden dolgozója jogosult megfelelő szociális védelemre, és státusától illetve az őt alkalmazó vállalkozás méreteitől függetlenül jogosult megfelelő szintű szociális biztonsági (társadalombiztosítási) juttatásokra. Azok a személyek, akik nem képesek bejutni vagy visszajutni a munkaerő-piacra, és nem rendelkeznek eszközökkel a fennmaradáshoz, kapjanak elegendő forrást és szociális segélyt helyzetük megoldására.” Az Európai Unió alapjogi chartája (EUCFR) (EU, 2000) az 1. cikkében kimondja, hogy „az emberi méltóság sérthetetlen. Védeni és tisztelni kell”. A 34. cikk 3. rész így rendelkezik: „A szociális kirekesztettség és szegénység elleni küzdelemben az Unió elismeri és tiszteletben tartja a szociális és lakhatási támogatáshoz való jogot, amelyek célja a közösségi jogrendben foglalt szabályoknak, a nemzeti törvényeknek és gyakorlatnak megfelelően tisztes életet biztosítani azok számára, akik nem rendelkeznek elégséges eszközökkel.” A 2004. október 29-i Európai Alkotmánytervezetben szereplő gazdasági, szociális és kulturális jogokra vonatkozó nemzetközi megállapodás (EUCFR) a III-209 cikkben azokra a „szociális alapjogokra” hivatkozik, amelyeket az 1961-es Európai szociális charta és az 1989-as Munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartája, azonban nem hangsúlyozza a források megfelelőségének szempontját, így a cikk átfókuszál „a gazdaságossági célok ösztönzésére és a munkaerő-piaci beilleszkedésre” (Veit-Wilson, 2006, p.327). A III-210 cikk 28


29

a „szociális alapjogok” megvalósítását támogatja „a szociális kirekesztettség elleni harc segítségével”, ami a beavatkozás egyik említett területe, és nyilvánvalóan meghagyja a lehetőséget, hogy a megfelelőség szempontjait beillesszék a szociális kirekesztettség elleni politikába (ibid). Jelenleg a charta nem kötelező érvényű. Az alkotmányos szerződés III – 117 cikke kimondja, hogy: „A jelen részben hivatkozott irányelvek és intézkedések meghatározása és megvalósítása során az Uniónak figyelembe kell vennie a magas szintű foglalkoztatással, a megfelelő szociális védelem biztosításával, a szociális kirekesztettség elleni harccal és a színvonalas oktatással és képzéssel, valamint az emberi egészség védelmével kapcsolatos igényeket”. A III-209 cikk ezen kívül így rendelkezik: „A Unió és a tagállamok, figyelemmel azokra a szociális alapjogokra, amelyeket megfogalmazott a Torinóban 1961. október 18-án aláírt Európai szociális charta és a Munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartája (1989), célul tűzik ki a foglalkoztatás előmozdítását, az élet- és munkakörülmények javítását, hogy lehetővé váljon ezek harmonizálása és közben folytatódjon a javulás, a megfelelő szociális védelmet, a párbeszédet a vezetőség és munkavállalók közt, az emberi erőforrások fejlesztését a magas szintű foglalkoztatás érdekében és a kirekesztés ellen.” Az utóbbi hónapokban, miután az alkotmányos szerződés megbukott a francia és holland népszavazáson, komoly vita alakult ki azzal kapcsolatban, hogy miként lehetne erősíteni a szerződésrendszer szociális oldalát. Nem világos, hogy ez milyen formát fog ölteni, de egyes javaslattevők komolyan azzal érvelnek, hogy mindegy, milyen változtatásokat vagy protokollokat fogadnak el, az alkotmánynak elegendő hatáskörrel kell rendelkeznie ahhoz, hogy lehetővé tegye, hogy a Tanács, a Bizottság és a Parlament kifejlessze a szociális standardok rendszerét.

29


4.

30

Szociális standardok felállítása

A folyamat A projekt azzal kezdődött, hogy feltett két kapcsolódó kérdést: Hasznos és kívánatos szociális standardokat felállítani EU-szinten; és Ha igen, lehetséges?

Miért kellenek standardok? A vita kiinduló pontjaként egyetértés alakult ki arra vonatkozóan, hogy nem történt előrelépés a szegénység és szociális kirekesztettség felszámolásában, és további lépéseket kell tenni az erózió megállítására vagy a szociális védelem tartósan alacsony szintjének fellendítésére több tagállamban. A vita a legutóbbi fejlemények szövegkörnyezetében zajlott, amelyek potenciális veszélyt jelentenek az elért szintekre, különösen abban a tekintetben, hogy a szociális és egészségügyi szolgáltatások nem véglegesen kikerültek a szolgáltatásokról szóló irányelvből, és nem tapasztalható előrelépés a tagállamok közti konszenzus kialakításában azon horizontális EU jogi keretek támogatása terén, amelyek a legfontosabb alapelveket biztosítják az általános érdeklődésre számot tartó szolgáltatások, illetve konkrétan az általános érdeklődésre számot tartó szociális és egészségügyi szolgáltatások nyújtása terén. A vitában a felek megállapodtak, hogy nem foglalkoznak túl sokat azzal, hogy mit lehet politikailag rövid távon eladni, hanem inkább arra irányítják a figyelmüket, hogy mi volna hasznos hosszabb távon. A Projekt végén a felek megállapították, hogy hasznosabb a szociális standardok fejlesztésére folyamatként tekinteni, és nem arra törekedni, hogy egy adott jogalkotási aktusban egyes konkrét standardokat megnevezzenek. Ez összhangban áll az Európai Unió konszenzusteremtésre vonatkozó hagyományaival, az EU sokszínű gazdasági, szociális és kulturális hagyományaival, és a szubszidiaritás alapelvével. A standardfelállítás megközelítései A projekt során különféle nézetek kerültek terítékre arra vonatkozóan, hogy az Európai Unió miként tudná erősíteni a szociális standardokat. A projekt második évében a regionális és nemzeti szemináriumokon tárgyalt főbb opciók a következők voltak: 1. Kezdeményezés a nyílt koordinációs módszer (OMC) erősítésére a szociális integráció területén; 2. Olyan Irányelv létrehozása, amelynek értelmében a tagállamok a jövedelemmel és szolgáltatásokkal kapcsolatban kialakított standardok révén szavatolják az emberi méltóságot; 3. A kulcsfontosságú jogi eszközök, pl. a felülvizsgált Európai szociális charta (Európai Tanács) és az alapvető jogi EU charta hathatósabb érvényesítése.

30


31

Egyetértés született arról, hogy ezek az opciók nem feltétlenül zárják ki kölcsönösen egymást. A nyílt koordinációs módszer erősítése egy új standard-megállapítási folyamat bevezetésével azonnali lehetőséget kínál az intézkedésre és valószínűbb, hogy hatásos lesz. Az Irányelvben rejlő lehetőséget jobban meg kell vizsgálni, és az álljon inkább a nyílt koordinációs módszer mellett, mint helyett. Ez utóbbi lehetne egy hosszabb távú projekt, amely a közösségi kompetenciák módosítását igényli a szerződésekben és/vagy az alkotmányban. A projekt több résztvevője hangsúlyozta, hogy milyen lehetőségek vannak a nemzetközi megállapodásokban és egyezményekben, amelyeket a tagállamok EU-szintű egyetértés mellett közvetlenül alkalmazhatnak, illetve a többi standard-megállapítási folyamatról való tájékoztatásban. 1. OPCIÓ: A NYÍLT KOORDINÁCIÓS RENDSZER (OMC) ERŐSÍTÉSE A SZOCIÁLIS BEFOGADÁS ÉRDEKÉBEN A projekt partnerek egyetértettek abban, hogy a leghasznosabb megközelítés a flamand partnerek által elővezetett ajánlatot követte. Ez európai szintű megállapodást feltételez a Bizottság, a Parlament és a Tanács által kidolgozott szociális standard-meghatározási folyamat kérdésében, a nyílt koordinációs módszer diszkrét elemeként, a szociális védelem és szociális befogadás karcsúsított folyamatában. Ez az opció a környezetvédelmi standardmeghatározás tanulságainak a szociális standard-meghatározásban való alkalmazását vizsgáló projekthez készített tanulmány eredményeire, és az üzleti standard-megállapítási módszerre támaszkodik, amelyek feladata választ adni arra kérdésre, hogy „mennyibe kerül egy elfogadható életszínvonal elérése?” Az utóbbi években üzleti standardok kifejlesztésére használt két fő módszer a Family Budget Unit (családi költségvetési egység, FBU) módszer, és a Loughborough-i Egyetem Szociálpolitikai Kutatóközpontja (CRSP) által kidolgozott módszer, amelyet konszenzusos üzleti standardok (Consensual Budget Standards, CBS) módszerként ismernek. Az FBU módszer a családi fogyasztásról készült felméréseket, kiscsoportos konzultációt és szakértői bizottságokat használ, hogy kialakítsa a költségvetést többféle háztartás típusra. Habár a CRSP módszer, vagyis a konszenzusos üzleti standard hasonló, mégis a költségvetési bizottságok kialakításánál a lakosság keresztmetszetét alkalmazza. Jelenleg közös kutatás folyik az Egyesült Királyságban, ahol az FBU és a CRSP ötvözi a módszereket és megközelítéseket: „A közös kutatás célja egy olyan standard kialakítása, amelynek az alapja azoknak az áruknak és szolgáltatásoknak a szociális konszenzusa, amelyet Nagy-Britanniában bárki meg tud engedni magának, míg ugyanakkor támaszkodik az alapvető lakhatási követelményekkel és költési mintákkal” (Bradshaw, 2005). A Vincentian Partnership for Social Justice által Írországban végzett kutatás hasonló kombinált megközelítést alkalmazott – a szakvéleményre épülő konszenzusos üzleti standardokat. A minimum lényeges költségvetési standard esetében az adott háztartástípusban élők kis csoportokat alkotnak, mintha saját költségvetési standard bizottságuk volnának. Minden egyes csoportot körültekintően mintáznak, hogy különböző szociális hátterű és gazdasági körülmények között élő emberek kerüljenek be. A tényleges kiadások választása és a valós élethelyzetben alkalmazott döntések hozzájárulnak a végleges konszenzushoz. Végezetül maguk a lakosok a „szakértők” (Middleton, 2000:62-23). A projektnek van egy eredeti tervezete a javaslat terjedelmére és tartalmára. A projekt támogatást kap, hogy részletes modellt alakítsanak ki és teszteljék a folyamatot a figyelő projektben.

31


32

A Tanács megállapodik az emberi méltóság közös alapelveiben. Az 1992-es ajánlások alapján a Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy konzultáljanak, mielőtt megállapítják a szociális standardokat Európára.

A tagállamok regionális paneleket képeznek, amelyek az ott élő lakosságot szimbolizálják, köztük olyanok, akik ténylegesen szegények és szociális kirekesztettségben élnek, míg mások regionális és helyi szintről jön, és meghatározzák, mely áruk és szolgáltatások szükségesek ahhoz, hogy méltóságban éljenek. A tagállamok határozzák meg, milyen alapon különböztetik meg a regionális paneleket (pl. város/vidék, nyugat/kelet, stb.) és lehetőség van speciális alcsoportok kialakítására is (pl. fogyatékosok; romák/utazók, egyedülálló szülők, stb.). A panelek a különböző gazdasági és szociális körülményeket reprezentálják a regionális/csoportspecifikus lakosságnál.

A panelek megvitatják, mely áruk és szolgáltatások nélkülözhetetlenek a régióban a tisztes élethez. Ezek tehát javaslatot képeznek a megfelelő szociális standardokra, és szociális konszenzus alapján jönnek létre. A csoportok kiszámítják a kosár értékét az ország pénznemében, figyelembe véve a szolgáltatók és kiskereskedők által alkalmazott árakat. Figyelembe veszik azt is, hogy mely szolgáltatások biztosítanak ingyenesen a helyi hatóságok, és ha ezek nem állnak rendelkezésre, akkor mennyibe kerül a beszerzésük. Ez a kalkuláció szolgál a tisztes élethez szükséges megfelelő jövedelemre vonatkozó ajánlás alapjául.

Az áruk és szolgáltatások kosarát véletlenszerűen kiválasztott lakossági csoportoknál tesztelni kell a megfelelőség szempontjából. Másfajta ellenőrzések is megvalósíthatók a családi költségvetési egység (FBU) és a Szociálpolitikai Kutató Központ (CRSP), javaslatai alapján, pl. célcsoportok kialakítása annak megállapítására, hogy mennyire stabilak a javaslatok (Vincentian Partnership, 2007), és más szakértőktől, pl. táplálkozási szakemberektől is kérnek tanácsot. Ha szükséges, elvégzik a változtatásokat, és megpróbálják elérni a konszenzust.

A panel határozza meg, hogy a tényleges jövedelem az adott szociális védelmi rendszerben – az ingyenesen hozzáférhető vagy a kapott jövedelemből beszerezhető szolgáltatásokkal együtt – milyen mértékben biztosítják a tisztes élethez szükséges elfogadható életszínvonalat, annak alapján, hogy meg tudják-e engedni maguknak az árukból és szolgáltatásokból álló elfogadott kosarat. A „szegény” tagállamoknál valószínű, hogy ez alacsony százalék lesz; a „gazdag” tagállamoknál a százalékos arány magasabb lehet. Szükséges egyes tételek hasznos élettartamát megállapítani, majd hetekre lebontva kiszámítani a költségét. A szociális standardok megfelelőségét jelző mutatók alkalmazása lényeges a folyamatban. Ezek a mutatók mérik a bejövő oldalt (pl. a jövedelemkiegészítő források tényleges összege szemben a „megfelelő” jövedelemkiegészítő források összegével) illetve a kiadási oldalt (pl. milyen mértékben érzik magukat elégedettnek a szolgáltatásokkal). Akárcsak az általános lakosságnál, a folyamatban lényeges a szegénységben élők tényleges részvétele.

A Bizottság felkéri a tagállamokat, hogy dolgozzák ki és terjesszék be az integrációs nemzeti akcióterv részeként azt a többéves tervet, amely egyértelmű célokat határoz meg, és leírja, hogyan lehet előrelépést elérni a kérdésben úgy, hogy mindenki hozzájut az elfogadott szintű jövedelemhez, illetve az elfogadott szociális standardoknak megfelelő árukhoz és szolgáltatásokhoz.

Minden tagállam konkrét tervet készít annak biztosítására, hogy az adott áruk és szolgáltatások a területükön mindenki számára rendelkezésre állnak. A folyamatban a 32


33

célok megállapításánál lényeges a lakosság, a szociális kutatók és a szegénységben élők tényleges részvétele.

A Bizottság értékeli a terveket és az éves értékelés keretében figyelemmel kíséri a megvalósításukat, azonosítja a főbb kihívásokat a szociális védelem és szociális beilleszkedés nyílt koordinációs módszerének rendes ciklusában.

A tagállamok háromévente előrehaladási jelentést terjesztenek be a Bizottságnak, ami a szociális védelem és szociális beilleszkedés (SPSI) nemzeti stratégiai jelentésnek a részét képezi. A folyamat során konzultálnak azokkal a regionális panelekkel, amelyek feladata figyelni a már elért előrehaladást.

A Bizottság a szociális védelem és szociális beilleszkedés (SPSI) nemzeti stratégiai jelentések értékelése keretében véleményezi az előrehaladási jelentéseket.

A Parlament és a „tavaszi” Európai Tanács megtárgyalja a Bizottság jelentését.

A tagállamok felkérést kapnak, hogy kísérjék figyelemmel a Bizottság, a Tanács és a Parlament javaslatait az elkövetkező időszakban, és jelentéseikben jelezzék vissza, mit tettek a megvalósításuk érdekében.

A fenti folyamatok lehetőség szerint kapcsolódnak a meglévő mechanizmusokhoz. Egy finn partner megjegyezte, hogy Finnország nem lát komoly előnyt az új független folyamatokban a szociális védelem terén. Új elemeket kell beépíteni a meglévő folyamatokba, hogy elkerülhessék a szükségtelen bürokráciát és a túlzott jelentési kötelezettséget a Bizottság felé. Lényeges, hogy elegendő forrás álljon rendelkezésre a részvételt feltételező folyamathoz. A költségeken a nemzeti kormányok és a EU osztozik, és az EU több forrást biztosít azoknak,. Akik jobban rászorulnak. A folyamatban való részvételhez kapcsolódó pénzügyi támogatás korán jelzi, hogy az EU és a nemzeti/regionális kormányok politikailag mennyire hajlandók foglalkozni a szegénység és szociális kirekesztettség kérdésével a szociális standardok megvalósításán keresztül. Ugyanakkor elegendő forrást kell biztosítani a felmérés alapján kialakuló nemzeti/regionális szociális standardok bevezetéséhez. Ha ez nem történik meg, az egész részvételi folyamat csak egy fizetett konzultáció, és a szociális standardok létrehozásának folyamata áldozatul esik azoknak a problémáknak, amelyek jelenleg is akadályozzák a szociális beilleszkedésre vonatkozó nyílt koordinációs módszert (lásd 3. fejezet). A projekt úgy véli, hogy további munka szükséges a fenti javaslat részletes kidolgozásához (a Bizottság részéről vagy egy másik projekt keretében) és célszerű volna egyes kiválasztott tagállamokban tesztelni az eredményeket az EU-szintű bevezetés előtt. 2. Opció: Irányelv Habár a projektben részt vevő partnerek nem egyeztek meg abban, hogy mennyire kívánatos vagy lehetséges olyan Irányelvet hozni, amely alátámasztja az emberi méltósághoz való jogot EU-szinten, sok partner úgy érezte, hogy ezt a koncepciót nem kell elvetni, hanem célszerű volna alaposabban megvizsgálni és megtárgyalni.

33


34

Az EAPN Ireland által 2006 novemberében Budapesten a projekt szakértői szemináriumán beterjesztett tanulmány azt javasolja, hogy fogadjanak el egy irányelvet18 a szegénység felszámolásáról az EU-ban, és szólítsák fel a tagállamokat arra, hogy alakítsanak ki megfelelő szociális standardokat, különösen a jövedelem és a szociális szolgáltatások területén. Az Irányelv felszólítja a tagállamokat, hogy: „…a szociális kirekesztettség elleni átfogó és rendszeres harc kontextusában ismerjék el az egyén alapvető jogát arra, hogy elégséges és megbízható forrásokhoz és juttatásokhoz jusson, és hogy ennek megfelelően igazítsák szociális védelmi rendszereiket.”19 Egyes EU dokumentumok, különösen a Szociális beilleszkedési stratégia keretében, elismerték a szegénység többdimenziós jellegét. Ennek alapján biztosítani kell a szegények számára a jövedelem és szolgáltatások terén a tisztes élethez szükséges forrásokat. Ez az irányelv bevezetné a szociális standardok meghatározását a közösség hatáskörében és a „közösségi módszer”20 keretében. Ehhez szükség lehet a szerződés módosítására, hogy új hatáskörök alakuljanak ki, habár megjegyzendő, hogy a meglévő szerződés 137. cikke vagy az Alkotmányról szóló szerződés I-3-3 cikke (célok) és III-11721 illetve III-20922 cikke (politika) – elfogadásuk esetén – elégségesek lehetnek ahhoz, hogy a jogszabályok garantálják a minimum standardokat a jövedelem és a szociális szolgáltatások területén. Akárcsak a foglalkoztatásról szóló törvénynél, a nyílt koordinációs módszert egy „kemény törvény” kíséretében lehetne alkalmazni a közös célok meghatározásához, a nemzeti tervek előállításához és a jelentések illetve szakértői ellenőrzések alkalmazásához, a minimum jövedelmi programok árakkal és árukkal, illetve szolgáltatásokkal szembeni „megfelelőségének”, valamint a kulturális és egyéb elvárásoknak (pl. a fűtés relatív jelentősége Észak- és Dél-Európában) a definiálása és figyelése érdekében, a támogatás kialakítására és a minőségi szolgáltatásokhoz jutással kapcsolatos kölcsönös tanulságok figyelésére. Az olyan koordinációs mechanizmusok, mint a nyílt koordinációs módszer (OMC) fontos szerepet tölthetnek be az „átmeneti” vagy „konvergencia” folyamatokban. A minimum jövedelmi szintek EU-szintű vagy ország-specifikus megállapításához figyelembe kell venni a tagállamokban meglévő minimum szinteket. 18

Az irányelv definíciója a EuroLex-ben: “kötelezi a tagállamokat a bizonyos határidőn belül elérendő célok tekintetében, ugyanakkor a nemzeti hatóságokra bízza a forma és eszközök kiválasztását. Az irányelvet az egyes tagállamok sajátos eljárásai szerint át kell ültetni a nemzeti jogrendbe.” 19 Idézet a 92/441/EGK Bizottsági Közleményből 20

Az Europa ‘szószedetből’: "Közösségi módszer" az Európai Unió első pillérével kapcsolatos intézményműködési módhoz használt kifejezés. Az integrációs logikából ered, és a következő jellemzőkkel rendelkezik: A Bizottság monopóliuma a kezdeményezés jogában; A minősített többségi szavazás általános alkalmazása a Tanácsban; Az Európai Parlament aktív szerepe a Tanáccsal együtt készített jogszabályoknál; A közösségi törvények egységes értelmezését a Bíróság biztosítja. 21 “A jelen Részben említett politikák és intézkedések meghatározása és megvalósítása során az Unió vegye figyelembe a magas szintű foglalkoztatás előmozdításával, a megfelelő szociális védelem biztosításával, a szociális kirekesztettség elleni küzdelemmel, a színvonalas oktatással és képzéssel, illetve az emberi egészség védelmével kapcsolatos követelményeket”. 22 “Az Unió és a tagállamok, figyelemmel a szociális alapjogokra, például azokra, amelyeket az 1961. október 18-án Torinóban aláírt Európai szociális charta és a Munkavállalók szociális alapjogainak 1989. évi közösségi chartája fogalmaz meg, célul tűzik ki a foglalkoztatás előmozdítását, az élet- és munkakörülmények javítását, hogy lehetővé váljon ezek harmonizálása és fennmaradjon ezek javulása, a megfelelő szociális védelmet , a párbeszédet a munkaadók és munkavállalók között, az emberi erőforrások fejlesztését a tartósan magas szintű foglalkoztatás céljával, és a kirekesztettség elleni harcot.” 34


35

A tagállamoknak biztosítaniuk kell a jogot a tisztes élethez szükséges alapvető szolgáltatásokhoz és közművekhez való hozzáféréshez. A szolgáltatások listáját az Európai szociális chartában (felülvizsgált változat) és az EU alapjogi chartájában foglaltak figyelembevételével kell kialakítani. Az alaposabb megvitatást igénylő, nem kimerítő felsorolás a következőket tartalmazhatja: egészség (megelőzés és gyógyítás); oktatás és élethosszig tartó tanulás; lakás/elhelyezés; ellátás; közművek. Ezt politikailag valamilyen közösségi módszer segítségével kell kialakítani (tanulmányokra alapozott bizottsági javaslat, Tanácsi/Parlamenti együttes döntés, stb.), az Európai szociális chartában és az EU alapjogi chartájában foglalt alapelveknek megfelelően. Átmeneti folyamatok Mint minden olyan folyamatnál, amely a „közösségi módszert” alkalmazza, az új rendszerrel kapcsolatos igények egy „konvergencia” folyamatot tesznek szükségessé, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok meghatározott időtartam keretében haladjanak a teljesítés felé. Mint a jelentős politikák esetében olyan területeken, mint a maastrichti szempontok szerinti költségvetési követelmények, egészségügyi és biztonsági követelmények vagy környezetvédelmi jogszabályok, a konvergenciafolyamatnak tartalmaznia kell egy Európaszintű minimum ütemtervet, esetleg sajátos esetekre vonatkozó konkrét nemzeti derogációkkal, és a „visszalépés tilalmának” követelményével annak biztosítására, hogy a tagállamok módszeresen haladnak az elfogadott standardok felé. A rendszert alátámasztó jogszabályok a közösségi vívmányok, az acquis communautaire részévé válnak, így az új tagállamok meghatározott időn belül kötelesek teljesíteni azokat. Megvalósítás A szociális standardok hatékony bevezetéséhez büntetéseket kell megfogalmazni a telesítés elmulasztása esetére, mint az (EMU) konvergencia szempontok és a legtöbb környezetvédelmi jogszabály esetében, és technikai illetve esetleg pénzügyi támogatást kell kialakítani az elfogadott standardok felé haladó tagállamok számára. A támogatások a teljesítés felé vezető, elfogadott, fokozatos folyamat részeként a következőket tartalmazhatják: A „pántlikázott” strukturális alapok használata (mint a nemek közötti egyenlőség érvényesítésénél) vagy más, olyan tőkeberuházásra vonatkozó pénzügyi támogatás alkalmazása, amire azért van szükség, hogy a szolgáltatások összhangba kerüljenek az elfogadott standardokkal, figyelembe véve az EU költségvetés korlátait. A maastrichti kritériumok lazítása konkrét rendelkezésekkel, hogy a minimum jövedelmi programok és szolgáltatások összhangba kerülésével kapcsolatos jelenlegi költés egy része leszámítható legyen. Hatásértékelés Kiterjed előzetes értékelésre lesz szükség az erősebb standardok által a versenyképességre gyakorolt hatást (az egész EU szintjén, illetve az EU-n belüli verseny torzulása tekintetében), a munkával kapcsolatos ösztönzőket és szegénységi csapdákat, stb. modellezni lehessen. Ezek más standardokat is érintenek, pl. egészségügyi és biztonsági, környezetvédelmi és termékminőségi standardok. Ugyanakkor a végleges javaslatok megfogalmazása előtt kell a hatásukat modellezni. Ez a projekt keretében vagy azt követően elvégzendő másik feladat.

35


36

3. Opció: A nemzetközi eszközök alkalmazásának erősítése A projekt során tartott szemináriumokon és kerekasztal megbeszéléseken egyesek azzal érveltek, hogy az Európai Tanács Európai szociális chartája (felülvizsgált verzió, 1996) és az ENSZ gazdasági, szociális és kulturális jogokról szóló nemzetközi egyezménye közvetlenebbül alkalmazható az Európai Unióban (bevezetés az ezekben foglalt rendelkezésekhez a fenti 4c szakaszban). Az egyezményekben vázolt jogok, ha teljes mértékben alkalmazásra kerülnek, komoly alapul szolgálnak a szociális standardokhoz. Noha a partnerek szerint a hozzáadott érték nyomás alá kerül a jogok nemzeti szintű szigorúbb figyelésével, a projekt szempontjából tudnak értéket adni EU-szinten is, például a következőkkel: EU-szintű folyamat a jogok alkalmazásának figyelésére és támogatására az EU-ban, esetleg egy új vagy újjáélesztett OMC folyamat keretében; Az a megállapodás vagy politikai elvárás, hogy a tagállamok illesszék be a rendelkezéseket nemzeti törvényeikbe, ahogy számos tagállam jogrendjébe beillesztették az Európai emberi jogi egyezményt; Az egyezményekben rögzített jogok alkalmazása, mint referenciapont a fenti 1. és 2. Opcióban leírt standardok kidolgozásához. Az opciók megbeszélése a projektben A fent vázolt három „modellt” 2006 szeptemberében a szófiai partnerértekezleten, 2006 novemberében a budapesti szakértői találkozón, 2007 márciusában az EAPN európai tagszervezetei megbeszélésén és a hét partner tagállam és régió által 2007 elején tartott kerekasztal megbeszéléseken vitattuk meg. A legtöbb kerekasztal megbeszélés támogatta a standard-felállítási folyamat beillesztését a nyílt koordinációs módszerbe. Finnország ugyanakkor aggodalommal veti fel, hogy ha a legalacsonyabb standardokkal rendelkezők által elfogadható szinten egységesen állapítják meg azokat, akkor ez oda vezethet, hogy más országokban és régiókban a standardok fokozatosan lefelé terelődnek. Ha egységes EU-szintű minimum standardok volnának, azokat az új referenciaponton kellene megállapítani, esetleg meglehetősen alacsony szinten. Még a nemzeti szintű standardizálás sem hozza meg mindig a várt eredményt, ha a helyi feltételek és egyéni szükségletek egységes kezelése nehéznek bizonyul. Általános egyetértés alakult ki azzal kapcsolatban, hogy egy lépésről lépésre haladó, fokozatos, a nyilvános vitában és a szociális hatásértékelésben konszenzusra törekedő folyamat hasznosabb, mint a szociális standardok egységben történő bemutatása a projekt keretében. A finn kerekasztal megbeszélés úgy vélte, hogy először magát az OMC-t kellene megerősíteni jobb EU-szintű monitoringgal és nemzeti végrehajtással. Hangsúlyozták a kölcsönös tanulás fontosságát. A flamand kerekasztal megbeszélésről készült jelentés rámutat arra, hogy „…az OMC talán nem a leghathatósabb eszköz európai szinten, de az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy egy kötelező érvényű eszközre tett javaslat egy új döntés előkészítésének legelején nem működik… A tagállamok közti közös folyamat elején nem lehet többet remélni, mint a szakértői ellenőrzések rendszerét és a jó gyakorlat kiemelését. Csak a folyamat későbbi 36


37

szakaszában lehet fontolóra venni egy következő érvényű eszközt, mint amilyen egy útmutatás vagy irányelv… Több résztvevő úgy véli, hogy a legtöbb, amit célul tűzhetünk ki, az a nyílt koordinációs rendszer, az OMC megerősítése”. Az ír kerekasztal megbeszélés néhány résztvevője azzal érvelt, hogy az OMC „harapni tud”, ha összekötjük az egyes konkrét célokat a rendelkezésre álló finanszírozással. Több regionális kerekasztal szállt síkra egy irányelv mellett, habár egyetértettek abban, hogy ez a megvalósítás politikailag legnehezebb módja. A bolgár kerekasztal markánsan kiállt a szociális standardok érvényesítésére irányuló, kötelezettséget jelentő jogi eszköz mellett „…a résztvevők egyetértettek abban, hogy sem a nemzeti politikák, sem a nyílt koordinációs módszer nem tud elég erős szerepet betölteni a szociális standardok felállításához egy adott országban….” Arra hivatkoznak, hogy ha nem törekszünk erre, akkor a bolgár közvélemény hamar azt fogja gondolni, hogy az „EU a politikai és gazdasági elit gazdasági és környezetvédelmi egyesülete és nem a szociális irányban elkötelezett emberek Uniója. Tény, hogy a bolgár társadalomban az EU csatlakozással kapcsolatos konszenzus javarészt azon az elváráson alapszik, hogy azzal javul majd az életszínvonal.” A bolgár kerekasztal kevésbé bízik a (felülvizsgált) Európai szociális charta hatásában, amely eddig is kevés sikert ért el, tekintettel a szöveg pongyola nyelvezetére és túl rugalmas értelmezésre. Ugyanakkor Norvégia optimistább az Európai szociális charta 13. - a szociális és orvosi segítséghez való jogra vonatkozó - cikkének a nemzeti jogrendbe való bevezetését illetően. Az ír kerekasztal rámutatott arra, hogy milyen problémát jelenthet az egyén számára a szociális jogok érvényesítése és a precedens megteremtése az Európai Bíróságokon (EU és Európai Tanács) mivel „nem a szegénységben élő egyének fordulnak az Európai emberi jogi bírósághoz. Például ki vihet bíróság elé a gyerekszegénységgel kapcsolatos ügyet?” A finn delegáció is problémásnak látja a szociális jogok bírósági úton való érvényesítését, habár azt is kijelenti, hogy „jogsértés esetén mindenki számára biztosítani kell a törvényes jogokra és a fellebbezési jogra vonatkozó információhoz való hozzáférést.” Az ír kerekasztal eljátszott azzal a gondolattal, hogy a megerősített Európai alapjogi chartát lehetne használni a szociális standardok felállításához, de megjegyezte, hogy jogilag tisztázni kell, hogyan működne ez az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződésben? Írország lehetőséget lát a szociális standardokról szóló irányelvre, ha az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződést elfogadják, és arra is, hogy az Alkotmány integrálja a szociális standardokat a stabilitási és növekedési paktumba (amely csak gazdasági és emberi jogi standardokat tartalmaz). A finn kerekasztal szerint hatékonyabbá kell tenni a társadalmi szervezetek szerepét az eljárással kapcsolatos követelmények figyelésében és felülvizsgálatában, mert a társadalmi szervezetek az emberekhez kapcsolódnak és hozzá tudnak járulni a standardok felállításához.

37


38

Szakirodalom Amitsis, G., (2006) „Developing universal anti-poverty regimes: the role of United Nations in the establishment of international poverty law”, in Williams, L. [Eds], Law and Poverty. Zed Books, London. Baumann, H., Bispinck, R., Husson, M., Math, A., Rieger, A., Ringger, B, Schäfer, C., Schulten, T., (2005), Theses For The European Minimum Wage Policy, Common Statement, Düsseldorf, Zurich, Paris, 15 April 2005. Borissova, L. (200?) „Analysis of the Commission’s proposal for a directive on services in the Internal Market”. Bruno, I., Jacquot, S., Mandin, L. (2006) „Europeanization through its instrumentation: benchmarking, mainstreaming and the open method of co-ordination … toolbox or Pandora’s box?”, Journal of European Public Policy 13(4), 519-536. Butt M.E., Kübert J., Schultz C.A., 2000, „Fundamental Social Rights in Europe”, European Parliament Social Affairs Series SOCI 104 EN, European Parliament. Citro, C.F., Michael, R.T., (1995), Measuring poverty: A new approach, Washington DC: National Academy Press. Combat Poverty Agency, 2001, „How Much Is Enough? – Setting an Inclusive Minimum Income Standard”, Policy Submission to the Adequacy Benchmarking and Indexation working group, Dublin. Council of Europe, (1950), „Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms”, European Treaty Series, No. Council of Europe, (1996), „European Social Charter (Revised)”, European Treaty Series, No. 163. Daly M., (2002) Access to Social Rights in Europe, European Committee for Social Cohesion, Council of Europe, Strasbourg. Dubnoff, S., (1985), „How Much Income is Enough? Measuring Public Judgements”, in Public Opinion Quarterly, 49 (3), 285-299. EAPN, (2007) Network News No. 121 Jan-Mar 2007, A.Gueudet, Brussels. EC, (1989), European Community Charter of the Fundamental Rights of Workers. European Commission, Brussels. EC, (1992), „Council Recommendation of 24th June 1992 on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems” (92/441/EC), Official Journal of the European Communities, L245/46-48, 28.8.92. EC, (1999), „Report on implementation of Council Recommendation of 24th June 1992 on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems”. 38


39

EC, (2006) Communication concerning the consultation on action at EU level to promote active inclusion of the people furthest from the labour market, COM (2006) 44 final, European Commission. EU, (2000), „Charter of Fundamental Rights of the European Union” Official Journal of the European Communities, 18.12.2000, 2000/C 364/01, Brussels. European Council (2000a) Presidency Conclusions: European Council, Lisbon (March 2000). European Council (2000b) Objectives for the fight against poverty and social exclusion. „Annex to the Annex, December 2000, Nice. Ferrera, M., Sacchi, S. (2004) „The Open Method of Co-ordination and National Institutional Capabilities. The Italian Experience” URGE Working Paper 2/2004. Guio Anne-Catherine, (2005), „Material Deprivation in the EU”, Statistics in Focus 21/2005, Eurostat, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg. Hanan, R. (2007), „A possible ’model’ for requiring Member States to introduce standards to promote social inclusion in the European Union”, Working Paper for Setting Social Standards Across Europe, (unpublished). IES (Institute Européen des Juristes en Droit Social), EWL (European Working Group on Labour Law), EPOS (European Platform on Social Dialogue), (2006) „The European Social Model: source or driving force behind the European construction. A critical reflection intended for national and European members of parliament”. IHRC, (2005), Making Economic, Social and Cultural Rights Effective: An IHRC Discussion Document, Dublin, December 2005. Kröger, S. (2006), „When learning hits politics or: Social policy coordination left to the administrations and the NGOs?”, European Integration Online Papers 10(3). Minev, D. (2007), „On the process of environmental standardization: A general picture of the review results”, Working Paper for Setting Social Standards Across Europe, EAPN Ireland, www.eapn.ie OHCHR, (2004), „Human Rights and Poverty Reduction: A Conceptual Framework” United Nations, New York and Geneva. Peña Casas, R., Latta, M., (2004), Working Poor in the European Union, European Foundation for the Improvement of Working and Living Conditions, Dublin. Peña Casas, R. (2006a), „Setting minimum social standards at EU level: Main Issues”, Setting minimum social standards across Europe Working Paper I, EAPN Ireland, www.eapn.ie Peña Casas, R. (2006b), „Minimum income standards in enlarged EU: Guaranteed Minimum Income Schemes”, Setting Minimum Social Standards across Europe Working Paper II, EAPN Ireland, www.eapn.ie Pieters, D. (1993), „Harmonisation of Social Security with an Eye on 1993”, English translation of a chapter in Pieters, D. Sociale Zekerheid na 1992: één over twaalf, (Reeks Sociale Zekerheidswetenschap series), Katholieke Universiteit Brabant. 39


40

Pieters D., Nickless J.A., (1999), Pathways For Social Protection In Europe, Report to the Finnish Ministry of Social Affairs and Health, http://pre20031103.stm.fi/english/tao/publicat/pathways/contens.htm Social Platform, (2003), Guaranteeing the Right to Adequate Social Services of High Quality: A substantial contribution to economic development and social cohesion in the European Union. Social Platform Common Position, Brussels. Social Platform, (2004), Comments from the Social Platform for the European Parliament hearing on Services in the Internal Market. 11th November 2004, Brussels. Social Platform, (2005), The Services Directive, Services of General Interest (SGIs), and Social Services. A Social Platform Explanatory Paper, Brussels. Social Platform, (2006), Achieving effective Minimum Income and Active Inclusion policies in the EU: What the European Union can contribute, Social Platform response to Commission Communication „Concerning the consultation on action at EU level to promote the active inclusion of the people furthest from the labour market” COM (2006) 44 final, 08.02.2006. Brussels. United Nations, (1966), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, G.A. res. 2200A (XXI), 21 U.N.GAOR Supp. (No. 16) at 49, U.N. Doc. A/6316 (1966), 993 U.N.T.S. 3. Veit-Wilson, J., (1998), „Setting Adequacy Standards – How Governments Define Minimum Incomes”, Policy Press, Bristol. Veit-Wilson, J., (2006), „No rights without remedies: Necessary conditions for abolishing child poverty”, European Journal of Social Security, 8 (3), 317-337. Veit-Wilson, J., (2007), „Some social policy implications of the right to social security”, in Van Langendonck, J. [Ed] A Right to Social Security, Intersentia, Antwerp. Vincentian Partnership for Social Justice, (2006), Minimum Essential Budget Standard for Six Household Types. Vincentian Initiative for Social and Economic Change, Tackling Poverty and Exclusion, Dublin. Zacchaeus 2000 Trust, (2004), Memorandum to the Prime Minister on Minimum Income Standards, Zacchaeus 2000 Trust, London.

40


41

I. sz. Melléklet A SZOCIÁLIS ALAPJOGOK ELISMERÉSE EURÓPAI SZINTEN

Megjegyzés: Ez a Ramón Peña Casas (Observatoire Szociális Européen) által egy projekthez írt „Főbb problémák a minimum szociális standardok EU-szintű felállításában” című tanulmány Mellékletének rövidített változata. A teljes tanulmány megtalálható a www.eapn.ie/standards oldal kutatásra vonatkozó részében. Ez a melléklet az Európai Parlament és az Európai Bizottság DG Home and Justice Affairs weboldaláról letöltött és összeállított információn alapul.

1. Az európai szociális charta (Európai Tanács) Az európai szociális charta (ESC) úgy tekinthető, mint az Emberi jogok európai egyezménye (ECHR) „szociális megfelelője”. Akárcsak az emberi jogok európai egyezménye, a charta is az Európai Tanácsból ered, és 1961 óta 47 ország írta alá. Közéjük tartozik az Európai Tagállamok Tanácsa, ami azt jelenti, hogy minden tagállam elfogadta az abban foglalt alapelveket és jogokat. Negyven ország ratifikálta az Európai szociális chartát, ezek közül 16 országot még mindig az 1961-es charta köti, míg 24 ország kötelezte el magát az 1996-os charta mellett, habár egyes esetekben fenntartásokkal és derogációkkal. Az európai szociális charta értelmében az aláíró tagállamok jogi és közigazgatási intézkedéseket tesznek a munka és a szociális biztonság területén. Habár nem rendelkezik szankciókról a szabályok megsértése esetére, negatív reklámot jelenthet: arra kötelezi az aláíró tagállamokat, hogy négyévente beszámolót küldjenek a Szakértői Bizottságnak, amely megállapítja a jogszabálysértéseket és javaslatokat tesz a módosításra. Következésképpen az európai szociális charta jelentős hatást gyakorol a tagállamok jogalkotására, és ez különösen igaz a fennállása első húsz évére. 1970-ben például az Egyesült Királyság és Dánia módosította kereskedelmi hajózási törvényét, mert azok ellentmondtak a kényszermunka tilalmának, lásd európai szociális charta 1(1) cikk. Maga az EU nem részese az Európai szociális chartának. Az 1987. évi egységes európai okmány (SEA) preambulumában a Közösség tagállamai utalnak az Európai szociális chartában elismert alapjogokra, nevezetesen a szabadságra, egyenlőségre és társadalmi igazságosságra. Ez a nyilatkozat megtalálható az Európai Unióról szóló szerződés preambulumában is (negyedik bevezető szakasz). Az Európai Bíróság több alkalommal utalt az Európai szociális chartára a döntéseiben, és jogforrásként alkalmazza, amikor a közösségi jog alapelveit határozza meg. Az 1-31 cikkek ismertetik a charta által szavatolt, minden embert a hétköznapi életben érintő jogokat: Lakhatás: – Hozzáférés megfelelő és megfizethető lakáshoz; – A fedélnélküliség csökkentése; minden hátrányos helyzetű rétegre kiterjedő lakáspolitika; – A kilakoltatást korlátozó eljárások; – Egyenlő lehetőség a nem belföldiek számára szociális lakáshoz és lakáskedvezményekhez; – Családi szükségleteknek megfelelő lakásépítés és lakáskedvezmények. Egészségügy: – Hozzáférhető, hatékony egészségügyi létesítmények az egész lakosság számára; – A megbetegedést megelőző politika, benne az egészséges környezet biztosítása; 41


42

– Munkaköri veszélyek eltávolítása úgy, hogy törvény szavatolja és biztosítsa a gyakorlatban a munkahelyi biztonságot és egészséget; – Anyaság védelme. Oktatás: – Ingyenes alapfokú és középfokú oktatás; – Ingyenes és hatékony pályaválasztási szolgáltatások; – Hozzáférés az alapoktatáshoz (általános és szakközépiskolai oktatás), az egyetemi és nemegyetemi felsőfokú oktatáshoz, a szakképzéshez, beleértve a továbbképzést is; – Sajátos intézkedések a külföldi rezidensek számára; – Fogyatékos gyermekek beintegrálása az iskolai főáramba; – Fogyatékos emberek oktatáshoz és szakképzéshez jutása. Foglalkoztatás: – Kényszermunka tilalma; – A 15 év alatti gyermekek foglalkoztatásának tilalma; – Speciális munkafeltételek 15 és 18 éves életkor között; – Jog ahhoz, hogy az egyén szabadon választott foglalkozással keresse meg a kenyerét; – Teljes foglalkoztatást biztosító gazdasági és szociálpolitika; – Méltányos munkakörülmények a fizetést és munkaidőt illetően; – Védelem a szexuális és pszichés zaklatás ellen; – Jog a szakszervezetek és a gazdasági és szociális érdekeket védő munkavállalói szervezetek létrehozására; személyes választási szabadság a csatlakozásra vagy sem; – Közös konzultáció, kollektív béralku, egyeztetés és önkéntes döntőbíráskodás; – Védelem elbocsátás esetén; – Jog a sztrájkhoz; – Munkához való hozzájutás fogyatékkal élők számára. Jogi és szociális védelem: – Gyermekek jogi státusa; – Fiatal szabálysértők kezelése; – Védelem a visszaéléssel és túlkapásokkal szemben; – A kizsákmányolás bármely formájának tilalma (szexuális vagy egyéb); – A család jogvédelme (házastársak egyenlősége egymás között és a gyermekek felé, a gyermekek védelme a szülők különválása esetén); – Jog a társadalombiztosításhoz, szociális jóléti ellátáshoz és szociális szolgáltatásokhoz; – Védelem a szegénység és szociális kirekesztettség ellen; – Gyermekellátás; – Speciális intézkedések az időskorúak számára. Személyek mozgása: – Jog a családegyesítéshez; – Jog arra, hogy a belföldi lakosok elhagyják az országot; – Eljárásbeli biztonság kitoloncolás esetén; – bevándorlási formaságok egyszerűsítése. Diszkriminációmentesség: – Jog arra, hogy férfiak és nők egyenlő elbánásban részesüljenek és egyenlő esélyeket kapjanak a munkavállalásban; – Biztosíték minden belföldi és legálisan tartózkodó és/vagy dolgozó külföldi számára, hogy a chartában megfogalmazott valamennyi joguk fajra, nemre, életkorra, bőrszínre, nyelvre, vallásra, véleményre, nemzeti származásra, szociális háttérre, egészségi állapotra vagy nemzeti kisebbséghez való tartozásra való tekintet nélkül érvényesülnek; – Diszkrimináció tilalma a családban betöltött szerep alapján; – A fogyatékkal élők joga a szociális integrációra és a közösség életében való részvételre.

42


43

Megválaszolandó kérdés, hogy az EU-nak vagy az EK-nak csatlakoznia kell-e az Európai szociális chartához (és az emberi jogok európai egyezményéhez). A Parlament mindig is támogatta ezt, azonban a Bíróság azon az állásponton van, hogy az EK-nak nincs jogalapja egy ilyen lépéshez. A charta és az egyezmény formális csatlakozás vagy belépés nélkül is bekerülhet a közösségi jogrendbe. A csatlakozás sajátos problémája, hogy mivel mindkét charta magasabb szintű jogforrás, mint az EU törvények, az Európai Bíróság által hozott precedensjogi határozatait az emberi jogok európai bírósága felülvizsgálhatja Strasbourgban.

2. A munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartája A munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartáját 1989. december 9-én minden EK tagállam aláírta az Egyesült Királyság kivételével. Ez nem jelent kötelező érvényű EU jogszabályt, és nem jelent a nemzetközi jog szerint kötelező érvényű szerződést sem az aláíró tagállamok között. Egyszerűen a tagállamok államfőinek vagy kormányfőinek ünnepélyes nyilatkozata. Segítségül hívható az EK szerződés rendelkezéseinek értelmezéséhez, mivel tükrözi a tagállamok közös nézeteit és hagyományait, és olyan alapelvek nyilatkozatát képviseli, amelyeket az EU és tagállamai tiszteletben kívánnak tartani. A szintén államfői vagy kormányfői szinten elfogadott közösségi charta megvalósítására irányuló akcióprogrammal együtt a Bizottság sok esetben használja az általa javasolt irányelvek megalapozására. A munkavállalók szociális alapjogainak közösségi chartájának I. címe a következő területeken fogalmaz meg jogokat: ♦ Szabad mozgás; ♦

Munkavállalás és javadalmazás;

♦

Élet- és munkakörülmények javítása;

♦ Szociális védelem; ♦

Társulási jog és kollektív bértárgyalás;

♦

Szakképzés;

♦

Egyenlő bánásmód férfiak és nők számára;

♦

Dolgozók tájékoztatása, konzultációja és részvétele;

♦

Egészségvédelem és biztonság a munkahelyen;

♦

Gyermekek és serdülők védelme;

♦

Időskorúak;

♦

Fogyatékkal élők.

A közösségi charta II. címe leszögezi, hogy általában a tagállamok feladata biztosítani a szociális alapjogokat a nemzeti gyakorlatnak megfelelően. Az EU csak annyiban intézkedik, hogy a charta 29. és 30. cikke értelmében a Bizottság feladata éves beszámolót készíteni a charta alkalmazásáról és beterjeszteni azt a Tanácshoz, a Parlamenthez és a Gazdasági és Szociális Bizottsághoz. Következésképpen a szakirodalom már rögzítette, hogy az Európai Tanács európai szociális chartája (lásd a fenti 1. pontot) jobb védelmet nyújt a szociális alapjogoknak, mint az EU tagállamok közösségi chartája. Most, hogy az amszterdami szerződés segített megtalálni a szociális alapjogok helyét az EU-ról szóló egyezmény preambulumában, a Bíróság jobban figyelembe veheti azokat – mint az integráció

43


44

mozgatórugója – az alapjogokkal kapcsolatos precedensjogi ítéleteiben, és így azok az alapjogi rendszer fontos elemeivé válhatnak.

3. EU alapjogi charta

44


45

II. MELLÉKLET A MINIMUM JÖVEDELMI STANDARDOK DEFINÍCIÓJA

„A minimum jövedelmi standardok definíciója” – írta John Veit-Wilson, megjelent: Routledge International Encyclopaedia of Social Policy 2006. A minimum jövedelmi standardok (angol mozaikszóval MIS) olyan politikai szempontok, amelyeket egyes kormányok nyíltan vagy burkoltan arra használnak, hogy felmérjék a jövedelmi szintek megfelelőségét egyes valós minimum életszínvonalak esetében, adott időszakban, a lakosság teljes egészére vagy egyes rétegeire vonatkozóan, és ezt formális közigazgatási eszközbe vagy más szimbolikus megoldásba ágyazzák. Veit-Wilson egy olyan kifejezést alkotott 1994-ben, amely megkülönbözteti a kormányzati standardokat két más, a minimum jövedelmek megfelelőségének értékeléséhez rendszerint használt mértéktől – (1) a normatív és empirikus társadalomtudományi mértéktől, amellyel a jövedelmi szegénységet definiálják és mérik (szegénységi küszöb); és (2) a szociális juttatások szintjétől (esetenként „hivatalos szegénységi küszöbök”). A három mérce a megfelelőségi standardok tudományos vagy politikai hitelességében tér el egymástól. Egy adott társadalomban a minimum jövedelmi standardok megfelelőségére vonatkozó tudományos megállapításoknak érvényesnek kell lenniük, függetlenül azok politikai vagy gazdasági vonatkozásaitól. Ezzel szemben a szociális juttatási szintek inkább olyan politikai megfontolásokon alapulnak, mint megvalósíthatóság és költség, és ritkán a megfelelőséggel kapcsolatos bizonyítékokon. Ezzel ellentétben a minimum jövedelmi standardok a megfelelőség politikailag hihető jelzéseire épülnek, és a kormány értékeit és ideológiáját, valamint választási szempontjait tükrözik. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy saját szempontjaikhoz a kormányok maguk nem használják a minimum jövedelmi standardokat, és egyes szerzők tévesen használják azokat a szociális juttatások általános mércéjeként, összetévesztve egy normatív standardot a minimális ellátással. A kormányok az alábbi három célra használják a minimum jövedelmi standardokat – •

Irányelvek a jövedelem-karbantartási rendszer különböző lépcsőinek a meghatározásához, pl. minimálbérek, jövedelemadó küszöbök és bíróságilag el nem vonható minimum jövedelmek, társadalombiztosítási juttatások vagy szociális juttatások. A képletek gyakran fejezik ki a juttatásokat a minimum jövedelmi standardhoz viszonyítva.

•

Szempontok annak megállapítására, hogy a jövedelem-karbantartási rendszer elemei mennyire megfelelőek ahhoz, hogy politikailag elfogadható életszínvonalat lehessen elérni.

•

Mércék a „szegénység állapotában” lévő lakosságcsoportok statisztikai célú azonosítására és megszámlálására, és a szegénységi szakadék kiszámítására e mércék alapján, továbbá az alacsony jövedelmű háztartások jogosultságának megállapításához a jövedelemkorrekciós vagy egyéb programoknál.

A minimum jövedelmi standardokat – vagy inkább azokat a közigazgatási eszközöket, amelyekben ezek testet öltenek – nem feltétlenül csak arra használják, hogy a jövedelemkarbantartási rendszer legalsó szintjén szolgáljanak támpontul (rendszerint szociális segély a legszegényebbeknek). Veit-Wilson nemzetközi tanulmánya (1998) csak tíz olyan országot talált, ahol a minimum jövedelmi standardokat használták, és ebből nyolc a magasabb 45


46

jövedelmi szintekhez használta azokat. Egy OECD tanulmány (Eardley, T. et al. (1996), Social Assistance in OECD Countries, Szociális segély az OECD országokban, London: HMSO) 24 olyan országot említ, ahol szociális segélyprogramok vannak. Habár úgy tartják, hogy ezek általában alacsony életszínvonalat jeleznek (függetlenül attól, hogy a gyakorlati bizonyítékok esetleg azt mutatják, hogy ez az életszínvonal az adott jövedelemszint mellett elérhető), sokuk nem állítja, hogy a megfelelőségi standardok részvételének arányát nem érik el – hogy elkerüljék a szociális kirekesztettséget. A kormányok által a minimum jövedelmi standardok szimbolizálására vagy beépítésére használt eszközök – •

Kötelező minimumbér rendelkezések, amelyek értelmében a teljes munkaidőben dolgozó munkavállalónak a szociális részvételének megfelelő jövedelmet kell keresnie.

•

Minimum állami nyugdíjszintek, amelyeket a megfelelőséggel kapcsolatos politikai konszenzus révén érnek el.

•

Az alacsony életszínvonal költségének empirikus mérése a lakosság magatartásának, az alacsony jövedelmű háztartások tényleges fogyasztási szokásainak vizsgálata alapján, vagy mérsékelt életszínvonal kialakítására irányuló költségvetési elemzések alapján.

Ha nincsenek évente újratárgyalva, akkor az ilyen eszközök alapjait rendszeresen áttekintik és a közbeeső években a bázisszámokat gyakran frissítik valamilyen ár vagy jövedelmi index szerint. Magukat a jövedelem-karbantartási rendelkezéseket gyakran módosítják politikai útmutatások alapján, ide tartozhat a minimum jövedelmi standardokra vonatkozó útmutatás. A kormány választása a konvencionális értékeket, feltételezéseket és eszközöket tükrözi olyan kérdésekben, hogy a minimum jövedelmi standardoknak vajon minden állampolgárra vagy csak az alacsony jövedelműekre vonatkozóan kell a megfelelő jövedelmeket tükrözni – ez a társadalmi rétegződés egyik kérdése – és hogy a minimum jövedelmi standardoknak kapcsolódniuk kell-e a z emberek normális elvárt jövedelemforrásához (átlag vagy minimálbérek) vagy pedig csak a kormány azon feladatához, hogy megfelelő jövedelem karbantartást biztosítson a kereset hiányában. A választás attól is függ, hogy a minimum jövedelmi standardok politikusai megfelelő életszínvonalat tapasztalnak-e összetétel és költségek szempontjából (költségvetési standardok), van-e politikai vagy lakossági konszenzus a minimum tűrhető szintekkel kapcsolatban (magatartási standardok), vagy milyen a kapcsolatuk más mutatókkal (statisztikai standardok). A hatékony minimum jövedelmi standardokkal kapcsolatos politikai megfontolások között található a lakossági elfogadhatóság, a statisztikai vagy más módszertani védhetőség, és az operatív megvalósíthatóság (Citro, C. és Michael, R. (eds.) (1995), Measuring Poverty: A new approach, A szegénység mérése: egy új megközelítés, Washington DC: Nemzeti Academy Press). További olvasmányok Veit-Wilson, J. (1998), Setting Adequacy Standards: How governments define minimum incomes (Megfelelőségi standardok felállítása: hogyan definiálják a kormányok a minimum jövedelmet?), Bristol: A Policy Press.

46

Döntő csapás a szegénység felszámolásában. A szociális standardokról szóló EU kezdeményezés felé

Recommend Documents