Diplomová práce. Státní rozpočet z pohledu ústavního práva. Martin Vašica

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra ústavního práva a politologie

Diplomová práce Státní rozpočet z pohledu ústavního práva

Martin Vašica

2007

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma ,,Státní rozpočet z pohledu ústavního práva“ zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny

Obsah Úvod

4

1. Pojem státního rozpočtu

6

1.1. Pojem státního rozpočtu

6

1.1.1. Jednotlivé definice státního rozpočtu

6

1.2. Funkce státního rozpočtu

8

1.3. Rozpočtová soustava

9

1.4. Rozpočtový výhled

10

1.4.1. Střednědobý výhled

10

1.4.2. Střednědobý výdajový rámec

11

1.5. Rozpočtové zásada – obecně

11

1.6. Rozpočtové zásady z pohledu ústavního práva

13

1.7. Obsah státního rozpočtu ČR

14

1.7.1. Příjmy rozpočtu

15

1.7.2. Výdaje rozpočtu

17

1.7.3. Některé další prvky obsahu

17

1.8. Prameny rozpočtového práva v ČR

18

1.8.1. Ústavní prameny

19

1.8.2. Finanční prameny

19

2. Sepětí s vývojem ústavního práva a parlamentních institucí v historii

21

2.1. Vývoj do roku 1918 – obecné poznatky

21

2.2. Vývoj do roku 1918 na našem území

23

2.3. Období let 1918 – 1948 na našem území

23

2.4. Období let 1948 – 1989 na našem území

25

2.5. Rozpočty územních samospráv 1918 – 1948 na našem území

27

2.6. Rozpočty územních samospráv 1948 až současnost na našem území

28

3. Současná ústavní úprava státního rozpočtu

30

3.1. Významné ústavně-právní předpisy týkající se státního rozpočtu

30

3.1.1. Článek 33 Ústavy

30

3.1.2. Článek 42 Ústavy

31

3.1.3. Ostatní ústavní prameny

33

3.2. Úprava rozpočtového hospodaření v ústavách jiných států

34

3.2.1. Zvláštnosti některých evropských ústav

36

2

4. Pravidla pro přijímání zákona o státním rozpočtu

38

4.1. Proces sestavování rozpočtu

38

4.2. Proces schvalování rozpočtu

39

4.3. Rozpočtové provizorium

40

5. Zvláštnosti zákona o státním rozpočtu

42

5.1. Zákon o státním rozpočtu jako právní předpis

42

5.2. Legislativní rozdíly mezi přijímáním zákona o státním rozpočtu a ostatními zákony

43

5.3. Problematika tzv. legislativních jezdců

44

5.4. Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 21/01

46

5.4.1. Podstata předmětného nálezu

46

5.4.2. Právní závěry Ústavního soudu

48

5.4.3. Důsledky předmětného nálezu

51

6. Kontrola plnění státního rozpočtu

53

6.1. Průběžná a následná kontrola

53

6.2. Porušování rozpočtové kázně

54

6.3. Nejvyšší kontrolní úřad

55

6.3.1. Historie kontroly v českých zemích

55

6.3.2. Současný stav

57

6.4. Státní závěrečný účet, mimořádný státní závěrečný účet

57

7. Vliv přistoupení k EU na rozpočtové hospodaření státu

60

7.1. Rozpočtové zásady v EU

60

7.2. Zákon č 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech

61

8. Návrhy na ústavní úpravu státního rozpočtu

64

8.1. Poslanecké návrhy na úpravu ústavního zakotvení státního rozpočtu

66

Resumé

69

Seznam použitých pramenů

71

3

ÚVOD: Státní rozpočet je nejvýznamnějším veřejným rozpočtem, protože soustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy. Je nejvýznamnějším nástrojem stabilizační politiky státu. Je nejdůležitějším finančním nástrojem využívaným ústřední vládou v hospodaření státu, k financováním státních netržních činností. Jistě by se dala uvést i další ,,nej“, ovšem myslím si, že pro ilustraci tento výčet stačí. Institut státního rozpočtu má v moderních státech svou nezastupitelnou úlohu, a to nejen svou důležitostí pro fungování státu jako instituce, ale i tím, jak se dotýká každého jednotlivého občana daného státu. Tento institut v sobě zahrnuje mnohé vědecké obory, je výrazně multidisciplinární, a to ekonomií počínaje, pokračujíc přes jeho právní stránku a politikou konče. Právě spojení rozpočtu a politiky, resp. každoroční schvalování rozpočtu na parlamentní půdě a časté boje politiků o konečnou podobu státního rozpočtu, to vše společně s pochopitelnou medializací má za následek, že problematika státního rozpočtu je vnímána nikoli pouze hrstkou odborníků, ale širokou veřejností. Díky všem těmto výše uvedeným skutečnostem je proto pochopitelné, že problematika státního rozpočtu je díky odborným vědeckým kruhům zpracována do té míry, která odpovídá důležitosti tohoto institutu. Odborná pojednání, knihy, články v časopisech a mnoho dalších pramenů dělají ze státního rozpočtu odborně rozsáhlý a kvalitně zpracovaný institut. Tuto tezi však nemůžeme považovat za stoprocentně platnou a to je také jeden z důvodů, proč jsem si vybral právě toto téma jako svoji diplomovou práci. Pokud se totiž podíváme pozorněji, zjistíme, že literatura, zabývající se státním rozpočtem, je v drtivé většině zaměřena na jeho ekonomickou stránku. I rozpočtové právo, vyučované na vysokých školách, nahlíží na státní rozpočet především z ekonomických pozic. Ústavněprávní úprava, a potažmo i literární prameny k tomuto tématu, jsou však velice kusé. Tomu se však nelze divit, pokud si uvědomíme, jak macešsky se k tomuto významnému institutu chová česká ústava, resp. celý český ústavní pořádek. Zde se lze ztotožnit s názorem Jana Bárty na ústavněprávní úpravu rozpočtu, jež podle něj ,,se zabývá jedinou fází celého procesu, a navíc ještě jen z jediného hlediska (procedura v parlamentu, ústavní následky neschválení státního rozpočtu)“ a ,, úpravu ústavněprávní můžeme považovat za zcela izolovanou“1 1

Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, 3/1997, s. 240

4

Cílem této mé práce je tedy především uspořádat názory a poznatky ústavních odborníků na státní rozpočet a vytvořit tak související a navzájem propojený celek. Přesto však nelze vynechat ani ekonomickou stránku rozpočtu, která bude mít v mé práci sice podružné, přesto nezastupitelné místo. Práce bude rozdělena do osmi kapitol. První kapitola bude věnována obecně pojmu státního rozpočtu, a to konkrétně jeho obecné charakteristice, dále jeho funkcím, v nichž je ukryta jeho podstata a význam, rozpočtové soustavě, rozpočtovým zásadám, obsahu státního rozpočtu a pramenům rozpočtového práva. Půjde zde tedy především o ekonomický pohled, který je v této oblasti dominantní. Druhá kapitola bude popisovat historii rozpočtu jako institutu, a to od prazákladů rozpočtového hospodaření ve středověkém Řecku a Římě až po dějiny rozpočtového hospodaření v českých zemích a českém státě. Třetí kapitola bude zaměřena na právní úpravu rozpočtu, a to z pohledu ústavněprávního a na komparaci s vybranými evropskými ústavami. Čtvrtá kapitola se bude týkat legislativního procesu při sestavování a schvalování rozpočtu a jeho pravidel. V páté kapitole se blíže podívám na jednotlivé právní zvláštnosti, dotýkající se rozpočtu. Zvláštní pozornost budu věnovat otázce legislativních rozdílů mezi příjímáním zákona o státním rozpočtu a ostatními zákony. Šestá kapitola pojednává o kontrolních mechanismech, souvisejících s plněním rozpočtu, o porušování rozpočtové kázně a o státním závěrečném účtu. Sedmá kapitola bude zaměřena na změny rozpočtového práva, které souvisejí se členstvím České republiky v EU. A konečně závěrečná osmá kapitola bude věnována úvahám o rozpočtu de lege ferenda.

5

1. Pojem státního rozpočtu 1.1. Pojem státního rozpočtu Státní rozpočet a vůbec sám pojem rozpočet, je, jak jsem již uvedl, pojem velmi široký. Nejenže je státní rozpočet velmi složitý z hlediska své struktury a obsahu, ale svoji roli zde hraje i fakt, zda se na něj díváme z pozice politika, ekonoma, právníka apod. V odborné literatuře proto stěží najdeme jednotnou definici, která by platila beze zbytku a za všech okolností. Nicméně jistá definice je přece jen třeba a dá se nalézt. Tato definice sice platí za všech okolností, její nevýhodou však pochopitelně je značná obecnost, někdy až vágnost. Podle této nejširší definice můžeme obecný pojem rozpočet chápat jako ,,přehled vydání nějakého soukromého nebo veřejného hospodářství pro určité období a přehled příjmů taktéž pro určité rozpočtové období“.2 Podobně můžeme i státní rozpočet chápat jako ,,produkt historického vývoje společnosti a její ekonomiky a charakterizovat jej jeho základní funkcí, tj. jako dokument schválený nejvyšším orgánem státu, zákonodárným sborem, a stanovící předpokládané příjmy a výdaje státu na jednoroční období“.3 Vznik institutu státního rozpočtu je spjat s přirozeným rozvojem lidského společenství a s rozvojem organizovaných státních útvarů. Je to tedy stejně starý institut, jako je stát, příp. jiná forma státní organizace. I když o prvních moderních státních rozpočtech můžeme hovořit až v souvislosti s rozpočty vznikajícími v 19. stol., některé jednotlivé aspekty rozpočtů jsou mnohem staršího data. Od vzniku prvních států byla uplatňována myšlenka, že stát jako suverén si má rezervovat určité veřejné statky, které může posléze použít pro svůj další rozvoj. Zpočátku se tak dělo formou státních pokladen, postupně se však přecházelo k institutu státního rozpočtu. Rozpočet zde plnil především svoji ekonomickou funkci, tedy přerozdělování veřejných statků ve společnosti. Převádění těchto statků od těch, kteří je vytvořili k těm, kteří toto nečiní, patří mezi základní činnosti státu. Míra tohoto přerozdělování pak přímo ovlivňuje nejen stupeň solidarity mezi obyvatelstvem, ale má značný vliv i na stabilní vývoj a výkon dané státní ekonomiky.

1.1.1. Jednotlivé definice státního rozpočtu Vraťme se opět k samotnému pojmu státní rozpočet a jeho možným definicím. Sice jsme si již řekli, že univerzální definice státního rozpočtu neexistuje, pokud se však na 2 3

Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 291 Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 17

6

tento pojem díváme pouze z určitého úhlu, či nás zajímá jen jeho určitá stránka, definicí lze nalézt hned několik. Na státní rozpočet se můžeme dívat z pěti základních hledisek, kdy rozpočet chápeme jako:

a) centralizovaný peněžní fond b) účetní bilanci příjmů a výdajů c) finanční plán d) nástroj řízení a veřejné politiky e) právní předpis

Ad a) státní rozpočet jako centralizovaný peněžní fond bychom mohli definovat jako nejdůležitější fond celé rozpočtové soustavy, který funguje na principu nenávratného, nedobrovolného a neekvivalentního rozdělování veřejných statků ve společnosti. Formou státního rozpočtu tak stát financuje svou činnost. Hospodaření peněžního fondu často končí saldem, vyrovnané hospodaření je spíše výjimečné. Ad b) státní rozpočet lze vnímat i z účetního hlediska jako bilanci příjmů a výdajů. Státní rozpočet zde může figurovat jako vyrovnaný, přebytkový či schodkový. Podstatou bilance jsou běžné (tj. každý rok se pravidelně opakující) a kapitálové (zpravidla jednorázové a neopakující se) příjmy a výdaje státního rozpočtu. Rozpočet se tak člení na běžnou část rozpočtu a na kapitálovou část rozpočtu. Obsahem běžného rozpočtu tak jsou běžné příjmy a běžné výdaje, a to především tzv. mandatorní výdaje, které tvoří asi 90% výdajů českého státního rozpočtu. Z pohledu účetní bilance by měl být státní rozpočet z dlouhodobého hlediska vyrovnaný nebo přebytkový. Krátkodobý schodek může stát pokrýt např. státními pokladničními poukázkami, avšak dlouhodobý schodek státního rozpočtu by už měl být pro zodpovědné orgány impulsem k přehodnocení priorit v systému příjmů a výdajů. Kapitálový rozpočet, jak už vyplývá z jeho povahy, vyrovnaný být nemusí. Součástí kapitálových výdajů jsou totiž nejčastěji investice do finančně náročných projektů pro veřejný sektor. K ufinancování těchto projektů jsou proto často využívány návratné zdroje, např. příjmy státu z emisí jeho státních dluhopisů. Ad c) státní rozpočet jako finanční plán na celé rozpočtové období. Toto rozpočtové období je jednoleté a zpravidla se shoduje s kalendářním rokem, tedy začíná 1. ledna a končí 31. prosince (existují však i výjimky, např. v USA začíná rozpočtové období 1. října a končí 30. září). Základem je zde sestavování rozpočtových prognóz a to jak 7

krátkodobých, tak i dlouhodobých, jejichž kvalita se promítá do následných kvalit rozpočtu. Účelem prognóz je především odhad budoucích příjmů a výdajů státního rozpočtu plus odhad dalších činitelů, které mohou mít na rozpočet vliv, jako např. míra inflace či změny v daňové soustavě. Na rozpočtové prognózy má vliv přímé plánování příjmů a výdajů. Zde jsou možné dva způsoby. Zaprvé je možné začít s plánováním výdajů, kdy se stanoví nutné výdaje a následně se hledají zdroje na jejich pokrytí. Druhý přístup je opačný, tj. jsou stanoveny příjmy, které pak fungují jako rozpočtové omezení při kalkulacích o výdajové stránce. Ad d) státní rozpočet funguje jako nástroj rozpočtové a fiskální politiky státu. Jde zde především o shromažďování a následné přerozdělování finančních prostředků k ovlivňování ekonomických ukazatelů ve státě. Jedná se zejména o tempo hospodářského růstu, míru inflace, míru nezaměstnanosti a další makroekonomické ukazatele. Ad e) státní rozpočet jako právní předpis, tedy zákon o státním rozpočtu, schvalovaný PS PČR, bude podrobněji rozebrán v samostatné kapitole č. 4, týkající se přijímání zákona o státním rozpočtu.

1.2. Funkce státního rozpočtu Význam státního rozpočtu se projevuje v jeho funkcích. Těch je sice několik, avšak je mezi nimi patrná jasná provázanost a tak se také musejí chápat, tedy nikoliv každá zvlášť, ale v souvislostech. Pokud bychom chtěli zmínit alespoň ty nejdůležitější, bezesporu mezi ně patří funkce fiskální, funkce alokační, funkce redistribuční a dále funkce stabilizační a kontrolní. Fiskální funkce je absolutním základem fungování všech rozpočtových soustav, neboť jejím posláním je soustředit dostatečné množství finančních prostředků, které umožňují státu plnit jeho úkoly. Na toto přímo navazuje funkce alokační, tj. ovlivňování rozmísťování výrobních zdrojů podle potřeb hospodářského rozvoje.4 Toto rozdělování zde není myšleno jako pouhé přerozdělování peněz státem (to spadá spíše pod redistribuční funkci), ale jde tu spíše o to, že stát vynakládá své finanční prostředky na produkci takových veřejných statků a služeb, které poté poskytuje svým občanům buď bezplatně, nebo ve zvýhodněném režimu. Výše výdajů státu na jeho alokační činnost

4

Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 21

8

přitom závisí na celkové finanční situaci, tudíž čím bohatší či ekonomicky výkonnější stát, tím vyšší alokační činnost. Podstatou redistribuční funkce je přerozdělování veřejných statků ve společnosti. Tímto se tato funkce trochu podobá funkci alokační, její účel je však jiný. Účelem redistribuční funkce je totiž takové rozdělování, které vede ke zmírňování sociálních nerovností mezi jednotlivými skupinami obyvatel. Nástrojů, kterými může stát dosáhnout tohoto svého cíle, je nespočet. Může tak učinit přímo, např. poskytováním různých dotací, výhod či bezplatných služeb konkrétním občanům, resp. skupinám občanů, kteří jsou sociálně slabí. Může tak učinit i nepřímo, a to nejčastěji formou nestejného zdanění buď určitých výrobků (např. nízké daně na základní potraviny a naopak vysoká daň na luxusní zboží) anebo přímo nestejné zdanění občanů podle výše jejich příjmů (bohatí platí více, chudí méně). Úkolem stabilizační funkce je podpora a udržování stabilního hospodářského růstu a zároveň zmírňování negativních vlivů na chod ekonomiky, mezi něž patří především inflace, vysoká míra nezaměstnanosti apod. Zřejmý je i účel kontrolní funkce, tedy kontrola příjmů a výdajů státního rozpočtu a způsobu, jakým se s nimi zachází.

1.3. Rozpočtová soustava Státní rozpočet jakožto institut samozřejmě neexistuje v žádném vzduchoprázdnu, ale je jedním z prvků tzv. rozpočtové soustavy. Pod pojmem rozpočtová soustava se někdy rozumí pouze soustava rozpočtových orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných prostředků, kontrolují plnění veřejných rozpočtů. V jiném pojetí se rozpočtovou soustavou označuje soustava veřejných rozpočtů a soustava rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, kdy jednotlivé rozpočty se považují za články rozpočtové soustavy. Do rozpočtové soustavy se dají zařadit i orgány, které zajišťují a účastní se celého rozpočtového procesu, i ty orgány, které tento proces kontrolují. Někteří autoři zařazují do rozpočtové soustavy i vztahy, které jsou spojené s tokem peněžních prostředků v rámci rozpočtové soustavy. Jindy se chápe rozpočtová soustava jako souhrn jak veřejných rozpočtů, popřípadě dalších státních fondů, tak orgánů a institucí z oblasti veřejných financí.5 Pokud tedy chceme státní rozpočet zařadit na konkrétní místo v rozpočtové soustavě, můžeme tak učinit takto: státní rozpočet jako centralizovaný rozpočet tvoří spolu

5

Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 115

9

s decentralizovanými rozpočty (obcí, krajů) dva články tzv. soustavy veřejných rozpočtů. A soustava veřejných rozpočtů pak spolu se soustavou mimorozpočtových fondů tvoří dva články rozpočtové soustavy.

1.4. Rozpočtový výhled Každoročně sestavovaný zákon o státním rozpočtu v sobě vždy obsahuje vedle samotného rozpočtu i rozpis svých ukazatelů a východiska daného rozpočtu. Jedná se o tzv. rozpočtový výhled. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,rozpočtová pravidla“), který tuto problematiku právně upravuje, stanoví, že východiskem pro tvorbu státního rozpočtu je střednědobý výhled a střednědobý výdajový rámec.

1.4.1. Střednědobý výhled Střednědobý výhled obsahuje očekávané příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů na jednotlivá léta, na která je sestavován, a předpoklady a záměry, na základě nichž se tyto příjmy a výdaje očekávají a plánují. Mezi tyto předpoklady patří zejména očekávaný růst nebo pokles HDP a spotřebitelských cen, dále předpoklady a záměry vlády týkající se příjmů, výdajů a salda státního rozpočtu a mnoho dalších. Pokud se očekává schodek státního rozpočtu, obsahuje střednědobý výhled i předpokládaný způsob jeho financování. Střednědobý výhled se sestavuje na období 2 let bezprostředně následujících po roce, na který je předkládán státní rozpočet. V případě úvěrů, na které byla poskytnuta státní záruka, odpovídá období střednědobého výhledu stanovené době jejich splácení. Střednědobý výhled vypracovává ministerstvo financí v součinnosti se správci jednotlivých rozpočtových kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy a předkládá jej vládě společně s návrhem státního rozpočtu. Termín pro předání podkladů pro vypracování střednědobého výhledu, jejich rozsah a strukturu stanoví ministerstvo vyhláškou.6 Vláda poté projedná návrh střednědobého výhledu současně s návrhem státního rozpočtu. Schválený střednědobý výhled předkládá vláda samostatně na vědomí Poslanecké sněmovně současně s návrhem zákona o státním rozpočtu.7

6

Vyhláška č. 267/2001 Sb., kterou se stanoví rozsah a struktura podkladů pro vypracování střednědobého výhledu státního rozpočtu a termíny pro jejich předání, ve znění pozdějších předpisů 7 Blíže viz. § 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů

10

1.4.2. Střednědobý výdajový rámec Střednědobý výdajový rámec tvoří celkové výdaje státního rozpočtu a státních fondů na každý z roků, na který je sestavován střednědobý výhled, a stanoví jej na návrh vlády Poslanecká sněmovna v usnesení k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu, a to vždy jednou částkou. Jediné výdaje, které se do této částky nezapočítávají, jsou realizace státních záruk (jen ty, které nabyly účinnosti do 30. 4. 2004) a návratné finanční výpomoci. Částka střednědobého výdajového rámce na první rok střednědobého výhledu vychází z částky střednědobého výdajového rámce na týž rok uvedené ve střednědobém výdajovém rámci v usnesení Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na běžný rok. Při vypracovávání návrhu zákona o státním rozpočtu na další rok se částka střednědobého výdajového rámce uvedená v usnesení Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na běžný rok upraví pro účely částky, která má být uvedena jako celkové výdaje státního rozpočtu na další rok. Vláda v případě, že jí navrhovaná částka střednědobého výdajového rámce na první rok střednědobého výhledu není shodná s částkou střednědobého výdajového rámce na týž rok stanovenou Poslaneckou sněmovnou v usnesení k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na běžný rok jakožto částka střednědobého výdajového rámce na druhý rok střednědobého výhledu, vypracovává odůvodnění této změny. Vedle toho vypracovává i odůvodnění změny částky střednědobého výdajového rámce na další rok. Odůvodnění těchto změn předkládá vláda Poslanecké sněmovně zároveň s návrhem zákona o státním rozpočtu na další rok.8

1.5. Rozpočtové zásady - obecně Jak jsem již dříve uvedl, pod pojem ,,státní rozpočet“ nemůžeme zařadit pouze výslednou bilanci, finanční plán či právní normu, ale je třeba jej chápat v širším smyslu a to především jako určitý proces. Teprve pokud spojíme jednotlivé fáze takovéhoto procesu (fáze přípravy státního rozpočtu, fáze jeho schvalování, jeho plnění, kontroly atd.), vyjde nám ucelený pohled na tuto problematiku. A pokud má tento proces splnit svůj cíl, musí se při jeho realizaci dodržovat jistá pravidla, jisté mantinely, které nelze překračovat. Rozpočtové právo tato pravidla označuje jako rozpočtové zásady. Rozpočtové zásady představují určitý systém poznatků, zkušeností, které se nahromadily

8

Blíže viz. § 8a zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů

11

v průběhu historického vývoje státního rozpočtu a rozpočtového procesu, kterými se vyjadřují a odráží určité zákonitosti. Mají teoreticky představovat systém poznatků, zevšeobecněných zkušeností, které se nahromadily v průběhu historického vývoje státního rozpočtu a rozpočtového procesu.9 Tyto zásady se klasicky dělí na dvě skupiny, a to zaprvé na zásady uplatňované při řízení rozpočtového procesu a zadruhé na zásady uplatňované při hospodaření s rozpočtovými prostředky.10 V obou skupinách je těchto zásad poměrně mnoho, nebudu je tedy popisovat všechny, ale uvedu pouze ty nejdůležitější. Z první skupiny jsou to zásada každoročního sestavování a schvalování státního rozpočtu, zásada reálnosti a pravdivosti státního rozpočtu, zásada účelovosti, zásada úplnosti a jednotnosti státního rozpočtu a zásada dlouhodobé vyrovnanosti státního rozpočtu. Do druhé skupiny pak můžeme zařadit především zásadu efektivnosti a hospodárnosti a zásadu omezení rozpočtových přesunů a úhrad potřeb v rozpočtu nezajištěných. Zásada každoročního sestavování a schvalování státního rozpočtu je někdy také označována jako zásada časového použití finančních prostředků. Jde o označení té skutečnosti, že rozpočtové prostředky se dají používat pouze v daném rozpočtovém roce, pro který byly schváleny. Uplatňování této zásady tak zaručuje i realizaci požadavku na přehlednost a kontrolovatelnost hospodaření vlády parlamentem. Zásada reálnosti a pravdivosti státního rozpočtu má zaručit, že bude sestaven pouze takový rozpočet, jehož východiska budou plynout z kvalitní analýzy hospodářských procesů, a tím pádem i z větších šancí na co nejpřesnější odhad budoucího vývoje. Dodržení této zásady navíc umožňuje předcházet možným rozpočtovým přesunům v budoucnu. Zásada účelovosti si klade za cíl, aby veškeré rozpočtové prostředky byly využívány striktně jen k účelům, pro něž byly určeny. Jde zde především o to, aby nedocházelo k přečerpávání financí, tj. k nezákonnému zvýhodňování jedněch potřeb na úkor těch druhých. Zásada úplnosti a jednotnosti státního rozpočtu se týká požadavku, aby veškeré finanční vztahy ve státě byly upraveny jediným velkým rozpočtem. Praktické dosažení tohoto stavu je sice nemožné (musely by se např. zrušit obecní, krajské a jiné rozpočty a vše převést pod státní rozpočet), avšak lze dosáhnout alespoň účelu, pro nějž byla tato

9

Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 151 Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 25

10

12

zásada zformulována. Jednotnost a úplnost se tak projevuje využíváním jednotné rozpočtové skladby platné pro všechny články rozpočtové soustavy.11 Zásada dlouhodobé vyrovnanosti státního rozpočtu, resp. její název, je sama o sobě dostatečně výmluvná. Netýká se však krátkodobých výkyvů, jejichž důsledkem je přebytkový či schodkový rozpočet, neboť tyto případy jsou většinou ospravedlnitelné. Avšak dlouhodobé schodkové hospodaření je velice častý jev v mnoha zemích a potýkají se s ním i nejvyspělejší světové ekonomiky. Zásada efektivnosti a hospodárnosti má za cíl především co nejekonomičtější zacházení s finančními prostředky, a tedy zamezení plýtvání. A konečně zásada omezení rozpočtových přesunů a úhrad potřeb v rozpočtu nezajištěných má zaručit, že možné přesuny v rozpočtu budou probíhat pouze za určitých podmínek a v intencích zákona. Nejčastěji probíhají tyto přesuny formou změny účelového určení daných finančních prostředků, které však lze provádět jen formou rozpočtového opatření.

1.6. Rozpočtové zásady z pohledu ústavního práva Protože tato práce má akcentovat ústavně-právní pohled na problematiku státního rozpočtu, v samostatné podkapitole bych rád zmínil alespoň základní ústavně-právní zásady rozpočtového hospodaření, o kterých se zmiňují rozpočtová pravidla. Některé tyto zásady, které se kryjí se zásadami uvedenými v podkapitole 1.5. však již nebudu znovu opakovat. Tato podkapitola tak bude věnována pouze zásadám ještě neuvedeným. Na prvém místě musíme uvést zásadu legality. Podle čl. 42 odst. 1 Ústavy musí být státní rozpočet schválen zákonem. Není možno jej schválit ani zákonným opatřením Senátu, neboť tento postup výslovně zakazuje čl. 33 odst. 2 Ústavy. Zde je ovšem třeba zmínit, že státní rozpočet a zákon o státním rozpočtu jsou dva rozdílné pojmy. Zásada publicity se projevuje tím, že projednávání i schvalování státního rozpočtu probíhá veřejně. Toto veřejné projednávání má oporu jak v čl. 42 odst. 2 Ústavy, tak i v § 56 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (JŘPS). Projednávání rozpočtových otázek je výrazem ústavně politické odpovědnosti vlády Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), nikoli Senátu.12 Také samotný zákon o státním

11

Viz vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů Filip, J. Ústavní právo České republiky I. díl. Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR. 4. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 177 12

13

rozpočtu, včetně příloh, je zveřejňován ve Sbírce zákonů a tím pádem je přístupný široké veřejnosti. Se zásadou účelovosti, uvedenou v předchozí podkapitole, úzce souvisí zásada speciality státního rozpočtu. Tuto zásadu výslovně stanoví § 101 odst. 3 JŘPS, který stanoví, že součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů. Účelem tohoto ustanovení je zabránit vzniku tzv. jezdců, o nichž budu podrobněji mluvit v páté kapitole. Dále jde o zásadu včasného schválení státního rozpočtu, tedy aby byl státní rozpočet schválen před začátkem rozpočtového roku, pro nějž má platit (§ 9 odst. 1. rozpočtových pravidel). Vláda je tak povinna návrh rozpočtu předložit s dostatečným předstihem (nejpozději 30. září) tak, aby jej Poslanecká sněmovna mohla včas schválit. Účelem této zásady je zabránit možnému stavu, kdy by vláda mohla postupovat v praxi podle svého návrhu bez toho, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou. Na to navazuje zásada periodicity kontroly hospodaření podle státního rozpočtu. Tu zajišťuje podle principů legality, věcné a formální správnosti a účelnosti a hospodárnosti NKÚ (čl. 97 odst. 1 Ústavy, § 4 odst. 1 zákona o NKÚ). Za plnění státního rozpočtu odpovídá vláda Poslanecké sněmovně a předkládá jí k tomu pololetně zprávu (§ 20 odst. 1 rozpočtových pravidel) a každoročně státní závěrečný účet.13 Z ústavně-právního pohledu lze nazírat i na další, již výše uvedené zásady, jako např. zásada každoročního sestavování a schvalování státního rozpočtu. Avšak ani ze zákona o rozpočtových pravidlech se naopak nedá vyvodit zásada úplnosti a jednoty příjmů a výdajů státního rozpočtu. Tato neúplnost vyplývá přímo z § 5 odst. 1 tohoto zákona, podle nějž státní rozpočet představuje finanční vztahy, které zabezpečují financování některých (tedy nikoli všech) funkcí státu v rozpočtovém roce. Některé funkce státu totiž zabezpečují např. státní fondy, jejichž finanční prostředky nejsou součástí státního rozpočtu.

1.7. Obsah státního rozpočtu ČR Pokud bychom chtěli velmi zjednodušovat, mohli bychom říci, že obsah státního rozpočtu tvoří všechny jeho příjmy a všechny jeho výdaje. Ve skutečnosti je toto zjednodušování prakticky nevyhnutelné, neboť téma obsahu státního rozpočtu je co do rozsahu asi nejobsáhlejší částí nauky o státním rozpočtu. Například v této práci často 13

Filip, J. Ústavní právo České republiky I. díl. Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR. 4. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 178 – 179

14

citovaná Doc. Marková vyhradila tomuto tématu prakticky jednu třetinu rozsahu celé své publikace.14 I když je tedy zaměření obsahu státního rozpočtu ryze ekonomické a s právem nemá mnoho společného, je třeba ho zde alespoň zmínit, byť ve velmi zestručněné podobě. Samotné kategorie příjmů a výdajů se dají ještě dále dělit a to více způsoby. Časté je např. dělení příjmů na návratné a nenávratné. Návratné příjmy jsou kategorií, do níž spadají takové finanční prostředky, které se sice dostanou do příjmové stránky státního rozpočtu, ale zároveň je jisté, že poskytovateli těchto příjmů se budou muset tyto finanční prostředky v určitém časovém horizontu (zpravidla několik let) vrátit zpět. Jako vzorový příklad návratných příjmů mohou sloužit finance, které stát získává prodejem státních dluhopisů. Protipólem jsou pak nenávratné příjmy a na tomto principu stojí např. daňové právo. A když už jsme se dotkli daní jako významné složky příjmové stránky státního rozpočtu, časté je i dělení příjmů na daňové a nedaňové. I kategorii výdajů lze členit z mnoha hledisek. Podobně jako příjmy, i výdaje se obvykle člení na návratné a nenávratné. Časté je i členění na výdaje plánované – tedy v budoucnu poměrně přesně předpověditelné, a výdaje neplánované, kdy v tuzemských podmínkách můžeme pod tento pojem zařadit např. výdaje nutné na zmírnění povodňových škod, různé sankce udělované ČR mezinárodními soudy a arbitrážemi apod. Nyní se však již blíže zaměřím na jednotlivé příjmy a výdaje státního rozpočtu.

1.7.1. Příjmy rozpočtu Nejvýznamnější skupinou příjmů státního rozpočtu jsou běžné příjmy, z nichž většina má charakter pravidelně se opakujících příjmů. V nich tvoří největší skupinu daňové příjmy. Do státního rozpočtu ve většině zemí stále plyne největší část daňového výnosu, především daně se stabilním výnosem, nebo v některých zemích významný podíl na jejich výnosu, a to: •

nepřímé spotřební daně, včetně nejstabilnější a výnosné daně z přidané hodnoty, popřípadě podíl na výnosu těchto daní,

•

zpravidla významný podíl na výnosné individuální dani z příjmů a celý výnos nebo podíl na důchodové dani korporací (ze zisku firem),

14

Srovnej Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001

15

•

v některých zemích i majetkové daně nebo jejich podíl. Zpravidla jsou to jednorázové majetkové daně – typu naší daně dědické, daně darovací a daně z převodu nemovitostí.

Výlučným příjmem státního rozpočtu jsou cla, případně dovozní či vývozní daně. Cla jsou platby charakteru veřejné jednorázově placené daně, které jsou vybírány z hodnoty zboží při přechodu státní hranice a jsou odváděny do státního rozpočtu. Cla (dovozní i vývozní) mají povahu nepřímé specifické selektivní spotřební daně, zpravidla uvalované na některé druhy zboží. Jejich výši určuje zpravidla celní sazebník. Na rozdíl od cel dovozní či vývozní daně, jsou-li uvalovány, jsou uvalovány zpravidla na všechno zboží, které přechází státní hranici. Jsou příjmem státního rozpočtu. Poněvadž cla a dovozní či vývozní daně jsou překážkou mezinárodního obchodu a mezinárodní ekonomické spolupráce, postupně se od nich upouští (viz v rámci dohody GATT, resp. nástupnické WTO).15 Další skupinu příjmů představují různé poplatky, především za soudní a správní úkony. Zatímco daně jsou vybírány na principu nedobrovolnosti, nenávratnosti a neekvivalence, u poplatků platí – nebo by alespoň mělo platit – že občan z této platby bude mít nějaký osobní prospěch, nejčastěji ve formě činnosti daného státního orgánu. Zatímco soudní poplatky jsou příjmem státního rozpočtu vždy, u poplatků správních to závisí na tom, který konkrétní orgán státní správy daný úkon provádí. Podle toho je pak poplatek příjmem buď státního rozpočtu, nebo příjmem rozpočtu obcí a krajů. Čtvrtou a poslední významnou kategorií příjmů státního rozpočtu tvoří pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Takto získané příjmy představují v dlouhodobém horizontu přibližně 25% příjmů státního rozpočtu. Takto získané finanční prostředky uhrazují náklady státu, vzniklé v souvislosti s placením nemocenských dávek, důchodových dávek (pojistné na soc. zab.), vytvářením nových pracovních míst, podporou v nezaměstnanosti, rekvalifikačními kurzy (státní politika zaměstnanosti) atd. Tyto čtyři kategorie příjmů jsou tedy nejdůležitější (co do objemu vybraných finančních prostředků), avšak zdrojů příjmů je ještě mnoho. Jejich přehled uvádějí rozpočtová pravidla ve svém § 6. Namátkou lze uvést příjmy z činnosti organizačních složek státu a odvody příspěvkových organizací, odvod zbývajícího zisku České národní banky, sankce za porušení rozpočtové kázně, příjmy z prodeje a pronájmu

15

Peková, J. Veřejné finance úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, 2005, s. 130

16

majetku České republiky, se kterým hospodaří organizační složka státu, výnosy z cenných papírů, jejichž nákup byl realizován z prostředků státního rozpočtu a další.

1.7.2. Výdaje rozpočtu Výdajových kategorií je, stejně jako u příjmů, velké množství. Jejich kompletní výčet je obsažen opět v rozpočtových pravidlech, tentokrát v § 7. Blíže se tedy zmíním opět jen o těch nejvýznamnějších. Především jsou to výdaje na činnost organizačních složek státu a příspěvky na provoz a dotace na financování programů a akcí příspěvkovým organizacím v jejich působnosti. Jedná se tak o výdaje spojené s jednou z primárních funkcí státu. Výše těchto výdajů je pak přímo úměrná efektivnosti daného systému veřejné správy jako celku, z čehož plyne pro stát možný prostor pro jejich případné snižování. Druhou velkou skupinu výdajů tvoří výdaje na dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského pojištění, dávky státní sociální podpory, dávky sociální péče, ostatní sociální dávky, výdaje na podporu v nezaměstnanosti, podporu při rekvalifikaci a na aktivní politiku zaměstnanosti. Tyto výdaje v sobě zahrnují suverénně největší objem finančních prostředků, neboť pod ně spadají i mandatorní výdaje, které, jak už bylo dříve uvedeno, tvoří přes 90 % všech výdajů státního rozpočtu. Už jen z povahy těchto výdajů plyne, že jakákoli snaha ušetřit na této oblasti výdajů by musela být spojena s razantní změnou veřejných financí a sociální politiky vůbec. Ostatní výdaje státu tak už tvoří pouhý zlomek celkových výdajů. Mezi tyto méně významné výdaje můžeme zařadit např. peněžité vklady státu do akciových společností, nákup cenných papírů, výdaje na realizaci státních záruk, výdaje související s plněním závazků k Evropským společenstvím a mnoho dalších.

1.7.3. Některé další prvky obsahu Nyní bych se ještě rád stručně zmínil o třetí skupině prvků tvořící obsah státního rozpočtu. Jedná se tu o skupinu specifických výdajů, které se však od výdajů uvedených v předchozím oddílu odlišují tím, jak je chápou rozpočtová pravidla. Zatímco ,,klasické“ výdaje pravidla upravují ve svém § 7, tak výdaje, jimiž se budu zabývat nyní, upravují §§ 12-19. Stěžejním tématem těchto paragrafů je účast státního rozpočtu na financování programu a poskytování dotací a návratných finančních výpomocí. Programem se rozumí soubor věcných, časových a finančních podmínek pro pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého 17

majetku, jeho údržbu a opravy, případně i pro jiné činnosti potřebné k dosažení stanovených cílů (§ 12). Na financování těchto programů se státní rozpočet podílí svými finančními prostředky buď přímo tak, že tato programy financuje, nebo tím, že poskytuje státní záruky za úvěry přijaté právnickými nebo fyzickými osobami. O tom, zda se financování konkrétního programu bude státní rozpočet vůbec účastnit, rozhoduje buď vláda (pokud jde o více jak 5 mld. Kč) nebo příslušné ministerstvo. Druhou velkou skupinou je poskytování dotací a návratných finančních výpomocí. Rozpočtová pravidla definují dotace jako peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Návratnou finanční výpomocí (NFV) se pak rozumí prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, které je povinen jejich příjemce vrátit do státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu. Zde je důležité vědět, že pokud zvláštní zákon nestanoví něco jiného, na udělení dotace nebo NFV není právní nárok. Společným znakem dotací i NFV je dále fakt, že obě jsou poskytovány pouze na pevně stanovený účel. Avšak zatímco dotace jsou chápány jako nenávratně poskytnuté prostředky, čímž se podobají jakémusi ,,daru“, NFV lze chápat spíše ve smyslu bezúročného úvěru – tedy poskytnuté finanční prostředky se musejí v určitém časovém horizontu do státního rozpočtu vrátit. Dotaci nebo NFV ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, úřad práce, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon.

1.8. Prameny rozpočtového práva v ČR Na závěr celé této první kapitoly bych se ještě rád zmínil o pramenech, z nichž vychází celá problematika rozpočtového práva. Okruh těchto pramenů je velmi široký a zahrnuje v sobě desítky právních norem různé právní síly, počínaje ústavními zákony, mezinárodními smlouvami a právními normami EU, přes obyčejné zákony a nařízení vlády a konče vyhláškami jednotlivých ministerstev. Navíc, nemluvíme zde pouze o normách finančního práva – i když ty se zajisté v této oblasti vyskytují v největším počtu. Jako pramen rozpočtového práva lze v mnoha případech identifikovat i normy práva ústavního, správního, obchodního, občanského, trestního, mezinárodního atd. Není v mých silách a ani v možnostech této práce byť i pouhé vyjmenování všech 18

těchto pramenů. Proto v této podkapitole uvedu pouze ty prameny, které jsou relevantní z hlediska obsahu celé této práce, tj. normy práva ústavního a finančního.

1.8.1. Ústavní prameny Z hlediska práva ústavního se pochopitelně jedná v prvé řadě o Ústavu ČR. V ní jsou stanoveny především základy navrhování a schvalování zákona o státním rozpočtu (čl. 42) a kontroly jeho plnění (čl. 97). Dále bych mohl uvést např. ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, který mimo jiné upravuje základní principy pro přijímání mimořádného státního závěrečného účtu či návrhu nouzového státního rozpočtu. Tyto právní normy jsou přímou součástí českého ústavního pořádku, jak jej definuje Ústava ČR ve svém čl. 112. Vedle těchto formálních pramenů ústavního práva však můžeme do této skupiny pramenů zařadit ještě minimálně dvě právní normy, i když je nelze podřadit pod pojem ústavního pořádku ČR. Jedná se o zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Zajímavé je toto zařazení hlavně u zákona o rozpočtových pravidlech, který je nepochybně i základním právním pramenem z pohledu finančního práva, což mu však nebrání být i pramenem práva ústavního. Konkrétně tyto dvě právní normy totiž představují pojem ústavy v materiálním smyslu. Za ústavu v materiálním smyslu lze považovat všechna právní pravidla, která tyto otázky upravují bez ohledu na to, zda se nachází v právním aktu nazvaném ústava nebo v obyčejném zákoně, smlouvě, nálezu Ústavního soudu atd.16 Z výše uvedeného tak vyplývá, že některé paragrafy výše uvedených zákonů lze chápat jako prameny ústavního práva. V případě rozpočtových pravidel lze namátkou poukázat na ustanovení § 5 odst. 1, který vymezuje pojem státní rozpočet, nebo § 9, upravující rozpočtové hospodaření v podmínkách rozpočtového provizoria. Stejnou funkci plní i §§ 101 – 106 zákona č. 90/1995 Sb., které upravují postup Poslanecké sněmovny při schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu.

1.8.2. Finanční prameny Pramenů z oblasti finančního práva je pochopitelně mnohem více než pramenů ústavních. Za základní právní normu této oblasti lze nepochybně označit již mnohokrát zmiňovaný zákon o rozpočtových pravidlech. Mezi další normy můžeme zařadit např. 16

Filip, J. Ústavní právo České republiky I. díl. Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR. 4. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 84

19

zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, či zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Další velkou skupinu představují daňové zákony, které upravují tento významný příjem státního rozpočtu. Zvláštní místo zde zaujímá tzv. kompetenční zákon (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky). Tento zákon upravuje kompetence jednotlivých ministerstev a ve svém § 4 mimo jiné stanoví, že ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet a státní závěrečný účet republiky. Ministerstvo je na základě tohoto zmocnění autorem mnoha vyhlášek, které upravují rozpočtové hospodaření, jako např. vyhláška č. 16/2001 Sb., vyhláška č. 131/2001 Sb., vyhláška č. 267/2001 Sb., či známá vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

20

2. Sepětí s vývojem ústavního práva a parlamentních institucí v historii 2.1. Vývoj do roku 1918 – obecné poznatky Jak jsem uvedl již v podkapitole 1.2., o státním rozpočtu jako o moderním institutu můžeme začít hovořit až od začátku 19. stol. Avšak základy tohoto institutu a některé jeho jednotlivé prvky lze vysledovat mnohem dříve, vlastně už v dobách, kdy začínají vznikat první státy jako formy organizace lidské společnosti. Vznik státního rozpočtu je historicky spjat s vývojem společenských formací, v nichž byla postupně nastolována otázka naplňování společenských potřeb prostřednictvím veřejné instituce s charakterem samostatného účelového souboru, který by se aktivně podílel na dotváření a především pak na zlepšování životních podmínek lidí s možností uplatnit v individualistickém ekonomickém systému dílčí solidaristické prvky, tedy výhody objektivně a společensky užitečné a přitom institucionálně zarámované. Ohlédneme-li se zpět do minulosti na vývoj společenskoekonomických formací, zjistíme, že období předcházející vzniku státního rozpočtu lze charakterizovat v dějinném kontextu požadavkem na tvorbu nejrůznějších pokladen až po specificky utvářené fondy.17 Dějiny státního rozpočtu jsou tedy spjaty s dějinami státního hospodaření jako takového. Státní hospodaření prvních starověkých států jako Mezopotámie či starověký Egypt však bylo velmi primitivního charakteru, neboť vzhledem k neexistenci peněz probíhalo veškeré hospodaření formou naturální směny. Teprve od okamžiku vzniku institutu peněz můžeme začít hovořit o prvním skutečně finančním státním hospodaření. Kovové peníze také představují pro starověké panovníky příležitost, jak si formou státní pokladny efektivně uchovávat své bohatství. K ostatním povinnostem poddaných, jakými byla třeba služba u panovníkova dvora či v jeho vojsku, se tak připojuje povinnost odvádět daně. Od okamžiku, kdy si panovník toto placení dokázal účinně vrchnostensky vynutit, tak vzniká veřejné finanční hospodářství. Jednotlivé systémy státního hospodářství se však stát od státu lišily a i jednotlivé instituty v těchto hospodářstvích byly různě členěny. Historicky jsou dobře známé hospodářské systémy uplatňované ve starověkém Řecku a Římě. Finančně rozpočtové hospodářství řeckých států ovlivnilo i státní hospodaření starověkého Říma, kde lze hned od počátku zaznamenat tendenci upravovat jednotlivé instituty právními akty příslušných státních orgánů. Pro správu státních financí se vytvořila zvláštní státní

17

Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 277-278

21

administrativa, jakou byl například úřad cenzora pro vedení evidence hodnot majetku, rozhodného pro zastávání státních funkcí, správu státních příjmů a dozor nad vydáváním finančních prostředků na státní stavby nebo úřad kvestora pro správu ostatních příjmů a výdajů, zejména v provinciích řízených senátem. Za první pokus o bilancování státních příjmů a výdajů se dá označit vyčíslení římských státních příjmů a výdajů v r. 168 př.n.l. (po vítězství Římanů nad Makedonií), které však je spíše než pokusem o státní rozpočet prvním pokusem o sestavení státního závěrečného účtu.18 V období ranného a vrcholného středověku, tedy v období rozvinutého feudalismu, si státní útvary a jejich panovníci dále upevňují své postavení, což je propojeno se stále efektivnějšími způsoby výběru daní, které už kromě panovníka vybírá i církev a dokonce i některá města. Razantnější změny se objevují až v období pozdního středověku s nárůstem významu šlechty, která v rámci svého stavovského sněmu musela panovníkovi daně povolovat, a to často nejen jednotlivé daně, ale i způsob, jak s jejich výnosem naložit. Daňové hospodaření se v těchto podmínkách stávalo značně nepřehledné, a proto dochází ke změnám přímo na centrální úrovni státního hospodaření. Navíc dalším důsledkem oné daňové nepřehlednosti je nutnost vytvořit systém, který by dokázal utřídit veškeré státní příjmy i výdaje a z nějž by vyplýval ucelený stav státních financí. A právě tento systém lze označit za státní rozpočet. Pokud jde o vývoj právního institutu státního rozpočtu, je možné jej rozdělit do tří etap: •

v prvním období je právně normováno oprávnění panovníka ukládat platební povinnosti obyvatelstvu nejprve ve formě přímých a později i nepřímých daní,

•

druhá fáze přináší hlavě státu omezení v tom směru, že si musí opatřovat souhlas stavů k možnosti vynakládat získané státní příjmy na stanovené účely. V té době panoval dualismus finanční moci, finanční moc byla rozdělena mezi krále a stavy. Tento stav trval až do nástupu absolutismu, který význam stavovské spoluúčasti zeslabil nebo opomíjel,

•

třetí etapu představuje stav, kdy výkonné moci státu se dostává nejen oprávnění k ukládání platebních povinností, ale i k jejich použití na stanovené účely. Z tohoto principu vlastně vychází i rozpočtové hospodaření států v současné době.19

18 19

Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 3 Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 5

22

Zde je však třeba mít na paměti, že výše uvedené je pouze schéma a nikdy nemůže zohlednit politické, hospodářské a sociální diference, které se nutně vyskytovali ve vývoji jednotlivých států.

2.2. Vývoj do roku 1918 na našem území Výše popsané etapy vývoje státního rozpočtu proběhly i v českých zemích. I tady začala v období vrcholného a pozdního středověku posilovat šlechta své pozice a formou stavovských sněmů pak povolovala panovníkovi výběr daní. Tento trend však byl v období po bitvě u Bílé Hory a následující třicetileté válce poměrně rychle přetržen, když se české země prakticky staly jen jednou ze součástí rakouské habsburské monarchie. A tak až reformy Marie Terezie v 2. pol. 18. stol. zavádějí do finančního hospodaření systém kontroly státních příjmů a výdajů, tedy počátky institutu státního rozpočtu. Státní rozpočet v podobě, jakou má dnes, vznikl v 19. století. I když první státní rozpočet na území našeho státu, v rámci Rakouska, byl uveřejněn 28. 3. 1848, nebyl ještě státním rozpočtem dnešního typu. Teprve až pokyny o sestavování rozpočtu před rakousko-uherským vyrovnáním na základě nařízení ministra financí a Nejvyššího účetního a kontrolního úřadu ze dne 17. října 1863 bylo upraveno rozpočtové řízení. Téhož roku se císařským nařízením č. 140 ř. z. dostala státnímu rozpočtu forma a obsah, který odpovídal politické situaci v době konstituční monarchie. Vlastní právní úprava rozpočtu nacházela oporu v Ústavě z roku 1867, kde byla řešena i otázka státního dluhu v obou částech říše. Schvalování rozpočtu příslušelo říšské radě, rozpočtový rok začínal 1. 7. a končil 30. 6. následujícího roku. Struktura rozpočtu byla jednoduchá – rozpočet byl součástí finančního zákona a byl složen ze státních výdajů a státních příjmů.20 Tyto finanční zákony už byly docela podobné současným českým zákonům o státních rozpočtech, např. zákon finanční na rok 1872, uveřejněný v Říšském zákoníku, začínal několika články, které upravovali takové základní věci, jako byly veškerá státní vydání a příjmy na daný rozpočtový rok. Poté již následovaly podrobné číselné tabulky, obsahující soupisy příjmů a vydání pro jednotlivé rozpočtové kapitoly.

2.3. Období let 1918 – 1948 na našem území

20

Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 280

23

Po 28. říjnu 1918, tedy po vzniku samostatné Československé republiky, byly zákonem č. 11/1918 Sb. do právního řádu nového státu recipovány zákonné normy starého Rakousko-Uherska, tedy i normy týkající se rozpočtu. Zákon č. 37/1918 Sb., o prozatímní ústavě ze dne 13. 11. 1918 se o státním rozpočtu či o rozpočtovém hospodaření vůbec nezmiňuje a tak prvním zákonem spjatým s rozpočtovým hospodařením, který vydalo 20. 12. 1918 Národní shromáždění ČSR, byl zákon č. 95/1918 Sb., o vedení státního hospodářství od 1. ledna do 30. června 1919 – zákonodárný sbor zde tedy převzal rakousko-uherský model rozpočtového roku. Národní shromáždění (NS) však mělo v úmyslu srovnat rozpočtový rok s rokem kalendářním, proto další rozpočtový zákon – č. 433/1919 Sb. – se týkal pouze období od 1. července do 31. prosince 1919. Tento zákon členil rozpočet na příjmovou a výdajovou stránku a tyto příjmy a výdaje dále dělil na řádné a mimořádné. Počínaje rokem 1920 pak byl státní rozpočet přijímán formou tzv. Finančních zákonů (kdy státní rozpočet tvořil přílohu těchto zákonů) vždy na období jednoho kalendářního roku. Nová československá ústava z roku 1920 (zákon č. 121/1920 Sb.) se problematiky státního rozpočtu a rozpočtů vůbec dotýkala jen velmi okrajově, o to více se však tímto zabývaly jiné zákony a byly prováděny i změny ve struktuře státního rozpočtu. Samo NS to popisuje tak, že ,,řádný rozpočet a finanční zákon na r. 1921 přinesl mnohé novoty. Z nejvýznačnějších bylo oddělení rozpočtu běžného státního hospodářství od rozpočtu investic podle přání, projevených i resolucí. Formální rozpočet rozdělen na dvě části, z nichž prvá obsahuje preliminář všech odvětví administrativních vyjma náklady investiční, druhá část obsahuje jen rozpočet investic; podobné rozdělení nařízeno i pro státní závěrečný účet. Rozdělení provedeno však i věcně tím, že prostředků jedné části rozpočtu nesmí se použíti k úhradě vydání druhé části a naopak. Oddělením vytvořen také správný podklad pro přípustnost úhrady úvěrem, neboť jenom nanejvýš investice jest hospodářsky zdrávo hraditi z úvěru, kdežto vydání běžná dlužno hraditi běžnými příjmy“.21 Takovýchto a podobných změn však v rozpočtové soustavě i ve struktuře rozpočtu mezi léty 1921 – 1926 proběhlo mnoho. Pro strukturu státního rozpočtu znamenal výraznou změnu státní rozpočet na rok 1928 (zákon č. 176/1927 Sb.). Do něj se promítla reforma rozpočtového hospodaření z roku 1927, která nově rozdělila rozpočtovou strukturu do čtyř skupin:

21

Národní shromáždění Republiky československé v prvém desítiletí. Vydalo předsednictvo Poslanecké sněmovny a předsednictvo Senátu. Praha, 1928, s. 1059

24

•

rozpočet skupiny I. – vlastní státní správy (obsahoval všechny výdaje a příjmy týkající se administrativy úřadů a zařízení a vnitřně se dále členil) v této skupině, vlastní státní správě, je k nalezení celkové saldo státního hospodaření, protože v ní je zahrnut výsledek hospodaření v dalších skupinách.

•

rozpočet skupiny II. – správa státních podniků – subjektů ve vlastnictví států, ale hospodařících na komerčních principech (obsahoval oddíly: finanční monopoly, správní monopoly a přičleněná odvětví, Československé státní železnice, podniky ostatní)

•

rozpočet skupiny III. – podíl samosprávných svazků na státních daních, dávkách a poplatcích (naposled se objevil v rozpočtu na rok 1938)

•

rozpočet skupiny IV. – správa státního dluhu (obsahoval příjmy a výdaje státního dluhu).

Celkové členění rozpočtu umožnilo jasný pohled do odlišných skupin financí státu. Tato struktura rozpočtu na rok 192822 se stala trvalým schématem státního rozpočtu až do r. 1947, kdy se začala měnit.23 V době existence Protektorátu Čechy a Morava – tedy od března 1939 do května 1945 – byl státní rozpočet sestavován ministerstvem financí podle pokynů zplnomocněnce Říše. Protektorátní vláda na obsah těchto rozpočtů neměla žádný vliv, jeho schvalování bylo v kompetenci říšského protektora. Zajímavé je, že v roce 1945 se hospodařilo bez rozpočtu. Období let 1946 – 1948 pak bylo jakýmsi přechodným obdobím, kdy se do údajů ve státním rozpočtu ještě nezaznamenávaly změny, vznikající v souvislosti s postupným znárodňováním. Tyto změny se pak poprvé projevily až v rozpočtech sestavovaných po únoru 1948 – prvním z nich byl rozpočet na rok 1949.

2.4. Období let 1948 – 1989 na našem území Do roku 1948 existovala tradice první republiky – s výjimkou roku 1945 – podle níž byl Národnímu shromáždění předkládán podrobný návrh státního rozpočtu, který se členil na kapitoly, oddíly, paragrafy podle struktury státního aparátu – každá činnost státní správy musela být zdůvodněna nejen věcně, ale i z hlediska výdajů. Ministři nemohli věcné a osobní výdaje měnit bez toho, aby to nebylo to, co schválilo Národní shromáždění. Přesuny většího rozsahu muselo schvalovat Národní shromáždění. 22

Doc. Marková na tomto místě sice uvádí rok 1927, podle mých poznatků se však jedná o rok 1928 – viz předchozí poznámka pod čarou č. 21, s. 1067 23 Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 8

25

Závaznou částí zákona o státním rozpočtu byl podrobný výčet všech výdajových a příjmových položek. Tato praxe zanikla státním rozpočtem na rok 1950, který obsahoval pouze výdaje v členění na 5 rozpočtových skupin a ani tyto údaje nebyly pro vládu závazné. Vláda si ponechala regulační funkci v tom smyslu, že některé změny v průběhu roku sama schvalovala – státní rozpočet se stal operativním plánem.24 Systém řízeného hospodářství a tzv. pětiletek se poprvé projevil už na státním rozpočtu pro rok 1949 (zákon č. 33/1949 Sb.), i když u něj ještě přetrvávalo strukturální členění z období 1. republiky. Začaly se však projevovat první změny, související s vnitřním uspořádáním jednotlivých rozpočtových kapitol. Od roku 1950 pak bylo spojeno hospodaření národních výborů se státní správou, čímž se toto hospodaření propojilo se státním rozpočtem a rozpočty národních výborů se tak staly součástí státního rozpočtu. Počínaje rokem 1954 se struktura státního rozpočtu přeměnila podle sovětského vzoru. Roku 1959 byl přijat zákon č. 8/1959 Sb., kterým se stanoví základní pravidla o státním rozpočtu a o hospodaření s rozpočtovými prostředky. Tento zákon je tak první československou normou, která upravuje rozpočtová pravidla a přitom nemá časově omezenou platnost. Stal se tak univerzální normou, platnou nejen pro státní rozpočet, ale i pro rozpočty všech národních výborů a platil až do počátku sedmdesátých let. První rozpočtová pravidla byla nahrazena až po federalizaci státu tak, že rozpočtová pravidla federace č. 134/1970 Sb. – tedy z hlediska obsahového přijímaná už v souvislosti s tehdy novým plánovacím zákonem a na pozadí celkové centralizace hospodářského řízení – zákon č. 8/1959 Sb. zrušila, a z důvodů tehdejší ústavnosti ponechala to, že orgány a organizace republik podle zákona č. 8/1959 Sb. postupují do doby, než ČNR a SNR přijmou v rámci své kompetence vlastní zákony; ČNR tak učinila zákonem č. 60/1971 Sb. Oba zákony, federální i český, platily do 31. 12. 1989.25 V roce 1990 pak byl schválen nový zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí v ČR, tzv. rozpočtová pravidla republiky. Tento zákon upravoval jak hospodaření podle státního rozpočtu, tak i rozpočty obcí a okresů a platil od 1. 1. 1991 až do 1. 1. 2001. Od tohoto data převzaly jeho úlohu rozpočtových pravidel dva dosud platné zákony – zákon č. 218/2000 Sb., upravující státní rozpočet a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, tedy zákon

24 25

Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 9 Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, 3/1997, s. 243

26

vztahující se na rozpočtové hospodaření územních samosprávných celků, jimiž jsou obce a kraje.

2.5. Rozpočty územních samospráv 1918 – 1948 na našem území V této a následující podkapitole bych se na závěr mého historického exkurzu rád stručně zmínil i o historii rozpočtů územních samospráv na našem území od vzniku ČSR až po současnost. Nejedná se sice přímo o téma této práce, avšak provázanost mezi státním rozpočtem a rozpočty územních samospráv je natolik významná, že ji nelze zcela opominout. Téma územních rozpočtů je však velmi obsáhlé a samo o sobě by bylo slušným základem pro samostatnou práci, proto se na tomto místě zaměřím pouze na některé aspekty této problematiky, jež jsou relevantní z pohledu zadání mé práce. Po vzniku ČSR existovalo na území nově vzniklé republiky několik typů územních samospráv. V Čechách a na Moravě to byly obce a okresy, na Slovensku municipia a komitáty, na Podkarpatské Rusi taktéž komitáty. Postupně byly tyto různé typy nahrazeny třístupňovou strukturou územních samospráv, přičemž na nejnižší úrovni se nacházely obce či města, vyšší jednotkou byl okres a nejvyšším stupněm byla země. Vývoj hospodaření územní samosprávy v ČSR26 v období 1918 – 1938 můžeme rozdělit na dvě etapy a to do roku 1927 a od roku 1927 do začátku druhé světové války. První období je charakteristické růstem daňové pravomoci svazků územní samosprávy, ale byť příjmy rozpočtů zvláště obecných rostly, zvyšovaly se výdaje, což znamenalo deficit v hospodaření samosprávy, vedlo k dalšímu zadlužování a zvyšování přirážek k přímým daním a ohrožovalo to i příjmy státní. Důležitým příjmem rozpočtů obcí byly především příděly ze státního rozpočtu a příděly z výnosu státních daní. Do roku 1923 byl v Čechách, na Moravě a ve Slezsku poskytován i všeobecný příděl mimo přídělu z daní přímých. Většina obcí hradila své potřeby především z přirážek k přímým daním, které v roce 1927 doznaly podstatných reforem. Touto reformou se měla snížit deficitnost hospodaření především obcí a okresů, avšak v konečném hodnocení měla tato reforma pouze malou účinnost. V roce 1930 vstoupila v platnost tzv. třetí finanční novela, jež stanovila jako rozhodující a primární zdroj financování obecních výdajů výnosy z obecního majetku a poté připadaly v úvahu další zdroje jako různé poplatky či příspěvky. Pro toto rozpočtové období je příznačné, že se kladl velký důraz na sestavování reálného

26

Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 282 – 284

27

rozpočtu jednotlivých svazků územní samosprávy a současně se mělo zamezit dalšímu deficitnímu hospodaření obcí a okresů. Jejich dluhy, zejména pak obcí, však stále narůstaly. Pro všechny tyto časté úpravy rozpočtového hospodaření územních samospráv bylo příznačné to, že měly pouze dočasný charakter a cílem bylo především snižování nákladů. Tento cíl však nebyl nikdy dosažen, snaha o změny ve vymezení příjmů územních samospráv však pokračovala i v letech 1938 – 1945. V důsledku mimořádných válečných poměrů tak např. byly příjmy formou přirážek k přímým daním nahrazeny pevně danými příděly ze státní pokladny. Po skončení války u nás vznikají národní výbory, u nichž je jejich samosprávní funkce potlačována. Od roku 1949 je prvorepublikové zemské zřízení zrušeno a nahrazeno třístupňovou soustavou národních výborů (místní, okresní a krajské národní výbory). 2.6. Rozpočty územních samospráv 1948 až současnost na našem území 27 Zavedení soustavy národních výborů probíhalo ve znamení potlačování územní samosprávy. Výbory se postupně proměňovali v decentralizované orgány státní správy. Ve finančním hospodaření došlo k užšímu napojení rozpočtů národních výborů na státní rozpočet a lze říci, že se staly jeho součástí. Až od roku 1953 lze začít pozorovat snahu o zvýraznění i samosprávné funkce národních výborů, kdy tato snaha trvala prakticky až do roku 1990. Rozpočty národních výborů byly řádnými a doplňkovými příjmy, výdajovou stránku tvořily výdaje na hospodářství, kulturní a sociální potřeby a na správu. Přímé napojení rozpočtů národních výborů na rozpočet státní časem vedlo k velkým přerozdělovacím procesům uvnitř rozpočtové soustavy, neboť současně s decentralizací v zajišťování veřejných potřeb národními výbory docházelo k centralizaci veřejných příjmů ve státním rozpočtu. Národní výbory tak nebyly plně odpovědny za plnění příjmové stránky rozpočtů, v důsledku čehož docházelo z jejich strany k nehospodárnému využívání rozpočtových příjmů. K určitým změnám došlo po roce 1968 v souvislosti s federativním uspořádáním státu a se snahami o zvýšení finanční soběstačnosti národních výborů. Odluka územní samosprávy od státní správy však proběhla až po roce 1989, kdy se podstatně mění postavení obcí v ČR. Na základě novel ústavy (zákon č. 100/1960 Sb.) a i podle nové

27

Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 284 – 288

28

ústavy ČR z roku 1993 tvoří obce základní článek územní samosprávy. V roce 1990 pak byl přijat již zmiňovaný zákon č. 576/1990 Sb., který v sobě obsahoval pravidla hospodaření územních samospráv. Současná platná právní úprava rozpočtového hospodaření územních samospráv vyplývá ze zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.

29

3. Současná ústavní úprava státního rozpočtu V této kapitole se pokusím poněkud podrobněji podívat na ty ústavněprávní normy, které se nějak dotýkají problematiky státního rozpočtu. V první podkapitole půjde o normy relevantní z pohledu českého ústavního právníka, ve druhé pak o normy vybraných evropských států.

3.1. Významné ústavně-právní předpisy týkající se státního rozpočtu Tuto podkapitolu nelze samozřejmě otevřít ničím jiným, než zakotvením institutu státního rozpočtu v základním zákoně každého státu, tedy v ústavě. Jak již bylo řečeno, česká ústava (zákon č. 1/1993 Sb.) je ohledně problematiky státního rozpočtu velmi skoupá na slovo. Velmi skromnou úpravu nalezneme jen v čl. 33 odst. 2 - Senátu však nepřísluší přijímat zákonné opatření ve věcech Ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv podle čl. 10 – a v čl. 42 Návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu podává vláda. Tyto návrhy projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna. Na jednu stranu je strohost této úpravy zarážející, avšak tento fakt lze lépe pochopit, pokud se podíváme, jak byl institut státního rozpočtu upraven v našich předchozích ústavách. Ústava z r. 1920 byla, pokud jde o státní rozpočet, rovněž velmi lakonická a poskytovala jen ještě méně východisek nebo limitů pro něj než ústavy jiných evropských států nebo ústavní zákony Rakousko-Uherska z r. 186728. Stejně tak i další ústava z roku 1948 (150/1948 Sb.) a její následnice z roku 1960 (100/1960 Sb.) se o SR zmiňují pouze okrajově.

3.1.1. Článek 33 Ústavy Vraťme se však k platné ústavě z roku 1993. To co nám sděluje čl. 33 odst. 2, je třeba chápat nikoli samostatně, ale jako celek, tedy jako celé znění čl. 33. Situace upravená tímto článkem nastává pouze v případech, kdy je rozpuštěna Poslanecká sněmovna (PS). Pouze a jenom v tomto případě přebírá její funkce Senát, který je nerozpustitelný. Jak však vyplývá i z důvodové zprávy k ústavě, jsou pravomoci přenesené takto na Senát nejen velmi omezené, ale navíc je jejich výkon vázán především na zákonodárnou iniciativu vlády. Smyslem čl. 33 tak není snaha o posilování významu Senátu, či o de facto nahrazování PS Senátem. Skutečným účelem tohoto ustanovení je pouze vytvoření 28

Karfíková, M. Státní rozpočet, jeho zdroje a ústavní principy. In Jirásková, V., Suchánek, R. (eds.): Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi CSc. k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, s. 572

30

předpokladů pro kontinuitu základního fungování zákonodárné a výkonné moci i v krizových okamžicích – přičemž stav, kdy je PS rozpuštěna, lze za krizový nepochybně označit.29 Právní formou, jíž Senát vykonává své pravomoci, je zákonné opatření. Tato zákonná opatření, která Senát vydává na návrh vlády, jsou vydávána ve věcech, jež nesnesou odkladu a která by za normálních okolností vyžadovala přijetí ve formě zákona. Zákonná opatření tak sice suplují skutečné zákony, avšak jejich právní síla je nižší než síla zákonů. Jak vyplývá ze znění dalších odstavců čl. 33, jejich další platnost je limitována dodatečným schválením PS, kdy nesouhlas nebo jen pouhé nevyjádření výslovného souhlasu na první schůzi PS má za následek neplatnost takového zákonného opatření ex nunc. Odst. 2 pak stanoví, že ve věcech Ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv podle čl. 10 nemůže Senát vydávat zákonná opatření za žádných okolností. Zákonodárcovo zařazení institutu státního rozpočtu, resp. státního závěrečného účtu do tohoto okruhu jen posiluje fakt, že státní rozpočet a vše, co s ním souvisí, patří k základním kamenům fungování našeho státu, neboť ony Senátem neovlivnitelné okruhy témat, jako volební zákon či mezinárodní smlouvy tvoří základy, na nichž stojí demokratické právní státy celého světa. Zákonodárce si tedy bezpochyby uvědomuje značný význam pojmu státní rozpočet a o to více zarážející pak je již mnohokrát zmiňovaná absence jeho podrobnější úpravy.

3.1.2. Článek 42 Ústavy Nyní se zaměřím na čl. 42 a jeho dva odstavce. Odstavec první – návrh zákona o státním rozpočtu a návrh státního závěrečného účtu podává vláda – snad není třeba ani interpretovat. Vládní monopol iniciovat rozpočtové zákony30 má původ ve středověkých žádostech panovníka stavům o přivolení k berním. Kromě iniciačního monopolu vlády je stanovena i priorita komory, jíž je vláda odpovědna pod sankcí nedůvěry (v našem případě PS). Tradiční odpovědnost vlád za rozpočtové hospodaření (nástroj realizace státní politiky) se často promítá nejen v monopolu zákonodárné iniciativy státního rozpočtu, ale i v silném postavení při projednávání pozměňovacích návrhů s rozpočtovými dopady. V některých zemích lze takové pozměňovací návrhy přijmout pouze se souhlasem vlády. 29 30

Blíže viz Důvodová zpráva k Ústavě ČR Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 221 a násl.

31

V ČR není postavení vlády v procesu schvalování státního rozpočtu tak silné jako třeba ve Francii nebo SRN, přesto se od běžného zákonodárného procesu liší. V prvním čtení návrhu zákona o státním rozpočtu schvaluje PS jen základní údaje, jako např. výši příjmů a výdajů. Pokud je schválí, lze již měnit pouze strukturu jednotlivých rozpočtových kapitol. Pokud je však neschválí, nemůže sněmovna tyto základní údaje měnit sama, ale může vládě doporučit provedení jejich změn. Vláda je tak hybatelem případných rozpočtových změn a v této oblasti je tak nezastupitelná. Z odstavce druhého – tyto návrhy projednává na veřejné schůzi a usnáší se o nich jen Poslanecká sněmovna – vyplývají především dvě věci. Zaprvé jde o skutečnost, že celý proces projednávání i následného schvalování zákona o státním rozpočtu je veřejný. Jde o splnění zásady publicity, zmiňované v podkapitole 1.6. Druhou, a mnohem podstatnější, skutečností je fakt, že právo na projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu, resp. návrhu státního závěrečného účtu, patří výlučně Poslanecké sněmovně. Zákon o státním rozpočtu je tak jedinou výjimkou ze zásady bikameralismu, na níž je vystavěn náš zákonodárný proces; jako na výjimku je na něj též nutno pohlížet. Důvod pro tuto úpravu nejspíše spočívá v přesvědčení, že státní rozpočet je základním nástrojem vládnutí a jeho schvalování tradičním a nejdůležitějším instrumentem kontroly vlády, jež má v ČR příslušet pouze PS.31 Problematikou čl. 42 odst. 2 se zabýval i Ústavní soud, a to v nálezu Pl. ÚS 21/01 (známý též jako nález č. 95/2002 Sb.) a v nálezu Pl. ÚS 13/05 (č. 283/2005 Sb.). Zatímco nález z roku 2002 se touto problematikou zabývá velmi obšírně a já jej podrobněji rozeberu až v páté kapitole, o druhém nálezu se stručně zmíním nyní. Soud této problematice věnoval pouze jeden odstavec, přesto si myslím, že se jedná o jasně formulovaný názor a stojí za to jej zde uvést: Přijímání návrhu zákona o státním rozpočtu (čl. 42 odst. 1 Ústavy) svěřil ústavodárce do výlučné pravomoci Poslanecké sněmovny. Smysl tohoto ústavního pravidla je zřejmý. Státní rozpočet přijímaný formou zákona (v pouze formálním, nikoli materiálním smyslu) představuje základní nástroj a rámec realizace vládní politiky. Vzhledem k tomu, že vláda je co do svého vzniku i existence svázána s většinovou vůlí jen Poslanecké sněmovny, byl by pro fungování nejen vlády, ale i státu, vstup Senátu do procesu schvalování zákona o státním rozpočtu momentem dysfunkčním, a to zvláště v nikoli jen teoreticky předpokládatelné situaci zcela jiného politického složení obou

31

Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 222

32

komor Parlamentu. Smyslem Senátu není bezprostředně ovlivňovat ani kreaci ani činnost vlády; jeho poslání tkví ve vlivech jiných (důvodová zpráva k návrhu Ústavy to vyjadřuje stručnou větou "Senát má kontrolní a stabilizující funkci.").32 Monopol PS na projednávání návrhu státního závěrečného účtu je pak jen logickým důsledkem monopolu na projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu. Státní závěrečný účet však již nemá podobu zákona, je to spíše dokument informativní povahy o plnění rozpočtu. Situace, kdy státní závěrečný účet PS neschválí, tak se sebou nenese žádné právní následky – na rozdíl od hrozby rozpočtového provizoria při neschválení zákona o státním rozpočtu. Zde bych se ještě rád zmínil o jednom zajímavém faktu, který jen podtrhuje skutečnost, že se naše ústava o institut státního rozpočtu příliš nezajímá. Jde o to, že i když je v ní stanoveno, kdo rozpočet předkládá (vláda) i kdo jej schvaluje (PS), tak ústava vůbec neupravuje možnost, kdy by rozpočet vůbec nebyl předložen ke schválení, nebo nebyl Poslaneckou sněmovnou přijat, příp. kdyby se ani nevypracovával jeho návrh. Myšlenka, že by takováto situace mohla nastat, působí sice v demokratickém a právním státě poměrně divoce, nicméně ji nelze nikdy zcela vyloučit. Pokud by si tedy vláda usmyslela, že návrh rozpočtového zákona Poslanecké sněmovně nepředloží, může nastat problém, neboť vládní monopol na tento úkon znemožňuje, aby ji mohl kdokoli nahradit, např. formou zákonodárné iniciativy ze strany PS nebo Senátu. Z toho vyplývá, že PS by za takové situace musela vládu k předložení zákona nutit pomocí hlasování o důvěře, anebo svou nečinností tolerovat protiústavní stav.33

3.1.3. Ostatní ústavní prameny V českém ústavním pořádku34 už se s pojmem státního rozpočtu nikde nesetkáme, takže bych tuto podkapitolu měl vlastně ukončit. Rád bych se však ještě stručně zmínil o zákonu č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (JŘPS). Do českého ústavního pořádku sice nespadá, nicméně jde o zákon, který lze nazývat jako tzv. ústavu v materiálním smyslu35, což značí, že některá ustanovení tohoto zákona lze z materiálního hlediska chápat jako pramen ústavního práva. Důležitý tak je tento zákon z toho hlediska, že ve svých §§ 101 – 106 podrobněji upravuje způsob projednávání 32

Nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb., (Pl. ÚS 13/05, Sb.n.u.ÚS) Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, 3/1997, s. 241 34 Viz čl. 112 Ústavy ČR 35 Viz podkapitola 1.8.1. (Ústavní prameny) této práce 33

33

zákona o státním rozpočtu a vlastně tak konkretizuje obsah čl. 42 Ústavy. Obsahem oněch paragrafů pak je zákonný postup, který musí být dodržen při předkládání a třech čteních návrhu zákona o státním rozpočtu. Podrobnější popis těchto ustanovení však učiním až v následující kapitole, týkající se pravidel přijímání zákona o státním rozpočtu. Obdobná situace jako u JŘPS platí i pro rozpočtová pravidla – zákon č. 218/2000 Sb. V textu tohoto zákona je roztroušeno mnoho ustanovení, která upravují ústavní materii, čili tato ustanovení opět představují ústavu v materiálním smyslu. Jako příklad těchto ustanovení lze uvést § 2 (povaha rozpočtového hospodaření), § 8 (vztahy nejvyšších orgánů a jejich rozpočtových kapitol), § 20 (odpovědnost za plnění státního rozpočtu), § 29 (vymezení státního závěrečného účtu) a mnoho dalších.

3.2. Úprava rozpočtového hospodaření v ústavách jiných států Již mnohokrát bylo v této práci řečeno, že úprava státního rozpočtu v české ústavě je velmi stručná a vzhledem významu institutu státního rozpočtu někdy až nedostatečná. Když jsem si tento fakt uvědomil, pochopitelně jsem se začal zajímat o ústavněprávní zakotvení státního rozpočtu i v jiných státech a porovnávat se stavem v České republice. Výsledky této komparace jsou obsahem této podkapitoly. Předem však předesílám, že jsem se zabýval pouze ústavami evropské provenience, tedy takovými, které platí v nám blízkém právním prostředí. Prvním rozdílem, který je při porovnávání české ústavy se zahraničními texty dobře patrný, je rozmístnění článků, týkajících se státního rozpočtu, v textu jednotlivých ústav. V naší ústavě se o státním rozpočtu pojednává na třech místech (již zmiňované články 33 a 42 + čl. 97, týkající se kontroly státního rozpočtu36), jde tedy o úpravu nejen velmi kusou, ale i roztroušenou po celém textu ústavy. Navíc, ve všech těchto článcích je pojem státního rozpočtu zmiňován pouze jaksi ,,na okraj“, tudíž o nějaké systémové propojenosti jednotlivých článků zmiňujících státní rozpočet nemůže být řeči. Avšak mnohé evropské ústavy řeší tento problém přehledněji a elegantněji. Německá, portugalská, polská i mnohé další ústavy37 mají ve svém textu problematiku státního rozpočtu upravenu v rámci jedné kapitoly. Tato kapitola, nazývaná např. Finanční a daňový systém (Portugalsko), nebo Veřejné finance (Polsko) či jiným podobným názvem, pak v sobě na jednom místě zahrnuje kompletní zákonodárcovo vyjádření 36 37

Viz šestá kapitola této práce Blíže viz. Klokočka, V. Ústavy států Evropské unie. díl první a druhý

34

k institutu státního rozpočtu. Pozitivní dopad tohoto přístupu nejen pro přehlednost, ale i pro lepší a snazší pochopení zakotvení státního rozpočtu v celém textu ústavy, je nesporný. Dalším hlediskem, ze kterého je možné ústavy porovnávat, je množství textu, v němž se zákonodárce problematice státního rozpočtu věnoval. Zde se texty jednotlivých ústav značně liší. Existují ústavy, kde se o státním rozpočtu hovoří v mnoha článcích, a to i článcích dělených do několika obsáhlých odstavců. Např. finská ústava upravuje státní rozpočet ve svých čl. 83 až 90, přičemž pokud bychom text těchto článků přepsali na standardní formát A4, zabíral by plné dvě strany. Podobně obsáhle se tomuto tématu věnuje i německá a polská ústava, jen o něco méně ústavy Litvy či Švédska. Obsahem těchto textů jsou pak i značné podrobnosti, které český právní řád upravuje na úrovni obyčejného zákona.38 Dále lze nalézt ústavy, které sice státní rozpočet upravují pouze v jednom článku, avšak obsah tohoto článku je přesto schopen velmi přehledně tuto problematiku upravit. Např. čl. 134 španělské ústavy je sice jediným, který upravuje rozpočet, ale ve svých šesti odstavcích upravuje rozpočtový proces od jeho zahájení sestavením rozpočtu, přes jeho schvalování a změny až po případné rozpočtové provizorium. Tento způsob úpravy je podle mého názoru nejvhodnější. Na jednu stranu je dostatečně obsáhlý na to, aby z něj šel snadno interpretovat zákonodárcův úmysl a byly stanoveny mantinely pro tuto problematiku. Na druhou stranu je však i docela stručný (zde se tím rozumí v porovnání s např. výše zmiňovanou finskou ústavou), neboť místo zabíhání do přílišných podrobností si text takovéto ústavy vystačí s pouhým pragmatickým odkazem typu ,,podrobnosti stanoví zákon“ Třetím typem pak jsou ústavy podobné té české, ve kterých se o státním rozpočtu zákonodárce prakticky nezmiňuje, nebo toto téma odbývá jednou dvěma větami, jako např. belgická či slovinská ústava. Možný vliv české ústavy lze spatřit i ve slovenské ústavě, která je co do problematiky státního rozpočtu také velmi skoupá na slovo. Obsahuje sice samostatný oddíl nazvaný ,,Hospodárstvo Slovenskej republiky“ (čl. 55 až 59), avšak státního rozpočtu se týká pouze čl. 58, který všehovšudy říká, že hospodaření Slovenské republiky se řídí státním rozpočtem, přijímaným formou zákona, přičemž vše ostatní upravují příslušné zákony.

38

Především v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů

35

3.2.1. Zvláštnosti některých evropských ústav Rozdíly jednotlivých ústav, uvedené v předchozích odstavcích patří k zásadním, neboť se týkají samotné existence, resp. neexistence ústavněprávní úpravy státního rozpočtu. Některé zajímavé rozdíly však můžeme najít i v obsahu oněch textů, tedy např. v úpravě jednotlivých fází rozpočtového procesu, či v existenci takových aspektů rozpočtového práva, které české ústavní právo nezná. Zajímavý je například postoj jednotlivých ústav ke lhůtám, v nichž má být zákonodárným sborům předkládán ke schválení návrh zákona o státním rozpočtu. Česká ústava v sobě žádnou takovou lhůtu neobsahuje a tuto úpravu lze nalézt pouze v zákoně č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu PS, který ve svém § 101 stanoví, že vláda tento návrh předkládá předsedovi PS nejpozději tři měsíce před začátkem rozpočtového roku. Jedná se tedy pouze o úpravu zákonnou, tedy úpravu s nižší právní silou, než mají ústavní zákony. Naopak mnoho evropských ústav (např. španělská, řecká, dánská, estonská či polská) obsahují přímo ve svých textech závazné datum, do kterého musí být návrh zákona o státním rozpočtu předložen. Případné porušování takto ústavně stanoveného pravidla se pak stává méně pravděpodobným. Jako velkou zvláštnost (přinejmenším v evropském měřítku) můžeme hodnotit i jedno ustanovení polské ústavy, které se od ostatních ústav velmi liší. Skoro ve všech evropských ústavách totiž platí pravidlo, že pokud není zákon o státním rozpočtu přijat, resp. nevstoupí v platnost, před začátkem nového rozpočtového roku, hradí se náklady na požadavky rozpočtu prozatímně podle rozpočtu platného předchozí rok. Tento stav se v praxi často projevuje tak, že od počátku rozpočtového roku nesmějí výdaje pro každý jednotlivý měsíc překročit jednu dvanáctinu výdajů státního rozpočtu platného v předchozím roce. Článek 219 odst. 4 polské ústavy však stanoví, že za této situace ,,řídí vláda veřejné finance na základě předloženého návrhu zákona“.39 Nad vhodností takovéto úpravy by se jistě daly vést dlouhé debaty, avšak z mého (polo)laického pohledu se jedná přinejmenším o ustanovení diskutabilní za situace, kdy onen předložený návrh rozpočtu bude mít např. značně nevyváženou příjmovou a výdajovou stránku, nebo bude z jiných příčin evidentně nereálný. Vzhledem k obrovské důležitosti zákona o státním rozpočtu pro chod hospodářství celé země pak může mít tento jeden odstavec polské ústavy dalekosáhlé důsledky. Podobnou zvláštnost, jako je článek 219 polské ústavy, představuje i § 46 odst. 1

39

Klokočka, V. Ústavy států Evropské unie. díl druhý. Praha: Linde, 2005, s. 232

36

dánské ústavy, který stanoví že ,,daně nebudou vybírány před přijetím zákona o státním rozpočtu nebo zákona o provizorním rozpočtu Folketingem“

40

(dánská obdoba našeho

Parlamentu). I když samozřejmě nejsem znalcem dánského ústavního práva, lze toto ustanovení samo o sobě interpretovat tak, že pokud (teoreticky) např. rozpočtový zákon místo klasického 1. ledna vstoupí v platnost až 1. března, tak vláda během tohoto dvouměsíčního období nebude mít žádné daňové příjmy. V českém právním řádu takováto situace nepřipadá v úvahu, což jasně vyjádřil i Jan Bárta - ,,I bez existence rozpočtového zákona vláda jistě může a musí vybírat daně a plnit finanční závazky státu. Protiústavní stav daný neexistencí rozpočtového zákona není důvodem, aby vojsko a úřednictvo nedostalo žold.“

41

Ještě jednou však podotýkám, že tento dánský

příklad uvádím spíše jako zajímavost, která čtenáře této ústavy udeří do očí, neboť je velmi nepravděpodobné, že by dánský stát takto přicházel o daňové výnosy. Jako každé jednotlivé paragrafy všech ústav, i tento § 46 bezpochyby funguje jako lex generalis pro mnoho dalších právních norem, které jej dále rozvíjejí a přitom mohou tuto daňovou otázku řešit zcela jinak, než jak jsem ji já popsal výše.

40 41

Klokočka, V. Ústavy států Evropské unie. díl první. Praha: Linde, 2004, s. 72 Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, 3/1997, s. 241

37

4. Pravidla pro přijímání zákona o státním rozpočtu Nyní se zaměřím na rozpočtový proces a jeho jednotlivé etapy, tedy na praktický pracovní postup uplatňovaný při sestavování, projednávání a schvalování státního rozpočtu. Poté sice rozpočtový proces pokračuje dalšími etapami jako např. samotné plnění či kontrola státního rozpočtu, avšak těmto aspektům se budu blíže věnovat až v šesté kapitole.

4.1. Proces sestavování rozpočtu Samotné sestavování návrhu státního rozpočtu, resp. návrhu zákona o státním rozpočtu, vypracovává ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy.42 Celkové výdaje státního rozpočtu v tomto návrhu ministerstvo stanoví na základě částky střednědobého výdajového rámce obsaženého v usnesení Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na běžný rok. Není-li takové usnesení nebo v něm není tato částka obsažena, stanoví je na základě částky střednědobého výdajového rámce. Ministerstvo tuto částku upraví a rozdělí na výdaje státního rozpočtu a výdaje jednotlivých státních fondů. Takto určenou částku výdajů státního rozpočtu uvede v návrhu zákona o státním rozpočtu jako celkové výdaje tohoto rozpočtu. Zároveň s návrhem státního rozpočtu se zpracovává střednědobý výhled, který obsahuje očekávané příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů na jednotlivá léta, na která je sestavován. Tento výhled se sestavuje na období 2 let bezprostředně následujících po roce, na který je předkládán státní rozpočet. Ministerstvo řídí práce na vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu. Správci kapitol, státní fondy, územní samosprávné celky a jiné právnické a fyzické osoby, které požadují prostředky ze státního rozpočtu nebo poskytnutí státní záruky, jsou povinni předložit ministerstvu údaje potřebné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu v termínu, rozsahu a struktuře, které stanoví ministerstvo vyhláškou. To se netýká kapitol Kancelář prezidenta republiky, Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář Veřejného ochránce práv. Návrh rozpočtů těchto kapitol předají ministerstvu správci těchto kapitol nebo příslušné orgány PS a Senátu. Ministerstvo je zařadí do návrhu zákona o státním rozpočtu, který předkládá ke schválení vládě. Pokud vláda s těmito návrhy rozpočtů nesouhlasí, rozhodne o číselných údajích na

42

Viz § 8 zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů

38

její žádost do 15. září rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny. Návrh zákona o státním rozpočtu společně s návrhem střednědobého výdajového rámce předkládá ministerstvo ke schválení vládě. Vláda jej poté předkládá Poslanecké sněmovně, resp. jejímu předsedovi, a to nejpozději tři měsíce před začátkem rozpočtového roku.43 Dodatky k takovému návrhu může předložit nejpozději 15 dnů před schůzí Sněmovny, na níž má dojít k prvému čtení zákona. Poté předseda přikáže návrh zákona o státním rozpočtu k projednání rozpočtovému výboru. Součástí zákona o státním rozpočtu přitom nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.

4.2. Proces schvalování rozpočtu Proces schvalování začíná prvním čtením44 návrhu zákona o státním rozpočtu, které uvede navrhovatel, po němž vystoupí zpravodaj rozpočtového výboru. Sněmovna v obecné rozpravě projedná v prvním čtení základní údaje návrhu zákona o státním rozpočtu, kterými jsou výše příjmů a výdajů, saldo, způsob vypořádání salda, celkový vztah k rozpočtům vyšších územních samosprávných celků a obcí a rozsah zmocnění výkonných orgánů. Sněmovna základní údaje návrhu zákona o státním rozpočtu schválí nebo doporučí vládě jejich změny a stanoví termín pro předložení nového návrhu. Lhůta pro předložení nového návrhu nesmí být kratší než 20 dnů a delší než 30 dnů od doručení usnesení Sněmovny předsedovi vlády. Schválí-li Sněmovna základní údaje návrhu zákona o státním rozpočtu, nelze je během jeho dalšího projednávání měnit. Sněmovna se současně usnese na přikázání jednotlivých kapitol návrhu zákona o státním rozpočtu výborům. Výbory projednají přikázané kapitoly návrhu zákona o státním rozpočtu a ve lhůtě stanovené Sněmovnou předloží svá usnesení rozpočtovému výboru. Minimální doba k projednání přikázané kapitoly návrhu zákona o státním rozpočtu ve výboru je 30 dnů. Výbor může navrhnout změny pouze v kapitole státního rozpočtu, která mu byla přikázána. Chce-li dosáhnout změnu v jiné kapitole, požádá o projednání změny výbor, kterému byla kapitola přikázána. Ke všem návrhům na změny je výbor povinen vyžádat si stanovisko správce kapitoly. Usnesení výborů, popřípadě oponentní zprávy k jednotlivým kapitolám návrhu zákona o státním rozpočtu projedná za účasti jejich zpravodajů rozpočtový výbor a přijme k nim usnesení. Rozpočtový výbor předloží své usnesení, popřípadě oponentní zprávu předsedovi Sněmovny, který je dá vytisknout a 43 44

Zákon č. 90/1995 Sb., jednací řád Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, § 101 Zákon č. 90/1995 Sb., jednací řád Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, § 102 a násl.

39

doručí je všem poslancům, poslaneckým klubům a navrhovateli, nejméně 24 hodin před zahájením druhého čtení návrhu zákona o státním rozpočtu. I v druhém čtení uvede návrh zákona o státním rozpočtu navrhovatel, po němž vystoupí zpravodaj rozpočtového výboru. O návrhu zákona o státním rozpočtu a usnesení rozpočtového výboru k němu se koná podrobná rozprava, v níž se předkládají pozměňovací, popřípadě jiné návrhy. Pozměňovací návrhy, popřípadě jiné návrhy se vytisknou a předseda Sněmovny je zašle neprodleně všem poslancům. Třetí čtení návrhu zákona o státním rozpočtu lze zahájit nejdříve 48 hodin po skončení čtení druhého. Ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení. Na závěr třetího čtení Sněmovna hlasuje o pozměňovacích, popřípadě jiných návrzích. Poté se Sněmovna usnese, zda s návrhem zákona o státním rozpočtu vyslovuje souhlas. Pokud souhlasí, je návrh přijat a publikací ve Sbírce zákonů se z něj stává zákon.

4.3. Rozpočtové provizorium Plán projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu je Poslanecké sněmovně standardně předkládán v dostatečném předstihu tak, aby mohl být schválen před 1. lednem roku, na který je navrhován. V případě, že zákon o státním rozpočtu není do tohoto data schválen, případně PS nesouhlasí se samotným návrhem zákona, nastává tzv. rozpočtové provizorium.45 Rozpočtové hospodaření se v době od prvního dne rozpočtového roku do nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na tento rozpočtový rok řídí objemem příjmů a výdajů státního rozpočtu schváleného pro předchozí rozpočtový rok. Výdaje státního rozpočtu se uvolňují jednotlivým kapitolám státního rozpočtu do výše jedné dvanáctiny celkové roční částky v každém měsíci období rozpočtového provizoria rozhodnutím ministerstva. V případě výdajů stanovených jiným zákonem (mandatorní výdaje) je přípustné překročení objemu výdajů, pokud k němu dochází v přímé souvislosti s financováním uloženým zákonem. Překročení objemu výdajů je přípustné i u peněžních prostředků, které jsou v rozpočtu Evropské unie na příslušný rozpočtový rok určeny jako vlastní zdroje Evropských společenství, vycházející z daně z přidané hodnoty nebo založené na hrubém národním produktu.

45

Viz § 9 zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů

40

Je-li Poslaneckou sněmovnou vysloven souhlas se zákonem o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku, avšak nenabude-li v tento den účinnosti, řídí se rozpočtové hospodaření od prvního dne rozpočtového roku do doby nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu Poslaneckou sněmovnou schváleným zákonem o státním rozpočtu. Nepředloží-li vláda návrh zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně před prvním dnem rozpočtového roku, postupuje se až do nabytí účinnosti nového zákona o státním rozpočtu podle zákona schváleného pro předchozí rok. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy státního rozpočtu a výdaji státního rozpočtu nabytím účinnosti zákona o státním rozpočtu na příslušný rok.

41

5. Zvláštnosti zákona o státním rozpočtu V této kapitole bych se nejprve rád zaměřil na formální podobu zákona o státním rozpočtu. Ústava stanoví, že státní rozpočet je nutno schvalovat v podobě zákona. Rozpočet je však třeba odlišovat od zákona, jímž se schvaluje. Rozpočet netvoří obsah tohoto zákona. V teorii panuje shoda o tom, že zákon o státním rozpočtu je zákonem nemajícím normativní povahu, má formu zákona účelově jen proto, že je aktem parlamentu a jako zákon podléhá publikaci. Obsahem rozpočtového zákona je projev vůle parlamentu, aby moc výkonná dosáhla pro stát určitých příjmů a aby vynaložila určité částky na účely v rozpočtu určené.46

5.1. Zákon o státním rozpočtu jako právní předpis Právní normy, upravující samotný státní rozpočet, jsou z hlediska právní teorie svojí povahou normy účelové. Stanoví adresátům dosažení určitého ekonomického cíle, aniž by však určily způsob jeho realizace do všech podrobností. Subjekty, kterým rozpočtový zákon takto ukládá povinnosti, musí samy zvolit cesty k jejich splnění. Zpravidla ovšem způsoby, kterými se dosahuje cílů naznačovaných rozpočtovým zákonem, jsou upraveny řadou speciálních norem vydaných již před přijetím státního rozpočtu. S přihlédnutím k naznačenému obsahu se někdy rozpočtové zákony označují jako zákony formální, a to proto, že tyto normy pouze připomínají nebo předpokládají právní úpravu provedenou jinými právními akty. Například povinnost platit daně a jiné platební povinnosti jsou zakotveny v právních normách bezprostředně navazujících na rozpočtový zákon. Také výdajové povinnosti státu mají svůj právní základ v samostatných předpisech, jejichž účinnost neurčuje rozpočtový zákon.47 Na státní rozpočet tak lze nahlížet ze dvou hledisek: z formálně právního hlediska jej lze u nás i ve světě označit za normativně právní akt Parlamentu, resp. zákonodárného sboru. V tomto pojetí je státní rozpočet zakotvován v Ústavě. Druhé je hledisko procesně právní, tedy úkony spojené s jednotlivými fázemi rozpočtového procesu. Normy upravující tyto procesní úkony v zákoně o státním rozpočtu nenajdeme, neboť se jedná o univerzální normy dlouhodobějšího charakteru, které by se tak musely každoročně opakovat s každým nově vydaným zákonem o státním rozpočtu. Logicky jsou proto tyto normy obsaženy v zákoně o rozpočtových pravidlech. Zákony o státních rozpočtech ve své slovní normativní části vymezují jednotlivé 46 47

Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, 3/1997, s. 241 Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 21

42

povinnosti a práva pouze rámcově. Ze srovnání formálního (účelového) rozpočtového zákona s právními normami (obsahovými), které na něj navazují, vyplývá, že ustanovení právních předpisů obojího druhu se nemá dostat do kolize. Kdyby takový nesoulad hrozil, pak by ony obsahové normy (upravující jak rozpočtové příjmy, tak rozpočtové výdaje), měly přednost před formálními ustanoveními rozpočtového zákona. Tak např. výdaje opřené o právní předpisy musí stát plnit, i kdyby překračovaly hranici stanovenou v rozpočtovém zákoně nebo kdyby na ně nestačily příjmy tímto zákonem plánované.48 Z výše uvedeného tedy vyplývá, že zatímco jednotlivé zákony o státních rozpočtech nám odpovídají na otázky Kdo? Co? Kolik? atd., zákon o rozpočtových pravidlech zodpovídá otázku Jak? Jinak řečeno, zákon o státním rozpočtu každý rok určuje, kdo a s čím bude rozpočtově hospodařit, avšak konkrétní postupy a metody vedoucí k naplnění stanovených cílů jsou obsaženy v zákoně o rozpočtových pravidlech. Provázanost těchto dvou právních norem je proto velmi pevná a jedna bez druhé by nemohly fungovat buď vůbec, nebo jen s velkými obtížemi.

5.2. Legislativní rozdíly mezi přijímáním zákona o státním rozpočtu a ostatními zákony Z popisu sestavování a schvalování zákona o státním rozpočtu, kterému jsem se věnoval ve čtvrté kapitole, vyplývá, že tento proces se příliš neliší od standardního procesu schvalování ,,obyčejných“ zákonů,49 jak jej upravují ustanovení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu PS. Můžeme zde de facto nalézt pouze dva, avšak velmi výrazné, rozdíly. První z nich se týká subjektu navrhovatele zákona o státním rozpočtu. Zatímco návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku50, navrhovatelem zákona o státním rozpočtu může být podle čl. 42 odst. 1 Ústavy pouze vláda. Další fáze tohoto procesu, tedy trojí čtení návrhu zákona zakončené hlasováním poslanců o přijetí či nepřijetí návrhu, je shodná s postupem uplatňovaným Poslaneckou sněmovnou i u ostatních zákonů. Druhým výrazným rozdílem, vyplývajícím z druhého odstavce čl. 42 Ústavy je úplné vyloučení Senátu z tohoto procesu, přičemž toto vyloučení je jedinou výjimkou ze zásady bikameralismu, na níž je jinak vystavěn náš zákonodárný proces. A

48

Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 22 Tento proces je podrobně upraven v §§ 86 až 100 tohoto zákona 50 Viz čl. 41 odst. 2 Ústavy a § 86 a násl. zákona č. 90/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů 49

43

právě problematika postavení horní komory našeho Parlamentu bude hlavním obsahem této podkapitoly.

5.3. Problematika tzv. legislativních jezdců Pro plné pochopení následujících odstavců je však nutno nejprve zabrousit do právní teorie a alespoň stručně se seznámit s fenoménem tzv. legislativních jezdců.51 Jedná se o termín, který je používán především v zahraničí a u nás je jen málo známý, avšak jev, který je takto pojmenováván, se v české legislativní praxi vyskytuje až nezdravě často. Jako jezdci se totiž označují ,,cizorodá ustanovení v zákonech, která nesouvisejí s předmětem úpravy zákona jako celku, ale z nějakého důvodu se v konečném textu zákona ocitla.“52 Existují dva typy těchto jezdců, materiální jezdec a formální jezdec. Materiální jezdec je takový, který se věcně liší od předmětu úpravy zákona, jde tedy o ustanovení, které nemá nic společného s jinak kompaktně zaměřeným zákonem jako celkem. Jde o jezdce v našem právním prostředí často používaného, jelikož neexistuje právní norma, která by jej obecně zakazovala. Existence formálního jezdce už však vyvolává problémy, neboť zde dochází ke střetu takových textů zákona, které mají rozdílnou právní kvalifikaci, resp. zákonů, jež mají každý jinou proceduru projednávání. U nás tito formální jezdci vznikají ve dvou případech. Buď dojde při projednávání ke smísení zákona, jež vyžaduje ke svému schválení souhlas Senátu, se zákonem, který tento souhlas nepotřebuje. Výsledkem pak je nutnost, aby Senát souhlasil s oběma zákony, resp. se zákonem i s jeho jezdcem. Nebo jde o smísení jakéhokoli zákona se zákonem o státním rozpočtu, který Senát vůbec neprojednává. Jako konkrétní příklad takovéhoto formálního jezdce zde uvedu spor mezi Senátem a PS z roku 1999, který popisuje ve svém článku Schorm. Tehdy vláda předložila PS návrh zákona o vydání státních dluhopisů na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998 a o změně zákona č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, zákona č. 328/1998 Sb., o vydání státních dluhopisů na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1997, a zákona č. 22/1999 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 1999. PS návrh zákona schválila ve znění pozměňovacích návrhů, které poněkud pozměnily strukturu (i smysl a název) zákona. Tento schválený text obsahoval jednak

51

Těmito jezdci se velmi přístupnou formou zabývá Vít Schorm, viz Schorm, V. Bezstarostná jízda. Správní právo, 2/2000 52 Schorm, V. Bezstarostná jízda. Správní právo, 2/2000, s. 65

44

ustanovení o státním dluhopisovém programu na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998, jednak novely dvojice jiných zákonů: zákona o dluhopisech a zákona o státním rozpočtu na rok 1999. Senát řešil nad návrhem zákona postoupeným mu Poslaneckou sněmovnou dvě otázky: 1. Naznačuje nám PS postoupením tohoto návrhu zákona, že nás pokládá za příslušné i k projednávání zákona o státním rozpočtu? 2. Můžeme se nějak vyhnout zpochybnění zákonodárného procesu u tak důležitého a žádoucího zákona před Ústavním soudem?53 Senát svým usnesením z 8. 12. 1999 k tomuto návrhu zákona konstatoval, že mu bylo postupem ve smyslu čl. 42 odst. 2 Ústavy znemožněno projednávat a usnést se k tomuto zákonu a že ,,jakékoli spojování zákonů postupovaných Poslaneckou sněmovnou Senátu se zákonem o státním rozpočtu znemožňuje Senátu plnit v plném rozsahu jeho zákonodárnou pravomoc a může být chápáno jako obcházení Ústavy.“ Senát tak zaujal stanovisko nepříslušného orgánu v obavě z napadení zákona před Ústavním soudem. Kromě tohoto usnesení se pak již Senát návrhem zákona záměrně dále nezabýval a nechal uplynout třicetidenní lhůtu stanovenou v čl. 46 odst. 3 Ústavy, po jejímž vypršení vstoupil zákon v platnost.54 A co nám z toho všeho tedy vyplývá? Senát sice tvrdil, že mu bylo znemožněno vykonávat svou zákonodárnou pravomoc, což však není tak úplně pravda, neboť PS tento návrh zákona Senátu postoupila k projednání (tedy dala mu šanci svoji pravomoc uplatnit). A pokud budeme opravdu důslední, lze i tvrdit, že svým postupem podle čl. 46 odst. 3 Ústavy – úmyslné nechání uplynutí třicetidenní lhůty – se Senát tímto ústavně konformním způsobem své zákonodárné pravomoci sám vzdal. Na druhou stranu je však třeba si uvědomit, že pokud by se Senát rozhodl opačně, tedy kdyby svou zákonodárnou pravomoc vykonal, mohlo by se toto jednání dostat před Ústavní soud, který by nejspíše konstatoval porušení čl. 42 odst. 2 Ústavy. Ve výsledku se tak Senát ocitl mezi dvěma mlýnskými kameny – buď zákon projednávat a riskovat tak jednání před Ústavním soudem, nebo neprojednávat a riskovat možnost vzniku nebezpečného precedentu, kdy PS by tyto rozpočtové jezdce začala vkládat i do dalších zákonů a Senát tak de facto vyšachovala. Druhá možnost, pro niž se Senát nakonec rozhodl, nám tedy ukazuje, že primární snahou Senátu bylo nedostat se do konfliktu s Ústavou, což lze brát jako pozitivní zjištění. 53 54

Kysela, J. Dotváření Ústavy ze senátní perspektivy. Časopis pro právní vědu a praxi, 2/2000, s. 154 V platnost vstoupil pod č. 362/1999 Sb.

45

Celou situaci lze však hodnotit i z jiného pohledu a to z pohledu PS. Z faktu, že PS respektovala třicetidenní lhůtu lze vyvozovat, že ona sama Senát za příslušný k projednání návrhu zákona považovala. Podle některých autorů55 by v tomto případě mohlo dojít k extenzi působnosti Senátů, tedy k jakémusi ,,přirůstání působnosti“, kdy by spojení obyčejného zákona se zákonem o SR vedlo k režimu suspensivního veta Senátu. Tyto výše uvedené odstavce jsou však stále jen polemikami ve stylu Co by, kdyby…? a tak je i nutno je chápat. Celý případ skončil pouze usnesením Senátu a k Ústavnímu soudu se nedostal. Avšak jiný podobný případ se k soudu již propracoval a jeho obsah, výsledek i jeho praktické důsledky nyní podrobněji rozeberu v samostatné podkapitole. 5.4. Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 21/0156 5.4.1. Podstata předmětného nálezu Příležitost k interpretaci čl. 42 Ústavy ČR dostal Ústavní soud v souvislosti s návrhem skupiny senátorů na zrušení zákona č. 217/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1993, o změně a doplnění některých zákonů České národní rady a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze. O tomto návrhu rozhodl nálezem, který plénum Ústavního soudu schválilo dne 12. února 2002, byl vyhlášen dne 5. března 2002 (Pl. ÚS 21/01) a jímž podaný návrh zamítl. Tento nález však není vůbec důležitý z toho hlediska, že Ústavní soud zamítl předmětný návrh, ale jeho význam spočívá právě v tom, že se Ústavní soud vůbec poprvé komplexněji vyjádřil k otázce vztahu mezi oběma komorami Parlamentu ČR v legislativním procesu, a to zejména k otázce výkladu čl. 42 Ústavy ČR. Není bez zajímavosti, že i sami navrhovatelé (senátoři) výslovně uvedli, že svým návrhem ve skutečnosti primárně nesledují zrušení citovaného

55 56

Např. Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 223 Taktéž vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.

46

zákona, nýbrž právě výklad zmíněného článku.57 Z výše uvedeného tedy vyplývá, že Senát se dostal do obdobné situace, v jaké byl o rok dříve v souvislosti se zákonem č. 362/1999 Sb. Senátoři, kteří stížnost k ÚS podali, v ní tvrdili, že podle jejich mínění mohl Senát postupovat podle čl. 46 Ústavy v zásadě trojím způsobem: - Ve lhůtě 30 dnů se tímto návrhem vůbec nezabývat. Tento postup by byl sice nejméně kontroverzní, nicméně by prý mohl vést k vytvoření jakési budoucí ústavní zvyklosti (precedentu), kdy by navrhovatel zákona, popř. Poslanecká sněmovna z obav z předpokládaného neschválení určitého návrhu zákona v Senátu připojil k tomuto návrhu i návrh novelizace vysloveně formální a nepodstatné části zákona o státním rozpočtu, a tímto způsobem by Senát ,,vyřadil ze hry“ v rámci legislativního procesu. - Usnést se, že se Senát předmětným návrhem zákona nebude zabývat. K tomu však senátoři podotýkali, že se v příslušném výboru podle ustanovení § 102 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, přistoupí k hlasování o této otázce ,,po ukončení podrobné rozpravy“. Pojem ,,podrobná rozprava ve výboru“ by přitom bylo možno chápat jako ,,projednání“ podle čl. 42 odst. 2 Ústavy, který toto právo v případě zákona o státním rozpočtu přiznává pouze Poslanecké sněmovně. Navrhovatelé se proto domnívali, že i kdyby Senát usnesením rozhodl, že se podaným návrhem zákona nebude vůbec zabývat, dopustil by se - ve vztahu k novele zákona o státním rozpočtu protiústavního pochybení, neboť by se o tomto zákonu usnesl, případně jej dokonce projednal, ačkoli čl. 42 odst. 2 Ústavy stanoví, že o návrzích zákona o státním rozpočtu se usnáší a tyto návrhy projednává jen Poslanecká sněmovna. V tomto případě by rovněž mohlo hrozit riziko ,,vyřazení Senátu ze hry“ v rámci legislativního procesu, jak je uvedeno výše. - Postavit se k věci tak, že se o jeden zákon jedná toliko formálně, nikoliv však fakticky, a že lze proto projednávání jednotlivých částí předloženého zákona oddělit v tom smyslu, že by Senát projednal celý návrh s výjimkou části týkající se zákona o státním rozpočtu. Tato varianta však byla podle názoru navrhovatelů toliko teoretická, jelikož i tehdy, když je jedním zákonem změněno současně několik zákonů, se stricto sensu jedná o zákon jediný a ani Ústava, ani jednací řád Senátu (§ 98 a násl.) nedávají prostor pro zmíněné ,,rozdělení“ předloženého návrhu zákona. Protože k tomuto konkrétnímu návrhu zákona se chtěl Senát vyjádřit (především 57

Šimíček, V. Článek 42 Ústavy ČR podle Ústavního soudu – důsledky pro legislativní činnost. Parlamentní zpravodaj, 4/2002, s. 24

47

k novele zákona o mzdě), tak zákon projednal a s pozměňovacími návrhy jej vrátil Poslanecké sněmovně. Zároveň však skupina senátorů, jež se obávala možnosti, že by tyto pokusy o obcházení Senátu mohly působit precedenčně, podala k ÚS návrh na zrušení celého zákona č. 217/2000 Sb., což byl de facto zástupný cíl, neboť senátorům šlo především o interpretaci čl. 42 Ústavy. ÚS nakonec přání senátorů splnil a tyto jeho právní závěry budou obsahem několika dalších odstavců, přičemž předesílám, že se budu zabývat pouze těmi částmi nálezu, které se dotýkají interpretace čl. 42 a pominu ostatní části, které nejsou pro účel této práce relevantní.

5.4.2. Právní závěry Ústavního soudu Podstatnou otázkou, kterou ÚS musel s ohledem na podaný návrh posoudit, bylo to, zda je důvodné se zabývat všemi novelizovanými ustanoveními, tedy čtyřmi zákony, nebo zda je namístě věnovat se výhradně novelizaci zákona č. 10/1993 Sb. Soud zde konstatoval, že když Senát schvaloval tuto novelizaci čtyř zákonů, z nichž tři zákony nelze považovat za zákony, které se ve formálním či alespoň v materiálním smyslu bezprostředně týkají zákona o státním rozpočtu, není možno u těchto tří novel tvrdit, že Senát o nich nebyl oprávněn spolurozhodovat. Takové stanovisko by totiž zjevně odporovalo smyslu i znění čl. 42 odst. 2 Ústavy a mohlo by docházet k situaci, které se obávají i navrhovatelé – že novelizací zákona o státním rozpočtu spojenou se změnou (případně i přijetím) dalších zákonů by byl Senát z legislativního procesu ohledně těchto dalších zákonů vyloučen. Takový výklad by zjevně neodpovídal ani podstatě bikameralismu, zakotvené v ústavním pořádku České republiky, a je proto nutno jej považovat za výklad neústavní. Ke koncepci, podle níž Senát není oprávněn spolurozhodovat o návrhu zákona o státním rozpočtu, soud podotkl, že je z hlediska komparace s jinými demokratickými evropskými státy s bikamerálním systémem ojedinělá, nicméně soudu nezbývá než tuto úpravu respektovat a v souladu s ní též existující praxi hodnotit. K praxi, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik zákonů, soud tvrdí, že je v legislativní praxi relativně častá. K tomu soud dále v obecné rovině uvádí, že tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to ponejvíce formou podaných 48

pozměňovacích návrhů. Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje. Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze PS, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád PS (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,,Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.“ Podle názoru soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí ,,běžného“ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou, ani se zákonem č. 90/1995 Sb. Dále soud konstatuje, že zákonem č. 217/2000 Sb. nebyla žádná část ,,rozpočtového“ zákona č. 10/1993 Sb. doplněna či změněna, nýbrž pouze zrušena. Soud proto konstatuje, že pokud by (za daného stavu) některé ustanovení zákona č. 10/1993 Sb. bylo Senátem schváleno za situace, kdy tento návrh Senát nebyl oprávněn projednat a rozhodnout o něm, musel by (Ústavní soud) zároveň logicky dospět k právnímu názoru, že tato změna není způsobilá vyvolat jakékoliv právní následky. Jinak řečeno, protože dle čl. 42 odst. 2 Ústavy Senát není oprávněn k projednání a schvalování zákona o státním rozpočtu (argumentem a maiori ad minus ani k jeho novelizaci), musely by být jakékoliv jeho zásahy do tohoto zákona chápány jako zásahy subjektu, který k nim není vůbec oprávněn. Protože zákon o státním rozpočtu může projednat a schválit výhradně Poslanecká sněmovna, je tento zákon přijat již schválením v Poslanecké sněmovně, tzn. zcela nezávisle na jeho případném dalším projednávání a schvalování v Senátu. Pokud je současně se zákonem o státním rozpočtu (resp. s jeho novelou) projednáván a schvalován jiný, tzn. ,,běžný“ zákon (zákony), případně jeho novela (novely) - což však odporuje zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny - je nutno tuto situaci 49

interpretovat tak, že Senát může projednávat a schvalovat toliko ,,běžné“ zákony a jejich novely, a jeho rozhodnutí má proto právní význam jen u těchto zákonů, nikoliv však u zákona o státním rozpočtu. V souzené věci je nicméně relevantní ta skutečnost, že změna zákona č. 10/1993 Sb. se týkala toliko části, která se svou materií i formálním začleněním k otázce státního rozpočtu bezprostředně nevztahuje. Zde tak soud vyslovuje svoji klíčovou interpretaci čl. 42. Jestliže totiž čl. 42 odst. 2 Ústavy hovoří o ,,zákonu o státním rozpočtu“, je nutno tento pojem chápat nikoliv ve formálním, nýbrž v materiálním smyslu. Jinak řečeno, nikoliv každý zákon - označený jako zákon rozpočtový (resp. nikoliv každá jeho část) se bezprostředně týká problematiky státního rozpočtu, a naopak je možno si představit situaci, kdy materie zákona o státním rozpočtu bude upravena zákonem, který takto označen nebude. Na podporu tohoto názoru lze poukázat na komparaci s ústavami některých jiných zemí, které rovněž pojem ,,zákon o státním rozpočtu“ chápou v materiálním smyslu, když jasně vymezují, co je pod takovýmto zákonem nutno spatřovat. Jako příklad může sloužit čl. 51 odst. 3 rakouské ústavy, který stanoví, že ,,Spolkový finanční zákon musí obsahovat návrh příjmů a výdajů Spolku (spolkový rozpočet), rozvržení položek na budoucí rozpočtový rok, jakož i další podstatné náležitosti pro státní rozpočet v příslušném rozpočtovém roce.“ Rovněž lze odkázat na čl. 134 odst. 2 španělské ústavy, podle něhož ,,Státní rozpočet se sestavuje na jeden rok; obsahuje souhrn výdajů a příjmů veřejného sektoru a vyznačí v nich podíl příjmů, jejichž zdrojem jsou daně stanovené státem.“ V závěru svého nálezu tak soud shrnuje, že při posuzování toho, zda je možné v konkrétním případě návrh zákona chápat jako ,,zákon o státním rozpočtu“ podle čl. 42 odst. 2 Ústavy, nepostačuje omezit se na formální označení takového návrhu (zákona). Tento postup by totiž ve svých důsledcích mohl vést k tomu, že by byl v případě některých důležitých zákonů Senát vyloučen ze zákonodárného procesu tím, že by byl návrh zákona nazván ,,zákon o státním rozpočtu“, byť by ve skutečnosti tento zákon upravoval materii se státním rozpočtem přímo nesouvisející. Na druhé straně považuje soud za nutné zdůraznit, že materiální chápání pojmu ,,zákon o státním rozpočtu“ nesmí v praxi vést ani k jeho příliš extenzivnímu výkladu, jelikož je zřejmé, že se státním rozpočtem přímo či alespoň zprostředkovaně souvisí prakticky každý návrh zákona, již jen z toho důvodu, že jeho realizace má zpravidla dopady na státní rozpočet (na jeho příjmovou nebo výdajovou část). Pojem ,,zákon o státním rozpočtu“ je nutno interpretovat v souladu s normativní úpravou rozpočtových pravidel státu obsažených v 50

zákonu České národní rady č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), který platil v době vydání citovaného zákona č. 10/1993 Sb. i zákona č. 217/2000 Sb. Podle ustanovení § 3 zákona č. 576/1990 Sb. (,,Obsah státního rozpočtu republiky“) ,,Státní rozpočet republiky zahrnuje očekávané příjmy, jakož i výdaje na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky v daném rozpočtovém roce. Obsahuje i finanční vztahy k rozpočtům obcí, okresních úřadů a k rozpočtům státních fondů republiky.“ Jinými slovy pojem ,,zákon o státním rozpočtu“ v materiálním pojetí je nutno interpretovat takovým způsobem, že se jedná o zákon bezprostředně upravující plánovanou příjmovou a výdajovou složku rozpočtu veřejného sektoru České republiky související s výkonem funkcí státu vždy na následující časové období (tzn. rozpočtové roky). Pouze takto koncipovaný zákon je nutno podřadit pod čl. 42 odst. 2 Ústavy, a pouze takovýto návrh zákona proto Senát není oprávněn projednávat a schvalovat. Na základě výše uvedeného tak soud rozhodl, že napadený zásah do zákona o státním rozpočtu č. 10/1993 Sb., tak jak jej provedl zákon č. 217/2000 Sb., zjevně nelze považovat za zásah do zákona o státním rozpočtu v materiálním smyslu. Materie vlastního zákona č. 10/1993 Sb. je totiž rozdělena do dvou relativně samostatných částí, kdy problematiku státního rozpočtu České republiky na rok 1993 přímo upravuje pouze část první; část druhá (§ 6 čl. V), která je napadeným zákonem č. 217/2000 Sb. částečně derogována, se týká již problematiky odlišné (úprava platů a požitků některých vedoucích pracovníků a dalších funkcionářů). Senát tedy nepochybil, když v daném případě projednal návrh celého zákona č. 217/2000 Sb. a také jej - ve znění pozměňovacích návrhů - schválil. Napadený zákon totiž novelizoval zákony č. 1/1992 Sb., č. 143/1992 Sb. a č. 132/2000 Sb., jež nelze považovat za zákony o státním rozpočtu ani ve formálním, ani v materiálním smyslu, a novelizace zákona č. 10/1993 Sb. se týkala toliko té jeho samostatné části, která materii státního rozpočtu neupravovala. Z těchto důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů jako nedůvodný zcela zamítl.

5.4.3. Důsledky předmětného nálezu Pokud bychom tedy chtěli velmi stručně shrnout zásadní příspěvky ÚS k interpretaci čl. 42, můžeme říci toto: ÚS judikuje, že Senát nemůže být zbaven svého práva na projednávání návrhů zákonů jen proto, že jsou spojeny se zákonem o státním rozpočtu. Pokud PS takovéto návrhy zákonů produkuje, postupuje protiústavně. Na druhou stranu 51

však, pokud tak PS přesto učiní, může Senát jednat pouze o ,,běžném“ zákoně, nikoli o novele zákona o státním rozpočtu. Tato novela se totiž považuje za přijatou již rozhodnutím PS. Druhým důležitým právním závěrem soudu je pak jeho vyslovení se k materiálnímu chápání státního rozpočtu tak, jak jsem jej popsal o několik odstavců výše. Přesto však nelze otázku interpretace považovat za kompletně a uspokojivě dořešenou. Prvním otevřeným problémem je působnost Senátu v projednávání dluhopisových programů na úhradu rozpočtového schodku: formálně jsou samostatnými zákony, materiálně mohou být považovány za novelu státního rozpočtu; mají být tedy vyloučeny z působnosti Senátu, když máme projednávání státního rozpočtu vykládat restriktivně jako výjimku z čl. 15 Úst.? Ještě spornější je procedurální konstrukce Ústavního soudu. Co když Senát zamítne návrh zákona, jehož součástí je novela státního rozpočtu, a PS jeho veto nepřekoná? V intencích Ústavního soudu přitom již byla novela státního rozpočtu přijata, avšak vzhledem k tomu, že nemá samostatnou existenci, nedostane se ani k prezidentu republiky, natož do Sbírky zákonů.58

58

Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 224

52

6. Kontrola plnění státního rozpočtu 6.1. Průběžná a následná kontrola Vláda hodnotí průběh rozpočtového hospodaření a o výsledcích podává čtvrtletně zprávy PS, které je za toto hospodaření odpovědná. Aby mohla tuto svoji činnost zodpovědně plnit, stanoví se jednotlivým příjemcům prostředků státního rozpočtu povinnost předkládat potřebné údaje a navrhuje se umožnit Ministerstvu financí sankcionování nečinnosti. Vláda předkládá Poslanecké sněmovně po skončení pololetí zprávu, v níž hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu; zpráva obsahuje rovněž hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků a vývoje státních finančních aktiv, stavu státních záruk, vývoje státního dluhu, jejich podrobnou analýzu, výhled plnění do konce roku a v případě odchýlení od schváleného státního rozpočtu informaci o krocích k zajištění stability rozpočtového hospodaření. Ministerstvo dále průběžně hodnotí pokladní plnění státního rozpočtu a podává o něm po uplynutí prvního a třetího kalendářního čtvrtletí informaci vládě tak, aby ji vláda předložila do konce měsíce následujícího po uplynutí kalendářního čtvrtletí rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny. Správci kapitol, organizační složky státu, příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, státní fondy a ostatní příjemci prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu jsou povinni předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění státního rozpočtu. Povinnost předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění státního rozpočtu se vztahuje i na právnické nebo fyzické osoby, za které byla poskytnuta státní záruka k zajištění splátek úvěrů.59 Územní samosprávné celky a státní fondy jsou povinny předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění svých rozpočtů. Nesplnění povinnosti předložit údaje je důvodem, aby další poskytování rozpočtových prostředků bylo pozastaveno, a to až do splnění uvedené povinnosti. Podrobnosti o předkládání těchto údajů stanoví ministerstvo financí vyhláškou (č. 16/2001 Sb.). Správce kapitoly je odpovědný za hospodaření s prostředky státního rozpočtu a jinými peněžními prostředky státu ve své kapitole. Ministerstvo financí, územní finanční orgány, správci kapitol a krajské úřady zajišťují kontrolu hospodaření s prostředky státního rozpočtu podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Státní

59

Viz § 20 a násl. zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů

53

kontrolu ve smyslu tohoto zákona vykonávají ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, pokud vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů. Státní kontrolou se potom rozumí kontrolní činnost uvedených orgánů zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů. Za státní kontrolu podle tohoto zákona se nepovažuje kontrola vykonávaná v rámci vztahu nadřízenosti a podřízenosti.60 Co se týče následné kontroly, organizační složky státu, příspěvkové organizace a státní fondy vypracovávají roční zprávu o sobě a o své činnosti, zejména o svém hospodaření v hodnoceném období. Hodnoceným obdobím je rok, u organizačních složek státu, příspěvkových organizací a státních fondů, které vznikly během roku, doba ode dne jejich vzniku do konce roku, u těch, které zanikly během roku, doba od počátku roku do dne jejich zániku a u těch, které vznikly i zanikly během roku, doba ode dne jejich vzniku do dne jejich zániku. Za zaniklé organizační složky státu vypracovávají roční zprávy jejich právní nástupci, zřizovatelé nebo správci. Zpracovatel zprávy ji předloží zřizovateli, jestliže ho má; státní fond ji předloží ministerstvu, do jehož působnosti patří. Zpracovatel zprávu též uveřejní v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup vždy do 30. června běžného roku za minulý rok. Obsah roční zprávy stanoví ministerstvo vyhláškou.

6.2. Porušování rozpočtové kázně Porušením rozpočtové kázně se rozumí neoprávněné použití prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, neoprávněné použití a zadržení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem, neodvedení příjmů z prodeje nemovitého majetku ČR, příspěvkovou organizací, nenařízení odvodů správcem kapitoly příspěvkové organizace při významné změně podmínek jejího hospodaření a neprovedení těchto odvodů, a porušení povinnosti organizační složkou státu dosahovat maximálních příjmů a plnit úkoly nejhospodárnějším způsobem.61 60 61

Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 176 Viz § 44 a násl. zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů

54

Fyzické a právnické osoby nebo organizační složky státu, které rozpočtovou kázeň porušily, jsou povinny odvést do státního rozpočtu (resp. státního fondu atd.) odvod za toto porušení, který je ve stejné výši, v jaké byla rozpočtová kázeň porušena. Zároveň s touto sankcí jsou povinny zaplatit penále ve výši 1 promile denně z částky, jíž se týká porušení rozpočtové kázně, nejvýše však do výše této částky. Povinnost zaplatit odvod i penále uloží provinilcům místně příslušný finanční úřad. Přitom finanční ředitelství může povinnost zaplatit odvod a penále částečně nebo i zcela prominout, ovšem pouze za splnění některých podmínek.

6.3. Nejvyšší kontrolní úřad 6.3.1. Historie kontroly v českých zemích62 V českých zemích, které byly do roku 1918 součástí rakousko-uherské monarchie, byla první kontrolní institucí Dvorská účetní komora (Hofrechnungskammer), založená v roce 1761. Název této instituce, která měla působnost pro celou habsburskou monarchii, byl později několikrát měněn. V letech 1792 - 1794 byla v činnosti Hlavní státní účtárna (Staatshauptbuchhaltung), v letech 1794 - 1805 to byla Nejvyšší státní kontrola (Oberste Staatskontrolle) a v letech 1805 - 1840 se instituce nazývala Generální účetní ředitelství (General-Rechnungs-Direktorium). Nejvyšší účetní kontrolní úřad (Oberste Rechnungs-Kontroll-Behörde) byl založen v roce 1840 a pod tímto názvem pracoval do roku 1866, kdy vznikl Nejvyšší účetní dvůr (Oberster Rechnungshof). Nejvyšší účetní dvůr s působností pro naše země existoval až do roku 1919. Po vzniku Československé republiky v roce 1918 na tradici tohoto úřadu navázal Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze. Úřad byl založen v roce 1919 zákonem o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu. Po roce 1919 byla kontrola v českých zemích zaměřena na kontrolu pokladní správy, kontrolu správní a kontrolu státní. Kontrola pokladní správy sledovala práci výkonných orgánů a soulad jejich postupu s platnými předpisy; kontrola správní - s působností pro veškeré úřady - sledovala, zda se příjmy a vydání realizují podle zákonů, předpisů a nařízení a v mezích rozpočtu. Třetím typem byla kontrola státní, která se zabývala stanovením hospodářského plánu pro určité hospodářské nebo účetní období a zjišťovala, zda se státní správa tímto autoritativně předepsaným plánem řídí. Tato kontrola byla ústavním právem Parlamentu, který ji vykonával jednak stanovením 62

Viz internetové stránky NKÚ - http://www.nku.cz/pages/cs/urad/historie-kontroly.htm [citováno 5. března 2007]

55

rozpočtu a jednak projednáním účetní uzávěrky, a týkala se odpovědnosti ministerstev. Úřad byl podřízený Parlamentu, prováděl zejména následnou kontrolu hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý; byl mu určen dozor nad státním hospodářstvím a státním dluhem. V čele stál předseda, který byl jmenován prezidentem republiky. Tento úřad fungoval - s odhlédnutím od změn v době nacistické okupace - až do roku 1951. Tehdy bylo zřízeno ministerstvo státní kontroly jako jeden z nástrojů centralizovaného direktivního způsobu řízení. V první polovině padesátých let byl v českých zemích převzat sovětský model řízení národního hospodářství; profesionální kontrolní instituce se stala ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem, který byl členem vlády. Tehdejší systém vyžadoval zaměřit výkon vrcholné kontroly na prosazování politických cílů totalitního režimu vedeného komunistickou stranou a na prosazování jejího způsobu hospodaření. Po roce 1960 bylo ministerstvo nahrazeno Ústřední komisí státní kontroly a statistiky, která vedle výkonu kontroly shromažďovala i veškeré hlavní statistické údaje. Kontrolní činnost se zaměřovala převážně na kontrolu plnění státního plánu ve výrobních organizacích. Malá pozornost byla věnována kontrole centrálních orgánů. Prověřování finančního

hospodaření

státu

podle

jednotlivých

kapitol

rozpočtu

prakticky

neexistovalo. Oddělení vrcholných institucí statistiky od kontroly se datuje od roku 1967, kdy byly zřízeny dva samostatné ústřední úřady. Během krátkého reformního období kolem roku 1968 byla nejvyšší instituce kontroly podřízena Parlamentu. V roce 1971 byla zřízena soustava orgánů lidové kontroly, rozčleněná na federální a republikovou, a to opět jako přímý nástroj řízení státu a společnosti komunistickou stranou. V souvislosti s počátkem demokratických změn po roce 1989 bylo v první etapě (v roce 1990) zřízeno Federální ministerstvo kontroly a současně vznikla republiková ministerstva pro Českou a Slovenskou republiku. Tato ministerstva byla ústředními orgány státní správy v čele s ministry. Ve druhé etapě (od roku 1991) pokračovaly výrazné změny v činnosti státní kontroly. Působnost byla vymezena na státní správu a jí podřízené orgány včetně právnických osob a včetně všech dalších osob, jimž byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu. Ve třetí etapě změn v koncepci kontrolní činnosti bylo připravováno obnovení Nejvyššího kontrolního úřadu. Po přechodnou dobu byla v činnosti federální i republiková ministerstva kontroly a Nejvyšší kontrolní úřad České republiky. Po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 byl zřízen 56

nynější Nejvyšší kontrolní úřad.

6.3.2. Současný stav Nejvyšší kontrolní úřad zaujímá zvláštní postavení v systému kontroly. Podle čl. 97 odst. 1 Ústavy úřad ,,vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu“. Ústava se o NKÚ zmiňuje pouze v čl. 97, který je zároveň jediným článkem páté hlavy Ústavy. V systematice Ústavy je tak NKÚ zařazen mimo zákonodárnou, výkonnou i soudní moc – je označován jako ,,nezávislý orgán“. To znamená, že nepodléhá pokynům ze strany jiných státních orgánů, které mu nemohou nařizovat způsob, jakým má kontrolu provádět. Řídí se pouze ústavními a obyčejnými zákony nebo na jejich základě vydanými prováděcími předpisy.63 Kontrola hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu je tak Ústavou definována jako zvláštní funkce veřejné moci, která vzhledem k vázanosti celého mechanismu veřejné moci (všech článků státu zejména) státním rozpočtem a vzhledem k exkluzivnímu spravování státního majetku zejména státními orgány si vyžádala vytvoření vyčleněného ústavního orgánu v systému dělby moci. Tedy tato činnost je vztahem v dělbě moci.64 Co se týče samotné formy kontroly, jedná se o kontrolu následnou a kontrolu vnější (vnitřní kontrola podle zákona o rozpočtových pravidlech je popsána výše). Mezi kontrolované subjekty patří fyzické i právnické osoby, ministerstva i jiné státní orgány a správní úřady. Z této kontroly je vyňata Česká národní banka, ale to pouze tehdy, pokud se jedná o kontrolu činností, které banka vykonává při zabezpečování svého hlavního cíle. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, navíc stanoví, že úřad vykonává i kontrolu státního závěrečného účtu ČR. Tato kontrola probíhá tak, že úřad zpracovává a předkládá Poslanecké sněmovně stanovisko ke zprávě o průběžném plnění státního rozpočtu a ke státnímu závěrečnému účtu České republiky, včetně kontrolních závěrů, které byly podkladem pro toto stanovisko. Stanoviska předkládá úřad Poslanecké sněmovně ve lhůtě, která je polovinou lhůty určené k jejich projednání.

6.4. Státní závěrečný účet, mimořádný státní závěrečný účet

63

Filip, J. Ústavní právo České republiky I. díl. Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR. 4. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 351 64 Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 500

57

Celý rozpočtový proces je zakončován po uplynutí rozpočtového období sestavováním státního závěrečného účtu. Jednoduše lze říci, že jsou v něm uvedeny skutečné výsledky rozpočtového hospodaření, lze tak tedy porovnat rozpočtované příjmy a výdaje se skutečnými příjmy a výdaji. Součástí státního závěrečného účtu jsou závěrečné účty kapitol zpracovávané a předkládané Poslanecké sněmovně samostatně jejich správci. Přílohu státního závěrečného účtu tvoří souhrnné údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků, závěrečné účty státních fondů, přehled o státních finančních aktivech a pasivech, přehled o státních zárukách a přehled o stavech fondů organizačních složek státu.65 Na základě zmocnění, plynoucího z čl. 42 odst. 1 Ústavy, vypracovává MF návrh státního závěrečného účtu v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy a předkládá jej vládě. Současně předkládá návrh na použití přebytku rozpočtového hospodaření nebo na úhradu jeho schodku. Správci kapitol, územní samosprávné celky a státní fondy jsou povinny předložit ministerstvu údaje potřebné pro vypracování návrhu státního závěrečného účtu. Návrh státního závěrečného účtu poté podává vláda Poslanecké sněmovně nejpozději do 30. dubna roku následujícího po hodnoceném rozpočtovém roce. Je-li saldo hospodaření státního rozpočtu odlišné od salda stanoveného v zákoně o státním rozpočtu, rozhodne o použití přebytku nebo o úhradě schodku na návrh vlády Poslanecká sněmovna. Pokud Poslanecká sněmovna při projednávání návrhu státního závěrečného účtu rozhodne, že přebytek, případně jeho část se použije k financování výdajů státního rozpočtu v běžném rozpočtovém roce, převedou se tyto prostředky do příjmů státního rozpočtu běžného rozpočtového roku. Schválením státního závěrečného účtu dávají poslanci absolutorium vládě. Na rozdíl od státního rozpočtu se však státní závěrečný účet neschvaluje v podobě zákona a forma jeho zveřejnění není v Ústavě ani jiném zákoně řešena. Význam státního závěrečného účtu spočívá mimo jiné v tom, že je to nástroj, který umožňuje hodnocení úrovně finančního hospodaření státu v uplynulém období. Jeho prostřednictvím se uzavírá hospodaření všech článků rozpočtové soustavy, zhodnotí a posuzuje výsledek hospodaření. Schodek či přebytek státního rozpočtu nelze bez dalšího považovat za ukazatel dobrého či špatného hospodaření.66 V případě vyhlášení stavu ohrožení státu nebo vyhlášení válečného stavu 65 66

Viz §§ 29 a 30 zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 133

58

vypracovává MF návrh mimořádného státního závěrečného účtu a návrh nouzového státního rozpočtu na zbytek roku. Při sestavování návrhu mimořádného státního závěrečného účtu postupuje stejně jako při sestavování návrhu běžného státního závěrečného účtu. Návrh mimořádného státního závěrečného účtu za období do nabytí účinnosti zákona o nouzovém státním rozpočtu vypracovává MF ve spolupráci se správci kapitol a předkládá jej vládě.67

67

Viz §§ 31 a 32 zákona č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů

59

7. Vliv přistoupení k EU na rozpočtové hospodaření státu 7.1. Rozpočtové zásady v EU Proces evropské integrace je spojen se společným financováním, společným rozpočtem a s nutností harmonizovat mimo jiné i právní předpisy na úseku rozpočtového financování. Společný rozpočet je v současnosti sestavován s uplatněním také určitých společných pravidel. Tato pravidla musí všechny členské státy respektovat. Základními zásadami evropského rozpočtu jsou v současnosti zásady uvedené v nařízení Rady č. 1605/2002 z 25. 6. 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství. Některé tyto zásady, které jsou velmi podobné zásadám uplatňovaným v českém právním řádu, zde uvedu:68 -Zásada jednotnosti a správnosti, podle níž všechny příjmy a výdaje musí být zahrnuty v jediném dokumentu, aby mohly být finanční zdroje EU efektivně kontrolovány. V praxi existují výjimky z tohoto pravidla, kdy některé fondy jsou financovány příspěvky členských států mimo rozpočet EU. -Zásada ročního rozpočtu je zásada vyjadřující to, že rozpočtové operace se vztahují k určitému finančnímu období – rozpočtovému roku, který se kryje s rokem kalendářním. Problémem aplikace tohoto principu jsou víceleté programy, a proto se v dokumentu rozlišují příděly na závazky (celkové náklady právních závazků vstupujících do rozpočtu příslušného rozpočtového roku – na operace trvající déle než jeden finanční rok) a příděly na platby (výdaje vyplývající ze závazků vstupujících do rozpočtu příslušného nebo předchozího rozpočtového roku či let). Rozdíly mezi příděly a závazky jsou definovány jako nevyrovnané závazky. -Zásada vyrovnanosti vyjadřuje to, že příjmy a výdaje musí být v rovnováze. Financování neočekávaných výdajů se řeší dodatkovým rozpočtem, kdy dochází buď k rozpočtovým přesunům, nebo je zapotřebí opatřit dodatečné zdroje. V rámci této rozpočtové zásady je v zásadě zakázáno, aby si Evropská společenství a subjekty jimi řízené opatřovaly rozpočtové prostředky půjčkami. -Zásada zúčtovací jednotky znamená, že rozpočet je navrhován a následně prováděn ve společné měnové jednotce euro. -Zásada obecnosti je vyjádřením toho, že celkové příjmy musí pokrýt celkové příděly na platby, což by se mohlo označit jako pravidlo nepřevádění. Rozpočtové příjmy nejsou – s určitými výjimkami – účelově vázány na konkrétní rozpočtové výdaje a jsou

68

Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 156-157

60

užity bez rozdílu zdrojů na financování všech výdajů. Součástí této zásady je též princip hrubého rozpočtu, který znamená, že všechny příjmy a výdaje jsou v plné výši (brutto) zahrnuty v rozpočtu, aniž by mezi nimi docházelo ke vzájemným zápočtům, krácení či úpravám vedoucím k jejich zachycení teprve v podobě výsledného salda (netto). -Zásada specifikace znamená, že všechny příděly musí být odůvodněny a musí být přiřazeny určitému cíli – dochází k takové specifikaci výdajů, která má zabránit nejasnostem v rozdělování přídělů ať ve fázi sestavení rozpočtu, tak i při jeho provádění. Rozpočtové položky se věcně člení do hlav, kapitol, článků a bodů rozpočtu. Orgány EU mohou provádět převody z jedné hlavy do druhé jen v omezené míře. -Zásada řádného finančního řízení (hospodaření) znamená, že rozpočtové příděly musí být užity v souladu se zásadami hospodárnosti (tj. je třeba, aby prostředky byly k dispozici ve správnou dobu, dostatečném množství, přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu), účinnosti (neboli užitku, vyjadřující efektivní vztah mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky) a efektivity (dosažení stanovených cílů a zamýšlených výsledků). -Zásada průhlednosti vyjadřuje mj. požadavek publicity, to znamená, že do dvou měsíců od přijetí je třeba rozpočet zveřejnit v Úředním věstníku Evropských společenství. Podobně se v Úředním věstníku zveřejňují i konsolidované finanční výkazy a zprávy o finančním hospodaření. V rozpočtovém hospodaření různých zemí, včetně České republiky, se začíná s uplatňováním tzv. gender budgetingu, tj. principu spravedlivého přerozdělování finančních prostředků z hlediska rovných příležitostí obou pohlaví. V České republice dosud neexistuje žádné závazné pravidlo, které by např. pro přípravu a schvalování rozpočtu měst a obcí nařizovalo metodu gender budgetingu. Tato zásada je nyní dána obecnými pravidly programů pomoci EU Phare, Transition Facility a finančních mechanismů Evropského hospodářského prostoru a je horizontálně uplatňována všemi nositeli příslušných grantů.69

7.2. Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech V souvislosti s přípravou vstupu ČR do Evropské unie a se samotným vstupem proběhly ve všech odvětvích českého právního řádu značné změny. Nejinak tomu bylo v oblasti rozpočtového hospodaření státu. Nemám v úmyslu se podrobně zabývat všemi

69

Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 157-158

61

těmito ,,euronovelami“ zákonů týkajících se státního rozpočtu, a ani by to z hlediska rozsahu této práce nebylo možné. Přesto se však alespoň krátce zmíním o změnách, které se dotkly zákona o rozpočtových pravidlech jakožto jedné z nejvýznamnějších rozpočtových právních norem. Velkou změnu pro zákon o rozpočtových pravidlech představovala, mimo jiné, jeho novela č. 479/2003 Sb. Díky této novele (ale i mnoha dalším) se v českých rozpočtových pravidlech objevuje mnoho návazností na evropské rozpočtové hospodaření či přímo na rozpočet EU. Jako zásadní lze chápat novelizaci § 5 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech, který nově zní: ,,Státní rozpočet vychází ze střednědobého výhledu s tím, že ukazatele výdajů na programy nebo projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské unie jsou pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu závazné.“ Z tohoto vyplývá i změna týkající se sestavování střednědobého výhledu podle § 4, který tak tvoří i výdaje na programy nebo projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské unie podle jednotlivých kapitol a státních fondů. Změny se dále objevují na příjmové i výdajové stránce státního rozpočtu. Novým příjmem českého státního rozpočtu se podle § 6 odst. 1 písm. c) stávají výnosy z podílu na clech, který jsou podle práva Evropských společenství ponechány členským státům na úhradu nákladů spojených s jejich výběrem a výnosy ze sankcí a úhrad exekučních nákladů v celním řízení. Podle stejného paragrafu se za prostředky poskytnuté ze zahraničí považují i prostředky poskytnuté České republice z rozpočtu Evropské unie a přijaté organizačními složkami státu z Národního fondu. Co se výdajů týče, § 7 nově zahrnuje mezi výdaje státního rozpočtu i výdaje související s plněním závazků k Evropským společenstvím, které už blíže nespecifikuje. Dále je ovlivněna i částka střednědobého výdajového rámce, k níž se mohou přičíst, resp. od ní odečíst výdaje ve výši příjmů prostředků z rozpočtu Evropské unie na programy nebo projekty z tohoto rozpočtu spolufinancované, s kterými se při stanovení této částky počítalo v jiné výši. Velmi významnou změnu představuje i ingerence peněžních prostředků Evropské unie do systému poskytování dotací a návratných finančních výpomocí, jak je zákon upravuje v § 14 a násl., případně změny v souvislosti s vládním přesunem prostředků ze státního rozpočtu v návaznosti na rozhodnutí Komise Evropských společenství (§ 24 zákona). Toto jsou však pouze některé z významných změn a tento jejich výčet má spíše ilustrativní charakter. Ještě bych se zde rád krátce zmínil o vyhlášce č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Zajímavá je skutečnost, že původně bývala rozpočtová skladba upravována pouze 62

sdělením publikovaným ve Finančním zpravodaji a oznámeným ve Sbírce zákonů. Při harmonizaci českého práva s evropským však bylo České republice vytýkáno, že tento způsob zveřejňování rozpočtové skladby je nevhodný a forma pouhého sdělení nemá dostatečnou právní sílu. Výsledkem pak bylo, že Česká republika požadavek Evropské unie splnila a s účinností k 19. 7. 2002 vznikla výše zmiňovaná vyhláška Ministerstva financí.

63

8. Návrhy na ústavní úpravu státního rozpočtu Jako téma závěrečné kapitoly této práce jsem si nechal úvahy nad možným směřováním úpravy státního rozpočtu de lege ferenda. I v oblasti tohoto ,,výhledu do budoucna“ se jasně projevuje mnou mnohokráte opakované tvrzení o nezájmu ústavního práva o problematiku státního rozpočtu. Vzhledem k malému prostoru, který je státnímu rozpočtu v Ústavě věnován, je však tento stav pochopitelný. Na možnou budoucí úpravu institutu státního rozpočtu je tak možno pohlížet v zásadě ze dvou úhlů. První by se týkal šíře úpravy tohoto institutu – zda je pojem státního rozpočtu upraven dostatečně či zda by jeho ústavní zakotvení nemělo mít pevnější základy, tj. více ustanovení a větší podrobnosti. Druhý pohled bychom mohli nazvat pohledem procesním. Zde je možno uvažovat o případných změnách v procesu tvorby, schvalování, naplňování a kontroly plnění státního rozpočtu. Nejprve tedy několik slov k množství textu, jímž je státní rozpočet v Ústavě upraven. Toto téma jsem již zmínil ve třetí kapitole, kde jsem poukazoval na množství evropských ústav, které mají ve svém textu institut státního rozpočtu upraven mnohem podrobněji. Navíc mají problematiku státního rozpočtu i přehledněji zpracovanou, neboť je zpravidla upravena v textu na jednom místě v rámci jedné kapitoly, a to buď samostatně, nebo ve spojení s dalšími finančně právními instituty jako jsou daně či měnové otázky. V odborné literatuře jsem však nenarazil na žádnou úvahu nad možnou budoucí úpravou tohoto tématu. Svůj názor jsem vyjádřil v již zmiňované třetí kapitole, takže jej zde nebudu celý opakovat. Snad jen ve stručnosti: myslím si, že přinejmenším shrnutí problematiky státního rozpočtu na jedno místo v textu naší Ústavy by mělo nesporný pozitivní dopad. Když pro nic jiného, tak alespoň z důvodu přehlednosti, lepší vzájemné propojenosti a z toho plynoucího snazšího porozumění této problematice. K případnému rozšíření textu, věnujícímu se státnímu rozpočtu, zastávám názor, že by byla vhodná podrobnější úprava, avšak připouštím, že se jedná o téma vhodné pro rozsáhlejší debatu. Zásadní by přitom pravděpodobně byla odpověď na otázku, co lze ještě považovat za přijatelné rozšíření, a co by už šlo nazývat jako ,,přílišné zabřednutí do podrobností“. Druhou možností, jak uvažovat de lege ferenda nad státním rozpočtem, je zaměřit se na procesní stránku věci. Na rozdíl od předchozích odstavců, na toto téma lze v literatuře přece jen nějaké názory nalézt. Jako zásadní námět k zamyšlení lze označit skutečnost, kdy Ústava vylučuje Senát ze spolupůsobení na projednávání a schvalování

64

zákona o státním rozpočtu. Například V. Šimíček ve svém článku70 tuto skutečnost kritizuje z několika důvodů. Poukazuje zde na fakt, že toto porušení zásady bikameralismu nemá tradici ani v našem prvorepublikovém ústavním systému, tedy není zde historická návaznost. Navíc i při porovnávání se současnými ústavami těch evropských států, které mají dvoukomorový zákonodárný sbor, dochází k výsledku, že tento ,,český způsob“ je v Evropě ojedinělý. Šimíček se tak domnívá, že Senát by měl mít pravomoc zákon o státním rozpočtu projednávat i schvalovat, byť pouze s právem suspensívního veta (veto, které může PS za určitých okolností přehlasovat), nikoliv rezolutivního veta. Navíc toto začlenění Senátu by mělo za následek konec takových kompetenčních sporů, jimž se věnoval Ústavní soud ve svých výše zmiňovaných nálezech. Příznivci unikameralistického pojetí tohoto problému zde argumentují např. skutečností, že státní rozpočet je základním nástrojem vládnutí a jeho schvalování tradičním a nejdůležitějším instrumentem kontroly vlády, jež má v ČR příslušet pouze PS. Tento názor zastávající Ústavní soud dokonce považuje vstup Senátu do procesu schvalování zákona o státním rozpočtu za dysfunkční moment, neboť jeho posláním není ovlivňovat ani kreaci, ani činnost vlády.71 Za zmínku stojí i názor F. Šamalíka, který zdůvodňuje vyloučení Senátu jeho neodpovědností, která vyplývá z jeho nerozpustitelnosti, toto by ovšem platilo pouze tehdy, pokud by Senát mohl přijetí rozpočtu nějak zabránit, nebo toto přijetí alespoň zásadně ztížit. O této problematice se tedy vede alespoň nějaká diskuse a bude jistě zajímavé sledovat, k jakému závěru se zúčastnění přikloní. Zatím to však na žádné převratné změny nevypadá, neboť ani samotný Senát, resp. jednotliví senátoři, zatím žádnou podobnou změnu Ústavy nenavrhují. Jistě zajímavá debata by se dala vést i o oprávněnost existence tzv. poslaneckých pomníčků. Jde tu o hojně využívanou praxi, spjatou s každoročním schvalováním zákona o státním rozpočtu, kdy i poslanci, kteří jinak na parlamentní půdě za celý rok nepromluvili, najednou hýří aktivitou a spolu se svými kolegy produkují kvanta pozměňovacích návrhů k rozpočtovému zákonu s cílem získat pro svůj domovský region co nejvíce finančních prostředků, jejichž zisk má v budoucnu výrazně posílit naděje na poslancovo znovuzvolení.

70

Šimíček, V. Článek 42 Ústavy ČR podle Ústavního soudu – důsledky pro legislativní činnost. Parlamentní zpravodaj, 4/2002, s. 27 71 Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s. 222

65

Přestože nelze tyto pozměňovací návrhy paušálně odsuzovat co do účelu, pro které jsou požadovány (např. opravy nemocnic, pomoc sociálně slabým občanům, podpora vzdělávání či kulturního vyžití atd. jsou jistě chvályhodné), pak je to především způsob, jímž jsou takové finanční prostředky získávány, který si zaslouží kritiku. Jde totiž o řešení krajně nesystémové, nepřehledné a tudíž i velmi špatně kontrolovatelné. Tento již mnoho let přetrvávající stav tak vede k zajímavému paradoxu, kdy na jedné straně sami poslanci o těchto výhradách dobře vědí – a mnohdy s nimi i souhlasí – avšak zároveň nemají nejmenší politickou vůli cokoli na tomto stavu měnit, neboť by tímto krokem (stejně jako v otázkách zmrazování si vlastních platů) pochopitelně šli takříkajíc sami proti sobě. Debata o případných změnách tak může probíhat pouze v teoretické rovině, neboť si troufám tvrdit, že nějaké praktické změny nelze, alespoň v dohledné době, očekávat.

8.1. Poslanecké návrhy na úpravu ústavního zakotvení státního rozpočtu Zatímco v předcházejících odstavcích jsem nastínil možné budoucí otázky, jimiž by se mohli zákonodárci zabývat v souvislosti s úpravou změny role státního rozpočtu v české Ústavě a ústavním pořádku vůbec, v této podkapitole se chci věnovat těm zákonodárným iniciativám na toto téma, které již proběhly, avšak z různých důvodů se nestaly součástí českého ústavního pořádku. Na čtyři takovéto návrhy zákonů, které, v případě že by vstoupily v platnost, by značně změnily ústavní zakotvení státního rozpočtu, se nyní podrobněji zaměřím. Prvním z nich je návrh poslance Dalibora Matulky a dalších z roku 1996, označovaný jako sněmovní tisk č. 1572 ze dne 10. 7. 1996. Jednalo se o rozsáhlou novelu ústavy, přičemž navrhovatelé zde měli v úmyslu zrušení Senátu jako horní komory Parlamentu. V důsledku tohoto návrhu měl být Senát samozřejmě zcela vymazán z naší ústavy, takže by došlo i ke změně čl. 42 odst. 2, poněvadž bychom měli pouze jednokomorový Parlament. Zde je nutno připomenout, že tento návrh byl podán v době, kdy Senát ještě de facto neexistoval, resp. existoval jen na papíře.73 Navrhovatelé se však již v této době domnívali, že existence horní komory bude z ústavního hlediska zbytečná. Tento návrh však byl zamítnut Poslaneckou sněmovnou hned ve svém prvním čtení dne 3. 10. 1996.

72

Viz. http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t001500a.htm [citováno 5. března 2007] K vlastní volbě senátorů poprvé došlo až v listopadu 1996 a ustavující schůze nově vzniklého Senátu proběhla 18. 12. 1996. 73

66

Další návrh z roku 1998, vedený jako sněmovní tisk č. 3274 byl již zajímavější. Skupina poslanců ODS pod vedením poslance Martina Kocourka navrhovala vydání ,,ústavního zákona o vyrovnaném státním rozpočtu ČR.“ Tento zákon měl mít kromě preambule a článku upravujícího jeho účinnost prakticky pouze jeden článek tohoto znění: ,,Státní rozpočet České republiky se navrhuje a schvaluje tak, aby v daném rozpočtovém roce výdaje státního rozpočtu na zabezpečení úkolů a krytí potřeb České republiky nepřevýšily příjmy státního rozpočtu.“ V důvodové zprávě navrhovatelé argumentovali, že podstatou tohoto návrhu ústavního zákona byla snaha o dlouhodobou stabilitu státních financí. Dále se domnívali, že připustit deficitní hospodaření je z dlouhodobého hlediska škodlivé, neboť ve své podstatě odčerpává vytvořené zdroje především soukromému sektoru, který je prostřednictvím svobodného trhu schopen jich využívat podstatně lépe než stát. I tento návrh však byl dne 13. 1. 1999 zamítnut v prvním čtení. Jako jakéhosi následníka návrhu zákona z předchozího odstavce můžeme nazvat další zákonodárnou iniciativu poslanců ODS z roku 2002, vedenou pod číslem 115.75 Zatímco v předchozím případě se jednalo o ústavní zákon složený se facto z jedné věty, návrh číslo 115 je velmi obsáhlým (preambule + 37 článků) návrhem ,,ústavního zákona o rozpočtové kázni České republiky.“ Tento ústavní zákon se podle navrhovatelů měl vztahovat na celou soustavu veřejných rozpočtů, tedy nikoliv pouze na státní, ale i na územní rozpočty. Zákon měl definovat zásady rozpočtové kázně a dále zaváděl vládě povinnost nejpozději do 31. března každého roku předložit k projednání Poslanecké sněmovně tzv. Zprávu o rozpočtové strategii pro nadcházející rozpočtový rok a pro čtyři rozpočtové roky následující. Ve Zprávě měly muset být zejména specifikovány dlouhodobé cíle rozpočtové politiky vlády. Dále se měli zavést odstupňované rozpočtové režimy – normální rozpočtový režim, rozpočtový režim zvýšené pozornosti a rozpočtový režim mimořádné situace. Jejich hlavním smyslem mělo být zavedení procedury, která bude zabraňovat vládě výrazně zadlužovat stát bez souhlasu opozičních stran. I tento návrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut hned v prvním čtení dne 20. 2. 2003. Poslední návrh na změnu Ústavy, který v této podkapitole zmíním, se týká změny čl. 97, jež upravuje status Nejvyššího kontrolního úřadu. Jedná se o vládní návrh novely

74 75

Viz. http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=32&CT1=0 [citováno 5. března 2007] Viz. http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=115&CT1=0 [citováno 5. března 2007]

67

Ústavy z roku 2003 vedený pod číslem 349.76 Tato novela měla – mimo jiné – změnit i některé funkce a oprávnění NKÚ. Podle důvodové zprávy byla dosavadní působnost NKÚ Ústavou omezena na kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Tento Ústavou vymezený okruh působnosti NKÚ se z hlediska potřeby zkvalitnit kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky specializovaným kontrolním orgánem jevil vládě jako nedostatečný. Proto se navrhovalo tuto působnost rozšířit na kontrolu hospodaření s majetkem územních samosprávných celků, a to, s ohledem na jejich samosprávné postavení, z hlediska dodržování zákonnosti při tomto hospodaření, na kontrolu hospodaření právnických osob, které jsou příjemci zákonem stanovených povinných plateb, k nimž v současné době patří zdravotní pojišťovny, a rovněž na kontrolu hospodaření s prostředky získanými z fondů mezinárodních organizací. Zakládaná působnost NKÚ kontrolovat hospodaření s majetkem územních samosprávných celků, kdy kontrola měla být prováděna výběrovým způsobem na základě plánu kontrolní činnosti NKÚ, nevylučovalo, aby prostým zákonem byla upravena systematická kontrola hospodaření územních samosprávných celků, prováděná jinými orgány. Působnost NKÚ byla navržena tak, aby meze jeho působnosti byly vzhledem k jeho postavení relativně přesně vymezeny již v Ústavě. Návrh ve srovnání se současným stavem rovněž precizoval působnost NKÚ v těchto směrech: pojem "kontrola plnění státního rozpočtu" měl být nahrazen pojmem "kontrola hospodaření podle státního rozpočtu" se záměrem vyjádřit, že předmětem kontroly má být jak péče o příjmovou stránku státního rozpočtu, tak kontrola výdajů ze státního rozpočtu a dále návrh výslovně jako předmět kontroly uváděl kontrolu dotací se záměrem vyjádřit, že kontrolu dotací nelze omezit jen na postup státního orgánu, který o poskytnutí dotace rozhoduje. Rovněž bylo navrženo stanovit, že NKÚ předkládá Poslanecké sněmovně nejen stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu, jako dosud, ale i stanovisko k návrhu státního rozpočtu, a to se záměrem využít poznatky NKÚ z jeho kontrolní činnosti při posuzování návrhu státního rozpočtu Poslaneckou sněmovnou. Celý tento návrh prošel od svého předložení Poslanecké sněmovně dne 10. 6. 2003 složitou legislativní procedurou s pozměňovacími návrhy až do 3. čtení, kde byl navrácen k opakování 2. čtení. Poté se opět propracoval do 3. čtení, kde dne 15. 12. 2004 definitivně nebyl schválen.

76

Viz. http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=4&CT=349&CT1=0 [citováno 5. března 2007]

68

Summary The state budget is the most important public budget, because it includes the greatest part of revenues of the budget system. It is the most important tool of the state stabilization policy. It is the most important financial tool used by the central government to manage state financier, to finance state non-market activities. The institute of the state budget takes significant role in modern states not only due to its importance for the functioning of the state as an institution, but also that it is related to a single citizen of the state. This institution includes many scientific fields; it is significantly multidisciplinary covering economy, legal form, and politics. The connection of politics and the budget, respectively annual parliamentary budgetary procedure, and frequent fights between politicians including their publicity in the media cause that the problem is viewed not only by few specialists but also by the general public. Thus, of course, the problem of the state budget is well elaborated by specialists and literature about this topic very extensive. Specialized literature, books, articles in magazines and other sources make the state budget professionally extensive and high-quality elaborated institute. Nevertheless, we cannot consider this to be universal, and that was the reason why I have chosen this topic for my diploma work. If we look at this carefully, we will find out that literature dealing with the state budget is mostly focused on economical point of view. The budget law which is lectured at universities considers the state budget only from this point of view as well. There are only few sources in literature and constitutional modifications. We cannot be surprised when we realize that Czech constitution is not interested in this institution very much. It considers only one phase of the process and only from one side (the procedure in parliament, constitutional consequence of nonratification of the central budget) and thus, constitutional modification will be fully isolated. The purpose of this work is to sort out the constitutional specialists´ opinions and knowledge of the state budget and to make related and coherent unit. However, economical aspect, which is also included in my work, cannot be omitted.

69

If we concentrated on constitutional point of view, we would make interesting questions and find out vital answers. For example, when investigating the fact how the budget was managed in the past, we will discover interesting matters. It is not listed in the constitution valid for the Czech lands since 1918 how to manage the state budget. Thus, it is a main reason, why our currant constitution is not interested in it as well. It becomes even more highlighted in comparison with other European states whose constitutions lay out the term „state budget“ in more concrete and clearer way. Legal order of The Czech Republic relies more on modification made by single law acts than on formal modification of the constitution, especially the law No. 218/2000 of the Law Digest about budget rules. Another very interesting aspect of this problem is how the draft law about the state budget is made and is further passed. Contemplations about this procedure make a vital part of my work. For example, there is a rule which shows that the Senate is excluded from accepting of the state budget and it is done only by Chamber of Deputies. In terms of constitution, the Constitutional Court makes very interesting conclusions from this situation. The work is divided into eight chapters. The first chapter focuses on the definition of the state budget, its general characteristics, its function, in which lays its matter and relevance, its budgetary scale, budgetary rules, the content of the state budget, and the source of the budget law. It is mostly economical view which is dominant in this field. The second chapter describes the development of the state budget as an institution from its early past in the era of Ancient Greece and Rome to Czech lands and the Czech state. The third chapter targets the state budget and its formal modification from the point of view the constitution and also discloses its comparison with chosen European constitutions. The fourth chapter focuses on legislative process of making and passing the state budget and its rules. The fifth chapter describes individual legal specialties connected with the state budget. Especially the task of legislative differences between passing the law connected with the state budget and other laws is marked. The sixth chapter shows the controlling mechanisms related to the execution of the state budget and final state account. The seventh chapter describes changes of the budget law, which is related to our membership in EU. The last chapter focuses on contemplation on the budget de lege ferenda. 70

Seznam použitých pramenů: Literatura: Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006; Filip, J. Ústavní právo České republiky I. díl. Základní pojmy a instituty, Ústavní základy ČR. 4. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003; Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004; Gerloch, A., Hřebejk, J., Zoubek, V. Ústavní systém České republiky. 4. vydání. Praha: Prospektrum, 2002; Grúň, L. Finanční právo a jeho instituty. Praha: Linde, 2004; Hamerníková, B., Kubátová, K. Veřejné finance. 1. vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000; Klíma, K. Ústavní právo. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005; Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005; Klokočka, V. Ústavy států Evropské unie. díl první. Praha: Linde, 2004; Klokočka, V. Ústavy států Evropské unie. díl druhý. Praha: Linde, 2005; Man, V., Schelle. K. Základy ústavního práva České republiky. 1. Vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2006; Marková, H. Rozpočtové právo. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001; Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004; Pavlíček, V. a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky – část první. 1. vydání. Praha: Linde, 2005; Pavlíček, V., Hřebejk, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl Ústavní systém. 2. vydání. Praha: Linde, 1998; Peková, J. Veřejné finance úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, 2005; Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. sv. III. Brno: Polygrafia, 1934; Zdobinský, S. a kol. Československá ústava Komentář. Praha: Panorama, 1988;

71

Národní shromáždění Republiky československé v prvém desítiletí. předsednictvo Poslanecké sněmovny a předsednictvo Senátu. Praha, 1928;

Vydalo

Mangoldt, Klein, Starck. GG Bonner Grundgesetz Band 3. Art. 79 – 146, Kommentar. 4. Auflage. Verlag Franz Vahlen; Müller, C. F. Handbuch des Staats Rechts. Band II Verfassungsstaat. 3. Auflage. Isensee/Kirchhof

Odborné články: Babčák, V. O (ne)súlade finančnoprávných predpisov s Ústavou Slovenskej republiky. Právny obzor, č. 2/2000; Babčák, V. Zamyslenie sa nad stavom finančnoprávnej normotvorný. Právny obzor, č. 3/2000; Bárta, J. Státní rozpočet jako předmět právní úpravy. Právník, č. 3/1997; Högye, M. Tvorba rozpočtů jako politický proces. In Potůček, M. a kol.: Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství, 2005; Karfíková, M. Státní rozpočet, jeho zdroje a ústavní principy. In Jirásková, V., Suchánek, R. (eds.): Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004; Kysela, J. Dotváření Ústavy ze senátní perspektivy. Časopis pro právní vědu a praxi, č. 2/2000; Pařízková, I. Vnitřní struktura státního rozpočtu. Časopis pro právní vědu a praxi, č. 2/2006 Schorm, V. Bezstarostná jízda. Správní právo, č. 2/2000; Šamalík, F. Ústava ČR z pohledu práva na odpor. Právník, č. 8/2001; Šimíček, V. Článek 42 Ústavy ČR podle Ústavního soudu – důsledky pro legislativní činnost. Parlamentní zpravodaj, č. 4/2002

Právní předpisy: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů Usnesení č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů

72

Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 257/1998 Sb., kterým se mění zákon č. 348/1997 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 1998 Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 252/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 579/2002 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2003 Zákon č. 479/2003 Sb., novela zákona o rozpočtových pravidlech Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 16/2001 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a rozpočtů územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 131/2001 Sb., kterou se stanoví rozsah a struktura údajů pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu a termíny jejich předkládání, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 267/2001 Sb., kterou se stanoví rozsah a struktura podkladů pro vypracování střednědobého výhledu státního rozpočtu a termíny pro jejich předání, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 551/2004 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem, ve znění pozdějších předpisů Zákony o státních rozpočtech na jednotlivé roky (1868 – 2006)

73

Nález Ústavního soudu č. 296/1995 Sb., (Pl. ÚS 26/94, Sb.n.u.ÚS) Nález Ústavního soudu č. 95/2002 Sb., (Pl. ÚS 21/01, Sb.n.u.ÚS) Nález Ústavního soudu č. 283/2005 Sb., (Pl. ÚS 13/05, Sb.n.u.ÚS) Důvodové zprávy k jednotlivým právním normám

Internet: www.mfcr.cz – stránky Min. financí ČR www.mvcr.cz – stránky Min. vnitra ČR www.nku.cz – stránky Nejvyššího kontrolního úřadu www.psp.cz – stránky Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR www.senat.cz – stránky Senátu Parlamentu ČR www.vlada.cz – stránky vlády ČR

74