Diakonie Interim-rapport van bevindingen (relatie tot Gemeente Amsterdam)
3 maart 2014
Boekel De Nerée N.V. Gustav Mahlerplein 2 Postbus 75510, 1070 AM Amsterdam T +31(20)7953953 F +31(20)7953900 www.boekel.com
1
Inhoudsopgave 1
Inleiding
3
2
De periode 2003 tot 2010
5
3
De periode 2010 tot en met 16 oktober 2013 (datum faillissement)
8
4
Conclusies
20
2
1
Inleiding
1.1
Dit hoofdstuk 1 bevat een inleiding en een toelichting op de opbouw van dit rapport.
1.2
In het najaar van 2013 zijn Stichting Zorggroep Diakonie en aan haar gelieerde entiteiten, die hierna worden aangeduid als: “de Diakonie groep”, gefaseerd in staat van faillissement verklaard. Daarbij werd mr. W.J.P. Jongepier als curator aangesteld (hierna: de curator) en mr. N.A.J. Purcell tot rechter-commissaris benoemd.
1.3
De hoofdactiviteiten van de Diakonie groep bestonden uit het verlenen van thuiszorg in de zin van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (hierna: WMO) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ).
1.4
De belangrijkste opdrachtgever van de Diakonie groep voor wat betreft de WMO-activiteiten was Gemeente Amsterdam (hierna: de gemeente). Voor wat betreft de AWBZ-activiteiten had de Diakonie groep van doen met zorgkantoren Achmea en Agis (hierna tezamen aangeduid als: het zorgkantoor).
1.5
Het faillissement van de Diakonie groep heeft niet alleen geleid tot veel onbegrip en woede bij de gezamenlijke crediteuren van de Diakonie groep, maar heeft ook veel maatschappelijke onrust veroorzaakt. Uit verschillende hoeken heeft de curator signalen ontvangen dat binnen de Diakonie groep sprake zou zijn geweest van verschillende (financiële) wantoestanden. Niet alleen bij het functioneren van het bestuur van de Diakonie groep, maar ook bij het handelen van de gemeente en het zorgkantoor worden vraagtekens geplaatst.
1.6
In zijn algemeenheid geldt dat de curator onderzoek doet naar de achtergrond en oorzaken van het faillissement en nagaat of betrokkenen aansprakelijk moeten worden gesteld. Dat onderzoek is gestart en de curator verwacht over een aantal maanden over zijn bevindingen te kunnen rapporteren. Daarop vooruitlopend heeft een aantal crediteuren de curator de vraag gesteld of de gemeente onvoldoende toezicht heeft gehouden op de handelwijze van (het bestuur van) de Diakonie groep. Hier ligt de achterliggende vraag ten grondslag of de curator namens de gezamenlijke crediteuren van de Diakonie groep de gemeente mogelijk aansprakelijk zou kunnen stellen voor de door de gezamenlijke crediteuren geleden schade. Deze vraag staat in deze interim-rapportage centraal.
1.7
Dit rapport richt zich op de relatie tussen de gemeente en de Diakonie groep in de periode voorafgaande aan het faillissement van de Diakonie groep. Op basis van een reconstructie van de feiten zal de curator onderzoeken of de gemeente voldoende toezicht heeft gehouden op de handelwijze van de Diakonie groep en of de gemeente adequaat heeft gehandeld nadat de eerste negatieve signalen over de gang van zaken binnen de Diakonie
3
groep waren ontvangen. Kortom, of de gemeente ter zake het faillissement van de Diakonie groep en de door de gezamenlijke crediteuren geleden schade een (relevant) verwijt kan worden gemaakt. 1.8
In dit rapport zal niet worden ingegaan op de vraag of door de Diakonie groep aan de gemeente gefactureerde zorg rechtmatig is geschied. Voorts zal niet worden ingegaan op de vraag of de kwaliteit van de door de Diakonie groep in opdracht van de gemeente geleverde zorg voldoende was. Evenmin zal worden ingegaan op de vraag of de gemeente er goed aan heeft gedaan om te contracteren met de Diakonie groep. Dergelijk onderzoek behoort niet tot de taak van de curator.
1.9
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het ontstaan en de ontwikkeling van de Diakonie groep gedurende de periode 18 maart 2003 tot en met 2009. Ten aanzien van deze periode is relatief beperkt materiaal beschikbaar.
1.10
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in c.q. relevant zijn voor de relatie tussen de Stichting Thuiszorg Diakonie WMO, de contractspartner van de gemeente, en de gemeente in de periode 2010 tot datum faillissement. Op andere relevante gebeurtenissen, de rol het bestuur en de Raad van Toezicht van de Diakonie groep en diens strategische en financiële beslissingen, overnames, de rol van het zorgkantoor alsook de positie van andere tot de Diakonie groep behorende rechtspersonen zal niet of slechts zijdelings, voor zover dit in belang is voor een juiste en volledige interpretatie van de feiten, worden ingegaan.
1.11
Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de curator. Dit interim-rapport heeft betrekking heeft op één onderdeel (de relatie tot de gemeente) van het algehele onderzoek van de curator naar de achtergrond en oorzaken van het faillissement van de Diakonie groep. Hoewel onaannemelijk, is het derhalve in theorie denkbaar dat een of meerdere van de in dit hoofdstuk vermelde conclusies bij afsluiting van het algehele onderzoek aanpassing behoeven.
1.12
De gebruikte gegevens zijn afkomstig uit jaarverslagen van tot de Diakonie groep behorende rechtspersonen, openbare informatie afkomstig van de Kamer van Koophandel, de (digitale) administratie van de Diakonie groep en gesprekken met betrokkenen.
4
2
De periode 2003 tot 2010
2.1
Op 18 maart 2003 wordt Stichting Thuiszorg Diakonie Amsterdam, destijds Stichting Thuiszorg Diakonie geheten, (hierna: Diakonie Amsterdam), opgericht. Het bestuur van Diakonie Amsterdam wordt aanvankelijk gevormd door mevrouw T.F. Purperhart (hierna: Purperhart), voorzitter, haar zoon, de heer J.R. Jorden (hierna: Jerrel Jorden), penningmeester en fondsenwerver, en mevrouw L.M. Jorden-Visser, secretaris. In november 2003 wordt mevrouw Jorden-Visser vervangen door de heer C.R. Jorden (hierna: Roberto Jorden), tevens een zoon van Purperhart.
2.2
Diakonie Amsterdam profileert zichzelf als een non-profit thuiszorgorganisatie met een ideëel doel. De revenuen van Diakonie Amsterdam komen ten goede aan Stichting Jepie Pikin, een door Purperhart gecontroleerde stichting die zich inzet voor kansarme kinderen die dreigen te ontsporen in de Nederlandse samenleving.1 Later zal Stichting Jepie Pikin een kinderdagverblijf met buitenschoolse opvang gaan exploiteren.
2.3
De activiteiten van Diakonie Amsterdam bestaan in de eerste jaren na haar oprichting voornamelijk uit het verlenen van terminale zorg, ziekenhuisvervangende zorg, ouderenzorg en huishoudelijke verzorging. In de jaren 2003 en 2004 verricht Diakonie Amsterdam haar werkzaamheden met name in hoedanigheid van onderaannemer van een gevestigde Amsterdamse thuiszorgorganisatie.2
2.4
In oktober 2004 wordt Diakonie Amsterdam door het College voor Zorgverzekeringen toegelaten als erkende instelling voor huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging en ondersteunende begeleiding zoals bedoeld in de AWBZ en maakt zij productieafspraken met het zorgkantoor. Vanaf dat moment is Diakonie Amsterdam een zelfstandige thuiszorgorganisatie en hoofdaannemer voor de AWBZ-zorg. Diakonie Amsterdam gaat samenwerken met een (beperkt) aantal onderaannemers.3
2.5
Gedurende de jaren 2005 en 2006 worden de werkzaamheden van Diakonie Amsterdam verder uitgebouwd en wordt er veel aandacht besteed aan de kwaliteit van de zorg en de financiën. In deze jaren wordt ook de invoering van de WMO door de gemeente voorbereid. Op grond van de WMO wordt het verlenen van huishoudelijke verzorging aan hulpbehoevenden een taak van de gemeente. Diakonie Amsterdam gaat in opdracht van de gemeente huishoudelijke diensten (WMO-activiteiten) verlenen aan een deel van de Amsterdamse bevolking.4
1
Jaarverslag 2003 Stichting Thuiszorg Diakonie Jaarverslag 2003 Stichting Thuiszorg Diakonie. 3 Jaarverslag 2004 Stichting Thuiszorg Diakonie. 4 Jaarverslag 2006 Stichting Thuiszorg Diakonie. 2
5
2.6
In 2006 wordt het voornemen geuit om Diakonie Amsterdam “toekomstbestendig” te maken. Diakonie Amsterdam kiest ervoor eigen personeel de zorg te laten verlenen en geen (of nauwelijks) gebruik meer te maken van de diensten van onderaannemers.5
2.7
Het jaar 2007 is een turbulent jaar. Diakonie Amsterdam maakt een sterke groei door en gaat ook zorg buiten Amsterdam leveren. De activiteiten van Diakonie Amsterdam breiden zich uit naar de regio’s Amstelland & de Meerlanden, Zaanstreek-Waterland en Midden- en ZuidKennemerland. Tevens wordt een cliëntenraad ingevoerd.6 Voorts verkrijgt Diakonie Amsterdam in 2007 een HKZ-certificering.7
2.8
In 2007 sluit Diakonie Amsterdam tevens een meerjarig raamcontract met de gemeente voor het leveren van huishoudelijke verzorging in het kader van de WMO. Hierdoor is Diakonie Amsterdam de komende jaren van inkomsten verzekerd. Niettemin ontstaat er in 2007 bij Diakonie Amsterdam een negatief eigen vermogen. De bedoeling is de financiën in 2008 op orde te brengen door de ontwikkeling van een nieuw financieel beleid teneinde een positief eigen vermogen te creëren.8
2.9
Het jaar 2008 staat in het teken van kwaliteitsverbetering en professionalisering. Eind 2008 worden de activiteiten van Diakonie Amsterdam ondergebracht in verschillende, waaronder twee nieuwe, rechtspersonen. De WMO-werkzaamheden worden ondergebracht in Stichting Thuiszorg Diakonie WMO (hierna: Diakonie). De WMO- en AWBZ- activiteiten in de regio Zaanstreek-Waterland worden ondergebracht in Stichting Thuiszorg Diakonie ZaanstreekWaterland (hierna: Diakonie Zaanstreek-Waterland). De AWBZ-activiteiten in Amsterdam blijven achter in Diakonie Amsterdam.9 De backoffice activiteiten worden verricht vanuit Stichting Thuiszorg Zorgbemiddeling & Detachering (hierna: Zorgbemiddeling & Detachering).
2.10
In 2008 wordt verder een raad van toezicht gevormd. Purperhart trekt zich terug als lid van het bestuur en treedt toe tot de Raad van Toezicht (hierna: RvT). Naast Purperhart nemen de heer H.C. van Eenennaam, naar verluidt de levenspartner van Purperhart (hierna: Van Eenennaam) en mevrouw J.D. Robertson, naar verluidt familie van Purperhart (hierna: Robertson) zitting in de RvT. De Raad van Bestuur (hierna: RvB) wordt gevormd door Jerrel Jorden, voorzitter en algemeen directeur, en Roberto Jorden, secretaris en operationeel directeur. Alle tot de Diakonie groep behorende rechtspersonen hebben dezelfde samenstelling van de RvB en de RvT.10
5
Jaarverslag 2006 Stichting Thuiszorg Diakonie. Jaarverslag 2007 Stichting Thuiszorg Diakonie. 7 Het HKZ Certificaat geeft aan dat een instelling voldoet aan vooraf vastgestelde kwaliteitsnormen van de geleverde zorg. 8 Jaarverslag 2007 Stichting Thuiszorg Diakonie. 9 Jaarverslag 2008 Stichting Thuiszorg Diakonie. 10 Jaarverslag 2008 Stichting Thuiszorg Diakonie. 6
6
2.11
In 2009 is, gelijk als in 2008, kwalitatieve groei het uitgangpunt van de Diakonie groep. Er wordt een nieuw kwaliteitsmanagementsysteem opgezet. Voorts wordt een nieuw administratief ICT-systeem geïmplementeerd.11
2.12
In 2009 wint de Diakonie groep de aanbesteding voor WMO-zorg in acht gemeenten in Zaanstreek-Waterland (waaronder Purmerend en Zaandam). De Diakonie groep neemt zich (wederom) voor in 2010 niet meer (of nauwelijks) samen te werken met onderaannemers. De Diakonie groep verwacht dat het nog altijd negatieve vermogen in 2011 zal worden omgezet in een positief eigen vermogen.12
11 12
Jaarverslag 2009 Stichting Thuiszorg Diakonie Amsterdam en Stichting Thuiszorg Zaanstreek Waterland. Jaarverslag 2009 Stichting Thuiszorg Diakonie Amsterdam en Stichting Thuiszorg Zaanstreek Waterland.
7
3
De periode 2010 tot en met 16 oktober 2013 (datum faillissement)
De jaren 2010 en 2011 3.1
Tot 2012 is Diakonie een relatief kleine aanbieder van WMO-zorg in Amsterdam. Tussen de gemeente en Diakonie vindt op regelmatige basis overleg plaats. Accountantskantoor Dubois & co. (hierna: Dubois) verricht in opdracht van de gemeente onderzoeken naar de interne beheersing van de juistheid en rechtmatigheid van de door Diakonie geregistreerde en gefactureerde productie. Dergelijke onderzoeken worden materiële controles genoemd.
3.2
Begin 2010 verricht Dubois een materiële hercontrole bij Diakonie. Aanleiding voor de hercontrole is de uitslag van een in 2009 verrichte materiële controle. In 2009 scoorde Diakonie onvoldoende op rechtmatigheid en interne organisatie. Ook werd geconstateerd dat Diakonie de door haar geleverde productie niet volledig en tijdig aanlevert bij het Centraal Administratie Kantoor, de instantie die bij particulieren de eigen bijdragen voor de AWBZ en WMO incasseert (hierna: het CAK). Naar aanleiding van de bevindingen van deze controle heeft Diakonie WMO een verbeterplan opgesteld.13
3.3
Het door Diakonie opgestelde verbeterplan werpt kennelijk deels zijn vruchten af. De resultaten van de hercontrole zijn redelijk positief. Ditmaal scoort Diakonie voldoende op rechtmatigheid en interne organisatie. De CAK aanlevering door Diakonie wordt echter nog altijd zorgelijk genoemd. Tijdens een overleg met Diakonie benadrukt de gemeente dat een correcte aanlevering aan het CAK van groot belang is. Voorts benadrukt de gemeente dat een goede klachtenafhandeling en registratie van groot belang is. Diakonie belooft de gemeente beterschap.14
3.4
Op 22 juli 2010 verricht Dubois in opdracht van de gemeente opnieuw een materiële controle bij Diakonie. Diakonie scoort op 3 van de 5 punten (wijze van registratie, functiescheiding en rechtmatigheid) goed. Op de overige 2 punten (beschrijving van de administratieve organisatie en interne controle) scoort Diakonie voldoende.15 Op 14 december 2010 neemt de Diakonie groep de thuiszorgactiviteiten over van eenmanszaak De Orchidee. Deze activiteiten worden ondergebracht in Stichting Thuiszorg Orchidee, een nieuw opgerichte entiteit.
3.5
3.6
Op 1 januari 2011 neemt de Diakonie groep de activiteiten over van Stichting Zorggroep Millennium en Zorggroep Millennium B.V. te Purmerend (hierna: Millennium). De activiteiten
13
Gespreksverslag van een overleg tussen Diakonie en de gemeente op 15 februari 2010. Gespreksverslag van een overleg tussen Diakonie en de gemeente op 15 februari 2010. 15 Rapport Dubois d.d. 1 september 2010 14
8
van Millennium bestaan enerzijds uit thuiszorg en anderzijds uit kraamzorg (onder de naam Kanga & Roe Kraamzorg). 3.7
In maart 2011 neemt Diakonie een substantieel aantal cliënten en werknemers over van de op de rand van faillissement verkerende thuiszorgorganisatie H+B. De gemeente wordt hierover niet door Diakonie geïnformeerd en spreekt haar onvrede daarover uit. De gemeente wenst per ommegaande een overzicht te ontvangen van de overgenomen cliënten en vraagt om een overleg. Het overzicht wordt aangeleverd en de achtergrond van de overname wordt door Diakonie in een overleg aan de gemeente toegelicht. Kennelijk neemt de gemeente genoegen met de uitleg van Diakonie.
Het jaar 2012 3.8
In 2012 wint Diakonie de aanbesteding huishoudelijke verzorging van de gemeente Amsterdam. Met ingang van 1 februari 2012 is Diakonie een van de vijf door de gemeente Amsterdam gecontracteerde zorgpartners die op basis van de WMO hulp bij het huishouden mogen aanbieden.
3.9
De tussen Diakonie en de gemeente gesloten raamovereenkomst (hierna: de overeenkomst) heeft een looptijd van 1 februari 2012 tot 31 december 2013. De overeenkomst kan door de gemeente tweemaal met één jaar worden verlengd. Op basis van de overeenkomst dient Diakonie voor de inschakeling van onderaannemers de gemeente expliciet om toestemming te vragen. De gemeente is gerechtigd de overeenkomst zonder rechterlijke tussenkomst met onmiddellijke ingang te beëindigen, indien Diakonie de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen blijvend niet kan nakomen of indien Diakonie in strijd handelt met de in de overeenkomst opgenomen bepalingen ter zake wijziging van zeggenschap en het inschakelen van onderaannemers.
3.10
In het bestek van de overeenkomst is – conform de relevante bepalingen van de WMO – opgenomen dat gegunde partijen een inspanningsverplichting hebben om cliënten en medewerkers van niet gegunde aanbieders over te nemen. Diakonie treedt in overleg met Zonnehuis Amstelland, de voormalig hoofdaannemer (hierna: Zonnehuis) en neemt met instemming van de gemeente de werknemers en cliënten van Zonnehuis over. Na de gunning en de overname stijgt het aantal WMO-cliënten van Diakonie explosief: van 550 naar 2.600.
3.11
Op 1 juli 2012 wijzigt de Diakonie groep de samenstelling van de RvT. Purperhart, Van Eennennaam en Robertson worden vervangen door de heer L.H. Sno, mevrouw B.M.A. Brown en de heer M.E. Wachter. Anders dan de voormalige leden van de RvT zijn er geen familiebanden tussen de nieuwe leden van de RvT en de RvB.
9
3.12
Op 6 juli 2012 ontvangen zowel de gemeente als het zorgkantoor een anonieme brief waarin melding wordt gemaakt van een aantal (vermeende) misstanden binnen de organisatie van Diakonie (hierna: de klokkenluidersbrief). In de klokkenluidersbrief worden “de toezichthoudende organen” met klem verzocht te onderzoeken of de publieke middelen door Diakonie worden ingezet waarvoor ze zijn bedoeld. Daarnaast wordt het zorgkantoor verzocht in het bijzonder te onderzoeken of er binnen Diakonie al dan niet sprake is van belangverstrengeling, zelfverrijking en mogelijk frauduleus handelen van de bestuurders.
3.13
Bij koopovereenkomst van 25 juli 2012 koopt de Diakonie groep de aandelen in Intellimatch B.V. (hierna: Intellimatch). Intellimatch is een thuiszorgorganisatie en werkt voor wat betreft de AWBZ-activiteiten volgens de zogenaamde “holding-structuur.” Dit houdt in dat Intellimatch de ondernemingen van haar (voormalige) onderaannemers binnen de juridische structuur van Intellimatch heeft gebracht. Als gevolg hiervan is geen sprake van onderaanneming in de zin van het inkoopbeleid van het zorgkantoor, zodat wordt voorkomen dat het zorgkantoor conform haar inkoopbeleid een afslag zal toepassen op de uurtarieven die door de voormalige onderaannemers – via de hoofdaannemer – aan het zorgkantoor in rekening zullen worden gebracht. Het besluit om Intellimatch over te nemen, is mede ingegeven door de holdingstructuur. Diakonie wenst deze structuur te kopiëren en toe te passen binnen haar eigen organisatie.
3.14
Naar aanleiding van de klokkenluidersbrief geeft de gemeente in juli 2012 Dubois de opdracht onderzoek te verrichten naar de (financiële) gang van zaken binnen de Diakonie groep (hierna: het specifieke onderzoek). Deze opdracht wijkt af van de opdracht die bij een materiële controle wordt geformuleerd.
3.15
Op 27 september 2012 rapporteert Dubois aan de gemeente over de volgende voorlopige bevindingen van het specifieke onderzoek:
In 2011 was sprake van een negatief eigen vermogen. De Diakonie groep heeft vorderingen van in totaal ruim 2 miljoen euro op verschillende gelieerde instellingen, waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen. De kortlopende schulden van de Diakonie groep, waaronder crediteuren, belastingen en premies, zijn sterk toegenomen. In 2011 werd een bedrag van ruim 1,1 miljoen euro door de Diakonie groep besteed aan managementkosten. Voor wat betreft de bezoldiging van het bestuur lijkt niet te zijn voldaan aan de Wet Openbaarmaking Publieke Topinkomens (hierna: de WOPT-norm). De afgelopen periode heeft Diakonie een aantal keren meer gefactureerd aan de gemeente dan de productie rechtvaardigt.
10
3.16
De gemeente geeft Dubois vervolgens de opdracht om het specifieke onderzoek voort te zetten én een materiële controle bij Diakonie te verrichten.
3.17
De gemeente stuurt Diakonie op 27 september 2012 een brief waarin de gemeente meedeelt dat zij heeft geconstateerd dat Diakonie over de perioden 2 tot en met 6 van 2012 teveel uren heeft gefactureerd en de teveel ontvangen bedragen aan de gemeente heeft gecrediteerd. De gemeente dringt er bij Diakonie op aan ervoor zorg te dragen dat dit niet meer zal voorkomen. Voorts kondigt de gemeente aan dat Dubois binnenkort een materiële controle bij Diakonie zal uitvoeren en specifiek aandacht zal besteden aan het facturatieproces.
3.18
Op 13 oktober 2012 rapporteert Dubois in het kader van de specifieke onderzoek tussentijds aan de gemeente over de oorzaak van de te hoge facturatie van Diakonie en de hoge vorderingen op gelieerde instellingen: “Door de toestroom van nieuwe klanten hebben zij [Diakonie] problemen met het verkrijgen van de indicaties. In hun systeem kunnen alleen werklijsten worden ingevoerd als er een geldige indicatie aanwezig is. Als er geen indicatie in het systeem is ingevoerd, worden de uren wel in rekening gebracht bij Gemeente Amsterdam maar sluit dit niet aan met Careassist [facturatiesysteem]. Per onderaannemer en Diakonie zelf worden de uren getotaliseerd. Geldige indicaties ontbreken omdat o.a. klanten worden overgenomen en de indicatiestelling later wordt overgeschreven. Eind november denken zij het proces op orde te hebben. Daarnaast zijn zij bezig met het investeren in kinderopvang activiteiten. Deze aanloopverliezen financieren zij met gelden vanuit voornamelijk Diakonie Amsterdam (AWBZ). Recent een onderzoek gehad vanuit het zorgkantoor en hierover waren geen bezwaren.”
3.19
Op 21 oktober 2012 stelt Dubois aan de gemeente voor om de materiële controle in december 2012 of januari 2013 uit te voeren, omdat Diakonie tot eind november 2012 de tijd nodig heeft om alles op orde te krijgen. Indien de controle nu zou worden uitgevoerd zou Diakonie heel laag scoren, aldus Dubois. Ten aanzien van het specifieke onderzoek rapporteert Dubois op 21 oktober 2012 als volgt: “Diakonie is zeer transparant en open in het verstrekken van informatie; De zorgactiviteiten vanuit de WMO en AWBZ zijn winstgevend; Er wordt met het gehele concern een winst verwacht over 2012; Er is geïnvesteerd in 2011 in kinderopvangactiviteiten met zorggelden; De financiële positie verbetert en is beter dan ultimo 2012.”
11
3.20
De SP-fractie van de gemeenteraad stelt de wethouder die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de WMO (hierna: de wethouder) een aantal kritische vragen ter zake de continuïteit van Diakonie, de naleving van de cao door Diakonie en vorderingen van Diakonie op gelieerde instellingen. De gemeente geeft Dubois opdracht deze vragen mee te nemen in het specifieke onderzoek.
3.21
De gemeente heeft de suggestie van Dubois om de materiële controle te verplaatsen naar december2013/januari 2014 niet gevolgd, want op 2 november 2012 rapporteert Dubois de gemeente over de bevindingen van de materiële controle. Diakonie scoort tweemaal goed (wijze van registratie en functiescheiding), eenmaal voldoende (beschrijving van de administratieve organisatie) en tweemaal onvoldoende (rechtmatigheid en interne controle).
3.22
Op 7 november 2012 vindt naar aanleiding van de bevindingen van de materiële controle een overleg plaats tussen Diakonie en de gemeente. De volgende afspraken worden gemaakt:16
Diakonie heeft uiterlijk 1 december 2012 de punten die bij de materiële controle onvoldoende hebben gescoord op orde. Diakonie laat een jurist toetsen in hoeverre door Diakonie aan de governancecode wordt voldaan. In november voert Diakonie onderzoek uit bij de onderaannemers (interne controle en administratieve organisatie). Middelen die worden betaald voor WMO-zorg worden besteed aan de exploitatie van de WMO-activiteiten en niet als voorfinanciering van andere organisaties. Eind november 2012 is de achterstallige pensioenpremie betaald. Eind december 2012 is de achterstallige belasting betaald. Zorg zonder indicaties wordt niet in rekening gebracht.
3.23
Op 14 november 2012 brengt Dubois een schriftelijk rapport uit naar aanleiding van het specifieke onderzoek.
3.24
Ten aanzien van de financiële positie rapporteert Dubois het volgende:
16
Het negatieve eigen vermogen van de Diakonie groep bedraagt 1,4 miljoen euro en is in 2011 verslechterd door het in dat jaar behaalde negatieve resultaat van 1,1 miljoen euro. In enkele tot de groep van de Diakonie groep behorende rechtspersonen is een bedrag van ruim 1,1 miljoen euro aan goodwill geactiveerd met betrekking tot de overname van de activiteiten van Millennium in 2011. Indien deze goodwill in
Brief van 26 november 2012 van de gemeente aan Diakonie.
12
3.25
mindering wordt gebracht op het eigen vermogen bedraagt het eigen vermogen ultimo 2012 2,4 miljoen negatief. Het over het derde kwartaal gerealiseerde resultaat van de Diakonie groep is groter dan het begrote resultaat. Het resultaat zal ten laste worden gebracht van het eigen vermogen, waardoor dit stijgt. De directie verwacht in 2013 een resultaat van 1 miljoen, waardoor het eigen vermogen van de Diakonie groep met eenzelfde bedrag zal toenemen. Op basis van de liquiditeitsbegroting blijkt dat het mogelijk is de achterstanden bij de belastingdienst en de pensioenverzekeraar ultimo 2012 volledig in te lopen. Diakonie heeft een vordering op Purper Onroerend Goed B.V. (hierna: Purper) van 1,5 miljoen euro ter zake de financiering van een pand met een aanschafwaarde van EUR 650.000, waarbij het vastgoed als zekerheid is verstrekt. Dit maakt dat sprake is van een ongesecureerde (rekening-courant)vordering op Purper van circa EUR 900.000. Dubois merkt op dat zij het opmerkelijk vindt dat in een situatie van liquiditeitskrapte een pand wordt aangeschaft, maar de RvT is van mening dat het verschil tussen de aanschafwaarde en huurwaarde zodanig is dat tot aankoop is overgegaan. De aankoop is goedgekeurd door de RvT.
Ten aanzien van de interne beheersing en governance rapporteert Dubois het volgende:
Diakonie heeft abusievelijk met betrekking tot circa 2.000 cliënten een onjuist bestand aangeleverd bij CAK. Diakonie is doende met de verwerking van de juiste gegevens. Door de toestroom en overname van nieuwe klanten heeft Diakonie zorg geleverd aan veel klanten waarvoor nog geen geldige indicatie was vastgelegd. De ontbrekende indicaties zijn de afgelopen periode afgenomen van circa 250 naar 40. Geleverde uren kunnen uitsluitend in CareAssist (facturatiesysteem) worden ingevoerd, indien een indicatie aanwezig is. Omdat een aantal indicaties ontbrak heeft Diakonie een schatting gemaakt van de geleverde zorg en deze schatting als basis gebruikt voor de facturering. Als gevolg hiervan heeft Diakonie meerdere keren meer gefactureerd dan de productie op basis van de in CareAssist ingevoerde gegevens rechtvaardigde. De vorige RvT is afgetreden omdat deze niet aan de onafhankelijkheidsvereisten voldeed. De huidige leden van de RvT vervullen geen bestuurlijke functies en hebben in het dagelijks leven functies op MBO/HBO niveau. Diakonie heeft in 2012 een HKZ-certificering ontvangen. De huidige statuten van Diakonie zijn gebaseerd op de Zorgbrede Goverance Code. Het voornemen is om de naleving van de code extern te laten toetsen.
13
3.26
Ten aanzien van de aanwezigheid van arbeidsovereenkomsten en de van naleving caoverplichtingen rapporteert Dubois het volgende:
3.27
Alle onderaannemers van Diakonie hebben bevestigd dat van al hun medewerkers een geldige arbeidsovereenkomst aanwezig is. De RvB van Diakonie heeft bevestigd dat van alle medewerkers een arbeidsovereenkomst aanwezig is die is gebaseerd op de van toepassing zijnde cao.
Ten aanzien van overige aspecten (managementkosten, bezoldiging directie en onafhankelijkheid accountant) rapporteert Dubois het volgende:
De managementkosten worden door verschillende groepsvennootschappen betaald aan Thuiszorg Diakonie B.V., waarin de ondersteunende activiteiten (facilitaire diensten) zijn opgenomen. Deze vennootschap heeft een positief eigen vermogen. De management fees worden overgemaakt naar de holding-maatschappijen van de RvB en bedragen in 2011 EUR 208.000 (in 2010: EUR 300.000) respectievelijk EUR 143.000 (in 2010: EUR 240.000). De leden van de RvB worden vanuit hun holdingmaatschappijen verloond en ontvangen EUR 178.437 respectievelijk EUR 155.743. De salarissen van de RvB worden vastgesteld door de RvT. De RvB heeft aangegeven dat de salarissen vanwege de liquiditeitskrapte niet zijn verhoogd en dat de betaling daarvan tijdelijk is uitgesteld. De accountant heeft een onafhankelijkheidstoets uitgevoerd en hieruit volgt dat er geen belemmeringen zijn in het kader van de onafhankelijkheid. Vanaf 2013 zal de controle worden uitgevoerd door een derde.
3.28
In haar brief van 26 november 2012 deelt de gemeente aan Diakonie mee dat in het onderzoek geen ernstige ontoelaatbaarheden zijn vastgesteld, maar dat er wel sprake is van diverse tekortkomingen. In dezelfde brief worden de in het overleg van 7 november 2012 gemaakte afspraken bevestigd.
3.29
Eind december 2012 gaat de Diakonie groep voor wat betreft de AWBZ-activiteiten over tot invoering van de “holdingstructuur.” De Diakonie groep richt circa vijftien besloten vennootschappen op. In deze vennootschappen worden de cliënten en werknemers van de AWBZ-onderaannemers van de Diakonie groep ondergebracht. Elke vennootschap krijgt de naam “Zorgnet + naam onderneming onderaannemer.” Deze structuur wordt door de Diakonie groep de zorgnetstructuur genoemd. De voormalige eigenaren van de ondernemingen die in de zorgnet vennootschappen worden geplaatst, blijven als manager bij de bedrijfsvoering betrokken en ontvangen een deel van de winst. Juridisch gezien is de
14
invoering van de zorgnetstructuur op 1 januari 2013 een feit. De structuur dient echter nog in de praktijk te worden geïmplementeerd. Het jaar 2013 3.30
In januari 2013 verricht Dubois in opdracht van de gemeente een hercontrole bij Diakonie op de punten waarop Diakonie in november 2012 onvoldoende scoorde. Nu scoort Diakonie een goed voor rechtmatigheid en een voldoende voor interne controle.
3.31
Op 20 maart 2013 vindt een bespreking plaats tussen de gemeente en Diakonie naar aanleiding van de materiële hercontrole. Diakonie geeft aan een plan van aanpak te hebben opgesteld om de productie van onderaannemers te controleren en dat verschillen tussen de aanlevering van uren aan de gemeente, het CAK en de administratie in CareAssist worden geanalyseerd. Voorts geeft Diakonie aan dat de financiële stabiliteit van de Diakonie groep goed is, dat er een controller is aangesteld om daar extra zicht op te houden en dat er geen betalingsproblemen zijn met onderaannemers. Daarnaast wordt afgesproken dat Diakonie de gemeente per zorgperiode zal informeren over:17
De facturatie aan de gemeente in vergelijking met de administratie in CareAssist en de aanlevering aan het CAK. De controle op onderaannemers. Ontwikkelingen of problemen met betrekking tot betalingsachterstanden, aanlevering gegevens, onderaannemers en klachten.
3.32
Bij brief van 6 mei 2013 aan de gemeente meldt Diakonie dat de overname van het WMO personeel en cliënten van Zonnehuisgroep na de aanbesteding in 2012 een negatieve wissel van ruim EUR 80.000 heeft getrokken op de Diakonie groep en dat de Diakonie groep als gevolg van de overname een aantal noodzakelijke investeringen heeft moeten doen. Dit zou hebben geleid tot liquiditeitskrapte bij de Diakonie groep, zodat thans sprake is van betalingsachterstanden aan de fiscus, het pensioenfonds en andere crediteuren. Diakonie verzoekt de gemeente een voorschot te verlenen van 2,3 miljoen euro.
3.33
Op 13 mei 2013 vindt een bespreking plaats tussen Diakonie en de gemeente naar aanleiding van het verzoek van Diakonie om een voorschot van 2,3 miljoen euro. Diakonie deelt het volgende aan de gemeente mee:18
17 18
ABN AMRO Bank heeft een krediet van 1,8 miljoen informeel toegezegd, maar heeft dit uiteindelijk niet toegekend.
Brief gemeente d.d. 10 april 2013. Brief gemeente d.d. 17 mei 2013.
15
3.34
De Diakonie groep is de afgelopen jaren explosief (500%) is gegroeid, maar de bedrijfsvoering is hierin achtergebleven. Hierdoor zijn zaken op administratief niveau niet op orde en loopt de Diakonie groep inkomsten mis. De huidige accountant is niet gespecialiseerd in grote ondernemingen en de administratie is niet tijdig bijgewerkt. De Diakonie groep zal een andere accountant inschakelen. De tekorten in de WMO-exploitatie worden aangevuld uit winst van de AWBZactiviteiten. Er zijn achterstanden in de betaling van onderaannemers en de betaling van vakantiegeld aan de werknemers is een acuut probleem.
De gemeente geeft aan dat zij zeer terughoudend is in het verstrekken van voorschotten en dat zij het verzoek van Diakonie niet kan beoordelen, omdat relevante documentatie niet is overgelegd. Afgesproken wordt dat op 20 mei 2013 wederom overleg zal plaatsvinden en dat Diakonie voorafgaand aan dit overleg de volgende stukken aan de gemeente zal overleggen:19 -
-
Jaarrekeningen 2012. Liquiditeitspositie en de verwachting voor de komende 2 à 3 jaar. Begroting 2013 met daarbij benoemd de elementaire uitgangspunten en veronderstellingen die worden gehanteerd. Meerjarenplan met het oog op de aankomende veranderingen in de zorg met daarbij verschillende scenario’s. Een sanerings- en kostenbesparingsprogramma. Termijn waarop Diakonie het voorschot uiterlijk dient te ontvangen en welke consequenties er zijn indien niet (tijdig) tot betaling van een voorschot wordt overgegaan. Reactie op de vragen van de SP.
3.35
Op 28 mei 2013 vindt opnieuw overleg plaats tussen Diakonie en de gemeente. Diakonie heeft de gemeente voorafgaande aan het overleg niet de stukken overgelegd, die zij conform de op 13 mei 2013 gemaakte afspraak aan de gemeente zou verstrekken. Tijdens het overleg licht Diakonie aan de hand van een presentatie de financiële positie van de Diakonie groep toe.20
3.36
De gemeente deelt mee dat zij niet zal overgaan tot het verstrekken van een voorschot, mede omdat dit ongelijkheid schept ten opzichte van andere partijen. Voorts deelt de
19 20
Brief gemeente d.d. 17 mei 2013. Brief gemeente d.d. 21 juni 2013.
16
gemeente mee dat de wethouder als gevolg van het verzoek van Diakonie om een voorschot vraagtekens heeft bij de financiële stabiliteit van Diakonie. 21 3.37
Diakonie geeft aan dat het gevraagde voorschot te hoog en daarmee onrealistisch was, aangezien het bedrag van 2,3 miljoen euro alle openstaande vorderingen zou dekken. Reden voor de aanvraag van het voorschot aan de gemeente is, dat hiermee het aantal schuldeisers zou worden beperkt tot één, namelijk de gemeente, hetgeen overzichtelijker is. Volgens Diakonie is het niet onmogelijk om uit de huidige situatie te komen, maar een voorschot van de gemeente zou dit aanzienlijk hebben vergemakkelijkt. Diakonie geeft voorts aan dat er een herstel- en saneringsplan is opgesteld. 22
3.38
De gemeente constateert dat de herstel- en saneringsplannen van Diakonie niet zijn geconcretiseerd. Voorts constateert de gemeente dat Diakonie het overgrote deel van de met de gemeente gemaakte afspraken op 7 november 2012, 20 maart 2013 en 13 mei 2013 niet is nagekomen en dat de door Diakonie genoemde feiten niet altijd sporen met de werkelijkheid. Zo blijken de schulden van Diakonie in werkelijkheid veel groter te zijn dan Diakonie aan de gemeente had voorgespiegeld. 23
3.39
Partijen spreken af dat op 27 juni 2013 wederom overleg zal plaatsvinden om te bezien op welke wijze de gemeente kan controleren of afspraken door Diakonie worden nagekomen, de schuldpositie wordt verminderd en de te leveren zorg niet in gevaar komt. De gemeente verzoekt Diakonie om voorafgaande aan het geplande overleg de reeds eerder gevraagde documentatie te overleggen. Voorst verzoekt de gemeente Diakonie een overzicht van de schuldenpositie, een aflossingsplan met afspraken gemaakt met de belastingdienst, het pensioenfonds, de onderaannemers en overige crediteuren, een concreet saneringsplan, een concreet verbeteringsplan en een rol forward aan de gemeente te verstrekken.24
3.40
In haar brief van 11 juni 2013 aan de gemeente deelt Diakonie mee dat zij doende is met het doorvoeren van veranderingen en verbeteringen en dat zij verwacht haar schuldenpositie in de loop van 2013 met mogelijk een doorloop naar 2014 geleidelijk af te bouwen en te normaliseren zonder dat dat ten koste gaat de door te leveren zorg.25
3.41
Bij brief van 26 juni 2013 bericht Diakonie de gemeente dat Diakonie bij het UWV een ontslagvergunning heeft ingediend voor 98 werknemers van de voormalige Zonnehuisgroep.
21
Brief gemeente d.d. 21 juni 2013. Brief gemeente d.d. 21 juni 2013. 23 Brief gemeente d.d. 21 juni 2013. 22
24 25
Brief gemeente van 20 juni 2013. Brief Diakonie van 11 juni 2013
17
3.42
Op 27 juni 2013 vindt wederom overleg plaats tussen de gemeente en Diakonie. De gemeente deelt mee dat zij haar financieel toezicht op Diakonie gaat verscherpen. Tijdens het overleg wordt afgesproken dat Diakonie de gemeente maandelijks zal rapporteren over de financiële positie van Diakonie en de concrete voortgang van het herstel- en saneringsplan.
3.43
Op 15 augustus 2013 en 18 september 2013 vinden overleggen plaats tussen Diakonie en de gemeente waarin Diakonie de gemeente rapporteert over de financiële positie van Diakonie en de concrete voortgang van het herstel- en saneringsplan. Voorafgaande aan de overleggen stuurt Diakonie de gemeente onderbouwende en relevante stukken.
3.44
Eveneens in augustus 2013 voert het zorgkantoor materiële controles uit bij Stichting Thuiszorg Orchidee, Intellimatch en Millennium. De uitkomsten van de controles zijn niet positief. Het zorgkantoor stelt vast dat een substantieel gedeelte van de in 2012 en 2013 gefactureerde zorg onrechtmatig is en vordert op 15 augustus 2013 terugbetaling van een bedrag van circa 5,4 miljoen euro. Het merendeel van de vordering (ruim 4,5 miljoen) heeft betrekking op door Intellimatch in 2012 en 2013 gefactureerde zorg.
3.45
Op 3 september 2013 bericht het zorgkantoor de Diakonie groep dat zij – mede gelet op de uitkomsten van de materiële controles - de bevoorschotting aan de Diakonie groep per direct staakt. De Diakonie groep kan de door haar geleverde zorg voortaan pas achteraf bij het zorgkantoor in rekening brengen. De Diakonie groep verzoekt het zorgkantoor om een liquiditeitsoverbrugging. Dit verzoek wordt op 30 september 2013 afgewezen.
3.46
Ook vinden in september 2013 gesprekken plaats tussen Diakonie en thuiszorgorganisatie Joost Zorgt over een mogelijke overname van de WMO-activiteiten van Diakonie door Joost Zorgt. Diakonie informeert de gemeente over deze gesprekken. De gemeente geeft aan dat bij een overname het raamcontract met de gemeente – gelet op de aanbestedingsregelingen - waarschijnlijk niet in stand kan blijven. Diakonie stelt voor om uitsluitend een bestuurswisseling te laten plaatsvinden, waarbij de RvB van Diakonie wordt vervangen door de RvB van Joost Zorgt.
3.47
Op 30 september 2013 vindt een bespreking plaats tussen de gemeente, Diakonie en later, Joost Zorgt, in verband met het voornemen van Diakonie om haar WMO-activiteiten over te dragen aan Joost Zorgt. De gemeente deelt Diakonie het volgende mee:
De gemeente heeft contact gelegd met het zorgkantoor en vernomen dat het zorgkantoor over een substantiële vordering beschikt op de Diakonie groep. Deze vordering zal het zorgkantoor verrekenen met de AWBZ-facturen die zien op de
18
komende maanden. De gemeente verwacht dat er na verrekening geen bedrag overblijft voor Diakonie. Het raamcontract tussen de gemeente en Diakonie zal in 2014 niet worden verlengd en de gemeente zal haar eigen plan trekken ongeacht verdere gesprekken tussen Diakonie en Joost Zorgt of andere gegadigden.
3.48
Op 4 oktober 2013 vindt een bespreking plaats tussen de Diakonie groep en haar huisbankier, ABN AMRO. De Diakonie groep verzoekt ABN AMRO om een overbruggingskrediet.
3.49
Op 8 oktober 2013 meldt ABN AMRO aan de Diakonie groep dat de Diakonie groep gemaakte afspraken niet nakomt, zodat de maximaal gedoogde debetpositie in rekening-courant per heden is komen te vervallen.
3.50
Ook vindt op 8 oktober 2013 een overleg plaats tussen het zorgkantoor en de Diakonie groep. De Diakonie groep verzoekt het zorgkantoor in te stemmen met aflossing op een langere termijn. Het zorgkantoor gaat hiermee niet akkoord.
3.51
Op 16 oktober 2013 doet Diakonie en een aantal aan haar gelieerde entiteiten eigen aangifte van faillissement. De faillissementen worden op dezelfde dag uitgesproken.
19
4
Conclusies
4.1
De gemeente heeft, in ieder geval vanaf 2010, met regelmaat materiële controles doen uitvoeren door Dubois bij Diakonie. Door de bank genomen zijn de uitslagen van de materiële controles niet zorgelijk. Ten aanzien van punten waarop onvoldoende werd gescoord heeft de gemeente Dubois opdracht gegeven hercontroles uit te voeren. De uitslagen van de hercontroles waren voldoende tot goed.
4.2
Na ontvangst van de klokkenluidersbrief (juli 2012) heeft de gemeente door Dubois zowel een materiële controle bij Diakonie als een uitgebreid onderzoek naar de financiële gang van zaken bij de Diakonie groep doen verrichten.
4.3
Uit onderzoeksrapporten van Dubois is gebleken dat er punten waren van zorg en aandacht, maar niet is gebleken dat de situatie bij de Diakonie groep onhoudbaar was. Naar aanleiding van de onderzoeksrapporten van Dubois hebben de gemeente en Diakonie een verbetertraject afgesproken.
4.4
Het verzoek van Diakonie aan de gemeente om een zeer aanzienlijk voorschot te verstrekken (mei 2013), vormde de directe aanleiding voor de gemeente om het toezicht op Diakonie verder te verscherpen. Vanaf dat moment heeft Diakonie de gemeente maandelijks gerapporteerd over de financiële positie van de Diakonie groep en de concrete voortgang van het ingezette verbetertraject.
4.5
Voor zover de curator kan beoordelen heeft de gemeente steeds gereageerd op negatieve signalen over het handelen van de Diakonie groep en uitgebreid onderzoek doen verrichten.
4.6
De overeenkomst met Diakonie zou eind december 2013 aflopen. De curator is van oordeel dat de gemeente op basis van de resultaten van de onderzoeksrapporten van Dubois onvoldoende grond had om de overeenkomst met Diakonie voortijdig te beëindigen.
4.7
Zelfs indien er gronden aanwezig zouden zijn geweest om de overeenkomst met Diakonie te ontbinden, dan had de gemeente daar niet rauwelijks toe kunnen overgaan. Op grond van de WMO is de gemeente immers gehouden voortdurend zorg te dragen voor de kwaliteit en de continuïteit van de maatschappelijke ondersteuning. Een direct gevolg van ontbinding zou zijn dat de continuïteit van de zorg gevaar zou lopen. Gelet op de aanbestedingsregels alsmede de benodigde capaciteit die een derde zou moeten hebben om de zorg van alle cliënten van Diakonie per direct over te nemen, was het voor de gemeente welhaast onmogelijk om per direct een geschikte vervanger voor Diakonie te vinden.
20
4.8
Naar het oordeel van de curator werd de financiële situatie van de Diakonie groep onhoudbaar toen het zorgkantoor op 15 augustus 2013 overging tot terugvordering van de Diakonie groep van een bedrag van 5,4 miljoen euro. Het is de curator niet gebleken dat de gemeente deze terugvorderingsactie kon voorzien.
4.9
Gelet op het voorgaande is de curator van oordeel dat niet kan worden gesteld dat de gemeente onvoldoende toezicht heeft gehouden de gang van zaken binnen Diakonie of inadequaat heeft gehandeld nadat de negatieve signalen over de gang van zaken waren ontvangen.
4.10
Evenmin kan naar het oordeel van de curator worden gesteld dat de gemeente ter zake het faillissement van de Diakonie groep en de door de gezamenlijke crediteuren geleden schade een rechtens relevant verwijt kan worden gemaakt. Naar het oordeel van de curator is er derhalve geen grond aanwezig om namens de gezamenlijke crediteuren van de Diakonie groep de gemeente aansprakelijk te stellen.
4.11
Voor de goede orde merkt de curator nog op dat hij uitsluitend kan acteren namens de gezamenlijke crediteuren en niet namens een bepaalde groep crediteuren dan wel een individuele crediteur. Het staat een individuele crediteur (dan wel een groep crediteuren) vanzelfsprekend vrij de als gevolg van het faillissement van de Diakonie groep geleden schade te verhalen op derden (waaronder de gemeente), indien de betrokken crediteur(en) meent(menen) dat daarvoor valide juridische argumenten aanwezig zijn.
4.12
De vermoedelijke belangrijke oorzaak van het faillissement van de Diakonie groep is volgens de curator dat het bestuur - mede als gevolg van de overname van Intellimatch in 2012 en de invoering van de zorgnetstructuur in 2013 - niet in control was voor wat betreft de uitvoering van de AWBZ-activiteiten van de Diakonie groep.
21
