DEREGULEREN MET BELEID. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting

DEREGULEREN MET BELEID Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting

INHOUD

1

INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Deregulering als thema in het overheidsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Deregulering als thema in het onderwijsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Achtergrond van de aanvraag voor deze studie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Leeswijzer en verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 1 2 5 6

2

CONCEPTUEEL MODEL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.1 Introductie op het model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.2 (De)regulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2.1 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.2.2 Instrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2.2.3 Aspecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.3 Mate van autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.4 Effecten op het onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.5 Andere condities en effecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.6 Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3

DERTIG JAAR REGULERING EN DEREGULERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Primair en voortgezet onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 Materieel en financieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.6 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Bve-sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Materieel en financieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Hoger onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Materieel en financieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Afsluiting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4

EFFECTEN VOLGENS EMPIRISCH ONDERZOEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.1 Primair en voortgezet onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

23 23 24 25 25 25 26 26 27 28 29 30 30 32 33 34 34 35 35 36 37 38

4.1.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Materieel en financieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Domein van arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . 4.1.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bve-sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Materieel en financieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hoger onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Onderwijskundig domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Financieel en materieel domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Afsluiting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 41 42 42 44 44 45 45 47 47 48 49 49 50 51 53 54

5

TAXATIE VAN RISICO’S EN KANSEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Risico’s en kansen in verband met het gevoerde rijksbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Beleid op de evenwichtsbalk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Reguleringsreflex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Risico’s en kansen in verband met intermediaire actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Substitutie-effecten bij deregulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Decentralisatie naar gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 De positie van de deelnemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Risico’s en kansen wat betreft de instellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Autonomie en beleidsvoerend vermogen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Autonome instellingen en de verantwoordelijkheid van de overheid . . . . . . 5.3.3 Interne organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Aspecten op sectorniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Afsluiting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57 57 57 61 61 62 64 66 66 67 69 70 72 73

6

MOGELIJKHEDEN VOOR DEREGULERING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Beleidssituatie analyseren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Kerntaken benoemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.3 Publiek belang waarborgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Mogelijkheden voor de verbetering van de condities voor succesvolle deregulering . 6.2.1 Processen ordenen en bewaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Positie van countervailing powers versterken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Het beleidsvoerend vermogen van instellingen versterken . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Samenwerking en zelfregulering bevorderen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Afsluiting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75 75 75 79 79 81 81 82 83 86 86

4.2

4.3

4.4

7

SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Conceptueel model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 (De)regulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Mate van autonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Effecten op het onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.4 Andere condities en effecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.5 Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Dertig jaar regulering en deregulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Effecten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Risico’s en kansen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Mogelijkheden voor deregulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88 88 89 89 90 90 91 91 91 92 93 96 99

LITERATUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 BIJLAGE 1

BELEIDSNOTIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Primair en voortgezet onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Bve-sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Hoger onderwijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109 110 114 118

BIJLAGE 2

OVERZICHT VAN INTERMEDIAIRE ACTOREN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

BIJLAGE 3

OVERZICHT DEELNEMERS GROEPSGESPREKKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

1

INLEIDING

In het denken over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en onderwijsinstellingen en de vormgeving van het onderwijsbeleid nemen de begrippen regulering, deregulering en autonomievergroting een centrale plaats in. Sinds de jaren tachtig van de twintigste eeuw komen deregulering en autonomievergroting steeds nadrukkelijker in beeld. Zowel vergroting van de kwaliteit als de toegankelijkheid spelen daarin mee: besturen op afstand (minder voorschriften vooraf, meer toetsing achteraf) en eigen verantwoordelijkheid voor gemeenten en instellingen met het oog op maatwerk voor de onderwijsdeelnemer. Daarnaast speelt ook de behoefte aan meer doelmatigheid en lagere overheidsuitgaven een rol. In het licht van de (mede)verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor het waarborgen en stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs blijft steeds een belangrijke vraag hoe deregulering en autonomievergroting het beste kunnen worden vormgegeven. Zo kunnen bijvoorbeeld naast weten regelgeving verschillende andere beleidsinstrumenten worden ingezet. Ook kan binnen verschillende beleidsdomeinen de mate van deregulering variëren. De keuzes die hierbij worden gemaakt zijn medebepalend voor de effectiviteit van deregulering en autonomievergroting in de zin dat het onderwijs erdoor verbetert. In deze studie komen dit soort vragen rond de verantwoordelijkheidsverdeling, beleidsinstrumenten en effecten van deregulering en autonomievergroting aan de orde. Recent is de focus van het onderwijsbeleid hernieuwd op deregulering en autonomievergroting gericht. Deze studie is met name van belang voor het lange termijnbeleid van de rijksoverheid en biedt in eerste instantie vooral inzicht in het begrip deregulering, de relatie ervan tot autonomievergroting en de effecten op het onderwijs. Het desbetreffende onderwijsbeleid in Nederland wordt beschreven en geanalyseerd. In het verlengde daarvan wordt in deze studie ook een indicatie van mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van het dereguleringsbeleid aangegeven. Met name gaat het om mogelijkheden om de risico’s van deregulering en autonomievergroting te verminderen en de positieve effecten te bevorderen. Daarmee is de studie als geheel zowel beschrijvend en analyserend als adviserend van karakter. In de rest van dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op het thema deregulering in het overheidsbeleid in het algemeen (1.1) en in het onderwijsbeleid in het bijzonder (1.2). Daarna volgen een paragraaf over de totstandkoming van de aanvraag voor deze studie (1.3) en een paragraaf met een leeswijzer en verantwoording (1.4). 1.1

Deregulering als thema in het overheidsbeleid

Drie decennia geleden was deregulering nog geen thema in het overheidsbeleid. De eerste helft van de jaren zeventig worden gekenmerkt door economische groei, groeiende onderwijsdeelname en een overheidsbeleid dat uitgaat van het geloof in een maakbare samenleving en daar actief invulling aan geeft. In deze lijn wordt de verzorgingsstaat verder uitgebouwd, met name op de terreinen onderwijs, welzijn, gezondheidszorg en sociale zekerheid. Voor het beleid in deze periode zijn ook democratisering en vermindering van ongelijkheid typerende aandachtspunten. Mede in dit verband worden onderwijs en welzijn nadrukkelijk met elkaar verbonden. De oliecrisis medio jaren zeventig betekent een kentering in deze ontwikkeling en is het startpunt van een economische crisis. De werkloosheid neemt toe en het onderwijs wordt nadrukkelijk geacht daar 1

iets aan te doen. Waar voorheen gelijke kansen voorop stonden en onderwijs- en welzijnsbeleid in één adem werden genoemd, verschuift in deze periode het accent naar economische overwegingen en een sterkere verbinding tussen onderwijs- en arbeidsmarktbeleid. Ook begint het denken over bestuur en beleid meer in het algemeen te veranderen. De rol van de overheid en haar kerntaken, de maakbaarheid van de samenleving en de verzorgingsstaat worden ter discussie gesteld. Ideeën over privatisering winnen terrein. Verder dringt de noodzaak tot bezuinigen zich steeds nadrukkelijker op. Ingegeven door deze ontwikkelingen start de overheid met de zogeheten zes grote operaties: deregulering, herbezinning op de taak van de overheid en op de rijksuitgaven, decentralisatie, reorganisatie van de rijksdienst, vermindering van de omvang van de rijksdienst en privatisering. Deregulering en decentralisatie blijven in de loop der jaren de aandacht houden. In 1982 wordt in het Regeerakkoord en de regeringsverklaring een nota toegezegd met voorstellen over de problematiek van regulering en deregulering. Daartoe wordt in februari 1983 de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen (Commissie Geelhoed) ingesteld. In het eindrapport benoemt de commissie algemene uitgangspunten en dertien toetsingspunten voor regelgeving. Daarop wordt vervolgens een aantal geselecteerde wetsontwerpen en nog niet in werking getreden wetten en wetgevingscomplexen getoetst.1 1.2

Deregulering als thema in het onderwijsbeleid

Deregulering als beleidsthema in de jaren tachtig Het Nederlandse onderwijsbeleid is in de jaren zeventig van de vorige eeuw vooral voorschrijvend en regulerend van karakter en vrij sterk gedetailleerd. Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig begint echter het denken over bestuur en beleid met betrekking tot het onderwijs te veranderen, net als in andere maatschappelijke sectoren eerder het geval was. Naast een onvoldoende doelmatigheid van het beleid als zodanig speelt ook de economische crisis een nadrukkelijke rol bij de herbezinning op het onderwijsbeleid. Het rapport Bouwen aan de relatief autonome school2 is te zien als eerste product van het veranderende denken over het onderwijs en onderwijsbeleid. Het rapport schetst een toekomstbeeld van een relatief autonome school die open staat voor de omgeving en waarbinnen men samenwerkt en de verantwoordelijkheid spreidt. In de onderwijsbegrotingen, beleidsnota’s en wetsvoorstellen uit het begin van de jaren tachtig worden verdere ideeën over deregulering uiteengezet. Voor de toekomst denkt men hierbij aan kaderwetgeving als een algemeen referentiepunt voor het onderwijs in een bepaalde sector. Met daarbij aangehaakte planprocedures zou vervolgens kunnen worden voorzien in de procesmatige begeleiding en besturing van de instellingen en het onderwijs. De eerder genoemde Commissie Geelhoed constateert in 1984 dat op onderwijsterrein sprake is van “een sterk autonoom ontwikkelde beleids- en wetgevingscultuur” met veel en gedetailleerde regelgeving en een sterke centrale sturing. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie - en met name vanwege de geringe opbrengst inzake onderwijs - wordt in februari 1984 door de Tweede Kamer de

1

Deregulering van overheidsregelingen. Eindbericht van de commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, TK 1983-1984, 27 931, nr.9.

2

Nederlandse Katholieke Schoolraad (1979).

2

motie-Franssen aanvaard.3 Hiermee wordt de regering verzocht nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden van vermindering en vereenvoudiging van de regelgeving, vergroting van de doelmatigheid, vergroting van de verantwoordelijkheid van de scholen en structurele vermindering van de personeelsomvang van het ministerie. In antwoord op de Commissie Geelhoed en de motie-Franssen verschijnen in 1985 de drie ministeriële nota’s Minder regels meer ruimte,4 Meer over management5 en Hoger onderwijs, Autonomie en Kwaliteit (HOAK).6 De beleidsfilosofie in deze nota’s komt erop neer dat in het licht van veranderingen in de samenleving ook het onderwijs en de aansturing van het onderwijs moeten veranderen. Die andere aansturing bestaat uit minder en globalere regelgeving (deregulering) en autonomievergroting van instellingen. De mogelijkheden daartoe worden reëel geacht, zij het niet op alle terreinen en in alle onderwijstypen even vergaand. Als voorwaarden worden genoemd dat het management van de instellingen wordt versterkt en dat waar overheidssturing wenselijk is deze doelmatiger wordt. Het gedachtegoed uit de drie nota’s wordt in 1986 in het Regeerakkoord bekrachtigd. Tegelijk moeten opnieuw bezuinigingen worden doorgevoerd. Vervolgens verschijnt in mei 1988 onder minister Deetman de nota De school op weg naar 2000, een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren.7 Ook deze nota zet de nieuwe besturingsfilosofie uiteen, nu met name gericht op het primair en voortgezet onderwijs. De school wordt centraal gesteld. Bij meer autonomie zouden de instellingen zich beter kunnen aanpassen aan hun omgeving, meer kwaliteit kunnen leveren en mogelijk doelmatiger met hun budget kunnen omgaan. Centrale doelstellingen in de nota zijn een vergroting van de autonomie van scholen toegespitst op het beheer (met name personeelsbeleid en financieel beleid door middel van een lump sum), met daarnaast een terugdringen van de autonomie op onderwijsinhoudelijk gebied (onder meer door middel van het centraal vastleggen van eindtermen). De overheid zal minder door voorschriften vooraf de kwaliteit van het onderwijs bewaken. Het zwaartepunt komt te liggen op toetsing achteraf. De beleidsfilosofie nader beschouwd De algemene achterliggende gedachte bij dereguleringsbeleid is dat door deregulering de autonomie van onderwijsinstellingen toeneemt en dat dit positieve effecten heeft op het onderwijs in de instellingen. Wat betreft die verwachte effecten op het onderwijs gaat het in veel gevallen om de doelmatigheid, maar ook wel om de doeltreffendheid en toegankelijkheid. Wanneer meer in detail naar een aantal beleidsdocumenten wordt gekeken, blijkt het volgende (zie Bijlage 1 voor een meer uitgebreide weergave).

3

TK 1983-1984, 18 600, Hoofdstuk VIII, nr.86.

4

Deze nota is ook bekend als DAP-notitie: Deregulering, Autonomie en Personeelsomvang. TK 1985-1986, 19 200, Hoofdstuk VIII, nr.63.

5

TK 1984-1985, 19 132, nr.2.

6

TK 1985-1986, 19 253, nrs.1-2.

7

Deze nota is ook bekend als de Nota 2000. Constateringen in deze nota zijn onder meer dat maatschappelijke verscheidenheid en technologische ontwikkelingen andere eisen stellen aan het onderwijs. De beleidsruimte van scholen is al relatief groot op onderwijskundig vlak, maar er zijn belemmeringen in de vorm van te gedetailleerde regelgeving, met name op rechtspositioneel terrein en rond bekostiging en besteding van middelen. Autonomie, eigen verantwoordelijkheid van scholen en kwaliteit van het onderwijs liggen volgens de nota in het verlengde van elkaar (p.4).

3

In beleidsdocumenten over het primair en voortgezet onderwijs wordt vooral gesproken over vergroting van de kwaliteit (doeltreffendheid en doelmatigheid) van de instellingen. Enkele keren komen ook verwachtingen over positieve effecten op de toegankelijkheid expliciet aan bod. Hetzelfde geldt voor een toenemende autonomie van instellingen als gevolg van deregulering. In dat verband gaat het met name over deregulering en autonomievergroting binnen het materieel en financieel domein, het domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid en het terrein van de onderwijsondersteuning. Verder wordt een versterking van de medezeggenschap genoemd als voorwaarde voor autonomievergroting van instellingen. Medezeggenschap kan dienen als tegenwicht tegenover de beleidsruimte van het instellingsbestuur binnen de lump sum. Tot slot wordt soms schaalvergroting genoemd als conditie voor autonomievergroting, maar in mindere mate dan in documenten over de bve-sector en het hoger onderwijs. Overigens wordt er wat betreft het primair en voortgezet onderwijs ook vaak expliciet positieve effecten verwacht van regulerend beleid, met name op de doelmatigheid van het onderwijs. Dit is vooral het geval binnen het onderwijskundige beleidsdomein, bij bezuinigingen, met betrekking tot de positie van de deelnemer, schaalvergroting en elementen van het arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. In deze gevallen wordt geen effect of een negatief effect op de autonomie van instellingen verwacht. Voor de bve-sector en het hoger onderwijs zijn de achterliggende noties bij het beleid meer uitgewerkt dan voor het primair en voortgezet onderwijs. Vaak wordt expliciet de verwachting uitgesproken dat deregulering in de bve-sector en het hoger onderwijs tot meer autonomie van de instellingen leidt en dat dit een positief effect heeft op de doelmatigheid, doeltreffendheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Daarbij worden schaalvergroting en een sterk management expliciet als voorwaarden voor deregulering, autonomievergroting en met name een goede benutting van de autonomie genoemd. Tevens wordt aangegeven dat het belang van kwaliteitsbewaking toeneemt bij verdere vergroting van de autonomie. Voor de bve-sector betekent dit een (relatieve) inperking van de autonomie. Voor het hoger onderwijs zou dit in mindere mate het geval hoeven te zijn omdat de sector zelf zorg draagt voor het ontwikkelen van het systeem voor kwaliteitszorg. Overigens is wat betreft het hoger onderwijs opvallend dat een enkele keer, bijvoorbeeld in de WWO, wordt gesteld dat doelmatigheid een voorwaarde is voor een grotere autonomie van instellingen. De beleidstheorie wordt op dat moment omgedraaid. Van theorie naar praktijk Uit het voorgaande blijkt dat deregulering en autonomievergroting, in samenhang met een wijziging in de bekostiging, in de jaren tachtig een belangrijk thema in het onderwijsbeleid is. In deze periode worden ideeën over deregulering ook al toegepast in de beleidspraktijk, vooral in het secundair beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. In de jaren negentig wordt deze lijn doorgezet, nu ook in andere onderdelen van de bve-sector en tot op zekere hoogte ook in het primair en voortgezet onderwijs. Het deregulerende en/of decentraliserende karakter van het rijksbeleid neemt door de jaren heen toe. Onderwijsinstellingen krijgen steeds meer beleidsvrijheid, bijvoorbeeld inzake bestedingsbeslissingen en arbeidsvoorwaardenbeleid. Dit gaat in alle onderwijssectoren gepaard met schaalvergrotingsoperaties. Daarnaast verschijnen er in de jaren negentig meer regelingen met een voorwaardenscheppend karakter en een gerichtheid op controle achteraf en op kwaliteitszorg door de instellingen. Een andere verschuiving is dat een deel van regelgeving vervangen wordt door convenanten.

4

Recente ontwikkelingen Aan het eind van de jaren negentig worden deregulering en autonomievergroting nog eens expliciet centraal gesteld in het onderwijsbeleid. Voorbeelden zijn te vinden in het Regeerakkoord 1998, de verschillende onderwijsbegrotingen, de beleidsbrieven Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid en Onderwijs in stelling, het HOOP 2000 en de beleidsnota’s Variëteit en waarborg en Koers BVE. Tevens worden van het lopende dereguleringsbeleid periodiek voorstellen en voortgangsverslagen aan de Tweede Kamer gezonden. Daarbij worden een beleid voor de korte termijn en een beleid voor de (middel)lange termijn onderscheiden. Het korte termijn beleid bestaat onder meer uit een inventarisatie en aanpak van door instellingen in het primair en voortgezet onderwijs als belastend en knellend ervaren regelgeving. Wat betreft de vormgeving van het beleid op (middel)lange termijn wordt verwezen naar de nu voorliggende studie van de Onderwijsraad.8 In paragraaf 1.3 wordt nader ingegaan op de totstandkoming van de aanvraag voor deze studie. 1.3

Achtergrond van de aanvraag voor deze studie

In het advies over de Toegankelijkheid van het Nederlandse Onderwijs (1997) brengt de Onderwijsraad ‘de verantwoordelijkheid voor toegankelijkheid’ naar voren als één van de thema’s die in aanmerking komen voor advisering in een vervolgtraject. In de beleidsreactie op dat advies wordt het thema ‘de gevolgen van nieuwe overheidssturing voor toegankelijkheid’ opgevoerd.9 In het Regeerakkoord 1998 en in de Begroting van OCenW voor 1999 wordt het thema verbreed. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in het onderwijsbeleid wordt aangekondigd dat een nadere studie zal worden gedaan naar de effecten in algemene zin van deregulering, autonomievergroting en schaalvergroting op het onderwijsbestel en op de positie van ouders, leerlingen, studenten en personeel. Kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsbewaking staan daarbij centraal. De bedoelde studie is onder de noemer beleidsontwikkelende adviesonderwerpen opgenomen in de werkprogramma’s voor 1999 en 2000 van de Onderwijsraad. In januari 1999 is met het ministerie van OCenW nader overleg gevoerd over de plaatsbepaling en invulling van deze studie. De studie van de Onderwijsraad heeft met name tot doel een bijdrage te leveren aan het beleid op langere termijn. Wat betreft de invulling van de studie neemt de minister de voorstellen van de Onderwijsraad op hoofdlijnen over.10 Daarmee krijgt de studie een aantal accenten. Ten eerste zijn deregulering en autonomievergroting de primaire aangrijpingspunten. Schaalvergroting komt aan de orde voor zover deze aanleiding vindt in deregulering en autonomievergroting. Ten tweede gaat de studie in op effecten op instellingen en op het onderwijs, geoperationaliseerd vanuit de notie van kwaliteit. Hierbij komen alle onderwijssectoren aan bod. Zoveel mogelijk wordt gebruik gemaakt van bestaand empirisch onderzoek. Het type opbrengsten van de studie staat in beginsel vrij open. Eén van de mogelijkheden is bijvoorbeeld een verhelderende studie die uitmondt in conclusies en

8

TK 1998-1999, 1999-2000 en 2000-2001, 26 480, nrs.1-5.

9

Ritzen, J.M.M., brief van 15 oktober 1997 aan de voorzitter van de Onderwijsraad, kenmerk BOA/BAG/1997/25163, kenmerk OR 970797/267.

10

Hermans, L.M.L.H.A., brief van 12 april 1999 aan de voorzitter van de Onderwijsraad, kenmerk BOA/BAG/19099/7591, kenmerk OR 990232/379.

5

voorstellen voor verdere adviesvragen. De looptijd voor de studie is op twee jaar gesteld, resulterend in oplevering vóór 2001. In het voorjaar van het jaar 2000 bleek echter dat de Tweede Kamer behoefte had om vooruitlopend op de studie al eerder te beschikken over een denkkader bij afwegingen en keuzes bij de vormgeving van dereguleringsbeleid. In dat verband heeft de Onderwijsraad op verzoek van de minister in juni 2000 het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid uitgebracht. In dat advies wordt ingegaan op verschillende soorten beleidsinstrumenten, op aandachtspunten bij de keuze van instrumenten en op manieren om effecten van deregulering en autonomievergroting te beïnvloeden. Dit eerdere advies kan mede worden geplaatst in het perspectief van de nu voorliggende studie. Dat geldt met name voor de taxatie van kansen en risico’s van deregulering (zie hoofdstuk 5) en het zoeken van manieren om voordelen te optimaliseren en risico’s zo klein mogelijk te houden (zie hoofdstuk 6). 1.4

Leeswijzer en verantwoording

Deze studie is met name gericht op het onderwijsbeleid van het ministerie van OCenW. Het beleid van andere departementen, gericht op verschillende maatschappelijke sectoren waaronder het onderwijs, blijft grotendeels buiten beschouwing. De eerste hoofdstukken van de studie bieden inzicht in het begrip (de)regulering, het desbetreffende onderwijsbeleid in Nederland en de effecten, risico’s en kansen van het beleid. In het verlengde daarvan worden in hoofdstuk 6 mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van het dereguleringsbeleid aangegeven. Na dit inleidende hoofdstuk 1 volgt in hoofdstuk 2 een uitwerking van het conceptueel model van de studie. De begrippen (de)regulering, autonomie, effecten op het onderwijs en andere condities en effecten worden gedefinieerd en samengevoegd tot een model dat in deze studie vooral als heuristisch kader wordt gebruikt. In het model zijn onderdelen van het analytisch kader uit het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid verwerkt.11 In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op (de)regulering in het onderwijsbeleid ten aanzien van de verschillende sectoren van het bekostigde onderwijs. Voor de afgelopen dertig jaar wordt per sector en per decennium het karakter van weten regelgeving ten aanzien van verschillende aspecten van het onderwijs benoemd. Door verschillen tussen sectoren en tussen aspecten van het onderwijs is het moeilijk om een punt aan te wijzen waarop deregulering is gestart. Door de afgelopen drie decennia in de beschrijving te betrekken is het wel mogelijk om meer in globale termen het beleid voor en na de opkomst van deregulering te vergelijken. Hoofdstuk 3 is vooral gebaseerd op het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.12 De aanvullende studie van Karstanje, Droog & Bakker (2000)

11

Onderwijsraad (juni 2000).

12

Dit driedelige werkdocument is uitgebracht door de Onderwijsraad en bestaat uit een chronologische beschrijving, een thematische beschrijving en een samenvattende analyse van drie decennia onderwijsbeleid in Nederland, voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie en het hoger onderwijs (Van den Berg, 2000).

6

komt hiermee op hoofdlijnen overeen.13 Hoofdstuk 4 bespreekt de empirisch waarneembare effecten van (de)regulering op de autonomie van instellingen en de effecten van beide op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Voor zover relevant wordt ook ingegaan op schaalgrootte en andere condities en effecten, steeds binnen de context van deregulering en autonomievergroting. De tekst van het hoofdstuk is voor een deel gebaseerd op literatuuranalyses die door Regioplan Onderwijs & Arbeidsmarkt en Research voor Beleid aan de hand van een beknopte literatuurlijst zijn gemaakt.14 Deze analyses zijn aangevuld op basis van andere literatuur, waaronder internationaal vergelijkend onderzoek. In aanvulling op deze bespreking van het - al met al vrij beperkt aanwezige - ‘harde’ empirische materiaal wordt in hoofdstuk 5 een taxatie van risico’s en kansen in relatie tot deregulering en autonomievergroting gemaakt. Op basis van ‘zachte’ aanwijzingen wordt een beargumenteerde inschatting van risico’s en kansen gemaakt. Aanknopingspunten daarvoor zitten in de voorgaande hoofdstukken en bestaan verder uit reflecties binnen de Onderwijsraad zelf en meningen en ervaringen van andere deskundigen uit en het rond het onderwijsveld. Hoofdstuk 6 gaat over mogelijkheden om op een verantwoorde manier te dereguleren. Uitgaande van de taxatie van risico’s en kansen in hoofdstuk 5 wordt met name ingegaan op mogelijkheden om negatieve effecten van deregulering en autonomievergroting tegen te gaan en positieve effecten te bevorderen. Hoofdstuk 7 is een afsluitend samenvattend hoofdstuk.

13

Deze aanvullende studie is uitgebracht door het SCO-Kohnstamm Instituut en bestaat uit een gedetailleerde beschrijving van drie decennia weten regelgeving, een beschrijving van andere regulerende actoren dan wetgever, regering en ministers (intermediaire actoren) en verder enkele gevalstudies van onderwijsinstellingen die een indicatie geven van de effecten van deregulering zoals deze in onderwijsinstellingen worden ervaren.

14

Zie hiervoor deel 4 van hun gezamenlijke rapport (Research voor Beleid, 2000).

7

2

CONCEPTUEEL MODEL

In dit hoofdstuk worden de begrippen die in deze studie centraal staan gedefinieerd en ondergebracht in een conceptueel model. In paragraaf 2.1 wordt het model geïntroduceerd. Het vertrekpunt is het begrippenpaar regulering en deregulering, verder aangeduid als (de)regulering. Hierop wordt in paragraaf 2.2 uitgebreid ingegaan. Vanuit het begrip (de)regulering loopt de lijn in het model via het begrip autonomie door naar de effecten op het onderwijs. Hierop wordt in de paragrafen 2.3 en 2.4 ingegaan. In paragraaf 2.5 komen mogelijke andere condities en effecten aan bod en in paragraaf 2.6 volgt het totale model. 2.1

Introductie op het model

In de uitwerking van de centrale begrippen (de)regulering, mate van autonomie en effecten wordt een aantal specifieke elementen belicht. Bij (de)regulering wordt achtereenvolgens ingegaan op verschillende regulerende actoren, instrumenten en aspecten van het onderwijs. Bij de mate van autonomie worden verschillende actoren binnen de instellingen en verschillende aspecten van het onderwijs onderscheiden. Wat betreft de effecten wordt met name ingegaan op de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Onder de noemer van andere condities en effecten wordt onder meer ingegaan op het element schaalgrootte. De centrale begrippen en elementen daarvan staan in het onderstaande model:

(de)regulering • door diverse actoren • met gebruik van diverse instrumenten • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs

ú

ü

û

mate van autonomie • van diverse actoren • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs

û û

û ú

ü

effecten op het onderwijs met name op instellingsniveau: • doeltreffendheid • doelmatigheid en • toegankelijkheid

ú

ü

andere condities en effecten waaronder schaalgrootte

Het conceptueel model geeft de verschillende begrippen en de mogelijke relaties daartussen globaal aan en wordt in deze studie als heuristiek gebruikt. Uitgaande van het model wordt een beargumenteerde inschatting gemaakt van relaties en effecten. Het model is dus niet bedoeld om veronderstelde causale relaties te toetsen of te voorspellen. Dat laatste is moeilijk te doen, vooral omdat in de praktijk zelden is te bewijzen dat bepaalde veranderingen in het onderwijs zonder meer op de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten zijn terug te voeren. In hoofdstuk 4 wordt hierop nader ingegaan.

8

Het model is verwant aan het analytisch kader zoals dat is uitgewerkt in het in juni 2000 door de Onderwijsraad uitgebrachte advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. Het analytisch kader uit dat eerdere advies is vooral bedoeld als hulpmiddel bij de keuze van beleidsinstrumenten, maar kan ook achteraf worden gebruikt bij de beschrijving en beoordeling van gevoerd beleid. Andersom is het huidige conceptueel model vooral bedoeld als hulpmiddel bij de bestudering van gevoerd beleid, maar kan het ook worden gebruikt bij de keuze van instrumenten voor nieuw beleid. 2.2

(De)regulering

De begrippen die in deze paragraaf worden uitgewerkt staan met de nummers van de desbetreffende subparagrafen aangegeven in de eerste box van het volgende model.

(de)regulering • door diverse actoren: wetgever, regering, ministers en intermediaire actoren buiten/boven het bestuur van de onderwijsinstelling (2.2.1) • met gebruik van diverse instrumenten: weten regelgeving, ruil en overtuiging (2.2.2) en • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs: domeinen en fasen (2.2.3)

ú

ü

mate van autonomie

effecten op het onderwijs

û

û

û

û

ú

ü

ú

ü

andere condities en effecten

Bij regulering wordt vaak gedoeld op weten regelgeving door de wetgever, regering en ministers. Van deregulering spreken we dan wanneer op het niveau van deze actoren minder en/of eenvoudiger weten regelgeving gerealiseerd wordt. Deze definitie van (de)regulering dekt een aanzienlijk deel van het onderwijsbeleid en is als zodanig zinvol. Hoofdstuk 3 illustreert dit met de daar gegeven beschrijving van onderwijswet- en regelgeving. Naast deze invulling van (de)regulering wordt in latere hoofdstukken van deze studie uitgegaan van een bredere invulling met meer actoren dan wetgever, regering en ministers en meer soorten instrumenten dan weten regelgeving. Eén van de redenen voor deze bredere invulling is dat er tussen wetgever, regering en ministers enerzijds en instellingsbesturen anderzijds veel instanties zijn die bij vermindering van rijksregelgeving in plaats van het rijk regulerend (gaan) optreden of als zodanig worden ervaren. Voorbeelden zijn de Inspectie van het onderwijs en lagere overheden. Op de verschillende regulerende actoren die onderscheiden kunnen worden, wordt in paragraaf 2.2.1 nader ingegaan. Een andere reden waarom deregulering - smal ingevuld - niet altijd samengaat met vergroting van de autonomie van instellingen is dat er naast weten regelgeving nog andere typen beleidsinstrumenten zijn waarvan een regulerende werking kan uitgaan. Met name kunnen ruil en overtuiging worden 9

onderscheiden (zie paragraaf 2.2.2). Verder zijn beleidsprogramma’s doorgaans gericht op bepaalde aspecten van het onderwijs en hebben ze afhankelijk daarvan een meer regulerende of meer deregulerende insteek. Wanneer bijvoorbeeld op financieel vlak gedereguleerd wordt maar daarnaast regulering plaatsvindt op onderwijskundig vlak, hangt het van de balans tussen beide af in hoeverre ‘netto’ sprake is van vergroting of verkleining van de autonomie (zie paragraaf 2.2.3). Uitgaande van deze begrippen en aan de hand van een vergelijking van eerder beleid kan een bepaald onderdeel van het beleid worden getypeerd als regulerend, deregulerend, re-regulerend of voortzettend beleid. De definities van de vier genoemde begrippen zijn als volgt. Regulering: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect van het onderwijs meer of sterkere beleidsinstrumenten met een normerende werking worden ingezet dan voorheen, spreken we van regulering.15 Dit is bijvoorbeeld van toepassing wanneer nieuwe regelgeving wordt ingevoerd op een terrein waarvoor voorheen geen wet- of regelgeving gold en ook geen andere typen instrumenten werden toegepast (of hoogstens minder sterk regulerende). Een ander voorbeeld van regulering is wanneer bestaande regelgeving wordt aangevuld met extra regels of specifiekere regels. Deregulering: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect van het onderwijs minder of in minder sterke mate dan voorheen beleidsinstrumenten met een normerende werking worden ingezet, spreken we van deregulering. Dit is bijvoorbeeld van toepassing wanneer regelgeving wordt afgeschaft, vereenvoudigd of geglobaliseerd en er geen andere instrumenten in plaats daarvan worden ingezet of hoogstens instrumenten met een geringere sterkte. Re-regulering: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect van het onderwijs een beleidsinstrument met een normerende werking wordt vervangen door een ander normerend instrument met een vergelijkbare sterkte spreken we van re-regulering. Re-regulering betekent - in elk geval op de korte termijn in de periode van invoering - een belasting voor de instellingen die lijkt op die van regulering. Voortzetting van bestaand beleid: Wanneer ten aanzien van een bepaald aspect van het onderwijs het daarvoor geldende beleidsinstrumentarium in een bepaalde periode niet wordt afgeschaft, gewijzigd of vervangen, spreken we van voortzetting van bestaand beleid. 2.2.1 Actoren De grondslag van het Nederlandse onderwijsbestel ligt in artikel 23 van de Grondwet. Dit artikel bevat bepalingen over de onderwijsvrijheid, over de aanspraak op onderwijs als overheidsvoorziening en over garanties voor de kwaliteit van het onderwijs. De overheidsverantwoordelijkheid betreft met name het waarborgen en stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs, onder meer via garanties voor bekwame

15

Van Vught (1994) hanteert een vergelijkbare definitie en onderscheidt daarbij twee strategieën van overheidsregulering. Bij de strategie van rationele planning en staatscontrole is de overheidsregulering sterk en de autonomie van instellingen gering. Bij de stratregie van zelfregulering door de instellingen beperkt de overheid zich tot supervisie en gaat de relatief sterke autonomie van instellingen gepaard met een duidelijke verantwoordingsplicht.

10

leraren, wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen, gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs en regeling van het toezicht op het onderwijs. In de verschillende sectorwetten - WPO, WEC, WVO, WEB en WHW - zijn regels voor de verschillende typen onderwijs uitgewerkt. Voor bepaalde specifieke of sectoroverstijgende onderwerpen, bijvoorbeeld de leerplicht en de medezeggenschap, is aparte wetgeving geformuleerd. Onderwijsbeleid krijgt op rijksniveau niet alleen vorm via wetgeving in materiële zin (wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen) maar ook via beleidsregels: de nadere uitleg van open begrippen en normen in wetgeving in materiële zin en het inkaderen van discretionaire bestuursbevoegdheden in de vorm van gepubliceerde beleidsregelgeving. Samen vormen deze weten regelgeving de kern van het onderwijsbeleid in Nederland. Het realiseren van weten regelgeving met betrekking tot het onderwijs is primair in handen van de wetgever, regering en ministers. De bewindslieden van OCenW (en voor het agrarisch onderwijs LNV) hebben bepaalde gedelegeerde wetgevende bevoegdheden en vormen daarmee een centrale regulerende actor op het niveau van de rijks- of centrale overheid. Naast de ministeries van OCenW en LNV hebben ook andere departementen via regelgeving invloed op het onderwijs, denk bijvoorbeeld aan Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie, Welzijn en Grote Stedenbeleid. Deze studie gaat echter vooral over het specifieke onderwijsbeleid van OCenW. Wetgever, regering en ministers hebben naast weten regelgeving ook andere categorieën beleidsinstrumenten ter beschikking, met name ruil en overtuiging (zie paragraaf 2.2.2). Naast de wetgever, de regering en de minister zijn er ook andere, intermediaire actoren die invloed uitoefenen op de onderwijsinstellingen en het onderwijs. Binnen de context van vermindering en vereenvoudiging van weten regelgeving door de rijksoverheid kunnen deze andere actoren voor een deel in de plaats van de rijksoverheid treden. Het optreden van dergelijke plaatsvervangers kan verschillende effecten hebben.16 Eén daarvan kan bijvoorbeeld zijn dat onderwijsinstellingen die van de rijksoverheid meer speelruimte hebben gekregen in de praktijk maar een geringe speelruimte kunnen benutten omdat intermediaire actoren een uniformerende invloed zijn gaan uitoefenen. Aan de andere kant kunnen intermediairen ook ondersteuning bieden aan instellingen. Voor een deel gaat het bij intermediaire actoren om op afstand van het ministerie van OCenW geplaatste organisaties die uitvoering geven aan taken van het ministerie (onder meer de Inspectie van het Onderwijs, Centrale Financiën Instellingen (Cfi) en de InformatieBeheer-groep (IB-Groep)), procesmanagement-organisaties, lagere overheden en adviescommissies onderwijsaanbod (ACOA en ACO). In de praktijk blijkt dat men deze instanties binnen veel onderwijsinstellingen weliswaar als in principe zelfstandige organisaties ziet, maar tegelijkertijd als verlengstuk van het ministerie.17 Eén van de redenen daarvoor ligt mogelijk in de (historische) verbondenheid tussen deze actoren en het ministerie. Ook kan een reden zijn dat deze intermediairen ten opzichte van de instellingen vaak een dwingende positie hebben, net als het ministerie. Niet altijd zijn hun taken formeel gezien regelgevend, ze kunnen ook andere bevoegdheden of taken hebben. -

Van formeel regelgevende taken is sprake als het gaat om door de wetgever/regering/minister afgegeven bevoegdheden of opgedragen taken om als min of meer zelfstandige regelgevende 16

Zie Elte & Marx (1989).

17

Zie Meesters & Oudejans (1999).

11

instantie te handelen (decentralisatie).18 Dit kunnen nieuw gecreëerde bevoegdheden zijn (attributie) of bestaande bevoegdheden die gedelegeerd worden aan de desbetreffende actor. Daarnaast kunnen door ministers in en op hun naam uit te voeren taken aan een andere actor worden opgedragen (mandaat).19 Voorbeelden van actoren met formeel regelgevende taken zijn gemeenten, Cfi, de IB-Groep, het Participatiefonds en het Vervangingsfonds. -

Bij intermediaire actoren die door de wetgever/regering/minister andere dan regelgevende bevoegdheden en taken hebben gekregen gaat het om beleidsinstrumenten als bijvoorbeeld voorlichting, toezicht, controle, overleg of begeleiding. Voorbeelden van dergelijke actoren zijn de Inspectie van het onderwijs, procesmanagement-organisaties en ondersteuningsinstellingen. In een aantal gevallen houdt het optreden van dit type intermediairen verband met wijzigingen in aansturingsmechanismen, met name wanneer bepaalde actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen een (mee)sturende invloed en/of countervailing power wordt toegewezen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het bedrijfsleven en onderwijsdeelnemers.20 Mede als gevolg hiervan neemt in het onderwijs ook het belang van de rechter als actor toe, bijvoorbeeld wanneer ouders deze inschakelen wanneer ze de kwaliteit van het geboden onderwijs onvoldoende vinden of het niet eens zijn met de lestijden die een school hanteert.

-

Verder kan het gaan om intermediaire actoren die door andere instanties zijn aangewezen en die mogelijk regulerende taken hebben of als regulerend kunnen worden ervaren. Een voorbeeld daarvan zijn de besturenorganisaties die door de onderwijsinstellingen zelf als actor zijn aangewezen. Voor zover dit type instanties regulerend optreedt, kan ook wel gesproken worden van zelfregulering door het onderwijsveld. Zelfregulering komt in principe voort uit een beslissing van een groep instellingsbesturen om bepaalde bevoegdheden/taken over te dragen aan een hen vertegenwoordigende instantie. Daarmee raakt deze categorie regulerende instanties nauw aan de autonomie van (besturen van) instellingen.

In Bijlage 2 staat een overzicht van ‘intermediaire actoren’ die regulerend zijn of als zodanig (kunnen) worden ervaren.

18

Bij decentralisatie, kunnen drie varianten onderscheiden worden. Wanneer bevoegdheden overgedragen worden aan lagere overheden spreken we van territoriale decentralisatie. Bij functionele decentralisatie worden bevoegdheden overgedragen aan tot het openbaar bestuur behorende functionele bestuursorganen. Bij maatschappelijke decentralisatie worden bevoegdheden overgedragen aan private organen (Onderwijsraad, 1995, p.14).

19

Zie ook Vermeulen, 1999, p.2.

20

De onderwijsdeelnemer heeft een dubbelrol, als countervailing power ten opzichte van de instelling en als actor binnen de instelling (zie paragraaf 2.3).

12

2.2.2 Instrumenten Vanuit haar (mede)verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs zoekt de rijksoverheid naar adequate manieren om onderwijsbeleid te voeren. Bijvoorbeeld de WRR (2000) noemt regelgeving, bestuurlijke aanwijzingen, contracten, institutionele borging en concurrentie als manieren om het publiek belang te waarborgen. Deze voorbeelden geven aan dat de overheid over een groot scala beleidsinstrumenten beschikt. Deze instrumenten kunnen worden ondergebracht in de volgende drie typen: -

weten regelgeving (wetten, AMvB’s, ministeriële regelingen en verordeningen; alsmede beleidsregels), ruilinstrumenten (bijvoorbeeld convenanten, subsidies) en overtuigingsinstrumenten (voorlichting, opiniërende beleidsnota’s, voeren van overleg met belanghebbenden en dergelijke).21

Deze indeling is geïnspireerd op Etzioni’s zogenoemde machtstypologie met dwang, ruil en overtuiging als soorten instrumenten.22 Echter, in plaats van Etzioni’s categorie dwanginstrumenten wordt in deze studie net als in het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid23 als eerste categorie de qua karakter ruimere categorie van weten regelgeving onderscheiden. Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste sluit de gekozen indeling beter aan bij het in hoofdstuk 1 geschetste kader van de adviesvraag. Gegeven haar (mede)verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs moet de rijksoverheid een zodanig beleid voeren dat die kwaliteit wordt gestimuleerd en dat geen risico’s optreden. Binnen de context van deregulering en autonomievergroting gaat het bij het zoeken naar adequate manieren om onderwijsbeleid te voeren met name om alternatieven voor weten regelgeving die de autonomie van instellingen zoveel mogelijk onaangetast laten, terwijl de bijbehorende risico’s worden geminimaliseerd. In het geval dat tot weten regelgeving wordt besloten, kan binnen die categorie ook weer gezocht worden naar varianten die aansluiten bij de aangegeven context. Zo zijn er bijvoorbeeld regelgevingsvarianten die meer ruimte laten voor een eigen beleid van onderwijsinstellingen dan andere. Ten tweede doet de hier gehanteerde indeling in drie categorieën instrumenten recht aan het feit dat weten regelgeving niet gelijk te stellen is met dwang. Wet- en regelgeving verschaft namelijk ook vrijheden, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. In onderstaande toelichting op de onderscheiden categorieën instrumenten wordt hierop nader ingegaan en worden onder meer enkele voor- en nadelen van de instrumenten aangegeven. Wet- en regelgeving De rijksoverheid legt in verschillende soorten weten regelgeving vast welke wettelijke voorschriften op een bepaald beleidsterrein gelden. Voorbeelden zijn wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.

21

Zie het advies van de Onderwijsraad Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid (juni 2000).

22

Etzioni (1961, p.4-8).

23


13

Een gemeenschappelijk kenmerk van weten regelgeving is het verticale karakter: de voorschriften worden door een hiërarchisch hogere instantie (zoals een orgaan van de rijksoverheid) opgelegd aan andere actoren (zoals besturen van onderwijsinstellingen). Een ander kenmerk is de vaak lange tijd die het totstandkomen van weten regelgeving vergt vanwege de vele inhoudelijke en procedurele eisen waaraan moet worden voldaan. Dit is met name het geval bij omvangrijke, ingrijpende wetgevingsprocessen, zoals bijvoorbeeld de totstandkoming van (nieuwe) sectorwetten in het onderwijs. Voordelen van weten regelgeving zijn de democratische legitimatie, het generieke bereik (rechtsgelijkheid), het niet-vrijblijvende karakter en de rechtszekerheid. Nadelen zijn het beperkte differentiërende vermogen, het (als zodanig vaak ervaren) onsympathieke, dwingende karakter en de remmende invloed op creativiteit (bureaucratie). In veel gevallen zijn aan weten regelgeving sancties verbonden die in het geval van overtreding van de voorschriften kunnen worden toegepast. In dergelijke gevallen heeft het instrumentarium het karakter van een dwanginstrument. Sancties kunnen bijvoorbeeld bestaan uit financiële boetes, het onthouden van financiering, het ontnemen van een erkenning en opheffing van een instelling. In dit verband moet worden benadrukt dat (onderwijs)weten regelgeving niet eenzijdig geassocieerd dienen te worden met dwang en autonomiebeperking. Allereerst strekt nogal wat weten regelgeving ertoe om overheidsdwang en autonomiebeperking tegen te gaan.24 Daarnaast verschaft weten regelgeving veelal een kader, waardoor het minimum aan rechtszekerheid en rechtsgelijkheid gewaarborgd wordt dat noodzakelijk is om een fatsoenlijke en faire concurrentie mogelijk te maken. Ten slotte hebben bij onderwijswet- en regelgeving de meeste sancties een voorwaardelijk karakter in de bekostigingssfeer, in de zin dat de meeste voorschriften slechts gelden voor instellingen die voor overheidsbekostiging in aanmerking willen komen. Zien zij van die bekostiging af, dan is de hoeveelheid voor hen geldende regelgeving zeer beperkt. In zoverre heeft onderwijswet- en regelgeving in zekere mate het karakter van een ruilinstrument. Ruil Het instrument ruil is gebaseerd op het bezit van of de controle over bepaalde goederen of diensten. Binnen deze categorie valt onder meer de ruil van geld voor diensten. Voorbeelden zijn subsidies en doeluitkeringen, maar bijvoorbeeld ook convenanten, overeenkomsten en herenakkoorden. Ruil veronderstelt een min of meer evenwichtige relatie tussen de betrokken partijen. Dit houdt onder meer in dat de betrokken partijen het vermogen tot geven en nemen en een fundamentele bereidheid tot buigen hebben. Wanneer aan deze voorwaarden wordt voldaan, kan naar verwachting op een harmonieuze manier vorm gegeven worden aan het beleid. Naast deze harmonie in de beleidsvorming zijn andere voordelen gelegen in het wederzijdse commitment van beide partijen en de mogelijkheden voor flexibiliteit en maatwerk die het ruilinstrumentarium biedt. Eén van de nadelen van het ruilinstrumentarium is dat door het sluiten van compromissen een beleidslijn kan worden gekozen die niet het meest effectief en efficiënt is. Ook zijn aan ruil de mogelijkheid van uitstel van beslissingen, onoverzichtelijkheid en onduidelijkheid verbonden. Mede door een zekere vrijblijvendheid van het instrumentarium kan de waarborging van de implementatie problemen opleveren. Een voorbeeld daarvan is het convenant over sponsoring in het onderwijs; niet

24

Zo verschaffen de in Verdragen en Grondwet neergelegde grondrechten, waaronder de vrijheid van onderwijs in artikel 23 van de Grondwet, de burgers een geprivilegieerde vrijheidssfeer die de overheid slechts onder bepaalde condities mag betreden.

14

alle instellingen houden zich eraan. Verder is ook de ongelijkheid ten opzichte van partijen die niet bij het convenant zijn betrokken een nadeel: ruil heeft vaak een particularistisch karakter in de zin dat de direct betrokken (vragende en aanbiedende) partijen samen een regeling overeenkomen, terwijl andere (indirect) betrokkenen buiten de invulling van die regeling blijven. Het is echter wel mogelijk dat die andere betrokkenen met (negatieve) consequenties van de ruil worden belast (afwenteling). Een voorbeeld is dat van ouders van leerlingen die te maken krijgen met de consequenties van CAOafspraken over arbeidsduurverkorting in het onderwijs. Een ander voorbeeld is dat van de kosten van wachtgelden die door de samenleving moeten worden opgebracht nadat in het verband van fusies in het hoger beroepsonderwijs in het Sociaal Beleidskader een regeling voor vertrekkende werknemers van 50 jaar en ouder werd afgesproken. Verder kan worden opgemerkt dat ruilinstrumenten weliswaar in aanzet niet-dwingend van karakter zijn, maar dat wel kunnen worden, zeker op termijn en bij een ongelijke verhouding tussen de ruilpartners. Bijvoorbeeld bij structurele financiering is de geld ontvangende instelling vaak afhankelijk van de financier, terwijl de financier vaker de keuze heeft tussen meer leveranciers van de gewenste diensten. Overtuiging Bij het instrument overtuiging gaat het om normatieve beïnvloeding van actoren. Kenmerkend is de overdracht van informatie over gewenst of ongewenst gedrag, eenzijdig toegepast of meerzijdig. Voorbeelden van eenzijdige toepassingen zijn overheidsvoorlichting, morele sanctionering en het maken en publiceren van prognoses. Voorbeelden van meerzijdige toepassingen zijn het entameren van discussie, het voeren van overleg en het inschakelen van en lobbyen via andere actoren binnen het beleidsveld (countervailing powers, sleutelpersonen, stake-holders). Voordelen van overtuigingsinstrumenten zijn het hoge commitment dat ze opleveren, met een hoge intrinsieke motivatie van de actoren en een daarmee gepaard gaande hoge effectiviteit van het beleid. Andere voordelen zijn de vrij lage kosten, het geringe bureaucratische gehalte, de flexibiliteit, de snelle inzetbaarheid en het sympathieke karakter van het instrument. Een belangrijk nadeel van overtuigingsinstrumenten is de afhankelijkheid van de medewerking en motivatie van de beoogde actoren. Hierdoor is het overtuigingsinstrumentarium niet geschikt voor impopulaire maatregelen. Verder is het bereik beperkt, waardoor onder meer de kans ontstaat dat binnen de doelgroep onwenselijke verschillen ontstaan. Een voorbeeld daarvan is het didactische concept Toepassing Vaardigheid en Samenhang (TVS-concept) in het kader van de basisvorming. Bij de invoering is gebleken dat het TVS-concept door een deel van de instellingen en docenten wel is geïmplementeerd en door een deel niet, waardoor leerlingen in de onderbouw van het voortgezet onderwijs een verschillend aanbod krijgen. 2.2.3 Aspecten Bij regulering en deregulering is verder van belang onderscheid te maken naar verschillende aspecten van het onderwijs. Beleidsprogramma’s gericht op het ene aspect kunnen leiden tot deregulering en meer autonomie, terwijl beleidsprogramma’s gericht op een ander aspect tegelijkertijd leiden tot minder autonomie. Ook zijn er beleidsprogramma’s die voor verschillende aspecten een verschillende uitwerking hebben. In deze studie worden wat betreft aspecten van het onderwijs twee indelingen naast elkaar gehanteerd, een indeling naar gerichtheid op domeinen en een indeling naar gerichtheid op fasen die kunnen worden 15

onderscheiden. Domeinen Aansluitend bij Leune (1994) en de aanvullingen en verbijzonderingen die zijn onderscheiden door Karstanje (1998) en Karstanje, Droog & Bakker (2000) is de volgende geïntegreerde lijst met beleidsdomeinen opgesteld. Per domein kunnen verschillende beleidsthema’s onderscheiden worden, mede afhankelijk van de onderwijssector. -

-

het onderwijskundige domein, met als hoofdthema het onderwijskundige beleid en daarnaast het onderwijsvoorrangsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs, het materieel en financieel domein, het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, het bestuurlijke en organisatorische domein, met als beleidsthema’s de positie van de deelnemer, decentralisatie, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen actoren, kwaliteitsbewaking/zorg en schaalgrootte en het domein van buiten de onderwijsinstelling aangrijpend beleid, met als thema’s onderwijsondersteuning (primair en voortgezet onderwijs) en onderzoeksbeleid en studiefinanciering (hoger onderwijs).

In de voorliggende studie worden verschillende beleidsthema’s ondergebracht in deze domeinindeling. Sommige beleidsthema’s hebben betrekking op meer dan één beleidsdomein. Bijvoorbeeld het onderwijsachterstandenbeleid hoort qua inhoud bij het onderwijskundig domein en qua vormgeving bij het bestuurlijke en organisatorische domein, meer specifiek het beleidsthema decentralisatie. Ook het huisvestingsbeleid is op twee domeinen van toepassing, namelijk het materieel en financieel domein en het bestuurlijke en organisatorische domein. De oorzaak hiervan is dat decentralisatie naar de gemeente altijd twee aspecten betreft, namelijk het feit dat wordt gedecentraliseerd (een bestuurlijkorganisatorisch aspect) en een onderwerp dat wordt gedecentraliseerd (bijvoorbeeld onderwijs of huisvesting). Overigens is het door Leune onderscheiden normatieve domein (betreffende de vrijheid van richting en inrichting) niet in de voorgaande indeling opgenomen omdat dit domein in relatie tot (de)regulering minder aan de orde is. Wel is het duidelijk van belang in relatie tot de autonomie van instellingen (zie paragraaf 2.3). Fasen De tweede indeling van aspecten van het onderwijs is meer gecomprimeerd en is nuttig om uitspraken op meer algemeen niveau te kunnen doen. De volgende drie categorieën worden onderscheiden: -

input, throughput en output.

Bij deze indeling in drie categorieën gaat het eenvoudig gezegd om regulering ten aanzien van personen (onder meer leerlingen en personeel) en materialen (geld, gebouwen en dergelijke) die een onderwijs16

instelling ingaan (input), erdoorheen gaan (throughput) en er op een gegeven moment weer uitkomen (output). De indeling haakt aan bij het beeld dat de rijksoverheid in toenemende mate stuurt op output en de instellingen in toenemende mate vrij laat in de vormgeving van de organisatie en het onderwijs. Bijvoorbeeld regelgeving met betrekking tot eindtermen is aan te merken als output-gericht. De instellingen zijn binnen deze regelgeving min of meer vrij het onderwijsproces en de school als organisatie naar eigen inzicht in te richten. Daarbij zullen ze zich meer of minder oriënteren op de eindtermen. Een verdere uitwerking van de indeling naar in-, throughen outputgerichte regulering tot een analysekader met een aantal voorbeelden erbij staat in het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig dat ten behoeve van deze studie is opgesteld.25 2.3

Mate van autonomie

De begrippen die in deze paragraaf aan de orde komen staan aangegeven in de tweede box van het navolgende model.

(de)regulering û

û

ú

ü

mate van autonomie • van diverse actoren: instellingsbesturen, directies, personeel en onderwijsdeelnemers, en • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs: domeinen en fasen

ú

ü

effecten op het onderwijs û

û

ú

ü


Zoals eerder aangegeven is de mate van (de)regulering het centrale vertrekpunt van de studie. De mate van autonomie wordt gezien als ‘tussenstap’ tussen de mate van (de)regulering enerzijds en effecten op het onderwijs anderzijds. Deregulering kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot een bepaalde mate van autonomie van besturen, instellingen en de geledingen daarbinnen. Deze autonomie kan op verschillende manieren worden ingevuld (mede afhankelijk van het feitelijke beleidsvoerend vermogen en de sterkte van het management), hetgeen vervolgens weer bepaalde effecten kan hebben op het onderwijs. De invulling van de eigen autonomie door de besturen en instellingen kan ook aangeduid worden als zelfregulering of beleidsbenutting. De formele autonomie kan groter of kleiner zijn dan de feitelijke zelfregulering. In het eerste geval wordt de beleidsruimte niet volledig benut, in het tweede geval wordt meer ruimte genomen dan men formeel heeft.

25

Van den Berg (2000).

17

Op een vergelijkbare wijze als bij (de)regulering wordt bij de mate van autonomie ingegaan op verschillende actoren en aspecten. Wat betreft de actoren worden onderscheiden: -

het bestuur van de instelling, de directie van de instelling (vaak gemandateerde van het bestuur), het personeel (onderwijsgevend en onderwijsondersteunend personeel, al dan niet georganiseerd binnen secties/afdelingen) en de deelnemers aan het onderwijs van de instelling (studenten, cursisten, leerlingen c.q. hun wettelijke vertegenwoordigers).

Opgemerkt wordt dat bestuur en instelling juridisch gezien moeilijk zijn te onderscheiden. In sociaalwetenschappelijke zin is het onderscheid wel te maken, al zijn in de praktijk beide niveaus vaak verweven. Bestuur, instelling en de geledingen daarbinnen (directie, personeel en deelnemers) beïnvloeden elkaar wederzijds en hun onderlinge verhoudingen zijn in zekere zin ook in termen van (de)regulering en autonomie te beschrijven. Hoewel in deze studie het accent ligt op de verhouding tussen bestuur en instelling enerzijds en de in de eerste box van het model opgenomen actoren anderzijds (zie paragraaf 2.2.1), kan niet geheel voorbij gegaan worden aan de interne verhoudingen tussen het bestuur, de directie, het personeel en de deelnemers. Een voorbeeld is de inzetbaarheid van personeel in de bve-sector. Onder de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) kunnen besturen in de bve-sector onderwijspersoneel in principe overal binnen de instelling inzetten, omdat een vakspecifieke lesbevoegdheid geen vereiste meer is om in een bepaald vak les te geven. Om dezelfde reden kan onderwijspersoneel in deze sector in principe solliciteren op elke onderwijsfunctie. Zowel bestuur als personeel hebben onder de WEB dus een grotere beleidsruimte gekregen, en beide beleidsruimtes beïnvloeden elkaar. Verder kan worden opgemerkt dat in bepaalde gevallen de lijn van deregulering naar autonomie van een bepaalde instellingsinterne actor indirect loopt. Bijvoorbeeld in het hoger onderwijs hebben de instellingen onder de Wet Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie (MUB) een zekere autonomie gekregen: ze moeten de medezeggenschap van personeel en deelnemers zelf regelen. De keuze die de instelling daarin maakt, heeft weer implicaties voor de autonomie van personeel en deelnemer. De aspecten van het onderwijs waarop de autonomie betrekking heeft (domeinen en/of fasen) worden op een vergelijkbare, waar nodig aangepaste, wijze ingevuld als in paragraaf 2.2.3, met dien verstande dat nu ook het normatieve domein (betreffende de vrijheid van richting en inrichting) is opgenomen. 2.4

Effecten op het onderwijs

De begrippen die in deze paragraaf worden uitgewerkt staan aangegeven in de derde box van het navolgende model.

18

(de)regulering

ú

mate van autonomie û

û

û

û

ü

ú

ü


ú

ü


Vaak wordt in effectstudies vooral aandacht besteed aan de organisatie van onderwijsinstellingen en blijft het aangeboden onderwijs zelf grotendeels buiten beeld. Vanuit de gedachte dat de effecten van deregulering en autonomievergroting terug te zien moeten zijn in het onderwijs zoals dat de deelnemer wordt aangeboden, worden in deze studie de effecten van deregulering en autonomievergroting nadrukkelijk geoperationaliseerd in relatie tot het geboden onderwijs en met name de kwaliteit en toegankelijkheid daarvan. Wat betreft kwaliteit wordt aangesloten bij het begrippenkader uit het advies Schoolkwaliteit in beeld en het daar gemaakte onderscheid tussen doeltreffendheid en doelmatigheid.26 Voor het begrip toegankelijkheid wordt aangesloten bij het advies Toegankelijkheid van het Nederlandse onderwijs. Daarmee wordt uitgegaan van het volgende begrippenkader: -

doeltreffendheid: de mate waarin een onderwijsinstelling er in slaagt de doelstellingen van het onderwijs te bereiken. In de praktijk kan dit onder meer blijken uit de resultaten van onderwijsdeelnemers ten aanzien van wettelijk vastgelegde en door de onderwijsinstelling zelf gekozen doelen.

-

doelmatigheid: de verhouding tussen de kosten en de baten, de inzet van middelen in relatie tot de opbrengsten. In de praktijk kan dit onder meer tot uitdrukking komen in de hoogte van de uitgaven voor onderwijs in relatie tot bijvoorbeeld het aantal behaalde diploma’s (macro-doelmatigheid) of in de resultaten van instellingen in relatie tot gegevens over aantallen zittenblijvers en tussentijdse uitvallers. Ook de civiele effecten van diploma’s kunnen als aspect van doelmatigheid worden gezien. Zoals ook wordt gesteld in het advies Schoolkwaliteit in beeld zijn opbrengsten alleen als indicator voor schoolkwaliteit te beschouwen wanneer daarbij de toegevoegde waarde van het onderwijs wordt bepaald.

-

toegankelijkheid: de mate waarin het onderwijs aansluit op de capaciteiten van deelnemers. Hierbij gaat het om de aansluiting tussen het onderwijssysteem en de (aanstaande) onderwijsdeelnemers, om de aansluiting voor deelnemers binnen een onderwijstype, en ook om de aansluiting voor deelnemers bij de overgang van het ene naar het andere onderwijstype.

26

Onderwijsraad, oktober 1999, p.6-13.

19

Met dit begrippenkader richt de studie zich op een centraal uitgangspunt van het dereguleringsbeleid, namelijk dat deregulering en autonomie de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs ten goede zouden moeten komen. De huidige minister heeft dit perspectief aangepast in de zin dat deregulering en autonomie de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs in elk geval niet mogen schaden.27 2.5

Andere condities en effecten

In de studie wordt verder ingegaan op andere condities en effecten voor zover deze verband houden met (de)regulering en autonomievergroting. Daaronder valt in elk geval de factor schaalgrootte, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen schaalgrootte op bestuurlijk, institutioneel, locatie- en groepsniveau. Bij bestuurlijke schaalvergroting worden verschillende instellingen door besturenfusie onder één bestuur gebracht. Bij institutionele schaalvergroting worden instellingen zelf samengevoegd tot één instelling. Daarbij kunnen voorheen bestaande vestigingen behouden blijven, maar ook kan het onderwijsaanbod gecentraliseerd worden: schaalvergroting van locaties. In het beleid van de rijksoverheid wordt schaalvergroting van besturen en/of instellingen als voorwaarde voor een goed gebruik van autonomie beschouwd. De gedachte daarbij is dat binnen een kleine organisatie onvoldoende capaciteit aanwezig is om adequaat alle terreinen waarop men zelf beleid moet voeren te kunnen bestrijken. Bepaalde beleidsmaatregelen om schaalvergroting te bevorderen worden in dat verband als voorwaardenscheppend beleid gezien. 2.6

Model

De studie is vooral gericht op effecten van (de)regulering op autonomie en op effecten van beide op de kwaliteit (doeltreffendheid en doelmatigheid) en toegankelijkheid van het onderwijs. Deze begrippen zijn in het voorgaande toegelicht en vormen in het conceptueel model de hoofdlijn. Andere condities en effecten worden daarbij betrokken voor zover deze relevant zijn in relatie tot (de)regulering en vergroting van de autonomie. Het ingevulde conceptueel model ziet er daarmee als volgt uit:

27

Zie onder meer Binnenlands Bestuur 48, 3/12/1998; Variëteit en waarborg (1999).

20

(de)regulering • door diverse actoren: wetgever, regering, ministers en intermediaire actoren buiten/boven het bestuur van de onderwijsinstelling • met gebruik van diverse instrumenten: weten regelgeving, ruil en overtuiging en • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs: domeinen en fasen

ú

ü

û

û


ú

ü


21

û

û


ú

ü

3

DERTIG JAAR REGULERING EN DEREGULERING

Deregulering en autonomie zijn beide relatieve begrippen. De mate van regulering en deregulering verschilt tussen beleidsdomeinen en tussen sectoren. Zo wordt bijvoorbeeld binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid meer gedereguleerd dan binnen het onderwijskundige domein. Ook is rijksregulering sterker in het funderend onderwijs dan in de bve-sector en het hoger onderwijs.28 Overigens is integrale deregulering ook geen beleidsdoelstelling, zoals onder meer blijkt uit de beleidsnota De school op weg naar 2000 (mei 1988). In het huidige onderwijs geldt nog steeds een grote hoeveelheid regelingen. Daarnaast is er sprake van hernieuwde regulering, onder meer door het toenemende aantal uitvoeringsregelingen en door regelingen die bij de uitvoering van beleid betrokken actoren zelf opstellen.29 In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de mate van regulering en deregulering in de verschillende onderwijssectoren en ten aanzien van verschillende aspecten (domeinen en fasen) van het onderwijs. Het navolgende is vooral gebaseerd op het driedelige werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.30 Het aanvullende beleidshistorische onderzoek van Karstanje, Droog & Bakker (2000) komt hiermee op hoofdlijnen overeen. Per sector wordt eerst het beleid door de decennia heen geschetst; daarna volgen een thematische bespreking per beleidsdomein en een samenvatting. Samen levert dit een vrij compleet beeld van het gevoerde onderwijsbeleid op, al blijven enkele aspecten geheel of gedeeltelijk buiten beeld.31 3.1

Primair en voortgezet onderwijs

In de jaren zeventig wordt wat betreft het primair onderwijs weinig beleid concreet uitgewerkt. Bij het voortgezet onderwijs echter zijn wel veel ontwikkelingen; een soort ‘beleidsmix’ met (re)regulerende en deregulerende en kanten, vooral op onderwijskundig vlak. Verder is er voor beide sectoren in de jaren zeventig enige regulering ten aanzien van de onderwijsvoorrang en de onderwijsondersteuning. In de jaren tachtig volgt voor het primair onderwijs een - met het voortgezet onderwijs in de jaren zeventig vergelijkbare - ‘beleidsmix’ binnen het onderwijskundig beleidsdomein. In het voortgezet onderwijs is er regelgeving ten aanzien van de schaalgrootte. Verder is er voor beide sectoren toenemende regulering ten aanzien van de onderwijsvoorrang, financiële en materiële zaken, de positie van de deelnemer en de onderwijsondersteuning. In de jaren negentig is er zowel in het primair als voortgezet onderwijs op onderwijskundig vlak vooral sprake van regulering. Verder komt beleid tot stand ten aanzien van de bekostiging, de arbeidsvoor-

28

Karstanje (1998); Vermeulen (1997).

29

Dit is onder meer het geval in de bve-sector, ondanks de totstandkoming van de WEB (Onderwijsraad, Agenda BVE, 1999, p.3).

30


31

Zo blijft bijvoorbeeld het beleid ten aanzien van de onderwijsarbeidsmarkt en de lerarenopleidingen buiten beschouwing. De onderwijsverzorging komt alleen bij het beleid ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs aan de orde en niet zozeer vanuit het perspectief van de verzorgingsinstellingen maar vooral vanuit het perspectief van deregulering en autonomievergroting van onderwijsinstellingen.

22

waarden en het personeelsbeleid, de decentralisatie naar gemeenten en de onderwijsondersteuning. Dit beleid heeft zowel deregulerende als regulerende kanten. Voor een deel is het regulerende beleid bedoeld als een soort tegenwicht bij deregulering op andere vlakken. Hieronder volgt een nadere bespreking van de ontwikkelingen per beleidsdomein en thema’s die daarbinnen worden onderscheiden. 3.1.1 Onderwijskundig domein Voor het primair onderwijs zijn er in de jaren zeventig nog weinig concrete onderwijskundig gerichte activiteiten van de rijksoverheid. De bestaande regelgeving wordt voortgezet.32 In de jaren tachtig echter komt met de WBO en de ISOVSO wel substantiële regelgeving tot stand. Deze wetten vervangen eerdere wetgeving en bevatten tevens enkele nieuwe regulerende elementen. Dit geldt bij de WBO onder meer voor de brede inzetbaarheid van leerkrachten, het Londo-stelsel en diverse onderwijsinhoudelijke onderdelen van de wet. Bij de ISOVSO zijn onder meer de doorlopende lijn van het aanbod voor 3- tot 20-jarigen, de multidisciplinaire aanpak, de rem op de instroom in het speciaal onderwijs, de verbetering van de verbindingen met het regulier onderwijs, specifieke ondersteuning en ambulante begeleiding typerende en (re)regulerende onderdelen. Ook in de jaren negentig zijn er veel (re)regulerende ontwikkelingen, bijvoorbeeld de kerndoelen basisonderwijs, Weer Samen Naar School, WPO en WEC, de stimulering van het gebruik van ICT en de verkleining van de groepsgrootte in de onderbouw van het basisonderwijs. Wat betreft het voortgezet onderwijs is met de WVO (Mammoetwet) in 1963 een omvangrijk pakket aan maatregelen ingevoerd ter vervanging van eerdere weten regelgeving. Binnen dit hele pakket zijn een vrije keuze voor vakkenpakketten, de afschaffing van de verplichte lessentabel en de invoering van het schoolonderzoek te zien als deregulering. Voor het nijverheidsonderwijs/lager beroepsonderwijs is - in vergelijking tot het eerder geldende regime - de invoering van de WVO sterk regulerend. In de jaren tachtig worden er verschillende onderwijskundige ideeën ontwikkeld en uitgewerkt, maar deze worden pas in de jaren negentig geconcretiseerd in beleid. Er zijn in dat laatste decennium veel (re-)regulerende ontwikkelingen: de basisvorming en de kerndoelen, het studiehuis en de profielen in de tweede fase havo/vwo, de invoering van leerwegen in het vmbo, de stimulering van het gebruik van ICT en examenvoorschriften. Het onderwijsvoorrangsbeleid komt in de jaren zeventig net tot ontwikkeling. Regulering heeft vooral betrekking op zaken als projectsubsidies en extra formatie; voor het overige zijn de instellingen (nog) behoorlijk vrij. De verdere uitbouw van het onderwijsvoorrangsbeleid in de jaren tachtig is met de specificatie van doelgroepen, de gewichtenregelingen, cumi-faciliteiten en de aanwijzing van onderwijsvoorrangsgebieden deels een herziening van al bestaande regelgeving (re-regulering) en deels een verdere regulering. Dit beleid wordt in de jaren negentig verder bijgesteld en aangescherpt (gebiedenbeleid, de gewichtenregeling, NT2 en OETC) en aangevuld met een aantal nieuwe, meer outputgerichte elementen zoals het landelijk beleidskader en de verplichting tot gemeentelijke plannen.

32

Voor zover er ten aanzien van het primair onderwijs in de jaren zeventig beleid wordt uitgewerkt, gaat het bijvoorbeeld om de jaarlijkse verlaging van de leerlingenschaal in het regulier en speciaal onderwijs en een aantal regelingen omtrent de toelating tot scholen voor speciaal onderwijs.

23

3.1.2 Materieel en financieel domein In het primair onderwijs is met de invoering van het Londo-stelsel in de jaren tachtig sprake van regulering op materieel vlak, terwijl ten aanzien van de stichtings- of huisvestingskosten wordt gedereguleerd. Wat betreft de personele kosten volgt in de jaren negentig een zekere bestedingsvrijheid via het FBS. Deze deregulering gaat echter gepaard met regulerende elementen. Het oude declaratiesysteem wordt vervangen door declaratie op basis van genormeerde bedragen. Tevens wordt gestreefd naar een budgettair neutrale overgang naar het nieuwe model. Wat betreft de materiële kosten wordt er gedereguleerd (Velo, BSA en decentralisatie van de huisvesting). Inzake aanvullende financiering van instellingen (overheidssubsidies, ouderbijdragen, sponsoring) is de rijksoverheid recent regulerend gaan optreden, zowel ten aanzien van de inkomsten als zodanig als ten aanzien van de bestedingen. In het voortgezet onderwijs is de vergroting van de financiële autonomie via het BSM en het FBS in de jaren negentig uitgemond in de lump-sum financiering. Op zich zijn deze wijzigingen vooral deregulerend. Tegelijkertijd is er echter sprake van regulering, omdat de invoering van het FBS een einde maakt aan de oorspronkelijke open-einde-financiering en deze vervangt door genormeerde bedragen, en ook gezien het streven naar budgettair neutrale overgangen naar de nieuwe bekostigingsmodellen. Op het punt van aanvullende financiering van instellingen is er net als in het primair onderwijs sprake van recent regulerend beleid. In het kader van bezuinigingen wordt in beide sectoren in de jaren tachtig regulerend ingegrepen ten aanzien van allerlei soorten input voor de instellingen. Naast de hierboven genoemde regulerende aspecten bij het FBS en lump-sum financiering zijn andere voorbeelden: gewijzigde arbeidsvoorwaarden van nieuw personeel, schaalvergroting, klassenvergroting, herziene regels voor ziektevervanging, formatiebevriezing in het speciaal onderwijs, invoering van lesgeld, beperkingen ten aanzien van stichtings- en bouwkosten en de vierjarigenmaatregel. 3.1.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid In de jaren negentig vindt binnen dit domein veel deregulering plaats en krijgen de onderwijsinstellingen meer eigen beleidsruimte. Tegelijkertijd wordt via diverse door het rijk aangegeven kaders de deregulering deels weer ongedaan gemaakt. Genoemd kunnen worden: het Vervangingsfonds, het Participatiefonds met de Instroomtoets, de TWAO, de Terugploegregeling en de BAPO. 3.1.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Wat betreft de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg zijn de invoering van de WMO in 1981 en de versterking van de positie van de deelnemer via de herziening van de WMO in 1992 als (re-)regulering aan te merken. Met de invoering van de schoolgids (bedoeld als informatie bij de schoolkeuze en als middel om als school verantwoording af te leggen) wordt een meer output-gerichte regulering ingevoerd. Hetzelfde geldt voor de invoering van de kwaliteitskaart die de inspectie voor het voortgezet onderwijs opstelt. Zowel schoolgids als kwaliteitskaart versterken via informatie de positie van de deelnemer als ‘countervailing power’ van de meer autonoom wordende onderwijsinstellingen. Overigens is de inspectie ook nog op een andere manier van belang als het gaat om de veranderingen op het terrein van kwaliteitszorg. Met het integraal schooltoezicht (IST) en de momenteel voorgestelde formalisering daarvan via een toezichtswet speelt de inspectie een nadrukkelijk rol als kwaliteitsbewaker en -stimulator. Ook deze herpositionering van de inspectie is bedoeld als conditie in relatie tot 24

autonomievergroting van instellingen. De invoering van het schoolplan is nadrukkelijker dan de schoolgids bedoeld als instrument bij de kwaliteitszorg van de school. Het schoolplan vervangt deels andere verplichte documenten en is daarmee zowel regulerend als re-regulerend van aard. De verplichte klachtenregeling is regulerend beleid, evenals de verplichting in het voortgezet onderwijs om een leerlingenstatuut op te stellen en een examenreglement en programma van toetsing en afsluiting. De decentralisatie naar de gemeenten die in de jaren negentig gestalte krijgt (onder meer huisvesting, leerlingenvervoer, onderwijsachterstandenbeleid) is vanuit het rijk gezien globalisering van regelgeving en daarmee als deregulerend aan te merken. Daarbij is de verplichte planvorming binnen landelijke kaders een regulerend aspect. Overigens wil deze deregulering vanuit het perspectief van het rijk niet zeggen dat ook vanuit het perspectief van de onderwijsinstellingen sprake is van deregulering in de zin van autonomievergroting. Denkbaar is zelfs dat bij aansturing door de lokale overheid de regulering van de instellingen toeneemt en hun autonomie vermindert. Beleidsinspanningen gericht op schaalvergroting vinden vooral plaats in de jaren negentig. Het gaat om beleid ten aanzien van het instellingsniveau (T&B, sgv), bestuurlijk niveau (stimulering van bestuurlijke krachtenbundeling) en verplichtingen tot samenwerking (wsns, vmbo). 3.1.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Binnen dit domein gaat het voor primair en voortgezet onderwijs met name om het beleid ten aanzien van de onderwijsondersteuning. In de jaren zeventig is sprake van gestimuleerde groei, met name via rijkssubsidies. In de jaren tachtig wordt er nader gereguleerd, in weerwil van de opkomende gedachten over deregulering. In de jaren negentig komt deregulering tot stand: de verantwoordelijkheid voor de onderwijsbegeleidingsdiensten komt bij de gemeenten te liggen en de budgetten voor nascholing gaan naar de onderwijsinstellingen. 3.1.6 Samenvatting In de jaren zeventig is in het voortgezet onderwijs sprake van een onderwijskundig gerichte ‘beleidsmix’ met (re-)regulerende en deregulerende elementen. Verder vindt voor zowel primair als voortgezet onderwijs enige regulering ten aanzien van de onderwijsvoorrang en de onderwijsondersteuning plaats. In de jaren tachtig volgt ook in het primair onderwijs een onderwijskundige ‘beleidsmix’. Voor beide sectoren is sprake van een toenemende regulering op andere terreinen. Op materieel en financieel vlak heeft het beleid zowel regulerende als deregulerende elementen. In de jaren negentig wordt op onderwijskundig vlak gereguleerd. Op andere terreinen is sprake van een beleidsmix met regulerende en deregulerende aspecten. In toenemende mate heeft het beleid outputgerichte elementen. Door de decennia heen wordt binnen het onderwijskundige domein een breed gericht en vooral regulerend beleid gevoerd. Binnen het materieel en financieel domein ontstaat er voor de instellingen meer bestedingsvrijheid, zij het binnen een gereguleerde input. Ten aanzien van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid is recent sprake van breed gerichte deregulering, maar ook weer binnen regulerende kaders. Binnen het bestuurlijk en organisatorisch domein verschilt het karakter van het beleid voor de verschillende onderscheiden thema’s. Wat betreft de thema’s ‘positie van de deelnemer in relatie tot kwaliteitszorg’ en ‘schaalgrootte’ is recent gereguleerd, voor een belangrijk deel als voorwaardenschep25

pend beleid bij deregulering op andere vlakken. De decentralisatie naar gemeenten is globaliserend rijksbeleid en vanuit dat perspectief deregulering; voor de onderwijsinstellingen hoeft dit echter niet te betekenen dat zij meer autonomie verwerven. Tot slot geldt voor de onderwijsondersteuning (domein van buiten het onderwijs aangrijpend beleid) dat intensievere regulering de laatste jaren is gevolgd door deregulering. Bovenstaande samenvatting is tevens opgenomen in het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.33 In dat werkdocument is ook voorgaande toelichting per domein opgenomen, in een enigszins uitgebreidere versie waarin met name de gerichtheid op de fasen van het onderwijsproces (in- throughen output) nader wordt uitgewerkt. 3.2

Bve-sector

Bij de beschrijving van de mate waarin in de achterliggende decennia ge(de)reguleerd werd, worden in wat nu de bve-sector wordt genoemd in eerste instantie drie stromen onderscheiden, namelijk onderwijs, vorming en ontwikkeling en cursorische voorzieningen. In de jaren zeventig, het vertrekpunt van de beschrijving, vielen de verschillende stromen elk onder een eigen reguleringsregiem. Hierdoor kan beleid dat in latere perioden voor de ene stroom deregulering inhoudt, voor andere stromen juist regulerend uitpakken (en andersom). Bij de beschrijving van de jaren zeventig zijn onder onderwijs de delen van het veld geschaard die onder het ministerie van Onderwijs en onder de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) vielen (mbo, deeltijd-mbo en dag- en avondonderwijs vwo en avo). In het begin van de jaren zeventig is hier van duidelijke regulering door de rijksoverheid sprake, met name op onderwijskundig vlak. Vanaf de jaren tachtig staat deze stroom te boek als secundair beroepsonderwijs en komt het tot deregulering. In de jaren negentig heet deze stroom onder de WEB beroepsonderwijs. Het beleid bestaat uit een mix van deregulering en regulering. De deregulering betreft vooral de invoering van lump-sum financiering, het arbeidsvoorwaardenbeleid en het huisvestingsbeleid. Bij vorming en ontwikkeling zijn in de jaren zeventig vooral de gevarieerde activiteiten in het kader van volksontwikkeling en opbouwwerk van belang en cursussen van allerlei aard die in plaatselijke vormingscentra werden gegeven. Rijksregulering ontbreekt in dit deel van het veld nog voor het grootste deel. De bescheiden aanzet tot regulering in deze periode is breed gericht op zowel in-, through- als output-aspecten van het onderwijsproces. Vanaf het eind van de jaren zeventig en in de jaren tachtig worden door het ministerie van Onderwijs diverse educatieve activiteiten aan de stroom toegevoegd. Vanaf de tweede helft van de jaren tachtig wordt gesproken van volwasseneneducatie. Terwijl in deze periode in het secundair beroepsonderwijs gestart wordt met deregulering, wordt er in de volwasseneneducatie juist gereguleerd. In de jaren negentig is in de volwasseneneducatie voor een deel sprake van deregulering, maar deels ook van het doorzetten van het reguleringsbeleid uit het voorgaande decennium. Onder meer zijn er vrij strakke voorschriften met betrekking tot de inrichting van het onderwijs. Omdat dit deel van het veld

33

Van den Berg (2000), hiervan deel 1 (Van den Berg).

26

voorheen nauwelijks gereguleerd was, is de netto uitkomst van het beleid nu regulerend van aard. Tot de cursorische voorzieningen worden hier wat betreft de jaren zeventig het leerlingwezen en het vormingswerk voor jeugdigen gerekend (en de specifieke scholingsactiviteiten, die uiteindelijk echter niet in de bve-sector werden opgenomen). In de jaren zeventig is in deze stroom sprake van regulering, met name op onderwijskundig terrein (de regulering is minder geprononceerd dan bij onderwijs het geval is). In de jaren tachtig wordt cursorisch onderwijs de officiële benaming voor deze stroom. In deze periode wordt deze stroom in sommige opzichten meer gereguleerd dan voorheen, in andere minder. In de jaren negentig blijft van het cursorisch onderwijs onder de WEB nog slechts het leerlingwezen over; dit wordt nu tot het beroepsonderwijs gerekend. Cursorisch onderwijs wordt niet langer als aparte stroom onderscheiden. Hieronder volgt een nadere bespreking van de ontwikkelingen per beleidsdomein en thema’s die daarbinnen worden onderscheiden. 3.2.1 Onderwijskundig domein Al aan het eind van de jaren zestig en verder in de jaren zeventig wordt het onderwijs-gedeelte van het (dan nog toekomstige) bve-veld via de WVO onder het ministerie van Onderwijs en onder een gelijk regiem als het algemeen voortgezet onderwijs gebracht. Het onderwijsaanbod wordt geregeld met per opleiding vast voorgeschreven vakken, lessentabellen, stagevoorschriften en dergelijke. Voor de desbetreffende opleidingen neemt hiermee de regulering in het algemeen toe. Bij vorming en ontwikkeling is het aanbod niet of nauwelijks door de overheid geregeld en daarin verandert in eerste instantie slechts weinig. Wel wordt een stap gezet naar beperkte regulering, via regelgeving die afstemming van lokale en andere educatieve activiteiten beoogt. Het doel is om een samenhangend patroon in de sociaal-culturele en educatieve voorzieningen voor volwassenen tot stand te brengen. In het leerlingwezen, het omvangrijkste onderdeel van de cursorische stroom, is de overheid net als in de jaren zestig verantwoordelijk voor de schoolcomponent; de praktijkcomponent is een zaak voor het bedrijfsleven. Op dit vlak verandert er in de jaren zeventig niets. Er vindt in die tijd wel regulering plaats voor een nieuw ingestelde cursorische voorziening, namelijk het vormingswerk voor jeugdigen dat in vormingsinstituten gegeven wordt. In de jaren tachtig vindt voor het onderwijsaanbod in toenemende mate harmonisatie en integratie plaats tussen voorzieningen binnen het bve-veld. Kmbo en mbo integreren tot secundair beroepsonderwijs. Flexibilisering van het aanbod door het weghalen van schotten tussen opleidingen is een van de belangrijkste doelen. Deregulering krijgt vorm doordat instellingen binnen een algemene afdelingenstructuur een grotere vrijheid in keuze van specifieke opleidingen krijgen. Eindtermen worden van overheidswege niet meer uitputtend geformuleerd en instellingen kunnen eigen onderdelen in het examenprogramma opnemen, in afstemming op doelgroep of lokale situatie. In de stroom vorming en ontwikkeling worden experimenten geïnitieerd als open school- en alfabetiseringsprojecten. De Rijksregeling Basiseducatie (RRB) regelt voor deze (voorlopers van de) basiseducatie de planning van het aanbod, inclusief de verplichting tot afstemming van het aanbod op de omgeving. Geleidelijk wordt getracht in het aanbod meer van de reguliere onderwijsbenadering in te passen; deze trend zal later naar andere delen van de educatie worden doorgezet. Het aanbod wordt steeds meer een vertrekpunt voor educatieve trajecten en een deel van het aanbod is uitdrukkelijk gericht op (toeleiding naar) scholing. De Wet op het cursorisch beroepsonderwijs betekent voor het leerlingwezen voortaan regeling 27

van school- en praktijkcomponent in één wet. Het deeltijd-mbo verschuift van WVO naar WCBO. De WCBO heeft een deregulerend karakter in de zin dat binnen het kader van door de minister vast te stellen eindtermen de instellingen vrij zijn in de inrichting en examinering van leerlingwezen en deeltijd-mbo. De eis van goedkeuring van totaalprogramma’s voor het leerlingwezen vervalt. Daarnaast betekent de WCBO voor deeltijd-mbo34 en specifieke scholing dat het scholingsaanbod niet meer door de overheid wordt bepaald, maar dat de RBA’s (Regionale besturen arbeidsvoorziening) de scholingsbehoefte vaststellen. Het aanbod van het vormingswerk voor jeugdigen blijft geregeld als voorheen. Het onderwijsaanbod wordt in de jaren negentig onder de WEB voor het secundair en cursorisch beroepsonderwijs gelijkgeschakeld (waarmee het cursorisch aanbod als aparte stroom verdwijnt). In de hele bve-sector wordt het ‘opleidingenmodel’ verlaten en vervangen door een meer output-gerichte vorm van regulering. De sector krijgt voortaan zijn vorm via de ‘landelijke kwalificatiestructuur’, een geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties en bijbehorende diploma’s en certificaten waarvoor eindtermen door de overheid zijn vastgesteld. De structuur moet het voor onderwijsinstellingen mogelijk maken de eindtermen naar eigen inzicht in opleidingen te vertalen, waarbij ook met deelcertificaten gewerkt zou kunnen worden.35 3.2.2 Materieel en financieel domein De bekostiging in het onderwijs geschiedt in de jaren zeventig, onder de WVO, naar aantallen deelnemers. De besteding van het geld is aan regels gebonden. Een aantal opleidingen komt vanaf de jaren zeventig onder de WVO te vallen, voor deze opleidingen is deze vorm van bekostiging nieuw en regulerend. Op het terrein van vorming en ontwikkeling worden activiteiten in de jaren zeventig net als voorheen nauwelijks bekostigd, hooguit ‘gefacilieerd’. De cursorische voorzieningen worden vanaf ongeveer de jaren zeventig door de overheid bekostigd. Ten aanzien van de besteding gelden voorschriften. In de tweede helft van de jaren tachtig worden budgetfinanciering en lump-sum bekostiging ingevoerd. De lump sum stelt de instellingsbesturen in staat te schuiven met budgetten (deregulering), maar omdat de totale financiële ruimte door het rijk wordt bepaald is er tegelijkertijd sprake van regulering. Naast de bekostiging voor reguliere taken krijgen instellingen ruimte om bij derden (gemeenten, bedrijven) middelen te verwerven door de uitvoering van contractactiviteiten. Ook in de volwasseneneducatie worden budgetfinanciering en de lump-sum systematiek geïntroduceerd. Voor deze voorheen nauwelijks gereguleerde sector betekent dit een regulerend beleid. De bekostiging wordt gekoppeld aan een planningssystematiek waarbij de overheid landelijk vaststelt op grond van welke prioriteiten de middelen over de deelterreinen van de volwasseneneducatie worden verdeeld en welke aantallen deelnemerscontacturen binnen het budget geleverd moeten worden. De gemeenten plannen het aanbod binnen de resulterende budgetten in. Een vergelijkbare constructie wordt voor het cursorisch beroepsonderwijs aangehouden (budgetfinanciering en lump sum). In de jaren negentig blijft in het beroepsonderwijs met de invoering van de WEB de bekostingssystematiek als zodanig behouden, al worden er wel meer output-gerichte elementen in aangebracht. Verder blijft de mogelijkheid tot een deels externe bekostiging van activiteiten gehandhaafd. Voor de volwasseneneducatie verandert het bekostigingsmodel in de zin dat de rijksmiddelen voor de basiseducatie

34

Het deeltijd-mbo is nu van onderwijs naar de cursorische stroom verschoven.

35

De facto blijft, onder invloed van andere actoren in het veld - de LOB’s, de branche-organisaties-, meer van het oude opleidingenmodel overeind dan onder de WEB bedoeld.

28

niet meer rechtstreeks naar de instellingen gaan, maar via de gemeenten gaan lopen (globalisering van rijksregelgeving). 3.2.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Binnen het onderwijs wordt dit domein in de jaren zeventig, zoals ook in eerdere decennia, gekenmerkt door vast omschreven bevoegdheden per vak, vaste benoembaarheidseisen en gedetailleerde formatievoorschriften. Aanstellingen vallen onder het ARAR. De voorzieningen voor vorming en ontwikkeling werken als vanouds met vrijwilligers of met betaalde (overwegend parttime) medewerkers. Regelingen ten aanzien van bevoegdheid en formatie ontbreken. Wel wordt in het begin van dit decennium een rechtspositiereglement voor vormings- en ontwikkelingswerk met volwassenen ingevoerd voor het plaatselijke en internaatswerk. Bij de cursorische voorzieningen is het personeel dat voor de schoolcomponent van het leerlingwezen wordt ingezet verbonden aan instellingen voor beroepsonderwijs; het valt daarmee onder dezelfde regelingen als het overig personeel aldaar. De ruimte voor een eigen personeelsbeleid van instellingen wordt in de jaren tachtig met de SVM-wet voor het secundair beroepsonderwijs verruimd. Gedetailleerde formatievoorschriften worden afgeschaft. Met uitzondering van de onderwijsfuncties kunnen instellingen differentiëren in functies naast de normfuncties die de overheid hanteert. De lump-sum systematiek brengt mee dat tussen personele en materiële budgetten geschoven kan worden. In de volwasseneneducatie wordt een en ander in grote lijnen op dezelfde wijze geregeld. De RRBE introduceert een op de sector onderwijs geënt bevoegdhedenmodel (later overgenomen in KVE en VAVO-wet). Daarin zijn - in tegenstelling tot beroeps- en cursorisch onderwijs - ‘brede bevoegdheden’ het uitgangspunt. Het bevoegd gezag van de instelling bepaalt op welk vakgebied de leraar werkzaam zal zijn en ziet toe op diens vakbekwaamheid. Voor deze sector, waar eerder nauwelijks van personele voorschriften sprake was, betekent dit alles eerder regulering dan deregulering. Voor het cursorisch onderwijs geldt onder de WCBO in grote lijnen de zelfde systematiek als voor het secundair beroepsonderwijs. Voor het vormingswerk voor jeugdigen verandert niets. De (de)reguleringslijn die ten aanzien van het personeelsbeleid in de jaren tachtig werd ingezet, wordt in de jaren negentig onder de WEB doorgetrokken. Daarenboven worden meer specifiek in het beroepsonderwijs, net als eerder in de volwasseneneducatie al het geval was, brede bevoegdheden geïntroduceerd; deze maken in principe flexibilisering van de personele inzet mogelijk. Arbeidsvoorwaarden worden voor het grootste deel gedecentraliseerd naar de instellingen. Kaderbesluiten per onderwijssector komen in de plaats van het RPBO; ROC’s kunnen zelf rechtspositionele afspraken maken, mits zij binnen het raamwerk blijven dat met het Kaderbesluit rechtspositie BVE gegeven is, en over de rechtspositieregeling in overleg treden met de vakorganisaties. Als een soort tegenwicht bij deze deregulerende aspecten van het beleid geeft de overheid tegelijkertijd een aantal regulerende kaders aan, met name om kosten van vervanging en wachtgelden terug te dringen (TWAO, terugploegregeling, Vervangingsfonds, BAPO). 3.2.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Binnen dit domein vinden ten aanzien van de bve-sector ontwikkelingen plaats omtrent de thema’s verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en andere actoren, kwaliteitsbewaking en schaalgrootte.

29

In de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en overige actoren ligt in de jaren zeventig in het onderwijsdeel van het bve-veld de regulerende verantwoordelijkheid net als in eerdere jaren aan de kant van de rijksoverheid. Daarentegen vallen voorzieningen in de hoek van vorming en ontwikkeling niet of nauwelijks onder regelgeving van de kant van de rijksoverheid. Voor de cursorische voorzieningen draagt de overheid een deel van de verantwoordelijkheid. In het leerlingwezen dragen daarnaast met name ook de LOB’s een deel van de verantwoordelijkheid. Het vormingswezen voor jeugdigen wordt via rijksvoorschriften geregeld. Daarnaast hebben werkgevers- en werknemersorganisaties via de instituutsbesturen een duidelijke inbreng, met name wat betreft de bewaking van het niveau. Voor het beroepsonderwijs wordt de centrale regelgeving in de jaren tachtig ingeperkt en globaler van karakter. In plaats van inrichtingsbesluiten naar opleiding is er nu één inrichtingsbesluit voor het totale voltijd-mbo, waarin slechts een beperkt aantal zaken is geregeld. Hoewel de regelingen op het terrein van de volwasseneneducatie hiervan qua inhoud niet fundamenteel afwijken, zijn ze in dit deel van de sector regulerend, omdat eerder van regelgeving nauwelijks sprake was. In het cursorisch onderwijs wordt de verdeling van verantwoordelijkheden niet zozeer gewijzigd als wel aangescherpt. Onder de WEB wordt in de jaren negentig de rol van de rijksoverheid tot een minimum beperkt. De overheid dereguleert en decentraliseert. In principe wordt de set van centrale regelingen zo beperkt mogelijk gehouden en zijn de mogelijkheden voor lagere regelgeving sober. Daarnaast vindt tussen instellingen en andere partijen een deels nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden plaats, voor een deel op grond van regelgeving.36 De kwaliteitsbewaking verloopt in de jaren zeventig in het deel van het bve-veld dat onder onderwijs valt net als in eerdere jaren via deugdelijkheidseisen en via gedetailleerde regelgeving ten aanzien van aanbod, inrichting, bevoegdheden en bestedingen. Het toezicht door de Inspectie biedt aanvullende garanties. Bij de voorzieningen op het terrein van vorming en ontwikkeling bestaat in de jaren zeventig net als voorheen weinig regelgeving en toezicht. De Inspectie ziet toe op de cursorische voorzieningen. Verder hebben LOB’s respectievelijk landelijke organisaties van vormingsinstituten verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsbewaking. In de jaren tachtig schrijft de SVM-wet voor het beroepsonderwijs ten behoeve van de kwaliteitsbewaking een schoolwerkplan voor.37 Naast het schoolwerkplan geldt als kwaliteitsborg tevens het examenbesluit; dit besluit is globaler dan voorgaande examenbesluiten. In het cursorisch beroepsonderwijs zijn de instellingen vrij in de inrichting van het onderwijs, de examens bij het leerlingwezen zijn de verantwoordelijkheid van de LOB’s. De onderwijsinstellingen leggen in een verplicht gesteld werkplan 36

Meer nog dan in de jaren tachtig al het geval was wordt gerekend op de ‘countervailing powers’ van andere partijen. Er vindt een nieuwe verdeling van taken en bevoegdheden plaats. De actoren waar het in het bveveld om gaat zijn, naast de rijksoverheid: de door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen; bedrijfsleven en sociale partners; landelijke organen van het beroepsonderwijs; commerciële onderwijsinstellingen (niet bekostigd); gemeentelijke overheid; en tot slot de onderwijsdeelnemer, die onder meer via de onderwijsovereenkomst meer invloed krijgt. Verder verloopt aansturing van de instellingen door de overheid meer dan in de jaren tachtig via andere instrumenten dan regelgeving: bepalingen omtrent toerusting en inhoud van het onderwijs maken plaats voor in bekostigingsmodellen verweven incentives en voor een systematiek van door de instellingen uit te werken kwaliteitszorg.

37

Dit schoolwerkplan ziet de overheid ook als middel tot verantwoording van onderwijskundig beleid ten opzichte van leerlingen, ouders en samenleving, en met name ook het regionale bedrijfsleven. Dit is ook een voorbeeld van de wijze waarop op ‘countervailing powers’ in de plaats van regelgeving beroep wordt gedaan.

30

verantwoording af over het gegeven onderwijs. In de stroom vorming en ontwikkeling/ volwasseneneducatie is ‘kwaliteitsbewaking’ geen issue in de weten regelgeving. In de jaren negentig wordt in de WEB voor het beroepsonderwijs wat betreft de kwaliteitszorg een scheiding doorgevoerd tussen enerzijds uitvoering van onderwijs en anderzijds normering en controle. Voor de uitvoering dragen de instellingen de verantwoordelijkheid; zij krijgen daarbij als nieuwe taak tevens de begeleiding van de praktijkcomponent. De verantwoordelijkheid voor de normering, via kwalificatiestructuur en examens, wordt de LOB’s in handen gegeven. Verder wordt als instrument voor de kwaliteitsbewaking voor zowel beroepsonderwijs als volwasseneneducatie het ‘kwaliteitszorgverslag’ ingesteld, waarvoor instellingen tweejaarlijks een zelfevaluatie plegen. Voor het beroepsonderwijs vervangt dit het eerdere schoolwerkplan, maar voor de volwasseneneducatie is dit nieuwe regelgeving. Daarnaast dienen instellingen voor elk van hun opleidingen jaarlijks een onderwijs- en examenregeling (OER) vast te stellen, waarin onder meer eindtermen, inhoud en inrichting van de opleiding, studieduur, onderwijseenheden binnen de opleiding, te volgen leerwegen, toetsingswijzen en -momenten worden vastgelegd. De OER vormt ook de basis voor de onderwijsovereenkomst tussen instelling en deelnemer, waarbij voorzien wordt dat, via deze overeenkomst, de deelnemer in de kwaliteitsbewaking als ‘countervailing power’ fungeert. Tot slot ziet de Inspectie net als voorheen toe op de deugdelijkheidseisen die voor de sector gelden. In het kwaliteitsverslag van instellingen vindt ze aanknopingspunten voor meta-controle. Ook toetst ze via integraal instellingstoezicht de feitelijke kwaliteit van instellingen aan een toetsingskader. Wat betreft schaalgrootte is aan het begin van de jaren zeventig, net als in eerdere decennia, in het (toekomstige) bve-veld sprake van grote aantallen scholen, projecten, buurthuizen, vormingscentra en overige voorzieningen, alle met beperkte aantallen deelnemers. Specifiek beleid is er nog niet op dit vlak. In de jaren tachtig bevordert de overheid schaalvergroting binnen zowel het secundair beroepsonderwijs, de volwasseneneducatie als het cursorisch beroepsonderwijs. Met de herstructureringen in de deelsectoren worden opleidingen op inhoudelijke gronden samengevoegd. Met een Plan van spreiding en situering (PSS) worden spreidingsnormen ingevoerd en fusies bevorderd. Opheffingsnormen worden naar beneden bijgesteld. De Hoofdlijnennotitie ROC’s (1992) is het startpunt van een sterke schaalvergroting. In de WEB wordt de ROC-vorming vervolgens vastgelegd. Het opgaan van instellingen in ROC’s wordt verplicht, op straffe van verlies aan bekostiging. 3.2.5 Samenvatting In de jaren zeventig wordt er in het beroepsonderwijs en cursorisch onderwijs gereguleerd en blijft de volwasseneneducatie grotendeels ongereguleerd. In de jaren tachtig volgt in het beroepsonderwijs deregulering terwijl in de volwasseneneducatie juist gereguleerd wordt. In het cursorisch onderwijs is sprake van een mix van (re)regulerend en deregulerend beleid. Die mix strekt zich in de jaren negentig uit tot het gehele beroepsonderwijs. In de volwasseneneducatie is er ook enige deregulering, maar heeft het beleid al met al toch meer een regulerend karakter. De decennia overziend is er in het beroeps- en cursorisch onderwijs op onderwijskundig vlak sprake van een mix van regulerend en deregulerend beleid, terwijl in de volwasseneneducatie vooral gereguleerd wordt. 31

Binnen het materieel en financieel domein vindt in het beroeps- en cursorisch onderwijs in toenemende mate output-regulering plaats en wordt in de volwasseneneducatie gedecentraliseerd. Wat betreft de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid wordt in het beroeps- en cursorisch onderwijs gedereguleerd binnen regulerende kaders. In de volwasseneneducatie wordt er gereguleerd. Wat betreft het bestuurlijk en organisatorisch domein verschuift in de verantwoordelijkheidsverdeling het accent binnen het beroeps- en cursorisch onderwijs van de overheid naar de instellingen en andere actoren. In de volwasseneneducatie doet zich, na in eerste instantie enige regulering, via decentralisatie dezelfde verschuiving voor. Parallel hieraan verandert in het beroeps- en cursorisch onderwijs de kwaliteitsbewaking. Er wordt grotendeels afgestapt van de regulerende voorschriften en het accent komt nu te liggen bij outputgerichte regelgeving. In de volwasseneneducatie richt de regulering (die hier pas in een later stadium wordt ingesteld) zich direct op de outputkant van het onderwijsproces. Voor wat betreft de schaalgrootte is over de hele linie sprake van regulering. Deze samenvatting is tevens opgenomen in het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.38 In dat werkdocument is ook voorgaande toelichting per domein opgenomen, in een enigszins uitgebreidere versie. 3.3

Hoger onderwijs

De wet-regelgeving in het hoger onderwijs is door de jaren heen minder intensief en gedetailleerd dan die in de andere sectoren en met name in vergelijking met het primair en voortgezet onderwijs. Desalniettemin is er ook in het hoger onderwijs een ontwikkeling van meer regulerend naar meer deregulerend beleid. In de jaren zeventig ligt het accent op (re-)regulering, met name op onderwijskundig vlak, de medezeggenschap in het wetenschappelijk onderwijs en het universitair onderzoek. Het beleid is breed gericht, dat wil zeggen zowel gericht op input-, throughput- als output-aspecten van het onderwijsproces. De jaren tachtig worden gekenmerkt door een veelheid aan voornamelijk regulerende (nieuwe) en breed gerichte wetten, zoals de Wet tweefasen-structuur, WWO, WOU, Inspectie WO, Visitatiecommissies, STC, TVC, WMO, voorwaardelijke financiering van het onderzoek. Er vindt in de jaren tachtig echter met de komst van de WHBO en nieuwe bekostigingsregels ook deregulering plaats. De Wet studiefinanciering is tot slot een belangrijke wet die eerdere regelgeving vervangt (re-regulering). In de jaren negentig wordt flink gedereguleerd, zowel op onderwijskundig vlak, materieel en financieel vlak, de arbeidsvoorwaarden en de medezeggenschap. Op het gebied van de kwaliteitszorg en het onderzoek worden in deze periode veel (beleids)initiatieven ontplooid, maar deze leiden niet tot nadere regulering of regulering. Wat regulering betreft vallen vooral de vele wijzigingen van de Wet Studiefinanciering op. Hieronder volgt een nadere bespreking van de ontwikkelingen per beleidsdomein en thema’s die daarbinnen worden onderscheiden.

38

Van den Berg (2000), hiervan deel 2 (Van Dyck).

32

3.3.1 Onderwijskundig domein In de jaren zeventig groeit de deelname aan het wo sterk en stijgen daarmee ook de kosten. De studieduur komt ter discussie te staan; met de Wet Herstructurering wetenschappelijk onderwijs wordt met name hierop ingegrepen. Verder is er in de jaren zeventig een grondige bezinning op de structuur van het hoger onderwijs als geheel en op de verhouding tussen hbo en wo in het bijzonder, maar deze leidt nog niet tot weten regelgeving. Wel wordt wettelijk voorlopige voorzieningen gerealiseerd met betrekking tot de wederzijdse doorstroming tussen hbo en wo. Ook wordt nagedacht over de tweefasen-structuur. Verder dan nota’s daarover (zoals de nota Hoger onderwijs voor velen uit 1978 van minister Pais) komt het in deze periode nog niet. Verder wordt een belangrijke aanzet gegeven tot regulering van het aanbod voor part-time studenten: de Open Universiteit. De nota’s Open universiteit in Nederland (1977) en De oprichting van een Open Universiteit in Nederland (1979) vormden de aanzet tot een wettelijke regeling die in de jaren tachtig zou volgen. In de jaren tachtig komen enkele belangrijke wetten tot stand, waaronder die voor de tweefasenstructuur in het wo (1982) en een nieuwe wet op het wetenschappelijk onderwijs (WWO 1986). Met de nieuwe WWO worden onder andere de assistent in opleiding (AIO) geïntroduceerd. Het hbo krijgt eindelijk haar eigen (deregulerende) wet: de Wet op het hoger beroepsonderwijs (1986). Deze biedt meer ruimte voor de autonomie van instellingen. Zo vervallen voorschriften ten aanzien van lessentabellen en wordt de wijze waarop de opleidingen worden verzorgd (welke studierichtingen en differentiaties) aan de instellingen zelf overgelaten. Tevens krijgt de Wet op de Open Universiteit zijn beslag (regulering). Aan het eind van dit decennium wordt in het HOOP 1988 de eerste aanzet tot de WHW gegeven. Het doel is een overkoepelende wet voor het hele hoger onderwijs, maar met behoud van de scheiding tussen wo en hbo (het binaire stelsel). De WHW komt in de jaren negentig tot stand (1993). Met deze deregulerende wet wordt uitvoering gegeven aan de vele (reeds sinds de jaren zeventig) ondernomen pogingen om tot één wettelijk kader te komen voor het hoger onderwijs en onderzoek. In de WHW zijn de gedachten over deregulering en autonomie terug te vinden zoals die met name in de jaren tachtig (HOAK-nota) zijn ontwikkeld. Deze deregulering leidt bij de overheid echter tegelijkertijd (vanuit een landelijk doelmatigheidsoogpunt) tot de behoefte aan een instrument waarmee het (nu vrijgelaten) onderwijsaanbod kan worden gereguleerd. Met de instelling van de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO, 1993) krijgt de minister zo’n instrument in handen. 3.3.2 Materieel en financieel domein In 1972 wordt het collegegeld vervijfvoudigd (naar fl. 1000,-), maar deze maatregel is maar kort van kracht: in 1974 wordt het collegegeld weer met de helft verlaagd. Voor de financiering van het wo wordt in 1978 het ITT-model (Intentionele Taakstelling en Toewijzing) ingevoerd, een model op basis van inputbekostiging en een beperkte mate van bestedingsvrijheid. In de jaren tachtig spelen tengevolge van een nog steeds toenemend aantal studenten en een tekort aan beschikbare middelen zowel in het wo als in het hbo doelmatigheidsoperaties een prominente rol. Deze operaties op het terrein van de schaalvergroting, taakverdeling en concentratie van opleidingen (STC in het hbo en TVC en SGK in het wo) hebben verstrekkende gevolgen voor het onderwijs. Het hbo krijgt in 1986 een eigen wet en een daarbij aansluitend nieuw bekostigingssysteem: de WHBO en de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage WHBO. Deze deregulerende regeling biedt een beter 33

inzicht in de te verwachten inkomsten én meer bestedingsvrijheid. In het wo vervangt het Plaatsen Geld Model (PGM) in 1983 het ITT-model. Het deregulerende PGMmodel betekent voor de instellingen een aanzienlijke toename van de bestedingsvrijheid, maar is ook (en voor het eerst) een model met een zekere outputoriëntatie (op studierendement en promoties). In de jaren negentig wordt de bekostiging van het hoger onderwijs verder gedereguleerd in de vorm van het HOBEK-bekostigingsmodel (1993). Hierin is sprake van een vereenvoudiging van de regelgeving en maximale bestedingsvrijheid, gebaseerd op een mix van input- en output-normen. Voor het hbo is eveneens sprake van (de)regulering ten aanzien van de wachtgelden, neergelegd in een wijziging (1996) van het Bekostigingsbesluit WHW. Voor het wo wordt aan het eind van de jaren negentig gewerkt aan een meer Gestabiliseerd bekostigingsmodel (STABEK). Met de wijziging van het Bekostigingsbesluit WHW per 1-1-2000 verdwijnt het deel van de onderwijsbekostiging dat gerelateerd is aan onderwijsgebonden onderzoek (de ‘verwevenheidscomponent’). Dit deel van de bekostiging wordt toegevoegd aan het onderwijsbudget en voor de helft afhankelijk van output-aspecten. 3.3.3 Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Afgezien van flankerende maatregelen bij het schaalvergrotingsbeleid is het arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid in de jaren zeventig en tachtig geen echt beleidsitem. In de jaren negentig vindt tengevolge van de invoering van de WHW onder meer decentralisatie plaats op het arbeidsvoorwaardelijk terrein (evenals op het terrein van de huisvesting- en bestedingsbeslissingen). Deze decentralisatie naar de instellingen (deregulering) wordt in 1999 volledig door het in werking treden van convenanten. De rol van de overheid op dit terrein wordt hiermee beperkt tot het vaststellen van de financiële ruimte. 3.3.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Op het vlak van de positie van studenten en personeel speelt in de zeventiger jaren met name de Wet Universitaire Bestuurshervorming (WUB 1970) een belangrijke rol. De WUB betekende een regulering op het vlak van het medebeslissingsrecht van studenten en personeel (op alle niveaus van de instelling: universiteitsraad, (sub)faculteitsraad en vakgroep). In de jaren tachtig wordt de democratisering voor het hbo gereguleerd met de komst van de WMO (1981). In de WHBO (1986) worden de bepalingen van de WMO nagenoeg integraal overgenomen. In de jaren negentig is sprake van deregulering. Vanwege de behoefte aan een slagvaardiger bestuur in het licht van de toegenomen instellingsautonomie wordt de universitaire bestuursorganisatie gemoderniseerd: de WUB (1970) wordt vervangen door de MUB (1997). De MUB leidt tot meer beleidsvrijheid voor de universiteiten en versterking van de medezeggenschap van studenten en personeel. In het hbo is, tengevolge van autonomie- en schaalvergroting, eenzelfde tendens waarneembaar. Dit resulteert in de totstandkoming van de Wet bestuursorganisatie van en medezeggenschap in hogescholen (1996). Wat de kwaliteitszorg betreft is in de jaren zeventig sprake van een toenemende regulering ten aanzien van de instellingen. De invoering van het ‘wetenschappelijk verslag’ in 1979 (als uitvloeisel van de BUOZ-nota) maakt bijvoorbeeld voor het eerst de onderzoeksinspanning van universiteiten zichtbaar. In de jaren tachtig wordt de kwaliteitszorg met de WWO, de WHBO en de WOU meer gereguleerd. Zo wordt er een inspectie voor het wetenschappelijk onderwijs ingesteld en wordt er een stelsel van kwaliteitszorg ingevoerd dat bestaat uit een interne component (in de vorm van zelfevaluatie door de instelling) en een externe component (in de vorm van door de HBO-Raad en de VSNU samengestelde 34

visitatiecommissies bestaande uit onafhankelijke deskundigen). Hoewel er dus ook meer dan voorheen verantwoordelijkheden worden gelegd bij de instellingen zelf, iets wat als deregulerend kan worden opgevat, is er tegelijkertijd sprake van nadrukkelijke regulering. Op het terrein van ‘autonomie en kwaliteit’ vormen in de jaren tachtig de HOAK-nota en het HOOP 1988 de belangrijkste aanzetten tot (de)regulerende maatregelen die in de jaren negentig volgen. In de loop van de jaren negentig komt kwaliteitszorg nog meer centraal te staan in het overheidsbeleid (zie bijvoorbeeld de Procesbrief Ontwikkeling Hoger Onderwijs 1994, het HOOP 1996 en het HOOP 1998). Er worden aanzetten gedaan tot een betere afstemming van het onderwijs op de gevarieerde maatschappelijke behoefte aan hoger onderwijs en er zijn voorstellen tot verdere verbetering van het stelsel van externe kwaliteitszorg en een sterkere oriëntatie in de bekostigingssystematiek op prestaties. (Re-)regulerende maatregelen ten aanzien van kwaliteit zijn er in de jaren negentig echter nog niet. In de jaren zeventig worden de ministeriële voorstellen voor schaalvergroting in het hbo niet in wet- of regelgeving vastgelegd. De herstructurering zou op vrijwillige basis gestalte moeten krijgen, maar wordt door de zich verzettende instellingen niet gerealiseerd. De schaalvergrotings- en herstructureringsoperaties (STC in het hbo en TVC en SKG in het wo) zijn voorbeelden van beleidsprocessen die in de jaren tachtig door de rijksoverheid geïnitieerd, begeleid en gestimuleerd worden, maar die ook voor een belangrijk deel via zelfregulering tot stand komen. In de jaren negentig is schaalgrootte geen beleidsitem meer. 3.3.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Wat betreft buiten het onderwijs aangrijpend beleid gaat het bij het hoger onderwijs vooral om het onderzoeksbeleid en het studiefinancieringsbeleid. Door de snel groeiende onderwijsvraag in de jaren zeventig neemt de zorg voor de onderzoekscapaciteit in het wo eveneens toe en daarmee ook de behoefte bij de rijksoverheid aan regulering daarvan. De invoering van het wetenschappelijk verslag betekent zowel een regulering ten aanzien van de onderzoeksprogrammering als ten aanzien van het afleggen van verantwoording. In de jaren tachtig krijgt het onderzoek te maken met de invoering van ‘voorwaardelijke financiering’; deze regulerende maatregel voorziet in een door het ministerie geconditioneerde toewijzing van onderzoeksgelden op basis van onderzoeksprogramma’s. In de jaren negentig zijn er in het overheidsbeleid aanzetten om het onderzoek nog sterker te reguleren. De door universiteiten (met de WHW) in het algemeen verkregen grotere beleidsvrijheid heeft volgens de rijksoverheid niet het gewenste effect in de zin van een grotere dynamiek van het universitair onderzoek en versterking van het maatschappelijk draagvlak. Diverse rapporten en beleidsnota’s waarin doelmatigheids- en kwaliteitscriteria centraal staan zien het licht, maar leiden in de jaren negentig nog niet tot regelgeving. Voor de studiefinanciering wordt in de jaren zeventig een begin gemaakt met de vormgeving van een stelsel ter vervanging van de op dat moment bestaande lappendeken aan voorzieningen (kinderbijslag, studietoelagen, fiscale faciliteiten). Verscheidene nota’s zien het licht en fundamentele discussies worden gevoerd over de mogelijke uitgangspunten van zo’n stelsel. Desondanks komt het in de zeventiger jaren nog niet tot wet -en regelgeving op dit terrein. De jaren tachtig zijn voor de studiefinanciering daarentegen roerige jaren. Op verschillende momenten wordt ingegrepen in de uitgaven op dit terrein. Begin 1986 is de Wet op de Studiefinanciering een feit, maar deze zorgt door onvoorziene uitvoeringsproblemen al snel voor forse overschrijdingen op de begroting. 35

In de jaren negentig wordt de regelgeving ten aanzien van de studiefinanciering diverse malen herzien. Kenmerkend voor deze periode is dat de rechten op studiefinanciering voor individuele studenten worden beperkt en fenomenen als ‘tempobeurs’ en ‘prestatiebeurs’ hun intrede doen. 3.3.6 Samenvatting In de jaren zeventig ligt in het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs het accent op regulering. Ook in de jaren tachtig is er nog vrij veel regulering, maar wordt er ook al gedereguleerd. In de jaren negentig ligt het accent op deregulering. Regulering heeft voor een belangrijk deel betrekking op condities voor deregulering op een ander vlak. De decennia overziend is binnen het onderwijskundige beleidsdomein door de decennia heen in het hoger onderwijs steeds sprake van regulerend beleid, al vindt er in de jaren negentig ook enige deregulering plaats. Op materieel en financieel vlak nemen de beleidsinspanningen toe, zowel in regulerende als deregulerende zin. Het accent verschuift daarbij naar output-aspecten van het onderwijs. De arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid worden in de jaren negentig een zaak voor de instellingen zelf. Binnen het bestuurlijk en organisatorisch beleidsdomein wordt wat betreft de positie van studenten en personeel in de jaren zeventig en tachtig veel ge(re-)reguleerd, waarna in de jaren negentig deregulering de boventoon voert. Wat de kwaliteitszorg betreft zet de tendens tot toenemende regulering in de jaren zeventig zich in de jaren tachtig voort en wordt breder gericht. De schaalgrootte is in de jaren zeventig wel al een beleidsitem, maar nog niet in de vorm van weten regelgeving. Regulering volgt wel in de jaren tachtig. Wat betreft buiten het onderwijs aangrijpend beleid is op het terrein van het onderzoeksbeleid in de jaren zeventig en tachtig sprake van toenemende regulering met een verschuiving in de richting van input, gevolgd door de jaren negentig waarin veel gaande is maar geen nieuwe weten regelgeving tot stand komt. De studiefinanciering krijgt met name in de jaren tachtig en negentig de nodige (re-)regulerende maatregelen te verwerken. Deze samenvatting is tevens opgenomen in het werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.39 In dat werkdocument is ook voorgaande toelichting per domein opgenomen, in een enigszins uitgebreidere versie. 3.4

Afsluiting

In de jaren zeventig is het Nederlandse onderwijsbeleid vooral regulerend van aard, met een accent op het onderwijskundige domein. Gedetailleerde voorschriften en bureaucratische procedures zijn kenmerkend voor deze periode. In het hoger onderwijs is de mate van regulering geringer dan in de andere sectoren. De ideeën over deregulering die in het denken over onderwijsbeleid in Nederland aan het eind van de jaren zeventig voor het eerst aan de orde komen, worden in de jaren tachtig verder ontwikkeld en ook

39

Van den Berg (2000), hiervan deel 3 (Van Holsteijn, De Koning & Van Leest).

36

al toegepast in de beleidspraktijk, vooral in het secundair beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Er komt meer voorwaardenscheppende en minder voorschrijvende regelgeving. In de jaren negentig wordt deze lijn doorgezet, nu ook in de volwasseneneducatie en tot op zekere hoogte ook in het primair en voortgezet onderwijs. Deregulering vindt vooral plaats ten aanzien van het financieel en materieel terrein en de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Het beleid wordt minder voorschrijvend en meer achteraf controlerend op output-aspecten van het onderwijs (kerndoelen, eindtermen, kwaliteitszorg en verantwoording afleggen). Over het geheel genomen is het hoger onderwijs de minst gereguleerde sector. In het primair en voortgezet onderwijs is het meeste gereguleerd en het minste gedereguleerd. De bve-sector neemt een tussenpositie in. In geen van de sectoren is sprake van integrale deregulering. Binnen bepaalde beleidsdomeinen is juist sprake van regulering, vaak als ‘tegenwicht’ of als ‘conditie’ bij deregulering op een ander terrein (bijvoorbeeld kwaliteitsbeleid als tegenwicht bij een grotere autonomie en schaalvergroting als conditie). Ook binnen beleidsdomeinen komt een dergelijke balans tussen regulering en deregulering wel voor. Een voorbeeld daarvan is het onderwijskundige domein in het primair en voortgezet onderwijs, met kerndoelen en eindtermen als output-gericht tegenwicht tegenover een grotere inrichtingsvrijheid.

37

4

EFFECTEN VOLGENS EMPIRISCH ONDERZOEK

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op effecten van het onderwijsbeleid zoals deze uit empirisch onderzoek blijken. Hierbij worden de hoofdlijnen uit het conceptueel model uit hoofdstuk 2 aangehouden. In dat verband is eerder aangegeven dat het conceptueel model in eerste instantie niet is bedoeld om veronderstelde causale relaties te toetsen of te voorspellen. Dat laatste is namelijk moeilijk te doen, vooral omdat in de praktijk zelden is te bewijzen dat bepaalde veranderingen in het onderwijs zonder meer op de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten zijn terug te voeren. Het gaat vaak om clusters van instrumenten, er is vaak ruis door andere ontwikkelingen (bijvoorbeeld demografische veranderingen) en doorgaans ontbreken een beschrijving van de beginsituatie (vóórdat een bepaald beleidsinstrument wordt ingezet) en invoeringsvarianten die een vergelijking mogelijk zouden kunnen maken. Desalniettemin is de afgelopen jaren door wetenschappelijk onderzoekers gepoogd om effecten van beleid op te sporen. Doorgaans is dit onderzoek gericht op schakels van de keten en niet op de hele lijn van deregulering via autonomie naar effecten. Zo zijn er bijvoorbeeld verschillende studies over de relatie tussen bepaalde elementen van deregulering en kenmerken van de schoolorganisatie. Naast op causaliteitsvragen gericht onderzoek kan ook vergelijkend onderzoek tussen sectoren en landen aanwijzingen opleveren voor effecten van beleid. Het lastige daarvan is vaak dat contextverschillen de vergelijkbaarheid belemmeren. In de navolgende sectorgewijze bespreking wordt met name ingegaan op de effecten van onderwijsbeleid voor zover deze verband houden met de centrale elementen uit het conceptueel model: (de)regulering, autonomie, effecten op het onderwijs en andere condities en effecten.40 Dit hoofdstuk wordt in paragraaf 4.4 afgesloten met een sectorvergelijking. 4.1


De autonomie van scholen in het primair en voortgezet onderwijs is de laatste jaren enigszins toegenomen door deregulering binnen het materieel en financieel domein, het bestuurlijk organisatorische domein en het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Het gaat echter slechts om een geringe toename van de autonomie, dit als gevolg van ander (overheids)beleid zoals de uniforme rechtspositieregeling, de TWAO en de arbo-wetgeving. De benutting van de autonomie blijkt te verschillen tussen de instellingen, maar is over het algemeen nog gering. Benutting van de autonomie wordt overigens deels ingegeven door noodzakelijkheid, aangezien scholen die hun autonomie niet benutten, (financieel) in de problemen kunnen raken. In het primair onderwijs wordt een geringe beleidsbenutting deels verklaard doordat de autonomie van de afzonderlijke besturen en instellingen gedeeltelijk wordt ingevuld door het bestuurlijk middenniveau, met name door administratiekantoren en onderwijsbureaus41 en, meer recent, door bovenschool-

40

Hiervoor is in eigen beheer literatuuronderzoek gedaan en is tevens gebruik gemaakt van deel 4 van het door Research voor Beleid en Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt opgestelde rapport Beleidstheorie, wetenschappelijke theorie en effecten van deregulering (Research voor Beleid, 2000).

41

Boef-van der Meulen et al (1993), Karsten (1994), Karsten & Verbeek (1995).

38

se managementteams.42 Voor het voortgezet onderwijs is er geen empirisch onderzoek naar de mate waarin of de wijze waarop het bestuurlijk middenniveau de autonomie van de besturen en instellingen invult, maar aannemelijk is dat ook hier het bestuurlijk middenniveau een rol speelt. Naast externe factoren spelen ook interne kenmerken een rol bij de mate van benutting van de autonomie. Scholen met een betere benutting blijken vaak een integraal beleid te voeren, waarbij het onderwijskundige beleid en beheersmatige beleid op elkaar zijn afgestemd. Met name het management en de structuur van de organisatie vervullen een belangrijke rol bij de beleidsuitvoering en de professionalisering van de instelling.43 Bij het management gaat het daarbij met name om de rolopvatting van de schoolleider (waaronder het stimuleren, vernieuwen en onderhandelen) en de door de schoolleider gevolgde bij- en nascholing.44 Bij de structuur van de organisatie gaat het om de configuratie (onder meer het creëren van een middenmanagement), de participatie in de besluitvorming en de communicatie (waaronder de onderlinge afstemming tussen overlegorganen).45 Er is nauwelijks onderzoek beschikbaar over effecten van deregulering en autonomievergroting in het primair en voortgezet onderwijs op de doelmatigheid, doeltreffendheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Wel zijn er aanwijzingen dat autonomie binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid de kwaliteit van de schoolorganisatie kan verhogen.46 Internationaal vergelijkend onderzoek laat zien dat autonomievergroting zowel de doelmatigheid (via een vergroot kostenbewustzijn en een betere financiële planning) als de doeltreffendheid (via het zelf bepalen van prioriteiten, een grotere betrokkenheid van het personeel en het beter reageren op veranderingen in de omgeving) kan vergroten.47 In het navolgende wordt per beleidsdomein nader ingegaan op de effecten van het dereguleringsbeleid op de autonomie van de instellingen en op kenmerken van het onderwijs. 4.1.1 Onderwijskundig domein Het gevoerde beleid binnen het onderwijskundige beleidsdomein heeft veelal niet de vergroting van de autonomie van instellingen als doel. De formele onderwijskundige beleidsruimte is kleiner geworden, in het primair onderwijs onder meer door de invoering van de kerndoelen en Weer Samen Naar School en in het voortgezet onderwijs door de invoering van profielen voor de tweede fase en de eindtermen voor de basisvorming. Dit neemt niet weg dat de beleidsruimte van basisscholen binnen dit domein vrij groot is in verhouding tot andere beleidsdomeinen. In het bijzonder geldt dit voor het (onder-

42

Karsten et al (2000).

43

Gemmeke et al (1999), Hooge (1998), Majoor (2000), Sleegers (1991).

44

Gemmeke et al (1999), Hooge (1998).

45


46

Majoor (2000).

47

Karstanje (te verschijnen).

39

wijs)proces.48 Ook voor het voortgezet onderwijs is, afgaand op gegevens uit 1991, de beleidsruimte van de instellingen binnen het onderwijskundige domein het grootst.49 Uit onderzoek blijkt dat de beleidsbenutting binnen het onderwijskundige domein, met name voor wat betreft het (onderwijs)proces, hoog is in vergelijking met de andere beleidsdomeinen.50 Ander onderzoek toont echter aan dat basisscholen met name zijn geprofessionaliseerd als het gaat om het pedagogische klimaat en hun organisatie. Binnen scholen voor voortgezet onderwijs zijn met name het pedagogisch klimaat en het onderwijskundig beleid geprofessionaliseerd.51 De toenemende autonomie binnen andere domeinen (materieel en financieel, bestuurlijk en organisatorisch en arbeidsvoorwaardelijk) kan in principe leiden tot meer autonomie binnen het onderwijskundige domein. Er is echter weinig empirisch onderzoek op dit vlak en voor zover het er wel is, wordt geen relatie aangetoond: de invoering van lump-sum financiering in het voortgezet onderwijs heeft tot nu toe weinig invloed gehad op de onderwijskundige beleidsruimte van de scholen.52 Er is geen onderzoek beschikbaar over de effecten van deregulering en autonomievergroting binnen het onderwijskundige domein en kenmerken van het geboden onderwijs. 4.1.2 Materieel en financieel domein De invoering van het Londo-stelsel heeft de formele beleidsruimte (autonomie) van het basisonderwijs vergroot. Deze beleidsruimte wordt ten dele benut, in die zin dat middelen worden gereserveerd en aan fondsvorming wordt gedaan. Het Londo-stelsel vereist dit ook. In geringere mate wordt geschoven met middelen.53 Overigens voert men in het basisonderwijs binnen dit domein net als binnen het arbeidsvoorwaardelijke domein relatief gezien het minst beleid.54 De invoering van lump-sum financiering in het voortgezet onderwijs beoogde de autonomie van de (besturen van) instellingen te vergroten. De instellingen maken in redelijke mate gebruik van deze toegenomen beleidsruimte.55 In de praktijk blijkt dat in toenemende mate wordt geschoven met budgetten (dit is een teken van meer eigen keuzes over de inzet van middelen) en dat de toegenomen beheerslast op verschillende manieren wordt opgelost. Ook komt het voor dat men verhoudingsgewijs minder formatie voor de directie inzet, zodat meer formatie voor het onderwijzend personeel beschikbaar is. Dit heeft echter minder met een eigen beleidskeuze te maken dan met een noodzaak

48

Gemmeke & Van der Vegt (1997), Hooge (1998).

49

Scheerens (1995).

50

Hooge (1998).

51

Gemmeke & Van der Vegt (1997).

52

Van Bergen & Van der Ploeg (2000).

53

Majoor (2000).

54

Hooge (1998).

55

Beerends & Gemmeke (1999).

40

vanwege de manier waarop de lump sum wordt berekend (de t-1 systematiek).56 Er is geen empirisch materiaal beschikbaar over de effecten van deregulering en autonomievergroting binnen het materieel financieel domein op de kwaliteit en toegankelijkheid van het primair en voortgezet onderwijs. 4.1.3 Domein van arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid Veel van het dereguleringsbeleid binnen dit domein is erop gericht de autonomie van instellingen te vergroten. Deze autonomie wordt tegelijkertijd weer enigszins ingeperkt, onder meer door de verplichte aansluiting bij het Participatiefonds en Vervangingsfonds, de TWAO, de Arbo-wetgeving, maar bijvoorbeeld ook door CAO-partners.57 In de praktijk blijkt dat de (besturen van) onderwijsinstellingen net als bij het materieel en financieel domein in geringe mate gebruik maken van de toegenomen beleidsruimte binnen het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. In het voortgezet onderwijs wordt in mindere mate een eigen personeelsbeleid gevoerd dan in het primair onderwijs, terwijl de beleidsruimte in het voortgezet onderwijs als gevolg van de lump-sum financiering groter is en ook de gepercipieerde beleidsruimte in het voortgezet onderwijs groter is.58 Wat betreft effecten op het onderwijs bestaat aanleiding voor de gedachte dat autonomie binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid de kwaliteit van schoolorganisaties ten goede kan komen.59 Kwaliteit wordt daarbij onderscheiden naar het invoeren van onderwijsvernieuwingen, de mate van coördinatie van het onderwijsleerproces, de mate van strategische coördinatie en de financiële doelgerichtheid. Deze kwaliteitskenmerken zouden als indicator voor onderwijskwaliteit kunnen worden aangemerkt. 4.1.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Binnen dit domein is weinig gedereguleerd. Regulering heeft te maken met het scheppen van voorwaarden voor deregulering en autonomievergroting op andere terreinen. In dat verband is de positie van de deelnemer versterkt en is schaalvergroting gestimuleerd. Verder is een deel van het beleid gedecentraliseerd naar gemeenten. De versterking van de positie van de deelnemer via de herziening van de WMO in 1992 blijkt in de praktijk verschillende knelpunten op te leveren. Onder meer is de belangstelling voor deelname gering, is de deskundigheid van ouders en leerlingen vaak beperkt en is het moeilijk om bij schaalvergroting de verhouding tussen medezeggenschapsraden en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad goed te regelen. Een ander knelpunt ligt in de verhouding tussen deelnemers en personeel binnen de medezeggenschapsraad, met name vanwege de (met autonomievergroting gepaard gaande) toenemende ruimte

56

Van Bergen & Van der Ploeg (2000).

57

Van Bergen & Van der Ploeg (2000), Hooge (1998), Van Schoonhoven (1999).

58

Van Bergen & Van der Ploeg (2000), Gemmeke & Van der Vegt (1997), Majoor ( 2000).

59

Majoor (2000).

41

die personeelsbeleid inneemt op de agenda van de medezeggenschapsraad.60 Uit onderzoek naar het functioneren van het leerlingenstatuut blijkt dat een dergelijk statuut doorgaans wel beschikbaar is en wordt verspreid onder de leerlingen, maar dat slecht een klein aandeel van de leerlingen bekend is met de inhoud ervan.61 Recent beleid ter versterking van de positie van de deelnemer via schoolgids, schoolplan, kwaliteitskaart en klachtrecht lijkt nog te kort van kracht te zijn voor een echte evaluatie. De bekendheid en het gebruik van kwaliteitskaarten is momenteel nog beperkt.62 Ouders en leerlingen vinden zaken als schoolklimaat en leerlingbegeleiding belangrijkere kwaliteitskenmerken dan output-gegevens van een school. Wel zijn er enige aanwijzingen dat ouders inmiddels meer belangstelling krijgen voor gegevens over opbrengsten van scholen.63 Wat betreft het schaalvergrotingsbeleid hebben de besturen in het primair en voortgezet onderwijs door de regelingen voor Bestuurlijke Krachtenbundeling meer mogelijkheden gekregen om hun eigen organisatie naar behoefte in te richten. Deze toegenomen beleidsruimte wordt ook in redelijke mate gebruikt.64 Als gevolg van de institutionele schaalvergroting is de doelmatigheid van het basisonderwijs toegenomen en is de toegankelijkheid in ieder geval niet afgenomen.65 De decentralisatie naar de gemeenten van het leerlingenvervoer heeft niet geleid tot een vergroting van de autonomie van de besturen en de scholen. Gemeentelijke overheden zijn autonomer geworden ten opzichte van de centrale overheid, maar de schoolbesturen zijn (minstens) even afhankelijk gebleven als voorheen, zij het nu meer ten opzichte van de lokale overheid dan ten opzichte van het rijk. Vanuit het perspectief van de besturen en de scholen is daarom geen sprake van deregulering.66 Een zelfde redenering kan worden gevolgd voor de decentralisatie van de huisvesting. Slechts enkele gemeenten hebben de verantwoordelijkheden voor de huisvestingsvoorzieningen (gedeeltelijk) doorgedecentraliseerd naar een of meer schoolbesturen (12 van de 302 onderzochte gemeenten).67 De besturen die verantwoordelijk zijn geworden voor (een deel van) de huisvestingsvoorzieningen hebben meer autonomie dan besturen naar wie de huisvestingsvoorzieningen niet zijn door-gedecentraliseerd. Dit betekent dat decentralisatie naar de gemeenten kan leiden tot verschillen in autonomie tussen besturen en instellingen. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat dit onder meer ook het

60

Smit et al (1997), zie ook Van den Berg (1998).

61

Inspectie van het Onderwijs (1996).

62

Beerends et al (1999).

63

Onderwijsraad (oktober 1999).

64

Beerends & Gemmeke (1999), Hooge (1998).

65

Oomens (1999).

66

Van Ojen et al (1989).

67

Snel et al (1999).

42

geval is in Vlaanderen, Hongarije en Duitsland.68 Daarnaast blijkt dat het maximumbedrag dat gemeenten uitgeven aan onderwijshuisvesting in 1998 voor een kwart van de gemeenten overeenkomt met de hoogte van de uitkering in het gemeentefonds.69 Bijna de helft van de gemeenten hanteert geen maximumbedrag, terwijl zeventien procent van een hoger bedrag uitgaat. Tegelijkertijd blijkt echter dat de middelen die de gemeenten zowel in 1997 als in 1998 voor onderwijshuisvesting ontvangen, hoger zijn dan de uitgaven. Deze laatste cijfers zouden erop kunnen wijzen dat de doelmatigheid van de besteding van de huisvestingsmiddelen is toegenomen. Uit een recente studie blijkt echter dat sprake is van achterstanden bij onderhoud en nieuwbouw.70 4.1.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Het buiten het onderwijs aangrijpend beleid betreft in deze sector met name de onderwijsondersteuning. Onderwijsinstellingen blijken (zowel voor als na de decentralisatie van de onderwijsbegeleiding) tevreden te zijn met de dienstverlening door de onderwijsbegeleidingsdiensten.71 Verder sluiten bijna alle onderwijsbegeleidingsdiensten een prestatieovereenkomst af met de scholen, maar ook hiervoor geldt dat de meeste onderwijsbegeleidingsdiensten dit al deden voor de decentralisatie. De beoogde vraagsturing vanuit de onderwijsinstellingen lijkt in een deel van de gevallen te slagen. Volgens bijna de helft van onderwijsbegeleidingsdiensten en een kwart van de gemeenten is namelijk de dienstverlening verbeterd, met name doordat de diensten meer klantgericht werken en meer rekening houden met de wensen van de scholen en de lokale omstandigheden. De overige diensten en gemeenten zijn van mening dat de dienstverlening hetzelfde is gebleven of zeggen er geen zicht op te hebben.72 4.2

Bve-sector

De autonomie van instellingen in de bve-sector is binnen alle onderscheiden beleidsdomeinen groter geworden, behalve in het bestuurlijk organisatorische domein. De beleidsbenutting is in het algemeen nog gering. De redenen daarvoor zijn divers en hebben zowel te maken met kenmerken van het gevoerde beleid als met kenmerken van het bve-veld. Zo vormen bijvoorbeeld de fusieprocessen en de beperkte budgettaire ruimte een beperking voor de benutting van de onderwijskundige beleidsruimte en het realiseren van onderwijsinhoudelijke vernieuwingen. Benutting van de beleidsruimte binnen andere domeinen wordt beperkt door gedetailleerde voorschriften op het arbeidsvoorwaardelijk terrein, geringe financiële armslag, veranderende afhankelijkheidsrelaties (regulerend optredende intermediaire organisaties) en de grotere verantwoordingsplicht met de daarmee gepaard gaande bestuurlijke en administratieve belasting. Kenmerken van instellingen die een rol spelen bij de beleidsbenutting zijn onder meer de helderheid

68


69

Snel et al (1999).

70

Venema, Hijmans & Simons (2000).

71

Inspectie van het Onderwijs (1999), Oelen & Klein (2000).

72

Oelen & Klein (2000).

43

van de interne invloedsverdeling, het beleidsvoerend vermogen van de instelling, het voeren van een integraal beleid, het hebben van veel contact met het bedrijfsleven, de capaciteiten van het management en de schaalgrootte.73 Verder blijkt dat pro-actieve instellingen beter dan andere instellingen in staat zijn met de lump-sum financiering uit te komen. Zij voeren een adequaat financieel beheer, slagen er in noodzakelijke reserveringen te plegen, maken extra middelen vrij voor geplande onderwijskundige veranderingen en zetten het personeel in op een creatieve en flexibele manier.74 De autonomievergroting en deregulering hebben in de bve-sector effecten op de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid, maar hoe de relaties liggen is nog niet in alle gevallen duidelijk. In het navolgende wordt per beleidsdomein nader ingegaan op de effecten van het dereguleringsbeleid op de autonomie van de instellingen en op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. 4.2.1 Onderwijskundig domein Binnen dit domein heeft de overheid de inrichtingsvoorwaarden geglobaliseerd en de kwalificatiestructuur vastgesteld. In het begin van de jaren negentig is deze vernieuwing binnen de instellingen nog niet van de grond gekomen, waarschijnlijk als gevolg van fusieprocessen en geringe financiële middelen.75 Inmiddels lijkt de beleidsbenutting te zijn verbeterd. Er is bijvoorbeeld een eerste begin gemaakt met ‘onderwijs op maat’, hetgeen onder meer blijkt uit de flexibilisering van de leertrajecten, de modularisering en de aandacht voor de doorstroom. De doelstellingen uit de WEB, te weten ‘maatwerk voor de onderwijsvrager’, ‘maatwerk voor het bedrijfsleven’ en ‘het verbeteren van de onderwijskundige inrichting’ worden in toenemende mate onderschreven door de instellingen.76 Aan de andere kant is er echter ook onderzoek waaruit blijkt dat instellingen nog weinig doen met de mogelijkheden om bijvoorbeeld individuele leerroutes aan te bieden. Wel voeren de instellingen een doelgroepenbeleid. Dat neemt niet weg dat voor de deelsector volwasseneneducatie wordt geconcludeerd dat een deel van de doelgroep niet wordt bereikt.77 Het voorgaande geeft aan dat er nog geen duidelijkheid is over effecten van het eigen beleid van instellingen binnen het onderwijskundige domein op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. 4.2.2 Materieel en financieel domein In principe is de autonomie van instellingen binnen het materieel en financieel domein vergroot door de invoering van lump-sum bekostiging en de mogelijkheid tot het aanbieden van contractonderwijs.

73

Ax et al (1994), Van Esch & Tiebosch (1998), Inspectie van het Onderwijs (1991), Vrieze & Van Esch (1999).

74


75


76

Vrieze, Laemers et al (1999).

77

Polder, Huisman et al (1999), Vrieze et al (1998).

44

De instellingen zien in de lump sum een mogelijkheid om een meer autonoom financieel beleid te voeren.78 De lump-sum financiering heeft vooral een vergroting van de beleidsruimte gecreëerd ten aanzien van de onderwijsorganisatie (nieuwe opleidingen, trajectbegeleiding, modulering), het personeelsbeleid (functiedifferentiatie) en het materiële voorzieningenniveau (aanschaf van apparatuur).79 Door de krappe financiële vergoeding wordt de beleidsruimte binnen het materieel financieel domein echter beperkt, net als bij het domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid.80 Niet alle instellingen komen rond van de vergoeding die zij krijgen op basis van de gemiddelde personeelslast (GPL) en dit heeft weer effecten op het onderwijs (zie hierna). Internationaal vergelijkend onderzoek bevestigt het beeld dat ontoereikende middelen kunnen leiden tot een beperking van de autonomie van instellingen en een grotere afhankelijkheid van de diverse financiers, die als tegenprestatie eisen gaan stellen aan de besturen en instellingen.81 Verder blijkt dat de mogelijkheid om contractactiviteiten uit te voeren met name wordt benut door de grotere en meer geprofessionaliseerde instellingen. Vanwege de rechtspositionele verplichtingen en de onzekerheid ten aanzien van de continuïteit zijn de instellingen nog terughoudend in het aanbieden van contractonderwijs.82 Wat betreft effecten op het onderwijs kan worden vermeld dat sinds instellingen de mogelijkheid hebben gekregen contractactiviteiten uit te voeren het onderwijsaanbod beter is afgestemd op het bedrijfsleven. Schoolleiders en bestuursleden van de instellingen zijn van mening dat marktgericht werken tot kwaliteitsverbetering leidt.83 Deze opvattingen zijn vooralsnog niet nader empirisch onderbouwd. Verder blijkt dat de financiële krapte een beperkende invloed heeft op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Instellingen die hun financiële tekorten niet of onvoldoende kunnen compenseren met bijvoorbeeld het aangaan van contractactiviteiten proberen te besparen op de kosten per leerling, bijvoorbeeld door klassenvergroting en verzwaring van de huiswerklast.84 Ook lijken de instellingen geneigd de onderwijsdeelnemers in te laten stromen bij BOL in plaats van bij BBL, dit vanwege de hogere bekostiging van BOL. Dit kan de toegankelijkheid van het onderwijs verlagen.85

78

Van den Berg et al (1996).

79

Ax et al (1994).

80

Inspectie van het Onderwijs (1991), Vrieze & van Esch (1999).

81


82


83

Van Amelsfoort & Witziers (1995).

84


85

Polder et al (1999).

45

4.2.3 Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid De instellingen maken over het algemeen nog weinig gebruik van de toegenomen beleidsruimte binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Een uitzondering geldt voor het nascholingsbeleid.86 De instellingen bepalen zelf de nascholingsbehoefte en de wijze waarop ze daarin voorzien. Het nascholingsbeleid wordt steeds vaker ingebed in het algehele instellingsbeleid. Evaluatie en rendementsbepaling van nascholing vindt in beperkte mate plaats. Daarnaast blijkt dat de middelgrote ROC’s (met tussen de 10.000 en 20.000 deelnemers) het meeste personeelsbeleid voeren.87 Voor dit domein geldt verder, evenals voor het materieel en financieel domein, dat de beleidsruimte wordt ingeperkt door de beperkte financiële vergoeding. Daarnaast wordt de beleidsruimte ingeperkt door veel gedetailleerde voorschriften op arbeidsvoorwaardelijk terrein (bijvoorbeeld door CAOafspraken, Arbo-wetgeving, afvloeiingsregelingen, inschalingsvoorschriften en de verantwoordingsplicht aan de USZO). De decentralisatie van een deel van het arbeidsvoorwaardelijk overleg heeft (nog) niet het gewenste effect gehad, omdat het instellingsgewijs georganiseerd overleg veel tijd en energie vraagt.88 Er is voor de bve-sector geen empirisch materiaal beschikbaar over de effecten van deregulering en autonomievergroting binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. 4.2.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Binnen dit domein is ondanks de deregulering de autonomievergroting in de bve-sector gering. De oorzaak hiervan is dat de afhankelijkheidsrelaties tussen instellingen en hun omgeving zijn veranderd. Intermediaire organisaties werken regulerend en hun rol en positie is niet altijd duidelijk. Ook vormt de verantwoordingsplicht een bestuurlijke en administratieve belasting voor het instellingsmanagement.89 Wat betreft de decentralisatie van de educatie vindt een deel van de instellingen dat zij te veel afhankelijk zijn van het inkoopbeleid van de gemeenten. Gemeenten zijn niet altijd bereid meerjarenovereenkomsten af te sluiten, waardoor de ROC’s weinig sturing kunnen aanbrengen in hun personeelsbeleid en onderwijsbeleid.90 De versterking van de positie van de deelnemer via de onderwijsovereenkomst lijkt vooralsnog maar in beperkte mate uit de verf te komen.91 Wat betreft de medezeggenschap gelden in de bve-sector in grote lijnen dezelfde knelpunten als in de vorige paragraaf bij het primair en voortgezet onderwijs zijn

86

Van Esch & Vrieze et al (1998).

87

Van Esch & Tiebosch (1998).

88

Van den Berg et al (1996), Inspectie van het Onderwijs (1991), Vrieze & van Esch (1999).

89

Van Ojen et al (1989), Van Ojen & Vermeulen (1990), Vrieze & Van Esch (1999).

90

Polder, Huisman et al (1999).

91

Van Dongen, Nhass & Van den Berg (1998).

46

genoemd. Daarnaast beperkt ook de schaalgrootte van bve-instellingen het functioneren van de medezeggenschap. Er is meer belangstelling voor wat er in de eigen afdeling gebeurt dan voor het instellingsniveau.92 Op het punt van de kwaliteitszorg en de ontwikkeling van een stelsel van kwaliteitszorg bevinden de instellingen zich nog in een beginstadium. Het onderwijsaanbod is niet transparant, het is niet duidelijk welke opleiding waartoe opleidt en welke kwaliteiten een opleiding heeft. Hierdoor wordt de keuzevrijheid van de onderwijsdeelnemer en daarmee de toegankelijkheid van het onderwijs ingeperkt.93 Ook is door het ontbreken van een goed stelsel voor kwaliteitszorg de arbeidsmarktpositie van leerlingen in het kort-mbo afgenomen. Het is niet duidelijk waartoe het kort-mbo de leerlingen opleidt en de opleidingen werken niet met eindtermen die ontleend zijn aan beroepsprofielen.94 Verder blijkt dat de schaalgrootte van instellingen invloed heeft op de autonomie en op het soort en het aantal activiteiten dat de instellingen ondernemen. Middelgrote ROC’s voeren het meeste beleid.95 Hoewel het beleidsvoerend vermogen van de instellingen in ontwikkeling is, betwijfelt de inspectie of de mogelijkheden voor het versterken van de bestuurskracht van de instellingen in voldoende mate tot hun recht komen. Het blijkt namelijk dat het management van gefuseerde mbo’s en later de ROC’s vooral beheersmatig actief is, terwijl onderwijskundige beslissingen door de docenten worden genomen.96 Wat betreft effecten op het onderwijs is er nog weinig empirisch materiaal. Hierboven is al genoemd dat de toegankelijkheid beperkt wordt door een nog onvoldoende ver ontwikkelde kwaliteitszorg. Verder blijkt dat de decentralisatie van de educatie ertoe heeft geleid dat de middelen doelmatiger worden ingezet.97 4.3

Hoger onderwijs

In het hoger onderwijs is de autonomie van instellingen het grootst. Ook internationaal gezien is er een trend zichtbaar dat de autonomie van instellingen toeneemt als het gaat om een hoger schooltype.98 De instellingen voor hoger onderwijs zijn over het algemeen autonomer geworden, mede in relatie tot schaalvergroting. In het hoger onderwijs is geen onderzoek gedaan naar de benutting van de autonomie door de instellingen, maar wel naar de effecten van deregulering en autonomievergroting.

92


93

Van Esch & Tiebosch (1998), Inspectie van het Onderwijs (1991).

94

De Bruijn (1998).

95

Van Esch & Tiebosch (1998).

96

Inspectie van het Onderwijs (1991), Vrieze & Van Esch (1999).

97

Polder, Huisman et al (1999).

98

Scheerens (1995).

47

Zo blijkt onder meer dat het hoger beroepsonderwijs door de autonomie- en schaalvergroting meer onderwijsinhoudelijke vernieuwingen heeft ingevoerd. Daarnaast heeft de deregulering en autonomievergroting binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid als gevolg dat de instellingen, onder meer ten tijde van bezuinigingen, fluctuaties in het aantal studenten en reorganisaties, meer tijdelijk personeel in dienst nemen. Deze ontwikkeling is ongunstig voor de doelmatigheid van het onderwijs en mogelijkerwijs ook voor de doeltreffendheid. Verder heeft de invoering van het stelsel van kwaliteitszorg (zelfevaluaties en visitatie) ertoe bijgedragen dat de universiteiten en hogescholen meer systematisch en structureel aandacht zijn gaan besteden aan de kwaliteit van het onderwijs en een bewuster en explicieter onderwijsbeleid zijn gaan voeren. Het beleid gericht op de totstandkoming van onderzoeksscholen lijkt tot slot te hebben bijgedragen aan een verbetering van de kwaliteit van de onderzoeksopleiding. Vanuit het macroperspectief is sprake van een versterking van de samenhang van het universitair onderzoek. In het navolgende wordt per beleidsdomein nader ingegaan op de effecten van het dereguleringsbeleid op de autonomie van de instellingen en op de doelmatigheid, kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. 4.3.1 Onderwijskundig domein De deregulering en autonomievergroting wat betreft het opleidingenaanbod heeft slechts voor een deel geleid tot de door de overheid beoogde sturing van het opleidingenaanbod door de behoeften van de studenten en het afnemende veld. Instellingen laten ook andere motieven zoals overlevingsdrang, concurrentie en profilering meespelen.99 Het gedrag van universiteiten met betrekking tot curriculuminnovaties kan getypeerd worden als een combinatie van strategische aanpassing aan veranderingen in de omgeving en van een reactieve institutionele aanpassing. Er lijkt geen duidelijke relatie te zijn tussen de door de universiteit gehanteerde strategie en het succes of falen van een nieuw studieprogramma.100 Internationaal vergelijkend onderzoek geeft aanwijzingen dat overheidsturing wenselijk is om curriculuminnovaties door te voeren.101 Het type sturing (beperkend of verruimend) is daarbij niet van belang, wel blijkt dat als de overheid in het geheel geen sturingsinstrumenten hanteert, de instellingen voor hoger onderwijs minder curriculuminnovaties invoeren. Door zichzelf te plaatsen tussen de instellingen aan de ene kant en de markt aan de andere kant (studenten, werkgevers / arbeidsmarkt) neemt de overheid een bufferfunctie in, waardoor de instellingen in staat zijn te experimenteren met het onderwijs, zonder dat zij bij een mislukking onmiddellijk worden afgestraft. 4.3.2 Financieel en materieel domein In de periode tussen 1991 en 1996 zijn de financiële marges van hogescholen krapper geworden, vooral ten gevolge van de overschrijding van de wachtgeldbudgetten en de invoering van plafondfinanciering. Daarnaast is het hbo door de aan de instellingen toegewezen vergoeding voor huisvesting veel kapitaalintensiever geworden. Het bedrijfsrisico van hogescholen is groter geworden doordat het

99

Huisman (1997).

100

Huisman & Meek (1999).

101

Jenniskens (1997).

48

aandeel van vreemd vermogen in het totale vermogen is toegenomen en doordat de vaste exploitatiekosten zijn gestegen.102 Recenter onderzoek toont aan dat de financiële situatie van een aantal instellingen is vooruitgegaan door samenwerking met een andere (grote en/of vermogende) hogeschool, het afstoten van dislocaties en het, vanwege het snel toenemend aantal studenten, beschikbaar stellen van extra middelen door de rijksoverheid.103 In de VS blijkt dat autonomie binnen het materieel en financieel domein resulteert in een kwalitatief beter management.104 Voor de Nederlandse situatie zijn empirische gegevens nog schaars. Gegevens uit 1990 laten zien dat de autonomie van instellingen binnen dit domein nauwelijks samenhangt met een grotere doelmatigheid.105 Verder blijken er verschuivingen op te treden in de interne verhoudingen binnen de instellingen. Binnen een aantal universiteiten is het College van Bestuur de faculteiten de laatste jaren meer aan gaan sturen dan voorheen, waardoor de autonomie van de faculteiten is afgenomen. Indien een College van Bestuur de middelen via een vaste procedure en besluitvormingscyclus over de faculteiten verdeelt, draagt dit bij aan het kostenbewustzijn, de responsiviteit, de efficiëntie, de motivatie van het personeel en de marktoriëntatie van de universiteiten.106 4.3.3 Domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid De autonomie van instellingen is binnen dit domein vergroot, maar tegelijkertijd zijn er beperkende maatregelen. In de praktijk blijkt dit negatieve gevolgen te hebben voor het personeelsbestand. Als gevolg van bezuinigingen, fluctuaties in het aantal studenten, reorganisaties en de starre regelgeving met betrekking tot het ontslag van medewerkers, is namelijk de hoeveelheid tijdelijke aanstellingen aan de universiteiten het afgelopen decennium toegenomen. De toename van het aantal tijdelijke aanstellingen heeft een aantal nadelige gevolgen. Ten eerste wordt de vaste staf van de universiteiten, indien sprake is van een geringe mobiliteit, per jaar kostbaarder. Verder hebben de instellingen een categorie jonge werknemers in tijdelijke dienst. Deze groep wisselt snel van samenstelling en heeft weinig perspectief op een betere en/of vaste baan. Ten derde neemt de gemiddelde leeftijd van de vaste staf toe.107 Bovenstaande is ongunstig voor de doelmatigheid van het onderwijs en mogelijkerwijs ook voor de doeltreffendheid (te denken valt aan een geringe motivatie van medewerkers, weinig nieuwe ideeën en vernieuwingen). Verder zijn er op basis van onderzoek in Amerikaanse universiteiten aanwijzingen dat regulering ten aanzien van wetenschappelijk personeel negatieve effecten heeft op de kosten en dat regulering ten aanzien van niet-wetenschappelijk personeel positieve effecten heeft. De reden hiervoor is dat de overheid niet voldoende kennis (informatie) heeft om prestaties en arbeidsvoorwaarden van weten-

102

Koelman (1998).

103

Het aandeel hogescholen met een tekort is afgenomen en over het algemeen is de rentabiliteit van de instellingen gestegen en is de vermogenspositie sterker geworden (Van der Meent, 2000).

104

Volkwein (1986).

105

Jongbloed et al (1995).

106

Jongbloed & Van der Knoop (1999).

107

De Weert & Van Vucht Tijssen (1999).

49

schappelijk personeel op elkaar af te stemmen. Voor niet-wetenschappelijk personeel, met eenvoudiger te omschrijven taken, is dat wel mogelijk.108 4.3.4 Bestuurlijk en organisatorisch domein Het hierna besproken onderzoek naar de deregulering binnen het bestuurlijk organisatorische domein omvat als thema’s de positie van de deelnemer (bestuursstructuur, studentenstatuut en toelatingsbeleid), kwaliteitszorg en de schaalgrootte. Onderzoek naar de invoering van de MUB wijst uit dat de universiteiten de beleidsruimte benutten om, binnen de wettelijke kaders, de eigen bestuursorganisatie naar eigen inzicht vorm te geven. De eerste signalen wijzen er echter niet op dat de bestuurslast is afgenomen. Met name binnen instellingen met een gedeelde medezeggenschapstructuur neemt het aantal vergaderingen toe en wanneer sprake is van een ongedeeld stelsel van medezeggenschap neemt het aantal vergaderingen niet af. Daarnaast lijkt de bestuurslast voor kleinere faculteiten toegenomen doordat meer bestuursfuncties met een groter tijdsbeslag vervuld moeten worden. In grote lijnen hebben de instellingen de MUB ingevoerd binnen de door de minister vastgestelde termijn. De verdere implementatie van de wet op het facultaire niveau en vooral rond de primaire processen moet echter nog plaatsvinden.109 Dat neemt niet weg dat er signalen zijn dat de organisatie van het onderwijs serieuzer wordt genomen door de komst van de onderwijsinstituten en dat binnen de instellingen een bestuursorgaan is benoemd dat expliciet verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het onderwijs. Er is een tendens naar een sterkere sturing op prestaties en geleverde kwaliteit van individuen. Uit de bevindingen van de Klankbordgroep blijkt verder dat de MUB aansluit bij ontwikkelingen die binnen de instellingen al in gang waren gezet. Veel instellingen waren al voorafgaand aan de invoering van de MUB bezig met kwaliteitsverbetering, het anders opzetten van het studieprogramma en het invoeren van een systeem van integraal management. De invoering van de MUB heeft de ontwikkelingen binnen deze instellingen slechts versneld en gefacilieerd. Met de invoering van de MUB is binnen de instellingen het model van medebestuur losgelaten. Dit heeft binnen een aantal universiteiten nog niet geleid tot vinden van de juiste medezeggenschapsverhoudingen. Hierdoor kan de medezeggenschap aan de basis van de organisatie in de knel komen.110 Verder lijkt de rechtsbescherming van studenten via het studentenstatuut en de Onderwijs- en Examenregelingen in de praktijk weinig uit de verf te komen.111 Als geredeneerd wordt vanuit de resultaten van internationaal vergelijkend onderzoek, blijkt dat het recente Nederlandse toelatingsbeleid (het bindend studieadvies en de tempo- en prestatiebeurs) de

108

Goudriaan & de Groot (1992). Verder verwachten de onderzoekers dat het afschaffen van de ambtenarenstatus van universitair personeel positieve effecten heeft op de doeltreffendheid en negatieve effecten op de rechtsbescherming van het personeel. Deze verwachtingen zijn vooralsnog niet nader empirisch onderbouwd.

109

Klankbordgroep invoering MUB (1998).

110

Klankbordgroep invoering MUB (1998).

111

Van Dongen, Nhass & Van den Berg (1998), Inspectie van het Onderwijs (1998).

50

doelmatigheid van het hoger onderwijs ten goede zou moeten komen.112 Eveneens redenerend vanuit internationaal vergelijkend onderzoek, zou de invoering van de decentrale toelating kunnen leiden tot meer autonomie voor de instelling en een vermindering van de toegankelijkheid voor aanstaande studenten.113 De hoogte van het collegegeld en de studiefinanciering blijken een geringe maar significante invloed uit te oefenen op de keuze om al dan niet te gaan studeren en op de keuze voor een instelling. De invloed van de sociale klasse en vooropleiding van de ouders van de studenten is veel groter. Jongeren uit hogere sociale klassen en met ouders met een hogere vooropleiding gaan relatief vaker studeren dan andere jongeren114 en meisjes kiezen vaker dan jongens voor hbo in plaats van wo.115 De studenten vinden dat de prestatiebeurs een groot financieel risico inhoudt, aanzet tot een onredelijk hoog studietempo, aanzet tot de keuze voor een makkelijkere opleiding en dwingt tot het nemen van een bijbaan. Studenten zijn nauwelijks geneigd om te gaan lenen tijdens hun studietijd. Wel combineren steeds meer studenten hun studie met betaald werk, zeker nadat in 1992 de bijverdienregeling is verruimd. Het gaat daarbij verhoudingsgewijs vaak om studenten van ouders met een lager opleidingsniveau. Het verrichten van betaald werk lijkt geen negatieve gevolgen te hebben voor de studievoortgang.116 De autonomie van de instellingen voor wat betreft de kwaliteitszorg is afgenomen, dit in verband met de groter geworden autonomie binnen het onderwijskundig domein, bijvoorbeeld daar waar het gaat om het onderwijsaanbod.117 Het stelsel van kwaliteitszorg heeft ertoe bijgedragen dat universiteiten en hogescholen in grotere mate dan daarvoor meer systematisch en meer structureel aandacht zijn gaan besteden aan de kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast wordt binnen faculteiten een bewuster en explicieter onderwijsbeleid gevoerd. De resultaten van intern geïnitieerde zelfevaluaties worden zowel passief als actief gebruikt, terwijl de resultaten van extern gestimuleerde zelfevaluaties overwegend passief worden gebruikt.118 Verder is gebleken dat de invoering van het visitatiestelsel gevolgen heeft gehad voor de interne kwaliteitszorg. De inhoud is veranderd. Voorheen was deze gericht op de onderwijsinhoud en de didactiek, nu tevens op de studenteninstroom, de doorstroming, de onderwijsorganisatie, de faciliteiten en de aansluiting op de arbeidsmarkt. Daarnaast was voorheen overwegend sprake van informele en ad hoc evaluaties. Na de invoering van het visitatiestelsel zijn de interne evaluaties formeel geworden en vinden ze regelmatig

112

CSHOB (1995).

113

Kaiser & De Weert (1995).

114

De Jong, Van Leeuwen, Roeleveld & Webbink (1998a).

115

De Jong, Van Leeuwen, Roeleveld & Webbink (1998b).

116

De Jong, Van Leeuwen, Roeleveld & Webbink (1998b).

117

Vroeijenstijn (1990).

118

Frederiks, Westerheijden & Weusthof (1993), Frederiks (1996).

51

plaats.119 De aanbevelingen van de visitatiecommissies worden het meest besproken binnen de opleidingscommissie, het faculteitsbestuur en de vakgroepsbesturen. Deze actoren ondernemen naar aanleiding van de visitatie de meeste acties, terwijl docentensecties en individuele docenten minder maatregelen nemen. Dit laatste kan erop wijzen dat de evaluatieresultaten niet altijd doordringen tot ‘de werkvloer’.120 De universitaire opleidingen zijn over het algemeen tamelijk tevreden over het stelsel van kwaliteitszorg. Dat geldt met name voor de interne kwaliteitszorg en de zelfstudie, en in iets mindere mate voor de visitatie. Dat laatste neemt niet weg dat binnen de gevisiteerde opleidingen het idee bestaat dat de naar aanleiding van de visitatie ondernomen acties hebben bijgedragen aan de verbetering van de kwaliteit.121 In het hbo is men vrijwel net zo tevreden over de interne kwaliteitszorg als over de visitatie.122 De schaalvergroting in het hoger beroepsonderwijs heeft ertoe geleid dat de autonomie van de instellingen is toegenomen en dat zij vernieuwend bezig zijn op onderwijsinhoudelijk gebied. Tevens hebben de hogescholen een kwaliteitszorgsysteem ontwikkeld en is de relatie met het beroepsveld verbeterd. Het gevaar dreigt echter dat de doelmatigheid afneemt omdat de hogescholen door hun omvang bureaucratisch worden.123 4.3.5 Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Het buiten het onderwijs aangrijpend beleid betreft hier de studiefinanciering en het onderzoeksbeleid. Het empirisch materiaal over de effecten van het studiefinancieringsbeleid is nagenoeg afwezig. Wel verwachten onderzoekers positieve effecten op de doelmatigheid van de invoering van de prestatiebeurs (studievoortgangscontrole) en de vergroting van het deel van de studiebeurs dat geleend moet worden.124 Internationaal vergelijkend onderzoek wijst uit dat het hoger onderwijs in Finland en Denemarken relatief gezien voor studenten het best betaalbaar is.125 Oostenrijk, Vlaanderen en Groot Brittannië hebben de laagste betaalbaarheid, en Nederland, Duitsland, Zweden en Frankrijk bekleden een middenpositie. Het blijkt dat studenten in een stelsel met een grote focus op directe financiële ondersteuning (beurzen en leningen) enigszins beter af zijn. De verschillen tussen de landen zijn echter

119

Frederiks, Westerheijden & Weusthof (1993).

120

Frederiks (1996).

121

Frederiks (1996).

122

Frederiks, Westerheijden & Weusthof (1993).

123

Noordhof (1998).

124

CSHOB (1995).

125

De betaalbaarheid is bepaald aan de hand van de directe kosten die studenten maken (collegegeld, studiekosten en de kosten voor levensonderhoud) en de financiële steun die zij krijgen (beurzen, leningen, kinderbijslag en belastingkorting) (Vossensteyn, 1999).

52

niet groot.126 Het gevoerde onderzoeksbeleid, gericht op de totstandkoming van onderzoeksscholen, lijkt bijgedragen te hebben aan een verbetering van de kwaliteit van de onderzoeksopleiding. De dekkingsgraad van de onderzoeksscholen is hoog. De meeste onderzoeksscholen zijn beheersmatig verstrengeld gebleven met de faculteiten. Doordat sprake is van een vrijwel dekkend stelsel van onderzoeksscholen, is het stelsel weinig selectief en is er weinig sprake van concurrentie op kwaliteit.127 Vanuit het macroperspectief heeft de onderzoeksschool geleid tot versterking van de samenhang van het universitair onderzoek. Vanuit het microperspectief kan juist sprake zijn van een tegengesteld verschijnsel. Betwijfeld kan worden of het stelsel van erkenning, waarbij onderzoeksscholen moeten voldoen aan landelijke criteria, de expliciet beoogde diversiteit voldoende stimuleert.128 Een ontwikkeling die de positie van sommige onderzoeksscholen kan verzwakken is dat universiteiten, als gevolg van toenemende concurrentie, binnen de eigen instelling proberen te komen tot een sterke bundeling van het onderzoek door de vorming van lokale onderzoeksscholen. 129 4.4

Afsluiting

Hoofdstuk 3 laat zien hoe het dereguleringsbeleid zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. Deregulering start medio jaren tachtig in het hoger onderwijs en het secundair beroepsonderwijs; in de jaren negentig volgen ook de volwasseneducatie en het primair en voortgezet onderwijs. Het hoger onderwijs blijft daarbij de meest gedereguleerde sector, terwijl in het primair en voortgezet onderwijs nog steeds vrij veel regulering van kracht is. De bve-sector neemt een tussenpositie in. Het gevoerde dereguleringsbeleid houdt niet alleen een vermindering van regelgeving in, maar ook een verandering van karakter van de overheidssturing. Met name vermindert het direct voorschrijvende karakter en neemt voorwaardenscheppend beleid toe. De regelgeving is ook in toenemende mate gericht op output-aspecten van het onderwijs, aan de hand daarvan vindt controle plaats. Tot slot is een deel van de regelgeving gericht op het scheppen van condities bij deregulering. Voorbeelden zijn de kwaliteitszorg en de versterking van de positie van de deelnemer en van andere actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen. Hoewel het, zoals in het begin van het voorliggende hoofdstuk 4 is aangegeven, lastig is om wetenschappelijk gefundeerde uitspraken te doen over effecten van beleid, hebben verscheidene onderzoekers daartoe pogingen gedaan. In veel gevallen gaat het in deze onderzoeken om de relaties tussen deregulering, autonomievergroting, benutting van de beleidsruimte en kenmerken van de onderwijsinstelling als organisatie. In enkele gevallen levert onderzoek ook aanwijzingen op over effecten op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. Dit geldt overigens niet alleen voor de Nederlandse situatie maar ook voor andere landen. Onderwijsinstellingen elders blijken in toenemende mate hun 126

Vossensteyn (1999).

127

Bartelse et al (2000), Blume et al (2000).

128

Bartelse et al (2000).

129

Blume et al (2000).

53

verantwoordelijkheid te nemen en te professionaliseren, maar effecten op het onderwijs zijn nog moeilijk aan te tonen.130 Wanneer we onderzoek dat in dit hoofdstuk is besproken de revue laten passeren kunnen de volgende conclusies worden getrokken. In het primair en voortgezet onderwijs is de autonomie enigszins toegenomen en is de benutting van de grotere beleidsruimte in de praktijk nog beperkt. Beleidsbenutting wordt deels ingegeven door financiële druk, daarnaast spelen de professionaliteit en het beleidsvoerend vermogen van de besturen en instellingen een belangrijke rol. Onderbenutting van de beleidsruimte komt deels voort uit regulerende actoren op het bestuurlijke middenniveau, deels ook uit een onvoldoende beleidsvoerend vermogen van de besturen en instellingen. De als countervailing balance bedoelde versterking van de positie van de deelnemer is in het primair en voortgezet onderwijs van vrij recente datum. Voor zover er op basis van onderzoek al iets over gezegd kan worden, komt deze versterking vooralsnog nog maar weinig uit de verf. Er is in het primair en voortgezet onderwijs weinig onderzoek naar de effecten van deregulering en autonomievergroting op het onderwijs. Wel zijn er indicaties dat de benutting van de autonomie en de schaalvergroting de doelmatigheid en doeltreffendheid ten goede kunnen komen. In de bve-sector is de autonomie binnen de meeste domeinen toegenomen. De regulerende maatregelen binnen het bestuurlijk-organisatorische domein (verantwoordelijkheidsverdeling, kwaliteitszorg en schaalvergroting) zijn bedoeld om condities te scheppen voor deregulering. De benutting van de beleidsruimte is over het algemeen nog niet erg groot, maar neemt wel toe. Zowel het rijksbeleid (bijvoorbeeld de beperkte budgettering, parallel lopende beleidsontwikkelingen en andere regulerende actoren) als kenmerken van het veld (beleidsvoerend vermogen, capaciteit van het management, de hoeveelheid contact met het bedrijfsleven en de helderheid van de interne invloedsverdeling) spelen een rol. De herijking van de rolverdeling tussen instellingen en hun omgeving is nog niet uitgekristalliseerd. Net als in het primair en voortgezet onderwijs komt de versterking van de positie van de deelnemer nog niet goed uit de verf. Voor zover er onderzoek beschikbaar is over effecten van deregulering en autonomievergroting op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, blijkt dat er wel relaties zijn maar dat de richting ervan verschilt per situatie (en per onderzoek). Zowel positieve als negatieve effecten worden gerapporteerd. Zo onderschrijven instellingen in toenemende mate de doelstellingen uit de WEB, zoals het leveren van maatwerk voor de onderwijsvrager en het verbeteren van de onderwijskundige inrichting. Tegelijkertijd blijkt echter dat de instellingen nauwelijks gebruik maken van de mogelijkheid om individuele leerroutes aan te bieden en dat de financiële krapte een beperkende invloed op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. In het hoger onderwijs is de autonomie van instellingen het grootst. Over de benutting van de autonomie is geen onderzoek beschikbaar, aangenomen lijkt te worden dat deze parallel loopt met de toegenomen formele beleidsruimte. Ook het beleidsvoerend vermogen in deze sector is groot vergeleken met de andere sectoren. Inhoudelijke vernieuwingen en verbeteringen in de kwaliteitszorg (zowel

130

Van Amelsfoort & Scheerens (1997).

54

zelfevaluaties als visitaties) vormen aanwijzingen voor positieve effecten van autonomievergroting (en schaalvergroting) op het geboden onderwijs. Daarnaast draagt deregulering binnen het financieel en materieel domein bij aan een verbetering van de kwaliteit van het management. Tegelijk zijn er ook bedreigingen voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, onder meer als gevolg van deregulering binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden.

55

5

TAXATIE VAN RISICO’S EN KANSEN

Uit hoofdstuk 4 blijkt dat de aan- en afwezigheid van causale effecten van beleid slechts ten dele empirisch gefundeerd kunnen worden. Veel studies hebben vooral betrekking op de autonomievergroting en de mate van benutting daarvan. Voor zover de autonomie van onderwijsinstellingen is toegenomen, wordt deze nog niet altijd optimaal benut. Met name geldt dit voor het primair en voortgezet onderwijs. In de bve-sector en het hoger onderwijs is de beleidsbenutting beter, met name in grotere instellingen. Uit onderzoek zijn (nog) niet of nauwelijks effecten op de kwaliteit en toegankelijkheid van het aangeboden onderwijs gebleken. Hiermee is de oogst aan ‘hard’ empirisch materiaal al met al vrij gering. In aanvulling daarop kan wel een taxatie van risico’s en kansen worden gemaakt. Dat gebeurt in dit hoofdstuk. Het gaat om beargumenteerde inschattingen, een ‘zachte’ benoeming van waarschijnlijke effecten. Risico’s hebben betrekking op een gefundeerd vermoeden dat negatieve effecten van deregulering optreden. Bij kansen gaat het om de inschatting dat de beoogde opbrengsten van deregulering daadwerkelijk tot stand komen en dat aan de voorwaarden daarvoor wordt voldaan. De bronnen voor de taxatie van risico’s en kansen bestaan uit voorgaande hoofdstukken, reflecties binnen de Onderwijsraad zelf en meningen en ervaringen van andere deskundigen uit en rond het onderwijsveld die via groepsgesprekken zijn geraadpleegd. In Bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de deelnemers aan deze groepsgesprekken. De paragraafindeling volgt drie groepen actoren, namelijk de rijksoverheid (5.1), intermediaire actoren boven het niveau van het bestuur van de instellingen (5.2) en de onderwijsinstellingen zelf (5.3). In 5.4 volgt een afsluiting. De risico’s en kansen wat betreft (de)regulering hebben vooral te maken met de rijksoverheid en andere - mogelijk regulerende of als regulerend ervaren - actoren. De onderwijsinstellingen spelen vooral een rol waar het gaat om risico’s en kansen rond de hen toegekende autonomie. De drie groepen actoren en de risico’s en kansen die daarbij worden besproken houden nadrukkelijk verband met elkaar en zijn feitelijk moeilijk te scheiden. Ook zijn in de meeste gevallen risico’s en kansen kanten van dezelfde medaille. Of een bepaald punt als risico of kans is aan te merken hangt vaak af van de omstandigheden. In hoofdstuk 6 wordt in het verlengde van deze taxatie van risico’s en kansen ingegaan op mogelijkheden om negatieve effecten van deregulering en autonomievergroting tegen te gaan en positieve effecten te bevorderen. 5.1

Risico’s en kansen in verband met het gevoerde rijksbeleid

In deze paragraaf wordt ingegaan op kansen en risico’s vanwege de mix tussen regulerend en deregulerend beleid (5.1.1) en de neiging tot te snelle re-regulering (5.1.2). 5.1.1 Beleid op de evenwichtsbalk Gezien het publieke belang van onderwijs en de daarbij horende overheidsverantwoordelijkheid is ook bij deregulerend onderwijsbeleid steeds sprake van een mix van deregulering en regulering. Met name binnen het materieel en financieel domein en bij de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid is sprake van deregulering en autonomievergroting, terwijl in het onderwijskundig domein nadrukkelijker kwaliteitseisen worden gesteld. Daarnaast wordt voorzien in meer indirecte sturing, onder meer via de 56

omgeving van de onderwijsinstellingen (bedrijfsleven, gemeenten, onderwijsdeelnemer). Aan deze ‘beleidsmix’ zijn zowel risico’s als kansen verbonden; deze zijn niet voorbehouden aan bepaalde beleidsinstrumenten, -aspecten of -domeinen. Hieronder volgt een aantal voorbeelden van risico’s en kansen. Ze hebben betrekking op: -

combinaties van deregulerend en regulerend beleid binnen het onderwijskundig domein, de soms ondoelmatige deregulering of decentralisering van innovaties, deregulering op materieel en financieel terrein die soms zodanig wordt ingericht dat de beleidsruimte van instellingen per saldo wordt verkleind en de toenemende verantwoordelijkheid van instellingen voor de kwaliteitszorg enerzijds en een toename van toezicht, controle, rapportageverplichtingen en dergelijke anderzijds, waardoor de beleidsruimte van instellingen kan worden versmald.

Bestelsamenhang Onderwijskundige deregulering en een zekere autonomie van onderwijsinstellingen biedt kansen op variatie tussen instellingen en opleidingen, op maatwerk voor leerlingen en op onderwijsinnovaties. Hierop wordt in paragraaf 5.3.1 vanuit het perspectief van de instellingen nader ingegaan. Autonomie op onderwijskundig vlak kan echter ook ongewenste effecten hebben, denk bijvoorbeeld aan het verdwijnen van bepaalde opleidingen en het aanbieden van modieuze richtingen, beide als gevolg van keuzes van individuele instellingen. Wanneer de autonomie zich uitstrekt tot de onderwijsopbrengsten (de output-kant van het onderwijskundige beleidsdomein) kunnen er te grote verschillen ontstaan in kwaliteit, in leerwegen en in rechtsbedeling tussen leerlingen op verschillende scholen. Dergelijke risico’s voor een evenwichtig opleidingenaanbod, samenhang in het bestel en toegankelijk en doelmatig onderwijs kunnen worden teruggedrongen door macro-doelmatigheidstoetsen, invoering van landelijk geldende profielen, leerwegen, kernprogramma’s, kerndoelen, eindtermen en exameneisen.131 De afgelopen jaren is deze strategie ook gevolgd in het rijksbeleid. In het hoger onderwijs verdwijnt echter de huidige doelmatigheidstoets. Wat de andere genoemde maatregelen betreft is de uitkristallisering ervan nog gaande en lijkt op bepaalde punten bijstelling wenselijk. De kerndoelen staan in een enigszins gespannen verhouding tot de onderwijsvrijheid en de haalbaarheid van de kerndoelen blijkt niet voor alle leerlingen reëel. In de bve-sector is de ruimte die de overheid de instellingen laat wat betreft de onderwijskundige opbrengsten vrij ruim, waardoor een eenduidige operationalisering in het geding kan raken. Zo kunnen er bijvoorbeeld tussen bve-instellingen en actoren in hun omgeving (zoals de inspectie) verschillen zijn in definities van kwaliteit en toegankelijkheid. Ook de eindtermen leveren een operationaliseringsprobleem op, met name omdat niet alle eindtermen toetsbaar zijn. In dit soort situaties lijkt het beleidsinstrumentarium onvoldoende helder om er in de onderwijspraktijk mee te kunnen werken. Dit wil overigens niet per se zeggen dat nadere regulering noodzakelijk is (zie ook 5.1.2). Ondoelmatig innovatiebeleid vanwege vele overeenkomsten in lokale situaties Bij (onderwijskundige) innovatietrajecten wordt soms een gedereguleerde of gedecentraliseerde aanpak

131

Zie ook Leune, 1994, p.47-48. Hetzelfde wordt ook in onderwijssystemen elders gedaan. Bijvoorbeeld in Engeland en Wales is sprake van regulering met betrekking tot het curriculum en de invoering van nationale tests en examens (Van Amelsfoort & Scheerens (1997).

57

gevolgd. In bepaalde gevallen echter, met name wanneer er in de praktijk van het onderwijs veel overeenkomsten tussen instellingen en/of gemeenten blijken te zijn, is er het risico dat iedereen zelf het wiel gaat uitvinden. Uit een oogpunt van doelmatigheid zou in dergelijke gevallen een centrale regie de voorkeur verdienen. Kostenbewustzijn en doelmatigheid, of financiële krapte? Binnen het materieel en financieel domein is er naast deregulering (FBS, Londo/Velo, lump sum) ook sprake van regulerend beleid (bezuinigingen, budgetneutraliteit, inperking financiering tot bepaalde kwalificatieniveaus en leeftijdscategorieën). Beide bieden kansen voor een mogelijk toenemend kostenbewustzijn en meer doelmatigheid.132 Wat betreft deregulering worden bijvoorbeeld binnen de lump sum bepaalde budgetten automatisch als opslag toegekend in plaats van dat eerst een formulier moet worden ingevuld om voor de opslag in aanmerking te komen. Bovendien kan de besteding van de lump sum toegespitst worden op de eigen situatie van de onderwijsinstelling. Hoewel het primair onderwijs geen lump sum kent is er ook binnen deze sector een kans op een grotere doelmatigheid als gevolg van deregulering, zij het dat de doelmatigheid beperkt wordt door de scheiding tussen personele en materiële posten. Ook door de regulerende elementen binnen het materieel en financieel domein (bezuinigingen, budgetneutraliteit) kunnen het kostenbewustzijn en de doelmatigheid toenemen. In samenhang met het tegelijkertijd gevoerde dereguleringsbeleid ontstaat echter een beeld van ‘deregulering van de armoede.’ Bij verschillende beleidsontwikkelingen worden de slaagkansen van het beleid en een adequate invulling door de onderwijsinstellingen van de hen toegekende autonomie gefrustreerd doordat te weinig faciliteiten worden meegeleverd. Daarbij gaat het om faciliteiten in ruime zin: geld, gebouwen, materialen, invoeringstijd, professioneel kader, scholingsmogelijkheden en dergelijke. Overigens kunnen bezuinigingen zowel op gespannen voet staan met deregulerend beleid als met regulerend beleid. Sectoroverstijgende voorbeelden zijn schaalvergroting en arbo-beleid. Wanneer de faciliteiten voor de invoering daarvan beperkt zijn, komen de kosten (in ruime zin) voor rekening van de onderwijsinstellingen zelf. Dit kan van de instellingen dermate veel energie vergen dat men onvoldoende toekomt aan het benutten van de eigen autonomie en de inhoudelijk invulling daarvan. Voorbeelden uit het primair en voortgezet onderwijs zijn de invoering van WSNS, basisvorming en studiehuis. Veel instellingen ervaren problemen door onder meer beperkte ruimte voor nascholing. Ook kan gewezen worden op de invoering van ADV en klassenverkleining in een periode van toenemende krapte op de (onderwijs)arbeidsmarkt. In de bve-sector neigen instellingen er (uit financiële overwegingen) toe om hun onderwijs te extensiveren133 en leerlingen te laten instromen bij opleidingen die de meeste bekostiging opleveren (de beroepsopleidende leerweg (BOL) in plaats van bij de beroepsbegeleidende leerweg (BBL).134 Ook in het hoger onderwijs zijn diverse beleidsontwikkelingen doorgevoerd zonder daarbij te voorzien in voldoende randvoorwaarden. Voorbeelden zijn de operatie Kwaliteit en Studeerbaarheid en de

132

Zie Van Esch (1988), Ax et al (1995).

133


134


58

steeds veranderende regels voor de studiefinanciering; beide vormen een vrij hoge belasting voor de instellingen. Overigens is de invoering van de prestatiebeurs wel een effectief sturingsinstrument gebleken wat betreft het studietempo van studenten. De doelmatigheid is hierdoor verbeterd. Uit buitenlandse ervaringen blijkt dat ontoereikende middelen kunnen leiden tot een beperking van de autonomie van instellingen en tot afhankelijkheid van andere financiers, zoals onder meer het geval is in Hongarije, Vlaanderen en Engeland.135 Kwaliteitszorg en verantwoording Bij deregulering en versterking van de autonomie van instellingen wordt een toenemend belang gehecht aan kwaliteitszorg door de instellingen. De kwaliteitszorg en het afleggen van verantwoording vormen als zodanig geen knelpunt, ze passen ook bij de autonomievergroting van instellingen. Het verzamelen van gegevens aan de hand waarvan verantwoording kan worden afgelegd, levert niet alleen de overheid maar ook de instelling zelf informatie op over het functioneren en de bereikte resultaten. Het kwaliteitsbewustzijn en de kwaliteit kunnen hierdoor toenemen. In het hoger onderwijs is op dit vlak al veel ontwikkeld en in de bve-sector gaat men dezelfde richting op. Ook voor het primair en voortgezet onderwijs zijn er mogelijkheden (hoewel daar in mindere mate van deregulering en autonomievergroting sprake is). Er zijn echter ook knelpunten te noemen. Eén daarvan ligt in de reikwijdte van de instrumenten aan de hand waarvan verantwoording moet worden afgelegd. Terwijl bij deregulering vooral een outputgerichte regulering en controle past, heeft de verantwoording in de praktijk in toenemende mate betrekking op procesfactoren (denk bijvoorbeeld aan het integraal school- en instellingstoezicht). Met name wanneer de rijksoverheid hierbij direct of indirect op inhoudelijke wijze136 betrokken is kan een normerende werking uitgaan van de controle en verantwoording. De beleidsruimte van instellingen wordt dan feitelijk ingeperkt. Een ander knelpunt ligt in de wijze waarop de onderwijsinstellingen allerlei gegevens op verschillende manieren en in verschillende formats bij diverse instanties (gemeenten, Cfi, USZO/ABP, Inspectie, et cetera) moeten aanleveren. De bestuurlijke en administratieve belasting is hierdoor groot.137 In het primair en voortgezet onderwijs ervaart men de verplichtingen vanwege de kwaliteitswet als nuttig, maar ook als belastend. De werkdruk is toegenomen door onder meer het dereguleringsbeleid en de toegenomen verantwoordingsplicht. Dit heeft niet zozeer te maken met de inhoud van het beleid als wel met het gebrek aan faciliteiten, met name tijd.138 In de bve-sector zijn er veel rapportageverplichtingen. Zo moet men een uitgebreide deelnemersregistratie bijhouden en daarover aan drie instanties rapporteren. Diezelfde gegevens moeten worden verantwoord in de jaarrekening, maar moeten daarvoor eerst worden bewerkt. Naast een grotere belasting van de instellingen zijn er nog andere risico’s verbonden aan het afleggen van verantwoording. Hierop wordt in paragraaf 5.3.1 ingegaan.

135


136

Een andere, niet-inhoudelijke vorm van overheidsbetrokkenheid is procedureel van aard (zie paragraaf 6.2.1).

137

Beerends et al (2000), Karstanje, Droog & Bakker (2000), Polder et al (1998), Vrieze et al (1998).

138

Beerends et al (2000).

59

5.1.2 Reguleringsreflex Net als de meeste vernieuwingen heeft ook deregulering tijd nodig om de beoogde effecten te realiseren (implementatietijd). De neiging kan echter bestaan om via weten regelgeving te re-reguleren op het moment dat deregulering niet meteen het gewenste effect heeft. Deze reguleringsreflex kan voortkomen uit de rijksoverheid zelf, maar kan ook gevraagd worden door geledingen binnen de maatschappij of het onderwijs zelf. De neiging om bij (het vermoeden van) problemen in de onderwijspraktijk direct naar de rijksoverheid te kijken en vervolgens als overheid direct te reageren met nadere regels heeft een snelle toename van de regeldichtheid tot gevolg, ook in situaties waarin kaderstellende regels de bedoeling waren. Het risico van een te snelle reflex lijkt vooral op te treden in het primair en voortgezet onderwijs, de sectoren waarbij de overheidsverantwoordelijkheid het nadrukkelijkst is uitgewerkt, de autonomievergroting van instellingen relatief gering is en de profilering van de sector minder is ontwikkeld dan in de bve-sector en met name in het hoger onderwijs. In de bve-sector vormen de WEB en de vele daarop volgende nadere regels echter ook een duidelijk voorbeeld van een reguleringsreflex. Momenteel wordt op dit vlak terughoudendheid betracht. Zo wordt bijvoorbeeld wat betreft de gemeentelijke verantwoordelijkheid op het terrein van educatie in de nota Koers BVE nadrukkelijk gesteld dat de rijksoverheid de gekozen bestuurlijke inrichting op dit moment niet ter discussie wil stellen.139 Een ander voorbeeld van de neiging tot hernieuwde regulering is het landelijk beleidskader voor onderwijsachterstandenbeleid. Dit LBK heeft een werking van vier jaar, maar tussentijds is reeds besloten dat het na afloop moet worden bijgesteld omdat het beoogde lokale beleid (nog) niet voldoende van de grond lijkt te komen. Denkbaar is echter dat na de volledige werkingstijd van vier jaar tijd wél resultaten zijn geboekt. Nog een ander voorbeeld is dat van sponsoring. Niet alle onderwijsinstellingen houden zich momenteel aan het daarover gesloten convenant, hetgeen bij de rijksoverheid de reactie oproept om instellingen te verplichten in de schoolgids verantwoording af te leggen over hun sponsorbeleid. Denkbaar is echter ook dat de huidige praktijk, met of zonder convenant, geen rijksregelgeving noodzakelijk maakt. Een ingreep lijkt wel gerechtvaardigd op het moment dat sponsoring op gespannen voet komt te staan met de overheidsverantwoordelijkheid voor de bekostiging van het funderend onderwijs. In dergelijke situaties waarbij de overheidsverantwoordelijkheid in het geding is en die binnen verschillende beleidsdomeinen kunnen voorkomen, geldt ‘beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald.’ 5.2

Risico’s en kansen in verband met intermediaire actoren

Zoals is aangegeven in hoofdstuk 2 wordt in deze studie met de term ‘intermediaire actoren’ met name gedoeld op actoren onder het niveau van de wetgever/minister en boven het niveau van de (besturen van) onderwijsinstellingen. Daarmee verbonden risico’s en kansen worden hier besproken aan de hand van drie thema’s, namelijk substitutie-effecten bij deregulering (5.2.1) decentralisatie naar gemeenten (5.2.2) en de positie van de deelnemer (5.2.3).

139

Ministerie van OCenW, 2000, p.55.

60

5.2.1 Substitutie-effecten bij deregulering Bij substitutie-effecten gaat het om het verschijnsel dat andere instanties de regulerende plaats van het rijk innemen. In hoofdstuk 2 zijn drie typen instanties benoemd: actoren met formeel regelgevende taken, actoren met andere dan regelgevende bevoegdheden en taken maar die als regulerend worden ervaren, en actoren die door andere instanties dan de wetgever/bewindslieden zijn aangewezen (zoals door de onderwijsinstellingen zelf, denk bijvoorbeeld aan administratiekantoren).140 Substitutie-effecten zijn niet voorbehouden aan bepaalde beleidsinstrumenten, -aspecten of -domeinen.141 Wel komen ze met name voor in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector.142 In het hoger onderwijs is eerder sprake van zelfsturing via de vertegenwoordigende organisaties dan van regulering door andere instanties. Het zelfregulerend vermogen van de instellingen in het hoger onderwijs is (mede vanwege de schaal) doorgaans voldoende groot om actoren met een mogelijke regulerende werking - zoals branche-organisaties, marktpartijen en HBO-raad en VSNU - te weerstaan. De HBO-raad en de VSNU zijn door de instellingen zelf als belangenbehartigers aangewezen en vallen eerder onder de noemer van zelfregulering dan dat ze als externe regulerende actoren zijn aan te merken. In paragraaf 5.3.3 wordt hierop verder ingegaan. Verder wordt opgemerkt dat ook regulering door besturen en bovenschools management in dit verband als zelfregulering of interne regulering kan worden aangemerkt (zie ook het conceptueel model in hoofdstuk 2). Hierop wordt in paragraaf 5.3.3 nader ingegaan. Waar in het navolgende van (onderwijs)instellingen wordt gesproken, worden zowel de besturen als de daaronder vallende instellingen bedoeld. Het risico van substitutie-effecten is dat de beoogde autonomie van de onderwijsinstellingen niet gerealiseerd wordt en het beleid ondoelmatig is.143 Hieronder volgt een aantal voorbeelden van risico’s in relatie tot de inspectie van het onderwijs, onderwijskundig innovaties, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid en countervailing powers. Kansen van substitutie hebben onder meer te maken met innovatieve impulsen voor de onderwijsinstellingen en het voorkomen van grote verschillen tussen scholen. Ook deze voorbeelden worden hieronder kort uitgewerkt. Inspectie van het onderwijs Een eerste voorbeeld van substitutie betreft de inspectie van het onderwijs. Parallel aan de toenemende maatschappelijk aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteitsverantwoording is de inspectie de afgelopen jaren nieuwe methoden en maatstaven gaan ontwikkelen en toepassen, zoals bij

140

141

Instellingen wijzen een deel van hun beleidsruimte toe aan administratiekantoren en onderwijsbureaus (Boef-van der Meulen et al, 1993; Karsten, 1994; Karsten & Verbeek, 1995). Een trend lijkt te zijn dat instellingen bij (bestuurlijke) schaalvergroting het werk van de administratiekantoren weer in eigen hand nemen. Ze zijn ook niet voorbehouden aan het onderwijs; ook in andere sectoren van de samenleving komen substitutie-effecten bij deregulering en autonomievergroting voor (Van Amelsfoort & Scheerens, 1997).

142

Voor de bve-sector verwijst de minister naar deze ontwikkelingen met de termen re-regulering en juridisering (TK 2000-2001, 26 480, nr.5)

143

Zie ook Elte & Marx (1989), Vrieze (1998), Karstanje, Droog & Bakker (2000) en de beleidsnota Koers BVE (2000, p.67).

61

het Integraal Schooltoezicht (IST) en het Integraal Instellingstoezicht (IIT). In de door de minister beoogde Toezichtswet krijgt deze methodiek een wettelijke basis. De toetsingskaders en kwaliteitsstandaarden die de inspectie gebruikt gaan verder dan de criteria die in de bestaande wetgeving zijn opgenomen. Onder meer door de verwevenheid van controlerende en andere taken van de inspectie, door de lastige verhouding tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitskenmerken en door de openbaarheid van inspectiegegevens, gaat van de criteria die de inspectie hanteert een normatieve werking uit. Dit betekent dat de beleidsruimte die ontstaat bij vermindering en vereenvoudiging van de onderwijswet- en regelgeving, deels weer wordt ingevuld via de verbreding van het inspectietoezicht tot diverse kwaliteitsaspecten. Onderwijskundige innovaties Een ander voorbeeld van substitutie is de bij onderwijskundige innovaties (sterkere) afhankelijkheid van onderwijsinstellingen van externe instanties. Instellingen worden geacht het onderwijs te vernieuwen, kerndoelen te bereiken dan wel na te streven, leerlingvolgsystemen te hanteren, de mogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie te benutten en dergelijke. Om zulke onderwijskundige innovaties te realiseren zijn ze echter afhankelijk van uitgeverijen, andere productontwikkelaars en adviesbureaus, mogelijk meer dan binnen een gereguleerd stelsel. Hierdoor zijn de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting op klas- en leerlingniveau voor een belangrijk deel niet door de instellingen zelf te beïnvloeden. Overigens wordt de afhankelijkheid van externe instanties mede bepaald door het beleidsvoerend vermogen van de onderwijsinstelling. Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Een voorbeeld van substitutie-effecten binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid is de instelling van het Participatiefonds en Vervangingsfonds. De bedoeling van deze fondsen is om mogelijke negatieve gevolgen van het eigen beleid van instellingen te reduceren en te spreiden (solidariteitsgedachte). In de praktijk blijken de fondsen zowel beperkend als beschermend te werken, mede afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen en de financiële positie van de instellingen. In de loop der jaren blijken de instellingen steeds meer geneigd en in staat zelf hun verantwoordelijkheid en de bijbehorende risico’s te dragen. Na de bve-sector geldt dit momenteel ook voor het voortgezet onderwijs. Zo vervalt per 1 januari 2001 voor het voortgezet onderwijs de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds. Ook hieraan zitten echter weer kansen en risico’s. Het merendeel van de besturen is in staat om een financiële buffer op te bouwen, maar daar staat tegenover dat ook enkele instellingen grote financiële risico’s zullen lopen.144 Wanneer een selectief deel van de besturen binnen het Vervangingsfonds blijft, verzwakt het fonds door de geringere omvang en het type participanten. Een ander voorbeeld van substitutie-effecten binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid is het (toegenomen) gewicht van de vakcentrales bij cao-onderhandelingen. Via de CAO’s wordt de beleidsruimte van instellingen weer ingeperkt; zo hebben de vakcentrales bijvoorbeeld bij de afschaffing van de verplichting tot het hanteren van een afvloeiingslijst deze feitelijk gehand-

144

Voor 95% van de besturen is het aanleggen van een buffer van ±7,4% van de som van het coördinatieloon voldoende om risico’s in enig jaar op te vangen. Voor de overige 5% van de vo-besturen en de besturen die meer jaren achtereen te maken hebben met hoge vervangingslasten kunnen substantiële en mogelijk onoverkomelijke financieringsproblemen ontstaan (PriceWaterhouseCoopers, 2000).

62

haafd.145 Substitutie door countervailing powers Ook actoren in de omgeving van de instelling die bij deregulering als countervailing power door de overheid in hun positie zijn versterkt, kunnen voor instellingen een regulerende werking hebben. Met name in de bve-sector opereren diverse van dergelijke actoren, met soms negatieve gevolgen voor de beleidsruimte van instellingen. Meer in het algemeen kan gesteld worden dat de onderwijsinstellingen door de versterking van countervailing powers te maken kunnen krijgen met diverse tegenstrijdige verlangens, die mogelijkerwijs niet met elkaar zijn te verenigen en niet allemaal even relevant zijn. Dit betekent dat de versterking van countervailing powers beredeneerd en selectief moet gebeuren.146 (zie hiervoor verder 6.2.2). Kansen van substitutie Substitutie-effecten zijn niet altijd negatief, substitutie biedt ook bepaalde kansen. Zo kunnen overlegen samenwerkingsverbanden nieuwe contacten en innovatieve impulsen voor individuele instellingen betekenen, bijvoorbeeld bij het lokaal onderwijsbeleid en WSNS. Intermediaire actoren kunnen ook een buffer-functie hebben tegen een mogelijk doorschietende autonomie en te grote verschillen tussen instellingen (cao-partners, Vervangingsfonds, Participatiefonds). Bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsvoorwaarden kunnen vakbonden via een uniformerende insteek verschillen tussen rijke en arme schoolbesturen afzwakken147 en de rechtsbescherming van het personeel bewaken.148 Ook het Vervangingsfonds en Participatiefonds vlakken verschillen tussen instellingen af. Verder kunnen intermediaire actoren bij een nog onvoldoende beleidsvoerend vermogen van instellingen tijdelijk het ‘gat’ tussen rijksregulering en instellingsautonomie invullen, totdat de instellingen zelf voldoende in staat zijn hun autonomie adequaat in te vullen.149 Dit kan op een als regulerend ervaren manier, maar ook in ondersteunende zin. Voorbeelden van instanties die in de praktijk door de onderwijsinstellingen vooral als ondersteunend worden ervaren, zijn de procesmanagements voor het primair en voortgezet onderwijs, de besturenorganisaties, de BVE-raad, de HBO-raad en de VSNU. 5.2.2 Decentralisatie naar gemeenten Met name in het primair en voortgezet onderwijs, maar ook in de bve-sector krijgt een deel van de vermindering van rijksregelgeving (en andere instrumenten op dat niveau) vorm via decentralisatie naar gemeenten. Naarmate meer verantwoordelijkheden bij de gemeenten komen te liggen, worden goede condities op dat niveau belangrijker voor de beoogde effecten op het onderwijs. Verschillen tussen 145

Van den Berg et al (1996), Inspectie van het onderwijs (1991), Van Ojen et al (1992), Van Schoonhoven (1999), Vrieze et al (1999).

146

Van Wieringen, 1996, p.179-181.

147

Karstanje, Droog & Bakker (2000).

148

.

149

Noorlander en Stege (2000) wijzen er op dat volledige autonomie van universiteiten een negatief effect kan hebben op de rechtsbescherming van het personeel. Zie Elte & Marx, 1989, p.36

63

gemeenten zullen bij decentralisatie meer dan voorheen doorwerken in de onderwijsinstellingen. Op deze verschillen wordt hieronder nader ingegaan. Ook komen het toenemende overleg tussen gemeenten en instellingen en de aan decentralisatie verwante verzelfstandiging van het openbaar onderwijs aan bod. Verschillen tussen gemeenten Kansen van decentralisatie liggen onder meer in uitdagingen voor gemeenten om zich actief bezig te houden met onderwijsbeleid, in mogelijkheden voor een grotere betrokkenheid van de gemeente en in grotere doelmatigheid, dit laatste vanwege de mogelijkheden voor een situatiespecifiek lokaal beleid en kortere lijnen tussen lokale overheid en instellingen. Voorbeelden kunnen gegeven worden op het terrein van huisvesting (in po, vo en bve-sector) en de onderwijsverzorging, maar ook in het verband van de ontwikkeling van de brede school en de voorschool (met convenanten en ontschotting van budgetten), samen met lokale en regionale partners van buiten het onderwijs. Of de beoogde positieve effecten van decentralisatie optreden, hangt in belangrijke mate af van de condities op lokaal niveau. Verschillen tussen gemeenten die vóór het recente decentralisatiebeleid bestonden, worden nadrukkelijker van belang. Daarnaast kunnen nieuwe verschillen tussen gemeenten ontstaan, voortkomend uit verschillen in de manier waarop de nieuwe verantwoordelijkheden worden opgepakt. Eén van de punten waarop lokale condities voor effectieve decentralisatie kunnen verschillen is het beleidsvoerend vermogen bij de gemeenten. Bij een deel van de (deel)gemeenten is dit vermogen (nog) weinig ontwikkeld, onder meer doordat men nog te zeer gericht is op uitvoering van opgelegd beleid.150 Wanneer gemeenten bij decentralisatie van het beleid niet voldoende weten hoe ze met hun beleidsruimte moeten omgaan, is de uitvoerbaarheid van het door het rijk beoogde beleid gering. Dit risico kan binnen diverse beleidsdomeinen optreden. Voorbeelden zijn de uniforme GOA-plannen151 en de terughoudendheid van gemeenten om meerjarige raamovereenkomsten af te sluiten met ROC’s.152 Overigens verschillen gemeenten niet alleen in de mate van beleidsvoerend vermogen maar ook in de wijze waarop zij beleid voeren de beleidsruimte benutten. Zo zijn er bijvoorbeeld naast sterk regulerende en centralistische gemeenten ook gemeenten waarin veel wordt overlegd met instellingen en waar ruimte is voor het eigen beleid van instellingen. Uit buitenlandse ervaringen (Vlaanderen, Hongarije, Nordrhein-Westfalen en Denemarken) blijkt dat decentralisatie naar gemeenten ertoe kan leiden dat tussen de instellingen verschillen ontstaan in de mate van autonomie.153 Een ander voorbeeld van verschillen tussen gemeenten die gevolgen kunnen hebben voor de positie van de onderwijsinstellingen betreft de financiële situatie van gemeenten. Zo kunnen op het terrein van de huisvesting, het leerlingenvervoer, het zwemonderwijs en de onderwijsondersteuning rijkere gemeenten meer mogelijkheden bieden dan gemeenten met minder financiële armslag. Ook dit wordt bevestigd

150

De benodigde aanpassing van traditioneel nog bureaucratisch ingestelde beleidsafdelingen wordt in de praktijk onder meer belemmerd door rechtspositionele aspecten bij de gemeentelijke overheid.

151

Turkenburg (2000).

152


153


64

door internationaal vergelijkend onderzoek.154 Overleg tussen gemeente en instellingen Naarmate meer rijksbeleid wordt gedecentraliseerd neemt het voeren van lokaal overleg tussen gemeenten en instellingen toe. Dit toenemende overleg houdt bepaalde risico’s in. Met name voor kleine instellingen kosten de verplichte en/of noodzakelijke overlegverbanden verhoudingsgewijs veel tijd in relatie tot hun beschikbare tijd, maar ook in relatie tot hun feitelijke inbreng en de opbrengsten. Hierdoor dreigt leegloop bij de besturen, met name wanneer deze uit vrijwilligers bestaan. Overigens vormen ook de toegenomen (financiële) risico’s die met autonomievergroting gepaard gaan een reden voor leegloop bij instellingsbesturen (zie 5.3.1). Verzelfstandiging van het openbaar onderwijs In verband met decentralisatie wordt in veel gemeenten het openbaar onderwijs verzelfstandigd. Ook hieraan zijn risico’s en kansen verbonden. Zo is er het risico van een grotere afstandelijkheid van gemeenten, met name ten opzichte van het openbaar onderwijs. Tegelijkertijd is er - door het wegvallen van de dubbele pet van bestuurder van het openbaar onderwijs en voerder van lokaal onderwijsbeleid de kans op een betere positionering van de gemeente om een meer integraal lokaal onderwijsbeleid te voeren, met een uniform regime voor zowel openbaar als bijzonder onderwijs. Verder zijn er kansen voor het openbaar onderwijs zelf om een meer eigen gezicht te ontwikkelen, onafhankelijker van de lokale politieke situatie. 5.2.3 De positie van de deelnemer Door de veranderende verhoudingen tussen overheid en instellingen is ook de positie van de deelnemer veranderd. Blijvend echter is het belang van de deelnemer bij een kwalitatief goed en toegankelijk onderwijs. Beide zijn voorwaarden om als onderwijsdeelnemer goed te functioneren en tot goede prestaties te komen. De afgelopen jaren is positie van de deelnemer versterkt via instrumenten als medezeggenschap, schoolgids, studentenstatuut, onderwijsovereenkomst, onderwijs- en examenregeling en klachtrecht. Zoals aangegeven is in hoofdstuk 4 treden bij de medezeggenschap steeds meer spanningen op, onder meer in relatie tot de personeelsgeleding in de medezeggenschapsraad en vanwege de toenemende schaal van instellingen. De overige instrumenten komen vooralsnog niet goed uit de verf. Het beleid terzake is ook nog maar van vrij recente datum en heeft nog weinig kans gehad om uit te kristalliseren. Desalniettemin zijn er aanwijzingen voor een te sterke regulering en bureaucratie op dit vlak. Al met al is momenteel de versterking van de positie van de deelnemer in de praktijk beperkt. Net als andere actoren in de omgeving van de instelling die bij deregulering als countervailing power worden opgevoerd staat de onderwijsdeelnemer in een afhankelijkheidspositie ten opzichte van de instelling, hetgeen het functioneren als countervailing power belemmert. 5.3

Risico’s en kansen wat betreft de instellingen

Risico’s en kansen die te maken hebben met de autonomievergroting van onderwijsinstellingen worden

154


65

in deze paragraaf besproken aan de hand van de thema’s autonomie en beleidsvoerend vermogen (5.3.1), autonome instellingen en de verantwoordelijkheid van de overheid (5.3.2), interne organisatie (5.3.3) en aspecten op sectorniveau (5.3.4). 5.3.1 Autonomie en beleidsvoerend vermogen De slaagkansen van de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting zijn in belangrijke mate afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen binnen de instellingen. Wanneer dit vermogen onvoldoende aanwezig is, zijn instellingen niet in staat hun autonomie op een adequate wijze te benutten en op een goede manier om te gaan met de grotere beleidslast die als gevolg van deregulering bij de onderwijsinstellingen terecht komt. Ook de in toenemende mate zelf te dragen financiële risico’s vormen een belasting voor de besturen en instellingen, en worden met name bij een onvoldoende beleidsvoerend vermogen als negatief ervaren. Wat betreft het beleidsvoerend vermogen is het van belang onderscheid te maken tussen het bestuur en de daaronder vallende instellingen. Sommige besturen staan op afstand van de instellingen en beperken zich tot het houden van toezicht. Naast toezichthoudende, kwaliteitsbewakende besturen (en Raden van Toezicht) kunnen beleidsvoerende (of beleidsvormende) besturen worden onderscheiden. Het bestuur bepaalt het beleid en de instellingen voeren dit uit. Deze beleidsvoerende besturen komen met name in het primair en voortgezet onderwijs voor. Het gaat daarbij veelal om grote besturen, die de instellingen veel werk uit handen kunnen nemen, maar tegelijkertijd ook veel beleidsruimte claimen waardoor er op instellingsniveau weinig beleidsruimte overblijft. Kleine besturen laten vaak meer over aan de instellingen. Dan hangt het van het beleidsvoerend vermogen van de instelling af of de autonomie wordt ingevuld. Een onvoldoende beleidsvoerend vermogen kan voortkomen uit een onvoldoende professionele ontwikkeling en een gebrek aan bij- en nascholing. In de bve-sector speelt bijvoorbeeld dat bij de ver doorgevoerde schaalvergroting bij een deel van de instellingen nog onvoldoende deskundigheid beschikbaar is om de grote ROC’s te kunnen aansturen.155 Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat de deskundigheid die voorheen op landelijk niveau beschikbaar was, bij deregulering verloren is gegaan, of althans niet in de instellingen is terecht gekomen. Verder heeft men in onderwijsinstellingen vaak ook een onjuist beeld van de autonomie waarover men beschikt. Het idee heerst dan men weinig ruimte heeft, terwijl formeel gezien de ruimte groot is. Dit is onder meer te zien bij instellingen die zich laten aansturen door actoren die formeel niets over hen te zeggen hebben. Ook speelt mee dat regels in de hoofden van mensen blijven zitten; de benodigde cultuurverandering verloopt langzaam. Benutting van de beleidsruimte is vooral aan de orde in instellingen die daar ook al eerder mee bezig waren. In dit verband kan ook worden opgemerkt dat de wil tot autonomie en eigen verantwoordelijkheid niet altijd voldoende aanwezig is. Een van de risico’s van een onvoldoende beleidsvoerend vermogen is dat instellingen een vergroting van de autonomie aanwenden om innovaties af te remmen en de status quo te handhaven (conservatis-

155

Van Esch & Vrieze et al (1998), Vrieze & Laemers et al (199), Vrieze & Van Esch (1999).

66

me).156 In dergelijke situaties waarin de instellingen niet zelf tot vernieuwingen weten te komen, is externe sturing nodig om ze alsnog in beweging te krijgen. Die externe impuls kan afkomstig zijn van de rijksoverheid of van andere actoren, bijvoorbeeld gemeenten of instellingen voor onderwijsverzorging. Bij te zwakke impulsen bestaat het risico dat deze niet of gedeeltelijk tot de onderwijsinstellingen doordringen; een te nadrukkelijke externe druk brengt echter weer het risico van passiviteit van de instellingen mee. Dit risico geldt waarschijnlijk vooral voor het primair en voortgezet onderwijs. In het hoger onderwijs wordt namelijk de hypothese dat bij meer onderwijskundige overheidsregulering het innovatief vermogen van instellingen afneemt, niet bevestigd.157 Hiertegenover staan kansen die autonomie biedt om de eigen identiteit van instellingen te versterken en meer variatie tussen instellingen te realiseren. Die variatie kan nuttig zijn om aan te sluiten bij de omgeving, denk aan specifieke kenmerken van de leerlingpopulatie, nieuwe doelgroepen en behoeften vanuit de arbeidsmarkt. De mate waarin instellingen een eigen karakter accentueren hangt voor een belangrijk deel af van de formele ruimte die ze daartoe hebben, maar ook van de eigen capaciteiten binnen de organisatie. Deregulering en autonomievergroting bieden verder ook kansen op innovatie.158 Eventueel kunnen de ontwikkelende competenties en waarden later weer centraal gebundeld worden. Voorbeelden binnen het onderwijskundige domein zijn onderwijs op maat, bepaalde werkwijzen en concepten die in een aantal onderwijsvoorrangsgebieden zijn ontwikkeld (zoals KEA) en de onderwijsmonitor voor lokaal onderwijsbeleid aan de hand waarvan goede initiatieven kunnen worden opgespoord en verspreid. Zo ook biedt de WEB met de kwalificatiestructuur de bve-instellingen veel beleidsruimte om zelf hun primaire proces in te vullen en levert daarmee ook mogelijkheden voor innovatie en maatwerk. In 5.1.1 is echter al aangeven dat mogelijk de ruimte ten aanzien van de onderwijskundige opbrengsten te veel onduidelijkheid oplevert, bijvoorbeeld waar het gaat om de definitie van kwaliteit en toegankelijkheid en de toetsing van eindtermen. Een sectoroverstijgend voorbeeld van innovatie vormt de regionale samenwerking tussen instellingen voor hoger beroepsonderwijs, bve-instellingen en instellingen voor primair en voortgezet onderwijs in het kader van ICT-beleid. Nog een voorbeeld, maar dan in een regulerend verband, is de verbetering van lesmethoden doordat men vanwege de kerndoelen (outputgerichte regulering) nieuwe methodes is gaan aanschaffen en is gaan nadenken over het handelen als leerkracht en over de eigen doelen van de school. Hoewel niet met zekerheid valt vast te stellen in hoeverre kerndoelen en veranderde lesmethoden een oorzaak zijn, kan wel worden geconstateerd dat toetsscores zijn verbeterd (PPON rekenen). Naast kansen heeft deregulering, in relatie tot schaalvergroting, ook risico’s als het gaat om innovatie en variatie. Als instellingen groter worden betekent dit dat de ruimte om te innoveren via de stichting van nieuwe scholen en de concurrentie tussen instellingen afneemt, aangezien grote instellingen binnen een regio het karakter van een monopolie kunnen krijgen. Deregulering zal in eerste instantie

156

Leune, 1994, p.49-50.

157

Jenniskens (1997).

158

Van Vught (1994) beargumenteert voor het hoger onderwijs dat overheidsregulering die zich beperkt tot supervisie en die instellingen veel ruimte biedt, stimulerend werkt voor het innovatief gedrag van instellingen.

67

resulteren in meer variatie, maar daarna kan de variatie afnemen.159 De aangegeven mogelijkheden wat betreft variatie tussen instellingen en innovatie kunnen de doelmatigheid, doeltreffendheid en toegankelijkheid van het onderwijs ten goede komen. Naast een voldoende zelfregulerend vermogen van de betrokken actoren is ook een goede uitvoerbaarheid van hetgeen aan deze actoren in handen wordt gegeven een voorwaarde waaraan moet worden voldaan om positieve effecten te realiseren. 5.3.2 Autonome instellingen en de verantwoordelijkheid van de overheid Naast voordelen zijn er aan de autonomie van instellingen en aan variatie tussen instellingen ook risico’s verbonden. Deze treden met name op wanneer de ‘eigenheid’ van de instelling zich niet beperkt tot domeinen als de bestuurlijk-organisatorische inrichting en de schoolcultuur, maar zich uitstrekt tot de opbrengsten van het onderwijs (de output-kant van het onderwijskundige domein). Hierop is in paragraaf 5.1.1 al vanuit het perspectief van de overheid ingegaan. De rijksoverheid probeert op verschillende manieren deze risico’s in te dammen. Ook daarbij kunnen echter weer ongewenste effecten optreden. Hieronder wordt ingegaan op risico’s en kansen in verband met output-financiering, output-verantwoording, het opheffen en starten van opleidingen en oneigenlijk gebruik van middelen. Output-financiering Bve-instellingen worden in toenemende mate gefinancierd op basis van uitstroom van gekwalificeerde onderwijsdeelnemers. De doelmatigheid kan hierdoor worden bevorderd, maar ook zijn er risico’s, met name voor de doeltreffendheid van het onderwijs. Zo is er bijvoorbeeld denkbaar dat selectie aan de poort optreedt en dat deelnemers een kwalificatie krijgen terwijl ze eigenlijk niet aan de eisen voldoen. In het hoger onderwijs geldt het regime van output-financiering al langer. In aanzet gelden hier dezelfde risico’s als in de bve-sector, zij het dat in het hoger onderwijs een corrigerende werking via andere wegen (kwaliteitszorg) al verder is ontwikkeld. Output-verantwoording Een aan het thema output-financiering verwant thema is output-verantwoording. Zoals in 5.1.1 al is genoemd past het afleggen van verantwoording bij een toenemende autonomie van instellingen. Gegevens over de eigen instelling, waaronder output-gegevens, zijn niet alleen van belang voor de overheid en omgeving van instellingen, maar kunnen ook door de instellingen zelf worden gebruikt bij hun kwaliteitsbeleid. In 5.1.1 is al gewezen op de belasting die het produceren van gegevens voor de instellingen betekent. Daarnaast zijn er ook nog andere risico’s.160 Naarmate instellingen meer gegevens moeten opleveren over de resultaten die ze met hun leerlingen en studenten bereiken (schoolgids, kwaliteitskaart), naarmate die gegevens meer in de openbaarheid komen en naarmate de instellingen meer met elkaar moeten concurreren om leerlingen en studenten, wordt het belang van goede uitstroom-gegevens groter. Het risico kan dan ontstaan dat instellingen hun uitstroom-gegevens manipuleren, bijvoorbeeld in het primair onderwijs door te gaan oefenen met CITO-toetsen en in het voortgezet onderwijs door 159

Van Wieringen, 1996, p.181.

160

Zie ook Leune, 1994, p.44-49.

68

relatief hoge cijfers te geven bij schoolonderzoeken. De feitelijke capaciteiten van leerlingen zijn dan lager dan hun diploma aangeeft. Bovendien ontstaan er verschillen tussen scholen wat betreft de feitelijke waarde van de diploma’s. Ook ontstaat er het risico van selectie aan de poort, zowel naar capaciteiten als naar sociaal-economische en/of etnische achtergrond. Dit risico is momenteel vooral in het primair en voortgezet onderwijs actueel en is groter naarmate instellingen meer met elkaar in een concurrentieverhouding staan. Het gevolg kan zijn dat ‘sterkere’ scholen steeds de ‘betere’ leerlingen weten te trekken en de ‘zwakkere’ instellingen steeds meer zijn aangewezen op een ‘zwakkere’ leerlingpopulatie. De sterke scholen hebben daar een toenemend voordeel bij en de zwakke een navenant nadeel. Verwant aan het risico van toenemende selectiviteit is het risico van verminderde solidariteit tussen instellingen bij een toenemende concurrentie. Dit risico is groter naarmate de verschillen binnen een sector groter zijn (zie ook paragraaf 5.3.4). Dit is vooral het geval in het primair en voortgezet onderwijs, met bijvoorbeeld verschillen in grootte, denominatie, tradities en regiokenmerken. Zo is denkbaar dat men bij schaalvergroting fusies met zwakkere instellingen uit de weg gaat. Ook is denkbaar dat denominatieve verschillen regionale samenwerking tussen instellingen belemmeren. Opleidingen opheffen of starten Een ander risico is dat instellingen bij een grote autonomie binnen het onderwijskundige domein bepaalde opleidingen sluiten, bijvoorbeeld uit kostenoverwegingen en/of bij een geringe belangstelling. Denkbaar is dat daardoor opleidingen binnen de Nederlandse situatie verdwijnen. Ook denkbaar is dat instellingen voor studenten aantrekkelijke nieuwe opleidingen beginnen zonder dat goed duidelijk is of de arbeidsmarkt er behoefte aan heeft. In beide gevallen is het instellingsbeleid wel in het belang van de instelling zelf, maar treedt een spanning op met het macro-belang van een breed en bij de arbeidsmarkt aansluitend onderwijsaanbod en de overheidsverantwoordelijkheid terzake. Oneigenlijk gebruik van middelen Bij toenemende autonomie binnen het materieel en financieel domein treedt het risico op van een oneigenlijk gebruik van bevoegdheden en middelen.161 Onderwijsinstellingen zijn calculerende organisaties die zich niet zozeer richten op de belangen van het onderwijsstelsel als geheel, maar op het voortbestaan van de eigen organisatie. Denkbaar is dat instellingen bij het realiseren en bewaken van deze continuïteit de door het rijk geboden middelen niet steeds op de bedoelde manier inzetten. Dit risico is groter naarmate de instellingen over meer autonomie beschikken. Voorbeelden zijn het vermengen van reguliere en commerciële geldstromen, koppelverkoop van reguliere opleidingen en contractonderwijs, (negatieve) afwijkingen van de vastgestelde duur en omvang van opleidingen en het opwerpen van belemmeringen met betrekking tot afstudeerregelingen voor studenten (hoge eisen, weinig publiciteit).

161

Leune, 1994, p.46-47.

69

5.3.3 Interne organisatie Interne regulering en verstaffing Bij een toenemende autonomie wordt er vaak in toenemende mate intern gereguleerd door de hoogste geledingen binnen de organisatie: het bestuur, bovenschools management en het management van de instellingen. De beleidsruimte van de onder het bestuur vallende instellingen wordt ingeperkt door hogere geledingen en zo ook kan de beleidsruimte van geledingen binnen de instelling worden ingeperkt door het management. Vaak gaat met toenemende interne regulering een groei van de beleids- en beheersorganisatie en een toenemende gerichtheid op secundaire processen (huisvesting, bekostiging, personeel) gepaard. Ook bij schaalvergroting ontstaan vaak extra lagen binnen de instellingen en neemt het aantal interne regels toe. Een toenemende aandacht voor beheer en andere secundaire processen kan overigens zowel oorzaak als gevolg zijn van een onvoldoende inhoudelijke gerichtheid. In het eerste geval gaat verhoudingsgewijs te veel energie zitten in secundaire processen en raakt daardoor het primaire proces in de knel. In het tweede geval heeft men onvoldoende onderwijsinhoudelijke ideeën en vlucht men in een focus op secundaire processen. De verstaffing is te zien aan een verschuiving in de formatieve verhouding tussen onderwijspersoneel en onderwijsondersteunend personeel; de tweede groep groeit ten opzichte van de eerste. De (hogere) kosten van de beleids- en beheersorganisatie verdienen zich hoogstens indirect terug via (verbeteringen van) het onderwijs op klas- en leerlingniveau. Denkbaar is ook dat de professionele autonomie van docenten wordt ingeperkt door andere actoren binnen hun eigen organisatie en dat voor hen het verschil met een door het rijk gereguleerde situatie gering is. Een kans die verbonden is aan interne (re)regulering is dat binnen de instelling een op de situatie afgestemde verdeling van bevoegdheden en middelen wordt gevonden. Door een situatiespecifieke inzet van middelen, op grond van gerichte keuzes, kunnen de kosten van beleid en beheer relatief gering zijn ten opzichte van de (onderwijs)opbrengsten. Door een dergelijk maatwerk neemt de doelmatigheid toe. Weerstand binnen instellingen Een risico schuilt in het gegeven dat management en personeel van instellingen verschillen in visie op de benodigde ontwikkelingen, of daarin gaan verschillen. De ‘afstand’ tussen management (beheer) en personeel) neemt toe doordat instellingen in toenemende mate een bovenschools management invoeren.162 Wanneer een relatief groot beleidsvoerend vermogen van het management niet gepaard gaat met een voldoende toerusting van het personeel, kunnen nieuwe ontwikkelingen op interne weerstand stuiten.163 Ook de (her)verdeling door het management van de financiële middelen kan binnen de instelling op verzet stuiten, meer dan wanneer deze verdeling door de rijksoverheid wordt bepaald.164 Naast deze verschillen zijn er ook verschillen tussen management en personeel in relatie tot de

162

Majoor (2000).

163

McDaniel & De Vries (1995).

164

Brandsma & Goedegebuure (1995).

70

onderscheiden domeinen waarop deregulering aangrijpt. Deregulering inzake het domein van de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, het bestuurlijk organisatorisch domein en het materieel en financieel domein grijpt aan bij het management van instellingen en kan de positie van het management versterken, waardoor vervolgens het beleidsvoerend vermogen van de instelling toe kan nemen. Deregulering binnen het onderwijskundige domein grijpt aan bij het personeel en kan de positie van het personeel versterken. Als de positie van zowel management als personeel sterker wordt, verandert de balans tussen beiden weliswaar weinig, maar neemt de spanningsverhouding tussen beiden toe. Dit kan een negatief effect hebben op het beleidsvoerend vermogen van de instelling.165 5.3.4 Aspecten op sectorniveau Interne samenhang en profilering van sectoren Een voldoende interne samenhang van elk van de onderwijssectoren kan worden gezien als voorwaarde om op landelijk niveau als goede gesprekspartner van de rijksoverheid te fungeren. Wanneer een sector zich duidelijk weet te profileren zijn er meer kansen op invloed op het beleid. Met name het hoger onderwijs en in de voetsporen daarvan recent ook de bve-sector, zijn sectoren waar deze situatie zich voortdoet. In het verlengde daarvan is denkbaar dat met name bij een zich sterk profilerende sector als het hoger onderwijs de zelfregulering op sectorniveau beperkingen vormt voor de autonomie van de afzonderlijke instellingen. In bepaalde gevallen kunnen de HBO-raad en de VSNU door de instellingen als regulerend worden ervaren, met name wanneer besluiten worden genomen die niet in het belang zijn van een individuele instelling. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan afspraken die binnen landelijke kaders worden gemaakt over de spreiding van het opleidingenaanbod, dit vanuit een oogpunt van gewenste doelmatigheid. Dergelijke afspraken kunnen op gespannen voet staan met de beleidsruimte van afzonderlijke instellingen en opleidingen. Overigens is er in het hoger onderwijs, maar ook wel in andere sectoren, regelmatig gedereguleerd onder de voorwaarde dat de instellingen op sectorniveau tot zelfregulering overgaan. Een voorbeeld vormt het toenemende aandeel van convenanten in het onderwijsbeleid. Met name in het primair en voortgezet onderwijs is denkbaar dat door een relatief geringe interne samenhang en profilering de mogelijkheden te klein zijn om als sector weerwoord te bieden tegen voorgenomen overheidsbeleid. Het risico bestaat dan bijvoorbeeld dat bepaalde regulerende maatregelen doorgang vinden die een grote planlast tot gevolg hebben of die grote effecten op de werkvloer hebben. Een voorbeeld van dat laatste is de verplichting een andere school te zoeken voor leerlingen die van school verwijderd worden. Hierdoor blijven leerlingen langer op hun oude school dan wenselijk kan worden geacht vanuit het perspectief van de school. De kansen op samenhang binnen een sector en de kansen op profilering zijn groter naarmate er meer overeenkomsten zijn tussen de instellingen. De condities daarvoor zijn momenteel het meest aanwezig in het hoger onderwijs. In de bve-sector zijn de afgelopen jaren de verschillen tussen instellingen afgenomen, maar in het primair en voortgezet onderwijs zijn ze verhoudingsgewijs groot. In deze laatste twee sectoren kan worden gesignaleerd dat de koepelorganisaties die zowel voor het primair als voortgezet onderwijs werken, instellingen verenigen die feitelijk vrij sterk onderling verschillen.

165

Elte & Marx (1989).

71

Instellingen voor voortgezet onderwijs hebben gemiddeld genomen een groter beleidsvoerend vermogen en een grotere schaal. Op het moment dat hun koepelorganisatie zich oriënteert op zowel primair als voortgezet onderwijs, is denkbaar dat de resulterende visie van de koepel niet optimaal is toegespitst op de mogelijkheden in het voortgezet onderwijs. Imago van het onderwijs Deregulering en autonomievergroting kunnen positief uitwerken op de professionele ontwikkeling en op de aantrekkelijkheid en het imago van het beroep. Autonomievergroting biedt meer ruimte voor het professionele oordeel van leraren, mits deze ruimte niet te sterk wordt ingeperkt door het afleggen van rekenschap en verantwoording.166 Daarnaast neemt de individuele autonomie van leraren af als scholen als gevolg van autonomievergroting meer een eigen beleid gaan voeren. De collegiale cultuur binnen de onderwijsinstelling kan dan worden versterkt.167 Tegelijkertijd zijn de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting mede afhankelijk van de wijze waarop leraren hun nieuwe verantwoordelijkheden zien. Een risico is dat het voeren van beleid binnen een deel van de onderwijsinstellingen bemoeilijkt wordt doordat leraren zich terugtrekken in de eigen klas. Leraren doen dat doordat zij buiten de eigen klas onder meer in aanraking komen met regels, procedures en vergaderingen die veel tijd kosten en hun individuele autonomie beperken.168 Tevens ervaren de leraren een taakverzwaring in hun beroep, dit als gevolg van de externe verantwoording die zij af moeten leggen, de vernieuwingen waar zij mee om moeten gaan en de schaalvergroting die resulteert in meer overleg.169 Ook het huidige arbeidsvoorwaardenbeleid en het gebrek aan middelen voor nascholing vormen belemmerende factoren om daadwerkelijk aan de professionalisering van leraren toe te komen. 5.4

Afsluiting

Uit dit hoofdstuk blijkt dat veel van de gesignaleerde kansen en risico’s kanten van dezelfde medaille zijn: -

De combinatie van regulerend en deregulerend overheidsbeleid kan gunstig of ongunstig uitpakken. Het overheidsbeleid kan te snel of te langzaam reageren op mogelijk dreigende negatieve effecten van het beleid en kan te weinig of voldoende tijd laten aan de instellingen en de sectoren om hun beleidsvoerend vermogen te ontwikkelen (implementatietijd).

166

Van Wieringen (1996).

167

Karstanje, (te verschijnen), Majoor, (2000). Ook het omgekeerde is het geval. Indien sprake is van regulering en instellingen in mindere mate een eigen beleid kunnen voeren, neemt de individuele autonomie van docenten toe. In Nordrhein-Westfalen leidt de grote invloed van de rijksoverheid op het nationale curriculum tot een sterke autonomie van de docenten (Karstanje, te verschijnen).

168

Rinnooy Kan et al (2000), Vrieze, Van Gennip & Van Pruissen (1995).

169

Vrieze, Van Gennip & Van Pruissen (1995).

72

-

-

Intermediaire actoren kunnen via substitutie-effecten zowel de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting frustreren als ondersteunen. De effecten van decentralisatie naar gemeenten hangen sterk samen met het beleidsvoerend vermogen van de lokale overheden en andere randvoorwaarden. Op analoge wijze als bij de gemeenten is een adequate benutting van de verkregen autonomie door de onderwijsinstellingen afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen en andere randvoorwaarden. De instellingen verschillen op deze punten, zowel binnen sectoren als tussen sectoren. Over het algemeen voldoet het hoger onderwijs het meest aan de condities voor succesvolle deregulering en autonomievergroting. In het primair en voortgezet onderwijs zijn zowel de deregulering en autonomievergroting als de condities voor benutting van de autonomie het minst ver ontwikkeld. Op sectorniveau kan een voldoende interne samenhang en profilering van de onderwijssectoren bijdragen aan het vermogen als sector een inbreng te hebben bij de totstandkoming van rijksbeleid.

In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op mogelijkheden en condities voor succesvolle deregulering.

73

6

MOGELIJKHEDEN VOOR DEREGULERING

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op mogelijkheden voor ‘deregulering met beleid.’ Aanhakend bij de risico’s en kansen die in hoofdstuk 5 zijn genoemd komen met name mogelijkheden aan bod om binnen een deregulerende context negatieve effecten van het beleid te verminderen en positieve effecten te bevorderen. Daarbij kan het gaan om mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid als zodanig, maar ook om mogelijkheden om betere condities te scheppen voor succesvolle uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld. Mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid komen aan de orde in paragraaf 6.1. Deze paragraaf sluit vooral aan op de risico’s en kansen zoals genoemd in paragraaf 5.1. Aan de orde komen het analyseren van beleidssituaties, het benoemen van kerntaken en het waarborgen van het publiek belang. Mogelijkheden om betere condities te scheppen voor succesvolle uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld komen aan de orde in paragraaf 6.2. Deze paragraaf sluit aan bij de risico’s en kansen zoals genoemd in de paragrafen 5.2 en 5.3. Aan de orde komen het ordenen en bewaken van processen, het versterken van de positie van countervailing powers, het versterken van het beleidsvoerend vermogen van besturen en instellingen en het bevorderen van samenwerking en zelfsturing. Paragraaf 6.3 is een afsluitende paragraaf. Opgemerkt wordt dat de navolgende indicatie van mogelijkheden voor ontwikkeling van beleid verder reikt dan de hoofddoelstelling van de studie in de zin van een verhelderende beschrijving en analyse van het dereguleringsbeleid en de effecten ervan. De Raad beperkt zich op dit moment ook nadrukkelijk tot een indicatie. Om de bevindingen van de studie te kunnen toepassen in de beleidspraktijk is namelijk niet alleen inzicht nodig in effecten van deregulering en autonomievergroting zoals ze tot nu toe aan bod zijn gekomen. Met name ontbreken aandachtspunten die meer te maken met het beleidsproces en de uitkomsten daarvan. In het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid170 geeft de Raad hiervan een overzicht. Afgezien van het feit dat volgens de Raad een primaat dient te liggen bij de toetsstenen doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid, is daarbij verder geen weging toegepast. Ook in de voorliggende studie beperkt de Raad zich tot het noemen van verschillende typen aandachtspunten (zie verder paragraaf 6.1.1). 6.1

Mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid

Deze paragraaf gaat over mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid als zodanig, met het oog op het verminderen van risico’s en vergroting van de kansen van deregulering. Aan de orde komen het analyseren van beleidssituaties, het benoemen van kerntaken en het waarborgen van het publiek belang. 6.1.1 Beleidssituatie analyseren In het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid zijn verschillende mogelijkheden voor optimalisering van het dereguleringsbeleid genoemd. Eén daarvan is om de beleidssituatie te analyseren en na te gaan in welke mate andere instrumenten dan weten regelgeving bij de beleidssituatie passen. Bij de analyses

170


74

zijn naast de voor- en nadelen van mogelijk in te zetten instrumenten verschillende aandachtspunten van belang, te weten: -

de toetsstenen doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs, kenmerken van het inhoudelijk domein (onderwijskundig, materieel en financieel, et cetera), kenmerken van het bestuurlijk domein (de betrokken actoren in hun onderlinge verhoudingen), normatieve overwegingen (zie hierna) en praktische, functionele overwegingen (zie hierna).

In de voorgaande hoofdstukken van deze studie is al ingegaan op verschillende van deze aandachtspunten: de inhoudelijke domeinen, onderscheiden actoren in hun onderlinge verhoudingen en de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Aandachtspunten die meer betrekking hebben op het beleidsproces en de kwaliteit en vormgeving daarvan zijn echter nog niet aan de orde geweest. Dergelijke aandachtspunten kunnen onder meer worden ontleend aan juridische, politieke, staatkundige en bestuurlijke filosofieën en overwegingen. Voorbeelden van relevante juridische documenten zijn de Grondwet, internationale verdragen en reflecties op de kwaliteit van wetgeving. Wat dit laatste betreft noemt bijvoorbeeld de recente nota Wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsvisitatie van de minister van Justitie een aantal aan weten regelgeving te stellen eisen: rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, doorzichtigheid, consistentie, proportionaliteit, effectiviteit en efficiëntie, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Tevens wordt van belang geacht dat regelgeving steeds opnieuw wordt vertaald naar de actualiteit.171 Een hieraan verwant overzicht van overwegingen staat in het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid. De Raad maakt daarin wat betreft aandachtspunten die betrekking hebben op het beleidsproces een onderscheid tussen meer normatieve overwegingen enerzijds en meer praktische, functionele overwegingen anderzijds.172 De normatieve overwegingen hebben betrekking op de volgende punten: -

-

-

De rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid: het betreft hier de mate waarin het overheidsoptreden een wettelijke grondslag heeft, als behoorlijk bestuur is aan te merken en coherent is met andere beleidsmaatregelen. Het democratische gehalte: het gaat hierbij om een aantal zaken rond de totstandkoming van beleid, het nemen van beleidsbeslissingen. Met name gaat het om het voldoen aan democratische procedures, de mate van controle op de macht, de mate van responsiviteit en de openheid voor publieke participatie. Het draagvlak: de mate waarin het totstandgekomen beleid, de genomen beleidsbeslissingen breed aanvaard zijn, zowel in de maatschappij als geheel als voor de direct betrokkenen. De moraliteit: hierbij gaat het om de beginselvastheid, de waardengebondenheid en de ethischnormatieve aanvaardbaarheid binnen de beleidscultuur en tijdgeest.

171

TK 2000-2001, 27 475, nr.2

172

Zie het advies zelf voor een uitgebreidere bespreking van deze overwegingen (Onderwijsraad, 2000)

75

De praktische, functionele overwegingen bij het beleid als proces en bij de uitkomsten ervan zijn: -

-

De potentiële effectiviteit van het beleid: de mate waarin het gekozen beleidsinstrument het gestelde beleidsdoel naar verwachting zal bereiken. De kosten van toepassing van het beleidsinstrument: het geld en de tijd die nodig zijn om het gekozen instrument in te zetten. Wanneer deze kosten in verband worden gebracht met de potentiële effectiviteit van het beleid is er een beeld van de potentiële efficiëntie. De potentiële neveneffecten van het beleid: de positieve en negatieve effecten die het beleidsinstrument kan hebben, naast de effecten op het primaire beleidsdoel. De uitvoerbaarheid van het beleid voor de beoogde doelgroep: de mate waarin de beoogde actoren in staat zullen zijn het beleid te implementeren. De mogelijkheden tot controle en handhaving van het beleid: de aanwezigheid en inzetbaarheid van instrumenten om informatie te verzamelen over de mate waarin de beoogde actoren uitvoering geven aan het beleid, om deze informatie te beoordelen en om benodigde correcties aan te geven.173

Deze normatieve en praktische, functionele overwegingen vormen in het advies Aandachtspunten bij de dereguleringsbeleid samen met kenmerken van het inhoudelijk en bestuurlijk domein, de toetsstenen doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid, en voor- en nadelen van verschillende beleidsinstrumenten een analysekader. Om het analysekader bij beleidsbeslissingen als hulpmiddel te gebruiken moet het voor iedere concrete situatie worden ingevuld met praktijkgegevens en - ervaringen. Dit betekent dat de rijksoverheid moet zoeken naar een ‘fit’, een beleidsbalans die past bij de sector en die per sector kan verschillen.174 Het afwegingsproces dat bij beleidskeuzes gemaakt moet worden is complex van aard. De verschillende onderscheiden meer inhoudelijke en meer procesgerichte aandachtspunten kunnen elk een mogelijk eerste vertrekpunt voor een analyse zijn. De andere categorieën zijn echter ook steeds van belang en kunnen op verschillende manieren in de overwegingen worden betrokken. Omdat de onderscheiden aandachtspunten het karakter kunnen hebben van rivaliserende principes - zo kunnen bijvoorbeeld de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs of een groot draagvlak voor het beleid op gespannen voet staan met de kosten - is het noodzakelijk om bij beleidskeuzes een weging en hiërarchisering aan te brengen. Op het moment dat de aandachtspunten zelf onvoldoende houvast bieden om een beargumenteerde keuze te kunnen maken moeten andere, met name politieke keuzes worden gemaakt. De Onderwijsraad treedt in de voorliggende studie niet in deze discussie. Op basis van de voorbeelden die in paragraaf 5.1 zijn genoemd kunnen wel ter illustratie enkele punten worden genoemd die bij de analyse van beleidssituaties en het afwegen van verschillende beleidsinstrumenten bijzondere aandacht vragen. In paragraaf 5.1.1 is onder meer het voorbeeld besproken van deregulerend onderwijskundig beleid in combinatie met regulering ten aanzien van de output van het

173

Het belang van uitvoerbaarheid en controleerbaarheid blijkt onder meer ook uit internationaal onderzoek. In Nordrhein-Westfalen blijkt de strenge en gedetailleerde regelgeving ten aanzien van het onderwijs de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid te belemmeren (Karstanje, te verschijnen).

174

Van Amelsfoort & Scheerens (1997), Van Vught (1994), Van Wieringen (1996).

76

onderwijs (onder meer met kerndoelen, exameneisen en doelmatigheidstoetsen) met het oog op bewaking van de bestelsamenhang en doelmatigheid. Andere voorbeelden betreffen: -

-

de soms ondoelmatige deregulering of decentralisering van innovaties, de mogelijkheid dat deregulering op materieel en financieel terrein het kostenbewustzijn en de doelmatigheid ten goede komt, maar dat ook denkbaar is dat dit dereguleringsbeleid zo wordt ingericht (met name bij bezuinigingen, budgetneutraliteit en geringe faciliteiten) dat per saldo de beleidsruimte van de instellingen wordt verkleind en de eigen verantwoordelijkheid van instellingen voor de kwaliteitszorg aan de ene kant, waarbij aan de andere kant toezicht, controle, rapportageverplichtingen en dergelijke een zodanige vorm of een zodanig intensief karakter kunnen krijgen dat per saldo de beleidsruimte van instellingen wordt versmald.

Deze voorbeelden geven aan dat deregulerend beleid vaak samengaat met regulerende elementen en dat de ‘mix’ tussen beide nauw luistert. Deze ‘beleidsmix’ komt overeen met de achterliggende noties bij dereguleringsbeleid om te streven naar een balans tussen deregulerend en meer voorwaardenscheppend (regulerend) beleid.175 De term ‘deregulering van onderwijsbeleid’ suggereert echter iets anders. Vanwege een correcte beeldvorming en het vermijden van onjuiste verwachtingen is het wenselijk om deze suggestie van integrale deregulering te vermijden. Naar aanleiding van de genoemde voorbeelden kunnen enkele specifieke punten van aandacht worden aangegeven. Ten eerste moet worden gelet op de coherentie tussen de diverse beleidsmaatregelen. Wanneer voor deregulering en autonomievergroting van instellingen wordt gekozen, moet worden bewaakt dat regulering op een ander vlak de beoogde autonomie niet weer ongedaan maakt. Tevens moet - uiteraard ook weer in samenhang met andere aandachtspunten - rekening worden gehouden met de doelmatigheid van deregulering. Het kan bijvoorbeeld minder doelmatig zijn om te dereguleren of te decentraliseren bij innovatieprocessen terwijl er in de onderwijspraktijk veel overeenkomsten tussen instellingen blijken te zijn. In dergelijke situaties is een instantie met een regiefunctie of sectorale zelfsturing nuttig, bijvoorbeeld via landelijk werkende ontwikkelaars en ondersteuningsinstellingen, de VNG, besturenorganisaties of verenigingen van instellingen (zie ook 6.2.4). Ook de wijze waarop en de mate waarin onderwijsinstellingen worden gefacilieerd is relevant voor de feitelijke beleidsruimte van instellingen. Wanneer bij vergroting van de autonomie de middelen voor de invulling daarvan ontbreken of worden verminderd, beperkt dit de slaagkansen van de autonomievergroting. Wanneer onderwijsinstellingen of andere actoren (zoals gemeenten) in het kader van deregulering een bepaalde verantwoordelijkheid krijgen toegewezen, moeten ze ook in staat worden gesteld die verantwoordelijkheid waar te maken en de beoogde effecten tot stand te brengen. Daarvoor zijn middelen (geld, materiaal, personeel, ondersteuning en dergelijke) nodig, maar ook invoeringstijd. Wat dat laatste betreft is in paragraaf 5.1.2 gesignaleerd dat wanneer deregulering niet het gewenste effect lijkt te hebben, soms te snel tot hernieuwde regulering wordt overgegaan: de ‘reguleringsreflex.’ Vernieuwingen, dus ook dereguleringsbeleid, hebben tijd nodig om uit te kristalliseren. Dit betekent

175

Zie hoofdstuk 1 en Bijlage 1.

77

dat terughoudendheid gewenst is bij eerste evaluaties van het beleid. Wanneer bijvoorbeeld naar aanleiding van monitoring van de eerste ontwikkelingen in de onderwijspraktijk wordt ingegrepen terwijl de uitvoerende actoren bij aanvang meer ruimte hadden gekregen om uitvoering te geven aan het beleid, zijn op dat moment de voorspelbaarheid van het beleid en de rechtszekerheid in het geding. Wijziging van ingezet beleid is wel wenselijk zodra er dringende en duidelijke risico’s blijken op te treden. In het verlengde van het belang om deregulering de tijd te geven ligt het accepteren van faseverschillen tussen instellingen. Net zoals in het beleid steeds al wordt gedifferentieerd tussen sectoren, is ook te overwegen te differentiëren naar het beleidsvoerend vermogen tussen instellingen binnen een sector. In het primair onderwijs zou bijvoorbeeld overwogen kunnen worden om binnen het materieel en financieel domein mogelijkheden te scheppen voor instellingsbesturen die met een lump sum werken, naast besturen die bekostigd worden op basis van het formatiebudgetsysteem. Andere voorbeelden kunnen zijn om bij de herziening van de medezeggenschap de keuze te laten tussen een structuur volgens de WOR of volgens de WMO, en om voor het voortgezet onderwijs de verplichting tot aansluiting bij het Vervangingsfonds te laten vervallen. 6.1.2 Kerntaken benoemen De hiervoor besproken combinatie van deregulerend en regulerend beleid komt voort uit de zoektocht naar een balans tussen de overheidsverantwoordelijkheid en die van de onderwijsinstellingen en andere actoren. Met het oog op het publiek belang van het onderwijs en de verantwoordelijkheid van de overheid in dat verband, zal de rijksoverheid als oriëntatiepunt voor het eigen beleid helder haar eigen kerntaken moeten benoemen. Naar het oordeel van de Raad betreft de overheidsverantwoordelijkheid het gehele initiële onderwijs. Het initiële onderwijs omvat het door de overheid bekostigde en tot een erkende kwalificatie leidende onderwijs; dit strekt zich uit van het primair onderwijs tot en met het hoger onderwijs. Onder het hiervan te onderscheiden post-initieel onderwijs valt de om-, bij- en nascholing van werkenden en werkzoekenden, gefinancierd door individuele lerenden, bedrijven of gemeentelijke instanties.176 De kerntaken houden direct verband met de kenmerken van het onderwijs die in deze studie centraal staan: doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid. In dit licht heeft de rijksoverheid in elk geval de volgende taken:177 -

het bewaken en stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs, het zorg dragen voor en bewaken van de bestelsamenhang en een breed, gevarieerd en toegankelijk aanbod, het voorzien in een basisbekostiging die voldoet voor een kwalitatief goed en toegankelijk initieel onderwijs en het bewaken van een doelmatige besteding van de publieke middelen.

De rijksoverheid zal deze kerntaken helder moeten benoemen. Ook zal ze op een goede en toegankelijke manier het daaruit voortvloeiende beleid en de verwachtingen ten aanzien van de onderwijsinstel-

176

Zie ook de adviezen van de Raad over de Agenda BVE (november 1999) en Koers BVE (november 2000).

177

Zie voor hieraan verwante formuleringen de MvT bij de Rijksbegroting 1993 en de bespreking daarvan door Van Wieringen, 1996, p.169-170.

78

lingen uiteen moeten zetten. 6.1.3 Publiek belang waarborgen De rijksoverheid zal met het oog op het publiek belang van het onderwijs moeten voorzien in voldoende waarborgen. Zoals ook aangegeven is in paragraaf 2.2.2 onderscheidt de WRR in haar rapport Het borgen van het publiek belang verschillende typen borgingsmechanismen.178 Daarvan vallen regelgeving en bestuurlijke aanwijzingen binnen de in de voorliggende studie onderscheiden categorie beleidsinstrumenten van weten regelgeving. Borging via contracten valt binnen de categorie ruilinstrumenten. Institutionele borging in de zin van versterking van bij het publiek belang aansluitende waarden en normen, past binnen de categorie overtuigingsinstrumenten. Daarnaast onderscheidt de WRR concurrentie (marktwerking) als mogelijk borgingsmechanisme. Binnen de context van het onderwijs en het streven naar deregulering passen in eerste instantie met name ruil- en overtuigingsinstrumenten. Voorbeelden van ruilinstrumenten zijn convenanten, geoormerkte budgetten (zie tekstkader) en subsidies. De inzet van dergelijke instrumenten kan bijvoorbeeld gericht zijn op scholingsvoorzieningen waarmee instellingen hun beleidsvoerend vermogen kunnen versterken (zie paragraaf 6.2.3). Voorbeelden van overtuigingsinstrumenten zijn opiniërende beleidsnota’s, overleg met het onderwijsveld, indirecte sturing van via actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen (zie paragraaf 6.2.2) en de stimulering van samenwerking en zelfsturing (zie paragraaf 6.2.4). Daarnaast en in aanvulling op deze typen instrumenten kan de rijksoverheid ook binnen een deregulerende context regelgeving als instrument hanteren. Met name kan gedacht worden aan soorten regelgeving die zowel uitdrukking geven aan de overheidsverantwoordelijkheid als ruimte laten voor de autonomie van instellingen. Voorbeelden daarvan zijn outputsturing binnen het onderwijskundige domein en regels ten aanzien van de kwaliteitszorg (zie tekstkader). Verder moeten er voldoende mogelijkheden zijn om als overheid in te kunnen grijpen, met name wanneer de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs in het geding is. Te denken valt bijvoorbeeld aan intensivering van de controle op de kwaliteit van onderwijsopbrengsten en daadwerkelijke toepassing van sancties op het moment dat instellingen niet aan eisen en gemaakte afspraken voldoen. Oormerking van budgetten Oormerking van budgetten is een voorbeeld van selectieve sturing via een ruilinstrument. Een dergelijke selectieve sturing wordt vaak toegepast bij innovaties in het onderwijs. In de bve-sector geven instellingen zelf de voorkeur aan geoormerkte budgetten en andere vormen van overheidssturing op het terrein van internationalisering. Oormerking kan voorkomen dat het thema van de agenda verdwijnt. Een dergelijke oormerking zou ook op andere terreinen overwogen kunnen worden. Zoals aangegeven in paragraaf 5.3 worden afstudeerregelingen voor studenten nu uit de lump sum betaald, hetgeen het risico meebrengt dat instellingen de mogelijkheden om ervoor in aanmerking te komen beperken (door geringe voorlichting en strenge eisen). Oormerking van het budget voor afstudeerregelingen zou dit ongewenste effect van financiële autonomievergroting kunnen tegengaan.

178

WRR (2000).

79

Verantwoording en kwaliteitszorg Als gevolg van deregulering en autonomievergroting is meer nadruk komen te liggen op het afleggen van verantwoording door de instellingen over de door hen geleverde kwaliteit. Volgens de Raad passen autonomie en verantwoording wel bij elkaar, maar moet vermeden worden dat verantwoording afleggen een doel op zich wordt. Een punt van aandacht is onder meer dat het accent zou moeten liggen op verantwoording over de output en met name de toegevoegde waarde van de instelling. Verder dient voor onderwijsinstellingen vooraf duidelijk te zijn waarover zij verantwoording af moeten leggen en op welke wijze. Tevens verdient het aanbeveling te zoeken naar mogelijkheden om de bestuurlijke en administratieve belasting te verminderen. In het kader van het korte termijnbeleid rond deregulering en autonomievergroting wordt hieraan al gewerkt. Tot slot is te overwegen om de werkwijze die de onderwijsinspectie in het hoger onderwijs volgt, ook in andere sectoren toe te passen. De inspectie gaat dan in sterkere mate af op de zelfevaluatie van instellingen en beperkt zich tot een meta-evaluatie. De essentie van de overheidstaak ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen is en moet blijven dat de instellingen tot kwaliteitszorg worden aangezet. De instellingen moeten worden gestimuleerd om zelf de verantwoordelijkheid te dragen voor hun primaire proces. Dit vereist dat instellingen beleidsruimte hebben om zelf hun primaire proces in te richten en dat de overheid vertrouwen heeft in de instellingen. Bij een dergelijke basis kan een hoge plan- en verantwoordingslast worden vermeden, hetgeen tevens bijdraagt aan een vermindering van de beheerslast en een verhoging van de doelmatigheid. Stimulering van de instellingen om zorg te dragen voor hun primaire proces kan bijvoorbeeld door kerndoelen breed en algemeen te formuleren en instellingen voor het vormgeven van deze algemene kerndoelen te ondersteunen via een - digitale - databank met lesmateriaal.

6.2

Mogelijkheden voor de verbetering van de condities voor succesvolle deregulering

Deze paragraaf gaat over mogelijkheden om betere condities te scheppen voor succesvolle uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld. Aan de orde komen: het ordenen en bewaken van processen, het verbeteren van de positie van countervailing powers, het verbeteren van het beleidsvoerend vermogen van besturen en instellingen en het bevorderen van samenwerking en zelfsturing. 6.2.1 Processen ordenen en bewaken In relatie tot haar kerntaken heeft de rijksoverheid naast een inhoudelijke rol en verantwoordelijkheid tevens - en in toenemende mate - een procesmatige rol wat betreft het speelveld van de instellingen en andere actoren.179 Met name heeft de overheid een rol waar het gaat om het benoemen van de verschillende verantwoordelijkheden en het zorgen voor garanties dat de diverse actoren een voldoende/gelijkwaardige inbreng hebben in hun onderlinge relaties (level playing field). Het realiseren van dergelijke condities binnen de context van deregulering is verwant aan het thema marktwerking. In dat verband stelt bijvoorbeeld de commissie Cohen dat de overheid terughoudend dient te zijn om zelf marktactiviteiten te ontwikkelen, met name om oneigenlijke concurrentie te vermijden.180 Op het thema marktwerking wordt hier verder niet ingegaan; verwezen wordt naar het advies dat de Raad hierover in 2001 zal uitbrengen.

179

Zie ook Van Vught (1994).

180

MDW-werkgroep Markt en Overheid (1997).

80

Bij de procesgerichte rol van de overheid bij het realiseren en in stand houden van een evenwichtig speelveld past het systematisch in kaart brengen van betrokken actoren op de verschillende niveaus (overheid, intermediairen, omgeving van de instellingen) en van hun taken en feitelijke functies. Een dergelijke cartografie kan onder meer uitwijzen: -

hoe onderwijsregelgeving en andere beleidsinstrumenten zich verhouden tot regelgeving en andere beleidsinstrumenten vanuit andere departementen, in welke mate intermediaire actoren tussen rijksoverheid en instellingen de autonomie van onderwijsinstellingen beperken dan wel ondersteunen, in welke mate intermediaire actoren zijn toegerust voor een ondersteunende rol, hoe als countervailing powers bedoelde actoren feitelijk functioneren en hoe de praktijk en de doelstellingen van deregulering en autonomievergroting zich tot elkaar verhouden.

Op basis hiervan kan vervolgens worden nagegaan op welke punten en op welke wijze verbeteringen kunnen worden aangebracht. Opties kunnen dan bijvoorbeeld zijn: -

-

afstemming met andere departementen, meso-regels om onwenselijke (re-)regulering door andere instanties tegen te gaan, onderwijsinstellingen meer informeren over de feitelijke, formele autonomie die ze hebben (hierbij kunnen zowel de overheid zelf als andere instanties - besturenorganisaties, BVE-raad, HBO-raad, VSNU - een rol spelen), gemeenten ondersteunen bij de ontwikkeling van hun beleidsvoerend vermogen en bij het realiseren van andere lokale condities, bijvoorbeeld via scholing en voorlichting en verbeteringen aanbrengen met betrekking tot countervailing powers (zie hierna).

6.2.2 Positie van countervailing powers versterken In het kader van deregulering zijn door de rijksoverheid verschillende actoren aangewezen en gefacilieerd om een soort tegenwicht te vormen bij de autonomievergroting van de onderwijsinstellingen. In de praktijk blijkt dat deze indirecte sturing niet in alle gevallen goed functioneert. De afhankelijkheidspositie ten opzichte van de instellingen en gebreken in de instrumentering van countervailing powers beperken hun mogelijkheden om echt als countervailing power op te treden. Zo hapert bijvoorbeeld in het beroepsonderwijs de communicatie tussen instellingen en (regionale) arbeidsmarkt. Voor aanstaande onderwijsdeelnemers is de informatie ten behoeve van de school- en studiekeuze niet altijd zodanig dat ze een goede vergelijking tussen instellingen en opleidingen kunnen maken. Daarnaast zijn instrumenten als statuten, deelnemersovereenkomsten en onderwijs- en examenregelingen in veel gevallen regulerend, bureaucratisch en (nog) niet effectief. Het hangt vaak van de instelling af of deelnemers inderdaad gehoor vinden. Eén van de manieren om de positie van countervailing powers te versterken is door de communicatie tussen instellingen en hun omgeving te verbeteren. Bijvoorbeeld in het beroepsonderwijs zouden instellingen in samenspraak met de regionale arbeidsmarkt en het beroepenveld duidelijker kunnen aangeven welke competenties hun studenten bereiken. Wanneer de communicatie tussen instellingen en omgeving verbetert, kunnen countervailing powers beter als zodanig functioneren. 81

Daarnaast zijn ook heroverwegingen ten aanzien van countervailing powers denkbaar. Zo is in de bvesector het veld van actoren rond de instellingen erg groot en gevarieerd en zijn tegelijkertijd de hen toegekende verantwoordelijkheden aanzienlijk. De diversiteit aan impulsen die op de instellingen afkomen en de vertaling daarvan kunnen tot problemen leiden. Verheldering van de verantwoordelijkheidsverdeling is wenselijk, vanuit het perspectief van de instellingen, vanuit het perspectief van de omgeving en niet in het laatst vanuit het perspectief van de overheidsverantwoordelijkheid voor het onderwijs. Wat betreft de positie van de deelnemer verdient het aanbeveling om te onderzoeken op welke wijze deze positie kan worden versterkt, bijvoorbeeld door de medezeggenschapsverhoudingen te actualiseren en te verbeteren (bijvoorbeeld door het instellen van deelnemersraden) en door klachtenregelingen beter te instrumenteren (bijvoorbeeld via verplicht te benoemen ombuds-functionarissen in de instellingen). Daarnaast is met het oog op de belangen van de onderwijsdeelnemer niet alleen versterking van zijn positie te overwegen maar is ook een meer directe overheidsverantwoordelijkheid denkbaar. In dit verband zou onder meer nader onderzocht moeten worden in hoeverre selectie aan de poort daadwerkelijk voorkomt en hoe oneigenlijke varianten daarvan - zoals weigering op basis van sociale en etnische herkomst - kunnen worden tegengegaan. Een optie kan zijn om instellingen in een regio samen verantwoordelijkheid te laten dragen voor de toelating, zoals in het kader van samenwerkingsverbanden ‘weer samen naar school’ al gebeurt181 en zoals door de Onderwijsraad is voorgesteld voor het leerwegondersteunend onderwijs binnen het vmbo.182 Andere mogelijkheden kunnen zijn om de informatievoorziening aan de ouders te verbeteren, bijvoorbeeld door instellingen te verplichten om toelatingscriteria in de schoolgids te omschrijven en/of om ouders nadrukkelijker te wijzen om beroepsmogelijkheden bij inconsistenties in het toelatingsbeleid van instellingen. Daarnaast kunnen lokale overheden in samenspraak met instellingen en ouders de mogelijkheden van spreiding van leerlingen onderzoeken. Verder kan ook gezocht worden naar mogelijkheden om de negatieve financiële gevolgen voor instellingen te beperken wanneer leerlingen een bepaalde opleiding niet met een diploma afronden. Bijvoorbeeld voor de niveaus 1 en 2 in de bve-sector kan een bekostiging voor compartimenten van de leerroute overwogen worden.183 6.2.3 Het beleidsvoerend vermogen van instellingen versterken Zoals uit hoofdstuk 5 blijkt is het beleidsvoerend vermogen van instellingen een sleutelfactor voor de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting. Ook in de recente beleidsbrief Onderwijs in stelling komt het beleidsvoerend vermogen als thema nadrukkelijk aan bod. Naar aanleiding van de beleidsvoornemens om te experimenteren met ‘regelvrije scholen’ zou de Raad te zijner tijd graag nader bijdragen aan de benoeming van randvoorwaarden voor deze experimenten. Het beleidsvoerend vermogen van het onderwijs kan onder meer worden vergroot door de professionaliteit van bestuurders, managers en leraren te versterken (bijvoorbeeld door scholing) en door te proberen goede mensen vast te houden (bijvoorbeeld via salarissen, loopbaanbeleid, vergoedingen voor

181

zie art.40, vierde lid van de WPO.

182

Onderwijsraad (september 2000).

183

Onderwijsraad (november 2000).

82

bestuursleden). Onderzoek naar de benutting van de beleidsruimte en het beleidsvoerend vermogen van instellingen levert een groot aantal inzichten op in voorwaarden voor een dergelijke professionalisering. Wanneer deze inzichten via voorlichting, scholing en onderwijsondersteuning (en de bijbehorende faciliteiten in de vorm van tijd en geld) worden overdragen aan het veld, kunnen de instellingen gerichter werken aan hun eigen professionalisering. Daarbij moet wel worden bedacht dat verbetering van het beleidsvoerend vermogen een cultuuromslag en daarmee veel tijd vergt. Net als bij andere vernieuwingen zullen in eerste instantie met name degenen met een al goed ontwikkeld beleidsvoerend vermogen ontvankelijk zijn voor informatie, scholing en andere impulsen. Relevante punten voor een goed beleidsvoerend vermogen van onderwijsinstellingen zijn onder meer:184 -

een integraal beleid met afstemming van het onderwijskundig en beheersmatig beleid, de aanwezigheid van hierop aansluitende capaciteiten en rolopvattingen van het management, het vermogen om als management om te gaan met het omringende krachtenveld (zowel interne en externe actoren), invloed van het middenmanagement op het instellingsbeleid,185 participatie van interne geledingen in de besluitvorming op basis van een heldere interne invloedsverdeling, een heldere interne communicatie en afstemming, een versterking van de professionaliteit van en collegiale samenwerking tussen docenten, de aanwezigheid van functionele contacten met de afnemers van het onderwijs (deelnemers, bedrijfsleven, vervolgopleidingen) en een passende schaalgrootte (niet te groot, niet te klein).

In het verlengde hiervan zijn relevante elementen voor het versterken van de professionaliteit van het management onder andere: -

-

het integreren van zowel beheersmatige en onderwijskundige aspecten alsmede interne en externe aspecten van het werk, ofwel: vanuit een integraal perspectief leiding geven aan de onderwijsinstelling,186 een hierbij passende rol en rolopvatting van de schoolleider (onder meer met betrekking tot stimuleren, faciliëren, coachen, vernieuwen en onderhandelen),187 een visie op de eigen functie, in het kader van het functioneren van de instelling188 en

184

Ax et al (1994), van Esch & Tiebosch (1998), Gemmeke et al (1999), Hooge (1998), Karsten et al, 1997, Sleegers (1991), Vrieze & van Esch (1999).

185

Een manier om het middenmanagement vorm te geven is teams binnen de school de verantwoordelijkheid te geven over de uitvoering van de functie van het middenmanagement (Witziers, Sleegers & Imants, 1999).

186

Peters (1997).

187

Gemmeke et al (1999), McCarthy (1999).

188

Imants (1996); Geijsel, Sleegers & Van den Berg (1999) zien visie, naast individuele beweegredenen van de schoolleider en intellectuele stimulering, als dimensie van transformatief leiderschap. Deze dimensies hebben indirect invloed op het gedrag van leraren.

83

-

bij- en nascholing.189

Specifiek met betrekking tot leraren is van belang hun professionalisering te stimuleren en de aantrekkelijkheid van het beroep te vergroten. Mogelijkheden daarvoor zijn onder meer:190 -

de werkdruk aanpakken en de arbeidsomstandigheden verbeteren, aantrekkelijke en meer uitdagende arbeidsvoorwaarden realiseren, leraren faciliteiten bieden en meer verantwoordelijkheid laten dragen voor de ontwikkeling van het onderwijs en van zichzelf, leraren de mogelijkheid bieden hun werk effectiever te organiseren en hen belonen als ze zich verbeteren en goede resultaten behalen, leraren meer betrekken bij de besluitvorming binnen de school en beroepstandaarden voor en wettelijke kwaliteitseisen aan leraren ontwikkelen.

Verder wordt opgemerkt dat bij een goed ontwikkeld beleidsvoerend vermogen van instellingen de besturen de uitvoering van het beleid meer aan de instellingen kunnen overlaten en zelf meer de rol van interne kwaliteitsbewaker kunnen aannemen. Naast een hoog beleidsvoerend vermogen van de instellingen zijn ook wederzijds vertrouwen en een heldere afbakening door het bestuur van de zaken die naar de instellingen worden door-gedecentraliseerd nodig. Overigens gelden deze punten niet alleen voor de verhouding tussen bestuur, management en afdelingen van instellingen, maar ook voor de relatie tussen lokale overheid en (besturen van) instellingen.191 Wat betreft de verhouding tussen bestuurlijke en kwaliteitsbewakende taken wordt opgemerkt dat deze in het hoger onderwijs in toenemende mate uit elkaar worden getrokken door te voorzien in een Raad van Toezicht naast een College van Bestuur. In dat verband is recent op verzoek van de HBOraad een aantal mogelijkheden en condities benoemd voor een verdere verheldering van de bestuurs- en toezichtsverhoudingen in het hbo.192 Naast punten die betrekking hebben op het externe toezicht noemt de commissie een aantal punten die een duidelijker plaatsbepaling van het interne toezicht mogelijk kunnen maken. Deze hebben onder meer betrekking op het lidmaatschap van een Raad van Toezicht en de inhoud van het jaarverslag in relatie tot de maatschappelijke verantwoording. Aparte aandacht wordt besteed aan de wijze van samenstelling en het functioneren van de Raad van Toezicht. Hierbij wordt onder meer gewezen op het belang van onafhankelijkheid van de leden en de noodzaak van adequate informatievoorziening door het bestuur. Zonder hier nader in te gaan op de concrete aanbevelingen die gedaan zijn, kan worden gesteld dat op basis van het advies van de commissie vergelijkbare mogelijkheden tot verbeteringen in het overige hoger onderwijs kunnen worden uitgewerkt. Gezien de huidige bestuurspraktijk geldt op hoofdlijnen hetzelfde voor de bve-sector. Overigens heeft het de voorkeur wanneer een dergelijk uitwerking net als

189


190

zie ook de beleidsbrief Sterke instellingen, Hutchins (1997), Imants (1996), Marks & Louis (1999) en Rinooy Kan, In ‘t Veld & De Vijlder (2000).

191


192

Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (2000).

84

bij het hbo door de sectoren zelf ter hand worden genomen. 6.2.4 Samenwerking en zelfregulering bevorderen In relatie tot deregulering en vergroting van de autonomie van onderwijsinstellingen vormen ook samenwerking tussen instellingen en zelfregulering van onderwijssectoren mogelijkheden om ongewenste effecten tegen te gaan en positieve effecten te bevorderen. Samenwerking kan onder meer bijdragen aan het beleidsvoerend vermogen van besturen en instellingen en aan de regionale afstemming van het onderwijsaanbod op de behoeften van deelnemers en arbeidsmarkt. De rijksoverheid kan samenwerking op verschillende manieren stimuleren, zoals bijvoorbeeld de afgelopen jaren in het primair en voortgezet onderwijs is gebeurd via de regelingen voor Bestuurlijke Krachtenbundeling, het WSNS-beleid en het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Het verdient aanbeveling om na te gaan hoe dergelijke samenwerkingsvormen in de praktijk functioneren, op welke punten verbeteringen wenselijk zijn en hoe deze kunnen worden vormgegeven. Het adviesthema ‘bestuurlijke inrichting van het funderend onderwijs’ in het werkprogramma 2001 van de Raad haakt aan bij deze materie. Naast samenwerking tussen instellingen kan ook zelfregulering op sectorniveau bijdragen aan een adequate invulling van de autonomie. De rijksoverheid kan zelfregulering op verschillende manieren stimuleren, bijvoorbeeld door beroepsgroepen en intermediaire organisaties (denk een besturenorganisaties, de BVE-raad, de HBO-raad, de VSNU of het COLO) bepaalde verantwoordelijkheden en faciliteiten toe kennen, bijvoorbeeld in relatie tot de ontwikkeling van beroepsstandaarden en vormen van kwaliteitszorg. Zoals ook is aangegeven in paragraaf 6.1.3 zal de rijksoverheid steeds en nadrukkelijk ook haar eigen verantwoordelijkheid moeten dragen. Met name zal ze moeten ingrijpen wanneer instellingen of andere actoren zich niet aan gestelde regels of met de overheid gemaakte afspraken houden. 6.3

Afsluiting

In dit hoofdstuk zijn verschillende mogelijkheden aangegeven voor verdere vormgeving van het dereguleringsbeleid. Het rijksbeleid als zodanig kan worden verbeterd door: -

beleidssituaties systematisch te analyseren aan de hand van een set aandachtspunten, voortijdige re-regulering te vermijden faseverschillen tussen instellingen te accepteren kerntaken van de rijksoverheid helder te benoemen en het publiek belang van het onderwijs te waarborgen.

Mogelijkheden tot verbetering van de condities voor succesvolle uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld zijn: -

de processen ordenen en bewaken, de positie van countervailing powers versterken, het beleidsvoerend vermogen van instellingen versterken en samenwerking en zelfregulering bevorderen.

85

7

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

Deregulering en autonomievergroting zijn kernthema’s in het denken over de vormgeving van het onderwijsbeleid. De afgelopen jaren zijn deregulering en autonomievergroting nog eens expliciet centraal gesteld in het beleid. De Onderwijsraad heeft op verzoek van de minister van onderwijs een studie gemaakt naar de effecten van deregulering en autonomievergroting in het onderwijs. Het doel van de studie is om een bijdrage te leveren aan het lange termijn beleid van de minister. De studie begint met een inleidend hoofdstuk met een schets van deregulering als beleidsthema en de achtergronden van de adviesvraag aan de Raad. Daarna volgt een conceptueel model met definities van de centrale begrippen in de studie. Vervolgens wordt het overheidsbeleid van de afgelopen drie decennia beschreven en wordt uiteengezet welke effecten het beleid heeft, althans voor zover daarover empirisch onderzoek beschikbaar is. Na deze bespreking van ‘harde’ gegevens over effecten volgt een meer ‘zachte’ maar beargumenteerde inschatting van risico’s en kansen van dereguleringsbeleid. Tot slot geeft de Raad een eerste aanzet om de bevindingen van de studie toe te passen bij het verdere dereguleringsbeleid. 7.1

Inleiding

In de jaren tachtig van de twintigste eeuw begint in de Nederlandse samenleving het denken over bestuur en beleid te veranderen. De rol van de overheid en haar kerntaken, de maakbaarheid van de samenleving en de verzorgingsstaat worden ter discussie gesteld. Ideeën over privatisering winnen terrein. Verder dringt de noodzaak tot bezuinigen zich steeds nadrukkelijker op. Ingegeven door deze ontwikkelingen start de overheid met de zogeheten zes grote operaties: deregulering, herbezinning op de taak van de overheid en op de rijksuitgaven, decentralisatie, reorganisatie van de rijksdienst, vermindering van de omvang van de rijksdienst en privatisering. Ook in het onderwijs komen deze ontwikkelingen op gang. Het accent ligt daarbij op deregulering en autonomievergroting. Zowel vergroting van de kwaliteit als de toegankelijkheid van het onderwijs spelen daarin mee: besturen op afstand en eigen verantwoordelijkheid voor gemeenten en instellingen met het oog op maatwerk voor de onderwijsdeelnemer. Daarnaast speelt ook de noodzaak tot bezuinigen en meer doelmatigheid een rol. In het licht van de (mede)verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor (het waarborgen en stimuleren van) de kwaliteit van het onderwijs blijft steeds een belangrijke vraag hoe deregulering en autonomievergroting het beste kunnen worden vormgegeven. Dit resulteert in een gedifferentieerd dereguleringsbeleid, met veel variatie tussen sectoren en beleidsdomeinen. Gezien de overheidsverantwoordelijkheid voor het primair en voortgezet onderwijs is binnen deze sectoren relatief gezien het minst sprake van deregulering en autonomievergroting. De bve-sector en met name het hoger onderwijs zijn meer autonoom. Deregulering en autonomievergroting krijgen binnen alle sectoren vooral vorm binnen het materieel en financieel domein en met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid. Als condities en randvoorwaarden voor autonomievergroting wordt de positie van de onderwijsdeelnemer versterkt (medezeggenschap, schoolgids, onderwijsovereenkomst, studentenstatuut) en worden ook andere actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen als ‘countervailing power’ gefacilieerd. Daarnaast worden ook schaalvergroting, versterking van het management en een goede kwaliteitszorg gezien als condities voor autonomievergroting. 86

7.2

Conceptueel model

Het vertrekpunt in deze studie is het begrippenpaar regulering en deregulering, verder aangeduid als (de)regulering. Van hieruit loopt via het begrip autonomie een lijn door naar de effecten op het onderwijs. Daarnaast kunnen andere condities en effecten worden onderscheiden. De hoofdlijn van het conceptueel model is daarmee als volgt:

(de)regulering

ú

û ü

mate van autonomie

ú

ü

û

effecten op het onderwijs

ú

ü


7.2.1 (De)regulering Bij regulering wordt vaak gedoeld op weten regelgeving door de wetgever, regering en ministers. Van deregulering spreken we dan wanneer op het niveau van deze actoren minder en/of eenvoudiger weten regelgeving gerealiseerd wordt. Deze definitie van (de)regulering dekt een aanzienlijk deel van het onderwijsbeleid en is als zodanig zinvol. In deze studie wordt echter uitgegaan van een bredere invulling die ook andere dan de genoemde actoren omvat en die naast weten regelgeving nog andere typen beleidsinstrumenten onderscheidt. Actoren Het realiseren van weten regelgeving met betrekking tot het onderwijs is primair in handen van de wetgever, regering en ministers. De bewindslieden van OCenW (en voor het agrarisch onderwijs LNV) hebben bepaalde gedelegeerde wetgevende bevoegdheden en vormen daarmee een centrale regulerende actor op het niveau van de rijks- of centrale overheid. Naast de ministeries van OCenW en LNV hebben ook andere departementen via regelgeving invloed op het onderwijs, denk bijvoorbeeld aan Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie, Welzijn en Grote Stedenbeleid. Deze studie gaat echter vooral over het specifieke onderwijsbeleid van OCenW. Naast de wetgever, de regering en de minister zijn er ook intermediaire actoren die invloed uitoefenen op de onderwijsinstellingen en het onderwijs. Binnen de context van vermindering en vereenvoudiging van weten regelgeving door de rijksoverheid kunnen deze intermediairen ook voor een deel in de plaats van de rijksoverheid treden. Voor een deel gaat het om op afstand van het ministerie van OCenW geplaatste organisaties die uitvoering geven aan taken van het ministerie (onder meer de Inspectie van het Onderwijs en lagere overheden). Zij kunnen formeel regelgevende taken hebben, maar ook andere, bijvoorbeeld voorlichting, toezicht of begeleiding. Naast aan het ministerie verwante actoren zijn er ook intermediairen die door andere instanties zijn aangewezen en die mogelijk regulerende taken hebben of als regulerend kunnen worden ervaren. Een voorbeeld daarvan zijn de besturenorganisaties die door de onderwijsinstellingen zelf als actor zijn aangewezen. Voor zover dit type instanties regulerend optreedt, kan ook wel gesproken worden van zelfregulering door het onderwijsveld.

87

Instrumenten Wat betreft beleidsinstrumenten kunnen drie categorieën worden onderscheiden: weten regelgeving, ruilinstrumenten (bijvoorbeeld convenanten en subsidies) en overtuigingsinstrumenten (voorlichting, opiniërende beleidsnota’s, voeren van overleg met belanghebbenden en dergelijke). Typerend voor weten regelgeving zijn het verticale karakter en de vaak lange tijd die het totstandkomen ervan vergt. Typerend voor ruil is de tweezijdigheid; ruil veronderstelt een min of meer evenwichtige relatie tussen de betrokken partijen. Bij overtuiging als instrument gaat het om de normatieve beïnvloeding van actoren via overdracht van informatie. Elk instrument heeft bepaalde voor- en nadelen waarmee in een concrete beleidssituatie rekening zou moeten worden gehouden. Aspecten Bij (de)regulering is verder van belang onderscheid te maken naar verschillende aspecten van het onderwijs. Domeinen die worden onderscheiden zijn het onderwijskundige domein, het materieel en financieel domein, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, het bestuurlijke en organisatorische domein (met als beleidsthema’s de positie van de deelnemer, decentralisatie, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen actoren in en om het onderwijs, kwaliteitsbewaking/zorg en schaalgrootte) en het domein van buiten de onderwijsinstelling aangrijpend beleid (onderwijsondersteuning, studiefinanciering en onderzoeksbeleid). Naast deze inhoudelijk indeling naar domeinen is een meer gecomprimeerd indeling in gerichtheid op input, throughput en output van het onderwijs nuttig om uitspraken op meer algemeen niveau te kunnen doen. 7.2.2 Mate van autonomie De mate van autonomie wordt gezien als ‘tussenstap’ tussen de mate van (de)regulering enerzijds en effecten op het onderwijs anderzijds. Deregulering kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot een bepaalde mate van autonomie van besturen, instellingen en de geledingen daarbinnen. Deze autonomie kan op verschillende manieren worden ingevuld, hetgeen vervolgens weer bepaalde effecten kan hebben op het onderwijs. Net als bij (de)regulering wordt bij de mate van autonomie ingegaan op verschillende actoren en aspecten. Wat betreft de actoren worden onderscheiden: het bestuur, de directie, het personeel en de onderwijsdeelnemers. De aspecten van het onderwijs waarop de autonomie betrekking heeft (domeinen en/of fasen) worden op een vergelijkbare wijze ingevuld als bij het begrip (de)regulering, met dien verstande dat nu ook het domein dat betrekking heeft op de vrijheid van richting en inrichting (het normatieve domein) is opgenomen. 7.2.3 Effecten op het onderwijs Vanuit de gedachte dat de effecten van deregulering en autonomievergroting terug te zien moeten zijn in het onderwijs zoals dat de deelnemer wordt aangeboden, worden in deze studie de effecten van deregulering en autonomievergroting nadrukkelijk geoperationaliseerd in relatie tot het geboden onderwijs en met name de kwaliteit en toegankelijkheid. Bij kwaliteit wordt onderscheid gemaakt tussen de doeltreffendheid en de doelmatigheid. De doeltreffendheid is de mate waarin een onderwijsinstelling erin slaagt de doelstellingen van het onderwijs te bereiken. De doelmatigheid betreft de verhouding tussen de kosten en de baten, de inzet van middelen in relatie tot de opbrengsten. Bij toegankelijkheid gaat het om de mate waarin het onderwijs aansluit op de capaciteiten van deelnemers. 88

7.2.4 Andere condities en effecten Tot slot wordt in de studie ingegaan op andere condities en effecten voor zover deze verband houden met (de)regulering en autonomievergroting. Daaronder valt in elk geval de factor schaalgrootte, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen schaalgrootte op bestuurlijk, institutioneel, locatie- en groepsniveau. 7.2.5 Model Op basis van de voorgaande begripsuitwerkingen kan het conceptueel model als volgt worden ingevuld:

(de)regulering • door diverse actoren: wetgever, regering, ministers en intermediaire actoren boven het bestuur van de onderwijsinstelling • met gebruik van diverse instrumenten: weten regelgeving, ruil en overtuiging en • t.a.v. verschillende aspecten van het onderwijs: domeinen en fasen

ú

û

û


ü

ú

ü

û

û


ú

ü


7.3

Dertig jaar regulering en deregulering

In de jaren zeventig is in de Nederlandse beleidspraktijk vooral sprake van regulering van het onderwijs. Wel komt aan het eind van de jaren zeventig de gedachte van deregulering en autonomie in beeld, op dat moment vanuit de liberale opvatting dat een stimulerende overheid en autonome instellingen voorwaarden zijn voor een adequate ontwikkeling van het onderwijs. In de jaren tachtig komt deregulering nadrukkelijker en concreter centraal te staan in het denken over onderwijsbeleid. Het feitelijke beleid dat in deze periode wordt gevoerd, wordt gekenmerkt door zowel regulering als deregulering. De deregulering betreft het materieel en financieel domein (alle sectoren), 89

het onderwijskundig domein (secundair en hoger beroepsonderwijs), het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid en het bestuurlijk organisatorisch domein (secundair beroepsonderwijs). In de jaren negentig worden de eerdere ideeën over deregulering en autonomievergroting voor de verschillende onderwijssectoren verder uitgewerkt en in praktijk gebracht. Over het geheel genomen is het hoger onderwijs de minst gereguleerde sector. In het primair en voortgezet onderwijs is het meeste gereguleerd en het minste gedereguleerd. De bve-sector neemt een tussenpositie in. In geen van de sectoren is sprake van integrale deregulering. Het dereguleringsbeleid gaat namelijk gepaard met beleid gericht op schaalvergroting, regulering ten aanzien van de kwaliteitszorg en versterking van actoren in de omgeving van de instelling (onderwijsdeelnemers, gemeenten, bedrijfsleven). Ook binnen beleidsdomeinen komt een dergelijke balans tussen regulering en deregulering voor. Een voorbeeld daarvan is het onderwijskundige domein in het primair en voortgezet onderwijs, met kerndoelen en eindtermen als output-gericht tegenwicht tegenover een grotere inrichtingsvrijheid. 7.4

Effecten

Hoewel het lastig is om wetenschappelijke, empirisch gefundeerde uitspraken te doen over effecten van beleid, hebben verschillende onderzoekers daar toch pogingen toe gedaan. Veel onderzoek heeft betrekking op de benutting door de instellingen van de verkregen autonomie. In het primair en voortgezet onderwijs is de autonomie enigszins toegenomen en is de benutting van de grotere beleidsruimte in de praktijk nog beperkt. Beleidsbenutting wordt deels ingegeven door financiële druk, daarnaast spelen de professionaliteit en het beleidsvoerend vermogen van de besturen en instellingen een belangrijke rol. Onderbenutting van de beleidsruimte komt deels voort uit regulerende actoren op het bestuurlijke middenniveau, deels ook uit een onvoldoende beleidsvoerend vermogen van de besturen en instellingen. De als countervailing balance bedoelde versterking van de positie van de deelnemer is in het primair en voortgezet onderwijs van vrij recente datum. Voor zover er op basis van onderzoek al iets over gezegd kan worden, komt deze versterking vooralsnog nog maar weinig uit de verf. Er is in het primair en voortgezet onderwijs weinig onderzoek naar de effecten van deregulering en autonomievergroting op het onderwijs. Wel zijn er indicaties dat de benutting van de autonomie en de schaalvergroting de doelmatigheid en doeltreffendheid ten goede kunnen komen. In de bve-sector is de autonomie binnen de meeste domeinen toegenomen. De regulerende maatregelen binnen het bestuurlijk-organisatorische domein (verantwoordelijkheidsverdeling, kwaliteitszorg en schaalvergroting) zijn bedoeld om condities te scheppen voor deregulering. De benutting van de beleidsruimte is over het algemeen nog niet erg groot, maar neemt wel toe. Zowel het rijksbeleid (bijvoorbeeld de beperkte budgettering, parallel lopende beleidsontwikkelingen en andere regulerende actoren) als kenmerken van het veld (beleidsvoerend vermogen, capaciteit van het management, de hoeveelheid contact met het bedrijfsleven en de helderheid van de interne invloedsverdeling) spelen een rol. De herijking van de rolverdeling tussen instellingen en hun omgeving is nog niet uitgekristalliseerd. Net als in het primair en voortgezet onderwijs komt de versterking van de positie van de deelnemer nog niet goed uit de verf. Voor zover er onderzoek beschikbaar is over effecten van deregulering en autonomievergroting op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, blijkt dat er wel relaties zijn maar dat de richting ervan 90

verschilt per situatie (en per onderzoek). Zowel positieve als negatieve effecten worden gerapporteerd. Zo onderschrijven instellingen in toenemende mate de doelstellingen uit de WEB, zoals het leveren van maatwerk voor de onderwijsvrager en het verbeteren van de onderwijskundige inrichting. Tegelijkertijd blijkt echter dat de instellingen nauwelijks gebruik maken van de mogelijkheid om individuele leerroutes aan te bieden en dat de financiële krapte een beperkende invloed op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs. In het hoger onderwijs is de autonomie van instellingen het grootst. Over de benutting van de autonomie is geen onderzoek beschikbaar, aangenomen lijkt te worden dat deze parallel loopt met de toegenomen formele beleidsruimte. Ook het beleidsvoerend vermogen in deze sector is groot vergeleken met de andere sectoren. Inhoudelijke vernieuwingen en verbeteringen in de kwaliteitszorg (zowel zelfevaluaties als visitaties) vormen aanwijzingen voor positieve effecten van autonomievergroting (en schaalvergroting) op het geboden onderwijs. Daarnaast draagt deregulering binnen het materieel en financieel domein bij aan een verbetering van de kwaliteit van het management. Tegelijk zijn er ook bedreigingen voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs, onder meer als gevolg van deregulering binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden. 7.5

Risico’s en kansen

Naast voorgaande beschrijving van ‘hard’ empirisch materiaal is een meer ‘zachte’ taxatie van risico’s en kansen van dereguleringsbeleid gemaakt. Daarbij zijn drie groepen actoren onderscheiden, namelijk de rijksoverheid, intermediaire actoren boven het niveau van het bestuur van de instellingen en de onderwijsinstellingen zelf. In relatie tot de rijksoverheid hebben risico’s en kansen betrekking op de balans tussen deregulering en regulering (beleid op de evenwichtsbalk) en de neiging om als rijksoverheid te snel in te grijpen met regulerende maatregelen (reguleringsreflex). Wat betreft intermediaire actoren wordt ingegaan op substitutie-effecten bij deregulering, decentralisatie naar gemeenten en de positie van de deelnemer. De thema’s die betrekking hebben op de onderwijsinstellingen zijn: autonomie en beleidsvoerend vermogen, interne regulering en verstaffing, interne samenhang en profilering van sectoren en het imago van het onderwijs. Beleid op de evenwichtsbalk Gezien het publieke belang van onderwijs en de daarbij horende overheidsverantwoordelijkheid is bij deregulerend onderwijsbeleid feitelijk steeds sprake van een mix van deregulering en regulering. Zo is met name binnen het materieel en financieel domein en bij de arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid sprake van deregulering en autonomievergroting, terwijl in het onderwijskundig domein nadrukkelijker kwaliteitseisen worden gesteld. Daarnaast voorziet de overheid in meer indirecte sturing, onder meer via de omgeving van de onderwijsinstellingen (bedrijfsleven, gemeenten, onderwijsdeelnemer). De combinatie van deregulerend en regulerend beleid kan gunstig of ongunstig uitpakken, met andere woorden, het beleid bevindt zich op de evenwichtsbalk. Voorbeelden zijn: -

deregulerend onderwijskundig beleid in combinatie met regulering ten aanzien van de output van het onderwijs (onder meer met kerndoelen, exameneisen en doelmatigheidstoetsen) met het oog op bewaking van de bestelsamenhang en doelmatigheid, 91

-

-

de soms ondoelmatige deregulering of decentralisering van innovaties, de mogelijkheid dat deregulering op materieel en financieel terrein het kostenbewustzijn en de doelmatigheid ten goede komt, maar dat ook denkbaar is dat dit dereguleringsbeleid zo wordt ingericht (met name bij bezuinigingen, budgetneutraliteit en geringe faciliteiten) dat per saldo de beleidsruimte van de instellingen wordt verkleind en de eigen verantwoordelijkheid van instellingen voor de kwaliteitszorg aan de ene kant, waarbij aan de andere kant toezicht, controle, rapportageverplichtingen en dergelijke een zodanige vorm of een zodanig intensief karakter kunnen krijgen dat per saldo de beleidsruimte van instellingen wordt versmald.

Reguleringsreflex Net als de meeste vernieuwingen heeft ook deregulering tijd nodig om de beoogde effecten te realiseren (implementatietijd). De neiging kan echter bestaan om via weten regelgeving te re-reguleren op het moment dat deregulering niet meteen het gewenste effect heeft. Deze reguleringsreflex kan voortkomen uit de rijksoverheid zelf, maar kan ook gevraagd worden door geledingen binnen de maatschappij of het onderwijs zelf. De neiging om bij (het vermoeden van) problemen in de onderwijspraktijk direct naar de rijksoverheid te kijken en vervolgens als overheid direct te reageren met nadere regels heeft een snelle toename van de regeldichtheid tot gevolg, ook in situaties waarin kaderstellende regels de bedoeling waren. Een snelle ingreep lijkt wel gerechtvaardigd op het moment dat de (neven)effecten van het beleid op gespannen voet komen te staan met de overheidsverantwoordelijkheid voor de bekostiging van het funderend onderwijs. In dergelijke situaties waarbij de overheidsverantwoordelijkheid in het geding is en die binnen verschillende beleidsdomeinen kunnen voorkomen, geldt ‘beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald.’ Substitutie-effecten bij deregulering Intermediaire actoren kunnen de regulerende plaats van de rijksoverheid innemen en daarmee zowel de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting frustreren als ondersteunen. Substitutieeffecten komen met name voor in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector. In het hoger onderwijs is eerder sprake van zelfsturing via de vertegenwoordigende organisaties dan van regulering door andere instanties. Het risico van substitutie-effecten is dat de beoogde autonomie van de onderwijsinstellingen niet gerealiseerd wordt en het beleid ondoelmatig is. Kansen van substitutie hebben onder meer te maken met innovatieve impulsen voor de onderwijsinstellingen en het voorkomen van grote verschillen tussen scholen. Decentralisatie naar gemeenten Met name in het primair en voortgezet onderwijs, maar ook in de bve-sector krijgt een deel van de vermindering van rijksregelgeving (en andere instrumenten op dat niveau) vorm via decentralisatie naar gemeenten. Naarmate meer verantwoordelijkheden bij de gemeenten komen te liggen, worden goede condities op dat niveau belangrijker voor de beoogde effecten op het onderwijs. Verschillen tussen gemeenten, onder meer wat betreft hun beleidsvoerend vermogen, zullen bij decentralisatie meer dan voorheen doorwerken in de onderwijsinstellingen. Die kan zowel gunstig als ongunstig uitpakken.

92

De positie van de deelnemer Door de veranderende verhoudingen tussen overheid en instellingen is ook de positie van de deelnemer veranderd. De afgelopen jaren is de positie van de deelnemer versterkt via instrumenten als medezeggenschap, schoolgids, studentenstatuut, onderwijsovereenkomst, onderwijs- en examenregeling en klachtrecht. In de praktijk is de versterking van de positie van de deelnemer beperkt. Net als andere actoren in de omgeving van de instelling die bij deregulering als countervailing power worden opgevoerd staat de onderwijsdeelnemer in een afhankelijkheidspositie ten opzichte van de instelling, hetgeen het functioneren als countervailing power belemmert. Autonomie en beleidsvoerend vermogen van instellingen De slaagkansen van de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting zijn in belangrijke mate afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen binnen de instellingen. Wanneer dit vermogen onvoldoende aanwezig is, zijn instellingen niet in staat hun autonomie op een adequate wijze te benutten en op een goede manier om te gaan met de grotere beleidslast die als gevolg van deregulering (globalere, minder specifieke regels) bij de onderwijsinstellingen terecht komt. Ook de in toenemende mate zelf te dragen financiële risico’s vormen een belasting voor de besturen dan wel de instellingen (afhankelijk van de bevoegdheidsverdeling tussen bestuur en instelling), en worden met name bij een onvoldoende beleidsvoerend vermogen als negatief ervaren. De instellingen verschillen in de benutting van de autonomie en in het beleidsvoerend vermogen, zowel binnen sectoren als tussen sectoren. Over het algemeen voldoet het hoger onderwijs het meest aan de condities voor succesvolle deregulering en autonomievergroting. In het primair en voortgezet onderwijs zijn zowel de deregulering en autonomievergroting als de condities voor benutting van de autonomie het minst ver ontwikkeld. Een onvoldoende beleidsvoerend vermogen kan voortkomen uit een onvoldoende professionele ontwikkeling en een gebrek aan bij- en nascholing, uit een onjuist beeld van de autonomie waarover men beschikt en uit een onvoldoende aanwezige wil tot autonomie en eigen verantwoordelijkheid. Risico’s van een onvoldoende beleidsvoerend vermogen zijn conservatisme en passiviteit. Kansen van een voldoende beleidsvoerend vermogen zijn versterking van de eigen identiteit van instellingen, meer variatie tussen instellingen en innovatie. Echter, wanneer de ‘eigenheid’ van de instelling zich niet beperkt tot domeinen als de bestuurlijk-organisatorische inrichting en de schoolcultuur, maar zich uitstrekt tot de opbrengsten van het onderwijs (de output-kant van het onderwijskundige domein), ontstaat het risico van een afnemende samenhang in het bestel. De rijksoverheid probeert op verschillende manieren deze risico’s in te dammen. Ook daarbij kunnen echter weer ongewenste effecten optreden. Interne regulering en verstaffing Bij een toenemende autonomie wordt er vaak in toenemende mate intern gereguleerd door de hoogste geledingen binnen de organisatie: het bestuur, bovenschools management en het management van de instellingen. De beleidsruimte van de onder het bestuur vallende instellingen wordt ingeperkt door hogere geledingen en zo ook kan de beleidsruimte van geledingen binnen de instelling worden ingeperkt door het management. Vaak gaat met een toenemende interne regulering een groei van de beleids- en beheersorganisatie en een toenemende gerichtheid op secundaire processen (huisvesting, bekostiging, personeel) gepaard. Ook bij schaalvergroting ontstaan vaak extra lagen binnen de instellingen en neemt het aantal interne 93

regels toe. Risico’s hiervan zijn verstaffing, het ontstaan van weerstand binnen instellingen en een afname van het beleidsvoerend vermogen van de instelling. Een kans die verbonden is aan interne (re)regulering is dat binnen de instelling een op de situatie afgestemde verdeling van bevoegdheden en middelen wordt gevonden waardoor de doelmatigheid toe kan nemen. Interne samenhang en profilering van sectoren Een voldoende interne samenhang van elk van de onderwijssectoren kan worden gezien als voorwaarde om op landelijk niveau als goede gesprekspartner van de rijksoverheid te fungeren. Wanneer een sector zich duidelijk weet te profileren zijn er meer kansen op invloed op het beleid. Met name het hoger onderwijs en in de voetsporen daarvan recent ook de bve-sector, zijn sectoren waar deze situatie zich voortdoet. In het verlengde daarvan is denkbaar dat met name bij een zich sterk profilerende sector als het hoger onderwijs de zelfregulering op sectorniveau beperkingen vormt voor de autonomie van de afzonderlijke instellingen. De kansen op samenhang binnen een sector en de kansen op profilering zijn groter naarmate er meer overeenkomsten zijn tussen de instellingen. De condities daarvoor zijn momenteel het meest aanwezig in het hoger onderwijs. In de bve-sector zijn de afgelopen jaren de verschillen tussen instellingen afgenomen, maar in het primair en voortgezet onderwijs zijn ze verhoudingsgewijs groot. Kans op een beter imago van het onderwijs Deregulering en autonomievergroting kunnen positief uitwerken op de professionele ontwikkeling en op de aantrekkelijkheid en het imago van het beroep. Autonomievergroting biedt meer ruimte voor het professionele oordeel van leraren, mits deze ruimte niet te sterk wordt ingeperkt door het afleggen van rekenschap en verantwoording. Tegelijkertijd zijn de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting mede afhankelijk van de wijze waarop leraren hun nieuwe verantwoordelijkheden zien. 7.6

Mogelijkheden voor deregulering

Naar aanleiding van de bevindingen van de studie geeft de Raad tot slot een eerste aanzet voor mogelijkheden om het dereguleringsbeleid verder vorm te geven. Met name gaat het om mogelijkheden om negatieve effecten van deregulering tegen te gaan en positieve effecten te bevorderen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen mogelijkheden voor het rijksbeleid als zodanig en mogelijkheden tot verbetering van de condities voor effectieve uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld. Wat betreft mogelijkheden voor verbetering van het rijksbeleid wordt ingegaan op het analyseren van de beleidssituatie, het benoemen van kerntaken en het waarborgen van het publiek belang. Wat betreft mogelijkheden tot verbetering van de condities voor succesvolle deregulering wordt ingegaan op het ordenen en bewaken van processen, de versterking van de positie van countervailing powers, de versterking van het beleidsvoerend vermogen van instellingen en het bevorderen van samenwerking en zelfregulering. Beleidssituatie analyseren Een eerste mogelijkheid is om bij de keuze van beleidsinstrumenten eerst de beleidsituatie systematisch te analyseren aan de hand van een aantal aandachtspunten: 94

-

-

de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs, kenmerken van het inhoudelijke domein (onderwijskundig, materieel en financieel, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, bestuurlijk en organisatorisch, buiten het onderwijs aangrijpend beleid), kenmerken van het bestuurlijk domein (de betrokken actoren in hun onderlinge verhoudingen), normatieve overwegingen (rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratisch gehalte, draagvlak en moraliteit), praktische, functionele overwegingen (effectiviteit, kosten, neveneffecten, uitvoerbaarheid en mogelijkheden tot controle en handhaving) en de voor- en nadelen van de verschillende mogelijk in te zetten beleidsinstrumenten (met regelgeving, ruil en overtuiging als hoofdcategorieën).

Zoals ook is aangegeven in het advies Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid is het afwegingsproces bij de keuze van beleidsinstrumenten complex en zullen een weging en hiërarchisering nodig zijn. Op het moment dat inhoudelijke argumenten niet volstaan om een keuze te maken, moeten andere overwegingen, met name politieke, een rol gaan spelen. Op basis van de eerder gemaakte taxatie van kansen en risico’s kunnen enkele voorbeelden worden gegeven van punten die bijzondere aandacht vragen, steeds in samenhang met andere aandachtspunten. Zo is van belang om de suggestie van integrale deregulering te vermijden, te letten op de coherentie en doelmatigheid en te voorzien in faciliteiten (middelen en tijd) om de verkregen autonomie en verantwoordelijkheden vorm te geven. Deregulering en autonomievergroting hebben de tijd nodig om uit te kristalliseren, voortijdig ingrijpen met re-regulering kan dit proces frustreren. Tevens is te overwegen om faseverschillen tussen instellingen te accepteren. Kerntaken benoemen De overheidverantwoordelijkheid betreft volgens de Raad het gehele initiële onderwijs, lopend van primair tot hoger onderwijs. De kerntaken houden direct verband met de doelmatigheid, doeltreffendheid en toegankelijkheid van het onderwijs en zijn: -

het bewaken en stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs, het zorg dragen voor en bewaken van de bestelsamenhang en een breed, gevarieerd en toegankelijk aanbod, het voorzien in een basisbekostiging die voldoet voor een kwalitatief goed en toegankelijk initieel onderwijs en het bewaken van een doelmatige besteding van de publieke middelen.

De rijksoverheid zal deze kerntaken helder moeten benoemen. Ook zal ze op een goede en toegankelijke manier het daaruit voortvloeiende beleid en de verwachtingen ten aanzien van de onderwijsinstellingen uiteen moeten zetten. Publiek belang waarborgen Bij waarborgen vanuit het oogpunt van het publiek belang van het onderwijs kan binnen een deregulerende context in eerste instantie met name worden gekeken naar ruilinstrumenten (bijvoorbeeld subsidies voor scholing en geoormerkte budgetten voor innovaties) en overtuigingsinstrumenten 95

(bijvoorbeeld opiniërende beleidsnota’s, indirecte sturing via de omgeving van instellingen en stimulering van samenwerking en zelfsturing). Daarnaast kan ook regelgeving worden ingezet, waarbij binnen een deregulerende context met name regelgeving in aanmerking komt die vorm geeft aan de overheidsverantwoordelijkheid en tevens ruimte laat voor de autonomie van instellingen. Voorbeelden zijn outputsturing en regelgeving ten aanzien van de kwaliteitszorg. Verder moeten er voldoende mogelijkheden zijn om als overheid in te kunnen grijpen, met name wanneer de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs in het geding is (controle en sancties). Processen ordenen en bewaken Naast een inhoudelijke rol heeft de rijksoverheid binnen een deregulerende context in toenemende mate een procesmatige rol. Met name gaat het om het ordenen en bewaken van het speelveld van instellingen en andere actoren in en om het onderwijs (level playing field). In dat verband kan onder meer gedacht worden aan het maken van een cartografie van de verschillende actoren met hun taken en feitelijke functies. Op basis daarvan kunnen vervolgens verbeteringen worden bewerkstelligd, bijvoorbeeld: -

afstemming met andere departementen, meso-regels om onwenselijke (re-)regulering door andere instanties tegen te gaan, onderwijsinstellingen meer informeren over de feitelijke, formele autonomie die ze hebben, gemeenten ondersteunen bij de ontwikkeling van hun beleidsvoerend vermogen en bij het realiseren van andere lokale condities en verbeteringen aanbrengen met betrekking tot countervailing powers.

Positie van countervailing powers versterken Mogelijkheden om actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen te versterken in hun rol als countervailing power zijn: -

de communicatie tussen instelling en omgeving verbeteren, de verantwoordelijkheidsverdeling verhelderen, de medezeggenschap actualiseren, het klachtrecht beter instrumenteren en ‘selectie aan de poort’ aanpakken, bijvoorbeeld via meer gezamenlijke verantwoordelijkheid van instellingen, meer informatie aan ouders, lokale initiatieven voor spreiding en vermindering van negatieve gevolgen voor instellingen wanneer zij ‘zwakke’ leerlingen toelaten.

Beleidsvoerend vermogen van instellingen versterken Het beleidsvoerend vermogen van instellingen is een sleutelfactor voor de slaagkansen van deregulering en autonomievergroting. Het beleidsvoerend vermogen kan worden vergroot via voorlichting, scholing en door te proberen goede mensen vast te houden met aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Daarbij zou gebruik gemaakt moeten worden van de inzichten uit onderwijsonderzoek over condities voor en kenmerken van een goed ontwikkeld beleidsvoerend vermogen. Naarmate het beleidsvoerend vermogen van instellingen beter ontwikkeld is, kan het bestuur meer de rol van kwaliteitsbewaker (intern toezicht) gaan vervullen. In het hoger onderwijs is deze ontwikkeling 96

al verder doorgezet en zijn bestuurstaken (bij het bestuur) en kwaliteitsbewakende taken (Raad van Toezicht) in toenemende mate onafhankelijk van elkaar. Samenwerking en zelfregulering bevorderen Tot slot wordt gewezen op het belang van stimulering van samenwerking en zelfsturing. Samenwerking tussen instellingen en zelfregulering van de beroepsgroep en de sectoren kunnen bijdragen aan het beleidsvoerend vermogen, regionale afstemming, de ontwikkeling van beroepsstandaarden en de ontwikkeling van de kwaliteitszorg. 7.7

Conclusies

Sinds het eind van de jaren zeventig van de vorige eeuw zijn deregulering en autonomievergroting in opkomst in het onderwijsbeleid. Vergroting van de kwaliteit en toegankelijkheid, maar ook bezuinigingen op de overheidsuitgaven vormen de achtergrond van deze ontwikkeling. In de loop van de jaren tachtig en negentig is gewerkt aan de concrete vormgeving van het dereguleringsbeleid, aanvankelijk vooral in het hoger onderwijs, daarna in de bve-sector en (in mindere mate) het primair en voortgezet onderwijs. De laatste jaren is sprake van een hernieuwde focus op dereguleringsbeleid. Deregulering betreft geen integrale aanpak in de zin dat binnen alle domeinen van het onderwijs wordt gedereguleerd. Steeds is er een mix van regulerend en deregulerend beleid. Daarbij is er wel een verschuiving van voorschrijvende naar voorwaardenscheppende regelgeving (outputsturing, regels voor de kwaliteitszorg) en naar toepassing van andere instrumenten (convenanten, opiniërende nota’s, countervailing powers). Wetenschappelijke studies naar effecten van deregulering betreffen vooral de benutting van de autonomie; deze is met name in het primair en voortgezet onderwijs (nog) vrij gering. Over effecten van deregulering op de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs is minder empirisch onderzoek voorhanden. Wel zijn er aanwijzingen dat er positieve effecten kunnen zijn, met name bij een voldoende beleidsvoerend vermogen en andere condities binnen de instellingen. Uit de gemaakte taxatie van kansen en risico’s blijkt dat veel gesignaleerde punten kanten van dezelfde medaille zijn: -

-

De combinatie van regulerend en deregulerend overheidsbeleid kan gunstig of ongunstig uitpakken. Het overheidsbeleid kan te snel of te langzaam reageren op mogelijk dreigende negatieve effecten van het beleid en kan te weinig of voldoende tijd laten aan de instellingen en de sectoren om hun beleidsvoerend vermogen te ontwikkelen (implementatietijd). Intermediaire actoren kunnen via substitutie-effecten zowel de beoogde effecten van deregulering en autonomievergroting frustreren als ondersteunen. De effecten van decentralisatie naar gemeenten hangen sterk samen met het beleidsvoerend vermogen van de lokale overheden en andere randvoorwaarden. Op analoge wijze als bij de gemeenten is een adequate benutting van de verkregen autonomie door de onderwijsinstellingen afhankelijk van het beleidsvoerend vermogen en andere randvoorwaarden. De instellingen verschillen op deze punten, zowel binnen sectoren als tussen sectoren. Over het algemeen voldoet het hoger onderwijs het meest aan de condities voor succesvolle deregulering en autonomievergroting. In het primair en voortgezet onderwijs zijn zowel de 97

-

deregulering en autonomievergroting als de condities voor benutting van de autonomie het minst ver ontwikkeld. Op sectorniveau kan een voldoende interne samenhang en profilering van de onderwijssectoren bijdragen aan het vermogen als sector een inbreng te hebben bij de totstandkoming van rijksbeleid.

Op basis van de studie kan een aanzet worden gegeven voor verdere mogelijkheden voor dereguleringsbeleid. Het rijksbeleid als zodanig kan worden verbeterd door: -

beleidssituaties systematisch te analyseren aan de hand van een set aandachtspunten, voortijdige re-regulering te vermijden, faseverschillen tussen instellingen te accepteren, kerntaken van de rijksoverheid helder te benoemen en het publiek belang van het onderwijs te waarborgen.

Mogelijkheden tot verbetering van de condities voor succesvolle uitvoering van het dereguleringsbeleid door de actoren in en om het onderwijsveld zijn: -

de processen in het speelveld van actoren ordenen en bewaken, de positie van countervailing powers versterken, het beleidsvoerend vermogen van instellingen versterken en samenwerking en zelfregulering bevorderen.

98

LITERATUUR

Amelsfoort, H.W.C. & J. Scheerens, Policy issues surrounding processes of centralization and decentralization in European education systems, in: Educational Research and Evaluation, 1977, Vol.3, No.4, p.340-363. Amelsfoort, H.W.C. van & B. Witziers, Deregulering en de marktpositie van scholen, in: Tijdschrift voor Onderwijs Research, jrg.20, 1995, nr.2, p.115-132. Ax, J., K.Y.G.C. Bosma & A.M.L. van Wieringen, Beleidsvoering in colleges voor middelbaar beroepsonderwijs. Een onderzoek naar de doorwerking van budgetbekostiging, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1994. Bartelse, J., H. de Boer, J. Huisman & E. Lugthart, De onderzoekschool: een analyse van het functioneren van het beleidsinstrument onderzoekschool, in: Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 71, Ministerie van OC&W, Zoetermeer, 2000, p.71-101. Beerends, H., C.T.A. van Bergen, J. van Gennip e.a., Taken en werkdruk managers in PO, VO en BVE (Beleidsonderzoek, arbeidsvoorwaarden en beroepskwaliteit 42), Ministerie van OC&W, Zoetermeer, 2000. Beerends, H. & M. Gemmeke, Evaluatieonderzoek regeling stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1999. Berg, N. van den, Q. van Ojen, A.L. van der Vegt e.a., De jaren tellen. Een onderzoek naar de achtergronden van de wachtgeldproblematiek in het onderwijs. Bijlage 2, deel II.a, Casestudies bij instellingen, SDU, Den Haag, 1996. Berg, M.J.M. van den, De positie van de onderwijsdeelnemer volgens weten regelgeving en in de praktijk, Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Berg, M.J.M. van den (red.), Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig, Werkdocument bij Dereguleren met beleid, studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting, Onderwijsraad. Den Haag, 2000. Bergen, C.T.A. van & S.W. van der Ploeg, Monitor invoering lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 2000. Blume, S.S., H. Dijstelbloem, J.B. Spaapen & F.J.M. Wameling, Balans en Flexibiliteit, De functie van Onderzoekscholen in het universitaire bestel: opleiding, onderzoek en onderzoek, in: Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 71, Ministerie van OC&W, Zoetermeer, 2000, p.169. Boef-van der Meulen, S., I. Schüssler & S. Karsten, Schemergebieden: het bestuurlijk middenniveau in het primair onderwijs, Sociaal Cultureel Planbureau, Rijswijk, 1993. 99

Brandma, T.F. & L.C.J. Goedegebuure (eds.), Recent policy developments in north-west European education systems, CHEPS, Enschede, 1995. CSHOB, Aspecten van hoger onderwijs, een internationale inventarisatie, SDU, Den Haag, 1995. Commissie Transparant Toezicht Hogescholen, De raad van toezicht in het hbo, Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht, HBO-raad, Den Haag, augustus 2000. Commissie vermindering een vereenvoudiging van overheidsregelingen (Commissie Geelhoed), Deregulering van overheidsregelingen; Eindbericht van de commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, TK 1983-1984, 27 931, nr.9 (1994). Dongen, M. van, S. Nhass & N. van den Berg, Letter en geest. Onderzoek naar het studentenstatuut ‘nieuwe stijl’ in het hoger onderwijs en de onderwijsovereenkomst in de bve-sector, Onderwijsraad, Den Haag, 1998. Elte, R. & E.C.H. Marx, Kanttekeningen bij een ministeriële notitie over deregulering, in: Meso, jrg.9, nr.44, maart 1989, p.32-37. Esch, W. van, G. Vrieze, et al, Vernieuwingsmonitor bve 1996/1997, Vierde meting, ITS, Nijmegen,1998. Esch, W. van & C. Tiebosch, Professionalisering van de schoolorganisatie in de bve-sector, beginmeting, SDU, Den Haag, 1998. Etzioni, A., A Comparative Analysis of Complex Organizations, The Free Press, New York, 1961. Frederiks, M.M.H., Beslissen over Kwaliteit: verklaring van besluitvorming over het gebruik van onderwijsvisitatierapporten in Nederlandse universiteiten, Universiteit Twente, Enschede, 1996. Frederiks, M.M.H., D.F. Westerheijden & P.J.M. Weusthof, Interne zorg en externe prikkels (Achtergrondstudies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 16), Ministerie van O&W, Zoetermeer, 1993. Geijsel, F., P. Sleegers & R. Van den Berg, Transformational leadership and the implementation of large-scale innovation programs, in: Journal of Educational Administration, 37, 1999, pp.309-328. Gemmeke, M., C.T.A. van Bergen & A.L. van der Vegt, Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezet onderwijs: casestudies, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1999. Gemmeke, M. & A.L. van der Vegt, Professionalisering van de schoolorganisatie in het primair en voortgezet onderwijs, Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Amsterdam, 1997. Goudriaan, R. & H. de Groot, Overheidsregulering en produktiviteit van universiteiten: lessen uit de Verenigde Staten, Ministerie van OCenW, Zoetermeer, 1992.

100

Herbrink, A., Stand van zaken internationalisering in de bve-sector, CINOP, ‘s-Hertogenbosch, 2000. Hooge, E., Ruimte voor beleid. Autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen, SCO-Kohnstamm Instituut/UvA, Amsterdam, 1998. Huisman, J., De regulering van het opleidingenaanbod: een slingerbeweging tussen overheidsplanning en zelfregulering, in: Beleidswetenschap 11, 1997, p.122-142. Huisman, J. & I. Jenniskens, Comparing governmental influence on curriculum innovations, in: L. Goedegebuure & F. van Vught (eds.), Comparative Policy Studies in Higher Education, Lemma, Culemborg, 1995, p.249-272. Huisman, J. & L. Meek, New study programmes at universities: strategic adaptation versus institutional adjustment, in: B. Jongbloed, P. Maassen & G. Neave, From the Eye of the Storm, higher education's changing institution, CHEPS/Kluwer Academic Publishers, Dordrecht/Boston/London, 1999, p.121-140. Hutchins, C.L., Five reasons school autonomy may not improve student achievement and five implications for redesigning school, in: S. Lawton, R. Reed, F. van Wieringen (eds.), Restructuring public schooling: Europe, Canada, America, Waxmann: Münster / New York / München / Berlin, 1997, p.167178. Imants, J., Leiding geven aan onderwijs! onderwijskundig leiderschap en taakdifferentiatie in basisscholen, DSWO press, Leiden, 1996. Inspectie van het Onderwijs, Verkenning in verandering. Vernieuwing in het middelbaar beroepsonderwijs gevolgd, Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer, 1991. Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag over het jaar 1995, SDU, Den Haag, 1996. Inspectie van het Onderwijs, Onderwijs- en examenregelingen in het hoger onderwijs, SDU, Den Haag, 1998. Jenniskens, I., Governmental steering and curriculum innovations: a comparative study of the relation between governmental steering instruments and innovations in higher education curricula, Elsevier/De Tijdstroom, Maarssen, 1997. Jong, U. de, M. van Leeuwen, J. Roeleveld & D. Webbink, Deelname aan hoger onderwijs deel 1, studiekeuze en motieven van eerstejaars 1995/1996, SCO-Kohnstamm Instituut / Stichting voor economisch onderzoek, Amsterdam, 1998a. Jong, U. de, M. van Leeuwen, J. Roeleveld & D. Webbink, Deelname aan hoger onderwijs deel 2, studiekeuze, studiedeelname en sociaal milieu, SCO-Kohnstamm Instituut / Stichting voor economisch onderzoek, Amsterdam, 1998b. Jongbloed, B., J. Koelman & H. Vossensteyn, Comparing cost per student and cost per graduate; an 101

analyses of Germany, Great Britain and The Netherlands, in: L. Goedegebuure & F. van Vugt (eds.), Comparative Policy Studies in Higher Education, Lemma, Culemborg, 1995, p.65-93. Jongbloed, B. & H. Van der Knoop, Budgeting at the institutional level: responding to internal pressures and external opportunities, in: B. Jongbloed, P. Maassen & G. Neave, From the Eye of the Storm, higher education's changing institution, CHEPS/Kluwer Academic Publishers, Dordrecht/Boston/ London, 1999, p.141-164. Kaiser, F. & E. de Weert, Access-policies and mass higher education; a comparative analysis of the use of policy instruments in seven countries, in: L. Goedegebuure & F. van Vugt (eds.), Comparative Policy Studies in Higher Education, Lemma, Culemborg, 1995, p.165-193. Karstanje, P.N., Beleidstheorie basisvorming: een proeve van reconstructie, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1995. Karstanje, P.N., Tien jaar na de nota 2000. Reflecties op een decennium deregulering in het onderwijsbeleid, in: P.N. Karstanje, P.A.M. de Jong, H.J. Nijkamp & J.S. van den Berg, Schoolbestuur op weg naar 2000: een milleniumprobleem?, VOR, Den Haag, 1998, p.9-75. Karstanje, P.N., M. Droog & M. Bakker, Effecten van deregulering, autonomie- en schaalvergroting in het onderwijs; Onderzoek naar dertig jaar wetshistorie inzake (de)regulering en de effecten van beleid op de autonomie van onderwijsinstellingen, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 2000. Karstanje, P.N., m.m.v. M. Droog, Deregulering en autonomie in Europa; Een internationaal vergelijkend onderzoek naar deregulering in Vlaanderen, Denemarken, Engeland, Nordrhein-Westfalen en Hongarije, SCOKohnstamm Instituut, Amsterdam, te verschijnen. Karsten, S., Bestuurlijke Vernieuwing en de Autonome School, in: Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, april 1994, p.17-30. Karsten, S. & F. Verbeek, Het Bestuurlijk Middenniveau in het Voortgezet Onderwijs. SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1995. Karsten, S., J. Meijer & A.C.A.M. Vermeulen, Onderwijskundige gevolgen van de lump sum bekostiging in het mbo, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1997. Karsten, S., L. van de Venne, M. Vermeulen, M. Voorthuis & M. Wiekeraad, Bovenschools management in het primair onderwijs: een studie naar veranderingen in het management van scholen, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 2000. Klankbordgroep Invoering MUB, De kanteling van het universitaire bestuur, z.u, z.p., 1998. Koelman, J.B.J., De financiële positie van hogescholen: kengetallen, normen en een empirische toepassing, in: Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 1998, p.275-297. 102

Leune, J.M.G., Onderwijsbeleid als object van sociologisch onderzoek, in: J.L. Peschar & A.A. Wesselingh, Onderwijssociologie: een inleiding, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1985, p.511-536. Leune, J.M.G., Onderwijskwaliteit en de autonomie van scholen, in: B.P.M. Creemers (red.), Deregulering en de kwaliteit van het onderwijs, RION, Groningen, 1994, p.27-58. Majoor, D.,Voortgang in autonomie. Een studie naar de organisatorische gevolgen van financiële en personele beleidsbenutting in het basisonderwijs, Iken, Nijmegen, 2000. Marks, M.H. & K.S. Louis, Teacher empowerment and the capacity for organizational learning, in: Educational Administration Quarterly, vol. 35, december 1999, p.707-750. McCarthy, M.M., The evolution of educational leadership preparation programs, in: J. Murphy & K.S. Louis (eds.), Handbook of research on educational administration, second edition, Jossey-Bass Inc. publishers, 1999. McDaniel, O. & B. de Vries, Het bekostigingsmodel als beleidsinstrument, de mogelijkheden voor effectvolle budgetallocatiesystemen onder de WEB, in: Mesomagazine, 1995, nr.82, p.23-30. MDW-werkgroep Markt en Overheid (voorzitter Cohen), Eindrapport Werkgroep Markt en Overheid, z.u., z.p., 1997. Meent, Y. van der, Minder hogescholen in het rood, faillissementsgevaar voorlopig geweken, in: HBOjournaal, oktober 2000, p.18-24. Meesters, M.J. & A. Oudejans, Informatiestromen in het primair en voortgezet onderwijs, BMO, Haarlem, 1999. Ministerie van OCenW, Variëteit en waarborg, OCenW, Zoetmeer, 1999. Ministerie van OCenW, Koers BVE; Perspectief voor het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, SDU, Den Haag, 2000. Mulder, L., Meer voorrang, minder achterstand? Het Onderwijsvoorrangsbeleid getoetst, ITS, Nijmegen, 1996. Nederlandse Katholieke Schoolraad (NKSR), Bouwen aan de relatief autonome school, NKSR, Den Haag, 1979. Noordhof, H., Schaalvergroting in het hoger beroepsonderwijs, in: Bestuurskunde, jrg.7, 1998, nr.1, p.19-27. Noorlander, C.W. & A. Stege, De ambtenarenstatus verlaten? Vrije Universiteit, Amsterdam, 2000. Oelen, U.H. & A.S. Klein, Evaluatie decentralisatie schoolbegeleiding, Research voor Beleid, Leiden, 2000. 103

Ojen, Q. van, P.N. Karstanje & A.M.L. van Wieringen, Decentralisatie en onderwijswetgeving. Een onderzoek naar checks and balances in onderwijsbeleid, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam,1989. Ojen, Q.H.J.M. & M. Vermeulen, Vertikaal machtsevenwicht in het onderwijs, in: Nederlands Tijdschrift voor Onderwijs Research, 1990, jrg.15, nr.4, p.178-185. Onderwijsraad, Schoolkwaliteit in beeld, Onderwijsraad, Den Haag, oktober 1999. Onderwijsraad, Agenda BVE, Onderwijsraad, Den Haag, november 1999. Onderwijsraad, Aandachtspunten bij dereguleringsbeleid, Onderwijsraad, Den Haag, juni 2000. Onderwijsraad, De bekostiging van de zorg in het vmbo, Onderwijsraad, Den Haag, september 2000. Onderwijsraad, Koers BVE, Onderwijsraad, Den Haag, november 2000. Oomens, M., Effectiviteit van onderwijsbeleid, EUR, Rotterdam, 1999. Peschar, J.L. & C.J.W. Meijer, WSNS op weg, De evaluatie van het Weer Samen naar School-beleid, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1997. Peters, C.M.T., De professionaliteit van schoolleiders, een taakspecifieke benadering, Academisch proefschrift: Katholieke Universiteit Nijmegen, 1997. Polder, K.J., T. Huisman et al., Ontwikkelingen in de educatie, SCO-Kohnstamm Instituut/CINOP, Amsterdam/’s Hertogenbosch, 1998. Polder, K.J., J. Onstenk, E. Voncken, De werking van de WEB verkend, SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam, 1999. PriceWaterhouseCoopers, Uittreding VO uit het vervangingsfonds, analyse financiële effecten en risico’s, PriceWaterhouseCoopers, Utrecht, 2000. Research voor Beleid/Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Beleidstheorie, wetenschappelijke theorie en effecten van deregulering, Research voor Beleid, Leiden, 2000. Remery, Ch., F. Leeuw & J. de Haan, Zwaartepuntvorming in de maatschappijwetenschappen en overheidsbeleid: evaluatie van de TVC-DAS-operatie, Utrecht, ISOR, 1992. Rinnooy Kan, A.H.G., R.J. in ‘t Veld & F. de Vijlder, Bij de les, Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke Vernieuwing, Amsterdam, 2000. Scheerens, J. Inleiding: nuances in autonomie, in: Tijdschrift voor onderwijsresearch, jrg.20, 1995, nr.2, p.97-132. 104

Schoonhoven, R. van, Behouden beleid, naar decentrale arbeidsvoorwaarden in het voortgezet onderwijs, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag, 1999. Sleegers, P.J.C., School en Beleidsvoering: een onderzoek naar de relatie tussen het beleidsvoerend vermogen van scholen en het benutten van de beleidsruimte door scholen, Katholieke Universiteit Nijmegen, Nijmegen, 1991. Smit, F., Q. van Ojen, M. Brink, J. Claessen & A.L. van der Vegt, Werking van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992, ITS/Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt, Nijmegen/Amsterdam, 1997. Snel, B., M. Trommelen, M. IJzerman, S. Van Wezel & J. Bal, Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting PO/VO, Research voor Beleid, Leiden, 1999. Turkenburg, M., Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid: een inhoudelijke en bestuurlijke typering, SCP, Den Haag, 1999. Venema, A., R. Hijmans & J.G. Simons, Evaluatie bekostigingsstelsel basisonderwijs, eindrapportage, TNO Arbeid, Hoofddorp, 2000. Vermeulen, B., ‘Deregulering’ en ‘zelfregulering’ in het onderwijs. Over bezuinigingen en aantasting van het onderwijsgrondrecht, in: H.R.B.M. Kummeling & S.C. van Bijsterveld (red.), Grondrechten en zelfregulering, Tjeenk Willink, Deventer, 1997, p.155-182. Vermeulen, B.P., Constitutioneel onderwijsrecht, Elsevier, Amsterdam, 1999. Volkwein, J., Campus autonomy and its relationship to measures of university quality, in: Journal of Higher Education, Vol.57, 1986, nr.5, p.510-528. Vossensteyn, J.J., Where in Europe would people like to study? The affordability of higher education in nine Western European countries, in: Higher Education, vol. 37, 1999, p.159-176. Vrieze, G. & W. van Esch, ROC’s op weg naar moderne onderwijsorganisaties. Bevorderende en belemmerende factoren, SDU, Den Haag, 1999. Vrieze, G., M. Laemers, B. Hövels & C. Tibosch, Vernieuwingsmonitor bve 1997/1998, Vijfde meting, ITS, Nijmegen, 1999. Vrieze, G., M. Oldemonnikhof et al., Hindernissen op weg naar een startkwalificatie. Een onderzoek naar toegang en succes van allochtonen in het secundair beroepsonderwijs, ITS, Nijmegen, 1998. Vroeijenstijn, A.I., Autonomie en waarborg voor kwaliteit: keerzijden van dezelfde medaille, in: G.W.H. Heijnen e.a. (red.), Kwaliteitszorg, waarborg voor kwaliteit in het hoger onderwijs, COWOG, Groningen,1990, p.273-288.

105

Vught, F.A. van, Autonomy and accountability in Government/University Relationships, in: J. Salmi & A.M. Verspoor (eds.), Revitalizing Higher Education, Elsevier Science, New York, 1994, p.322-362. Weert, E. de & L. van Vucht Tijssen, Academic staff between threat and opportunity: changing employment and conditions of service, in: B. Jongbloed, P. Maassen & G. Neave, From the Eye of the Storm, higher education's changing institution, CHEPS/Kluwer Academic Publishers: Dordrecht/ Boston/ London, 1999, p.39-64. Weusthof, P.J.M., De Interne Kwaliteitszorg in het Wetenschappelijk Onderwijs: een onderzoek naar de kenmerken en het gebruik van zelfevaluatie aan Nederlandse faculteiten, Lemma, Utrecht, 1994. Wieringen, A.M.L. van, Onderwijsbeleid in Nederland, Samson HD Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1996. WRR, Het borgen van publiek belang (rapport nr.56), SDU, Den Haag, 2000.

106

BIJLAGE 1 BELEIDSNOTIES Deze bijlage gaat nader in op de achterliggende noties bij het dereguleringsbeleid zoals dat in de jaren tachtig tot ontwikkeling kwam. Beleidsnoties hebben betrekking op “het geheel van argumentaties en kennis(elementen) achter die argumentaties. (....) De beleidstheorie geeft weer waarom, naar het oordeel van de beleidsactor, op een bepaald terrein op een bepaalde manier gehandeld moet worden.”193 In veel gevallen ligt aan het beleid geen expliciete en uitgewerkte beleidstheorie ten grondslag en vergt het een diepgravende inhoudsanalyse om op basis van aangetroffen - vooral impliciete - theoretische noties een beleidstheorie te reconstrueren.194 Een dergelijke diepgaande beleidstheoretische analyse valt buiten het bestek van deze studie. De beschrijving van beleidsnoties blijft hier beperkt tot een korte en globale schets. De basis daarvoor bestaat voor het grootste deel uit een inventarisatie aan de hand van een selectie van de beleidsdocumenten die als sleutelstukken voor het gevoerde beleid zijn te beschouwen.195 Voor het primair en voortgezet onderwijs gaat het bijvoorbeeld om de nota’s Minder regels, meer ruimte (1985) en De school op weg naar 2000 (1988), de Hoofdlijnennotitie FBS (1990), diverse wijzigingen in de WBO en de WVO (onder meer in verband met de stichtingsnormen en opheffingsnormen en de invoering van onderwijsvernieuwingen als de basisvorming en de leerwegen) en de invoering van de WPO. Met betrekking tot de bve-sector zijn voorbeelden van bestudeerde documenten de Hoofdlijnennotitie ROC’s (1991) en diverse wetten zoals de VAVO (1992), de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs (1992) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (1995). Bij het hoger onderwijs gaat het onder meer om de nota’s Hoger onderwijs in de toekomst (1975), Hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit (1985), het Hoger onderwijs en onderzoeksplan (1988) en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW uit 1992) evenals diverse wijzigingen van deze wet. De analyses van deze documenten zijn met name gericht op de beleidsnoties voor zover deze verband houden met (de)regulering, autonomievergroting en effecten op het onderwijs. Wat betreft de effecten op het onderwijs is met name gekeken naar de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs op het niveau van de onderwijsinstellingen. Twee centrale elementen van kwaliteit zijn de doeltreffendheid en doelmatigheid. In hoofdstuk 2 van deze studie worden deze begrippen nader gedefinieerd. In veel documenten blijven veronderstelde relaties en effecten impliciet. In het navolgende ligt de nadruk op relaties en effecten die wél expliciet worden aangegeven. Daarmee is ‘de oogst’ aan beleidsnoties analytisch zuiver, maar wel vrij beperkt. Uit de volgende sectorgewijze bespreking blijkt dat voor zover er een ‘beleidstheorie’ achter het gevoerde beleid zit, deze vaak weinig uitgesproken is. Er wordt niet steeds duidelijk aangegeven in hoeverre deregulering tot meer autonomie leidt en ook blijven de beoogde effecten op het onderwijs vaak impliciet. Vergroting van de doelmatigheid lijkt voorop te staan. Schaalvergroting en kwaliteitsbeleid worden als voorwaarden voor deregulering 193

Van de Graaf & Hoppe, 1992, p.70.

194

Voorbeelden zijn de studies van Karstanje (1995), Mulder (1996) en Remery, Leeuw & De Haan (1992).

195

De genoemde inventarisatie is gemaakt door de bureaus Research voor beleid en Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt en vormt deel 2 van hun gezamenlijke rapport Beleidstheorie, wetenschappelijke theorie en effecten van deregulering (Research voor Beleid, 2000). De in dat rapport gehanteerde domeinindeling wijkt op bepaalde punten enigszins af van de domeinindeling in de voorliggende studie. In deze studie wordt steeds de indeling uit paragraaf 2.2.3 aangehouden. Waar nodig zijn de indelingen uit het rapport van Research voor beleid en Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt herordend of aangevuld.

107

aangegeven. 1.1


Deregulering van het beleid met betrekking tot deze twee sectoren heeft tot nu toe vooral betrekking gehad op de bekostigingssystematiek, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, decentralisatie naar gemeenten en de onderwijsondersteuning (zie hoofdstuk 3 van deze studie). De algemene achterliggende beleidsgedachte is dat deregulering zal leiden tot meer kwaliteit, zowel in de zin van doelmatigheid als doeltreffendheid. De verwachting van positieve effecten op de toegankelijkheid van het onderwijs wordt slechts enkele keren expliciet genoemd. Ook het effect van deregulering op de autonomie van onderwijsinstellingen blijft in de verschillende bestudeerde beleidsstukken min of meer buiten beschouwing. Impliciet en soms expliciet wordt uitgegaan van vergroting van de autonomie als gevolg van deregulering. Met name geldt dit voor het beleid binnen het materieel en financieel domein, het terrein van de onderwijsondersteuning en deregulerende elementen binnen het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. In enkele documenten wordt schaalvergroting genoemd als conditie voor autonomievergroting. Ook een versterking van de medezeggenschap wordt wel genoemd als voorwaarde voor autonomievergroting van instellingen (medezeggenschap als tegenwicht tegenover de beleidsruimte van het instellingsbestuur). Overigens is er ook veel regulerend beleid (onderwijskundig domein, bezuinigingen, positie deelnemer, schaalvergroting, elementen van het arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid). Ook hiervan worden positieve effecten op het onderwijs en met name op de doelmatigheid verwacht. In deze gevallen wordt geen effect of een negatief effect op de autonomie van instellingen verwacht. Hieronder volgt een meer gedetailleerde bespreking van de verwachte effecten per beleidsdomein. Wat betreft het onderwijskundig domein is meer sprake van regulering dan deregulering. Gepoogd wordt om bij maatregelen binnen dit domein de vrijheid van inrichting en daarmee de autonomie van (de besturen van) de instellingen te behouden. Van de (regulerende) maatregelen worden positieve effecten verwacht op de doelmatigheid en de toegankelijkheid van het onderwijs. Dit geldt bijvoorbeeld voor de WBO (1981), WSNS (1993), de basisvorming, de leerwegen en profielen in het voortgezet onderwijs en het onderwijsvoorrangsbeleid (OVB, later OAB). Wat betreft het materieel en financieel beleidsdomein wordt in diverse nota’s een relatie gelegd tussen deregulering, autonomie en kwaliteit (doeltreffendheid en doelmatigheid).196 De ideeën vinden een uitwerking in een aantal wijzigingen in de bekostigingssystematiek.197 Van dit deregulerende beleid wordt verwacht dat de autonomie van instellingen toeneemt, evenals hun kostenbesef, waardoor de doelmatigheid kan toenemen. Schaalvergroting wordt hierbij als voorwaarde gezien voor autonomie-

196

Zie onder meer de Contourennota (1975) en de nota’s Minder regels, meer ruimte (1985) en De school op weg naar 2000 (1988).

197

Voor het primair onderwijs betreft dit de Londo-systematiek, het formatiebudgetsysteem (FBS) en de nascholingsgelden; voor het voortgezet onderwijs gaat het in 1992 om het FBS en het Bekostigingssysteem materieel en in 1995 om de invoering van lump-sum bekostiging.

108

vergroting. De redenering daarbij is dat toename van autonomie een toename van risico’s meebrengt en dat deze risico’s naar verwachting bij een grotere schaal makkelijker opgevangen kunnen worden. Verder wordt ook een versterking van de medezeggenschap genoemd als voorwaarde voor autonomievergroting van instellingen. Een uitbreiding van de medezeggenschap kan met name dienen als tegenwicht tegenover de beleidsruimte van het instellingsbestuur (zie ook hierna bij het bestuurlijkorganisatorische domein) Overigens is er binnen het materieel en financieel domein naast de deregulering van de bekostigingssystematiek ook een regulerende component, namelijk het bezuinigingsbeleid. Van dit regulerende beleid worden geen negatieve effecten op de kwaliteit verwacht. Met andere woorden, de bezuinigingen zouden een grotere doelmatigheid tot gevolg moeten hebben. Met betrekking tot het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid is sprake van zowel deregulerend als regulerend beleid. Van de deregulerende elementen (FBS, nascholing) wordt verwacht dat ze de scholen meer autonomie geven en dat dat de kwaliteit (doelmatigheid en doeltreffendheid) ten goede komt. Tegelijkertijd wordt met regulerende maatregelen (TWAO, Vervangingsfonds, Participatiefonds) beoogd de (macro-)doelmatigheid te bewaken door mogelijke negatieve effecten van het dereguleringsbeleid te verdelen over de instellingen. Hoewel dat niet met zoveel woorden in de beleidsdocumenten wordt aangegeven, wordt hiermee de verruimde autonomie van instellingen voor een deel weer aan banden te leggen. Binnen het bestuurlijk-organisatorische domein worden - net als in hoofdstuk 3 - drie thema’s onderscheiden: de positie van de deelnemer in relatie tot de kwaliteitszorg (vooral regulerend beleid), decentralisatie (deregulerend beleid) en schaalgrootte (regulerend beleid). Door een aantal maatregelen is de positie van deelnemers (ook wel te zien als een relatieve autonomie naast die van andere actoren binnen de instelling) versterkt in de vorm van meer medezeggenschap (ook voor het personeel) en meer informatie en rechten (WMO, kwaliteitswet). De beleidsgedachte is dat mede met het terugtreden van de rijksoverheid als regulerende actor en de toenemende autonomie van de schoolbesturen, andere actoren als ‘countervailing powers’ naar voren geschoven moeten worden. Langs indirecte weg wordt daarmee de autonomie van de instellingen ingeperkt. Het uiteindelijke doel is de kwaliteit van het onderwijs in brede zin te verbeteren (zowel doeltreffendheid, doelmatigheid als toegankelijkheid). Van decentralisatie naar gemeenten (leerlingenvervoer, huisvesting, onderwijsbegeleiding, onderwijsachterstandenbeleid) wordt vooral meer doeltreffendheid verwacht. De algemene gedachte is dat de gemeente de voortrekker en coördinator van de samenwerkende - overigens relatief autonome - scholen is. De gemeente zou beter in staat zijn een op de lokale situatie gespitst beleid te voeren (maatwerk). Mede daardoor zouden kosten bespaard kunnen worden. Wat betreft het thema schaalgrootte is de verwachting dat schaalvergrotingsbeleid via fusies en samenwerkingsverbanden van instellingen (T&B, WSNS, BSK) leidt tot meer doelmatigheid. Soms worden ook positieve effecten op de autonomie van instellingen verwacht (BSK); bij WSNS wordt tevens beoogd de toegankelijkheid van het reguliere onderwijs te verhogen en de toegang tot het speciaal onderwijs te beperken. De T&B operatie zou geen negatieve invloed mogen hebben op de toegankelijkheid van het onderwijs. Als leerlingen over grotere afstanden naar school zouden moeten reizen, moet daar een adequate onkostenvergoeding tegenover staan, zo is het uitgangspunt.

109

Met betrekking tot het domein van buiten de instelling aangrijpend beleid, in dit geval het deregulerende beleid wat betreft de onderwijsondersteuning, is het de bedoeling dat de behoeften van de onderwijsinstellingen bepalend worden voor de activiteiten van de onderwijsbegeleidingsdiensten en voor de nascholing. De autonomie van de onderwijsinstellingen wordt dus vergroot. Impliciet is de gedachte dat de doelmatigheid hierdoor toeneemt. In de navolgende samenvattende tabel zijn per beleidsdomein de volgens beleidsdocumenten verwachte effecten en condities opgenomen. Daarbij wordt ook aangeven in hoeverre het beleid sinds medio jaren tachtig een regulerend of een meer deregulerend karakter heeft. Een meer gedetailleerde bespreking van dat laatste staat in hoofdstuk 3. Een lege cel in de tabel betekent dat de geanalyseerde beleidsdocumenten niet ingaan op een mogelijk effect. In een aantal cellen staat het woord ‘geen’; dit betekent dat de beleidsdocumenten expliciet aangeven dat er geen effect wordt verwacht.

110

Tabel 1.1: Beleidsnoties inzake het primair en voortgezet onderwijs: verwachte effecten en veronderstelde condities per beleidsdomein Beleidsdomein

verwacht effect op autonomie

verwacht effect op doelmatigheid

onderwijskundig vooral regulering

geen

positief

positief

positief

materieel en financieel - deregulering systematiek; - bezuinigingen (regulerend) arbeidsvoorwaarden en pers. beleid - deregulering - regulering bestuurlijk en organisatorisch - deelnemer/ kwaliteitszorg regulering

buiten de instelling aangrijpend - onderwijsondersteuning deregulering

verwacht effect op toegankelijkheid

positief

positief negatief

positief

positief

pos. voor deelnemer, neg. voor instelling

positief

positief

positief (bij meer autonomie)

positief

positief

positief (bsk)

veronderstelde condities

positief

positief

- decentralisatie deregulering - schaalgrootte regulering

verwacht effect op doeltreffendheid

positief

geen (t&b) positief (wsns, bo) negatief (wsns, so)

positief

111

schaalvergroting en versterking medezeggenschap

1.2 Bve-sector De algemene achterliggende beleidsgedachte met betrekking tot de bve-sector is dat deregulering gericht op autonomievergroting (alleen) verantwoord is bij een voldoende schaalgrootte. Of de vergrote beleidsruimte wordt benut hangt bovendien in belangrijke mate af van de kwaliteit van het bestuur en management (beleidsvoerend vermogen) van de instellingen. Onder de conditie dat instellingen daadwerkelijk hun autonomie benutten, nemen de doelmatigheid en doeltreffendheid toe, zo is de beleidsgedachte. Door de autonomie binnen het materieel en financieel domein kunnen de toegankelijkheid en doelmatigheid echter ook op gespannen voet met elkaar komen te staan. Verder wordt verwacht dat de autonomie binnen het onderwijskundige domein niet alleen de doelmatigheid en doeltreffendheid maar ook de toegankelijkheid van het onderwijs verhoogt. Hieronder volgt een meer gedetailleerde bespreking van de verwachte effecten per beleidsdomein. Binnen het onderwijskundige beleidsdomein is in de jaren tachtig en negentig in het secundair beroepsonderwijs (inclusief cursorisch onderwijs) vooral sprake van deregulering en re-regulering; wat betreft de (volwassenen)educatie is vooral sprake van regulering (zie hoofdstuk 3). Hoofdthema in het beleid is de harmonisatie en integratie van het onderwijs.198 Dit regulerende beleid heeft meestal vooral een verhoging van de doelmatigheid en doeltreffendheid tot doel (svm, weo, kve, vavo, wcbo). In een aantal gevallen heeft het beleid ook een vergroting van de toegankelijkheid (kmbo, svm, rrbe, web) tot doel. Vaak wordt schaalvergroting als voorwaarde gesteld. Het beleid krijgt uiteindelijk vorm in één kwalificatiestructuur voor het gehele secundaire beroepsonderwijs en één kwalificatiestructuur voor de educatie. De kwalificatiestructuur bepaalt welke opbrengsten gerealiseerd moeten worden. Binnen dit (output)regulerende kader zijn de instellingen - met name in het beroepsonderwijs meer dan voorheen - vrij om te bepalen hoe zij het onderwijsproces vorm geven. Met deze deregulering (van de throughput) en grotere inrichtingsvrijheid voor de instellingen wordt beoogd de doelmatigheid en toegankelijkheid te vergroten. Van de flexibilisering van het opleidingenaanbod wordt vooral een grotere doeltreffendheid verwacht. Schaalgrootte vormt hierbij een randvoorwaarde die bepalend is voor de mate waarin instellingen kunnen differentiëren in het opleidingsaanbod (toegankelijkheid en doelmatigheid) en de mate waarin de instelling in staat is onderwijs op maat te bieden (doeltreffendheid). Met betrekking tot het materieel en financieel domein wordt, afgezien van regulerend bezuinigingsbeleid gericht op een grotere doelmatigheid, gedereguleerd. Het doel van het dereguleringsbeleid is om de autonomie van instellingen te vergroten en een doelmatige inzet van middelen te bewerkstelligen. Uitgangspunt bij de invoering van lump-sum bekostiging is dat de bestedingsvrijheid van instellingen toeneemt, evenals hun ruimte voor het voeren van een eigen personeelsbeleid. Ook de mogelijkheid om contractactiviteiten uit te voeren is een vorm van deregulering, waarmee de financiële ruimte en bestedingsvrijheid van scholen wordt vergroot. Hiervan kan een kwaliteitsimpuls uitgaan (omgevingsgerichtheid, doeltreffendheid). Dit acht men echter afhankelijk van de schaalgrootte van de instelling-

198

Dit thema is in het rapport van Research voor Beleid en Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt besproken binnen het bestuurlijk en organisatorisch domein (Research voor Beleid, 2000).

112

en. Met de WEB is rendementsbekostiging ingevoerd (regulering). Hierdoor neemt de verantwoordelijkheid van scholen om hun totale financiële ruimte te bewaken toe. Bestedingsvrijheid en bestedingsruimte hangen nauw samen en bepalen tezamen de mate van autonomie op schoolniveau. Tegelijkertijd wordt door de invoering van rendementsbekostiging een spanning tussen de doelmatigheid op instellingsniveau (intern rendement) en de toegankelijkheid verwacht. Met betrekking tot het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid is (vooral in het beroepsonderwijs) gedereguleerd en is (zo is de beleidsverwachting) de autonomie van de instellingen toegenomen. Verschillende regelingen perken de autonomie van instellingen echter deels weer in (denk aan het wachtgeldbeleid). In de beleidsnota’s en in de weten regelgeving wordt niet expliciet aangegeven op welke wijze autonomie van instellingen binnen dit domein de kwaliteit van het onderwijs kan beïnvloeden. Wel wordt verondersteld dat de instellingen met de grotere autonomie beter in kunnen spelen op wat voor het onderwijs nodig is. Het beleid dat is gevoerd binnen het bestuurlijk organisatorisch beleidsdomein is in de bve-sector niet zozeer gericht op het vergroten van de autonomie, als wel op het creëren van de juiste randvoorwaarden voor autonome instellingen. Onderscheiden beleidsthema’s zijn (net als in hoofdstuk 3) de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksoverheid en andere actoren, de kwaliteitsbewaking en de schaalgrootte. Wat betreft de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk, instellingen en andere actoren is met de WEB wat de rol van de rijksoverheid betreft vooral sprake van deregulering. De overheid treedt als regulerende actor terug en de instellingen krijgen meer autonomie. Tegelijkertijd krijgen andere actoren (sociale partners, gemeenten, onderwijsdeelnemers) een sterkere rol. De gedachte bij dit regulerende aspect van het beleid is dat een zelfregulerend systeem ontstaat, waarin actoren elkaar wederzijds kunnen beïnvloeden. Hoewel over het effect van de genoemde andere actoren op de autonomie van de instellingen niet expliciet uitspraken worden gedaan, is duidelijk dat dit voor instellingen betekent dat hun grotere autonomie via andere lijnen weer deels ingeperkt. De andere actoren zijn bedoeld als een soort tegenwicht tegen de grotere autonomie van de instellingen. Wat betreft het onderwijs worden vooral positieve effecten verwacht op de doeltreffendheid. Specifiek wat betreft de decentralisatie naar gemeenten (bekostiging educatie) wordt een positief effect verwacht op de doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs. Vraag en aanbod kunnen beter op elkaar worden afgestemd (toegankelijkheid) en daarmee kan een doelmatiger inzet van middelen kan worden gerealiseerd. Wat betreft de kwaliteitsbewaking is het beleid sinds de jaren negentig vooral regulerend van aard. Feitelijk gaat het om regulerende kaders waarbinnen de toegenomen autonomie van instellingen uitgewerkt kan worden. De grotere autonomie van instellingen vraagt om een gedegen systeem van kwaliteitsbewaking, zo wordt onder meer gesteld in het Convenant tussen overheid en secundair beroepsonderwijs (1991) en de hoofdlijnennotitie ROC (1991). In de WEB krijgt deze gedachte een wettelijke basis, onder meer via de eerder al genoemde kwalificatiestructuur, de hierboven genoemde andere actoren, en instrumenten als een verplicht kwaliteitszorg-verslag en onderwijs- en examenregeling. Verondersteld wordt dat deze maatregelen in algemene zin de kwaliteit van het onderwijs ten goede komen.

113

Het beleid ten aanzien van de schaalgrootte is regulerend. Van schaalvergroting wordt, evenals van de integratie en harmonisatie van de opleidingen in de bve-sector, verwacht dat dit via kostenbesparing (efficiëntie) bijdraagt aan de doelmatigheid. In de navolgende samenvattende tabel zijn per beleidsdomein de volgens beleidsdocumenten verwachte effecten en condities opgenomen. Daarbij wordt ook aangeven in hoeverre het beleid sinds medio jaren tachtig een regulerend of een meer deregulerend karakter heeft. Een gedetailleerder beeld van dat laatste staat in hoofdstuk 3. Een lege cel in de tabel betekent dat de geanalyseerde beleidsdocumenten niet ingaan op een mogelijk effect. In een aantal cellen staat het woord ‘geen’; dit betekent dat de beleidsdocumenten expliciet aangeven dat er geen effect wordt verwacht.

114

Tabel 1.2: Beleidsnoties inzake de bve-sector: verwachte effecten en condities per beleidsdomein Beleidsdomein onderwijskundig - regulering (harm/integratie; kwal.structuur) - deregulering (inrichtingsvrijheid; flexibilisering) materieel en financieel - deregulering






negatief

positief

positief

positief

schaalvergr.

positief

positief

positief

positief

schaalvergr.

positief

positief

positief

mogelijk negatief (spanning met doelmatigheid)

schaalvergr.

- regulering (bezuinigingen)

schaalvergr.

positief

arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid - deregulering

positief

- regulering

negatief

bestuurlijk en organisatorisch - verantw.verdeling deregulering en regulering

pos + neg voor instellingen

- kwaliteitsbewaking deregulering en regulering

pos + neg voor instellingen

- schaalgrootte regulering

schaalvergr. en bestuurskracht inst.en andere actoren (positief)

(positief)

positief

115

(positief)

1.3 Hoger onderwijs De algemene beleidsgedachte bij het hoger onderwijsbeleid is sinds de tweede helft van de jaren tachtig dat deregulering de autonomie van instellingen kan vergroten en dat deregulering en grotere autonomie positief kunnen inwerken op de kwaliteit, doelmatigheid en soms ook op de toegankelijkheid van het onderwijs. Schaalvergroting en een sterk management worden hierbij gezien als voorwaarden voor de vergroting van de autonomie van instellingen. Opvallend is verder dat de beleidstheorie een enkele keer gedeeltelijk wordt omgedraaid. Zo wordt in de WWO gesteld dat doelmatigheid een voorwaarde is voor een grotere autonomie van instellingen. Hieronder volgt een meer gedetailleerde bespreking van de verwachte effecten per beleidsdomein. De maatregelen binnen het onderwijskundig beleidsdomein zijn sinds de jaren tachtig zowel regulerend als deregulerend van aard. Vooral voor het hoger beroepsonderwijs is sprake van deregulering en een vergroting van de autonomie van de instellingen; de onderwijskundige autonomie van universiteiten was immers van oudsher al groot. De WHW heeft zowel deregulerende als regulerende kanten (zie verder hoofdstuk 3). Het veelal impliciete doel van het onderwijskundige beleid in het hoger onderwijs is de verhoging van de kwaliteit van het primaire proces. De groeiende autonomie van instellingen op inhoudelijk gebied gaat samen met een verdergaande ontwikkeling van het stelsel voor kwaliteitszorg (zie hiervoor het bestuurlijk en organisatorisch domein). Binnen het materieel en financieel beleidsdomein is afgezien van de bezuinigingen (regulering ten behoeve van doelmatigheid) sinds de jaren tachtig met name gedereguleerd (zie hoofdstuk 3), waarbij grotere doelmatigheid en doeltreffendheid de belangrijkste verwachte effecten zijn. In de HOAK-nota uit 1985 wordt een nieuwe bekostigingssystematiek voorgesteld die bij moet dragen aan de autonomie en de doelmatigheid en kwaliteit van de instellingen. Met de invoering van de WHW (1992) wordt binnen het bekostigingsstelsel een grotere nadruk op de output gelegd. Hiervan wordt geen effect op de autonomie van instellingen verwacht, wel op de doelmatigheid. Er is lange tijd geen overheidsbeleid gevoerd binnen het domein van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid in het hoger onderwijs. De laatste jaren is op dit terrein sprake van deregulering (WHW). De verwachting is dat een grotere autonomie op het domein van het personeelsbeleid resulteert in een grotere autonomie van de instellingen in het algemeen (een vergroting van de zelfstandigheid van instellingen). Doelmatigheid wordt gezien als een voorwaarde voor een grotere autonomie. Het bestuurlijk organisatorisch beleid wordt hier besproken aan de hand van de thema’s de positie van studenten en personeel, de kwaliteitszorg en de schaalgrootte. Wat betreft de positie van studenten is (afgezien van recente ontwikkelingen rond decentrale toelating) met verschillende maatregelen wat betreft het toelatingsbeleid vooral sprake van (re)regulering en een afname van de autonomie van de instellingen. Het belangrijkste verwachte effect is een verhoging van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Wat betreft de positie van studenten en personeel had in de jaren tachtig het beleid aangaande het bestuur van het hoger onderwijs de interne democratisering als doel, waaronder ook een verbeterde rechtsbe116

scherming en het vergroten van de doelmatigheid. In eerste instantie wordt het beleid gekenmerkt door (re-)regulering, maar vanaf het eind van de jaren tachtig is sprake van deregulering. Het is de bedoeling dat de autonomie van instellingen en de doelmatigheid hierdoor toenemen. De zeggenschap van studenten en personeel wordt veranderd in medezeggenschap. Studenten en personeel worden hiermee voor hun mogelijkheden tot inbreng bij het opleidings- en instellingsbeleid meer dan vroeger afhankelijk van de instellingen. Zoals hierboven al is aangegeven gaat de groeiende autonomie van instellingen binnen het onderwijskundig domein samen met een verdergaande ontwikkeling van het stelsel voor kwaliteitszorg. (met onder meer de instelling van een inspectie voor het wetenschappelijk onderwijs en de instelling van de ACO, zie verder hoofdstuk 3). Het doel van deze regulering is om zekere kaders te stellen waarbinnen de in hoge mate autonome instellingen het onderwijs vorm geven. Schaalvergroting (regulering) is zowel in het hbo als het wo een beleidsonderwerp geweest (de STCoperatie en de doelmatigheidsoperaties TVC en SKG) met als doel de kwaliteit van het management en de autonomie van de instellingen te verhogen, waardoor de doelmatigheid en doeltreffendheid (flexibiliteit, innovatie) toe kunnen nemen. De bevordering van de samenwerking tussen universiteiten en hogescholen had de verhoging van de toegankelijkheid van het onderwijs en soms ook de doeltreffendheid als doel. Van dit beleid werden geen effecten verwacht op de autonomie. Buiten het onderwijs aangrijpend beleid met effecten op de onderwijsinstellingen gaat wat betreft de studiefinancieringsbeleid grotendeels over ‘de hoofden’ van de instellingen heen. Het studiefinancieringsbeleid wordt gekenmerkt door (re-)regulering. In oorsprong was dit beleid gericht op de vergroting van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. De laatste jaren staat echter vooral de doelmatigheid centraal. Wat betreft het onderzoeksbeleid is, na een periode van toenemende regulering, de laatste jaren geen nieuwe weten regelgeving tot stand gekomen. Wel zijn in het overheidsbeleid aanzetten waarneembaar het onderzoek sterker te reguleren, dit met het oog op een vergroting van de doelmatigheid en kwaliteit van het onderzoek.199 In de navolgende samenvattende tabel zijn per beleidsdomein de volgens beleidsdocumenten verwachte effecten en condities opgenomen. Daarbij wordt ook aangeven in hoeverre het beleid sinds medio jaren tachtig meer een regulerend of meer een deregulerend karakter heeft. Zie hoofdstuk 3 voor een meer gedetailleerd beeld van dat laatste. Een lege cel in de tabel betekent dat de geanalyseerde beleidsdocumenten niet ingaan op een mogelijk effect. In een aantal cellen staat het woord ‘geen’; dit betekent dat de beleidsdocumenten expliciet aangeven dat er geen effect wordt verwacht.

199

Dit blijkt onder andere uit het HOOP 1996 en het HOOP 1998. De universiteiten hebben zich tegen deze plannen verzet. In het HOOP 2000 ligt het accent op zowel zelfregie door de instellingen als op het afleggen van verantwoording achteraf. Zie hiervoor verder hoofdstuk 3.

117

Tabel 1.3: Beleidsnoties inzake het hoger onderwijs: verwachte effecten en condities per beleidsdomein Beleidsdomein onderwijskundig deregulering (hbo) en regulering (wo)




positief (hbo)

(positief)

(positief)

positief/ neutraal

positief

positief



- schaalvergroting - overheid blijft verantwoordelijk

materieel en financieel - deregulering

- regulering (bezuinigingen)

positief

arbeidsvoorwaarden en pers.beleid deregulering

positief

bestuurlijk en organisatorisch - regulering pos. deeln. (toelating)

negatief

- deregulering (mede)zeggenschap

positief

- regulering kwaliteitszorg

positief en negatief

- regulering schaalgrootte

positief

positief

positief

buiten de instelling aangrijpend - regulering studiefinanciering - regulering onderzoek

doelmatigheid (1)

positief

positief

positief

negatief

positief

positief

(1) opmerkelijk is dat doelmatigheid hier wordt gezien als conditie in plaats van als effect

118

sterk management

119

BIJLAGE 2 OVERZICHT VAN INTERMEDIAIRE ACTOREN In hoofdstuk 2 zijn ‘intermediaire actoren’ gedefinieerd als actoren buiten/boven het niveau van het schoolbestuur, anders dan de wetgever, regering en ministers. Met name gaat het om andere actoren die regulerend zijn of als zodanig (kunnen) worden ervaren. Drie categorieën zijn: intermediaire actoren met formeel regelgevende taken; actoren die door de wetgever /regering / minister andere dan regelgevende bevoegdheden en taken hebben gekregen; en intermediaire actoren die door andere instanties zijn aangewezen en die mogelijk regulerende taken hebben of als regulerend kunnen worden ervaren. Onderstaande overzicht is gebaseerd op een interne notitie van de Onderwijsraad (Regulerende actoren; OR 990477/379) en op Karstanje, Droog & Bakker (2000). Actoren met formeel regelgevende taken Van formeel regelgevende taken is sprake als het gaat om door de wetgever /regering /ministers afgegeven bevoegdheden of opgedragen taken om als min of meer zelfstandige regelgevende instantie te handelen (decentralisatie). Dit kunnen nieuw gecreëerde bevoegdheden zijn (attributie) of bestaande bevoegdheden die gedelegeerd worden aan de desbetreffende actor. Daarnaast kunnen door ministers in en op hun naam uit te voeren taken aan een andere actor worden opgedragen (mandaat). Voorbeelden zijn: -

-

Lagere overheden zoals gemeenten en provincies. Provinciale organen zijn met name Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Wat betreft het onderwijsbeleid heeft de provincie momenteel vooral een stimulerende en begeleidende taak en een toetsende en adviserende taak. Gemeentelijke organen zijn onder meer de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (BenW),200 met ambtelijke ondersteuning op onderwijsterrein ondergebracht in een Dienst of Afdeling Onderwijs (of een met andere beleidsterreinen gecombineerde Dienst/Afdeling). De gemeentelijke overheid heeft al van oudsher bevoegdheden en taken op onderwijsterrein, denk onder meer aan het bevoegd gezag van het openbaar onderwijs, en aan taken op financieel terrein, bij de huisvesting, de leerplicht, het leerlingenvervoer en de planning van onderwijsaanbod (onder andere in de volwasseneneducatie). In de jaren negentig is het aantal gemeentelijke taken uitgebreid. Onder de noemer ‘lokaal onderwijsbeleid’ zijn tal van coördinerende, bestuurlijke maar ook regelgevende bevoegdheden van landelijk op gemeentelijk niveau terecht gekomen of op dat niveau versterkt (beheer van de onderwijshuisvesting, sturing van het onderwijsachterstandenbeleid, de verantwoordelijkheid voor het onderwijs in de allochtone levende talen, de handhaving van de leerplichtwet, de verantwoordelijkheid voor de schoolbegeleiding en de vormgeving van de praktijkleerweg in het vmbo). Centrale Financiën Instellingen (Cfi) is een agentschap dat is belast met de uitvoering van het ministeriële (bekostigings)beleid ten aanzien van de instellingen op het terrein van onderwijs en wetenschappen. In dit verband verzamelt, beheert en verspreidt Cfi ook informatie over instellingen. De uitvoering van het bekostigingsbeleid houdt niet alleen toepassing van bestaande regelgeving in, maar ook interpretatie daarvan. De richtlijnen die op grond van die interpretatie

200

Zie ook Vermeulen, B.P. (1999). Constitutioneel onderwijsrecht, Elsevier, p.1-2

120

-

-

-

door Cfi worden opgesteld en waaraan in het kader van de uitvoering moet worden voldaan zijn feitelijk regelgeving, al hebben ze een afwijkende juridische status.201 Daarnaast heeft Cfi als uitvoeringsorganisatie invloed op de beleidsvorming via de zogeheten uitvoeringstoets op voorgenomen en bestaand beleid en via suggesties voor te voeren beleid. De InformatieBeheer-groep (IB-groep) is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) voor de uitvoering van de Wet op de Studiefinanciering en de regeling Tegemoetkoming Studiekosten. Op een met het Cfi vergelijkbare wijze past de IB-Groep wettelijke regels toe, interpreteert ze, stelt op basis daarvan richtlijnen op en neemt besluiten. In dit verband kan de IB-Groep als regulerende instantie worden gezien, vooral van directe betekenis voor de onderwijsdeelnemer. Het Vervangingsfonds (Vf) is een privaatrechtelijk ZBO. Het fonds heeft een wettelijke basis (in onderwijswetten en het Besluit Vervangingsfonds) en heeft bepaalde regelgevende en -interpreterende bevoegdheden. Het Participatiefonds (Pf) is net als het Vervangingsfonds een privaatrechtelijk ZBO. De positie van het Pf is geregeld via de Wet Pf en het Besluit Pf. Het Pf heeft bepaalde regelgevende en regel-interpreterende bevoegdheden voor het primair en voortgezet onderwijs, de bve-sector en de onderwijsverzorging.

Actoren met andere dan regelgevende bevoegdheden en taken Ook is er (door onderwijsinstellingen als zodanig ervaren) regulering door, in meer of mindere mate zelfstandig ten opzichte van het ministerie staande, actoren die door de wetgever /regering /minister andere dan regelgevende bevoegdheden en taken hebben gekregen. Deze intermediaire actoren hebben andere beleidsinstrumenten dan regelgeving in handen gekregen, bijvoorbeeld voorlichting, toezicht, controle, overleg of begeleiding. In een aantal gevallen houdt het optreden van dit type actoren verband met wijzigingen in aansturingsmechanismen, met name wanneer bepaalde actoren in de omgeving van onderwijsinstellingen een (mee)sturende invloed en/of countervailing power wordt toegewezen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het bedrijfsleven en onderwijsdeelnemers. Voorbeelden zijn: -

-

-

Inspectie van het Onderwijs, met als hoofdtaken toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften (controle), bekend blijven met de toestand van het onderwijs (evaluatie), bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs (stimulering) en rapportage/advies aan de minister. De wijze waarop de inspectie invulling geeft aan haar taken (onder meer met zelf opgestelde beoordelingskaders) kan door de instellingen als verbindende regelgeving worden ervaren. Formeel heeft de inspectie echter geen regelgevende bevoegdheden. Het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds en de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheids- en Onderwijs (ABP/USZO). Het ABP is een pensioenfonds voor werkgevers en werknemers binnen de overheid en het onderwijs. De USZO is verantwoordelijk voor de uitkeringen in geval van arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Ondersteuningsinstellingen, zoals onderwijsbegeleidingsdiensten, landelijke pedagogische centra, instellingen op het terrein van nascholing, administratiekantoren en onderwijsbureaus en Adviesbureaus voor Opleiding en Beroep (AOB’s).

201

Vergelijk Vermeulen, t.a.p., p.8-9.

121

-

-

-

-

-

-

-

Het Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (SBO). Vanaf 1 januari 1996 op het terrein van het arbeidsmarktbeleid meer (regulerende en andere) taken bij de verschillende sectoren in het onderwijs terecht gekomen. Het SBO heeft binnen deze structuur een coördinerende, adviserende en beoordelende taak, met als doel het functioneren van de onderwijsarbeidsmarkt te verbeteren. Het SBO wordt gevormd door organisaties van werkgevers en werknemers en de minister van OCenW en heeft voor zichzelf vijf kerntaken geformuleerd:202 advisering en afstemming van het subsectorale beleid; het totstandbrengen van bestuurlijke arrangementen en de regie van (raam)overeenkomsten; advisering over de allocatie van middelen; onderzoeksprogrammering; en informatievoorziening. Gezien (een deel van) deze taken is het denkbaar dat het SBO in bepaalde mate als regulerend wordt ervaren. Procesmanagement-organisaties. Bij verschillende vernieuwingsoperaties in het onderwijs zijn procesmanagement-organisaties in het leven geroepen om de beoogde processen te begeleiden en te stimuleren. Procesmanagement kan mogelijk als regulerend worden ervaren. De Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (ACOA) is per januari 1996 ingesteld door de minister en heeft een rol bij de beoordeling van eindtermen en bij de beoordeling van opleidingen die ter registratie worden voorgelegd. De bve-instellingen moeten de ACOA gegevens aanleveren over de beschikbaarheid van voldoende praktijkplaatsen en arbeidsmarktperspectieven van afgestudeerden (art. 6.1.3 WEB). De Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO). Een instelling voor hoger onderwijs moet, met het oog op bekostiging, een opleiding laten registreren in het zogeheten Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO). Hiertoe moet de instelling onder meer advies vragen aan de ACO over de doelmatigheid van die voorgenomen opleiding. De minister besluit over het al dan niet handhaven van de registratie van de opleiding. Ook wanneer een instelling een opleiding ingrijpend wijzigt (bijvoorbeeld een afstudeerrichting toevoegt) en in dat verband de Onderwijs- en Examenregeling herziet, moet advies gevraagd worden aan de ACO. De landelijke organen voor het beroepsonderwijs (LOB’s, samen verenigd in het COLO) verrichten voor afzonderlijke bedrijfstakken/branches verschillende taken. Een deel daarvan is in de WEB geregeld: het opstellen van eindtermen voor het secundair beroepsonderwijs, het vinden van praktijkplaatsen en het bewaken van de kwaliteit daarvan. Bedrijven en RBA’s zijn steeds nadrukkelijker partners van onderwijsinstellingen, met name in verband met de overgang van onderwijs naar arbeidsmarkt. Zo ook zijn diverse instellingen op het terrein van welzijn en justitie partners van onderwijsinstellingen, onder meer in het kader van het provinciaal en lokaal jeugdbeleid in het algemeen, preventie van schooluitval en de brede school. Hun mogelijk als regulerend ervaren activiteiten in relatie tot de instellingen hebben formeel veelal een achtergrond in de sfeer van verplicht/verplichtend overleg en samenwerking. Wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden van (besturen van) onderwijsinstellingen, boven het niveau van het instellingsbestuur. Bijvoorbeeld de samenwerking op regionaal niveau tussen regulier en speciaal onderwijs in het kader van wsns en bij het vmbo, en de samenwerking op landelijk niveau in bijvoorbeeld het Vervangingsfonds en het Participatiefonds.

202

SBO (1997), Werken aan werk in het onderwijs, Jaarverslag 1996 van het Sectorbestuur voor de onderwijsarbeidsmarkt, SBO, Den Haag.

122

Actoren die door andere instanties dan de wetgever/regering/minister zijn aangewezen De derde categorie bestaat uit actoren die door andere instanties dan de wetgever/regering/minister zijn aangewezen. Voorbeelden zijn: -

-

-

Besturenorganisaties die door de onderwijsinstellingen zelf zijn aangewezen. Voor zover dit type instanties regulerend optreedt kan ook wel gesproken worden van zelfregulering door het onderwijsveld. Zelfregulering komt in principe voort uit een beslissing van een groep instellingsbesturen om bepaalde bevoegdheden/taken over te dragen aan een hen vertegenwoordigende instantie. Daarmee raakt deze categorie instanties nauw aan de autonomie van (besturen van) instellingen. De Stichting Beheersfonds Frictiepools hbo en de Stichting SoFoKles. In verband met de eigen verantwoordelijkheid voor de wachtgelduitgaven, hebben de instellingen in het hoger onderwijs de Stichting Beheerfonds Frictiepools hbo en de Stichting SoFoKles in het leven geroepen. Deze stichtingen zijn qua taken vergelijkbaar met het Participatiefonds; de basis is echter geen wettelijke regeling maar een eigen initiatief van de instellingen. Naast besturenorganisaties kunnen verschillende andere belangengroeperingen worden onderscheiden. Samen worden deze ook wel aangeduid als pressiegroepen of als vijfde macht. Binnen het onderwijsveld figureert een groot aantal van organisaties die in het belang van hun leden proberen invloed uit te oefenen op het onderwijsbeleid van de landelijk overheid, zonder deel uit te maken van de overheid en zonder beleidsverantwoordelijkheid te dragen. Voorbeelden zijn de koepelorganisaties, personeelsorganisaties, deelnemersorganisaties en de hierboven genoemde besturenorganisaties.

123

BIJLAGE 3 OVERZICHT DEELNEMERS GROEPSGESPREKKEN Groepsgesprek over het primair onderwijs (19 juni 2000) mevrouw drs. Y. Schram voorzitter, lid Onderwijsraad, lid commissie deregulering en voorzitter permanente commissie primair onderwijs van de Onderwijsraad mevrouw drs. M. de Baas schoolpedagoge bij de Rotterdamse schoolbegeleidingsdienst en lid Onderwijsraad de heer D. den Bakker algemeen directeur van drie basisscholen in Bergschenhoek en lid permanente commissie primair onderwijs van de Onderwijsraad de heer drs. R. de Boer voorzitter centrale directie gereformeerde Hogeschool en gereformeerd Pedagogisch centrum te Zwolle en lid permanente commissie primair onderwijs de heer drs. P. van Dam directeur afdeling basisonderwijs en speciaal onderwijs CITO en lid permanente commissie primair onderwijs van de Onderwijsraad mevrouw drs. A. Honing-Boele docent Christelijke Hogeschool De Driestar en lid Onderwijsraad Groepsgesprek over het voortgezet onderwijs (20 juni 2000) mevrouw drs. G. Bonhof voorzitter, voorzitter centrale directie Gooise Scholenfederatie, lid Onderwijsraad, lid commissie deregulering en voorzitter permanente commissie voortgezet onderwijs van de Onderwijsraad mevrouw drs. A. Buys rector St. Janslyceum ‘s-Hertogenbosch, oud-lid Onderwijsraad mevrouw M. van der Geest Inspectie van het Onderwijs de heer J. Hofland rector CSG Aquamarijn te Vlaardingen en lid van het DB van de Vereniging voor Management in het voortgezet onderwijs (VVO) de heer drs. A. Kamsteeg rector Gereformeerde scholengemeenschap Randstad en lid permanente commissie voortgezet onderwijs van de Onderwijsraad de heer H.P. Meijerink Inspectie van het Onderwijs de heer drs. J. Ploum oud-lid Onderwijsraad de heer drs. G. van Steijn oud-rector Nassau Scholengemeenschap te Breda, lid permanente commissie voortgezet onderwijs van de Onderwijsraad (schriftelijke bijdrage)

124

Groepsgesprek over de bve-sector (15 juni 2000) mevrouw drs. N. Ginjaar voorzitter, lid Onderwijsraad en voorzitter commissie deregulering de heer mr. H. de Heer beleidsadviseur onderwijs ROC ASA en zelfstandig adviseur de heer drs. R. van Gils voorzitter CvB Graafschap College de heer W. van der Klauw voorzitter Centrale Directie AOC Florens College en lid permanente commissie landbouwonderwijs van de Onderwijsraad Groepsgesprek over het hoger onderwijs (22 juni 2000) mevrouw drs. N. Ginjaar voorzitter, lid Onderwijsraad en voorzitter commissie deregulering de heer mr. O. Brouwer voorzitter CvB Hogeschool van Arnhem en Nijmegen de heer dr. H. Coonen programmamanager innovatie lerarenopleidingen, lid Onderwijsraad en lid permanente commissie beroepsonderwijs van de Onderwijsraad de heer drs. M. Burggraaf voorzitter CvB Christelijke Hogeschool te Ede en lid permanente commissie beroepsonderwijs van de Onderwijsraad Groepsgesprek met onderwijswetenschappers (26 oktober 2000) mevrouw drs. N. Ginjaar voorzitter, lid Onderwijsraad en voorzitter commissie deregulering mevrouw drs. Y. Schram lid Onderwijsraad, lid commissie deregulering en voorzitter permanente commissie primair onderwijs van de Onderwijsraad mevrouw drs. H. Beerends Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt de heer prof. R. van den Berg Katholieke Universiteit Nijmegen de heer drs. J. Berger Research voor Beleid de heer dr. J. Braster Erasmus Universiteit Rotterdam de heer dr. L. Goedegebuure CHEPS de heer dr. J. Imants Katholieke Universiteit Nijmegen, Instituut Leraar en School de heer dr. P.N. Karstanje Universiteit van Amsterdam, SCO-Kohnstamm Instituut de heer dr. Sj. Karsten Universiteit van Amsterdam, SCO-Kohnstamm Instituut de heer dr. T. Klein Research voor Beleid de heer dr. A.L. van der Vegt Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt Groepsgesprek met deskundigen uit onderwijsorganisaties (po en vo, 30 oktober 2000) mevrouw drs. N. Ginjaar voorzitter, lid Onderwijsraad en voorzitter commissie deregulering de heer prof. dr. P. Akkermans Erasmus Universiteit Rotterdam, lid Onderwijsraad en lid commissie deregulering de heer drs. E. Alkema directeur Christelijk Pedagogisch Studiecentrum 125

-

de heer mr. drs. F. Brekelmans mevrouw M. Dekker de heer mr. N. Dekker de heer drs. A.J.F. Duif mevrouw dr. E. Hooge de heer drs. B. Janssen de heer mr. W. van Katwijk de heer R. Sikkes de heer mr. S.J. Steen de heer mr. H. Strietman de heer dr. J. Theunissen de heer dr. E. Verbiest

AOB en VU (onderwijsrecht) directeur dienst stedelijk onderwijs gemeente Rotterdam Stichting Vervangingsfonds/Participatiefonds Algemene Vereniging van Schoolleiders (AVS) Deelgemeente Watergraafsmeer, Amsterdam NKSR Ouders & Coo zelfstandig onderwijsjournalist NABS BPCO Inspectie van het Onderwijs directeur Fontys opleidingscentrum en projectleider schoolleidersopleiding Magistrum

Groepsgesprek met deskundigen uit onderwijsorganisaties (bve en ho, 30 oktober 2000) mevrouw drs. N. Ginjaar voorzitter, lid Onderwijsraad en voorzitter commissie deregulering de heer mr. D.B. Adema HBO-raad mevrouw F. van ter Beek Landelijke Studenten Vakbond (LSVB) de heer L. Houtman Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) de heer drs. R. van de Kerke Colo de heer dr. F. Mertens Inspectie van het Onderwijs de heer J. van Nieuwkerk Mondriaan onderwijsgroep en BVE-raad de heer R. Sikkes zelfstandig onderwijsjournalist de heer drs. J. Verschoor Colo, directeur Opleidingscentrum SVS de heer prof.mr.drs. B.P. Vermeulen hoogleraar Onderwijsrecht en constitutioneel en bestuursrecht, lid Onderwijsraad en lid commissie deregulering

126

DEREGULEREN MET BELEID. Studie naar effecten van deregulering en autonomievergroting

Recommend Documents