De wijze waarop Europa omgaat met bootvluchtelingen

UNIVERSITEIT ANTWERPEN –

UNIVERSITEIT ANTWERPEN – FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN UNIVERSITEIT GENT – FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID

De wijze waarop Europa omgaat met bootvluchtelingen Student: Guillaume Berckmans Academiejaar: 2013-2014

Verhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Master in de Maritieme Wetenschappen

Promotor:

Prof.dr. Eduard Somers

Commissaris: dr. Jasmine Coppens

Voorwoord Een thesis is een werk van lange adem en kan gezien worden als het sluitstuk van mijn opleiding Master na Master in de Maritieme Wetenschappen. Het is dan ook passend om in dit voorwoord een dankwoordje te richten aan de personen die mij gedurende deze periode gesteund hebben.

Eerst en vooral wil ik mijn ouders bedanken voor de kans die zij mij geboden hebben om deze opleiding aan te vatten. Al die tijd kon ik op hen rekenen en vooral in de examenperiodes waren zij een grote steun.

Eveneens wens ik mijn dank te betuigen aan Prof. Dr. Eduard Somers die zich bereid stelde de taak van promotor op te nemen. Ook gaat er een speciaal dankwoordje uit naar mijn commissaris, Dr. Jasmine Coppens. Ik dank haar voor de feedback die zij op een enthousiaste en vriendelijke manier gaf.

Tot slot wil ik uitdrukkelijk mijn vader bedanken voor het nalezen van mijn masterproef.

1

Afkortingenlijst AMF: Asiel- en Migratiefonds COMSAR: Subcomité inzake Radiocommunicatie en Opsporing en Redding CPA: Comprehensive Plan of Action DISERO: Disembarkation Resettlement Offers Scheme ECRE: Europese Raad voor Vluchtelingen en Ballingen EHRM: Europees Hof voor de Rechten van de Mens FAL: Facilitatiecommissie FIR: Vlucht Informatie Regio FRONTEX: Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de Europese Unie FSI: Sub-Committee on Flag State Implementation GAMM: Globale Aanpak van Migratie en Mobiliteit IAMSAR: Handboek voor de Internationale Luchtvaart en Maritieme Opsporing en Redding ICAO: Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ILC: VN Commissie voor Internationaal Recht IMO: Internationale Maritieme Organisatie ISF: Fonds voor Interne Veiligheid MoU: Memorandum van Overeenstemming MSC: Maritiem Veiligheidscomité NGO: Niet-Gouvernementele Organisatie P&I Club: Protection and Indemnity Club RABIT: Rapid Border Intervention Teams RASRO: Rescue-at-Sea Resettlement Offers Scheme RCC: Redding Coördinatie Centrum SAR-gebieden: Opsporings- en reddingsgebieden SAR: Verdrag inzake maritieme opsporing en redding SIS: Schengeninformatiesysteem SOLAS: Verdrag inzake de beveiliging van mensenlevens op zee SRR: Opsporings- en reddingsregio UNHCR: Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen UVRM: Universele Verklaring van de Rechten van de Mens

2

Inhoudstafel Voorwoord ......................................................................................................................................... 1 Afkortingenlijst.................................................................................................................................. 2 Inleiding ............................................................................................................................................. 6

DEEL 1: De rechten van de bootvluchteling ......................................................................... 8 Hoofdstuk 1. Omschrijving van de term ‘bootvluchteling’ .................................................. 8 1.1. Inleiding.................................................................................................................................... 8 1.2. Betekenis van de term ‘vluchteling’ ......................................................................................... 8 1.2.1. Het Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen van 1951 en het Protocol van 1967 ........................................................................................................................ 8 1.2.2. Zijn het Vluchtelingenverdrag en het Protocol wel nog actueel? .................................... 10 1.3. Betekenis van de term ‘bootvluchteling’ ................................................................................ 11

Hoofdstuk 2. De rechten van de bootvluchteling................................................................... 13 2.1. Inleiding.................................................................................................................................. 13 2.2. Rechten van de bootvluchteling ten aanzien van de kapitein van het schip ........................... 13 2.2.1. Internationale bronnen ..................................................................................................... 13 2.2.2. De plichten van de kapitein en de vlaggenstaat in verband met het opsporen en redden van mensen in nood op zee ........................................................................................................ 15 2.2.2.1. De basis .................................................................................................................... 15 2.2.2.2. De MV Tampa-zaak: een belangrijk keerpunt .......................................................... 18 2.2.3. Asielrecht aan boord van schepen ................................................................................... 22 2.2.4 Evaluatie ........................................................................................................................... 22 2.3. Rechten van de bootvluchteling ten aanzien van staten ......................................................... 24 2.3.1. Inleiding........................................................................................................................... 24 2.3.2. Internationaal zeerecht..................................................................................................... 26 2.3.2.1. Het redden en bijstaan van mensen in nood op zee .................................................. 26 2.3.2.2. Het onderscheppen van bootvluchtelingen op zee .................................................... 29 a) Wat is onderschepping? ................................................................................................ 29 b) Onderschepping in territoriale zee ............................................................................... 30 c) Onderschepping in aansluitende zone ........................................................................... 32 d) Onderschepping op volle zee ........................................................................................ 32 2.3.2.3. Recht op toegang tot kustzeehavens? ....................................................................... 35 2.3.2.4. Het ontschepen van geredde bootvluchtelingen ....................................................... 38 a) Geen ontschepingsplicht voor staten............................................................................. 38 b) Vietnamese bootvluchtelingen ....................................................................................... 39 3

c) De IMO-ontschepingsrichtlijn (2009 FAL-principes) ................................................... 41 d) Burden-sharing ............................................................................................................. 42 e) Creatieve oplossing voor ontschepingsprobleem? ........................................................ 43 2.3.2.5. Evaluatie ................................................................................................................... 44 2.3.3. Internationaal vluchtelingenrecht en mensenrechten....................................................... 46 2.3.3.1. Recht op asiel? ......................................................................................................... 46 2.3.3.2. Het non-refoulement principe................................................................................... 47 a) Betekenis non-refoulement principe .............................................................................. 47 b) Draagwijdte non-refoulement principe ......................................................................... 48 2.3.3.3. Evaluatie ................................................................................................................... 50

DEEL 2: De wijze waarop Europa omgaat met bootvluchtelingen ............................ 52 Hoofdstuk 3: Duiding van de problematiek in Europa ........................................................... 52 3.1. Inleiding.................................................................................................................................. 52 3.2. Lampedusa: uniek probleemgeval .......................................................................................... 54

Hoofdstuk 4: Europees beleid met betrekking tot internationaal zeerecht .................... 56 4.1. Het redden van mensen in nood op zee .................................................................................. 56 4.2. Onderschepping bootvluchtelingen in de territoriale zee, de aansluitende zone en de volle zee ....................................................................................................................................................... 61 4.3. Recht op toegang tot kustzeehavens in Europa? .................................................................... 63 4.4. Ontscheping van bootvluchtelingen ....................................................................................... 65 4.4.1. Inleiding........................................................................................................................... 65 4.4.2. Reden voor terughoudendheid van EU-staten betreffende ontscheping.......................... 67 4.4.3 Evolutie naar een nieuwe regeling voor Europa omtrent ontscheping ............................. 70 4.4.3.1. Voorstellen om IMO-ontschepingsrichtlijn (2009 FAL- principes), en SAR- en SOLAS-verdragen te amenderen ........................................................................................... 70 4.4.3.2. Regionale oplossing in de Middellandse Zee ........................................................... 75 a) Inleiding ........................................................................................................................ 75 b) MoU omtrent gecoördineerde procedures met betrekking tot de ontscheping van geredde personen in de Middellandse Zee ........................................................................ 78 c) De rol van Malta ........................................................................................................... 79 d) Evaluatie ....................................................................................................................... 81

Hoofdstuk 5: Europees beleid met betrekking tot internationaal vluchtelingenrecht en mensenrechten ............................................................................................................................... 83 5.1. Inleiding.................................................................................................................................. 83 5.2. Omschrijving van de term ‘vluchteling’ in het Europees Recht............................................. 86 5.3. Het recht op asiel .................................................................................................................... 87 4

5.4. Schengenruimte ...................................................................................................................... 91 5.4.1. Inleiding........................................................................................................................... 91 5.4.2. Evolutie Schengenruimte en Schengengrenscode ........................................................... 93 5.4.3. Dublin-verordening: ontstaan en evolutie ....................................................................... 96 5.5. Het non-refoulement principe ................................................................................................. 98 5.5.1. Vindplaatsen in het Europees recht ................................................................................. 98 5.5.2. Draagwijdte non-refoulement principe .......................................................................... 100 5.5.2.1. De Hirsi-zaak ......................................................................................................... 100 5.5.2.2 Resterende vragen ................................................................................................... 102

Hoofdstuk 6: Specifieke EU-initiatieven omtrent bootvluchtelingen ............................. 104 6.1. Frontex.................................................................................................................................. 104 6.1.1. Ontstaan Frontex ........................................................................................................... 104 6.1.2. Taken Frontex................................................................................................................ 106 6.1.2.1. Coördinatie van de operationele samenwerking tussen de lidstaten met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen .................................................................................... 106 6.1.2.2. Uitvoeren van risicoanalyses ................................................................................. 108 6.1.2.3 Ondersteunen van de lidstaten bij het opleiden van nationale grenswachten ......... 108 6.1.2.4. Opvolging van de ontwikkeling op het gebied van onderzoek dat relevant is voor de controle en bewaking van de buitengrenzen........................................................................ 109 6.1.2.5. Verlenen van bijstand aan lidstaten in omstandigheden die extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen vergen ............................................................ 109 6.1.2.6. Ondersteunen van de lidstaten bij de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties ............................................................................................................... 110 6.1.3. Pijnpunten Frontex ........................................................................................................ 110 6.1.3.1. Schending mensenrechten ...................................................................................... 110 6.1.3.2. Besluit 2010/252/EU .............................................................................................. 112 6.1.3.3. Voorstel Commissie voor nieuwe verordening ....................................................... 114 a) Inleiding ...................................................................................................................... 114 b) Pijnpunten ................................................................................................................... 115 6.2. Eurosur ................................................................................................................................. 118 6.2.1. Algemeen....................................................................................................................... 118 6.2.2. Kritiek............................................................................................................................ 120 6.3. Fonds voor Interne Veiligheid en Asiel- en Migratiefonds .................................................. 122 6.4. Oprichting van een Task Force voor het Middellandse Zeegebied ...................................... 124

Hoofdstuk 7: Evaluatie Europees beleid ............................................................................... 127 Conclusie ........................................................................................................................................ 130 Bibliografie..................................................................................................................................... 138 5

Inleiding 1. Ik prijs mezelf gelukkig met het feit dak ik het laatste jaar heb mogen werken rond een onderwerp dat mij uitermate heeft geboeid. Het was voor mij in het begin van het schooljaar al snel duidelijk dat ik een thema wou behandelen dat niet enkel belang heeft binnen onze landsgrenzen. Het leek mij namelijk interessanter om een onderwerp te kiezen dat betrekking heeft op heel Europa. Desondanks was het een redelijk grote sprong in het duister voor mij toen ik opteerde voor het onderwerp ‘de wijze waarop Europa omgaat met bootvluchtelingen’. Uiteindelijk bleek het een keuze die ik mij allerminst heb beklaagd.

2. De problematiek van bootvluchtelingen is zeer actueel. Vooral de ramp bij Lampedusa in oktober 2013, waarbij honderden bootvluchtelingen het leven lieten, heeft deze problematiek terug helemaal in de schijnwerpers gezet. Enorme verschillen in welvaart over de hele wereld, de verloochening van fundamentele mensenrechten in bepaalde landen en natuurrampen hebben doorheen de jaren geresulteerd in grote volksverhuizingen, ook over zee. Jaarlijks overspoelen dan ook duizenden mensen de kusten van ontwikkelde landen met het oog op een betere toekomst.

3. Het opzet van deze thesis is om een duidelijk beeld te schetsen van de problematiek betreffende bootvluchtelingen. Er wordt dan ook veel aandacht besteed aan de rechten waarop bootvluchtelingen zich kunnen beroepen en de wijze waarop kapiteins en staten omgaan met deze rechten van bootvluchtelingen. Ook gaat er veel aandacht uit naar de initiatieven die uitgaan van de EU om tegemoet te komen aan de problemen die bootvluchtelingen met zich meebrengen.

Ik heb ervoor gekozen om mijn thesis op te splitsen in twee delen. In deel 1 tracht ik te verduidelijken op welke rechten bootvluchtelingen zich kunnen beroepen en wat deze rechten precies inhouden. Dit deel bevat twee hoofdstukken, waarvan het eerste relatief kort is en het tweede een stuk uitgebreider. In het eerste hoofdstuk wordt bepaald wat een ‘bootvluchteling’ precies inhoudt en wie onder deze beschrijving valt. Deze term doet namelijk het vermoeden rijzen dat men te maken heeft met personen die allemaal de hoedanigheid van vluchteling bezitten volgens het internationaal recht. Dit is echter niet zo, en dus is verdere duiding hieromtrent noodzakelijk. Hoofdstuk twee handelt over de rechten van bootvluchtelingen, die teruggevonden kunnen worden in 6

internationale rechtsbronnen. In het eerste deel van dit hoofdstuk worden de rechten van bootvluchtelingen ten aanzien van de kapiteins besproken en verduidelijkt. Bootvluchtelingen hebben ook rechten ten aanzien van staten. In het tweede deel van dit hoofdstuk wordt dan ook besproken welke verplichtingen er rusten op staten en dit zowel krachtens het internationaal

zeerecht

als

krachtens het

internationaal

vluchtelingenrecht

en de

mensenrechten.

Deel twee van deze thesis probeert een duidelijk beeld te geven van de wijze hoe Europa nu precies omgaat met bootvluchtelingen. Dit deel bestaat uit vier hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk van dit deel wordt meer duiding gegeven van de bootvluchtelingenproblematiek binnen Europa. Hierbij wordt uiteraard ook stil gestaan bij de welbekende Lampedusa-ramp. Daarna wordt in de volgende twee hoofdstukken dieper ingegaan op de vraag hoe de Europese lidstaten omgaan met de rechten van bootvluchtelingen. Hierbij worden bepaalde spraakmakende incidenten aangehaald, die aantonen dat Europese lidstaten niet altijd de internationale regelgeving hieromtrent respecteren. Ook wordt besproken welke regelgeving de Europese Unie1 heeft uitgevaardigd om de internationale regelgeving betreffende bootvluchtelingen te versterken of te verduidelijken.

Speciale aandacht gaat in deze

hoofdstukken uit naar het Middellandse Zeegebied. Dit komt doordat EU-lidstaten in deze regio een belangrijke rol spelen als buitengrens van de EU en daarboven, onder meer door de nabijheid van Noord-Afrika, het zwaarst te lijden hebben onder de jaarlijkse toestroom vaan bootvluchtelingen. Tenslotte wordt in het laatste hoofdstuk besproken welke specifieke initiatieven de EU heeft genomen om de problematiek van bootvluchtelingen in Europa in te perken. In het laatste hoofdstuk wordt een evalutie gegeven van het Europees beleid betreffende bootvluchtelingen.

4. Deze thesis is het resultaat van een uitgebreide literatuurstudie. Vele boeken, bijdragen in tijdschriften en verzamelwerken zijn gelezen opdat het mogelijk zou zijn voor mij om een goed inzicht te krijgen in dit onderwerp. Minstens even belangrijk echter bij het maken van deze thesis was de uitgebreide internationale en Europese regelgeving omtrent bootvluchtelingen.

1

Hierna afgekort als EU.

7

DEEL 1: De rechten van de bootvluchteling Hoofdstuk 1. Omschrijving van de term ‘bootvluchteling’ 1.1. Inleiding 5. Vooraleer de rechten van een bootvluchteling kunnen besproken worden, moet uiteraard eerst verduidelijkt worden wat precies met een ‘bootvluchteling’ bedoeld wordt. Het moet geweten zijn welke personen allemaal onder deze term vallen. Om dit te kunnen bepalen, moet eerst de term ‘vluchteling’ gepreciseerd worden. Een vluchteling dekt namelijk voor een groot deel de lading van wat een bootvluchteling inhoudt. Wel moet hier reeds de nadruk gelegd worden op het feit dat dit zeker niet altijd zo is! Hieronder wordt dan ook eerst de betekenis van de term ‘vluchteling’ uitgelegd, daarna wordt de term ‘bootvluchteling’ verduidelijkt.

1.2. Betekenis van de term ‘vluchteling’ 1.2.1. Het Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen van 1951 en het Protocol van 1967 6. Om te weten wat de term ‘bootvluchteling’ precies inhoudt, moet eerst worden bepaald wat het internationaal recht verstaat onder de term ‘vluchteling’. Het belangrijkste internationaal instrument betreffende vluchtelingen kwam in 1951 tot stand in het kader van de Verenigde Naties2. Dit Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen 3, beter bekend als het Vluchtelingenverdrag, bepaalde voor de eerste keer in de geschiedenis een algemene definitie van de term ‘vluchteling’. Oorspronkelijk had dit verdrag enkel betrekking op de rechten van de personen die vluchteling werden ten gevolge van gebeurtenissen in Europa die plaatsvonden vóór 1 januari 1951. Het Protocol betreffende de Status van Vluchtelingen van 31 januari 19674 breidde echter de draagwijdte van het Vluchtelingenverdrag uit en deed alle tijds- en geografische beperkingen teniet. 2

Hierna afgekort als VN. Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen, Genève, 28 juli 1951. Hierna Vluchtelingenverdrag genoemd. 4 Protocol betreffende de Status van Vluchtelingen, New York, 31 januari 1967. Hierna Protocol genoemd. 3

8

7. Een vluchteling wordt gedefinieerd als “een persoon die (1) als zodanig is erkend onder de vorige internationale verdragen inzake vluchtelingen en (2) als zodanig uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Indien een persoon meer dan één nationaliteit bezit, betekent de term ‘het land waarvan hij de nationaliteit bezit’ elk van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit. Een persoon wordt niet geacht van de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, verstoken te zijn, indien hij, zonder geldige reden ingegeven door gegronde vrees, de bescherming van één van de landen waarvan hij de nationaliteit bezit, niet inroept”5. Het is belangrijk om te weten dat de woorden ‘gegronde vrees’ losstaan van de subjectieve gevoelens van de persoon in kwestie6. Het is bijgevolg een objectief criterium dat dient te worden getoetst aan de werkelijkheid7. Bovendien moet deze vrees gebaseerd zijn op de volgende vijf gronden: ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of de politieke overtuiging. Personen die om economische redenen, zoals hongersnood, hun land verlaten zijn hier dus niet onder begrepen! Het Vluchtelingenverdrag sluit eveneens andere categorieën uit: oorlogsmisdadigers, misdadigers van gemeen recht en zij die handelen tegen de doelstellingen en beginselen van de VN8.

De staten die lid zijn van het Vluchtelingenverdrag dienen asielzoekers, die de status van vluchteling bezitten, bepaalde rechten toe te kennen. Deze rechten worden opgesomd in het verdrag zelf en bepalen onder meer dat de persoon in kwestie recht heeft op een persoonlijke status, een arbeidsvergunning, het uitoefenen van een vrij beroep, de welvaartvoorzieningen van het land en administratieve bijstand. Een vluchteling mag niet worden uitgewezen of teruggeleid, op welke wijze ook, naar een plaats waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt op basis van zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke

5

Art. 1 Vluchtelingenverdrag. G. CLAYTON, Textbook on Immigration and Asylum Law, New York, Oxford University Press, 2012, 446. 7 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 828. 8 Art. 1F Vluchtelingenverdrag. 6

9

opinie. Dit wordt het non-refoulement principe genoemd9. Tot slot moeten de verdragspartijen het verwerven van de nationaliteit door naturalisatie vergemakkelijken10. Het Vluchtelingenverdrag is aldus zeer belangrijk in de internationale gemeenschap, want hieruit vloeien heel wat rechten voort voor bepaalde categorieën van personen.

1.2.2. Zijn het Vluchtelingenverdrag en het Protocol wel nog actueel? 8. Aangezien er heel wat rechten voortvloeien uit het Vluchtelingenverdrag, is het belangrijk dat er veel personen onder de term ‘vluchteling’ vallen en bijgevolg van deze rechten kunnen genieten. Vandaag de dag echter heeft men steeds meer te maken met migrerende bevolkingsgroepen en de facto vluchtelingen. Deze kunnen meestal niet formeel erkend worden als politiek vluchteling omwille van de strikte criteria van het Vluchtelingenverdrag. Ze vallen onder de categorie ‘vreemdelingen’ en niet onder ‘vluchtelingen’. Vaak gaat het om economische vluchtelingen zonder uitzicht op werkgelegenheid in eigen land of mensen die in erbarmelijke omstandigheden leefden wegens droogte of natuurrampen. Dit is een zeer grote humanitaire problematiek die door het internationaal recht niet steeds kan worden opgelost. In deze optiek biedt het Vluchtelingenverdrag geen antwoord op de hedendaagse internationale immigratieproblemen veroorzaakt door armoede11. In de rechtsleer wordt dan vaak ook geopperd om het internationaal recht te herzien door het recht op ontwikkeling te koppelen aan het recht op vrij verkeer van personen12. Zonder ontwikkelings- en migratiekansen zijn velen immers veroordeeld tot een leven in armoede13. In de praktijk laten veel staten vluchtelingen toe enkel op humanitaire of mensenrechtelijke gronden. Deze mensen worden dan niet erkend als ‘convention refugees’, maar het zijn de facto vluchtelingen en genieten een specifieke status14.

Ook moet opgemerkt worden dat het Vluchtelingenverdrag misschien wel aan kracht verliest, doordat bepaalde staten, zoals Australië, strengere beperkingen invoeren voor zij die bescherming zoeken. Het gaat hier dan over afgelegen detentie voor vluchtelingen met 9

Zie infra randnr. 55. Art. 12-34 Vluchtelingenverdrag. 11 J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 4. 12 S. BARI, “The Right to Development and Refugee Protection” in R. CHOWDHURY (ed.), The right to development in International Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1992, 162-177 13 M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 356. 14 H. LAMBERT, Seeking Asylum: Comparative Law and Practice in Selected European Countries, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 4-5. 10

10

beperkt tot geen contact met de buitenwereld, alsook het afleveren van vluchtelingen bij transitstaten of landen van herkomst. Het is hierbij opvallend hoe vluchtelingen vaak vallen onder een criminele, bedreigende categorie15.

1.3. Betekenis van de term ‘bootvluchteling’ 9. Als in deze thesis de term ‘bootvluchteling’ wordt gebruikt, slaat dit zeker niet enkel en alleen op personen die onder het Vluchtelingenverdrag vallen. De term doelt echter op asielzoekers die een ander land trachten te bereiken via zee en hier de vluchtelingenstatus inclusief bijbehorende rechten wensen te verkrijgen16. Het is dus zeer belangrijk om te weten dat, hoewel het woord ‘bootvluchteling’ de term ‘vluchteling’ bevat, het zeker niet steeds gaat om vluchtelingen zoals omschreven in het Vluchtelingenverdrag. Het fenomeen van bootvluchtelingen is dus een gemengd verschijnsel. Zeker in de Mediterrane regio is er sprake van gemengde immigratie, wat wil zeggen dat er zich tussen de personen zowel politieke als economische vluchtelingen bevinden17. De eerste categorie geniet wel bescherming onder het Vluchtelingenverdrag, de tweede niet. Dit maakt dat de problematiek van bootvluchtelingen zeer complex is. Het is nuttig om het Vluchtelingenverdrag in de volgende hoofdstukken van naderbij te bekijken, aangezien sommige bepalingen zowel voor vluchtelingen als asielzoekers in het algemeen gelden.

10. Er moet opgemerkt worden dat wanneer er gesproken wordt over bootvluchtelingen, vaak gebruik wordt gemaakt van de begrippen ‘illegale immigratie’ en ‘illegale immigranten’. Illegale immigranten zijn personen die op onrechtmatige wijze een land trachten binnen te komen zonder er burger te zijn of in dat land illegaal verblijven. Het valt te betreuren dat deze termen vaak worden gebruikt wanneer er sprake is van bootvluchtelingen, aangezien dergelijke termen snel worden verbonden met criminaliteit. De rechtsleer oppert dan ook om de term ‘irregulier’ te gebruiken. Bovendien kan je niet altijd zomaar van illegaal spreken. Bootvluchtelingen die zich nog op volle zee bevinden, hebben nog geen grens van een staat overgestoken en bijgevolg niets illegaals gedaan. Daarnaast maakt de daad van onrechtmatige 15

J. HYNDMAN en A. MOUNTZ, “Another Brick in the Wall? Neo-Refoulement and the Externalization of Asylum by Australia and Europe”, Government and Opposition, 2008, 256-259. 16 Een asielzoeker is een individu dat internationale bescherming zoekt en waarvan het land waar men asiel aanvraagt nog geen definitieve beslissing heeft genomen. 17 The Human Rights of Irregular Migrants in Europe, UNHCR, Straatsburg, 17 december 2007, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1237553 (geraadpleegd op 12 oktober 2013).

11

grensoverschrijding nog niet dat iemand ‘illegaal’ is, aangezien een bootvluchteling nog steeds een asielaanvraag kan doen of aanspraak kan maken op bescherming als vluchteling18! Daarom is het jammer dat de EU-instellingen de term ‘illegale’ immigratie blijven verkiezen boven ‘irreguliere’ immigratie19.

Meestal ondernemen de bootvluchtelingen hun reis over zee met kleine, onzeewaardige bootjes. In de praktijk zijn dit vaak kleine houten vissersboten of pleziervaartuigen met een motor die te licht is om grote afstanden te overbruggen. Dit zorgt ervoor dat deze vaartuigen vaak de tocht niet kunnen volmaken, zodat de bootvluchtelingen in grote moeilijkheden terecht komen20.

18

M. PUGH, “Mediterranean Boat People: A Case for Co-operation?”, Mediterranean Politics 2001, 1-3. Criminalization of Migration in Europe: Human Rights Implications, Hoge Commissaris voor Mensenrechten, Straatsburg, 4 februari 2010, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579605 (geraadpleegd op 3 maart 2014). 20 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 115. 19

12

Hoofdstuk 2. De rechten van de bootvluchteling 2.1. Inleiding 11. In internationale rechtsbronnen kunnen verschillende rechten teruggevonden worden waarop bootvluchtelingen zich kunnen beroepen. Een bootvluchteling heeft logischerwijze enkele rechten ten aanzien van de kapitein van het schip die bootvluchtelingen op zee opmerkt. Hier stopt het echter niet bij. Bootvluchtelingen hebben namelijk ook verschillende rechten ten aanzien van staten. In dit hoofdstuk zullen deze rechten uitvoerig besproken en verduidelijkt worden. Ook worden in dit deel enkele voorbeelden aangehaald van hoe staten in de praktijk omgaan met hun plichten ten aanzien van bootvluchtelingen. Eerst zal worden bekeken welke internationale bronnen de problematiek van bootvluchtelingen behandelen. Daarna worden de plichten van de kapitein en de vlaggenstaat die men in deze bronnen terugvindt uiteengezet. Tenslotte wordt bij elk punt een evaluatie gemaakt van de huidige internationale regelgeving.

2.2. Rechten van de bootvluchteling ten aanzien van de kapitein van het schip 2.2.1. Internationale bronnen 12. In het internationaal recht is er een duidelijke plicht voor de kapitein om mensen in nood op zee te redden. Sterker nog, deze plicht maakt deel uit van het internationaal gewoonterecht21. Het humanitair karakter ervan werd bevestigd door het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR)22. Aan het hoofd van het UNHCR staat de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen die verantwoordelijk is voor het bevorderen van de internationale bescherming van vluchtelingen die om hulp verzoeken.

Het redden van mensen in nood op zee wordt gereguleerd door een aantal internationale verdragen. Ten eerste is er de Conventie van de Verenigde Naties inzake de volle zee van 21

Commentaar op het ontwerpartikel 12 van de Conventie van de Verenigde Naties inzake de volle zee (1956), UN Doc. A/3179.Zie o.a. J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15. 22 Rescue-at-Sea. Specific Aspects Relating to the Protection of Asylum-Seekers and Refugees. Summary of Discussions, Expert Roundtable, UNHCR, Lissabon, 25-26 maart 2002, http://www.refworld.org/docid/3cd14e3b4.html (geraadpleegd op 1 februari 2014), §2.

13

195823. Deze werd in 1982 vervangen door de Conventie van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, beter bekend als het Zeerechtverdrag24. Deze twee verdragen bevatten gedetailleerde bepalingen over een brede waaier aan materies gerelateerd aan de zee. Het verdrag inzake de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS-verdrag) is het voornaamste instrument dat de veiligheid van vaartuigen en daaraan gekoppelde zaken behandelt25. Het hoofddoel van dit verdrag is het voorkomen van het verlies van mensenlevens op zee. In het verdrag inzake maritieme opsporing en redding (SAR-verdrag) wordt in een systeem van opsporings-en reddingsoperaties voorzien26. Dit verdrag stelt een multi-statelijke coördinatie van opsporings- en reddingsoperaties in. Tot aan de aanname van het SARverdrag was er geen internationaal systeem met betrekking tot dergelijke operaties. Bijgevolg was er in sommige gebieden een gevestigde organisatie die in staat was om snel en efficiënt hulp te bieden, daar waar er in andere gebieden helemaal niets was. Het verdrag beoogt dus de ontwikkeling van een internationaal zoek- en reddingsplan27. Zowel het SOLAS- als het SAR-verdrag kwamen tot stand in het kader van de International Maritime Organization (IMO), dat opgericht is in 1948. IMO is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties, dat verantwoordelijk is voor de veiligheid op zee28 en de efficiëntie van het scheepvaartverkeer29. IMO heeft onder andere als taak het reguleren van de scheepvaart met betrekking tot onderwerpen zoals maritieme veiligheid, milieu, technische coöperatie, efficiëntie van de scheepvaart, enz30. De algemene aanvaarding en de onbetwiste legitimiteit van het mandaat van IMO wordt aangetoond door de universaliteit van de organisatie, daar alle 170 soevereine staten die lid zijn van IMO alle regio’s van de wereld vertegenwoordigen31. 23

Conventie van de Verenigde Naties inzake de volle zee, Genève, 29 april 1958. Conventie van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, Montego Bay, 10 december 1982. Hierna Zeerechtverdrag genoemd. 25 Conventie inzake de beveiliging van mensenlevens op zee, Londen, 1 november 1974. Hierna SOLAS-verdrag genoemd. 26 Conventie inzake maritieme opsporing en redding, Hamburg, 27 april 1979. Hierna SAR-verdrag genoemd. 27 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. HAECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 187. 28 Art. 1 en 15(j) van het Verdrag van Genève inzake de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) van 6 maart 1948, in werking getreden op op 17 maart 1958, 289 UNTS 48. 29 Verdrag van Londen inzake de facilitatie van het internationale scheepvaartverkeer van 9 april 1965, in werking getreden op 5 maart 1967, 591 UNTS 265. 30 Zie www.imo.org. 31 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 190. 24

14

Hoewel voornamelijk bedoeld voor het redden van eigendom en het voorkomen van mariene pollutie, vermeldt ten slotte ook de Conventie inzake bijstand van 198932 (Salvageconventie) de plicht om hulp te bieden aan mensen in nood op zee33.

2.2.2. De plichten van de kapitein en de vlaggenstaat in verband met het opsporen en redden van mensen in nood op zee 2.2.2.1. De basis 13. De morele verplichting om bijstand te verlenen aan personen in nood of verloren op zee is één van de oudste en meest diepgewortelde maritieme tradities. Desondanks was het vroegere zeerecht vooral bezorgd om de bescherming van de maritieme eigendom, in plaats van de bescherming van zeelieden34. Echter, in het midden van de 19e eeuw stierf één op de vijf Britse zeelieden. Onder zeelieden was de mortaliteit hoger dan elk ander beroep 35. In 1880 werd de wettelijke verplichting voor het verlenen van bijstand op zee voor het eerst erkend in de Scaramanga t. Stamp-zaak36: “To all who have trust themselves to the sea it is of the utmost importance that the promptings of humanity in this respect should not be checked or interfered with by prudential considerations which may result to a ship or cargo from the rendering of needed aid.”37 Sindsdien heeft deze basisregel een lange weg afgelegd. Heden ten dage voorzien zowel artikel 12 van de Conventie inzake de volle zee als artikel 98(1) Zeerechtverdrag in een algemene actieplicht voor de kapitein. Artikel 98(1) Zeerechtverdrag vermeldt namelijk de gewoonterechtelijke plicht38 van de vlaggenstaat om erop toe te zien dat de kapitein elke persoon, in gevaar of verloren op zee, hulp en bijstand biedt. De kapitein moet de personen, van zodra hij op de hoogte is van de noodtoestand, zo vlug mogelijk helpen en dit in de mate waarin dit redelijkerwijze van hem mag verwacht worden39. Deze plicht geldt enkel indien de 32

Conventie inzake bijstand, Londen, 28 april 1989. Art. 16 Conventie inzake bijstand. 34 E. GOLD, A. CHIRCOP en H. KINDRED, Maritime Law, Toronto, Irwin Law, 2003, 193-195. 35 Zie N. JONES, The Plimsoll Sensation: The Great Campaign to save Lives at Sea, Londen, Little Brown Book Group Limited, 2006, 395 p. 36 Scaramanga t. Stamp 1880, CPD 1880, 304. 37 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 185. 38 VN Commissie voor Internationaal Recht, Commentaar op ontwerkartikel 12 van het VN Verdrag inzake de volle zee, UN Doc. A/3179 (1956). 39 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 60. 33

15

kapitein dit alles kan uitvoeren zonder ernstig gevaar voor zijn schip, de bemanning en/of de passagiers40. In de praktijk zal het dus de kapitein zijn die de reddingsoperatie tot een goed einde dient te brengen. De vlaggenstaat moet er echter voor zorgen dat de nationale wetten in overeenstemming zijn met de internationale normen. De vlaggenstaat moet erop toezien dat de kapitein zijn plichten naleeft41. Bovendien stelt het Zeerechtverdrag dat de kuststaat in de exclusief economische zone en in de volle zee hulp en bijstand zal verlenen bij opsporings- en reddingsoperaties42. Hoewel het Zeerechtverdrag bij deze verplichtingen enkel de exclusief economische zone en de volle zee vermeldt, is het belangrijk om op te merken dat dit ook geldt voor de territoriale zee43.

14. Hoewel het Zeerechtverdrag aldus een juridisch basiskader biedt, bevat dit verdrag echter geen gedetailleerde bepalingen inzake de opsporings- en reddingsplicht. Deze moeten gezocht worden in het SOLAS- en SAR-verdrag44. Hier wordt reeds opgemerkt dat deze verdragen ten gevolge van een reeks incidenten betreffende de mensonwaardige behandeling van bootvluchtelingen in 2004 werden geamendeerd45. Deze amendementen traden in werking op 1 juli 2006. Het idee achter deze amendementen is dat bootvluchtelingen in nood dienen te worden

behandeld

in

overeenstemming

met

internationale

maritieme

en

mensenrechtenverdragen46. Het SAR-verdrag verduidelijkt wat precies onder de term ‘noodsituatie’ moet worden begrepen. Dit verdrag omschrijft een noodsituatie als volgt: “Een situatie waarbij er een redelijke zekerheid bestaat dat een persoon bedreigd wordt door een ernstig en imminent gevaar waarin er onmiddellijk bijstand moet worden geboden”47. Wanneer er precies sprake is van een situatie die onmiddellijke bijstand vergt, kan verschillend zijn naar gelang welke staat betrokken is bij de situatie. Voor sommige staten

40

J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15. J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 130. 42 Art. 58(2) en 98(2) Zeerechtverdrag; Zie infra randnr. 29. 43 Zie infra randnr. 29. 44 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 130. 45 Zie infra randnr. 16. 46 Review of safety measures and procedures for the treatment of persons rescued at sea (29 november 2001), IMO Doc. A 22/Res 920 (2001). 47 Hoofdstuk I, 1.3.13 SAR-verdrag. 41

16

moet het schip echt op het punt van zinken staan48. De VN Commissie voor Internationaal Recht (ILC) heeft echter verklaard dat, hoewel een noodsituatie meestal een situatie van ernstig gevaar inhoudt, een noodsituatie niet noodzakelijk een situatie is die het leven van de betrokken personen in gevaar brengt49. Sommigen stellen zelfs dat niet-zeewaardigheid per se een noodsituatie inhoudt50. Aangezien elke situatie anders is, kan de beoordeling van de vraag of een persoon in nood is alleen gedaan worden op een case-by-case basis. Hoewel de definitie van ‘noodsituatie’ nogal vaag is, laat dit kapiteins en staten toe om alle relevante elementen in rekening te nemen. Hun discretionaire bevoegdheid om te beslissen of een persoon al dan niet in nood is, wordt als essentieel beschouwd. Eén element dat echter onbetwistbaar is, is het feit dat het bestaan van een noodsituatie niet uitsluitend afhankelijk mag zijn of bepaald wordt door een effectief verzoek om hulp te krijgen. 15. Ook bepaalt het SAR-verdrag wat ‘redding’ inhoudt. Het begrip ‘redding’ slaat niet enkel op de reddingsoperatie zelf, maar ook op het verstrekken van medische hulp of andere bijstand. Daarnaast moet de persoon in kwestie ook naar een veilige plaats gebracht worden door de kapitein. Deze plicht wordt geactiveerd wanneer er informatie voorhanden is dat een persoon in nood verkeert of lijkt te verkeren op zee. Wanneer de vlaggenstaat de verantwoordelijkheid hiervoor heeft aanvaard dienen alle faciliteiten die voor handen zijn te worden aangewend51. Het SOLAS-verdrag voorziet de plicht voor de kapitein om, indien hij in een positie verkeert waarin hij dit kan doen, zo vlug mogelijk hulp te bieden en dit telkens wanneer hij uit eender welke bron informatie ontvangt dat personen zich in een noodsituatie bevinden. Hij dient eveneens de personen in nood en de zoek- en reddingsdiensten hiervan op de hoogte te stellen52.

48

J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 188. 49 Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 111/20 van 4 mei 2010, Annex II § 1.4. 50 V. MORENO-LAX, “Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 195. 51 Hoofdstuk I, 1.3.2 SAR-verdrag. 52 Art. 10(a) SOLAS-verdrag.

17

2.2.2.2. De MV Tampa-zaak: een belangrijk keerpunt 16. Hoewel er al geruime tijd een internationale regelgeving omtrent bootvluchtelingen bestond, viel het te voorspellen dat deze regelgeving door de vele lacunes onvoldoende zou zijn om problemen te voorkomen. Het was dan ook wachten op een spraakmakend incident waardoor de problematiek van bootvluchtelingen bij het breder publiek in de belangstelling kwam. Dit was het geval in augustus 2001 door het incident met de MV Tampa. Een Noorse kapitein redde maar liefst 438 asielzoekers van de verdrinkingsdood in internationale wateren vlakbij Australië. Het duurde echter weken vooraleer de geredde bootvluchtelingen in kwestie aan land konden gaan. Australië wou immers kost wat kost vermijden dat deze bootvluchtelingen zouden worden ontscheept op eigen grondgebied. Omwille van het juridisch kluwen duurde het veel te lang tot er een overeenstemming werd bereikt tussen de verschillende partijen in de zaak. Hiermee werd het dan ook pijnlijk duidelijk dat de internationale regelgeving omtrent bootvluchtelingen ruimschoots tekortschoot53. Met de op dat moment bestaande regelgeving konden namelijk verschillende vragen niet beantwoord worden: Wat wordt precies verstaan onder een ‘veilige plaats’54? In welke staat moeten de asielzoekers worden ontscheept55?

17. Om hieraan een oplossing te kunnen bieden, besloot IMO de bestaande instrumenten, namelijk het SOLAS- en SAR-verdrag, te amenderen56. Het doel hiervan was alle bestaande lacunes, inconsistenties en onduidelijkheden te identificeren en weg te werken57. Hiervoor werd in 2001 op initiatief van de IMO een ad hoc overleggroep opgericht. Deze overleggroep bestaat uit zeven internationale organisaties, waarvan IMO en UNHCR de belangrijkste zijn58. Op uitnodiging van UNHCR en onder leiding van IMO, werd in Genève op 2 en 3 juli 2003 de allereerste United Nations Inter-Agency Meeting on the Treatment of Persons Rescued at Sea georganiseerd. Het resultaat van deze eerste bijeenkomst werd voorgelegd aan IMO die

53

S. DERRINGTON en M. WHITE, “Australian Maritime Law Update 2001”, JMLC 2002, 275-291; P. MATHEW, “Australian Refugee Protection in the Wake of Tampa”, AJIL 2002, 661-676. 54 Zie infra randnr. 19. 55 Zie infra randnr. 43. 56 Review of safety measures and procedures for the treatment of persons rescued at sea (29 november 2001), IMO Doc. A 22/Res 920 (2001), §1. 57 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 131. 58 De andere organisaties zijn de VN Afdeling Maritieme Zaken en Zeerecht (UNDOALOS), het VN Bureau tegen Drugs en Misdaad (UNODC), het Bureau van de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR), de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO).

18

deze bijdrage in overweging nam bij het amenderen van de SOLAS- en SAR-verdragen in 200459. Deze amendementen traden in werking op 1 juli 2006.

18. Door deze amendementen werden aan beide verdragen toegevoegd dat er hulp en bijstand moet geboden worden ongeacht de nationaliteit of status van de persoon of ongeacht de omstandigheden in dewelke de persoon wordt aangetroffen60. Deze toevoeging is zeer belangrijk voor bootvluchtelingen, omdat ze nu onmogelijk nog kunnen worden uitgesloten van dit recht61. Bovendien zijn er in het SOLAS-verdrag een aantal bepalingen ingevoerd betreffende de discretionaire bevoegdheid van de kapitein. Hierdoor zou de kapitein minder geneigd moeten zijn de mensen in nood aan hun lot over te laten. Zo mag de eigenaar, de vervoerder, de rederij of een andere persoon de professionele beslissing van de kapitein inzake de reddingsoperatie niet verhinderen of in de weg staan. Om dit te kunnen verwezenlijken moeten de betrokken staten samenwerken zodat de kapitein zijn taak kan vervullen zonder al te veel af te wijken van de oorspronkelijke route van het schip62. 19. Het SAR-verdrag bevat al sinds lange tijd een omschrijving van het begrip ‘redding’. Dit betekent onder meer dat de persoon in kwestie naar een veilige plaats moet gebracht worden door de kapitein. Desondanks deze omschrijving op het eerste zicht logisch lijkt, was er toch ontzettend veel discussie over wat precies onder een ‘veilige plaats’ begrepen moest worden. Er was dan ook dringend nood aan verduidelijking, die uiteindelijk gevonden kon worden in de Guidelines on the treatment of persons rescued at sea die samen met de amendementen van het SOLAS- en SAR-verdrag werden aangenomen in 2004. Deze guidelines of richtlijnen zijn er op gericht om de staten en kapiteins te ondersteunen bij de praktische uitvoering van de amendementen. Ze werden opgesteld door het MSC, dit is het Maritime Safety Committee van IMO63. In deze tekst wordt een ‘veilige plaats’ gedefinieerd als een locatie waar de reddingsoperaties als beëindigd worden beschouwd, men tegemoetkomt aan de humane basisbehoeften (zoals water, voedsel, onderdak en medische bijstand), er overeenstemming is wat betreft het eventuele transport van de personen naar de volgende of definitieve 59

J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 9. 60 Hoofdstuk V SOLAS-verdrag; Hoofdstuk I SAR-verdrag. 61 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 186. 62 Zie infra randnr. 31. 63 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. BARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 142.

19

bestemming en het leven van de personen niet langer wordt bedreigd 64. Een schip dat bijstand verleent mag bovendien slechts dienen als een tijdelijke veilige plaats 65. Slechts wanneer aan al deze voorwaarden voldaan zijn, is er sprake van een veilige plaats. Indirect verwijst deze omschrijving van een ‘veilige plaats’ naar het verbod op schending van het non-refoulement principe66. Er kan uiteraard de opmerking gemaakt worden dat een dergelijk soft law instrument niet veel waarde heeft, bij gebrek aan bindende kracht. Toch mag dit allerminst onderschat worden. Hoewel deze bepalingen niet bindend zijn, kan een soft law instrument namelijk tevens een overeengekomen interpretatie van een verdragsbepaling bevatten. Subtiele evolutionaire veranderingen in bestaande verdragen kunnen dus voortkomen uit het interpretatieproces onder invloed van soft law. Daarom is er soms zelfs geen noodzaak om een soft law bepaling proberen om te zetten in een ‘regel’ van internationaal gewoonterecht of te verankeren in een bindend verdrag67.

20. Het is nuttig om te weten dat UNHCR meer dan IMO de nadruk legt op het respecteren van mensenrechten tijden de reddingsoperaties. In 2002 werd te Lissabon een Expert Roundtable georganiseerd betreffende bootvluchtelingen in nood op zee door UNHCR. Deze bestond uit 33 participanten onder wie regeringen, de scheepvaartindustrie, internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties en academici. Hier werd bepaald dat de rechten neergeschreven in de SAR- en SOLAS-verdragen dienen te worden beschermd. Er werd benadrukt dat de plicht die op de kapitein rust niet alleen van maritieme, maar ook van mensenrechtelijke aard is. De kapitein zou in eerste instantie de mensenrechtelijke principes moeten naleven. Zijn taak begint bij het redden en eindigt wanneer de personen in kwestie op een veilige plaats zijn gearriveerd. In zijn professionele beslissing dient hij rekening te houden met de veiligheid en het welzijn van het schip en de bemanning en de geschiktheid van de veilige plaats. Dit laatste wordt beïnvloed door factoren zoals de veiligheid en de nabijheid van de plaats en van de locatie ervan op het vaarschema. Het behoort niet tot zijn verantwoordelijkheid om de status van de geredde mensen te determineren. Hij mag met

64

J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15 en J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 27. 65 Guidelines on the treatment of persons rescued at sea (20 mei 2004), IMO Doc. MSC. 176/78 (2004), §§ 6.126.20. Zie o.a. J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15. 66 Zie infra randnr. 55. 67 A. BOYLE, “Further Development of the 1982 convention on the Law of the Sea” in D. FREESTONE, R. BARNES en D. ONG (eds.), The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 51-52.

20

andere woorden niet zelf bepalen of de personen al dan niet vluchtelingen zijn onder het Vluchtelingenverdrag van 1951, noch mag het schip gebruikt worden als ‘drijvend detentiecentrum’68.

21. Om te verzekeren dat al deze verplichtingen in de praktijk worden toegepast was er echter ook nood aan een bijkomende leidraad met betrekking tot de post-reddingsfase. Noch het SOLAS-verdrag, noch het SAR-verdrag voorzien immers in een mechanisme om de status van geredde personen te bepalen69. UNHCR stelde dan ook samen met MSC van IMO een soort folder op met richtlijnen voor kapiteins, scheepseigenaars, regeringsautoriteiten, verzekeringsmaatschappijen en andere betrokken partijen die in aanraking komen met de problematiek van bootvluchtelingen70. Doordat de kapiteins vaak niet op de hoogte zijn van de geldende wetten of de wetteksten niet helemaal begrijpen, werd ook besloten om een soort handleiding op te stellen met een checklist van procedures die moeten worden doorlopen 71. Aan de zoek- en reddingsdiensten moet de kapitein een aantal gedetailleerde gegevens verschaffen, zoals de identiteit en de toestand van de overlevende personen, wat hij precies heeft ondernomen, wat zijn plannen zijn, of hij hulp nodig heeft en de gegevens van zijn schip. Als bovendien de personen asiel willen aanvragen moet hij dit niet enkel onmiddellijk melden aan de dichtstbijzijnde opsporings- en reddingsdiensten, maar ook aan UNHCR. De kapitein mag niet verzoeken om ontscheping in het land van oorsprong of in het land waar de personen vandaan komen. Ook mag er geen informatie betreffende de persoonlijke gegevens van de asielzoekers worden gegeven aan de autoriteiten van deze landen of aan andere die deze informatie zouden kunnen doorspelen aan de autoriteiten.

68

Rescue-at-Sea. Specific Aspects Relating to the Protection of Asylum-Seekers and Refugees. Summary of Discussions, Expert Roundtable, UNHCR, Lissabon, 25-26 maart 2002, http://www.refworld.org/docid/3cd14e3b4.html (geraadpleegd op 1 februari 2014). 69 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 133. 70 Rescue at Sea. A guide to principles and practice as applied to migrants and refugees, IMO en UNHCR, http://www.refworld.org/docid/45b8d1e54.html (geraadpleegd op 4 februari 2014). 71 Outcome of the Second Meeting of the UN Inter-Agency Group on the Treatment of Persons Rescued at Sea (15 september 2004), IMO Doc. MSC. 79/22 (2004), §§ 23-27.

21

2.2.3. Asielrecht aan boord van schepen 22. Het asielrecht kan gedefinieerd worden als het beschermrecht van een staat tegenover een vreemdeling om hem/haar te onttrekken aan de vervolging door een andere staat omwille van politieke motieven. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen het territoriaal en het extraterritoriaal asiel. Het eerste vindt plaats op het grondgebied van de desbetreffende staat, terwijl het andere gebeurt via ambassades, consulaten of op oorlogsschepen72. Het laatste is hier van toepassing. Oorlogsschepen genieten immers jurisdictionele immuniteit. De kapitein van het oorlogsschip beslist bijgevolg over het asiel. Hoewel de kapitein van een oorlogsschip zich zou moeten onthouden om personen die belast worden met niet-politieke misdrijven aan boord te nemen, kan de vervolgende staat de kapitein niet dwingen om deze personen uit te leveren. De vervolgende staat kan enkel de uitlevering vragen via diplomatieke kanalen73. Een kapitein van een koopvaardijschip kan daarentegen geen asiel toekennen aan boord van het schip74. Dit komt doordat dergelijke schepen onder de rechtsbevoegdheid van de havenstaat vallen75.

2.2.4 Evaluatie 23. Het valt toe te juichen dat er steeds meer aandacht wordt besteed aan het mensenrechtelijk aspect en de toestand van bootvluchtelingen binnen de categorie van mensen in nood. Zo onderhoudt IMO de laatste jaren een nauwe samenwerking met UNHCR. Een belangrijk resultaat dat hieruit voortvloeide was onder andere de folder gericht aan kapiteins, scheepseigenaars, regeringsautoriteiten, verzekeringsmaatschappijen en andere betrokken partijen die in aanraking komen met de problematiek van bootvluchtelingen76.

Wat betreft het redden van bootvluchtelingen in nood op zee zijn de SAR- en SOLASamendementen en de ‘Guidelines on the treatment of persons rescued at sea’ een duidelijke verbetering gebleken voor bootvluchtelingen. Deze amendementen en guidelines hebben verschillende lacunes in de bestaande regelgeving opgevuld en de rechten van 72

M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 361. R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 119-120. 74 E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2004, 55-56. 75 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 119. 76 Zie supra randnr. 21. 73

22

bootvluchtelingen verduidelijkt77. Voor wat betreft de bootvluchtelingen en hun rechten is dit duidelijk een grote stap voorwaarts gebleken.

24. Toch moet hier gesteld worden dat de implementatie van de SAR- en SOLASamendementen niet verloopt zoals gehoopt. Sommige staten hebben deze amendementen nog niet geïmplementeerd of zelfs nog niet ondertekend. Dit komt omdat wordt aangenomen dat staten die deze amendementen hebben aanvaard, ook de bijhorende guidelines hebben aanvaard als een hulpmiddel voor interpretatie. Sommige staten zijn het echter niet eens met deze guidelines78. Het risico bestaat dan ook dat staten die deze amendementen niet ondertekend hebben, de verplichtingen en interpretaties die vervat liggen in deze amendementen niet naleven. Bovendien is het zelfs voor landen die de amendementen geïmplementeerd hebben in de praktijk niet altijd makkelijk om deze af te dwingen en toezicht te houden. Verschillende rapporten van niet-gouvernementele organisaties geven aan dat sommige kapiteins, en zelfs overheden, bootvluchtelingen in nood op zee negeren of gewoon hun boten in de SRR (search-and-rescue region of opsporings- en reddingsregio79) van een ander land slepen80. Zo is het perfect denkbaar dat een kapitein bootvluchtelingen in nood volkomen negeert om bijvoorbeeld commerciële redenen zonder dat iemand dit ooit te weten komt, en zonder dat er gevolg aan wordt gegeven. Met de steeds toenemende nadruk op snelle leveringen wordt het de kapiteins ook niet makkelijker gemaakt. Daardoor is het mogelijk dat in sommige gevallen de economische druk op kapiteins de bovenhand neemt op humanitaire principes en ze bijgevolg niet geneigd zijn om bootvluchtelingen in nood te helpen81.

25. Daarnaast komt nog dat het enkel de vlaggenstaat is die de kapitein kan straffen. De verantwoordelijkheid van de vlaggenstaten wordt voornamelijk afgeleid uit de internationale maritieme wetgeving, waarbij het schip gezien wordt als een drijvende verlenging van die staat. Wat echter een probleem uitmaakt, is dat bijna één derde van alle schepen geregistreerd is onder een zogenaamde ‘flag of convenience’ of open register varen82. Hierbij is er een verschil tussen het land waar het schip geregistreerd is en het land waarvan de eigenaar van 77

Zie supra randnrs. 18 en 19. Zie infra randnr. 65. 79 Zie infra randnr. 30. 80 Zie infra randnr. 65. 81 Zie infra randnr. 31. 82 Background note on the protection of asylum-seekers and refugees rescued at sea, UNHCR, 18 maart 2002, http://www.unhcr.org/3e5f35e94.html (geraadpleegd op 20 oktober 2013). 78

23

het schip de nationaliteit heeft. Deze ‘flag of convenience’-staten nemen het dan meestal niet zou nauw met de controle op de schepen die bij hun geregistreerd zijn. Het grote voordeel voor scheepseigenaars zit in de veel mindere registratiegelden, tonnagekosten en gunstigere loon- en belastingschalen. Het grote minpunt echter is dat deze staten meer dan waarschijnlijk niet geneigd zijn om de verplichtingen betreffende bootvluchtelingen in nood te helpen te doen naleven. 26. In de ‘Guidelines on the treatment of persons rescued at sea’ staat vermeld dat een ander schip dat bijstand verleent, kan dienen als een tijdelijke veilige plaats. De vraag is nu of de plichten van de ene kapitein stoppen wanneer hij de personen overdraagt aan een ander schip (zoals bijvoorbeeld een reddingsschip van de helpende staat) of dat deze verder lopen totdat een definitieve veilige plaats werd gevonden83. Daarboven komt nog dat deze guidelines, en dus ook de daarin vervatte definitie van een ‘veilige plaats’, slechts soft law zijn. Reeds in het recente verleden heeft IMO overwogen, op initiatief van Spanje, om deze richtlijnen bindend te maken84. Niettegenstaande dit zeker een stap in de goede richting zou betekend hebben, is dit er nooit van gekomen omdat de implementatie ervan waarschijnlijk even moeizaam zou verlopen als bij de amendementen.

2.3. Rechten van de bootvluchteling ten aanzien van staten

2.3.1. Inleiding 27. Vandaag de dag is het duidelijk dat het tijdperk van de generalist in het internationaal recht voorbij is. Heden ten dage is de praktijk van het internationaal recht vaak onderverdeeld in gespecialiseerde rechtstakken85. Voor wat betreft bootvluchtelingen is dit ook het geval. Een bootvluchteling kan zich beroepen op meerdere rechten die uit verschillende deelgebieden van het internationaal recht komen86. Deze kan zich namelijk niet enkel beroepen op een aantal rechten die hem worden toegekend krachtens het internationaal 83

R. BARNES, “Refugee law at sea”, ICLQ 2004, 50-52. Outcome of the Third Meeting of the UN Inter-Agency Group on the Treatment of Persons Rescued at Sea (20 mei 2008), IMO Doc. MSC. 84/20/1 (2008), Annex §6. 85 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 179. 86 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 111. 84

24

zeerecht, maar ook op de rechten die vervat liggen in het internationaal vluchtelingenrecht en de mensenrechten. Al deze gespecialiseerde deelgebieden van het internationaal recht hebben hun eigen bronnen, hun eigen mechanismen om toe te passen in geval van niet-naleving en hun eigen hoven en rechtbanken, zodat dit de opvatting kan creëren dat deze ‘autonome’ regimes afgescheiden zijn van het algemene internationaal recht87. Zoals blijkt uit een studie van de VN Commissie voor Internationaal Recht (ILC), brengt deze ‘fragmentatie’ van het internationaal recht de mogelijkheid voort van conflicterende normen en regimes 88. Het wordt dan soms ook terecht opgeworpen dat de huidige manier waarop migratie over zee gereguleerd wordt, de littekens draagt van de fragmentarische benadering van de regelgeving hieromtrent. Zo wordt vaak naar voren gebracht dat de materiële inhoud van het internationale zeerecht geen rekening houdt met potentieel belangrijke humanitaire overwegingen. Hierdoor zou het internationale zeerecht niet erg gevoelig zijn voor ontwikkelingen in de internationale mensenrechten89. Het is uiteraard waar dat het internationaal zeerecht tegemoetkomt aan veel problemen die ontstaan wanneer een reeks gespecialiseerde regels overlappen, vooral binnen het kader van het Zeerechtverdrag. Hoewel het onwaarschijnlijk is dat dit Zeerechtverdrag, of het internationaal zeerecht in het algemeen, een centrale rol zal worden toegekend in de geschiedenis van de internationale mensenrechten, verdient het evenwel meer dan enkel een voetnoot90. Het internationaal zeerecht, met haar instrumenten en instellingen, heeft namelijk niet enkel een directe bijdrage geleverd aan de regelgeving van de mensenrechten, maar bewijst in sommige gevallen zelfs voldoende te zijn om individuele mensenrechten te beschermen91. Er moet nog worden opgemerkt dat het vluchtelingenrecht als een aparte tak van het internationaal recht kan worden beschouwd en niet als een deel van de mensenrechten. Doordat deze twee takken echter zeer nauw verbonden zijn met elkaar, worden ze in dit hoofdstuk samen behandeld.

87

T. TREVES, “Fragmentation of International Law: the Judicial Perspective”, Communicazione e Studi 2007, 821-876. 88 Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group of the International Law Commission. Finalized by Martti Koskenniemi (13 april 2006), UN Doc. A/CN.4/L.682. 89 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 104-106. 90 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 180. 91 S. CACCIAGUIDI-FAHY, “The Law of the Sea and Human Rights”, Panoptica 2007, 1.

25

2.3.2. Internationaal zeerecht 28. Het internationaal zeerecht is één van de oudste takken van het internationaal recht, dat nog steeds het geraamte van de doctrine van Hugo Grotius handhaaft. Zijn werk ‘Mare Liberum’ was het eerste in zijn soort voor het internationaal recht als geheel. Tot nu is er weinig aandacht besteed aan de mensenrechtelijke beginselen in het internationaal zeerecht. Hoewel het Zeerechtverdrag op zich geen instrument voor mensenrechten is, bevatten toch enkele bepalingen in dit verdrag mensenrechtelijke principes die tot op vandaag de dag nog niet effectief toegepast zijn door de mensenrechtengemeenschap92. Bovendien is het Zeerechtverdrag een wereldwijde overeenkomst waarvan de werkingssfeer ratione loci en ratione materiae uitgebreider is dan alle andere mondiale mensenrechtenverdragen. Ook op het

gebied

van

ratificatie

doet

het

niet

onder

voor

de

meest

succesvolle

mensenrechtenverdragen aangezien 162 staten lid zijn van het verdrag93. In het internationaal zeerecht kunnen een aantal rechten teruggevonden worden die betrekking hebben op bootvluchtelingen. In de volgende puntjes zullen deze besproken en verduidelijkt worden.

2.3.2.1. Het redden en bijstaan van mensen in nood op zee 29. Het Zeerechtverdrag bepaalt in artikels 58(2) en 98(2) dat de kuststaat in de exclusief economische zone en in de volle zee hulp en bijstand zal verlenen bij adequate en effectieve opsporings- en reddingsoperaties. Indien de omstandigheden dit vereisen zal de kuststaat moeten samenwerken met buurlanden door middel van regionale akkoorden om dit doel te bereiken. Het is echter niet altijd duidelijk wat juist met ‘adequaat en effectief’ bedoeld wordt. Hierbij kan het voorbeeld gegeven worden van het hedendaagse Arctisch luxe ecotoerisme. Cruiseschepen profiteren vandaag de dag tijdens de zomermaanden van de ijsvrije omstandigheden om van IJsland naar Alaska te varen langs de Noordwestelijke Doorvaart. Desondanks blijft varen langs de Noordwestelijke Doorvaart ernstige risico’s inhouden, zodat de kans op een humanitaire ramp reëel blijft. Canada zou daarom haar opsporings- en

92

B. VUKAS, The Law of the Sea: Selected Writings, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, 71-79. J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 181-182. 93

26

reddingsdiensten moeten aanpassen zodat adequaat en effectief kan worden omgegaan met deze nieuwe risico’s94. Het is merkwaardig dat in deze artikels van het Zeerechtverdrag niet gesproken wordt over de territoriale zee, waardoor men op het eerste zicht zou kunnen denken dat deze verplichting in deze zone niet geldt. Deze lacune moet echter beschouwd worden als een technische vergetelheid, waardoor een kuststaat zich niet kan beroepen op zijn soevereine macht om zichzelf in de territoriale zee van de plicht tot redden te ontdoen. Ook UNHCR heeft reeds bepaald dat de kapitein in de territoriale zee de bijstand van het land in kwestie mag verwachten95. Een kuststaat kan zich dus niet beroepen op zijn soevereine bevoegdheden in de territoriale zee om in die zone weigeren hulp te bieden aan bootvluchtelingen in nood96.

30. Het SOLAS-verdrag vermeldt de plicht voor een staat om hulp en bijstand te bieden aan mensen in nood rond zijn kusten wel97. Verder moeten landen die lid zijn van dit verdrag de nodige regelingen treffen om de communicatie en de coördinatie van de zoek- en reddingsacties in het gebied waarvoor ze verantwoordelijk zijn naar behoren te laten verlopen. Dit houdt in dat ze de nodige zoek- en reddingfaciliteiten aanreiken98. Zo kan er bijvoorbeeld een Rescue Co-ordination Centre (RCC) worden opgericht99. Het SAR-verdrag heeft ervoor gezorgd dat de wereldoceanen in feite verdeeld zijn in 13 opsporings- en reddingsgebieden ( search-and-rescue areas ofwel SAR-Areas), waarin elk van de betrokken kuststaten een afgebakend opsporings- en reddingsregio hebben waarvoor zij verantwoordelijk zijn (search-and-rescue region ofwel SRR)100. De kuststaten moeten ervoor zorgen dat er voldoende opsporings- en reddingregio’s zijn vastgesteld in elk

94

E. MOENS, “For Those in Peril on the Sea: Search and Rescue under the Law of the Sea Convention” in A. CHIRCOP, S. COFFEN-SMOUT en M. MCCONNEL, Ocean Yearbook, Chicago, University of Chicago Press, 2010, 377-410. 95 Rescue-at-Sea. Specific Aspects Relating to the Protection of Asylum-Seekers and Refugees. Summary of Discussions, Expert Roundtable, UNHCR, Lissabon, 25-26 maart 2002, http://www.refworld.org/docid/3cd14e3b4.html (geraadpleegd op 1 februari 2014). 95 Art. 15(a) SOLAS-verdrag. 96 Any other business. Review of safety measures and procedures for the treatment of persons rescued at sea (31 juli 2002), IMO Doc. MSC. 76/22/8 (2002). 97 Art. 15(a) SOLAS-verdrag. 98 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15 en J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 60. 99 Art. 7 SOLAS-verdrag. 100 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 187.

27

opsporings- en reddingsgebied. Deze regio’s zouden aaneengesloten moeten zijn en mogen, voor zover dit mogelijk is, niet overlappen met elkaar101. Het SAR-verdrag voegt daar nog aan toe dat reddingseenheden van andere staten moeten worden toegelaten in de territoriale zee, evenwel in overeenstemming met de nationale wetten102. Bij het bieden van de hulp mag geen rekening worden gehouden met de nationaliteit of status van de persoon, noch met de omstandigheden waarin hij/zij verkeert103. De noodzakelijke medische of andere bijstand moet worden geboden104. De overheid die instaat voor de regio waar de overlevenden werden gevonden is verantwoordelijk voor het voorzien van een veilige plaats of voor het verzekeren dat zo een veilige plaats wordt voorzien105.

31. Zowel de SAR- als SOLAS-amendementen van 2004 hebben als doel het verzekeren dat personen in nood op zee worden bijgestaan. De hinder en de financiële last die dit meebrengt voor het helpend schip, moet echter worden geminimaliseerd. Om dit te verwezenlijken wordt van de staten, zowel de vlaggenstaten als de kuststaten, verwacht dat ze samenwerken en acties coördineren opdat de kapitein zijn taak kan vervullen zonder al te veel af te wijken van de oorspronkelijke route van het schip106. Deze vernieuwing is zeker en vast een stap in de goede richting. De kapitein en zijn bemanning zijn namelijk niet opgeleid om bootvluchtelingen die gered zijn op zee, te voorzien in hun speciale behoeften. Bovendien kan de financiële druk op de kapitein en de scheepseigenaar, ten gevolge van de vertraging die het schip oploopt, enorm zijn. In sommige gevallen kan compensatie voor de uitgaven, vertraging en afleiding, samen met de gevolgschade, bekomen worden via P&I Clubs (Protection and Indemnity Clubs)107. Echter, met de steeds toenemende nadruk op snelle leveringen, neemt de economische druk op zeevarenden soms de overhand op humanitaire principes108. Het is logisch dat hoe meer tijd en geld de reddingsoperatie voor het schip zal kosten, hoe minder vlug de kapitein zal geneigd zijn om mensen in nood te helpen.

101

J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 26. § 3.1.2. SAR-verdrag. 103 § 2.1.10. SAR-verdrag. 104 § 1.3.2. SAR-verdrag. 105 § 1.3.2 SAR-verdrag. Zie Guidelines on the treatment of persons rescued at sea (20 mei 2004), IMO Doc. MSC. 176/78 (2004), § 2.5. 106 Art. 33 SOLAS-verdrag en Hoofdstuk III, § 3.1.9. SAR-verdrag. 107 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 380. 108 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55. 102

28

In mei 2007 bijvoorbeeld werden 27 bootvluchtelingen gered door de Italiaanse marine nadat ze zich drie dagen en nachten krampachtig hadden vastgeklampt aan de netten van de Maltese vissersboot Budafel109. De kapitein verklaarde aan de media dat hij weigerde een omweg te maken om de personen aan land te brengen omdat hij dan zijn waardevolle vangst tonijn dreigde te verliezen110.Voor de kapitein is het dan ook uitermate belangrijk om te weten dat hij in zijn taak wordt bijgestaan zodat de reddingsoperatie zo vlug en efficiënt mogelijk kan verlopen. Ontscheping van de personen dient te gebeuren zodra dit redelijkerwijze mogelijk is.111 De RCC’s moeten hiertoe efficiënte plannen opstellen, opdat op alle soorten situaties gepast kan worden gereageerd. Zo zal men akkoorden tot stand moeten brengen met onder meer de douane, de grenscontroles, de immigratiediensten, de kapitein en de vlaggenstaat. Het RCC zal kijken welke plaats het meest geschikt is voor ontscheping. Komt er geen oplossing uit de bus, dan dient men tijdelijke maatregelen te treffen om de personen op te vangen totdat een definitieve regeling werd getroffen112.

2.3.2.2. Het onderscheppen van bootvluchtelingen op zee a) Wat is onderschepping? 32. Om te voorkomen dat bootvluchtelingen hun territorium bereiken, hebben staten vandaag de dag de neiging om verschillende onderscheppingsmaatregelen te nemen op zee 113. In het internationaal recht bestaat er geen eenduidige definitie van de term onderschepping op zee. UNHCR omschrijft onderschepping als één van de volgende maatregelen: het voorkomen van het aan boord gaan van personen tijdens een internationale reis, het voorkomen van het verderzetten van de internationale reis door personen die reeds waren vertrokken of het 109

“27 Somali illegal immigrants rescued at sea”, Malta Media, 30 mei 2007, http://www.maltamedia.com/artman2/publish/law_order/article_2084.shtml (geraadpleegd op 26 november 2013). 110 Between the Devil and the Deep Blue Sea: mixed migration to Europe, UNHCR, 5 oktober 2007, http://www.unhcr.org/470658fe4.html (geraadpleegd op 15 februari 2010). 111 Between the Devil and the Deep Blue Sea: mixed migration to Europe, UNHCR, 5 oktober 2007, http://www.unhcr.org/470658fe4.html (geraadpleegd op 15 februari 2010). 112 Rescue at Sea. A guide to principles and practice as applied to migrants and refugees, IMO en UNHCR, http://www.refworld.org/docid/45b8d1e54.html (geraadpleegd op 4 februari 2014). 113 J. COPPENS, “Migrant smuggling by sea: tackling practical problems by applying a high-level inter-agency approach” in A. CHIRCOP, S. COFFEN-SMOUT en M. MCCONNEL, Ocean Yearbook, Chicago, University of Chicago Press, 2013, 324.

29

overmeesteren van vaartuigen wanneer er redelijke gronden bestaan om aan te nemen dat dit vaartuig personen transporteert in strijd met het internationale of nationaal maritiem recht114. Onderschepping wordt uitgevoerd door staatsorganen. Wanneer een staat te maken heeft met mensen in nood moeten deze uiteraard worden geholpen en is er geen sprake meer van onderschepping. Door onderscheppingsoperaties op zee kunnen mensen in nood wel sneller worden opgemerkt, wat volgens staten resulteert in het redden van talloze levens115. Onderschepping kan zowel bestaan uit fysieke onderschepping, zoals het veranderen van de route van de bootvluchtelingen, als uit administratieve maatregelen116. Welke maatregelen een staat volgens het internationaal zeerecht precies mag ondernemen tegen bootvluchtelingen hangt af van het maritiem rechtsgebied waarin ze zich op dat moment bevinden. Bovendien moet het non-refoulement principe worden gerespecteerd. Ook onderschepping is bijgevolg onderworpen aan zowel het internationaal zeerecht als het internationaal vluchtelingenrecht en de mensenrechten. In de volgende puntjes wordt besproken wat patrouilles op zee precies mogen ondernemen in de verschillende maritieme rechtsgebieden.

b) Onderschepping in territoriale zee

33. Het is mogelijk dat een schip dat bootvluchtelingen redde, de territoriale zee van een staat betreedt, zonder dat er reeds regelingen getroffen zijn betreffende de plaats waar deze bootvluchtelingen mogen ontscheept worden. Ook kunnen bootvluchtelingen op eigen houtje de territoriale zee van een staat bereiken. In deze gevallen wordt de kuststaat vaak ongewild betrokken partij117. De vraag hierbij is of deze kuststaten mogen patrouilleren op zee om op die manier de bootvluchtelingen terug te sturen. Om dit te beantwoorden moet in het Zeerechtverdrag gekeken worden.

Het Zeerechtverdrag voorziet in een territoriale zee van 12 mijl vanaf de basislijn. De territoriale zee is het deel van de zee dat gelegen is tussen de interne wateren en de volle zee. 114

Conclusie nr. 97 (LIV) 2003 van het Uitvoerend Comité. Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach, UNHCR, 9 juni 2000, http://www.unhcr.org/4aa660c69.pdf (geraadpleegd op 22 oktober 2013), §16. 116 Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach, UNHCR, 9 juni 2000, http://www.unhcr.org/4aa660c69.pdf (geraadpleegd op 22 oktober 2013), §§ 12-13. 117 J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 15-16. 115

30

De soevereiniteit van de kuststaat strekt zich ook uit in de territoriale zee 118. Desondanks deze soevereiniteit van de kuststaat, kunnen schepen van andere staten wel genieten van het recht op onschuldige doorvaart in de territoriale zee van een andere staat119. Dit recht is bovendien een algemeen erkend gewoonterechtelijk principe120. De kwalificatie van de term ‘doorvaart’ wordt bepaald door het motief: de bedoeling moet namelijk liggen in het doorvaren 121. Bovendien moet deze doorvaart ononderbroken en vlot verlopen. De doorvaart wordt als ‘onschuldig’ beschouwd zolang het de vrede, de goede orde en de veiligheid van de kuststaat niet verstoort122. In artikel 19, §2 Zeerechtverdrag vindt men een niet-exhaustieve lijst van handelingen die in strijd zijn met de vrede, de goede orde en de veiligheid, zoals bijvoorbeeld het inschepen of ontschepen van een persoon strijdig met de immigratievoorschriften van de kuststaat123. Dit heeft uiteraard onder meer betrekking op bootvluchtelingen. In dit geval zal onderschepping wel toegestaan zijn. Ook moet opgemerkt worden dat vaak overeenkomsten worden gesloten waarbij kuststaten toelating

geven

aan

andere

staten

om

in

hun

territoriale

wateren

bepaalde

onderscheppingsbevoegdheden uit te voeren. Dit kan onder andere gedaan worden omdat de kuststaat zelf niet over voldoende middelen beschikt124.

34. Bovendien beschikt de kuststaat over extra bevoegdheden wanneer een schip zich begeeft naar de interne wateren, dit zijn de wateren die onmiddellijk aansluiten aan het grondgebied van een staat en zich uitstrekken tot aan de basislijn. Specifiek voor bootvluchtelingen zal dit zeer vaak hun bedoeling zijn om de interne wateren van een kuststaat te bereiken. In dit geval kan de kuststaat alle noodzakelijke maatregelen nemen om te voorkomen dat een inbreuk wordt gemaakt op de voorwaarden waaraan de toelating van dergelijke schepen tot de interne wateren is onderworpen125. Hierbij beschikt de staat over een zekere marge van appreciatie, 118

Art. 2-3 Zeerechtverdrag. Art. 17 Zeerechtverdrag. 120 E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 89. 121 Internationaal Gerechtshof 9 april 1949, Korfoekanaalzaak, ICJ Reports 1949, 6. 122 Art. 18-19 Zeerechtverdrag. 123 Art. 19, §2(g) Zeerechtverdrag. Aangezien artikel 19, §2 Zeerechtverdrag een niet-exhaustieve lijst bevat, kan de kuststaat daarnaast ook zelf discretionair bepalen wat een bedreiging is voor de vrede, de goede orde en de veiligheid. Het val echter sterk te betwijfelen of bijvoorbeeld het zoeken van asiel hiermee in strijd is. Zie R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 122. Een minderheid van rechtsgeleerden stelt echter dat artikel 19, §2 Zeerechtverdrag wel een exhaustieve lijst is en daarmee de discretionaire bevoegdheid van de kuststaten beperkt. Zie o.a. M. PALLIS, “Obligations of States towards Asylum Seekers at Sea: Interactions and Conflicts Between Legal Regimes”, International Journal of Refugee Law 2002, 356. 124 N. KLEIN, Maritime Security and the Law of the Sea, Oxford, Oxford University Press, 2011, 78-79. 125 Art. 25 Zeerechtverdrag. 119

31

maar is het zeker niet helemaal vrij bij het beslissen welke maatregel ze neemt. De genomen maatregel moet echter steeds noodzakelijk en proportioneel zijn126. Een dergelijke maatregel kan dan inderdaad bestaan uit patrouilleren op zee en het terugsturen van de bootvluchtelingen.

c) Onderschepping in aansluitende zone

35. De aansluitende zone is de functionele mariene zone die aansluit bij de territoriale zee van een staat en die zich tot maximum 24 mijl uitstrekt vanaf de basislijn. In deze zone kan de kuststaat beperkte en fragmentaire rechtsbevoegdheden uitoefenen. Deze bevoegdheden zijn gelijkaardig als deze in de territoriale zee, maar dan op welomschreven en afgebakende gebieden127. Eén van deze domeinen is immigratie. De kuststaat mag toezicht houden om ervoor te zorgen dat de voorschriften hieromtrent niet worden geschonden. De schending zelf dient zich echter voor te doen in de territoriale zee of op het grondgebied van de staat opdat dit zou kunnen worden bestraft128. Wanneer er redelijke en aannemelijke gronden bestaan om aan te nemen dat een schip met bootvluchtelingen van plan is de territoriale zee te betreden in strijd met de immigratiewetten, mag de kuststaat optreden om te voorkomen dat dit gebeurt. In de praktijk betekent dit dat het schip wordt teruggestuurd129. Net zoals in de territoriale zee moeten de genomen maatregelen noodzakelijk en proportioneel zijn130.

d) Onderschepping op volle zee

36. Op volle zee geldt het principe van de vrijheid van de volle zee. Hieronder wordt ook de vrijheid van scheepvaart begrepen131. Uit deze principes vloeit het principe van de exclusieve rechtsmacht van de vlaggenstaat voort, en dit zowel op wetgevend als handhavend vlak132. Bovendien geldt de vrijheid van scheepvaart ook in de exclusief economische zone (EEZ)133. Dit houdt een verbod voor alle vlaggenstaten in om in tijden van vrede tussen te komen in de 126

G.GOODWIN-GILL, The refugee in international law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 162. J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 139. 128 Art. 33 Zeerechtverdrag. 129 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 139. 130 Zie supra randr. 34. 131 Art. 87 en 90 Zeerechtverdrag. 132 Art. 92, §1 Zeerechtverdrag. Zie I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, New York, Oxford University Press, 2012, 239-240. 133 Art. 58, §§1-2 Zeerechtverdrag. 127

32

navigatie van schepen van andere vlaggenstaten. Niettegenstaande zijn niet alle maatregelen die genomen worden tegen een buitenlands schip een effectieve tussenkomst. Zo kan bijvoorbeeld een verzoek tot informatie niet beschouwd worden als een tussenkomst in navigatie134. In principe kunnen staten dus niet verhinderen dat een vreemd schip met bootvluchtelingen op volle zee vaart. Niettegenstaande merkt men in de praktijk dat staten soms toch overgaan tot onderschepping op volle zee door creatief om te gaan met de bepalingen in het Zeerechtverdrag.

37. Onderschepping op volle zee kan variëren van het uitoefenen van het recht om een schip te benaderen (right of approach) tot het effectief nagaan van het recht van het andere vaartuig tot het voeren van zijn vlag (right of visit). Right of approach is het gewoonterechtelijke recht van elk oorlogsschip of een ander daartoe gemachtigd schip om een ander schip te benaderen en de identificatiegegevens ervan op te vragen. Right of visit impliceert het recht om het schip aan te houden (right to board) en, bij blijvende verdenking, het recht het schip te onderzoeken (right to search)135. In de praktijk zal men bij onderschepping van het schip met bootvluchtelingen de vaart hinderen of waarschuwingsschoten afvuren met als doel de route van het schip te veranderen. Dit gaat uiteraard duidelijk verder dan het loutere recht om een schip te benaderen en is zonder twijfel een vorm van fysieke belemmering136. Zodoende moet de onderschepping voldoen aan de voorwaarden om het aanhoudingsrecht te mogen uitvoeren137.

Deze

voorwaarden

kunnen

teruggevonden

worden

in

artikel

110

Zeerechtverdrag, dat bepaalt dat het aanhoudingsrecht, naast het geval waarin de vlaggenstaat de toestemming heeft gegeven, enkel gerechtvaardigd is wanneer er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat het vaartuig verdacht wordt betrokken te zijn bij zeeroof, slavenhandel, ongeoorloofde radio- of televisie-uitzendingen of wanneer het schip staatloos is138. In de praktijk zullen staten zich beroepen op de afwezigheid van enige nationaliteit om zo bootvluchtelingen te mogen onderscheppen139. 134

N. KLEIN, “Legal Implications of Australia’s Maritime Identification System”, International and Comparative Law Quarterly 2006, 344. 135 Art. 110 Zeerechtverdrag. 136 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 139-140. 137 E. PAPASTAVRIDIS, “Interception of Human Beings on the High Seas: A Contemporary Analysis under International Law”, Syracuse Journal of International Law & Commerce 2009, 155. 138 Art. 110 Zeerechtverdrag. 139 R. BARNES, “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010,130.

33

38. Het Zeerechtverdrag stipuleert dat schepen de nationaliteit hebben van de staat wiens vlag zij gerechtigd zijn te voeren140. Belangrijk om op te merken is dat formele registratie niet in alle gevallen automatisch vereist is opdat een vaartuig de nationaliteit van een staat zou bezitten. Dit komt doordat vele staten immers enkel registratie vereisen bij schepen vanaf een bepaalde grootte. Het is dan vaak voldoende bij kleinere vaartuigen dat de eigenaar de nationaliteit van de staat heeft141. Met staatloze schepen worden die schepen bedoeld die geen enkele nationaliteitsclaim kunnen laten gelden. Bovendien wordt een schip dat vaart onder de vlag van twee of meer staten gelijkgesteld met een schip zonder nationaliteit 142. Het is dus belangrijk om te weten dat niet elk schip met bootvluchtelingen aan boord ipso facto een staatloos schip is! In sommige situaties zal dit wel het geval zijn, maar zeker niet altijd. Er moeten hiervoor redelijke en aannemelijke gronden aanwezig zijn om dit te vermoeden. Hoe in de praktijk kan worden nagegaan of een schip staatloos is, werd bepaald in de zaak Verenigde Staten t. Maynard. In deze zaak werd aangenomen dat hiervoor twee manieren zijn. Ten eerste, wanneer het schip de nationaliteit opeist van een staat die deze afwijst. Ten tweede, wanneer de kapitein de nationaliteit niet kan aantonen wanneer hierom wordt verzocht.

39. Het is echter niet volledige duidelijk wat de precieze bevoegdheid van de onderzoekende staat is, indien een schip met bootvluchtelingen eenmaal kan worden beschouwd als een staatloos schip. Mag dit schip dan volledig onderworpen worden aan de wetgeving van de onderzoekende staat? Hierover wordt niets bepaald in het Zeerechtverdrag. Echter, de ratio iuris van artikel 110 Zeerechtverdrag ligt in de overtuiging dat het gevaarlijk is om staatloze schepen op volle zee toe te laten143. Ook de VN-Commissie voor Internationaal Recht benadrukt het belang van het voeren van een vlag: “The absence of any authority over ships sailing the high seas would lead to chaos144.” De onderzoekende staat heeft dus allesbehalve een volledige vrijgeleide om te doen wat ze wilt. De staat mag haar rechten enkel uitoefenen om te verzekeren dat de veiligheid op zee gewaarborgd wordt. Om volledige rechtsmacht over het schip te mogen uitoefenen, zal dus 140

Art. 91 Zeerechtverdrag. D. GUILFOYLE, Shipping Interdiction and the Law of the Sea, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 16. 142 Art. 92, §2 Zeerechtverdrag. 143 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 140. 144 Report of the International Law Commission covering the work of its eight session (1956), UN Doc. A/3159. 141

34

een bijkomende juridische grond nodig zijn145. Bijgevolg mogen bootvluchtelingen niet worden

gearresteerd

op

volle

zee

tijdens een

onderscheppingsarrestatie.

Zolang

bootvluchtelingen de aansluitende zone of de territoriale zee niet hebben betreden en de immigratiewetgeving niet hebben geschonden, is de arrestatie illegaal146.

2.3.2.3. Recht op toegang tot kustzeehavens?

40. Kan een schip met bootvluchtelingen de toegang tot een kustzeehaven eisen? Logischerwijze vallen kustzeehavens binnen de interne wateren van een staat. Dit wilt dus zeggen dat deze havens onder de onbeperkte soevereiniteit van de kuststaat vallen. Hierdoor zijn de kustzeehavens dan ook in beginsel volledig onderworpen aan de nationale wetgeving van de kuststaat147. Indien kuststaten schepen met bootvluchtelingen toelaten tot hun havens, wilt dit zeggen dat deze staten vrijwillig een deel van hun soevereiniteit opgeven. Verdragsregelingen maken het mogelijk om het soevereiniteitsrecht te beperken of teniet te doen.

De primaire vraag die hier moet gesteld worden is of de kuststaat het recht heeft om vreemde schepen de toegang tot kustzeehavens te ontzeggen. Deze vraag heeft in het internationaal zeerecht al meermaals tot controverse geleid en is herhaaldelijk het onderwerp van discussie in de internationale rechtsleer. Er zijn in hoofdzaak twee uiteenlopende theorieën. Aan de ene kant zijn er rechtsgeleerden die beweren dat er een recht op toegang voor vreemde koopvaardijschepen tot kustzeehavens bestaat. Hiervoor baseren ze zich op een scheidsrechtelijk vonnis van de Aramco-zaak uit 1958, dat handelde over een geschil tussen Saoedi-Arabië en de Arabian American Oil Company. Het vonnis stelde: “According to a great principle of public international law the ports of every State must be open to foreign merchant vessels and can only be closed when the vital interests of the State so require”148. Hieruit leidt men af dat deze regel ook zou gelden voor koopvaardijschepen die geredde bootvluchtelingen met zich meedragen. Aan de andere kant beschouwt de meerderheid van de rechtsgeleerden dit echter als een foutieve visie. Dit komt doordat er namelijk geen bewijs is dat dit een algemeen geldende 145

R. CHURCHILL en A. LOWE, The Law of the Sea, Manchester, Manchester University Press, 1999, 214. I. SHEARER, “Problems of Jurisdiction and Law Enforcement against Delinquent Vessels”, ICLQ 1986, 330. 147 Internationaal Gerechtshof 27 juni 1986, Verenigde Staten t. Nicaragua, ICJ Reports, §§ 212-213. 148 Arbitration Tribunal 23 augustus 1958, Aramco t. Saoedi-Arabië, ILR 1963, § 27. 146

35

regel van internationaal gewoonterecht is149. Niettegenstaande het waar is dat de meeste staten in de praktijk hun havens hebben opengesteld voor vreemde koopvaardijschepen uit economische overwegingen, bezitten bilaterale overeenkomsten tussen staten geen ‘normcreërend karakter’150. Daarboven houdt zo een overeenkomst niet in dat een kuststaat het recht op toegang tot een kustzeehaven niet meer zou kunnen weigeren151. Indien daarnaast geen enkele internationale overeenkomst dit onderwerp behandelt en vastlegt, kan een kuststaat steeds vrij de toegang tot zijn havens regelen152. Hoewel het Statuut inzake het Internationaal Regime van Zeehavens van 1923 wel voorziet in een non-discriminatieregel betreffende toegang tot kustzeehavens, is dit laatste echter afhankelijk van de reciprociteitsregel153. Hieruit kan dus zeker en vast geen absoluut recht op toegang tot kustzeehavens afgeleid worden. Bovendien kan dit Statuut op weinig ratificaties rekenen. Naar mijn bescheiden mening is deze laatste visie de juiste en bestaat er bijgevolg geen recht op toegang tot kustzeehavens voor vreemde koopvaardijschepen.

41. De enige uitzondering die hierop eventueel zou kunnen gemaakt worden, zou kunnen zijn voor schepen in nood. Voor vreemde koopvaardijschepen in nood zou er wel een recht op toegang tot kustzeehavens bestaan. De voorwaarde is hierbij wel dat de noodsituatie zijn oorzaak moet vinden in een bona fide noodtoestand of force majeure (overmacht), en niet te wijten zijn aan bijvoorbeeld onvoldoende voorzorg aan het begin van de reis. Om dit allemaal te kunnen linken aan de problematiek van bootvluchtelingen moet de volgende vraag gesteld worden: kan een schip met bootvluchtelingen aan boord beschouwd worden als een schip in nood? Indien hierop bevestigend geantwoord kan worden, wilt dit zeggen dat een schip met bootvluchtelingen aan boord een recht op toegang tot een kustzeehaven heeft. Er kan bijvoorbeeld een epidemie uitbreken op een schip met bootvluchtelingen of het schip kan onzeewaardig geworden zijn na een reddingsactie ten gevolge van het groot aantal personen dat zich op het schip bevindt 154. Hieromtrent zijn opnieuw de meningen zeer uiteenlopend. Het SOLAS-verdrag bepaalt dat het mogelijk is dat het schip, als gevolg van een reddingsoperatie, onzeewaardig wordt. Dit mag echter geen

149

E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 36. R. BARNES, “Refugee Law at Sea”, ICLQ 2004, 58. 151 L. DE LA FAYETTE, “Access into Ports in International Law”, IJMCL 1996, 1. 152 E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2004, 36. 153 Statuut inzake het Internationale Regime van Zeehavens, Genève, 9 december 1923. 154 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 399. 150

36

reden zijn om de SOLAS-regels betreffende schepen in nood toe te passen155. Aan de andere kant, wanneer er mensenlevens op het spel staan of wanneer de fysieke integriteit van een persoon bedreigd wordt, bevindt het schip zich volgends de VN Commissie voor Internationaal Recht (ILC) wel degelijk in nood156. Dit is echter niet het geval wanneer slechts enkele personen ziek zijn, maar wanneer er een ware epidemie uitbreekt over de geredde bootvluchtelingen en de bemanning kan het schip zelf wel als in nood beschouwd worden.

42. Maar zelfs indien een schip met bootvluchtelingen aan boord in welbepaalde gevallen als in nood kan worden beschouwd, is er dan wel een absoluut recht op toegang tot kustzeehavens voor dergelijke schepen in nood? Het Statuut inzake het Internationaal Regime van Zeehavens van 1923 blijft hierover stil. Ook het SOLAS-verdrag kan zeker en vast niet worden ingeroepen als basis om zo een recht te claimen. Dit verdrag bepaalt namelijk dat een staat het recht behoudt te beslissen wie er zijn havens betreedt, zelfs indien er sprake is van een noodgeval157. De rechtsgeleerden die stellen dat er wel degelijk een absoluut recht op toegang is voor schepen in nood, steunen zich hiervoor op de Rebecca-zaak158. Belangrijk is echter dat er in deze zaak geen sprake was van een beslissing van een rechtsorgaan. Bovendien was er reeds toegang verschaft aan het schip in kwestie. Volgens andere rechtsgeleerden kan men hierdoor niet spreken van een regel van internationaal gewoonterecht, die bepaalt dat er een absoluut recht op toegang tot kustzeehavens is voor schepen in nood159. Dit wordt bovendien bevestigd door artikel 11 van de Salvageconventie van 1989. Dit artikel stelt namelijk dat een kuststaat het recht heeft om een schip in nood toegang te weigeren tot zijn havens wanneer dit risicovol is voor deze haven (bijvoorbeeld het risico op ernstige vervuiling). Dit principe wordt door de statenpraktijk gevolgd160. Het lijkt er dus hier naar mijn bescheiden mening opnieuw op, dat een schip met bootvluchtelingen aan boord, zelfs indien dit schip in welbepaalde gevallen beschouwd kan worden als een schip in nood, geen absoluut recht heeft op toegang tot een kustzeehaven. De kuststaten blijven altijd hun recht behouden om deze schepen de toegang tot hun havens te ontzeggen.

155

Art. 4(b) SOLAS-verdrag. ILC, Yearbook of the International Law Commission, New York, United Nations, 1973, vol. II, 134, § 4. 157 Art. 5(b) SOLAS-verdrag. 158 General Claims Commission van de Verenigde Staten en Mexico 2 april 1929, Kate A. Hoff t. Verenigde Mexicaanse Staten. 159 E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2004, 38-40. 160 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 400. 156

37

2.3.2.4. Het ontschepen van geredde bootvluchtelingen a) Geen ontschepingsplicht voor staten

43. Zoals reeds eerder bepaald hebben bootvluchtelingen die gered zijn op zee het recht om naar een veilige plaats te worden gebracht161. Dit betekent echter niet dat staten verplicht zijn om die bootvluchtelingen te laten ontschepen op hun eigen grondgebied162. Dit gebrek aan ontschepingsplicht was reeds een probleem in de jaren zeventig met de vele Vietnamese bootvluchtelingen163.

Het gebrek aan ontschepingsplicht wil echter niet zeggen dat er niets wordt bepaald betreffende ontscheping in de SOLAS- en SAR-verdragen. Deze verdragen stellen namelijk dat de bootvluchtelingen moeten worden ontscheept van zodra dit redelijkerwijze mogelijk is164. De regering die verantwoordelijk is voor de opsporings- en reddingsregio (SRR) waarin de bootvluchtelingen werden gevonden, is verantwoordelijk voor het verstrekken van een ‘veilige plaats’ op zijn eigen grondgebied of het verzekeren dat een dergelijke plaats in een ander land zal worden verleend165. Hierbij zijn de RCC’s bevoegd om een zo geschikt mogelijke plaats te zoeken, waarvoor ze onder meer samenwerken met de douane, de grenscontroles, de immigratiediensten, de kapitein en de vlaggenstaat 166. Uit deze bepaling kan men echter geen plicht voor de staten afleiden om de bootvluchtelingen te ontschepen op hun grondgebied167! Hierdoor kunnen staten ontscheping volledig weigeren of laten afhangen van bepaalde voorwaarden168. Het gevolg hiervan is dat bootvluchtelingen die gered worden

161

Zie supra randnr. 15. J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 377. 163 Zie infra randnr. 44. 164 Hoofdstuk V, 33-1-1 SOLAS-verdrag en Hoofdstuk III, 3.1.9 SAR-verdrag. Zie o.a. J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15 en J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 60. 165 Guidelines on the treatment of persons rescued at sea (20 mei 2004), IMO Doc. MSC. 167/78 (2004), § 2.5. Zie o.a. J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 60. 166 Rescue at Sea. A guide to principles and practice as applied to migrants and refugees, IMO en UNHCR, http://www.refworld.org/docid/45b8d1e54.html (geraadpleegd op 4 februari 2014). 167 E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 34-40 en J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 134. 168 G.GOODWIN-GILL, The refugee in international law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 157; J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15 en J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 25. 162

38

op zee weken kunnen doorbrengen op een schip op zee vooraleer een staat uiteindelijk ontscheping op zijn grondgebied toestaat. Een schrijnend voorbeeld van deze problematiek is de Marine I-zaak. De Spaanse kustwacht ontving op 30 januari 2007 een noodoproep van de Marine I, een schip afkomstig van Guinea met 300 asielzoekers aan boord. Hoewel dit schip zich bevond in het opsporings- en reddingsgebied van Senegal, beschikte dit land niet over voldoende middelen om de reddingsoperatie uit te voeren. Senegal verzocht om die reden aan Spanje om de bootvluchtelingen te helpen. Ook werd Mauritanië op de hoogte gebracht, aangezien Nouadhibou de dichtstbijzijnde haven was. Op 4 februari bereikte een Spaanse reddingsleepboot de Marine I en bood onmiddellijk hulp door het uitdelen van water en voedsel. Het duurde echter nog tot 12 februari, twee weken na de noodoproep, vooraleer Spanje, Senegal en Mauritanië eindelijk een akkoord bereikten omtrent het lot van de bootvluchtelingen. Deze personen zaten dus al die tijd vast op zee. Specifiek zou Spanje aan Mauritanië 650.000 euro betaald hebben, in ruil voor de ontscheping van de personen in dat land. De dag na de ontscheping begon de repatriëring van de bootvluchtelingen. Er werd namelijk een overeenkomst bereikt met Guinea, dat akkoord ging om 35 migranten van Afrikaanse afkomst te hervestigen169.

b) Vietnamese bootvluchtelingen 44. De problematiek omtrent ontscheping is allerminst een recent gegeven. Reeds in de jaren zeventig werd naar aanleiding van de stroom van Vietnamese bootvluchtelingen door de VN een conferentie georganiseerd waar deze problematiek werd besproken. Hieruit vloeide, op initiatief van UNHCR en in samenwerking met een groot aantal staten, het DISEROprogramma (Disembarkation Resettlement Offers Scheme) in 1979, gevolgd door het RASRO-programma (Rescue-at-Sea Resettlement Offers Scheme) in 1985. Het was de bedoeling van deze tijdelijke beschermingsregimes om akkoorden betreffende ontscheping en hervestiging te institutionaliseren170. Indochinese kuststaten waren bereid om ontscheping en tijdelijke bescherming toe te staan in ruil voor de garantie van andere, meestal ontwikkelde, landen om de bootvluchtelingen definitief te vestigen. Doordat de hervestigingsplaatsen op een gegeven moment talrijker waren dan het aantal Vietnamese bootvluchtelingen die 169

K. WOUTERS en M. DEN HEIJER, “The Marine I Case: A Comment”, IJRL 2010, 1-19. J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 135. 170

39

ontscheepten, waren de staten van mening dat de crisis zijn hoogtepunt had bereikt. Op het einde van de jaren tachtig was er echter opnieuw een grotere toestroom171. Omdat echter veel bootvluchtelingen niet langer onder de definitie van politiek vluchteling vielen172, maar steeds meer onder de categorie ‘economisch vluchtelingen’ terechtkwamen, werd in 1989 het CPA (Comprehensive Plan of Action) opgesteld. Eén van de doelen van het CPA was om de status van de bootvluchtelingen vast te stellen op basis van het Vluchtelingenverdrag. UNHCR richtte vluchtelingenkampen op en onderzocht de status van de bootvluchtelingen. De landen van oorsprong werden in het plan betrokken zodat bootvluchtelingen die niet formeel werden erkend als vluchteling op een georganiseerde manier konden terugkeren. Het CPA werd in 1996 beëindigd omdat men van mening was dat haar doelen waren bereikt173.

Men kan dan ook op het eerste zicht de vraag stellen waarom men vandaag de dag niet zo een dergelijk mechanisme invoert om tegemoet te komen aan de ontschepingsproblematiek. Als men echter een dieper inzicht krijgt, kan vastgesteld worden dat dit heden ten dage niet mogelijk is. Dit komt doordat de omstandigheden vandaag de dag in vergelijking met vroeger totaal anders zijn. Er zijn namelijk drie grote verschillen. Ten eerste heeft het probleem zich geografisch verspreid en geheroriënteerd. Bootvluchtelingen komen nu namelijk meestal toe in ontwikkelde landen, daar waar dit in de nasleep van de Vietnamoorlog Vietnamese buurlanden waren. Daarnaast zijn er nu, naast politieke vluchtelingen, ook een groot aantal economische vluchtelingen, wat de situatie een stuk ingewikkelder maakt. Zo is bijvoorbeeld de status achterhalen van de asielzoekers een stuk moeilijker. Tenslotte is de houding van de staten nu anders dan vroeger. De Vietnamese bootvluchtelingen destijds konden in een bipolaire wereld, die was opgesplitst in communisten en niet-communisten rekenen op een sterke steun van een aantal ontwikkelde landen. Deze landen zijn vandaag de d ag een stuk meer op hun hoede na onder andere 9/11174. Hierdoor worden migranten nu met wantrouwen bekeken175. Deze redenen zorgen ervoor dat het onmogelijk is om vandaag de dag terug te

171

W. ROBINSON, “The Comprehensive Plan of Action for Indochinese Refugees, 1989-1997: Sharing the Burden and Passing the Buck”, Journal of Refugee Studies 2004, 319-333. 172 Zie supra randnr. 7. 173 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 136. 174 G. GILBERT, “Running scared since 9/11: refugees, UNHCR and the purposive approach to treaty interpretation” in J. SIMEON (ed.), Critical Issues in International Refugee Law: Strategies Toward Interpretative Harmony, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, 85-86. 175 Proposals for an Executive Committee Conclusion on Rescue at Sea, UNHCR, 16 januari 2002, http://www.unhcr.org/45a752d12.html (geraadpleegd op 6 februari 2014).

40

grijpen naar een gelijkaardig mechanisme dat men hanteerde bij de Vietnamese bootvluchtelingen.

c) De IMO-ontschepingsrichtlijn (2009 FAL-principes) 45. Het is overduidelijk dat een veel ontvankelijker klimaat moet worden gecreëerd voor de geredde bootvluchtelingen met het oog op de maritieme veiligheid en efficiëntie. Om dit te realiseren werd begin 2009 door de Facilitatiecommissie (FAL) van IMO een niet-bindende richtlijn betreffende ontscheping opgesteld176. Doordat deze richtlijn opgesteld is door FAL in 2009, wordt vaak ook gesproken over de 2009 FAL-principes. Deze richtlijn zou kunnen leiden tot meer geharmoniseerde, efficiënte en voorspelbare procedures177. Hierdoor zou het voor de kapitein mogelijk gemaakt worden om de plaats van ontscheping enigszins te voorspellen, wat vandaag de dag allesbehalve vanzelfsprekend is178. Vier van de vijf 2009 FAL-principes zijn niet nieuw en zijn reeds eerder geïncorporeerd in niet-bindende instrumenten. Eén van de principes vervat in deze richtlijn is echter zeer verregaand. Deze bepaalt namelijk dat wanneer ontscheping niet binnen een redelijke termijn elders kan worden geregeld, dit zal gebeuren op het grondgebied van de staat in wiens opsporings- en reddingsregio (SRR) het vaartuig werd aangetroffen, tenzij dit het non-refoulement principe179 zou schenden180. Dit betekent dat de kuststaten de eindverantwoordelijkheid dragen voor ontscheping. Het grootste voordeel hiervan is de rechtszekerheid voor het schip en de geredde mensen181. Bovendien zou de ontscheping hierdoor vlugger plaatsvinden. Immers, indien de kuststaat die verantwoordelijk is voor de SRR weet dat hij de eindverantwoordelijkheid draagt, zal deze staat gestimuleerd worden om een vlugge oplossing te vinden.

46. Het was oorspronkelijk de bedoeling dat deze richtlijn zou worden omgezet in nieuwe bindende amendementen van de SOLAS- en SAR-verdragen. Tijdens het opstellen van de amendementen van 2004 van deze verdragen hadden de meeste staten echter duidelijk laten verstaan geen ontschepingsplicht te zullen aanvaarden. Hierdoor is het duidelijk dat dit

176

Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea (22 januari 2009), IMO Doc. FAL.3/Circ.194 (2009). 177 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61. 178 Outcome of the Third Meeting of the UN Inter-Agency Group on the Treatment of Persons Rescued at Sea (20 mei 2008), IMO Doc. MSC. 84/20/1 (2008), Annex §12. 179 Zie infra randnr. 55. 180 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61. 181 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55.

41

voorstel in de praktijk niet of moeilijk tot stand te brengen zal zijn182! Zo verklaarden reeds onder meer de Verenigde Staten, Japan en Malta zich niet akkoord met dit principe183. Dit is bovendien ook de reden waarom het Internationaal Verdrag nopens de Verstekelingen van 10 oktober 1957 er niet in slaagt om het vereist aantal ratificaties te verkrijgen184. Artikel 2(1) van dit verdrag bepaalt namelijk: “Als tijdens een reis van een schip, dat geregistreerd is in of de vlag draagt van een verdragsluitende staat, een verstekeling wordt gevonden in een haven of op zee, moet de kapitein van het schip, onder voorbehoud van de bepalingen in paragraaf (3), de verstekeling uitleveren bij de bevoegde autoriteit in de eerste haven van een verdragsluitende staat dat het schip aandoet nadat de verstekeling is gevonden, en waar hij van mening is dat de verstekeling zal worden behandeld in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag”.

d) Burden-sharing

47. Hoewel de weigering door de kuststaten van een ontschepingsplicht te betreuren valt, kan deze staten weinig verweten worden. Indien een kuststaat, die reeds instaat voor de opsporing en redding, ook nog eens een ontschepingsplicht zou hebben dan zou deze staat alle lasten dragen. Het gevolg hiervan zou zijn dat de verantwoordelijke kuststaat de intentie zou kunnen hebben een oogje dicht te knijpen bij het ontvangen van noodoproepen. Bovendien gebeurt het vandaag de dag reeds dat staten bootvluchtelingen in de SRR van een andere staat slepen en zo de verantwoordelijkheid van hen afschuiven185. Het is onrealistisch om te verwachten dat alle lasten betreffende bootvluchtelingen gedragen worden door enkele kuststaten, en bijgevolg deze staten een ontschepingsplicht moeten aanvaarden. Vooraleer dergelijke verplichting zou worden aanvaard door kuststaten, moeten deze staten kunnen terugvallen op samenwerkingsovereenkomsten. Op die manier wordt de last verdeeld in plaats van deze volledig af te schuiven op enkele kuststaten. Staten komen op die manier vóór de ontscheping van de bootvluchtelingen tot een overeenstemming over waar deze personen zullen worden opgevangen, wie zal instaan voor de medische zorgen, wie de asielaanvragen zal behandelen, wie de financiële kosten voor zijn rekening neemt, wie zal instaan voor repatriëring enz. Deze 182

J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 137. 183 Formalities connected with the Arrival, Stay and Departure of Persons (31 januari 2013), IMO Doc. FAL 38/6/2 (2013), § 6. 184 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55. 185 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 137.

42

akkoorden kunnen ook een definitieve oplossing naar voor voren schuiven, zoals hervestiging. Hierdoor zouden personen die na hun asielprocedure formeel worden erkend als vluchteling definitief worden gevestigd in andere landen. Wanneer de asielzoekers geen politieke vluchtelingen zijn, kunnen de staten ook op voorhand regelen wie precies zal instaan voor de repatriëring. Ook is het mogelijk dat er overname-overeenkomsten worden gesloten, waarbij er een akkoord bereikt is om asielzoekers terug te sturen naar de landen van oorsprong of doorreis en dit op basis van het wederkerigheidsbeginsel. Hier zijn landen dan niet enkel verplicht hun eigen onderdanen op te nemen, maar ook personen met een andere of zonder nationaliteit wanneer deze verbleven op het grondgebied of er doorreisden om het land van bestemming te bereiken186. Helaas hebben verre van alle landen een dergelijke overeenkomst reeds gesloten. Hierdoor moeten meestal de beslissingen omtrent burden-sharing ad hoc gemaakt worden. Daardoor kan het in sommige gevallen nog steeds weken duren voordat een regeling betreffende de ontscheping is gemaakt.

e) Creatieve oplossing voor ontschepingsprobleem?

48. Een creatieve oplossing voor het ontschepingsprobleem, namelijk het gebrek aan een ontschepingsplicht, zou misschien gevonden kunnen worden in het concept van de vluchthavens en het recht van toegang tot kustzeehavens voor schepen in nood187. Indien een schip, dat op zee geredde bootvluchtelingen vervoert, beschouwd zou worden als een schip in nood, dan zou dit schip eventueel toegang moeten krijgen tot de kustzeehavens en wordt bijgevolg hierdoor het ontschepingsprobleem omzeilt. Maar kan een schip dat op zee geredde personen vervoert, beschouwd worden als een schip in nood? Volgens de VN Commissie voor Internationaal Recht is dit alvast het geval wanneer er mensenlevens op het spel staan of wanneer de fysieke integriteit van een persoon bedreigd wordt188. Dit is niet het geval wanneer slechts enkele personen aan boord ziek zijn. Indien er echter een ware epidemie uitbreekt onder de geredde personen en de bemanning, kan het schip zelf als in nood beschouwd worden. Een ander voorbeeld is wanneer de kapitein wordt bedreigd door de bootvluchtelingen189. Dit was onder meer het geval in de MV Tampa-zaak190. De kapitein van 186

J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 387. 187 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55. 188 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61. 189 Zie supra randnr. 41.

43

dit Noorse containerschip redde in augustus 2001 honderden asielzoekers van de verdrinkingsdood in internationale wateren tussen Australië en Indonesië. Na de reddingsactie vertrok de kapitein eerst naar Indonesië, maar dit ontlokte bedreigingen van enkele van de bootvluchtelingen, die erop aandrongen dat het schip naar Australië moest varen. Tenslotte mag ook niet vergeten worden dat de kapitein volgens het internationaal recht kan beslissen om geen bijstand te verlenen wanneer er een ernstig gevaar is voor het schip of de bemanning191. Daarom zal het schip slechts in enkele gevallen daadwerkelijk worden beschouwd als een schip in nood. Indien dit inderdaad het geval is, moet de vluchthaven aan de eisen van de ‘veilige plaats’ voldoen192. Indien het principe van het recht op toegang tot kustzeehavens voor schepen in nood door alle staten erkend zou worden, dan zou in sommige gevallen het ontschepingsprobleem kunnen omzeild worden. Echter, zoals reeds eerder besproken toont de statenpraktijk aan dat er geen absoluut recht is op toegang tot kustzeehavens voor schepen in nood, zodat deze theoretische oplossing in de praktijk weinig relevant is193.

2.3.2.5. Evaluatie 49. Het is duidelijk dat de SAR- en SOLAS-amendementen een aantal belangrijke vernieuwingen bevatten. Door deze amendementen worden de staten immers verplicht om steeds meer samen te werken om zo de taak van de kapitein lichter te maken. Dit is van uitermate groot belang, aangezien hierdoor de commerciële redenen, die de kapitein eventueel zou kunnen aanzetten om bootvluchtelingen in nood niet te helpen, minder zullen meespelen.

50. Desondanks blijven er toch nog aantal minpunten bestaan. Zo handelen staten bij het bepalen of er al dan niet hulp en bijstand moet worden verleend aan personen nog steeds inconsistent. Sommige staten vereisen namelijk dat het vaartuig op het punt staat om te zinken, terwijl voor andere staten het enkele feit van niet-zeewaardigheid reeds voldoende is. Sommige staten bieden enkel hulp en bijstand wanneer de personen in kwestie hierom verzoeken, terwijl andere dit spontaan doen.

190

Zie supra randnr. 16. Zie supra randnr. 13. 192 Zie supra randnr. 19. 193 Zie supra randnr. 42. 191

44

Bovendien moet nogmaals de nadruk gelegd worden op het feit dat de implementatie van de SAR- en SOLAS-amendementen niet verloopt zoals gehoopt194.

51. Wanneer een schip met bootvluchtelingen zich in nood bevindt, roepen staten vaak in dat dit schip een risico inhoudt voor de kustzeehaven en bijgevolg dit schip geen toegang heeft tot deze haven. Niettegenstaande er geen absoluut recht is op toegang tot kustzeehavens voor schepen met bootvluchtelingen aan boord, zouden staten wel meer rekening moeten houden met humane overwegingen. Vooral in gevallen waar er mensenlevens op het spel staan en de toegang tot de kustzeehaven de enige oplossing is om te voorkomen dat deze mensenlevens verloren zouden gaan, zou altijd de toegang moeten worden toegestaan195. Het is alvast positief dat IMO reeds een aantal richtlijnen uitvaardigde die het recht op toegang tot een vluchthaven regelen, maar tot op vandaag de dag krijgen deze weinig tot geen navolging van de staten196.

52. Tot slot blijft de ontscheping van bootvluchtelingen een zeer groot probleem. Dit komt omdat staten simpelweg geen juridisch bindende verplichting hebben om deze personen tot hun grondgebied toe te laten. Zo komt het sporadisch voor dat het een aantal weken duurt vooraleer staten onderling zijn overeengekomen waar de bootvluchtelingen zullen worden ontscheept. Hier kan men zich de vraag stellen of dit wel overeenstemt met de mensenrechten. IMO trachtte in 2009 dit probleem met een ontschepingsrichtlijn op te lossen. Deze richtlijn stelt dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor ontscheping ligt bij de staat die verantwoordelijk is voor de SRR waarin de opsporings- en reddingsoperatie plaatsvindt. In principe kan deze regel toegejuicht worden. Deze staat zal namelijk in de meeste gevallen ook over de dichtstbijzijnde haven beschikken, wat positief is vanuit een humanitair perspectief. Ook vanuit het perspectief van de kapitein is dit positief, aangezien hierdoor zo weinig mogelijk tijd verloren gaat bij de ontscheping197. Hét grote minpunt echter is dat indien deze ontschepingsplicht zou neergelegd worden in bindende amendementen, deze nooit zou aanvaard worden door de staten. Reeds tijdens de onderhandelingen van de SAR- en SOLASamendementen van 2004 hadden de meeste staten namelijk al aangegeven dat ze niet zo een plicht zouden aanvaarden. Er kan dus besloten worden dat hoewel het idee achter de IMO194

Zie supra randnr. 24. R. BARNES, “Refugee law at sea”, ICLQ 2004, 60. 196 Guidelines on places of refuge for ships in need of assistance (5 maart 2004), IMO Doc. A23/RES.949 (2004). 197 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61. 195

45

ontschepingsrichtlijn toe te juichen valt, deze richtlijn nooit bindend zal worden en de praktische waarde ervan dus zeer beperkt is. Een mogelijke oplossing voor staten om de ontschepingsproblematiek op te vangen, is om de lasten die ontscheping meebrengen, te verdelen en hieromtrent overeenkomsten te sluiten. Het valt echter te betreuren dat deze burden-sharing nog veel te weinig voorkomt. Verre van alle landen hebben een dergelijke overeenkomst gesloten. Hierdoor moeten de beslissingen omtrent burden-sharing meestal ad hoc gemaakt worden. Bijgevolg kan het dan nog weken duren voordat een regeling betreffende ontscheping is gemaakt.

2.3.3. Internationaal vluchtelingenrecht en mensenrechten 2.3.3.1. Recht op asiel?

53. Het asielrecht kan worden omschreven als het beschermrecht van een staat tegenover een vreemdeling om hem/haar te onttrekken aan de vervolging door een andere staat omwille van politieke motieven198. In de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 1948 (UVRM) werd het recht om asiel te zoeken vastgelegd199. Artikel 14 stelt namelijk: “Eenieder heeft het recht om in andere landen asiel te zoeken en te genieten tegen vervolging”. Door opname van dit artikel gaf de internationale gemeenschap te kennen dat het recht om asiel te zoeken even fundamenteel is zoals het recht op leven, vrijheid, eigendom, vrije meningsuiting, enz200. Desondanks dit recht om asiel te zoeken, kan echter hieruit geen plicht voor staten worden afgeleid om een asielprocedure op te starten of asiel te verlenen. Daarbij komt nog dat het UVRM geen bindend rechtsinstrument is. Het gaat slechts om een verklaring van staten.

54. Als gekeken wordt in het Vluchtelingenverdrag van 1951, dan stelt men vast dat over asiel niets teruggevonden kan worden. Dit wijst er op dat landen vrij terughoudend zijn om dit recht, en een bijhorende plicht voor staten, vast te leggen in een bindend instrument. Pogingen om dit toch in het verdrag op te nemen werden tijdens de onderhandelingen afgewezen201. 198

M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 361. Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, Parijs, 10 december 1948. 200 J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 24. 201 G. GOODWIN-GILL, The Refugee in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 167. 199

46

Hoewel het Vluchtelingenverdrag aldus een definitie geeft van ‘vluchteling’, en de rechten bepaalt van de personen die als vluchteling kunnen beschouwd worden, voorziet dit verdrag echter niet in een recht op asiel202! Hieruit volgt dat staten geen plicht hebben om asiel te verlenen. Uiteraard hebben deze staten wel het recht om dit wel te doen. Op de VN Conferentie over Territoriaal Asiel in Genève in 1977 werd een poging ondernomen om een algemeen recht op asiel aan te nemen. Dit is echter niet gelukt. De verschillende ontwerpverdragen die hier naar voren werden geschoven gaven echter enkel aan dat staten hun best dienen te doen om asiel te verlenen. Uiteindelijk faalde de conferentie zelfs in het aannemen van een ontwerpverdrag. Hierna werden geen pogingen meer ondernomen om een algemeen recht op territoriaal asiel in te voeren203. Bijgevolg kan besloten worden dat er geen algemeen recht op asiel bestaat, en bootvluchtelingen aldus zeker niet over dergelijk recht beschikken. Uiteraard hebben de staten wel het recht om asiel aan bootvluchtelingen toe te staan.

2.3.3.2. Het non-refoulement principe a) Betekenis non-refoulement principe

55. Desondanks er geen internationaal bindend recht op asiel bestaat, zijn staten wel gebonden door het non-refoulement principe, dat gevonden kan worden in artikel 33(1) Vluchtelingenverdrag. Dit artikel bepaalt dat een vluchteling niet mag worden uitgewezen of teruggeleid, op welke wijze ook, naar een plaats waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt op basis van zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke opinie204. Vandaag de dag wordt dit principe beschouwd als een regel van internationaal gewoonterecht205. Hieruit volgt een formele wettelijke verplichting van de lidstaten om dit principe te eerbiedigen206. Het is belangrijk om te weten dat dit principe zich niet enkel beperkt tot diegenen die formeel als vluchteling worden beschouwd. Zo genieten asielzoekers 202

N. EL-ENANY, “The ‘New Europe’ and the ‘European Refugee’: The Subversion of the European Union’s Refugee Law by its Migration Policy” in S. JUSS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 13. 203 G. GOODWIN-GILL, The Refugee in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 181-182. 204 A. KLUG en T. HOWE, “The Concept of State Jurisdiction and the Applicability of the Non-refoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 70. 205 D. BETHLEHEM en E. LAUTERPACHT, “The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion” in E. FELLER, V. TÜRK en F. NICHOLSON (eds.), Refugee protection in international law: UNHCR’s global consultations on international protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 149. 206 S. DA LOMBA, The right to seek refugee status in the European Union, Antwerpen, Intersentia, 2004, 5-6.

47

ook bescherming van dit principe, zolang ze nog niet zijn uitgeroepen als zijnde nietvluchteling207. De Algemene Vergadering van de VN heeft dit in het verleden bevestigd, door te stellen dat staten zich dienen te onthouden van maatregelen die het tot stand brengen van asielverlening in gevaar brengen, en dan meer bepaald het uitwijzen of terugleiden van vluchtelingen én asielzoekers in strijd met internationale normen. Bovendien veroordeelt de Algemene Vergadering alle acties van staten die een bedreiging vormen voor de persoonlijke veiligheid en het welzijn van vluchtelingen én asielzoekers, zoals onder meer refoulement208.

b) Draagwijdte non-refoulement principe

56. Niettegenstaande de betekenis van het non-refoulement principe redelijk duidelijk is, bestaat er erg veel discussie over de precieze draagwijdte van deze regel van internationaal gewoonterecht. Het is evenwel duidelijk dat het verbod op refoulement van toepassing is op alle asielzoekers en vluchtelingen die zich reeds op het territorium van een staat bevinden. Of dit echter ook geldt voor personen die zich aan de grens melden en tot het territorium van een staat wensen te worden toegelaten is veel minder duidelijk209. Het is noodzakelijk om hierop een antwoord te kunnen geven, want bootvluchtelingen bevinden zich vaak in deze positie. De cruciale vraag hierbij is dan ook of het terugzenden van bootvluchtelingen aan de grens als strijdig wordt beschouwd met het non-refoulement principe. Het Uitvoerend Comité van het UNHCR bevestigde hieromtrent in een aantal conclusies dat het van fundamenteel belang is dat het non-refoulement principe niet wordt geschonden, noch binnen het grondgebied van een staat, noch aan de grenzen ervan210. Echter, het weigeren van toegang aan asielzoekers aan de grens resulteert niet noodzakelijk in de terugkeer van deze personen naar een plaats waar de vluchteling vervolging vreest! Er wordt namelijk opgemerkt in de commentaar op de ontwerptekst van het Vluchtelingenverdrag dat het verbod op refoulement niet betekent dat er een plicht voor een staat bestaat om de persoon in kwestie toe te laten tot zijn territorium. Hierbij wordt als voorbeeld het terugsturen van een schip met bootvluchtelingen naar de volle zee gegeven. Dit werd niet beschouwd als een schending van 207

J. HATHAWAY, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 158 en F. MESSINEO, “ Non-refoulement Obligatons in Public International Law: Towards a New Protection Status?” in S. JUSS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 133. 208 Resolutie A/RES/55/74 van 12 februari 2001 van de Algemene Vergadering van de VN, §§6 en 10. 209 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 141. 210 Uitvoerend Comité (UNHCR), Conclusie nr. 6 (XXVIII) 1977 en Uitvoerend Comité (UNHCR), Conclusie nr. 97 (LIV) 2003.

48

het non-refoulement principe211. Hierdoor is het dus zeer belangrijk om het weigeren aan de grens duidelijk te onderscheiden van de eigenlijke fysieke verplichte terugkeer van de passagiers van het schip naar hun land van oorsprong212. De moeilijkheid hierbij ligt in het feit dat men geval per geval moet bekijken of het terugsturen aan de grens tot non-refoulement leidt. Indien bijvoorbeeld de asielzoeker zich bevindt aan de grens tussen zijn land van oorsprong en een buurland, lijkt het logisch dat het non-refoulement principe wordt geschonden213. In de praktijk is het bij bootvluchtelingen echter meestal niet zo duidelijk. Indien men namelijk bootvluchtelingen aan de grens weigert, worden ze terug de zee opgestuurd. Er is vaak niet onmiddellijk sprake van het terugsturen naar een plaats waar men vervolging vreest. Wanneer echter elk land dit zou doen, krijgt men te maken met de zogenaamde migranten ‘in orbit’214. Deze migranten zijn op zoek naar een plaats om asiel aan te vragen, maar worden telkens terug naar zee verwezen 215. Tot op vandaag de dag is er nog steeds niets specifiek ondernomen om het probleem van bootvluchtelingen in orbit op te lossen216. Desondanks dit niet in strijd met artikel 33(1) Vluchtelingenverdrag is, kan men zich hierbij toch ernstige vragen stellen op mensenrechtelijk vlak217. Hierdoor zijn staten niet helemaal vrij in hun acties tegen schepen die hun wateren betreden, zelfs al komen ze toe in grote getale. De maatregelen die door staten worden genomen, worden immers nog steeds begrensd door de verplichtingen inzake het redden en bijstaan van mensen in nood op zee en mensenrechtelijke bepalingen zoals het recht op leven, vrijheid en veiligheid van personen en het verbod op foltering en wrede, onmenselijke en vernederende behandeling218. Deze rechten zijn intrinsiek en het bestaan ervan is onafhankelijk van de geografische locatie van een persoon. Daardoor moeten staten verzekeren dat deze rechten worden gerespecteerd ten aanzien van alle personen die onder hun jurisdictie vallen219. 211

Commentaar op het ontwerpartikel 28 over non-refoulement van het Vluchtelingenverdrag (1950), UN Doc. E/AC.32/Add.1. 212 G. GOODWIN-GILL, The refugee in international law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 166 en R. BARNES, “Refugee Law at Sea”, ICLQ 2004, 70. 213 L. BACAIAN, The protection of refugees and their right to seek asylum in the European Union, Institut Européen de l’Université de Genève, Genève, 2011, 37. 214 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 210. 215 H. LAMBERT, Seeking Asylum: Comparative Law and Practice in Selected European Countries, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 4. 216 R. BARNES, “Refugee Law at Sea”, ICLQ 2004, 64. 217 J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 30. 218 G. GOODWIN-GILL, The Refugee in International Law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 167. 219 R. BARNES, “Refugee Law at Sea”, ICLQ 2004, 61.

49

Los hiervan is het helaas ook mogelijk dat in de praktijk bootvluchtelingen worden verplicht terug te keren naar een plaats dat in strijd is met het non-refoulement principe220.

Hiernaast is er ook nog enige onduidelijkheid of het verbod op refoulement überhaupt van toepassing is op volle zee. De vraag is dus of het non-refoulement principe een extraterritoriale werking heeft. UNHCR is alvast van mening dat dit wel degelijk zo is221. Hiervoor baseert UNHCR zich op de bewoordingen en het doel van het Vluchtelingenverdrag en op rechtspraak en statenpraktijk222. Desondanks zijn de rechtspraak en statenpraktijk niet altijd zo eenduidig als UNHCR beweert223.

2.3.3.3. Evaluatie 57. Het is jammer dat de internationale gemeenschap er door de jaren heen niet is in geslaagd om een recht op asiel vast te leggen in een internationaal bindend instrument. Desondanks zijn staten allesbehalve vrij om bootvluchtelingen simpelweg terug de zee op sturen wanneer ze bij hen toekomen. Het non-refoulement principe beschermt namelijk enigszins de bootvluchtelingen. Er is echter hevige discussie omtrent de vraag of men wel effectief dit principe schendt door bootvluchtelingen te weigeren aan de grens. Naar mijn mening zal dit in vele gevallen inderdaad het geval zijn, aangezien bij een weigering aan de grens de bootvluchtelingen vaak niet veel andere keuze wordt gelaten dan terug te keren naar hun land van oorsprong. Er moet wel nog eens de nadruk gelegd worden op het feit dat er enkel sprake kan zijn van een schending van non-refoulement indien die bootvluchtelingen worden uitgewezen of teruggeleid naar een plaats waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt op basis van zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke opinie. Indien door uitwijzing of terugleiden de levens of de vrijheid van de bootvluchtelingen niet worden bedreigd, kan er dus nooit sprake zijn een schending van non-refoulement! Maar zelfs indien het non-refoulement principe niet wordt geschonden door bootvluchtelingen terug de zee op te sturen, moeten de staten nog altijd rekening houden met de regels

220

Zie infra randnr. 99. A. KLUG en T. HOWE, “The Concept of State Jurisdiction and the Applicability of the Non-refoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 72. 222 Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, UNHCR, 26 januari 2007, http://www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html (geraadpleegd op 10 februari 2014). 223 Zie infra randnr. 101. 221

50

betreffende het redden en bijstaan van mensen in nood op zee en met de bepalingen van de mensenrechten.

51

DEEL 2: De wijze waarop Europa omgaat met bootvluchtelingen Hoofdstuk 3: Duiding van de problematiek in Europa 3.1. Inleiding 58. De problematiek in Europa omtrent bootvluchtelingen is verre van nieuw. Reeds jaren worden de kusten van Europese staten overspoeld met bootvluchtelingen. De staten die het zwaarst te lijden hebben hieronder zijn zonder enige twijfel deze die liggen in het Middellandse Zeegebied (Italië, Spanje, Malta, Griekenland en Cyprus). De groep mensen die Europa probeert te bereiken via de Middellandse Zee, vormt een duidelijke en groeiende categorie van migratie. Dit werd de laatste jaren nog versterkt door verschillende politieke conflicten in meerdere landen. Zo was er in 2011 sprake van de Arabische Lente 224 en in 2013 was er de instabiele politieke situatie in Noord-Afrika en vooral de Syrische Burgeroorlog, die een enorme hoeveelheid bootvluchtelingen genereerde. Dat de hotspot van de bootvluchtelingenproblematiek zich bevindt in het Middellandse Zeegebied kan aangetoond worden met enkele cijfers. In 2012 werden 80,6% van de illegale of irreguliere migranten225 aan de buitengrenzen van Europa ontdekt bij de Middellandse Zee226. In 2013 werden veel meer grensoverschrijdingen langs de Middellandse Zee ontdekt dan in 2012, en zelfs nog meer dan in 2011 toen er sprake was van de Arabische Lente227. In het derde kwartaal van 2013 werd bijna 70% van de detecties van grensoverschrijdingen gemaakt aan de maritieme grenzen van de EU, terwijl dat in dezelfde periode in 2012 nog maar 40% was. In 2013 had het grootste deel van de bootvluchtelingen de nationaliteit van Syrië en Eritrea. Ook waren velen van hen Somaliërs, Nigerianen en Egyptenaren228.

224

Zie infra randnr. 76. Zie supra randnr. 10. 226 Annual Risk Analysis 2012, Frontex, 2012, http://frontex.europa.eu/assets/Attachment_Featured/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf (geraadpleegd op 12 maart 2014). 227 Annual Risk Analysis 2013, Frontex, 2013, http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2013.pdf (geraadpleegd op 12 maart 2014). 228 Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014), 5. 225

52

59. Dat de bootvluchtelingenproblematiek in Europa brandend actueel is, werd pijnlijk duidelijk in oktober 2013. In die maand werd de hele wereld opgeschrikt door de welbekende Lampedusa-ramp, die ontzettend veel internationale media-aandacht kreeg229. Op 3 oktober 2013 zonk een schip met meer dan 500 bootvluchtelingen aan boord, dat vaarde van Libië naar Italië, voor het Italiaanse eiland Lampedusa. Het schip dat vertrok vanuit Misrata in Libië had voornamelijk migranten van Eritrea, Somalië en Ghana aan boord. Na een reis van twee dagen begon water het schip binnen te dringen doordat de motor niet meer werkte. Sommige passagiers zetten een stuk materiaal van het schip in brand, om zo de aandacht van passerende schepen te trekken. De brand spreidde zich echter naar de rest van het schip, wat een grote paniek veroorzaakte. Aangezien alle bootvluchtelingen zich naar één kant van het schip begaven, kapseisde het schip. Zo kwamen de bootvluchtelingen, waarvan velen niet konden zwemmen, terecht in de zee. Hoewel een reddingsactie van de Italiaanse Kustwacht 155 bootvluchtelingen redde, stierven in totaal meer dan 360 bootvluchtelingen. Deze Lampedusa-ramp is ongetwijfeld de bekendste en meest spraakmakende bij het grote publiek. Deze ramp is echter zeker geen alleenstaand geval. Zo was er een week later een soortgelijk geval. Op 11 oktober 2013 was er een tweede schipbreuk 120 kilometers van Lampedusa, dicht bij Malta. Het schip met meer dan 200 Syrische en Palestijnse bootvluchtelingen aan boord, kapseisde wanneer de bootvluchtelingen zich naar één kant van het schip begaven om de aandacht van een passerend vliegtuig te trekken. Deze reddingsoperatie werd gecoördineerd door de Maltese overheid met de medewerking van de Italiaanse Kustwacht. Ook hier liep het dodental echter hoog op, en verloren minstens 34 bootvluchtelingen het leven230. De Eerste Minister van Malta klaagde nadien over het gebrek aan solidariteit tussen de Europese staten betreffende het probleem van bootvluchtelingen. Hierbij stelde hij: “As things stand we are building a cemetery within our Mediterranean Sea”231.

229

Zie o.a. “Nearly 100 die in migrant boat disaster off Italian coast near Lampedusa”, Global Post, 3 oktober 2013, http://www.globalpost.com/dispatch/news/regions/europe/italy/131003/82-dead-migrant-boat-disasteritalian-coast-near-lampedusa (geraadpleegd op 25 november 2013) en “Lampedusa disaster: Bad weather delays rescue operation as hopes fade for victims of migrant boat tragedy off Italian island”, The Independent, 4 oktober 2013, http://www.independent.co.uk/news/world/europe/lampedusa-disaster-bad-weather-delays-rescueoperation-as-hopes-fade-for-victims-of-migrant-boat-tragedy-off-italian-island-8859837.html (geraadpleegd op 25 november 2013). 230 “Dozens dead in new Mediterranean migrant tragedy”, Daily News, 11 oktober 2013, http://www.hurriyetdailynews.com/dozens-dead-in-new-mediterranean-migranttragedy.aspx?PageID=238&NID=56137&NewsCatID=351 (geraadpleegd op 25 november 2013). 231 “Another migrant ship capsizes off Italy; 27 dead”, The Big Story, 11 oktober 2013, http://bigstory.ap.org/article/boat-200-migrants-capsizes-lampedusa (geraadpleegd op 25 november 2013).

53

Deze ene verklaring maakt reeds duidelijk dat er heel wat frustratie leeft bij verschillende Europese staten gelegen in het Middellandse Zeegebied omtrent het feit dat er niet genoeg burden-sharing is. De wijze waarop de Europese staten als geheel omgaan met de bootvluchtelingenproblematiek, loopt dus zeker en vast niet gesmeerd.

3.2. Lampedusa: uniek probleemgeval 60. Het is opvallend dat wanneer de media bericht geven over een ramp of problemen met bootvluchtelingen, het heel vaak gaat om situaties die plaatsvinden in de nabijheid van het Italiaanse eiland Lampedusa232. Dit is allerminst toevallig. Het is een Italiaans eiland dat nauwelijks 70 mijl van Noord-Afrika en 100 mijl van Malta ligt. Door de jaren heen is het de ideale toegangsweg naar Europa geworden voor bootvluchtelingen. Tijdens sommige periodes komen er dagelijks verschillende boten gevuld met bootvluchtelingen toe. Zo kwamen tussen januari en december 2013 meer dan 31.000 bootvluchtelingen toe in de EU die de Centrale Mediterrane route, hoofdzakelijk via Lampedusa, gevolgd hebben233. Wat alles nog een stuk complexer maakt, is het feit dat Lampedusa een uniek geval is. Het eiland is namelijk deel van zowel de Italiaanse SRR als de Maltese SRR. Zoals eerder gezien bepaalt het SAR dat deze SRR’s aaneengesloten zouden moeten zijn en niet mogen overlappen234. Desondanks hebben verschillende staten in het Middellandse Zeegebied unilateraal een SRR in de Middellandse Zee opgericht. Dit heeft geresulteerd in overlappingen, zoals bij het gebied rond Lampedusa. Vaak brengt dit vertragingen met zich mee bij de beslissing wie van de staten, Italië of Malta, verantwoordelijk is, waardoor de levens van bootvluchtelingen in nood in gevaar wordt gebracht235. Hiervan zijn meerdere schrijnende voorbeelden. Eén daarvan is de zaak M/V Pinar E236. Hier redde in april 2009 een Panamees schip 142 Afrikaanse bootvluchtelingen voor de kust van Lampedusa. Het schip en de geredde bootvluchtelingen waren daarna echter het voorwerp van een stand-off tussen Italië en Malta met betrekking tot de vraag wie verantwoordelijk was voor deze 232

Zie o.a. “Italiaanse marine brengt weer honderden vluchtelingen in veiligheid”, Het Laatste Nieuws, 21 april 2014, http://www.hln.be/hln/nl/922/Nieuws/article/detail/1859515/2014/04/21/Italiaanse-marine-brengt-weerhonderden-vluchtelingen-in-veiligheid.dhtml (geraadpleegd op 22 april 2014) en “Italiaanse marine redt meer dan 200 migranten”, Het Laatste Nieuws, 12 maart 2014, http://www.hln.be/hln/nl/922/Nieuws/article/detail/1810496/2014/03/12/Italiaanse-marine-redt-meer-dan-200migranten.dhtml (geraadpleegd op 13 maart 2014). 233 Update on Central Mediterranean Route, Frontex, http://frontex.europa.eu/news/update-on-centralmediterranean-route-5wQPyW (geraadpleegd op 13 maart 2014). 234 Zie supra randnr. 30. 235 J. COPPENS, “The Lampedusa Disaster: How to Prevent Further Loss of Life at Sea”, Transnav 2013, 592. 236 Zie infra randnr. 77.

54

bootvluchtelingen. Uiteindelijk nam Italië de verantwoordelijkheid op zich, maar dit deed dit land enkel op basis van humanitaire redenen omdat de omstandigheden op het schip zo slecht waren. Door deze discussie tussen Italië en Malta werden de levens van de bootvluchtelingen aan boord nodeloos in gevaar gebracht237. Ook de zaak Foscari geeft duidelijk de problematiek weer. Hier redde op 9 november 2011 het Italiaanse marineschip Foscari 44 bootvluchtelingen, nadat deze twee dagen noodoproepen hadden verstuurd met een satelliettelefoon in de Middellandse Zee. Deze vertraging in het redden van de bootvluchtelingen heeft geleid tot grote risico’s voor de levens van deze personen. Enkele van deze risico’s waren verdrinken en uitdroging238. Na de redding werden de bootvluchtelingen niet gebracht naar Lampedusa of Malta, waar de twee dichtstbijzijnde havens van de reddingsplaats waren, maar naar Sicilië. Waarom de bootvluchtelingen niet naar Lampedusa of Malta gebracht werden, had te maken met een hevige discussie tussen Italië en Malta omtrent de verantwoordelijkheid voor ontscheping wat verder in deze thesis nog besproken wordt239.

237

“Italy takes in stranded migrants”, BBC News, 20 april 2009, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8007379.stm (geraadpleegd op 5 maart 2014). 238 J. COPPENS, “The Lampedusa Disaster: How to Prevent Further Loss of Life at Sea”, Transnav 2013, 593. 239 Zie infra randnr. 75 e.v.

55

Hoofdstuk 4: Europees beleid met betrekking tot internationaal zeerecht 61. De toetreding tot het Zeerecht-, SOLAS- en SAR-verdrag is een nationale bevoegdheid. Bijgevolg kan de EU de lidstaten niet dwingen hun verplichtingen onder deze verdragen na te leven. De EU heeft echter een aantal initiatieven genomen om te voorkomen dat de internationale regels worden geschonden.

4.1. Het redden van mensen in nood op zee 62. Het werd reeds eerder duidelijk gemaakt dat het een internationale gewoonterechtelijke verplichting is voor kapiteins en staten om hulp en bijstand te verlenen aan bootvluchtelingen die zich in nood op zee bevinden. Deze gewoonterechtelijke regel staat ook in het Zeerechtverdrag vermeld en wordt verduidelijkt door de SAR- en SOLAS-verdragen. Desondanks zijn er gevallen bekend waarbij zowel kapiteins als Europese staten deze verplichting niet nakomen en bootvluchtelingen in nood op zee negeren en bijgevolg aan hun lot overlaten. De Budafel-zaak van 2007 is hiervan een passend voorbeeld240. Bootvluchtelingen hadden zich drie dagen vastgeklampt aan de netten van deze Maltese vissersboot. De kapitein verklaarde daarna dat hij bewust deze bootvluchtelingen negeerde omdat hij zijn vangst tonijn niet wou kwijtspelen. Zo dreef ook een schip met bootvluchtelingen, nadat het Tripoli had verlaten en Lampedusa wou bereiken, 16 dagen rond in de Middellandse Zee desondanks dit schip meerdere keren alarm had geslagen. Het schip had de Italiaanse kustwacht opgeroepen om te komen helpen en had contact gemaakt met een militaire helicopter. Er kwam echter geen enkele hulp. Nadien stelden verschillende van deze bootvluchtelingen, dat tijdens die periode van 16 dagen verschillende schepen hun hulpoproepen hadden genegeerd. Twee bootvluchtelingen stelden dat één van deze schepen een NAVO-schip was. Uiteindelijk spoelde het schip, dat ondertussen geen brandstof meer had, aan op een westelijk Libisch strand. Slechts 9 bootvluchtelingen overleefden, terwijl de anderen stierven van de dorst en hongersnood241.

240

Zie supra randnr. 31. Zie o.a. “Aircraft carrier left us to die, say migrants”, The Guardian, 8 mei 2011, http://www.theguardian.com/world/2011/may/08/nato-ship-libyan-migrants (geraadpeegd op 16 februari 2014) en Lives lost in the Mediterranean Sea: who is responsible?, de Raad, 29 maart 2012, http://assembly.coe.int/committeedocs/2012/20120329_mig_rpt.en.pdf (geraadpleegd op 16 februari 2014). 241

56

63. Hoewel de praktijk aantoont dat kapiteins en Europese staten af en toe hun plicht om bootvluchtelingen in nood op zee te redden niet nakomen, wilt dit niet zeggen dat de EU geen initiatieven heeft genomen om deze schendingen te voorkomen. De EU heeft in het verleden namelijk meermaals benadrukt dat de lidstaten een samenhangende en doeltreffende toepassing dienen te verzekeren van hun beschermingsverplichtingen betreffende het redden en opvangen van bootvluchtelingen in nood op zee242. Een voorbeeld hiervan kan teruggevonden worden in de mededeling van de Europese Commissie van 2006 aan de Raad en het Europees Parlement over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie243. Ook benadrukt de Raad dat er dient samengewerkt worden, zowel tussen de EU-lidstaten onderling als tussen de EU en derde landen, om het verlies aan levens in onder andere de Middellandse Zee te voorkomen244. Om hieraan gevolg te geven heeft de Europese Commissie in 2008 het ‘Globale Aanpak van Migratie en Mobiliteit’-plan (GAMM) aangenomen245. Met dit plan wou de Commissie het migratiegerelateerde beleid van alle EU-lidstaten verenigen op een coherente manier. De hoofddoelstelling van GAMM is om illegale migratie te bestrijden door middel van samenwerking met derde landen (zowel met de landen waarvan de migranten afkomstig zijn als met de transitlanden) door onder meer ‘partnerschappen voor mobiliteit’ te sluiten.

Het GAMM werd hernieuwd in november

2011246. In de voorbereiding van deze hernieuwing werd gesteld dat dit GAMM een cruciale rol moest spelen bij het aanpakken van de bootvluchtelingenproblematiek in het Middellandse Zeegebied247. Doch is de uitvoering van het GAMM moeilijk gebleken en niet echt een succes te noemen. Dit komt doordat de maatregelen vervat in het GAMM, en de EU-aanpak in het algemeen betreffende bootvluchtelingen, te zeer gericht zijn op het voorkomen dat bootvluchtelingen de

242

J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 44. 243 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie van 30 november 2006, COM (2006) 733 def., §10. 244 Actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags Programma voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, P.B. C 198/1 van 12 augustus 2005. 245 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de versterking van de migratie: een betere coördinatie, coherentie en synergieën van 8 oktober 2008, COM (2008) 611 def. 246 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een globale aanpak van migratie en mobiliteit van 18 november 2011, COM (2011) 743 def. 247 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een mededeling omtrent migratie van 4 mei 2011, COM (2011) 248 def.

57

EU-grenzen oversteken. Er is sprake van een overdreven security-oriented aanpak248. Bootvluchtelingen in nood op zee worden wel geholpen en krijgen de eerste zorgen toegediend, maar dit is zeker niet de voornaamste bekommernis van de EU-lidstaten. Het hoofddoel blijft de buitengrenzen van de EU beschermen en zo de migratie van bootvluchtelingen via zee te voorkomen. Hierdoor komt het dat er minder aandacht uitgaat naar de belangen van deze bootvluchtelingen en bijgevolg de plicht om deze hulp te bieden indien ze in nood zijn, af en toe niet wordt nageleefd. 64. De EU heeft recent nog verduidelijkt wat onder een ‘noodsituatie’ moet begrepen worden. Dit wordt in het SAR-verdrag beschreven als een situatie waarbij er redelijke zekerheid bestaat dat een persoon bedreigd wordt door een ernstig en imminent gevaar waarin er onmiddellijke bijstand moet worden geboden249. Deze omschrijving is echter nog vatbaar voor interpretatie. Voor sommige staten moet het schip echt op het punt van zinken staan om te kunnen spreken van een noodsituatie. De Raad heeft met het Besluit 2010/252/EU echter verdere verduidelijking gegeven250. Wanneer beslist wordt of een schip al dan niet zich in een noodsituatie bevindt, moet namelijk rekening gehouden worden met alle relevante elementen, en in het bijzonder: “a) het bestaan van een verzoek om bijstand; b) de zeewaardigheid van het schip en de waarschijnlijkheid dat het schip zijn eindbestemming niet zal bereiken; c) het aantal passagiers in verhouding tot het soort schip (overlading); d) de beschikbaarheid van voldoende voorraden (brandstof, water, voedsel, enz.) om een kust te bereiken; e) de aanwezigheid op het schip van gekwalificeerde bemanning en commandanten; f) de beschikbaarheid van veiligheids-, navigatie- en communicatie-uitrusting; g) de aanwezigheid van passagiers die dringend medische bijstand behoeven; h) de aanwezigheid van overleden passagiers; i) de aanwezigheid van zwangere vrouwen of van kinderen; j) de weersomstandigheden en de toestand van de zee.251” 248

Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014), 8. 249 Zie supra randnr. 14. 250 Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 111/20 van 4 mei 2010. 251 Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 111/20 van 4 mei 2010, Annex Deel II §1.3.

58

Hoewel volgens dit besluit van de Raad onzeewaardigheid dus zeker en vast een element is om in overweging te nemen bij de beoordeling van de situatie, betekent onzeewaardigheid niet automatisch dat het om een noodsituatie gaat. Aangezien elke situatie anders is, is het feit of bootvluchtelingen op zee in nood verkeren afhankelijk van de specifieke omstandigheden. Daarom kan een evaluatie van de situatie enkel maar op een case-by-case basis gemaakt worden. Hoewel de definitie van ‘noodsituatie’ nogal vaag is, maakt dit dat kapiteins en de EU-lidstaten alle relevante elementen in overweging kunnen nemen. Hun ruimte voor interpretatie om te beslissen of bootvluchtelingen zich al dan niet in nood bevinden wordt als essentieel beschouwd. Eén zaak dat echter onbetwistbaar is, is het feit dat het bestaan van een noodsituatie niet uitsluitend afhankelijk mag zijn of bepaald mag worden door een effectief verzoek om bijstand en hulp252. Niettemin zijn er nog EU-lidstaten die nog steeds, ten onrechte, een effectief verzoek om hulp eisen. Zo worden bijvoorbeeld de opsporings- en reddingseenheden van Malta ervan beschuldigd hun plichten niet na te komen door onder andere enkel hulp te bieden aan bootvluchtelingen die effectief om hulp verzoeken253. Wel moet hier opgemerkt worden dat het Malta niet makkelijk gemaakt wordt door de bootvluchtelingen. Er is namelijk vaak sprake van bootvluchtelingen, die zich in nood bevinden, die niet willen gered worden door Malta aangezien ze Italië willen bereiken. Zo was er bijvoorbeeld op 9 juli 2012 een schip op zee met naar schatting 50 Somaliërs en Eritreërs aan boord. Het schip bevond zich in moeilijkheden, maar de bootvluchtelingen weigerden gered te worden door de Maltese strijdkrachten. UNHCR meldde in 2012 dat van alle 591 onderschepte schepen door de Maltese autoriteiten, de meerderheid verkoos om niet gered te worden en probeerde door te varen naar Italië254. 65. Reeds eerder werden de SAR- en SOLAS-amendementen besproken255. Deze amendementen voegden belangrijke zaken toe aan de SAR- en SOLAS-verdragen. Zo verduidelijkten de amendementen dat er hulp en bijstand moet geboden worden ongeacht de nationaliteit of status van de persoon of ongeacht de omstandigheden in dewelke de persoon 252

Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 111/20 van 4 mei 2010, Annex Deel II §1.4. 253 S. KLEPP, “A Double Bind: Malta and the Rescue of Unwanted Migrants at Sea, A Legal Anthropological Perspective on the Humanitarian Law of the Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 551-554. 254 One Survivor, 54 Die at Sea Attempting the Voyage to Italy from Libya, UNHCR, 10 juli 2012, http://www.unhcr.org/4ffc59e89.html (geraadpleegd op 22 maart 2014). 255 Zie supra randnr. 18.

59

wordt aangetroffen. Deze toevoeging was van uitermate groot belang voor bootvluchtelingen, aangezien ze hierdoor onmogelijk nog konden worden uitgesloten van dit recht. Hoewel echter er bij het SAR- en SOLAS-verdrag respectievelijk 105 en 162 staten lid zijn256, blijkt de implementatie van deze SAR- en SOLAS-amendementen, die meerdere mensenrechtelijke overwegingen bevatten, moeilijker dan verwacht. EU-lidstaten zoals Finland en Malta hebben deze amendementen zelfs nog niet ondertekend! Aangezien er geen algemene aanvaarding is van deze amendementen, kunnen de bepalingen die erin vervat liggen dan ook niet gebruikt worden om artikel 98 Zeerechtverdrag te interpreteren 257. Het risico bestaat dan ook dat de staten die deze amendementen niet ondertekend hebben, de verplichtingen en interpretaties die vervat liggen in deze amendementen niet naleven. De reden waarom sommige Europese staten deze amendementen nog niet hebben geïmplementeerd, is omdat wordt aangenomen dat staten die de SAR- en SOLASamendementen hebben aanvaard, ook de bijhorende Guidelines on the treatment of persons rescued at sea van IMO258 hebben aanvaard als een hulpmiddel voor interpretatie. Staten zoals Malta en Finland hebben de amendementen niet ondertekend, omdat ze het echter niet eens zijn met de bepalingen in de guidelines van 2004259. Zo ontving IMO op 22 december 2005 een mededeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken van Malta, die stelde dat Malta “nog niet in de positie is om deze amendementen te aanvaarden”260. Dit komt omdat volgens Malta er een veilige plaats is in de zin van een opsporings- en reddingsactie en een veilige plaats in de zin van het humanitair recht 261. De guidelines van 2004 bepalen daarentegen dat een veilige plaats ook moet voldoen aan bepaalde humanitaire eisen. Het valt uiteraard ten zeerste te betreuren dat Malta, een land dat constant in aanraking komt met bootvluchtelingen, de amendementen zelfs nog niet heeft ondertekend262.

256

Summary of Status of Conventions, IMO, 7 april 2014, http://www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx (geraadpleegd op 5 mei 2014). 257 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 192. 258 Zie supra randnr. 19. 259 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 386. 260 Status of multilateral conventions and instruments in respect of which the International Maritime Organization or its Secretary-General performs depositary or other functions, IMO, 8 januari 2009, http://www.imo.org/KnowledgeCentre/HowAndWhereToFindIMOInformation/SourcesCitationsOfIMOConvent ions/Pages/Default.aspx (geraadpleegd op 2 maart 2014). 261 S. KLEPP, “A Double Bind: Malta and the Rescue of Unwanted Migrants at Sea, A Legal Anthropological Perspective on the Humanitarian Law of the Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 549. 262 Zie infra randnr. 81.

60

Maar zoals hierboven reeds verduidelijkt, is het zelfs voor staten die de amendementen geïmplementeerd hebben in de praktijk niet altijd makkelijk om deze af te dwingen. Verschillende rapporten van niet-gouvernementele organisaties (NGO) geven aan dat sommige kapiteins, en zelfs overheden, bootvluchtelingen in nood op zee negeren of gewoon hun boten in de SRR van een ander land slepen. Zo is de Europese Raad voor Vluchtelingen en Ballingen (ECRE), een pan-Europees netwerk van NGO’s, bezorgd om de behoeften van diegenen die hun toevlucht en bescherming zoeken in Europa. Het heeft verschillende verhalen van bootvluchtelingen verzameld via haar aangesloten organisaties263. Eén van deze is het verhaal van Mitra. Mitra, een Afghaanse asielzoeker, probeerde in een opblaasbaar bootje de Griekse kust te bereiken. Echter, de Griekse kustwacht merkte hem en de andere bootvluchtelingen op vlakbij het eiland Lesbos. Ze namen het bootje met bootvluchtelingen aan boord van hun schip en gooiden alles wat erin lag, eten en water, in zee. Daarna lieten ze het bootje een aantal zeemijl voor de Turkse kust terug in het water. Mitra en de anderen werden gedwongen in te stappen. De Griekse kustwacht maakte een lek in het rubberen bootje en gaf hen slechts één peddel264.

4.2. Onderschepping bootvluchtelingen in de territoriale zee, de aansluitende zone en de volle zee 66. Met betrekking tot de onderschepping van bootvluchtelingen in de territoriale zee, de aansluitende zone en de volle zee door Europese staten, kan men kort zijn. Hier heeft de EU altijd de intentie gehad om in overeenstemming met het internationaal zeerecht te handelen. Er zijn dan ook weinig tot geen gevallen bekend van Europese staten die het internationaal zeerecht schenden bij het nemen van onderscheppingsmaatregelen tegen bootvluchtelingen. Europese staten onderscheppen ontzettend veel schepen op zee met bootvluchtelingen aan boord, doordat ze heel veel patrouilleboten op zee sturen. De EU-lidstaten laten graag uitschijnen dat ze dit doen omdat dit hun kan helpen bij het opmerken van bootvluchtelingen in nood, en dit bijgevolg ontzettend veel levens kan redden265. Dit is echter zeker niet de 263

J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 386. 264 What Price Does a Refugee Pay to Reach Europe?, ECRE, 10 februari 2009, http://www.ecre.org/component/downloads/downloads/56.html (geraadpleegd op 16 oktober 2013). 265 Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach, UNHCR, 9 juni 2000, http://www.unhcr.org/4aa660c69.pdf (geraadpleegd op 22 oktober 2013), §16.

61

hoofdreden waarom EU-lidstaten dit doen. Ze doen dit vooral omdat ze niet willen dat bootvluchtelingen hun grenzen bereiken.

67. Er is echter ook een duidelijk negatief gevolg verbonden aan deze veelheid van onderscheppingsoperaties op zee door EU-lidstaten. Door de steeds toenemende onderscheppingsmaatregelen op zee, zenden smokkelaars vaak de bootvluchtelingen alleen op zee om zelf hun weg te vinden in plaats van het risico te lopen te worden betrapt samen met deze bootvluchtelingen. Ook vanwege de hogere waarschijnlijkheid dat de schepen niet meer zullen terugkeren door deze onderscheppingsoperaties, maken de smokkelaars gebruik van minder dure materialen om hun schepen te bouwen. Zonder de noodzaak om brandstof te vervoeren voor een terugreis, maken bootvluchtelingen gebruik van deze extra ruimte om meer mensen op de schepen te laden, wat leidt tot meer verdrinkingen266. Bootvluchtelingen worden hierdoor vaak vervoerd op schepen die niet goed zijn bemand, uitgerust of niet vergund zijn voor het vervoeren van passagiers267. Zo betalen bijvoorbeeld elk jaar duizenden Somaliërs en Ethiopiërs smokkelaars een aanzienlijke som geld om hen over de Golf van Aden naar Jemen te brengen. Velen halen het echter nooit, doordat de boten kapseizen of smokkelaars sommige passagiers doodslaan, hen overboord smijten, of hen te ver van de kust ontschepen268. Zo was er in 2012 een schip, bemand door 3 smokkelaars en met 58 bootvluchtelingen aan boord, dat koers zette naar Jemen. De motor van het schip gaf echter de geest en de smokkelaars dwongen 22 bootvluchtelingen overboord. Na vijf dagen kapseisde het schip in slecht weer. Op zijn minst 11 bootvluchtelingen lieten hierbij het leven269. Bovendien zijn smokkelaars maar al te goed op de hoogte van de beschermingsplichten van staten in geval van noodsituaties. Deze smokkelaars handelen dan ook met het doel dit te exploiteren. Zo geven ze instructies aan de bootvluchtelingen over wat ze moeten doen indien ze onderschept worden, om zo hun kansen op binnenkomst van het land van bestemming te verhogen. Het gevolg hiervan is dat EU-lidstaten steeds meer geconfronteerd worden met situaties waarbij bootvluchtelingen zelf hun schepen saboteren om zo overheden te dwingen

266

J. CARLING, “Migration Control and Migrant Fatalities Associated at the Spanish-African Borders”, International Migration Review 2007, 327. 267 Interim Measures for Combating Unsafe Practices Associated with the Trafficking or Transport of Illegal Migrants by Sea (12 juni 2001), IMO Doc. MSC.1/Circ.896 (2001), §4. 268 J. COPPENS, “The Lampedusa Disaster: How to Prevent Further Loss of Life at Sea”, Transnav 2013, 591. 269 Somalis Perish in New Boat Disaster in Gulf of Aden, UNHCR, 10 februari 2012, http://www.unhcr.org/4f35146d9.html (geraadpleegd op 20 februari 2014).

62

om reddingsoperaties uit te voeren. Aangezien het concept van noodsituatie niet duidelijk gekwalificeerd is, omvat het immers ook ‘zelf-veroorzaakte’ noodsituaties270. Daarnaast merkt men de laatste tijd steeds meer dat de zogenaamde redders in feite smokkelaars zijn. Zo hadden de Italiaanse autoriteiten bijvoorbeeld op 9 september 2012 zware bedenkingen bij de verklaringen van overlevende bootvluchtelingen, die stelden dat hun schip effectief zonk of kapseisde in de buurt van Lampedusa op 7 september. De Italiaanse autoriteiten achtten het mogelijk dat deze bootvluchtelingen opzettelijk aan land werden gebracht op Lampione, dat zich ongeveer 20 kilometer ten westen van Lampedusa bevindt, door een ‘moederschip’ van smokkelaars. Deze smokkelaars zouden dan nadien teruggekeerd zijn naar Tunesië. Sommige van de 56 bootvluchtelingen verklaarden aan de Italiaanse autoriteiten dat hun schip zonk, waardoor ze gedwongen werden om te zwemmen naar het eiland. De Italiaanse autoriteiten vonden echter niet voldoende puin, lichamen, of ander bewijs dat kon aantonen dat hun schip effectief was gezonken. Hoewel er twee lichamen werden gevonden in zee, kwamen de locaties van deze lichamen niet overeen met de locatie waar het schip zogezegd was gezonken271.

4.3. Recht op toegang tot kustzeehavens in Europa? 68. In Deel 1 werd reeds bepaald dat in het algemeen schepen met bootvluchtelingen aan boord geen recht op toegang tot kustzeehavens hebben272. Als men specifiek kijkt naar de situatie in Europa, kan vastgesteld worden dat er de laatste jaren toch pogingen ondernomen zijn om een dergelijk recht in te voeren. Ten gevolge van de ramp met de tanker de Erika werd een bepaling opgenomen in de Europese Monitoringrichtlijn betreffende het voorzien in vluchthavens voor schepen in nood langs de Europese kusten273. Hierin werd bepaald dat de lidstaten plannen moeten opstellen voor de opvang van schepen in nood in de wateren die onder hun jurisdictie vallen. Deze plannen bevatten regelingen en procedures die nodig zijn om te waarborgen dat schepen in nood, na toestemming van de bevoegde instanties, onmiddellijk naar een toevluchtsoord kunnen varen. Indien dit noodzakelijk en mogelijk 270

P. MALLIA, Migrant Smuggling by Sea: Combating a Current Threat of a Cooperative Framework, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 98. 271 “Question Raised Whether Migrant Boat Sank Off Lampedusa Last Week”, Migrants at Sea, 9 september 2012, http://migrantsatsea.org/2012/09/09/question-raised-whether-migrant-boat-sank-off-lampedusa-last-week/ (geraadpleegd op 16 maart 2014). 272 Zie supra randnr. 42. 273 Richtlijn 2002/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende de invoering van een communautair monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart en tot intrekking van de Richtlijn 93/75/EEG van de Raad, P.B. L. 208/10 van 5 augustus 2002. Hierna Monitoringrichtlijn genoemd.

63

wordt bevonden, kunnen er eveneens maatregelen worden getroffen voor het ter beschikking stellen

van

adequate

middelen

en

uitrustingen

voor

hulpverlening,

redding en

antivervuilingsmaatregelen274. Hoewel deze Monitoringrichtlijn duidelijk het probleem erkende betreffende het ontbreken van vluchthavens voor schepen in nood, bood deze toch te weinig bescherming. Deze richtijn bepaalde namelijk dat een schip in nood enkel een vluchthaven kon binnenvaren na toestemming van de bevoegde autoriteiten275. Hierdoor waren de staten dus duidelijk niet verplicht om schepen in nood tot hun havens toe te laten. Hieraan werd verholpen door de Monitoringrichtijn in 2009 te herzien276. In deze nieuwe Monitoringrichtlijn werden de regels betreffende vluchthavens verscherpt. Er werd hier nu wel bepaald dat staten de plicht hebben om schepen in nood toe te laten tot een vluchthaven277. Het incident met de MSC Flaminia in juli 2012 toonde echter duidelijk aan dat staten deze plicht af en toe nog schenden, en schepen in nood het bijgevolg soms nog moeilijk hebben om een veilige vluchhaven te vinden278. Daarom valt het ook te verwachten dat deze Monitoringrichtlijn in de nabije toekomst terug herzien zal worden om hieraan te kunnen verhelpen.

69. De vraag is nu uiteraard of deze Monitoringrichtlijn van toepassing is op bootvluchtelingen en bijgevolg schepen met bootvluchtelingen aan boord recht hebben op toegang tot een vluchthaven in Europese staten. Eerst en vooral is het belangrijk om te weten dat deze richtlijn niet tot stand is gekomen naar aanleiding van een ramp waarbij bootvluchtelingen betrokken waren. De olieramp met het schip de Erika lag namelijk aan de basis van deze richtlijn. Deze richtlijn is dan ook bedoeld voor schepen in nood die zich in gelijkaardige omstandigheden bevinden als de Erika. Bevinden schepen met bootvluchtelingen aan boord zich nu in gelijkaardige omstandigheden? Om hierop te kunnen antwoorden, moet uiteraard geweten zijn welke schepen nood hebben aan bijstand volgens de Monitoringrichtlijn. Deze Monitoringsrichtlijn definieert schepen die nood hebben aan bijstand als volgt: 274

J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 45. 275 Art. 20 Monitoringrichtlijn 276 Richtlijn 2009/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2002/59/EG betreffende de invoering van een communautair monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart, P.B. L. 131/101 van 28 mei 2009. Hierna Monitoringrichtlijn genoemd. 277 Art. 20, lid 1 Monitoringrichtlijn. 278 “Details on the Container Ship MSC Flaminia Accident”, Marine Insight, 15 september 2012, http://www.marineinsight.com/misc/marine-safety/details-on-the-container-ship-msc-flaminia-accident/ (geraadpleegd op 2 mei 2014).

64

“een schip in omstandigheden die gevaar voor verlies van het schip, voor het milieu of voor de scheepvaart kunnen opleveren, onverminderd de bepalingen van het SAR-verdrag inzake opsporing en redding op zee”279. Het valt op dat dit een zeer strikte definiëring is van schepen die nood hebben aan bijstand. Hieruit volgt dat slechts in zéér zeldzame gevallen een schip met bootvluchtelingen onder het toepassingsgebied van deze definitie zal vallen. Reeds eerder werd gezien dat in welbepaalde gevallen het schip zelf, dat bootvluchtelingen aan boord heeft, beschouwd kan worden als in nood280. Het gaat hier dan om situaties waarbij er bijvoorbeeld een epidemie uitbreekt over de bootvluchtelingen en de bemanning van het schip. Ook deze situaties vallen echter hoogstwaarschijnlijk niet onder de definitie van de Monitoringrichtlijn, zodat besloten kan worden dat schepen met bootvluchtelingen in Europa geen recht op toegang tot een kustzeehaven hebben.

4.4. Ontscheping van bootvluchtelingen 4.4.1. Inleiding 70. In dit deel zal uitvoerig worden stilgestaan bij de wijze waarop de EU-lidstaten omgaan met de ontscheping van bootvluchtelingen. Dit komt omdat de ontscheping van bootvluchtelingen binnen Europa één van de grootste problemen vormt omtrent bootvluchtelingen. Zoals reeds eerder besproken bestaat er in het internationaal recht geen ontschepingsplicht voor staten. Hierdoor kunnen EU-lidstaten hiertoe niet verplicht worden281. Bijgevolg zijn deze staten vaak zeer terughoudend om de ontscheping van bootvluchtelingen op hun grondgebied toe te staan.

71. Het is wel zo dat in het geval van een ramp met bootvluchtelingen, sommige lidstaten geredde bootvluchtelingen laten verblijven in opvangcentra op hun grondgebied. Richtlijn 2003/9/EG stelde hierover een reeks minimumnormen vast waaraan deze opvangcentra moesten voldoen282. Deze opvangcentra voldeden echter vaak niet aan de verplichtingen die 279

Art. 1 §2 Monitoringrichtlijn. Zie supra randnr. 41. 281 Zie supra randnr. 43. 282 Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, P.B. L 31/18 van 6 februari 2003. 280

65

deze richtlijn oplegde. Bijgevolg werd niet steeds in de nodige zorgen van de bootvluchtelingen voorzien. Zo werd de noodzakelijke medische bijstand niet altijd verschaft, zodat de mensenrechten werden geschonden283. Om verdere schendingen te vermijden en staten op hun plichten te wijzen, vaardigden het Europees Parlement en de Raad op 26 juni 2013

de

herschikkingsrichtlijn

Opvangvoorzieningen

284

2013/33/EU

uit,

beter

bekend

als

de

Richtlijn

. Desondanks deze nieuwe richtlijn, voldoen veel opvangcentra nog

steeds niet aan de minimumnormen. Zo werden na de ramp nabij Lampedusa van 3 oktober 2013 veel geredde bootvluchtelingen opgevangen in een opvangcentrum in Lampedusa285. In de internationale media is er echter een hele polemiek ontstaan over de omstandigheden waarin de geredde bootvluchtelingen moesten leven in dit opvangcentrum 286. Zo moesten de bootvluchtelingen in een rij wachten, om één voor één, naakt en in de kou, besproeid te worden met een middel tegen schurft. Van enige vorm van privacy was helemaal geen sprake. Door de extreme overbevolking van het opvangcentrum moesten velen van hen buiten slapen op kunststofplaten. Het was overduidelijk dat de mensenrechten hier geschonden werden. Door de grote media-aandacht ontruimde de Italiaanse regering op 24 december 2013 dan ook dit opvangcentrum in Lampedusa en werden de bootvluchtelingen overgebracht naar een andere plaats. Het valt natuurlijk te betreuren dat dit enkel gebeurde naar aanleiding van de grote internationale verontwaardiging. Het is dan ook zo dat vele andere opvangcentra, die niet te maken hebben met zo een dergelijke internationale media-aandacht, nog vaak steeds niet voldoen aan de Richtlijn Opvangvoorzieningen en bijgevolg de mensenrechten regelmatig schenden.

283

Art. 15 Richtlijn 2003/9/EG Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking), P.B. L 180/96 van 29 juni 2013. Hierna Richtlijn Opvangvoorzieningen genoemd. 285 Zie supra randnr. 59. 286 Zie o.a. “Lampedusa – Europe’s shameful gateway”, Deutsche Welle, 20 december 2013, http://www.dw.de/lampedusa-europes-shameful-gateway/a-17313991 (geraadpleegd op 4 februari 2014) en “Italiaanse regering ontruimt Lampedusa”, Het Nieuwsblad, 24 december 2013, http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20131224_00902437 (geraadpleegd op 4 februari 2014). 284

66

4.4.2. Reden voor terughoudendheid van EU-staten betreffende ontscheping 72. Reeds eerder werd de Marine I-zaak besproken. In deze zaak van 2007 zaten de bootvluchtelingen twee weken vast op zee vooraleer er een akkoord werd bereikt tussen Spanje, Senegal en Mauritanië omtrent de ontscheping van deze bootvluchtelingen287. Een ander passend voorbeeld van de terughoudendheid van EU-staten omtrent ontscheping is de Almirante Juan de Borbón-zaak288. Op 11 juli 2011 redde dit schip, een Spaans fregat dat deelnam aan de NAVO-operatie ‘Operatie Verenigde Beschermer’, 114 bootvluchtelingen van de verdrinkingsdood in de Middellandse Zee. Nadat het vaartuig van de bootvluchtelingen Libië had verlaten, ging de motor kapot en dreven deze bootvluchtelingen twee dagen rond in de zee zonder voedsel of water. Vanaf het moment dat het Spaanse oorlogsschip werd geïnformeerd over hun toestand, verleende het schip onmiddellijk hulp289. Op 13 juli 2011 werd een man en zijn zwangere vrouw naar Malta gebracht voor medische behandeling. Spanje ging akkoord om een baby van 10 maanden op te vangen. Spanje, Italië en Malta wilden echter geen ontscheping op hun grondgebied van de andere bootvluchtelingen toestaan. Malta verklaarde dat de NAVO verantwoordelijk was voor het probleem. Uiteindelijk werden de bootvluchtelingen op 16 juli 2011 overgebracht naar Tunesië. Aangezien sommige van de bootvluchtelingen van Tunesische afkomst waren en gelet op de politieke situatie in dat land destijds, kon dit bovendien als een schending van het non-refoulement principe beschouwd worden290.

73. Het is duidelijk dat staten niet happig zijn om bootvluchtelingen te laten ontschepen op hun grondgebied. De vraag kan natuurlijk gesteld worden waarom staten nu precies zo terughoudend zijn om ontscheping toe te staan. In 2007, het jaar van de Marine I-zaak, rapporteerde Spanje maar liefst 18.000 onregelmatige aankomsten over zee vanuit WestAfrika voor dat jaar. Het feit dat Spanje in de Marine I-zaak bereid was om 650.000 euro te betalen om zo de ontscheping van 300 migranten te vermijden, toont overduidelijk aan dat EU-staten zeer terughoudend zijn betreffende ontscheping291. 287

Zie supra randnr. 43. J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 24. 289 “The frigate ‘Juan de Borbón’ provides assistance to 100 migrants found on board a boat adrift at sea”, La Moncloa, 11 juli 2011, http://www.lamoncloa.gob.es/IDIOMAS/9/Gobierno/News/2011/11072011JuanBorbon.htm (geraadpleegd op 25 februari 2014). 290 Zie supra randnr. 55. 291 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15 en J. COPPENS, “Zeemigratie”, Nautilus 2011, 60. 288

67

De hoofdreden voor deze terughoudendheid ligt in het feit dat het overgrote deel van deze bootvluchtelingen migranten zijn die asiel willen aanvragen. Het is immers de staat langs waar de migrant de EU is binnengekomen die verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag292. UNHCR stelt dat het zeer moeilijk is om het precieze percentage van asielzoekers die over zee toekomen te achterhalen. Dit komt doordat officiële statistieken in de meeste landen meestal niet bepalen hoe een asielzoeker is aangekomen: over land, zee of lucht293. Ongeveer 70% van diegenen die over zee in Malta toekomen zijn asielzoekers. Wat betreft Italië is één derde van de personen die op Lampedusa toekomen asielzoeker. Dit komt neer op ongeveer 60% van alle asielzoekers in Italië. Hierboven komt nog dat deze migratie vaak gemengd is. Niet alleen politieke vluchtelingen proberen een veilige kust te bereiken. De meeste van deze mensen zijn namelijk economische vluchtelingen die op zoek zijn naar een beter leven in een ontwikkeld land294. Daardoor zijn EU-staten terughoudend bij het toestaan van ontscheping op hun territorium tenzij zij financiële waarborgen of overname-garanties ontvangen295. De onderhandelingen over deze voorwaarden kunnen echter dagen of zelfs weken duren296. Helaas betekent dit voor de bootvluchtelingen, die vaak medische zorg nodig hebben, dat ze lang moeten wachten op deze dringende hulp297.

74. Het perverse gevolg van deze terughoudendheid van staten betreffende ontscheping, is dat sommige kapiteins de andere kant uitkijken wanneer ze bootvluchtelingen opmerken298. Immers, als ze bootvluchtelingen redden op zee, weten ze dat ze nergens welkom zijn en bijgevolg grote vertragingen oplopen met hun schip. Een passend voorbeeld hiervan is de Budafel-zaak299. De kapitein van dit schip verklaarde aan de media dat hij weigerde een omweg te maken om de geredde bootvluchtelingen te ontschepen, omdat hij vreesde zijn waardevolle vangst tonijn te verliezen300. 292

Zie infra randnr. 96. Irregular Migration by Sea: Frequently Asked Questions, UNHCR, 28 mei 2009, http://www.unhcr.org/4a1e48f66.html (geraadpleegd op 2 november 2013). 294 Zie supra randnr. 9. 295 Zie supra randnr. 47. 296 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61. 297 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 380. 298 J. COPPENS, “Bootvluchtelingen, een blik op de rechten en plichten van staten” in M. M OREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 201, 135. 299 Zie supra randnr. 31. 300 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55. 293

68

De eventuele neiging van kapiteins om de andere kant uit te kijken wanneer ze bootvluchtelingen in nood op zee opmerken, wordt bovendien versterkt door het feit dat de kapitein soms zelf beschuldigd wordt van migrantensmokkel indien ze geredde bootvluchtelingen aan land brengen. Zo redde in 2004 de kapitein van het schip Cap Anamur 37 migranten van de verdrinkingsdood in het Maltees opsporings- en reddingsgebied en zette daarna koers naar Sicilië. Daar werd de toegang tot een haven echter geweigerd. Nadat het schip drie weken lang het onderwerp was van een discussie tussen Duitsland, Italië en Malta, besloot de kapitein toch de Italiaanse wateren binnen te varen aangezien de gezondheidstoestand van de mensen aan boord van het schip kritiek was. Bij het ontschepen van de bootvluchtelingen werd de kapitein onmiddellijk gearresteerd wegens migrantensmokkel en dreigde hij een vierjarige gevangenisstraf op te lopen. Enkel dankzij de tussenkomst van UNHCR werd hij in 2006 vrijgesproken301. Desondanks de vrijspraak staat het vast dat dergelijke gebeurtenissen een invloed hebben op het gedrag van kapiteins tegenover bootvluchtelingen. Door het mislukken van staten om gecoördineerde, goed georganiseerde systemen in te stellen voor het ontvangen en verwerken van asielzoekers en migranten, worden kapiteins door deze staten in een onhoudbare positie gesteld voor wat betreft het redden van bootvluchtelingen in nood op zee: verdomd als ze het doen, en verdomd als ze het niet doen302. Het jammerlijke gevolg is dan ook dat in de praktijk sommige kapiteins bootvluchtelingen op zee zullen negeren, en bijgevolg dus het internationaal recht schenden, omdat ze weten dat de toegang tot havens ze zal worden ontzegd303. Bewijs hiervan kan gevonden worden in één van de vele getuigenissen van bootvluchtelingen die opgenomen werden door Human Rights Watch, één van ’s werelds grootste onafhankelijke organisaties die zich bezighoudt met de verdediging en de bescherming van de mensenrechten. Zo is er de getuigenis van Abassi, een Nigeriaan van 21 jaar die vijf dagen lang op een gammele boot op zee doorbracht: “One side of the boat had sunk and the other was still floating. There were 85 of us clinging to it. There was nothing to eat and by the second day we had no water. People were drinking sea water and got sick. Three people died. On the fourth day we saw a helicopter. The helicopter saw us and waved. The helicopter did not drop food or water, and no boat came to 301

J. COPPENS, “Migrant smuggling by sea: tackling practical problems by applying a high-level inter-agency approach” in A. CHIRCOP, S. COFFEN-SMOUT en M. MCCONNEL, Ocean Yearbook, Chicago, University of Chicago Press, 2013, 352. 302 J. COPPENS, “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55. 303 J. COPPENS, “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 61.

69

rescue us. Five hours later we saw a ship. It did not come to help. It stopped and spent a few hours standing there. The boat just watched”304.

4.4.3 Evolutie naar een nieuwe regeling voor Europa omtrent ontscheping 4.4.3.1. Voorstellen om IMO-ontschepingsrichtlijn (2009 FAL- principes), en SAR- en SOLAS-verdragen te amenderen 75. Reeds kort na het uitvaardigen van de IMO-ontschepingsrichtlijn in 2009305, dienden Spanje en Italië aan de ene kant, en Malta aan de andere kant, voorstellen in om de SAR- en SOLAS-verdragen te amenderen306. Hoewel deze voorstellen in 2010 werden afgewezen, is het toch nodig om deze te bespreken. Het toont namelijk aan dat Europese staten vaak tegenstellende houdingen hebben betreffende de ontscheping van bootvluchtelingen. Dit brengt met zich mee dat deze problematiek nog veel complexer gemaakt wordt, en het bijgevolg zeer moeilijk is om tot een oplossing te komen waarmee elke EU-staat zich kan verzoenen.

In april 2009 legden Spanje en Italië een voorstel neer om de SAR- en SOLAS-verdragen te amenderen. Hierdoor zouden § 3.1.9 van Hoofdstuk 3 ‘Coöperatie tussen staten’ van het SAR-verdrag en § 1-1 van Verordening 33 ‘Noodsituaties: verplichtingen en procedure’ in Hoofdstuk V van het SOLAS-verdrag vervangen worden door het volgende307: “Alle betrokken partijen (zoals de verdragsluitende regering die verantwoordelijk is voor de opsporings- en reddingsregio waar de personen werden gered, andere staten die op de route liggen van het schip die personen heeft gered op zee, de vlaggenstaat, de reders en hun vertegenwoordigers, de staten waarvan de geredde personen de nationaliteit hebben of waar ze hun verblijfplaats hebben, de staat waar de geredde personen op zee zullen toekomen, als dit bekend is) zullen coördineren en samenwerken om een snelle ontscheping van geredde personen op zee te garanderen en ervoor zorgen dat kapiteins, wanneer die betrokken zijn bij

304

Pushed Back, Pushed Around, Human Rights Watch, 21 september 2009, http://www.hrw.org/en/node/85582/section/11%20-%20_ftn104 (geraadpleegd op 12 november 2013). 305 Zie supra randnr. 45. 306 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 381. 307 Measures to protect the safety of persons rescued at sea. Compulsory guidelines for the treatment of persons rescued at sea. Submitted by Spain and Italy (13 februari 2009), IMO Doc. FSI 17/17/1 (2009).

70

opsporings- en reddingsoperaties door personen in nood op zee aan boord te nemen, worden vrijgesteld van hun verplichtingen met een minimale verdere afwijking van de voorgenomen reis van het schip, op voorwaarde dat deze vrijstelling van de verplichtingen van de kapitein de veiligheid van mensenlevens op zee niet verder bedreigd onder de huidige regulatie. De verdragsluitende regering die verantwoordelijk is voor de opsporings- en reddingsregio, waar de reddingsoperatie plaatsvindt, zal de primaire verantwoordelijkheid uitoefenen om te verzekeren dat zulke coördinatie en samenwerking plaatsvinden, zodat de geredde personen op zee worden ontscheept van het schip dat betrokken was in de reddingsoperatie en worden overgebracht naar een veilige plaats onder haar controle, waar de geredde personen op zee tijdelijk toegang hebben tot post-reddingsteun.” Dit voorstel gaat verder dan de SAR- en SOLAS-amendementen van 2004, en is duidelijk gebaseerd op de ontschepingsrichtlijn van 2009. Niettegenstaande kan er één groot verschil met deze ontschepingsrichtlijn opgemerkt worden. De verplichting van de staat, in wiens opsporings- en reddingsregio de personen in nood werden aangetroffen, om deze personen te ontschepen op zijn grondgebied, wanneer ontscheping niet binnen een redelijke termijn elders kan worden geregeld, staat namelijk niet meer vermeld in het voorstel van Spanje en Italië. Zoals eerder besproken was dit principe het meest controversiële deel van de ontschepingsrichtlijn, zodat Spanje en Italië besloten dit niet in hun voorstel te zetten. Daarom wordt er geen ontschepingsplicht opgelegd aan staten.

Aan de aantere kant betoogde Malta hevig dat ontscheping een zeer delicate aangelegenheid is waaromtrent een uitvoerig debat had plaatsgevonden in 2004, als een gevolg van de onderhandelingen betreffende de SOLAS- en SAR-amendementen308. Malta stelde dat de ontscheping een multidisciplinaire aangelegenheid is, die moet worden verricht met een interagency benadering. Omdat echter FSI (Sub-Committee on Flag State Implementation) het voorstel van Spanje en Italië in overweging nam, diende Malta ook ontwerp-amendementen in. Het stelde voor dat § 3.1.9 van Hoofdstuk 3 van het SAR-verdrag en § 1-1 van Regulatie 33 van Hoofdstuk V van het SOLAS-verdrag vervangen zou worden door het volgende309: “Alle betrokken partijen zullen coördineren en samenwerken om een snelle ontscheping van geredde personen op zee te garanderen en ervoor zorgen dat kapiteins, wanneer die betrokken zijn bij opsporings- en reddingsoperaties door personen in nood op zee aan boord 308

J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 395. 309 Measures to protect the safety of persons rescued at sea. Comments on documentes FS 17/15/1. Submitted by Malta (27 februari 2009), IMO Doc. FSI 17/15/2 (2009), §3.

71

te nemen, worden vrijgesteld van hun verplichtingen met een minimale verdere afwijking van de voorgenomen reis van het schip, op voorwaarde dat deze vrijstelling van de verplichtingen van de kapitein de veiligheid van mensenlevens op zee niet verder bedreigd onder de huidige regulatie. De verdragsluitende regering die verantwoordelijk is voor de opsporings- en reddingsregio, waar de reddingsoperatie plaatsvindt, zal de primaire verantwoordelijkheid uitoefenen om te verzekeren dat zulke coördinatie en samenwerking plaatsvinden, zodat de geredde personen op zee worden ontscheept van het schip dat betrokken was in de reddingsoperatie en worden overgebracht naar een veilige plaats onder haar controle, waar de geredde personen op zee tijdelijk toegang hebben tot post-reddingsteun. Alle Verdragsluitende Regeringen die betrokken zijn zullen samenwerken om ervoor te zorgen dat de ontscheping plaatsvindt in de dichtstbijzijnde veilige haven, dat is de haven die zich het dichtst bij de plaats van de redding bevindt en beschouwd kan worden als een veilige plaats.”

Het grote verschil met de ontschepingsrichtlijn en het voorstel van Spanje en Italië is hier dat ontscheping plaats zou moeten vinden in de dichtstbijzijnde veilige haven. Dit is de haven die het dichtst bij de plaats van de redding gelegen is en beschouwd kan worden als een veilige plaats. De implementatie van dit voorstel vereist dat elke verdragsluitende regering voorziet in zulke veilige haven, wanneer dit verzocht wordt door het RCC dat betrokken is in de reddingsoperatie, op basis van geografische nabijheid. In dit voorstel van Malta is dus duidelijk een ontschepingsplicht opgenomen310.

76. Het voorstel van Spanje en Italië werd gekenmerkt door de primaire verantwoordelijkheid van de regering die verantwoordelijk is voor de SRR waar de mensen werden gered. Het feit dat beide landen bilaterale overeenkomsten hebben met transitlanden, zoals Marokko en Libië, is waarschijnlijk de reden waarom zij de SRR-verantwoordelijkheid steunen. Dit wil zeggen dat er voor deze staten sprake is van burden-sharing. Er is echter geen sprake van een ontschepingsplicht. Aan de ene kant is dit een meer realistische benadering, maar aan de andere kant zijn er geen fundamentele veranderingen in opgenomen vergeleken met de SOLAS- en SAR-amendementen van 2004. Het voorstel van Malta hield rekening met de geografische realiteit van elk geval. Dit zou een snelle identificatie van de plaats van ontscheping zonder dubbelzinnigheid en een snelle 310

J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 396.

72

overbrenging van de geredde personen naar een veilige plaats mogelijk moeten maken met een minimale verstoring van de commerciële scheepvaartactiviteiten. Sommige SRR’s, zoals die van Malta, vormen namelijk het probleem dat ze een zeer groot gebied omvatten311. Zo kan het gebeuren dat dergelijke SRR’s zich uitstrekken tot gebieden nabij de kusten van andere verdragsluitende staten, die zich in een betere positie zouden bevinden om een tijdige ontscheping van bootvluchtelingen te garanderen dan de coördinerende staat die een groot SRR heeft. Volgens het voorstel van Spanje en Italië echter zijn deze derde staten, die zich in een betere positie bevinden om te ontschepen, niet verplicht om ontscheping toe te staan op hun grondgebied. Het voorstel van Malta houdt echter wel een dergelijke ontschepingsplicht in312. Zoals reeds eerder vermeld, zal het opnemen van een ontschepingsplicht echter zeer moeilijk te realiseren zijn313.

77. Dat er grote onenigheid bestaat tussen de Europese staten omtrent de plaats van ontscheping, kan aangetoond worden met verschillende voorbeelden. Een passend voorbeeld ten tijde van de ingediende voorstellen, is de zaak M/V Pinar E314. In april 2009 redde dit schip met Panamese vlag 142 Afrikaanse bootvluchtelingen voor de kust van Lampedusa. Het schip en de geredde bootvluchtelingen waren daarna het voorwerp van een stand-off tussen Italië en Malta met betrekking tot wie de bootvluchtelingen zou moeten aanvaarden op zijn grondgebied. Aan de ene kant stelde Malta dat het schip de geredde bootvluchtelingen naar Lampedusa moest brengen, aangezien daar de dichtstbijzijnde haven was van waar de bootvluchtelingen werden gered. Aan de andere kant stelde Italië dat de bootvluchtelingen gevonden werden in het Maltese SRR en bijgevolg onder de verantwoordelijkheid van Malta vielen. Uiteindelijk liet Italië de ontscheping toch toe in Sicilië, maar deze beslissing was enkel gebaseerd op de pijnlijke humanitaire noodsituatie aan boord van het schip. Italië maakte bovendien duidelijk dat haar aanvaarding van de bootvluchtelingen in geen geval mocht begrepen worden noch als een precedent noch als een erkenning van de argumenten van Malta om ze te weigeren315.

311

Zie infra randnr. 81. J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 397. 313 Zie supra randnr. 46. 314 Zie supra randnr. 60. 315 “Italy takes in stranded migrants”, BBC News, 20 april 2009, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8007379.stm (geraadpleegd op 5 maart 2014). 312

73

78. De discussie over deze voorstellen van Spanje en Italië aan de ene kant en Malta aan de andere kant, eindigde in maart 2010 tijdens COMSAR 14 (Sub-Committee on Radiocommunications and Search and Rescue). De Verenigde Staten verklaarden dat de SAR- en SOLAS-amendementen van 2004 volstaan en dat de discussie tussen Malta aan de ene kant en Italië en Spanje aan de andere kant, gebaseerd is op een regionaal probleem dat een regionale oplossing vergt. Australië voegde daar nog aan toe dat de focus moet liggen op de implementatie en de handhaving van de bestaande regels. Het besluit was dat nieuwe amendementen

niet

nodig

zijn316.

De

IMO

Secretaris-Generaal

moest

wel

het

ontschepingsprobleem in de Middellandse Zee aanpakken tijdens de volgende vergadering van de Interagency Group. Hierbij werd gezocht naar een regionale oplossing in de Middellandse Zee317. Hoewel dit initiatief werd toegejuicht, is het duidelijk dat het probleem van bootvluchtelingen niet enkel regionaal is. Naast een regionaal project, zijn bijkomende internationale regels zeker ook noodzakelijk. Italië, Malta en Spanje drukten dan ook hun teleurstelling uit omtrent het feit dat andere landen kennelijk niet erkenden dat het probleem veel wijder is dan enkel een probleem tussen hun drie. Daarbij stelden ze dat het niet enkel een probleem is voor het Middellandse Zeegebied, omdat andere delen van de wereld ook te maken hebben met gelijkaardige problemen, en nog belangrijker, dat schepen die onder om het

even

welke

vlag

varen

tegenwoordig

betrokken

zijn

in

de

resulterende

reddingsoperaties318.

316

J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 397. 317 Zie infra randnr. 79. 318 J. COPPENS en E. SOMERS, “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 398.

74

4.4.3.2. Regionale oplossing in de Middellandse Zee a) Inleiding

79. Eerst en vooral moet benadrukt worden dat de regionale ontwikkeling van het internationaal zeerecht door het Zeerechtverdrag niet enkel wordt overwogen, maar ook aangemoedigd wordt319. Artikel 98(2) Zeerechtverdrag luidt namelijk: “Iedere kuststaat bevordert de oprichting, het functioneren en het onderhoud van een voor zijn taak berekende en doeltreffende opsporings- en reddingsdienst ten behoeve van de veiligheid op en boven de zee en dient, waar de omstandigheden zulks nodig maken, hiertoe met zijn buurstaten regionale overeenkomsten voor wederzijdse samenwerking te sluiten”. Regionale regelingen helpen te voorzien in de bijzondere behoeften en wisselende omstandigheden in welbepaalde gebieden. Zoals hierboven reeds vermeld zocht IMO in 2010 naar een regionale oplossing in de Middellandse Zee voor het ontschepingsprobleem. Hoewel sommige EU-staten vreesden dat een verduidelijking van de verplichtingen en het oplossen van het probleem door middel van een overeenkomst een enorme pull-factor zou creëren, aangezien volgens deze staten hierdoor migranten aangemoedigd zouden worden om naar Europa te komen over zee, wou IMO steeds terugkerende incidenten die sterfgevallen op zee veroorzaken vermijden. Eén van de belangrijkste bezorgdheden van IMO is dan ook de integriteit van de zoek- en reddingsoperaties, en als gevolg hiervan het regime van de veiligheid van leven op zee320. Om tot een regionale oplossing te komen in de Middellandse Zee, werd in 2010 het idee gelanceerd om een proefproject te ontwikkelen. Aan de ene kant moet het systeem van het redden van bootvluchtelingen in het Middellandse Zeegebied worden verbeterd, maar aan de andere kant moeten de personen ook ontscheept worden op een veilige plaats overeenkomstig de SOLAS- en SAR-amendementen van 2004321. Indien dit project werkt, kan het worden uitgebreid naar andere delen van de wereld die vergelijkbare situaties ervaren322. Ondertussen

319

A. BOYLE, “Further Development of the 1982 convention on the Law of the Sea” in D. FREESTONE, R. BARNES en D. ONG (eds.), The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 44. 320 J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 25. 321 Report of the Legal Committee on the work of its ninety-eight session (18 april 2011), IMO Doc. LEG 98/14 (2011), § 13.25. 322 Report of the Maritime Safety Committee (19 maart 2010), IMO Doc. COMSAR 14/17 (2010), §§ 10.110.26.

75

wacht IMO om stappen te ondernemen op internationaal niveau totdat de resultaten van deze Regionale Overeenkomst beschikbaar zijn323. Een eerste bijeenkomst werd gehouden onder de auspiciën van en voorgezeten door de IMO Secretaris-Generaal op 28 juli 2010. Het bestond uit een overleggroep, bijgewoond door vertegenwoordigers uit Italië, Malta, Spanje en het IMO-Secretariaat324. Deze overleggroep stelde de verwijzingsvoorwaarden op, met vermelding van de doelstellingen van deze overeenkomst. Het werkelijke doel van de regionale overeenkomst is (1) om de samenwerking tussen alle betrokken partijen te versterken, (2) een systeem voor communicatie tussen de landen in de regio instellen, (3) zorgen voor de veiligheid van de geredde personen, (4) regelen dat de uitlevering van geredde personen plaatsvindt zonder onnodige vertraging voor de schepen en (5) het bevorderen van samenwerking voor de ontscheping van geredde personen op zee325. Ondanks deze pogingen tijdens de eerste bijeenkomst, werden volgende bijeenkomsten steeds uitgesteld. In 2011 beseften de staten echter dat de situatie in het Middellandse Zeegebied tijdens de laatste maanden na de eerste bijeenkomst veel verslechterde. De noodzakelijkheid om deze problematiek zo rap mogelijk te regelen, werd benadrukt door een massale golf van migratie over zee naar Europa, als gevolg van een reeks sociale opstanden in het noordelijk deel van het Afrikaanse continent326. Zo informeerde Malta op 6 april 2011 het Italiaanse Rescue Co-ordination Centre (RCC) over de aanwezigheid van een schip in nood, 45 mijl van het Italiaanse eiland Lampedusa. Aangezien Maltese patrouilleboten tijdelijk niet beschikbaar waren, werden de Italiaanse opsporings- en reddingsfaciliteiten verscheept naar het gebied. Het schip, dat was vertrokken uit de Libische haven van Zuara, had ongeveer 300 bootvluchtelingen aan boord die de noordelijke kust van Afrika weggevlucht waren. Dit type vaartuig had normaal een maximale capaciteit van 40 mensen. Bovendien was de motor van het schip ernstig beschadigd, waardoor het schip onmogelijk nog kon manoeuvreren. Meer dan 250 bootvluchtelingen stierven doordat het schip kapseisde als gevolg van overstromingen. Uiteindelijk konden slechts 52 bootvluchtelingen gered worden door de Italiaanse kustwacht327.

323

Report to the Maritime Safety Committee (25 maart 2011), IMO Doc. COMSAR 15/16 (2011), § 10.3. J. COPPENS, “The essential role of Malta in drafting the new regional agreement on migrants at sea in the Mediterranean basin”, Journal of Maritime Law and Commerce 2013, 95. 325 Measures to protect the safety of persons rescued at sea (12 april 2011), IMO Doc. MSC. 89/23 (2011), Annex. 326 Report to the Maritime Safety Committee (25 maart 2011), IMO Doc. COMSAR 15/16 (2011), § 10.6. 327 J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 24. 324

76

Deze periode van 2011, waarin er sprake was van een enorme migrantenstroom over zee naar Europa ten gevolge van onder meer de politieke situatie in Libië, wordt de Arabische Lente genoemd. In maart 2011 begonnen zowel NAVO-oorlogsschepen als -vliegtuigen te patrouilleren rond de omgeving van de Libische territoriale wateren als onderdeel van ‘Operatie Verenigde Beschermer’. Er waren echter steeds meer tekenen dat het regime van Kaddafi probeerde een migratiecrisis af te dwingen als wapen tegen zijn NAVO-vijanden328. Als gevolg van deze incidenten werden sindsdien nog drie bijeenkomsten gehouden. Tijdens deze bijeenkomsten werd benadrukt dat de ontwikkeling van een regionale overeenkomst moet worden beperkt tot strikt maritieme aangelegenheden, in het licht van de primaire bezorgdheid van IMO omtrent de integriteit van de opsporings- en reddingsoperaties329. Ondertussen was een ontwerptekst voor de regionale overeenkomst voorbereid en werd de overleggroep uitgebreid tot alle mediterrane landen. Daarnaast werd besloten dat de regionale overeenkomst de vorm zou aannemen van een Memorandum van Overeenstemming (MoU) omtrent gecoördineerde procedures met betrekking tot de ontscheping van geredde personen in de Middellandse Zee330. Een dergelijke Memorandum van Overeenstemming is een informele, doch een juridische overeenkomst. Of deze MoU bedoeld is om bindend te zijn, is nog niet duidelijk op dit moment. Wanneer dit MoU uiteindelijk volledig af zal zijn, staat op dit moment nog niet vast. De laatste vergadering werd gehouden in 2012 en er werd veel vooruitgang geboekt hieromtrent. Na enige discussie werd echter besloten om het vooropgestelde voltooiingsjaar te verlengen331. In de zeer nabije toekomst zou deze MoU volledig klaar moeten zijn.

328

“Libya: Col Gaddafi ‘trying to force refugee crisis’ on Europe”, The Telegraph, 10 mei 2011, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/libya/8505447/Libya-Col-Gaddafi--trying-toforce-refugee-crisis-on-Europe.html (geraadpleegd op 15 maart 2014). 329 Measures to protect the safety of persons rescued at sea (12 april 2011), IMO Doc. MSC. 89/23 (2011), §9. 330 Address of the Secretary-General at the Opening of the Thirty-Seventh Session of the Facilitation Committee (5 september 2011), IMO Doc. FAL 37/INF.5 (2011). 331 Report to the Maritime Safety Committee (23 maart 2012), IMO Doc. COMSAR 16/17 (2012), § 10.4.

77

b) MoU omtrent gecoördineerde procedures met betrekking tot de ontscheping van geredde personen in de Middellandse Zee 80. Dit MoU zou zeker een aantal positieve effecten hebben op het huidige ontschepingsprobleem. Zoals eerder verduidelijkt zijn de wereldoceanen onderverdeeld in 13 opsporings- en reddingsgebieden (search-and-rescue areas ofwel SAR-areas), waarin elk van de betrokken landen een afgebakend opsporings- en reddingsregio hebben waarvoor zij verantwoordelijk zijn (search-and-rescue region ofwel SRR)332. Staten moeten er voor zorgen dat er voldoende opsporings- en reddingsregio’s zijn vastgesteld in elk opsporings- en reddingsgebied. Deze regio’s zouden aaneengesloten moeten zijn en mogen, voor zover dit mogelijk is, niet overlappen met elkaar. De partijen zijn verplicht om te zorgen voor de dichtstbijzijnde uitvoerbare coördinatie tussen maritieme en luchtvaartdiensten. Het Handboek voor de Internationale Luchtvaart en Maritieme Opsporing en Redding (IAMSAR Manual),

die

samen

werd

gepubliceerd

door

IMO

en

de

Internationale

Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO), geeft richtlijnen voor een gemeenschappelijke lucht- en scheepvaartbenadering betreffende het organiseren en het verstrekken van opsporings- en reddingsdiensten. Op dit moment hebben verschillende staten unilateraal een opsporings- en reddingsregio opgericht in de Middellandse Zee. Dit heeft helaas geresulteerd in overlappingen van SRR’s. Dit brengt vaak vertragingen met zich mee bij de beslissing wie van de staten verantwoordelijk is voor de redding of ontscheping van bootvluchtelingen, waardoor de levens van deze bootvluchtelingen onnodig in gevaar worden gebracht. Aangezien er nog geen regionale overeenkomst is die de coördinatie tussen deze regio’s regelt333, zou deze nieuwe MoU een effectieve oplossing kunnen bieden voor dit probleem334. Ook moet een systeem van burden-sharing deel uitmaken van deze overeenkomst. Niettemin zorgt de houding van Malta tegenover dit MoU ervoor dat er geen efficiënte overeenkomst kan gemaakt worden335. Zo wordt in de ontwerptekst van het MoU ook onder meer bepaald dat de ‘veilige plaats’ moet bepaald worden op basis van de IMO Guidelines on the treatment of persons rescued at sea van 2004336. Dit wilt zeggen dat als Malta lid wil zijn van dit MoU, het deze guidelines zal moeten aanvaarden. Malta is dit echter niet van plan337.

332

Zie supra randnr. 30. S. TREVISANUT, “Search and Rescue Operations in the Mediterranean: Factor for Cooperation or Conflict?”, International Journal of Marine & Coastal Law 2010, 523-542. 334 J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 26. 335 Zie infra randnr. 81. 336 Zie supra randnr. 19. 337 Zie supra randnr. 65. 333

78

Bovendien ontwikkelde UNHCR eind 2011 een ontwerpmodelkader voor samenwerking na reddingsoperaties op zee. Dit kader bevat principes van burden-sharing tussen staten tijdens en na de redding. Het zou complementair met of supplementair aan het regionale MoU kunnen zijn338.

c) De rol van Malta

81. Malta heeft een aantal bedenkingen op de huidige ontwerptekst van de regionale overeenkomst. Dit land speelt een zeer belangrijke rol in de overeenkomst aangezien het op de frontlinie ligt van de Europese grenscontroles. Malta is een klein eiland, maar heeft in sommige opzichten een groter belang in de Middellandse Zee dan de meeste andere staten. Het heeft een belangrijke visserij-industrie, een hoog niveau van toerisme en marinegerelateerde industrieën zoals scheepsbouw en scheepsreparatie. Hierdoor is Malta één van de meest oceaanafhankelijke staten van het Middellandse Zeegebied. Daardoor worden maritieme zaken, vooral die van politieke aard, scherp gevolgd door de Maltese bevolking339. Door de hoge bevolkingsdichtheid in Malta komt het eiland erg onder druk te staan van de vele bootvluchtelingen die de Middellandse Zee oversteken. In de praktijk is het namelijk zo dat bootvluchtelingen die vanaf de Noord-Afrikaanse kust de Middellandse Zee oversteken om Italië te bereiken, de Maltese opsporings- en reddingsregio (SRR) moeten doorkruisen. Alhoewel Malta slechts 316 km² groot is, heeft het eiland unilateraal een SRR gevestigd, dat samenvalt met de Maltese Luchtvaart SRR en de Maltese FIR (Flight Information Region). Aangezien dit land een enorme FIR heeft ‘geërfd’ van Groot-Brittannië, is Malta vandaag de dag verantwoordelijk voor een regio van 250.000 km²! Naar het westen toe, bereikt de Maltese SRR bijna de territoriale wateren van Tunesië. Als we kijken naar het oosten, strekt het zich bijna uit tot aan Kreta. In de richting van het noorden eiste Malta bovendien gedeeltelijk hetzelfde gebied op als dat van Italië340. Zo is bijvoorbeeld het Italiaanse eiland Lampedusa zowel een deel van de Maltese als van de Italiaanse SRR341.

338

J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 195. 339 G. BLAKE, “Coastal state sovereignty in the Mediterranean Sea: the case of Malta”, GeoJournal 1997, 173. 340 J. COPPENS, “The essential role of Malta in drafting the new regional agreement on migrants at sea in the Mediterranean basin”, Journal of Maritime Law and Commerce 2013, 93. 341 Zie supra randnr. 60.

79

Hoewel Italië Malta onder druk zet om een deel van dit zeer uitgestrekte gebied op te geven, is dit zeker geen optie voor de Maltese regering. Eén van de hoofdredenen hiervoor is dat dit gebied verbonden is met de lucratieve inkomsten dat het eiland haalt uit haar FIR, aangezien de grootte hiervan gebonden is aan de SRR. Malta verdient miljoenen euro’s per jaar aan luchtverkeersleidingkosten van vliegtuigen die dit gebied doorvliegen. Daarnaast zijn er ook geruchten dat Malta denkt dat de SRR een middel kan zijn om haar continentaal plat af te bakenen342. Het maritieme grenssysteem van Malta is namelijk slechts deels afgebakend en er zijn sterke aanwijzingen van aanwezigheid van gas- en oliebronnen in de gebieden tussen Tunesië en Malta aan de ene kant en Sicilië en Malta aan de andere kant. Niettegenstaande is het SAR-verdrag zeer duidelijk omtrent deze kwestie. Dit verdrag stelt namelijk dat de afbakening van een SRR niet gerelateerd is aan en geen afbreuk mag doen aan de afbakening van enige grens tussen staten343. Hoewel Malta lid is van de SOLAS- en SAR-verdragen, heeft het echter nog steeds niet de SOLAS- en SAR-amendementen van 2004 ondertekend. Op 22 december 2005 ontving de IMO een mededeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken van Malta dat stelde dat Malta “nog niet in de positie is om deze amendementen te aanvaarden”344. Zodanig aanvaardt Malta geen enkele link tussen de verantwoordelijkheid voor de opsporing en redding en de verantwoordelijkheid voor het verstrekken van een plaats van veiligheid of het verzekeren dat een dergelijke plaats van veiligheid wordt verstrekt. Indien het ontwerp van de regionale overeenkomst dergelijke bepaling bevat, zal Malta nog steeds enig voorbehoud hebben en hieraan zeker en vast niet willen deelnemen345. Om toch gedeeltelijk tegemoet te komen aan de wil van Malta, en bijgevolg dit land te overtuigen om deel te namen aan het MoU, wordt in de ontwerptekst ook vermeld dat bij de plicht voor het verstrekken van de veilige plaats rekening zal worden gehouden met de respectievelijke capaciteit van een staat en de bijzondere omstandigheden346. Hierdoor zou Malta soms ten gevolge van bijzondere omstandigheden, hoewel bootvluchtelingen werden gered in de SRR van deze staat, toch niet

342

“Shrinking Malta’s search and rescue area is ‘not an option’ – Italy applying pressure directly and indirectly”, Times of Malta, 26 april 2009, http://www.timesofmalta.com/articles/view/20090426/local/shrinking-maltas-search-and-rescue-area-is-not-anoption.254380 (geraadpleegd op 20 februari 2014). 343 J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 2627. 344 Zie supra randnr. 65. 345 J. COPPENS, “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 27. 346 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 195.

80

verantwoordelijk zijn voor de ontscheping. Het valt echter te betwijfelen of dit voldoende zal zijn om Malta over de streep te trekken. Niet-aanvaarding door Malta van het MoU zou zeer nadelig zijn voor de praktische waarde van deze overeenkomst. Indien Malta niet bereid is om te onderhandelen of beslist om geen deel uit te maken van dit MoU, kan er simpelweg geen efficiënte overeenkomst zijn. Aangezien Malta een enorme SRR heeft, is het van het grootste belang dat dit land deelneemt aan de regionale overeenkomst!

d) Evaluatie

82. Het is duidelijk dat de problematiek omtrent ontscheping één van de belangrijkste oorzaken uitmaakt van de bootvluchtelingenproblematiek in het algemeen. Deze problematiek is voor een groot deel te wijten aan het feit dat de EU-staten die zich bevinden in het Middellandse Zeegebied vaak tegenstellende opinies hebben als het aankomt op ontscheping347. Niettegenstaande de EU-staten gelegen aan de Middellandse Zee maar al te goed beseffen dat er dringend nood is aan een regionale oplossing voor dit probleem, lijken deze staten maar niet overeen te kunnen komen omtrent de invulling van een dergelijke oplossing. Het is alleszins positief dat de EU-staten door de opstelling van een ontwerptekst van een MoU betreffende een regionale oplossing omtrent ontscheping toch blijk geven van de wil om een zekere vorm van ‘plicht’ tot ontscheping te aanvaarden, bij gebrek aan dergelijke plicht in internationale regelgeving348. Het valt echter ten zeerste te betreuren dat deze staten niet overeenkomen aan wat deze ontscheping moet gekoppeld worden. Hét twistpunt is de vraag welke staat moet instaan voor de ontscheping van geredde bootvluchtelingen: de staat met de dichtstbijzijnde haven of de staat die verantwoordelijk is voor de opsporing en redding? Staten zoals Italië en Spanje zijn voorstander om de ontscheping te koppelen aan de staat die verantwoordelijk is voor de opsporing en redding. Malta daarentegen opteert duidelijk om ontscheping te koppelen aan de staat met de dichtstbijzijnde haven. Malta heeft namelijk een enorm groot SRR, en indien ontscheping gekoppeld zou worden aan de staat die verantwoordelijk is voor de opsporing en redding, betekent dit dat Malta verplicht zou worden om talloze bootvluchtelingen te laten ontschepen op zijn grondgebied. Deze oplossing voor het ontschepingsprobleem wijst Malta dan ook resoluut af. Naar mijn bescheiden mening kunnen andere EU-staten dit Malta moeilijk kwalijk 347 348

Zie supra randnrs. 76 en 77. Zie supra randnr. 43.

81

nemen, aangezien dit zou betekenen dat de last van bootvluchtelingen onnoemelijk veel groter zou zijn voor dit land. Aan de andere kant stel ik mij toch de vraag of Malta wel in staat is om dergelijk groot SRR te handhaven en het beter niet een deel van zijn SRR zou afstaan aan Italië. Indien dit zou gebeuren, zou de oplossing om de ontscheping te koppelen aan de staat die verantwoordelijk is voor de opsporing en redding al een stuk realistischer zijn. Niettegenstaande het beter zou zijn dat Malta het been niet zo stijf blijft houden, ziet het er echter niet naar uit dat dit land in de toekomst bereid is om een deel van zijn SRR op te geven. Door de cruciale rol dat Malta vervult in het Middellandse Zeegebied is het echter van zeer groot belang dat dit land deel uitmaakt van een regionale oplossing, aangezien er zonder Malta weinig praktisch belang kan toegeschreven worden aan dergelijke regionale oplossing. Hoewel het beter zou zijn indien alle betrokken staten bereid zijn om water bij de wijn te doen om zo een compromis te bereiken, lijkt het dan ook dat een zekere vorm van plicht tot ontscheping in de toekomst enkel zal kunnen bereikt worden indien deze plicht gekoppeld wordt aan de staat met de dichtstbijzijnde haven. Het valt echter maar af te wachten of landen zoals Italië en Spanje bereid zijn om dit te aanvaarden. Een andere mogelijke oplossing om Malta te overtuigen om deel te nemen aan het MoU, is om in deze overeenkomst een systeem van burden-sharing te implementeren. Echter, in dit opzicht komen enkele problemen voort waardoor een systeem van burden-sharing in dit MoU zeer moeilijk te implementeren zal zijn. Eerst en vooral vrezen sommige Europese staten namelijk dat het verduidelijken van de verplichtingen en het oplossen van het probleem een enorme pull-factor zou opleveren, waarbij migranten dus zouden aangemoedigd worden om naar Europa te komen over zee349. Ten tweede zijn de Verenigde Staten begonnen met een kleine maar belangrijke rol te spelen bij de hervestiging van vluchtelingen van Malta om zo de last voor dit land enigszins te verminderen350. Aangezien echter het MoU een regionale overeenkomst is, kan deze soort van burden-sharing er niet in worden opgenomen. Tenslotte gaat burden-sharing duidelijk veel verder dan een louter maritieme aanpak351.

349

V. MORENO-LAX, “Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 176. 350 A. BETTS, “Towards a ‘Soft Law’ Framework for the Protection of Vulnerable Irregular Migrants”, International Journal of Refugee Law 2010, 235. 351 Zie supra randnr. 79.

82

Hoofdstuk 5: Europees beleid met betrekking tot internationaal vluchtelingenrecht en mensenrechten 5.1. Inleiding 83. Het Verdrag van Maastricht van 1992352 dat de EU oprichtte, deelde de Europese beleidsterreinen onder in drie gebieden of pijlers: de pijler van de Europese Gemeenschappen, die van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en die van justitie en binnenlandse zaken. De materies asielbeleid, immigratiebeleid en Verdrag van Schengen werden hierbij ondergebracht in de derde pijler, zodat er hieromtrent niet echt sprake was van een gemeenschappelijk Europees beleid. Er kan in feite maar gesproken worden van een Europees beleid betreffende bootvluchtelingen vanaf het in werking treden van het Verdrag van Amsterdam van 1999353. Door dit verdrag werden namelijk bovenvermelde materies in 1999 overgeheveld van de derde naar de eerste pijler, zodat er hieromtrent na 1999 meer supranationale maatregelen konden genomen worden. Titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap354 (‘Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen’) werd zo in de eerste pijler opgenomen. Hierdoor mochten beslissingen aangaande titel IV niet meer op grond van de unanimiteitsregel genomen worden, binnen de vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam355. Bijgevolg gebeurt de stemming nu op basis van een gekwalificeerde meerderheid, zoals omschreven in artikel 251 EG-Verdrag. Een uitzondering echter hierop betreft de legale migratie 356. Dit valt te betreuren, doordat de unanimiteitsregel het verloop van de onderhandelingen ernstig kan beïnvloeden. Eén lidstaat kan dan immers een beslissing tegenhouden. Een ander minpunt ligt in het feit dat de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken is blijven behoren tot de derde pijler. Hierdoor blijft de materie mensensmokkel, wat in het kader van bootvluchtelingen eveneens een zeer groot probleem is357, voor het overgrote deel de

352

Verdrag betreffende de Europese Unie, Maastricht, 7 februari 1992, P.B. C 325. Hierna EU-verdrag genoemd. Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, Amsterdam, 2 oktober 1997, P.B. C 340 van 10 november 1997. Hierna Verdrag van Amsterdam genoemd. 354 Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Rome, 25 maart 1957, P.B. C 325 van 2 december 2002. Hierna EG-verdrag genoemd. 355 Art. 67 §1 EG-Verdrag. 356 Art. 63 §3a EG-Verdrag. 357 Zie supra randnr. 67. 353

83

bevoegdheid van de individuele lidstaten blijft, wat een gemeenschappelijk Europees beleid hieromtrent in de weg staat.

84. Ook diende de Raad binnen de vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam

maatregelen

te

nemen

omtrent

asiel,

vluchtelingen

en

ontheemden,

immigratiebeleid en de rechten en voorwaarden volgens dewelke onderdanen die legaal in een lidstaat verblijven in andere lidstaten mogen verblijven358. Het doel van deze maatregelen was het opleggen van gemeenschappelijke minimumstandaarden voor alle lidstaten. Voor wat de maatregelen omtrent asiel betreft, werd bepaald dat deze in overeenstemming moesten zijn met het Vluchtelingenverdrag, het Protocol van 1967 en andere desbetreffende verdragen359. Artikel 63 §2 EG-Verdrag stelde ook dat er een bevordering van evenwicht moet zijn tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van vluchtelingen en ontheemden. Deze bepaling is duidelijk een vorm van burdensharing. Daarboven moesten er ook minimumnormen bepaald worden voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en voor personen die anderszins internationale bescherming behoeven360. Er wordt overleg gevoerd met de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen en andere terzake bevoegde internationale organisaties voor kwesties die verband houden met asielbeleid361.

85. Om uitvoering te geven aan al deze bepalingen kwam kort na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam de Europese Raad samen in Tampere. Tijdens deze Top van Tampere in 1999 werd duidelijk gesteld dat het komen tot een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid het belangrijkste doel was. In de conclusies stelde de Raad dat volledig moest voldaan worden aan de verplichtingen van het Vluchtelingenverdrag, zodat het nonrefoulement principe niet kon geschonden worden. Er werd daarbij een vijfjarenprogramma opgesteld voor de periode 1999-2004, waarin vooropgesteld werd dat er een goede balans gevonden moest worden tussen vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en dit in overeenstemming met de mensenrechten, de democratische instituties en de rule of law362.

358

Art. 63 EG-Verdrag. Art. 63 §1 EG-Verdrag. 360 Art. 63 §2a EG-Verdrag. 361 Verklaring 17 Verdrag van Amsterdam. 362 Conclusies van de Europese Raad, Tampere, 15-16 oktober 1999, SN 200/99. 359

84

In 2004 werd op de Europese Raad in Den Haag het Haags Programma opgesteld 363. Dit Haags Programma bevatte opnieuw een beleid voor de komende vijf jaar (2005-2009) en volgde daarmee het Programma van Tampere op. Hierbij vaardigde de Commissie op 10 mei 2005 een mededeling uit dat tien prioriteiten opsomde bij de uitvoering van dit Haags Programma op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht 364. Over het algemeen kan gesteld worden dat de doelstellingen van dit Haags Programma voor een zeer groot deel in het verlengde lagen van die van Tampere. Evenwel zijn de waarden waarop de EU zich baseerde bij het opstellen van dit Haags Programma verschillend aan de vorige. De inleiding van het Haags Programma vermeldde namelijk: “De EU bevestigt andermaal het belang dat zij hecht aan de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, als antwoord op een algemene bezorgdheid van de volkeren van de staten die in de Unie verenigd zijn.” Hiermee leek het alsof de veiligheid van een staat primeerde op de vrijheid van het individu365.

Dit

kan

onder

meer

aangetoond

worden

door

het

feit

dat

men

veiligheidsoverwegingen kon terugvinden in de delen van het Haags Programma die gaan over vrijheid, zoals grenscontroles en de strijd tegen illegale immigratie366. Vandaag de dag is het Stockholm Programma van kracht367. Dit Programma is eveneens voor een periode van vijf jaar geldig (2010-2014). Met het Stockholm Programma wordt gestreefd naar drie zaken: een verdere harmonisatie, coördinatie en de onderlinge solidariteit van het Europees asielbeleid368. In deze tekst wordt dus opnieuw de nadruk gelegd op het feit dat er nood is aan burden-sharing, zodat niet alle lasten op de Zuid-Europese staten komen te liggen die geconfronteerd worden met een bijzonder hoge migratiedruk. Ook wordt in de tekst opgeroepen om tragedies met bootvluchtelingen te vermijden en om hierover betere statistieken bij te houden. Een ander belangrijk principe in het programma is dat grenscontroles niet als gevolg mogen hebben dat vluchtelingen geen bescherming meer

363

Het Haags Programma – Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, P.B. C 53/1 van 3 maart 2005. 364 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar van 10 mei 2005, COM(2005) 184 def. 365 J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 51. 366 T. BALZACQ en S. CARRERA, “The Hague Programme: The Long Road to Freedom, Security and Justice” in BALZACQ T. en CARRERA S. (eds.), Security versus freedom? A challenge for Europe’s future, Hampshire, Ashgate Publishing, 2006, 5. 367 Het Programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, P.B. C 115 van 4 mei 2010. 368 E. GUILD, “EU Immigration and the New EU Treaty Framework” in S. JUSS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 43.

85

kunnen vinden in Europa. Om dit Stockholm Programma uit te voeren heeft de Commissie een mededeling uitgevaardigd dat een actieplan bevat voor de tenuitvoerlegging369.

5.2. Omschrijving van de term ‘vluchteling’ in het Europees Recht 86. Een omschrijving van de term ‘vluchteling’ in Europees recht kan gevonden worden in artikel 2(d) van Richtlijn 2011/95/EU370. Deze richtlijn is een herschikkingsrichtlijn en verving richtlijn 2004/83/EG371, waar reeds in artikel 2(c) een omschrijving van vluchteling werd gegeven372. In artikel 2(d) wordt een vluchteling omschreven als: “een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, dan wel een staatloze die zich om dezelfde reden buiten het land bevindt waar hij vroeger gewoonlijk verbleef en daarheen niet kan, dan wel wegens genoemde vrees niet wil terugkeren, en op wie artikel 12 (in verband met uitsluiting) niet van toepassing is.” Deze omschrijving is dus bijna volledig hetzelfde als die van in het Vluchtelingenverdrag373. Daarboven komt nog dat deze richtlijn een aantal bepalingen uit het Vluchtelingenverdrag verduidelijkt, die door de lidstaten van de EU op een andere manier werden geïnterpreteerd. Zo kan vervolging ook uitgaan van niet-overheidsactoren en zijn daden van kind- of genderspecifieke aard ook daden van vervolging. Bovendien wordt in deze richtlijn bepaald dat personen ook in aanmerking kunnen komen voor een subsidiaire beschermingsstatus:

369

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa – Actieplan ter uitvoering van het programma van Stockholm van 20 april 2010, COM (2010) 171 def. 370 Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (herschikking), P.B. L 337/9 van 20 december 2011. 371 Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, P.B. L 304/12 van 30 september 2004. 372 N. EL-ENANY, “The ‘New Europe’ and the ‘European Refugee’: The Subversion of the European Union’s Refugee Law by its Migration Policy” in S. JUSS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 8. 373 Zie supra randnr. 7.

86

“Een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval vaan een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, en op wie artikel 17, leden 1 en 2, niet van toepassing is, en die zich niet onder bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen kan deze status verkrijgen.374”

5.3. Het recht op asiel 87. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam behoorde asiel tot de derde pijler, zodat deze materie hoofdzakelijk tot de nationale bevoegdheid van de lidstaten behoorde. Bijgevolg is er voor 1999 helemaal geen sprake van een Europees recht op asiel. Na de inwerkingtreding van het verdrag werden er verschillende initiatieven genomen om het recht op asiel te verankeren in Europees recht en zijn er steeds meer pogingen ondernomen om te komen tot een gemeenschappelijk asielbeleid. In artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie wordt het recht op asiel vermeld375. Dit handvest werd integraal overgenomen in de ontwerptekst van de Europese Grondwet. Het recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Vluchtelingenverdrag en het daarbij horende Protocol en overeenkomstig de Europese Grondwet376. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in december 2009 werd het handvest wettelijk bindend en kreeg het dezelfde rechtskracht als de verdragen377. Hiervoor werd het handvest gewijzigd en in december 2007 een tweede keer afgekondigd.

88. De herschikkingsrichtlijn 2011/95/EU stelt dat de lidstaten de vluchtelingenstatus verlenen aan een onderdaan van een derde land of staatloze die als vluchteling wordt erkend378. De term ‘vluchtelingenstatus’ betekent de erkenning door een lidstaat van een

374

Art. 2(e) Richtlijn 2011/95/EU. Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, P.B. C 364/1 van 18 december 2000. 376 L. LAVRYSEN, “European Asylum Law and the ECHR: An Uneasy Coexistence”, Gottingen Journal of International Law 2012, 203. 377 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Lissabon, 17 december 2007, P.B. C 306. 378 Art. 13 Richtlijn 2011/95/EU. 375

87

onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling379. UNHCR is van oordeel dat hiermee het geheel van rechten, voordelen en plichten die voortvloeien uit de erkenning van de vluchtelingenstatus bedoeld wordt. In de interpretatie van UNHCR kan dit ook worden omschreven als ‘asiel’ en zou er dus in deze richtlijn impliciet worden verwezen naar asiel380.

89. Een ander belangrijk asielinstrument is de richtlijn 2013/32/EU, beter bekend als de Richtlijn Asielprocedures381. Deze richtlijn is een herschikking van richtlijn 2005/85/EG uitgevaardigd door de Raad in 2005382. In deze Richtlijn Asielprocedures zijn afspraken gemaakt over de voorwaarden voor opvang van asielzoekers, gemeenschappelijke procedures over behandeling van asielaanvragen en de basisrechten van asielzoekers wanneer zij aankomen in de EU. Het grote doel van deze richtlijn is het streven naar een Europees asielbeleid in 2015. Deze Richtlijn Asielprocedures is van toepassing op alle asielverzoeken die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones van de lidstaten, worden ingediend383. De Richtlijn Asielprocedures bevat een belangrijke aanvulling voor bootvluchtelingen voor wat betreft het toepassingsgebied van deze richtlijn. In tegenstelling tot de vroegere richtlijn 2005/85/EG bevat artikel 3 Richtlijn Asielprocedures nu immers dat asielverzoeken in de territoriale zee ook onder het toepassingsgebied vallen. Voor deze aanvulling was het allesbehalve duidelijk of asielverzoeken ingediend vanuit de territoriale zee ook vielen onder de verplichtingen van de richtlijn. De Richtlijn Asielprocedures garandeert in het algemeen een recht op toegang tot een asielprocedure en het recht om in een lidstaat te blijven totdat een beslissing in eerste aanleg is genomen384. Ook moet de lidstaat de asielzoekers inlichten over hun rechten en plichten. Ze krijgen toegang tot een juridisch adviseur en, indien nodig, een tolk385. Indien bootvluchtelingen een asielverzoek indienen aan de grens of in de transitzone van een lidstaat, moet aan deze persoon de toestemming worden gegeven om tijdens de asielprocedure aan de grens of in de transitzone te verblijven. Wanneer echter geen beslissing door de bevoegde 379

Art. 2(e) Richtlijn 2011/95/EU. J. COPPENS, De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 54. 381 Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking), P.B. L 180/60 van 29 juni 2013. Hierna Richtlijn Asielprocedures genoemd. 382 Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, P.B. L 326/13 van 13 december 2005. 383 Art. 3(1) Richtlijn Asielprocedures. 384 Art. 9 Richtlijn Asielprocedures. 385 Art. 8 Richtlijn Asielprocedures. 380

88

autoriteit werd genomen binnen de vier weken, krijgt de bootvluchteling toegang tot het grondgebied van de lidstaat zodat de asielprocedure daar kan worden voortgezet386. Deze Richtlijn Asielprocedures is dus van uitermate groot belang voor bootvluchtelingen! Door deze richtlijn hebben bootvluchtelingen die zich aan de grens of in de territoriale zee van een lidstaat bevinden namelijk op bepaalde vlakken dezelfde rechten als asielzoekers die zich reeds op het grondgebied van de lidstaat bevinden.

Niettegenstaande deze Richtlijn Asielprocedures in theorie een goede bescherming biedt aan bootvluchtelingen, ziet de praktijk er vaak minder rooskleurig uit. Europese lidstaten die gelegen zijn in het Middellandse Zeegebied (zoals Malta, Spanje en Italië) worden de laatste jaren massaal overspoeld door bootvluchtelingen. Voor deze lidstaten is het dan ook bijna onmogelijk om altijd te voldoen aan alle verplichtingen vervat in de Richtlijn Asielprocedures. Zo is het allesbehalve evident voor deze staten om een beslissing binnen de vier weken te nemen omtrent elk individueel asielverzoek. Door het huidige gebrek aan burden-sharing in de Europese Unie voeren deze staten dan ook een beleid met betrekking tot de massale toestroom bootvluchtelingen dat vaak indruist tegen fundamentele rechten. Zo zijn er verschillende gevallen bekend waar bootvluchtelingen door deze lidstaten onmiddellijk de zee terug op worden gestuurd, zonder dat ze de kans krijgen om een asielaanvraag in te dienen387.

89. In geval van een massale toestroom van bootvluchtelingen in een bepaalde lidstaat kan eventueel het verlenen van een tijdelijke bescherming een oplossing zijn. Hierover stelde de Raad in 2001 richtlijn 2001/55/EG op betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen388. Deze ‘tijdelijke bescherming’ heeft drie belangrijke kenmerken: het is uitzonderlijk, onmiddellijk en tijdelijk. Het is uitzonderlijk omdat het enkel kan toegepast worden als er een massale toestroom van ontheemden uit derde landen plaatsvindt. In dit geval kan tijdelijke bescherming geboden worden om zo de ineenstorting van het asielsysteem te voorkomen. Bovendien vindt tijdelijke 386

Art. 43(2) Richtlijn Asielprocedures. Zie infra randnr. 103. 388 Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, P.B. L 212/12 van 7 augustus 2001. 387

89

bescherming ook onmiddellijk plaats. De procedure voor tijdelijke bescherming is veel sneller dan de gewone asielprocedure. Niettemin geldt deze soort bescherming maar voor een beperkte periode389. Wel moet de nadruk gelegd worden op het feit dat deze tijdelijke bescherming enkel geldt in het geval van massavluchtelingen en niet voor bootvluchtelingen in het algemeen, zodat deze regeling slechts in uitzonderlijke gevallen een eventuele oplossing kan bieden. Deze regeling van tijdelijke bescherming is echter allesbehalve vrij van kritiek. Het grootste probleem van richtlijn 2001/55/EG is namelijk de relatie tussen tijdelijke bescherming en het verkrijgen van de vluchtelingenstatus. De richtlijn kent aan personen die onder een tijdelijke bescherming vallen een aantal rechten toe, maar deze zijn een stuk minder verregaand dan deze waar erkende vluchtelingen zich op kunnen beroepen390. Zo kan gedacht worden aan een geval waarbij een grote groep bootvluchtelingen, die normaal gezien allemaal recht hebben op de vluchtelingenstatus, aankomen bij een lidstaat. Indien deze lidstaat dan besluit om deze bootvluchtelingen, in plaats van de vluchtelingenstatus, tijdelijke bescherming te verlenen, dan zijn deze personen in principe slechter af.

Welke EU-lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag kan teruggevonden worden in de Dublin-verordening. Dit wordt verder verduidelijkt onder het deel ‘Schengenruimte’391.

389

O. SIDORENKO, The common European asylum system. Background, current state of affairs, future direction, Den Haag, TMC Asser Press, 2007, 111. 390 M. GONDEK, “The emerging European asylum law: between protection and rejection” in H. SCHNEIDER (ed.), Migration, integration and citizenship. A challenge for Europe’s future. Volume II: the position of third country nationals in Europe, Maastricht, Forum Maastricht, 2005, 210-212. 391 Zie infra randnr. 95 e.v.

90

5.4. Schengenruimte 5.4.1. Inleiding 90. Zoals algemeeen geweten geldt binnen de EU het principe van de vrije markt392. Hierdoor is er binnen de EU een vrij verkeer van personen. De oorsprong van dit principe ligt in een akkoord tussen vijf initiatiefnemende landen. Op 14 juni 1985 werd het eerste akkoord tussen België, Nederland, Frankrijk, Duitsland en Luxemburg ondertekend. Vervolgens werd op 19 juni 1990 de Schengenovereenkomst ondertekend393. Deze overeenkomst werd in 1995 van kracht. Dankzij deze Schengenovereenkomst konden de binnengrenzen tussen de overeenkomstsluitende lidstaten worden afgeschaft en kon er één enkele buitengrens worden gecreëerd. Aan deze buitengrens konden dan de controles bij de binnenkomst in de Schengenruimte volgens identieke procedures worden uitgevoerd. Ook werden hierbij gemeenschappelijke voorschriften vastgesteld inzake visa, asielrecht en controle bij de buitengrenzen zodat het vrij verkeer van personen binnen de Schengenruimte niet ten koste van de openbare orde zou gaan394.

Om vrijheid en veiligheid met elkaar in overeenstemming te brengen werden er naast dit vrije verkeer van personen zogenaamde ‘compenserende’ maatregelen ingevoerd. Het doel hiervan was de samenwerking en de coördinatie tussen de politiediensten en de justitiële autoriteiten te verbeteren om de binnenlandse veiligheid van de lidstaten te behouden, en met name om de georganiseerde misdaad te bestrijden. In het kader hiervan is het Schengeninformatiesysteem (SIS) ingevoerd. Het SIS is een geavanceerde databank waarmee de verantwoordelijke autoriteiten van de Schengenlanden gegevens over bepaalde categorieën personen en goederen kunnen uitwisselen395.

392

E. GUILD en D. BIGO, “The Transformation of European Border Controls” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 262. 393 Het Schengenacquis – Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Schengen, 19 juni 1990, P.B. L. 239/19 van 22 september 2000. 394 “Schengenruimte en Schengensamenwerking”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrati on/l33020_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). 395 “Schengenruimte en Schengensamenwerking”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrati on/l33020_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014).

91

Geleidelijk aan heeft deze Schengenruimte zich uitgebreid tot vrijwel alle EU-lidstaten. Zo heeft Italië de akkoorden op 27 november 1990 ondertekend, Spanje en Portugal op 25 juni 1991, Griekenland op 6 november 1992, Oostenrijk op 28 april 1995 en Denemarken, Finland en Zweden op 19 december 1997. Tsjechië, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije traden toe op 21 december 2007. Bulgarije, Cyprus en Roemenië zijn nog geen lid van de Schengenruimte. Kroatië, dat op 1 juli 2013 toetrad tot de Europese Unie, zal waarschijnlijk vanaf 2015 deel uitmaken van de Schengenruimte. Ook vier landen die geen lid zijn van de EU maken deel uit van de Schengenruimte: IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Dit brengt het totale aantal op 26 Schengenlanden396.

91. Het Schengenacquis heeft al geruime tijd te lijden onder zware kritiek. Mensenrechtenorganisaties stellen dat het één van de bouwstenen is van wat ‘Fort Europa’ genoemd wordt waarbij bepaalde groepen mensen worden uitgesloten. Ze zeggen dat deze strenge Europese wetgeving illegale migratie en mensensmokkel in de hand werkt. Doordat het zo moeilijk is voor vreemdelingen om Europa binnen te komen, zoeken deze hiervoor vaak hulp bij smokkelaars en zijn ze bereid om grote risico’s te nemen. Hierbij wordt verwezen naar talloze incidenten waarbij bootvluchtelingen met primitieve bootjes Europa proberen te bereiken en soms op gruwelijke manier het leven laten door verdrinking, verstikking of ontbering397.

396

“Schengenlanden”, http://www.europa-nu.nl/id/vh7tltw4kdtf/schengenlanden (geraadpleegd op 7 april 2014). Zie o.a. “Fortress Europe: How the EU Turns Its Back on Refugees”, Der Spiegel, 9 oktober 2013, http://www.spiegel.de/international/europe/asylum-policy-and-treatment-of-refugees-in-the-european-union-a926939.html (geraadpleegd op 18 april 2014) en “The refugee challenge: can you break into Fortress Europe?”, The Guardian, 14 januari 2014, http://www.theguardian.com/global-development/nginteractive/2014/jan/refugee-choices-interactive (geraadpleegd op 18 april 2014). 397

92

5.4.2. Evolutie Schengenruimte en Schengengrenscode 92. Door een aan het Verdrag van Amsterdam gehecht protocol kon het Schengenacquis in het rechskader van de EU opgenomen worden. Sindsdien sluit de Schengenruimte aan bij het juridisch en institutioneel kader van de EU. Bijgevolg is zij aan een parlementaire en gerechtelijke controle onderworpen en wordt het hoofddoel van een vrij verkeer van personen volledig verwezenlijkt. De burgers hebben rechtsmiddelen ter beschikking staan wanneer ze vinden dat hun rechten in gevaar worden gebracht398. Een belangrijke evolutie in de Schengenruimte is dat het Schengeninformatiesysteem van de tweed generatie (SIS II) in werking is getreden. Dit was noodzakelijk aangezien SIS niet over voldoende capaciteit beschikte om te kunnen functioneren met meer dan vijftien landen. Hiervoor vaardigde in 2006 het Europees Parlement en de Raad een verordening uit betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie399. Deze verordening is echter pas van toepassing sinds 9 april 2013 krachtens een Besluit van 7 maart 2013 van de Raad 400. SIS II is een grootschalig informatiesysteem met signaleringen van personen en voorwerpen. Het wordt in de hele Schengenruimte gebruikt door grenswachten, douaneambtenaren, visumautoriteiten en wetshandhavingsinstanties om een hoge mate van veiligheid te waarborgen.

93. Aangezien de Schengenovereenkomst de binnengrenzen tussen de Schengenlanden heeft afgeschaft, is uiteraard het belang van de buitengrenzen toegenomen. Reeds gaf het Programma van Tampere van 1999 aan dat het beheer van de buitengrenzen één van de hoekstenen is van een geleidelijke ontwikkeling van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Naar aanleiding van de Europese Raad van Laken stelde de Commissie in 2002 een mededeling op die stelde dat gestreefd moet worden naar een geïntegreerd beleid van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie 401. Deze 398

“Schengenruimte en Schengensamenwerking”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrati on/l33020_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). 399 Verordening 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II), P.B. L. 381/4 van 28 december 2006. 400 Besluit 2013/158/EU van de Raad van 7 maart 2013 tot vaststelling van de datum van toepassing van Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesyteem van de tweede generatie (SIS II), P.B. L. 87/10 van 27 maart 2013. 401 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie van 7 mei 2002, COM(2002) 233 def.

93

mededeling legde een aantal prioriteiten vast waarbij bijzondere aandacht werd besteed aan een gemeenschappelijk wetgevingscorpus en praktische samenwerking en solidariteit tussen de lidstaten. Deze doelstelling werd onder meer gehaald met de inwerkingtreding van de Schengengrenscode.

Deze

Schengengrenscode

werd

ingevoerd

door

Verordening

2006/562/EG402. Opgemerkt moet worden dat deze Schengengrenscode recent nog gewijzigd is door Verordening 610/2013/EU403. De Schengengrenscode zorgde voor de herschikking van het bestaande acquis op het gebied van personencontroles aan de grens. Zij beoogde het consolideren en ontwikkelen van de ‘wetgevingskant’ van het beleid betreffende een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen door het uitwerken van regels betreffende de overschrijding van de buitengrenzen404. Het is van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt. Met betrekking tot bootvluchtelingen zijn het uiteraard vooral de bepalingen omtrent de buitengrenzen die van belang zijn. De buitengrenzen worden in de Schengengrenscode alst volgt gedefinieerd: “De landgrenzen, met inbegrip van de rivier- en meergrenzen, de zeegrenzen alsmede hun lucht-, rivier-, zee- en meerhavens, voorzover zij geen binnengrenzen zijn.405” Deze buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan deze posten zijn doorgangen voor de uitvoering van de controles op personen voorzien406. De controles kunnen worden versoepeld in buitengewone en onvoorziene omstandigheden. Niettegenstaande moet eenieder aan een minimale controle worden onderworpen en dit tot vaststelling van de identiteit op basis van de getoonde documenten. Er wordt een eenvoudig en snel onderzoek verricht naar de geldigheid van het document en naar eventuele tekenen van namaak of vervalsing407. Onderdanen van derde landen (waaronder dus ook bootvluchtelingen) worden aan een meer grondige controle onderworpen die de verificatie van de voorwaarden voor toegang, alsmede eventueel van de

402

Verordening 562/2006/ van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), P.B. L. 105/1 van 13 april 2006. 403 Verordening 610/2013/EU van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, Verordeningen (EG) nr. 1683/95 en (EG) nr. 539/2001 van de Raad en Verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad, P.B. L 180/96 van 29 juni 2013. Hierna Schengengrenscode genoemd. 404 “Schengengrenscode”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrati on/l14514_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). 405 Art. 2 Schengengrenscode. 406 Art. 4 Schengengrenscode. 407 Art. 7 Schengengrenscode.

94

verblijfs- en werkvergunning behelst. Wanneer de betrokkene niet aan de voorwaarden voldoet, kan de toegang tot het grondgebied hem, onverminderd de bijzondere bepalingen inzake asielrecht of andere humanitaire redenen, worden geweigerd408. Dit toezicht aan de buitengrenzen wordt door grenswachters uitgeoefend. Belangrijk hierbij is dat deze grenswachters bij de uitvoering van hun taken de menselijke waardigheid volledig moeten eerbiedigen en geen personen op grond van hun geslacht, ras, etnische oorsprong, godsdienst, overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid mogen discrimineren409.

94. Naar aanleiding van de Arabische Lente in 2011 hadden EU-lidstaten in het Middellandse Zeegebied echter te lijden onder een gigantische toestroom van bootvluchtelingen aan hun grenzen410. Als gevolg hiervan schortten Italië en Frankrijk in die periode de Schengenovereenkomst eenzijdig op en sloten ze hun binnengrenzen411. Deze gebeurtenissen toonden aan dat de Schengenruimte, het grondgebied van de EU waarbinnen personen zich vrij kunnen verplaatsen, beter moet worden uitgerust voor uitzonderlijke situaties412. Om hieraan tegemoet te komen vaardigden het Europees Parlement en de Raad in 2011 een voorstel tot verordening uit om grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden terug mogelijk te maken om zo de Schengengrenscode te wijzigen413. Dit voorstel was gebaseerd op een mededeling van de Commissie betreffende de versterking van de Schengenruimte zonder toezicht aan de binnengrenzen414. Na lang beraad is dit voorstel uiteindelijk aangenomen op 7 oktober 2013 tijdens de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken415.

Hierdoor

kunnen

EU-lidstaten

terug

binnengrenscontroles

invoeren

bij

uitzonderlijke omstandigheden. Een enorme toestroom aan bootvluchtelingen kan hieronder begrepen worden. Dit mag dan voor ten hoogste zes maanden. Die periode mag echter, indien 408

Art. 5 Schengengrenscode. Art. 6 Schengengrenscode. 410 Zie supra randnr. 79. 411 J. HOEVENAARS en F. GOUDAPPEL, “Het wantrouwen van Schengen”, Internationale Spectator 2013, 24. 412 “Versterking van de Schengenruimte”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigrati on/jl0065_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). 413 Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 teneinde te voorzien in gemeenschappelijke regels inzake de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden, COM (2011) 560 def. 414 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over Schengengovernance – versterking van de ruimte zonder toezicht aan de binnengrenzen van 16 september 2011, COM (2011) 561 def. 415 Verordening 1015/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 teneinde te voorzien in gemeenschappelijke regels inzake de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden, P.B. L. 295/1 van 6 november 2013. 409

95

de uitzonderlijke omstandighouden aanhouden, ten hoogste driemaal met een bijkomende periode van ten hoogste zes maanden worden verlengd416. Deze periode kan in totaal dus maximaal 24 maanden ofwel 2 jaar bedragen, als de betrokken staat van mening is dat hij wordt bedreigd door een enorme toestroom aan bootvluchtelingen417.

5.4.3. Dublin-verordening: ontstaan en evolutie 95. Eén van de belangrijkste maatregelen die Schengenlanden hebben genomen is de vastlegging van bepalingen omtrent de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielaanvragen. Dit werd vastgelegd in de Overeenkomst van Dublin418. Dit verdrag had als doel ervoor te zorgen dat elke asielaanvraag slechts in één land moest worden behandeld. Dit was het land dat het vereiste visum had verleend of, bij gebreke daarvan, het land van eerste binnenkomst.

De tenuitvoerlegging van deze Overeenkomst van Dublin liep echter niet gesmeerd. Om dit te verhelpen werd in het kader van de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid in 2003 een nieuwe Dublin II-Verordening opgesteld door de Raad419. Deze Dublin II-verordening bevat een hiërarchische lijst van criteria om te bepalen welke EUlidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek ingediend in een lidstaat door een onderdaan van een derde land420. Het doel van deze verordening was om ‘forumshopping’ te voorkomen421. De criteria moeten toegepast worden in de volgorde zoals ze uiteengezet zijn in de verordening422. Het meest bekende criterium is dat van het land waar de asielzoeker illegaal de Europese Unie is binnengekomen423. Deze Dublin II-Verordening werd dan ook als ongunstig beschouwd voor de EU-lidstaten in het Middellandse Zeegebied 416

Art. 26 Verordening 1015/2013/EU. “Rommelen met de Schengenruimte”, Press Europ, 10 juni 2013, http://www.presseurop.eu/nl/content/article/3863911-rommelen-met-de-schengenruimte (geraadpleegd op 7 april 2014). 418 Overeenkomst van 16 juni 1990 betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend (Dublin), P.B. C. 254/1 van 19 augustus 1997. 419 Verordening 343/2003/EG van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, P.B. L. 50/1 van 25 februari 2003. Hierna Dublin II-Verordening genoemd. 420 L. LAVRYSEN, “European Asylum Law and the ECHR: An Uneasy Coexistence”, Gottingen Journal of International Law 2012, 219. 421 H. BATTJES, European Asylum Law and International Law, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, 27. 422 Art. 5 §1 Dublin II-Verordening. 423 Art. 10 §1 Dublin II-Verordening. 417

96

aangezien de lidstaat die verantwoordelijk is voor het asielverzoek, die staat zal zijn via welke de asielzoeker de Europese Unie is binnengekomen424. Bij bootvluchtelingen zullen dit dus logischerwijze de EU-staten in het Middellandse Zeegebied zijn. Er werd dan ook opgeroepen om de Dublin II-Verordening te wijzigen omdat dit een belangrijke stap zou zijn naar het stoppen van schendingen van de mensenrechten, aangezien hierdoor de last van migratie op EU-staten in het Middellandse Zeegebied zou verminderen425!

96. In juni 2013 vaardigden het Europees Parlement en de Raad dan ook een nieuwe verordening uit, die logischerwijze de naam Dublin III-Verordening draagt426. Deze nieuwe verordening is van kracht sinds 1 januari 2014 op nieuwe asielaanvragen en alle nieuwe overname- of terugnameverzoeken van lopende procedures. De verordening is van toepassing op alle EU-lidstaten en op grond van aparte verdragen ook op Noorwegen, IJsland en Zwitserland. Niettegenstaande zij volgens de preambule niet van toepassing is op Denemarken, heeft dit land door middel van een verdrag zich toch aan de verordening aangesloten427. Deze nieuwe Dublin III-Verordening verschilt echter niet veel van de vorige, zodat deze verordening ook als ongunstig beschouwd wordt voor de EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied. Ook nu wordt het principe van solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten niet toegepast. Krachtens de Dublin IIIVerordening blijft het land langs waar de asielzoeker de Europese Unie binnenkomt immers meestal verantwoordelijk voor de behandeling van de asielaanvraag. Hierdoor neemt de druk op de lidstaten gelegen aan de buitengrenzen steeds meer toe. Hoewel deze verordening allesbehalve lang geleden in werking is getreden, wordt nu dan ook reeds geopperd om deze verordening opnieuw te herzien. Deze herziening moet fundamenteel zijn, zodat de lidstaten in staat zouden zijn om asielaanvragen te behandelen ongeacht het land waar de asielzoeker de EU is binnengekomen. De huidige verordening wordt immers beschouwd als een ernstige beperking van het recht om asiel aan te vragen en in strijd met het doel van gedeelde

424

J. COPPENS, “The essential role of Malta in drafting the new regional agreement on migrants at sea in the Mediterranean basin”, Journal of Maritime Law and Commerce 2013, 94. 425 N. DE BLOUW, “Drowning Policies: A Proposal to Modify the Dublin Agreement and Reduce Human Rights Abuses in the Mediterranean”, California Western International Law Journal 2010, 368. 426 Verordening 604/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking), P.B. L. 180/31 van 29 juni 2013. 427 “Introductie – Dublinverordening”, https://www.vluchtelingenwerk.nl/vluchtweb-webpagina/introductiedublinverordening-versie-13-05-2014 (geraadpleegd op 8 april 2014).

97

verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. De Dublin III-Verordening legt te veel druk en last op de schouders van de lidstaten aan de buitengrenzen en is één van de belangrijkste oorzaken die leiden tot onaanvaardbare condities voor bootvluchtelingen in deze landen. Het is dan ook van zeer groot belang dat deze verordening in de nabije toekomst grondig wordt gewijzigd! Bij een herziening zouden de vrije keuze van de asielzoeker, een billijke spreiding van asielzoekers

over

de

lidstaten

en

een

gelijke,

hoogstaande

kwaliteit

van

de

beschermingsprocedure in alle lidstaten de leidende principes moeten zijn428.

5.5. Het non-refoulement principe 5.5.1. Vindplaatsen in het Europees recht 97. Eerst en vooral kan het verbod op refoulement impliciet teruggevonden worden in het EVRM429. Artikel 3 EVRM bevat namelijk een verbod op foltering: “Niemand mag onderworpen worden aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.” Niettegenstaande er hier dus niet rechtstreeks verwezen wordt naar het verbod op refoulement, wijst dit artikel, door het verbod op folteringen of onmenselijke en vernederende behandelingen of bestraffingen, toch op de plicht van de verdragstaten om geen personen terug te sturen naar een plaats waar hun leven of vrijheid wordt bedreigd430. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) besliste bovendien in de zaak Chahal t. Verenigd Koninkrijk dat de bescherming die artikel 3 EVRM biedt, ruimer is dan de bescherming dat artikels 32 en 33 Vluchtelingenverdrag bieden431. Artikel 3 EVRM is namelijk niet enkel van toepassing op vluchtelingen in het kader van het Vluchtelingenverdrag, maar op alle personen die foltering en dergelijke vrezen. Er zijn bovendien ook geen uitzonderingen aan verbonden. Ook moet de persoon in kwestie geen onderdaan zijn van een verdragspartij.

98. Het verbod op refoulement wordt ook expliciet in Europese rechtsbronnen vermeld. Zo stelt de Richtlijn Asielprocedures: 428

“Een Solidair Europees Asielbeleid”, http://www.bartstaes.eu/een-solidair-europees-asielbeleid/ (geraadpleegd op 8 april 2014). 429 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 4 november 1950, P.B. C 364 van 18 december 2000. 430 H. LAMBERT, “Protection against refoulement from Europe: Human rights law comes to the rescue”, ICLQ 1999, 516. 431 EHRM 15 november 1996, Chahal t. Verenigd Koninkrijk, series A, nr. 22, §80.

98

“Een lidstaat kan een verzoeker alleen uitleveren aan een derde land wanneer de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een uitleveringsbesluit niet zal leiden tot direct of indirect refoulement in strijd met de internationale en Unie-verplichtingen van die lidstaat432.” Deze richtlijn bepaalt bovendien wanneer het begrip ‘veilig derde land’ mag toegepast worden door de lidstaten. Dit mag enkel wanneer de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt in het betrokken derde land overeenkomstig de volgende beginselen zal worden behandeld: (a) het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging (b) er bestaat geen risico op ernstige schade in de zin van Richtlijn 2011/95/EU (c) het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Verdrag van Genève wordt nageleefd (d) het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationaal recht, wordt nageleefd en (e) de mogelijkheid bestaat om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, indien hij als vluchteling wordt erkend, bescherming te ontvangen overeenkomstig het Verdrag van Genève433. Daarboven komt nog dat voor elke individuele asielzoeker moet nagegaan worden of het land in kwestie beschouwd kan worden als een veilig derde land434.

99. Niettegenstaande in Europese regelgeving duidelijk het verbod op refoulement kan teruggevonden worden, schenden helaas Europese staten te vaak dit verbod. Dit was onder andere het geval in de Almirante Juan de Borbón-zaak van 2011435. Hier wilden Spanje, Italië en Malta geen ontscheping toestaan van de geredde bootvluchtelingen op hun grondgebied. Uiteindelijk werden de bootvluchtelingen overgebracht naar Tunesië. Aangezien sommige van de bootvluchtelingen echter van Tunesiche afkomst waren en gelet op de politieke situatie in dat land destijds, kon dit beschouwd worden als een schending van het non-refoulement principe. Ook zeer recent werd het non-refoulement principe geschonden door een Europese staat, namelijk Griekenland. In januari 2014 lieten 12 bootvluchtelingen het leven nabij het eiland Farmakonisi, dat op de maritieme grens ligt tussen Griekenland en Turkije. Bootvluchtelingen die de ramp overleefden, verklaarden nadien dat Griekenland het non-refoulement principe 432

Art. 9(3) Richtlijn Asielprocedures. Art. 38(1) Richtlijn Asielprocedures. 434 Art3 38(2) Richtlijn Asielprocedures. 435 Zie supra randnr. 72. 433

99

hadden geschonden. De Griekse Kustwacht sleepte het schip met bootvluchtelingen naar Turkse territoriale wateren en weigerden de bootvluchtelingen te redden wanneer ze in de zee vielen436.

5.5.2. Draagwijdte non-refoulement principe 100. Zoals reeds eerder besproken, lijdt het geen twijfel dat het non-refoulement principe van toepassing is op alle asielzoekers en vluchtelingen die zich reeds op het territorium van een staat bevinden. Of dit echter ook geldt voor bootvluchtelingen die zich aan de grens van een staat bevinden, was tot voor kort

al veel minder duidelijk. Op de vraag of het non-

refoulement principe überhaupt van toepassing is op de volle zee, kon al niemand antwoord geven437. Deze onduidelijkheden werden in 2012 weggewerkt door een arrest van het EHRM, dat zich moest uitspreken over de al dan niet extraterritoriale werking van het verbod op refoulement.

5.5.2.1. De Hirsi-zaak 101. De extraterritoriale werking van het non-refoulement principe werd bevestigd in het arrest Hirsi Jamaa e.a. t. Italië van 23 februari 2012438. De verzoekers in deze zaak waren 11 Somaliërs en 13 Eritreërs, die deel uitmaakten van een groep van ongeveer 200 bootvluchtelingen, die vanuit Libië vertrokken met als doel de Italiaanse kust te bereiken. Nadat ze echter werden opgemerkt op volle zee door schepen van de Italiaanse Inkomsten Politie (Guardia di finanza) en de Kustwacht, werden de bootvluchtelingen overgebracht aan boord van Italiaanse militaire schepen die daarna terugkeerden naar Tripoli, zonder dat de bootvluchtelingen de kans werden gegeven om een asielverzoek in te dienen. Deze terugkeer werd uitgevoerd op basis van een bilaterale overeenkomst tussen Italië en Libië. De verzoekers baseerden zich op artikel 3 EVRM om te stellen dat de beslissing van de Italiaanse autoriteiten om de schepen op volle zee te onderscheppen, en de bootvluchtelingen meteen terug te sturen naar Libië, hen hadden blootgesteld aan het risico op mishandeling aldaar, alsook aan de ernstige bedreiging om te worden teruggestuurd naar hun land van herkomst (Somalië en Eritrea) waar ze ook te maken konden krijgen met mishandeling. 436

“Inquiry calls after migrants die under tow in Greece”, BBC News, 22 januari 2014, http://www.bbc.com/news/world-europe-25843559 (geraadpleegd op 16 april 2014). 437 Zie supra randnr. 56. 438 EHRM 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië.

100

102. Hoewel het Hof bevestigde dat handelingen uitgevoerd door de lidstaten buiten hun territorium of handelingen die gevolgen hebben buiten hun territorium, slechts in uitzonderlijke gevallen onder de jurisdictie van deze staten vallen, oordeelde het Hof hier toch dat er een schending van artikel 3 EVRM was omdat de verzoekers waren blootgesteld aan (1) het risico van mishandeling in Libië en (2) het risico van repatriëring naar Somalië of Eritrea. Het Hof was namelijk van mening dat de bootvluchtelingen onder de jurisdictie van Italië waren gevallen omdat deze personen, vanaf het moment dat ze aan boord gingen van de Italiaanse oorlogsschepen op volle zee totdat ze werden overgedragen aan de Libische autoriteiten, onder de voortdurende en exclusieve de jure en de facto controle van de Italiaanse autoriteiten stonden439. Reeds in 2004 stelde het Hof in de zaak Issa t. Turkije dat de effectieve controle uitgeoefend door een staat over personen tot rechtsbevoegdheid van die staat kan leiden440: “A State may also be held accountable for violations of the Convention rights and freedoms of persons who are in the territory of another State but who are found to be under the former State’s authority and control through its agents operating – whether lawfully or unlawfully – in the latter State.441”

103. Daarnaast stelde het Hof dat de overdracht van de bootvluchtelingen aan Libië werd gedaan zonder enig voorafgaand onderzoek van elke individuele situatie, en er dus bijgevolg sprake was van een vorm van collectieve uitzetting in strijd met artikel 4 van het Protocol nr. 4 EVRM442. Italië voerde aan dat geen van de bootvluchtelingen daadwerkelijk internationale bescherming had gevraagd aan boord van de militaire schepen. Desondanks was het Hof van oordeel dat de nationale autoriteiten, wanneer geconfronteerd met een situatie waarin de mensenrechten systematisch worden geschonden, de verplichting hebben om uit te zoeken aan welke behandeling de bootvluchtelingen zouden worden blootgesteld na hun terugkeer443. Zo lijkt het er op dat er nu een schending van het EVRM zal zijn in geval van een gedwongen terugkeer naar een plaats waar men behandeld wordt in strijd met artikel 3, zolang het risico

439

EHRM 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië, §70. A. KLUG en T. HOWE, “The Concept of State Jurisdiction and the Applicability of the Non-refoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures” in R. B ARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 84. 441 EHRM 16 november 2004, Issa t. Turkije, §71. 442 L. LAVRYSEN, “Italië schendt mensenrechten van migranten op de Middellandse Zee”, Juristenkrant 2012, 2. 443 EHRM 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië, §133. 440

101

van een dergelijke behandeling ‘voldoende reëel en waarschijnlijk’ is 444, en staat dit los van het feit of de bootvluchtelingen dit risico al dan niet hebben gemeld aan de deporterende autoriteiten, indien deze autoriteiten op de hoogte hadden moeten zijn van dit risico445.

5.5.2.2 Resterende vragen 104. Door dit arrest heeft het EHRM dus duidelijk gemaakt dat aan het non-refoulement principe een extraterritoriale werking moet toegekend worden. Toch blijven er na dit arrest van het Hof nog enkele lacunes bestaan en zijn er nog steeds enkele problemen die onopgelost blijven. In de Hirsi-zaak werden de bootvluchtelingen namelijk op een militair schip gebracht. De gebeurtenissen vonden volledig plaats aan boord van Italiaanse strijdkrachten, waarvan de bemanning uitsluitend bestond uit Italiaanse militairen. Maar wat als deze bootvluchtelingen zouden zijn gered door een buitenlands koopvaardijschip op volle zee binnen het Italiaanse SRR? En wat als Italië dan zou hebben geadviseerd aan het koopvaardijschip om de bootvluchtelingen te ontschepen in Libië, aangezien Libië en Italië een bilaterale overeenkomst hebben? Volgens het internationaal zeerecht zou dit niet mogelijk zijn, aangezien de bootvluchtelingen gevonden werden in de Italiaanse SRR op volle zee en Italië bijgevolg verantwoordelijk zou zijn om de kapitein te helpen bij het vinden van een veilige plaats. Zou echter de ontscheping in Libië worden toegestaan door het EHRM, aangezien er in dit geval dan geen effectieve controle was van Italië over het buitenlands schip? Inderdaad, in dit geval zouden de bootvluchtelingen niet overgebracht zijn op Italiaanse oorlogsschepen, hoewel het uiteindelijke resultaat hetzelfde zou zijn446.

105. Dat deze lacune in de praktijk voor problemen blijft zorgen, bewijst de recente Salamiszaak. Begin augustus 2013 vroegen de Italiaanse autoriteiten aan twee koopvaardijschepen, de Libische olietanker Salamis en het Turkse vrachtschip Adakent, om van hun koers af te wijken om twee groepen bootvluchtelingen in nood voor de Libische kust te redden. Nadat de bootvluchtelingen aan boord waren gebracht van deze schepen, beval de Italiaanse 444

EHRM 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië, §136. J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 199. 446 J. COPPENS, “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. H AECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 200. 445

102

autoriteiten deze schepen om de bootvluchtelingen te brengen naar Libië, omdat ze vertrokken waren vanuit dit land. De Italiaanse autoriteiten oefenden hier dus geen effectieve controle uit over deze bootvluchtelingen, omdat deze op geen enkel moment aan boord van een Italiaans militair schip waren gebracht. Het schip Adakent ging akkoord en droeg 96 bootvluchtelingen over aan Libië. Het schip Salamis weigerde echter. De Salamis vaarde door naar Malta, de oorspronkelijke bestemming van het schip voor de redding van de bootvluchtelingen. Ook Malta was niet genegen om deze bootvluchtelingen op te vangen op zijn grondgebied en beval de Salamis eveneens om deze bootvluchtelingen te brengen naar Libië. Aangezien een groot deel van de 102 geredde bootvluchtelingen aan boord van het schip Eritreërs en Somaliërs waren, was het duidelijk dat velen van hen asielzoeker waren en de kapitein bijgevolg terecht de bevelen van de Italiaanse en Maltese autoriteiten naast zich neerlegde. Gedurende enkele dagen onderhandelden Malta en Italië vooraleer laatstgenoemde uiteindelijk ermee instemde om de bootvluchtelingen te ontschepen op Italiaans grondgebied447. Hoewel er uiteindelijk dus toch een oplossing uit de bus kwam voor de bootvluchtelingen aan boord van het schip Salamis, valt het ten zeerste te betreuren dat het schip Adakent wel het bevel van Italië opvolgde om de bootvluchtelingen over te dragen aan Libië. Het valt te betreuren dat EU-lidstaten, door een lacune in de Europese regelgeving en rechtspraak, nog steeds aan het verbod op refoulement proberen te ontsnappen. Dit doen ze door de ‘effectieve controle-theorie’448, zoals bepaald in de Hirsi-zaak van het EHRM449, te omzeilen. In de praktijk proberen lidstaten, zoals Malta en Italië, namelijk ervoor te zorgen dat buitenlandse koopvaardijschepen bootvluchtelingen in nood op zee redden, waarna de nationale autoriteiten deze koopvaardijschepen vragen om de geredde bootvluchtelingen terug te brengen naar het land van herkomst of een derde land. Hierdoor hebben de nationale autoriteiten op geen enkel moment effectieve controle over de bootvluchtelingen gehad, en is het onduidelijk of het non-refoulement principe hier wel van toepassing is. Het zou niet mogen dat EU-lidstaten zich hierdoor kunnen onttrekken aan hun internationale verplichtingen. De EU zou dan ook in de zeer nabije toekomst duidelijkheid moeten scheppen en Europese regeling uitvaardigen hieromtrent, om ervoor te zorgen dat dit in de toekomst niet meer mogelijk is! 447

“Was the captain of the Salamis right?”, Malta Today, 13 augustus 2013, http://www.maltatoday.com.mt/news/national/29041/was-the-captain-of-the-salamis-right20130812#.U2jC7J1CSHu (geraadpleegd op 19 november 2013). 448 B. MILTNER, “Human Security and Protection from Refoulement in the Maritime Context” in A. EDWARDS en C. FERSTMAN (eds.), Human Security and Non-citizens: Law, Policy and International Affairs, Cambrigde, Cambrigde University Press, 2010, 204-208. 449 Zie supra randnr. 102.

103

Hoofdstuk 6: Specifieke EU-initiatieven omtrent bootvluchtelingen 6.1. Frontex 6.1.1. Ontstaan Frontex 106. De oprichting van Frontex (Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de Europese Unie) is ongetwijfeld het belangrijkste initiatief van de EU om de problematiek betreffende bootvluchtelingen aan te pakken450. Frontex is volledig operationeel sinds 2005 en heeft zijn hoofdkantoor in Warschau451. Belangrijk om te weten is dat niet enkel de lidstaten van de EU deelnemen aan de werking van Frontex. Ook vier landen die behoren tot de Schengenruimte traden als participerende landen toe tot Frontex, namelijk IJsland en Noorwegen in 2007452 en Zwitserland en Liechtenstein in 2010453. De Frontex-verordening werd later nog gewijzigd door verordening 863/2007, die een mechanisme vaststelde voor de oprichting van Rapid Border Intervention Teams (RABIT)454 en door verordening 1168/2011455. Het concept van Europees grensbeheer evolueert onder invloed van een snel wijzigende regelgeving waarbij verschillende nationale en internationale actoren aangemoedigd worden multidisciplinair en vernieuwend samen te werken. Frontex vormt een hoeksteen in deze samenwerking en in de ondersteunening van de

450

Verordening 2007/2004/EG van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 349/1 van 25 november 2004. Hierna Frontex-Verordening genoemd. 451 Besluit 2005/358/EG van de Raad van 26 april 2005 tot vaststelling van de vestigingsplaats van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 114/113 van 4 mei 2005. 452 Besluit 2007/511/EG van de Raad van 15 februari 2007 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap, van een regeling tussen de Europese Gemeenschap enerzijds en de Republiek Ijsalnd en het Koninkrijk Noorwegen anderzijds inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 188/1 van 20 juli 2007. 453 Besluit 2010/490/EU van de Raad van 26 juli 2010 betreffende de sluiting, namens de Unie, van de Regeling tussen enerzijds de Europese Gemeenschap en anderzijds de Zwitserse Bondstaat en het Vorstendom Liechtenstein inzake de wijze waarop deze staten worden betrokken bij het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 16/1 van 16 september 2010. 454 Verordening 863/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot instelling van een mechanisme voor de oprichting van snelle-grensinterventieteams en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad wat betreft dat mechanisme en de regeling van de taken en bevoegdheden van uitgezonden functionarissen, P.B. L. 199/30 van 31 juli 2007. 455 Verordening 1168/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie.

104

lidstaten van de Europese Unie456. Dit Europees grensbeheeragentschap moet instaan voor het bevorderen van de coördinatie en de operationele samenwerking van de verschillende lidstaten in het kader van hun bewakingsopdrachten. Het hoofddoel van dit agentschap is om te zorgen voor een hoog, uniform niveau van controle van personen en bewaking aan de buitengrenzen door middel van de totstandbrenging van een geïntegreerd grensbeheer 457. De oprichting ervan was een belangrijke stap naar het bevorderen van de solidariteit tussen de lidstaten op het gebied van effectieve controle en bewaking van de buitengrenzen. 107. Frontex is een EU-organisatie met rechtspersoonlijkheid458 dat zowel operationele459 als budgettaire autonomie heeft460. Het geplande Frontex-budget voor 2014 bedraagt ongeveer 90 miljoen euro. Daarvan gaat 65% naar de financiering van mensen en middelen (schepen, helicopters,

vliegtuigen,

camera’s…)

die

door

lidstaten

ingezet

worden

tijdens

gemeenschappelijke operaties. Aan het eind van 2014 zou het personeelsbestand ongeveer 310 personen moeten bedragen. De aanwezigheid van 80 gedetacheerde nationale experten, vooral in de uitvoerende functies, wijst er echter op dat lidstaten hun greep op de delicate materie van grensbewaking willen behouden461. Het is uitermate belangrijk om in het achterhoofd te houden dat hoewel Frontex een gespecialiseerd en onafhankelijk orgaan is, de verantwoordelijkheid voor de controle en bewaking van de buitengrenzen bij de lidstaten blijft liggen462!

456

D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 77. Overweging (1) van de preambule van de Frontex-Verordening. 458 Art. 2 Frontex-Verordening. 459 Art. 15 Frontex-Verordening. 460 Hoofdstuk IV Frontex-Verordening. 461 D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 79-80. 462 Zie infra randnr. 122. 457

105

6.1.2. Taken Frontex 108. Hoewel Frontex een centrale rol speelt in het immigratiebeleid van de Europese Unie, heeft het geen beleidsvormende taak gekregen463. De taak van Frontex bestaat louter uit het bijstaan van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het communautair beleid inzake het geïntegreerd grensbeheer en de verwijdering van onderdanen van derde landen. In hoofdzaak beschikt Frontex over een zestal belangrijke taken464.

6.1.2.1. Coördinatie van de operationele samenwerking tussen de lidstaten met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen 109. De eerste en wellicht belangrijkste taak die Frontex heeft om het hoofd te kunnen bieden aan de enorme toestroom bootvluchtelingen, is het bijstaan van de lidstaten in het controleren en bewaken van de buitengrenzen, via het coördineren van hun acties ter uitvoering van communautaire maatregelen in verband met het beheer van de buitengrenzen. Bijgevolg bezit Frontex geen monopolie betreffende het beheer van de buitengrenzen en treedt het slechts complementair op door middel van het opzetten van gezamenlijke operaties (joint operations). Een gezamenlijke operatie houdt in dat twee of meer lidstaten operationele activiteiten uitvoeren, mogelijk in samenwerking met Frontex, om de bewaking en controle aan een deel van de buitengrenzen te versterken en derhalve de veiligheid te verhogen 465. De lidstaten kunnen voorstellen indienen voor gezamenlijke operaties. Daarnaast kan Frontex ook zelf, in overleg met de betrokken staten, het initiatief nemen voor het opzetten van een gezamenlijke operatie466. Eerst en vooral wordt een operationeel plan opgesteld op basis van een risicoanalyse. De deelnemende staten zijn volledig betrokken. Vervolgens wordt het project gefinancierd en beheerd door Frontex. Niettegenstaande dat wordt het project altijd geleid door een lidstaat of een Schengenland dat gastheer is van de gezamenlijke operatie467. Belangrijke gezamenlijke operaties waren bijvoorbeeld HERA I en II in de Canarische eilanden, Hermes en Nautilus in het Middellandse Zeegebied en Poseidon in de Egeïsche

463

Overweging (20) van de preambule van de Frontex-Verordening: “De ontwikkeling van het beleid en de wetgeving met betrekking tot de controle en bewaking van de buitengrenzen blijft een taak van de EUinstellingen, met name de Raad”. 464 Art. 2 §1 Frontex-Verordening. 465 Art. 3 Frontex-Verordening. 466 Art. 3 §1 Frontex-Verordening. 467 J. COPPENS, “Migrants in the Mediterranean: Do’s and Don’ts in Maritime Interdiction”, Ocean Development and International Law 2012, 343.

106

Zee468. Frontex zelf stelt dat de meest succesvolle gemeenschappelijke operatie tot op de dag van vandaag Operatie Hera was. Deze operatie was gericht op de doorgang van bootvluchtelingen en de criminele organisaties die hen vervoerden van West-Afrika naar de Canarische Eilanden. Door het afremmen van deze stroom bootvluchtelingen langs deze uiterst gevaarlijke route, stelde Frontex dat zo wellicht duizenden levens werden gered. Niet enkel deze route was echter gevaarlijk. UNHCR verklaarde dat in 2011 meer dan 1500 bootvluchtelingen zijn verdronken of zijn verdwenen in hun poging om de Middellandse Zee over te steken469. Het redden van bootvluchtelingen is echter niet de hoofddoelstelling van deze gezamenlijke Frontex-operaties. Het hoofddoel van grensbewaking is namelijk om onrechtmatige grensoverschrijdingen te voorkomen, grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en maatregelen te nemen tegen bootvluchtelingen die illegaal de grens zijn overgestoken470.

110. Hoewel deze gemeenschappelijke operaties aanzien worden als een belangrijk middel in de strijd tegen de bootvluchtelingenproblematiek, worden ze niet genoeg toereikend geacht in situaties van een enorme toestroom van bootvluchtelingen. Dit komt doordat het daadwerkelijk beheer van de EU-buitengrenzen nog steeds volledig afhankelijk blijft van de wil van de lidstaten om samen te werken en de last gezamenlijk te dragen 471. Indien bijgevolg de lidstaten beslissen om geen middelen ter beschikking te stellen, kunnen de activiteiten van Frontex niet op een optimale manier uitgevoerd worden472. Om dit te verhelpen werd een systeem van Rapid Border Intervention Teams (RABIT of snelle grensinterventieteams) ingevoerd473. De inzet van deze snelle grensinterventieteams kan beschouwd worden als een gezamenlijke operatie. Het grote verschil is dat de besluitvorming hier veel sneller verloopt en

468

D. LUTTERBECK, “Coping with Europe’s boat people. Trends and policy dilemmas in controlling the EU’s Mediterranean borders”, ISPI policy brief 2008, 4. 469 More than 1500 drown or go missing trying to cross the Mediterranean in 2011, UNHCR, 31 januari 2012, http://www.unhcr.org/4f2803949.html (geraadpleegd op 25 april 2014). 470 Verordening 562/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), P.B. L. 105/1 van 13 april 2006. Zie J. COPPENS, “Migrants in the Mediterranean: Do’s and Don’ts in Maritime Interdiction”, Ocean Development and International Law 2012, 343. 471 J. POLLAK en P. SLOMINSKI, “Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex in managing the EU’s external borders”, West European Politics 2009, 906. 472 I. LAITINEN, “Frontex. An Inside View”, Eipascope 2008, 31. 473 Zie infra randnr. 114.

107

dat lidstaten verplicht zijn om hun nationale grenswachten ter beschikking te stellen aan Frontex474. 6.1.2.2. Uitvoeren van risicoanalyses 111. Een tweede taak van Frontex is het uitvoeren van risicoanalyses 475. Op basis van onder meer informatie verkregen van de lidstaten en van de Europese Unie tracht Frontex een duidelijk beeld te krijgen van een bepaalde situatie om ze dan vervolgens te analyseren met de bedoeling veranderingen, risico’s en dreigingen te beoordelen die van invloed kunnen zijn op de veiligheid aan de buitengrenzen. Deze risicoanalyses zijn van zeer groot belang. Ze geven namelijk de mogelijkheid om op een efficiënte wijze te reageren daar waar het nodig is, ofwel door Frontex zelf via de coördinatie van operationele samenwerking, ofwel door de lidstaten via eigen inspanningen op het gebied van het beheer van de buitengrenzen476. Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen algemene en specifieke risicoanalyses477. Algemene risicoanalyses worden aangewend om de risico’s van illegale immigratie met betrekking tot alle buitengrenzen van de Europese Unie te beoordelen. Specifieke risicoanalyses worden dan weer gebruikt om de plaatselijke bijzonderheden van een bepaald deel van de buitengrenzen te beoordelen.

6.1.2.3 Ondersteunen van de lidstaten bij het opleiden van nationale grenswachten 112. Bij de ondersteuning van de lidstaten bij het opleiden van nationale grenswachten, wordt ook de vaststelling van een gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding bedoeld. Ook biedt Frontex vorming aan voor de personen die de nationale grenswachten van de lidstaten moeten opleiden. Hiervoor worden aanvullende cursussen en studiebijeenkomsten voor personeelsleden van de bevoegde nationale diensten georganiseerd. Bovendien is het mogelijk om in samenwerking met de lidstaten opleidingsactiviteiten te organiseren op hun eigen grondgebied478.

474

S. LEONARD, “EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitization through practices”, European Security 2010, 242. 475 Art. 4 Frontex-Verordening. 476 V. CARDOEN, De inzet van Rapid Border Intervention Teams door Frontex in de strijd tegen illegale immigratie, onuitg. masterproef Master in de Rechten, 2011-12, 19. 477 I. LAITINEN, “Frontex and the Border security of the European Union”, European View 2007, 59. 478 Art. 5 Frontex-Verordening.

108

De opleiding van grenswachten harmoniseren is zonder enige twijfel een belangrijke schakel in het efficiënt uitvoeren van de activiteiten van Frontex. De ingezette teamleden zullen dan immers veel beter op elkaar afgestemd zijn.

6.1.2.4. Opvolging van de ontwikkeling op het gebied van onderzoek dat relevant is voor de controle en bewaking van de buitengrenzen 113. Bij deze taak kan het onder meer gaan om onderzoek naar de laatste beschikbare technologieën om bootvluchtelingen op te sporen, en onafhankelijke studies naar de migratiepatronen van bootvluchtelingen. Deze informatie geeft Frontex door aan de Commissie en de Raad. In het begin trad Frontex louter op als een verzamelpunt voor relevante informatie. De laatste jaren echter draagt Frontex ook proactief bij aan de ontwikkeling van onderzoek. Zo onderzocht Frontex bijvoorbeeld de inzetbaarheid van zogenaamde drones (onbemande luchtvaartuigen). Deze drones kunnen eventueel ingezet worden tijdens gemeenschappelijke operaties op zee479.

6.1.2.5. Verlenen van bijstand aan lidstaten in omstandigheden die extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen vergen

114. Lidstaten hebben de mogelijkheid om Frontex bijstand te verzoeken indien ze, bij de nakoming van hun verplichtingen inzake controle en bewaking van de buitengrenzen, worden geconfronteerd met omstandigheden die extra technische en operationele bijstand vergen. Een dergelijke omstandigheid is bijvoorbeeld een enorme toestroom bootvluchtelingen aan een bepaalde buitengrens. Deze bijstand kan bestaan uit ofwel het helpen bij de coördinatie van de aanpak van twee of meer lidstaten betreffende problemen aan de buitengrenzen, ofwel het inzetten van deskundigen om de bevoegde nationale autoriteiten van de betrokken lidstaten voor de passende duur te ondersteunen480. Hieronder moet men ook het mechanise voor de oprichting van snelle grensinterventieteams begrijpen481.

479

Programme of Work 2012, Frontex, 2012, http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2012/frontex_pow_20 12.pdf (geraadpleegd op 26 april 2014). 480 Art. 8 Frontex-Verordening. 481 Verordening 863/2007/EG dat de Frontex-Verordening wijzigde, bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat de extra technische en operationele bijstand dat het agentschap kan verlenen, ook kan bestaan uit het inzetten van Europese grenswachtteams.

109

6.1.2.6. Ondersteunen van de lidstaten bij de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties 115. Onderdanen van derde landen die illegaal in een lidstaat verblijven en geen recht hebben op internationale bescherming, moeten worden teruggestuurd naar hun land van herkomst. Voor de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties geeft Frontex ondersteuning. Frontex heeft de mogelijkheid daarvoor communautaire financiële middelen, die op het gebied van terugkeer beschikbaar zijn, te gebruiken482. Het is dan ook in dit kader dat de Commissie in 2002 een Groenboek over een communautair terugkeerbeleid heeft uitgebracht483. De Commissie heeft in 2005 ook een voorstel ingediend voor een richtlijn inzake

minimumnormen

voor

terugkeerprocedures

en

wederzijdse

erkenning

van

terugkeerbesluiten484. Dit voorstel werd in 2008 omgezet in een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad485. Bovendien heeft de EU met een aantal belangrijke derde landen overnameovereenkomsten gesloten.

6.1.3. Pijnpunten Frontex 6.1.3.1. Schending mensenrechten 116. Hoewel Frontex zonder enige twijfel een zeer grote toegevoegde waarde is in de strijd tegen de problematiek van bootvluchtelingen, is dit agentschap allesbehalve vrij van kritiek. Internationale organisaties hebben reeds meermaals Frontex-operaties bekritiseerd en vragen gesteld betreffende de opsporings- en reddingssituaties tijdens deze operaties. Er wordt gesteld dat Frontex, een EU-organisatie, vaak het internationaal zeerecht en de mensenrechten schendt. Afhankelijk van het beleid van het gastland van een gezamenlijke operatie en praktijken met betrekking tot de maritieme bewaking van de buitengrenzen, kunnen middelen

482

Art. 9 Frontex-Verordening. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven van 14 oktober 2002, COM(2002) 564 def. 484 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 1 september 2005over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, COM(2005) 391 def. 485 Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, P.B. L. 348/98 van 24 december 2008. 483

110

of personeel ingezet door Frontex betrokken worden bij gevoelige onderscheppingsoperaties. Deze geven vaak aanleiding tot beschuldigingen van schendingen van mensenrechten486. Zo meldde Human Rights Watch dat in juni 2009 de Italiaanse Kustwacht, met ondersteuning van een Duitse helicopter, als onderdeel van de Frontex-operatie Nautilus, een schip met 75 bootvluchtelingen aan boord voor de kust van Lampedusa onderschepte en de bootvluchtelingen nadien overhandigde aan een Libische marinepatrouille. Dit kon gezien worden als een schending van het non-refoulement principe487. Ook verklaarde Kibrom Andom Woldemichael, een bootvluchteling uit Eritrea, dat Frontex geweld gebruikt. Hij probeerde de Middellandse Zee over te steken op een opblaasbare rubberboot met 85 bootvluchtelingen aan boord. Toen Frontex deze rubberboot onderschepte, sleepte ze hen met geweld aan boord van hun schip en bracht ze nadien terug naar Libië. De EU-grenswachters sloegen Kibrom met elektrische stokken toen hij wou voorkomen dat ze zijn zoon uit zijn armen trokken. Omwille van de vele slagen, is hij nu doof aan zijn rechteroor488. Ook beschuldigde Duitse media Frontex ervan om geredde bootvluchtelingen drinkwater te ontzeggen. Ook dit is een duidelijke schending van de mensenrechten. Los van het feit of deze beschuldigingen al dan niet correct zijn, wijzen deze op de risico’s voor Frontex om betrokken te raken bij activiteiten die in strijd zijn met het non-refoulement principe en andere mensenrechten of die niet de menselijke waardigheid respecteren. Toch staat het vast dat Frontex-operaties reeds herhaaldelijk hebben geleid tot de dood van bootvluchtelingen. Zo werden langs de Turks-Griekse grensrivier Evros rubberboten met bootvluchtelingen beschoten om hen op die manier te dwingen terug te keren naar de plaats van herkomst. In mei 2011 stierven 63 bootvluchtelingen van de dorst na een 15-daagse dwaaltocht in de Middellandse Zee, hoewel zowel Frontex- als NAVO-schepen in de buurt waren, maar de bootvluchtelingen weigerden hulp te bieden489.

486

Fundamental rights at Europe’s southern sea borders, FRA, 2013, http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/fundamental-rights-europes-southern-sea-borders-jul13_en.pdf (geraadpleegd op 27 april 2014), 116. 487 Pushed Back, Pushed Around, Human Rights Watch, 21 september 2009, http://www.hrw.org/en/node/85582/section/11%20-%20_ftn104 (geraadpleegd op 12 november 2013), 98. 488 “EU – grensbewakingsagentschap Frontex pleegt een massale schending van de mensenrechten”, http://aldegonde.com/2013/10/23/eu-grens-agentschap-frontex-pleegt-een-massale-schending-van-demensenrechten/ (geraadpleegd 27 april 2014). 489 “EU border agency Frontex guilty of massive breach of human rights”, https://www.wsws.org/en/articles/2013/10/28/fron-o28.html (geraadpleegd op 27 april 2014).

111

6.1.3.2. Besluit 2010/252/EU 117. Om tegemoet te komen aan deze kritiek en verdere schendingen van mensenrechten door Frontex te voorkomen, nam de Raad besluit 2010/252/EU aan om richtsnoeren te geven betreffende de bewaking van de zeegrenzen in het kader van gezamenlijke Frontexoperaties490. Deze beslissing, die de Schengengrenscode aanvult, bevat bindende regels voor de operaties betreffende de bewaking van de zeegrenzen (Annex 1), en niet-bindende richtsnoeren voor opsporings- en reddingsacties en ontschepingssituaties van geredde of onderschepte bootvluchtelingen (Annex 2).

Er moet opgemerkt worden dat het Europees Hof van Justitie dit besluit, met de daarin vervatte bindende regels en niet-bindende richtsnoeren, heeft vernietigd491! Het Europees Parlement betwistte namelijk de legaliteit van dit besluit, omdat het nieuwe essentiële elementen introduceerde betreffende de rol en de bevoegdheden van grensbewakers. Hierdoor overschreed de Raad zijn bevoegdheden volgens het Europees Parlement, aangezien enkel laatstgenoemde gemachtigd zou zijn om nieuwe essentiële elementen te introduceren492. Deze opinie van het Europees Parlement werd op 17 april 2012 gesteund door de advocaat van het Europees Hof van Justitie, Paolo Mengozzi493. Uiteindelijk kwam het Europees Hof van Justitie tot het besluit dat het besluit 2010/252/EU inderdaad nieuwe elementen introduceerde en vernietigde bijgevolg dit besluit in haar geheel omdat: “The adoption of rules on the conferral of enforcement powers on border guards … entails political choices falling within the responsibilities of the European Union legislature... it is important to point out that provisions on conferring powers of public authority on border guards – such as the powers conferred in the contested decision, which include stopping persons apprehended, seizing vessels and conducting persons apprehended to a specific location – mean that the fundamental rights of the persons concerned may be interfered with to such an extent that the involvement of the European Union legislature is 490

Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 111/20 van 4 mei 2010. 491 Europees Hof van Justitie 5 september 2012, Europees Parlement t. Raad van de Europese Unie, zaak C-355/10. 492 “If at first you don’t succeed…”, Statewatch, 2013, http://www.statewatch.org/analyses/no-224-frontex-sea-operations.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014). 493 “ECJ General Advocate’s opinion on sea surveillance and the Schengen Borders Code: reasserting the Parliament’s legislative role, re-opening the Frontex debate?”, Statewatch, 2012, http://www.statewatch.org/news/2012/may/ecj-schengen-borders.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014).

112

required.” Het Hof van Justitie besloot echter ook: “The Decision will be maintained until the entry into force of new rules within a reasonable time.” Dit wil dus zeggen dat, hoewel het Hof van Justitie het besluit heeft vernietigd, de gevolgen van dit besluit van kracht blijven tot de inwerkingtreding van nieuwe regels binnen een redelijke termijn494.

118. Zo kan opgemerkt worden dat de niet-bindende richtsnoeren omtrent ontscheping nog steeds gelden. Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat deze richtsnoeren enkel van toepassing zijn bij gemeenschappelijk Frontex-operaties. Indien EU-lidstaten individueel optreden geldt dit besluit namelijk niet. Reeds eerder werd gezien dat de ontscheping van bootvluchtelingen in Europa een zeer groot probleem is, doordat EU-lidstaten in het Middellandse Zeegebied niet in staat blijken te zijn om overeen te komen wie verantwoordelijk is voor de bootvluchtelingen na een reddings- of onderscheppingsoperatie. Besluit 2010/252/EU bevat een gelaagde plicht om te ontschepen. Het operationeel plan, dat gebruikt wordt tijdens een gezamenlijke operatie op zee, zou de modaliteiten moeten bevatten betreffende welke staat verantwoordelijk is voor de ontscheping van de geredde bootvluchtelingen. Wanneer dit echter niet verduidelijkt wordt in het operationeel plan, is het het gastland van de gezamenlijke operatie dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt voor de ontscheping. Malta is zeer sterk gekant tegen deze richtsnoeren en weigert bijgevolg om in de toekomst nog gastland te zijn van Frontex-operaties495.

494 495

R. RUBIO-MARIN, Human Rights and Immigration, Oxford, Oxford University Press, 2014, 259. J. COPPENS, “The Lampedusa Disaster: How to Prevent Further Loss of Life at Sea”, Transnav 2013, 594.

113

6.1.3.3. Voorstel Commissie voor nieuwe verordening a) Inleiding 119. Het Besluit 2010/252/EU, en dus ook de daarin vervatte regelgeving, zal echter niet lang meer van kracht zijn. Het Europees Hof van Justitie bepaalde namelijk dat de gevolgen van dit besluit enkel blijven gelden tot de inwerkingtreding van nieuwe regelgeving496. Welnu, zeer binnenkort zullen er nieuwe Frontex-regels van kracht worden die het Besluit 2010/252/EU zullen vervangen. Op 12 april 2014 vaardigde de Commissie namelijk een voorstel uit voor een nieuwe verordening497. Het Europees Parlement heeft op 16 april 2014 deze ontwerp-verordening van de Commissie goedgekeurd met 528 stemmen voor, 46 tegen en 88 onthoudingen 498. Dit moet uiteraard ook nog formeel goedgekeurd worden door de Raad. Echter, onderhandelaars van de Raad hebben gesteld dat de Raad deze ontwerp-verordening reeds informeel heeft goedgekeurd en deze verordening bijgevolg nog voor de zomer van 2014 in werking zal treden499!

120. In tegenstelling tot Besluit 2010/252/EU zal deze nieuwe verordening door zijn aard volledig bindend zijn. Waar bij het eerdere besluit de regels omtrent ontscheping en opsporings- en reddingsoperaties tijdens Frontex-operaties slechts richtsnoeren waren, worden deze in de nieuwe verordening dus bindend. Net zoals in Besluit 2010/252/EU legt de nieuwe verordening betreffende de ontscheping van bootvluchtelingen opnieuw de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij het gastland van de Frontex-operatie. De EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied, die bijna altijd de rol van gastland op zich moeten nemen, hebben dan ook al laten blijken helemaal niet akkoord te gaan met deze nieuwe verordening. Malta, Italië, Griekenland, Cyprus, Spanje en Frankrijk zijn van mening dat er geen nood is aan verdere regelgeving omtrent reddingsoperaties op zee of ontscheping. In een document van 10 496

Zie supra randnr. 117. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 12 april 2013 tot vaststelling van regels voor de bewaking van de zeebuitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, COM (2013) 197 def. Hierna ontwerp-verordening genoemd. 498 Commissioner Malmström welcomes the Parliament’s vote on new rules for Frontex-coordinated sea border operations, Commissie, 16 april 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-131_en.htm (geraadpleegd op 28 april 2014). 499 “European Parliament Plenary votes to approve draft regulation Frontex-coordinated sea operations”, 2014, http://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/european-parliament-plenary-votes-approve-draft-regulationfrontex-coordinated-sea (geraadpleegd op 28 april 2014). 497

114

oktober 2013 stellen deze staten dat de bestaande internationale regelgeving voldoende is en dat het de taak is van de EU-lidstaten om deze uit te voeren500.

b) Pijnpunten 121. De regels vervat in de nieuwe ontwerp-verordening versterken de grondrechten van de bootvluchtelingen. Belangrijk is dat deze ontwerp-verordening bepaalt dat tijdens grensbewakingsoperaties op zee de lidstaten het internationale recht moeten eerbiedigen, en dat elke maatregel die wordt genomen in het kader van een bewakingsoperatie volledig de menselijke waardigheid, de grondrechten en de rechten van vluchtelingen en asielzoekers moet respecteren, met inbegrip van het non-refoulement principe501. Toch komt er nu al, voor de eigenlijke inwerkingtreding, kritiek op deze verordening omdat deze nog altijd ruimte zou laten voor schendingen van mensenrechten.

122. Een blijvend probleem is de ontkenning van enige verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid van Frontex tijdens Frontex-operaties. De verantwoordelijkheid ligt altijd bij de lidstaten die deelnemen aan de operatie, zoals uiteengezet in de oorspronkelijke Frontex-Verordening502. De ontwerp-verordening erkent niet de rol van Frontex als een potentiële initiatiefnemer van gezamenlijke operaties, zodat de verantwoordelijkheid bijgevolg nooit bij deze organisatie kan liggen. Nochtans heeft Frontex de bevoegdheid om een gezamenlijke operatie zelf op te starten toegewezen gekregen in 2011 door verordening 1168/2011503. Daarboven komt nog dat er geen enkele EU-organisatie effectieve controle heeft over Frontex. Frontex moet bij wijze van spreken bij niets of niemand verantwoording afleggen over zijn doen of laten. Indien Frontex bijgevolg tijdens een operatie mensenrechten schendt, is er geen organisatie om Frontex aansprakelijk te stellen of te straffen. Hoewel Frontex elk jaar de toestemming van het Europees Parlement nodig heeft om zijn jaarlijks budget te krijgen, kan dit Europees Parlement zeer weinig doen om de verantwoordelijkheid van 500

“Italy and Malta say ‘no’ to Frontex rules in sea rescue operations”, 16 oktober 2013, http://euobserver.com/justice/121794 (geraadpleegd op 28 april 2014). 501 Art. 4 ontwerp-verordening. 502 Verordening 2007/2004/EG van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 349/1 van 25 november 2004, Preambule §4. 503 Verordening 1168/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie.

115

Frontex te garanderen in de vervulling van zijn mandaat, en is daarom op dit moment geen geschikte organisatie om toezicht te houden over Frontex. Frontex mist op dit ogenblik een mechanisme om ervoor te zorgen dat het zich houdt aan de democratische waarden van de EU. Een toevoeging van dergelijk mechanisme is van cruciaal belang, niet alleen voor de legitimiteit van Frontex, maar ook voor de legitimiteit van het EU-migratiebeleid in zijn geheel, alsook voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Als men alle alternatieven bekijkt, kan vastgesteld worden dat het Europees Parlement wellicht toch de meest prominente democratische stem heeft in het toezich van Frontex. Om deze stem te versterken, zou het Europees Parlement meer kracht en bevoegdheid moeten krijgen om effectieve democratische controle over Frontex uit te oefenen504.

123. Ook komt er veel kritiek op de regels omtrent non-refoulement die vervat liggen in de ontwerp-verordening. Niettegenstaande er een duidelijke definitie wordt gegeven van het nonrefoulement principe en gesteld wordt dat dit niet mag geschonden worden, zijn er voor velen echter te veel achterpoortjes in de regelgeving, waardoor schendingen van dit principe nog steeds mogelijk zijn505. Zo wordt gesteld in de ontwerp-verordening: “De lidstaten en het agentschap zijn gebonden door de bepalingen van het acquis op het gebied van asiel, en met name Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, wat asielzoekers betreft die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens of in de transitzones van de lidstaten, worden ingediend.506” Dit suggereert dat de verplichtingen van het asielrecht niet van toepassing zijn op gevallen die plaatsvinden in de aansluitende zone of de volle zee. Dit is bijzonder verontrustend, aangezien artikel 4 ook stelt dat in geval van onderschepping op volle zee ontscheping kan plaatsvinden in het derde land van waaruit het schip vertrok507. Wanneer de ontwerp-verordening in werking treedt, betekent dit dat dit artikel 4 in sommige gevallen in strijd kan zijn met het non-refoulement principe508. 504

A. SPENGEMAN, “Upholding the Legitimacy of Frontex: European Parliamentary Oversight”, ISIS Europe 2013, 8. 505 “No pushbacks possible in Frontex rules, but critics claim loopholes exist”, Malta Today, 18 april 2014, http://www.maltatoday.com.mt/news/europe_2014/38132/no_pushbacks_possible_in_frontex_rules_but_critics_ claim_loopholes_exist#.U3dOMfl_vP1 (geraadpleegd op 28 april 2014). 506 Preambule (5) ontwerp-verordening. 507 Art. 10 §3 ontwerp-verordening. 508 “If at first you don’t succeed…”, Statewatch, 2013, http://www.statewatch.org/analyses/no-224-frontex-sea-operations.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014).

116

Risico op schending van het non-refoulement principe bestaat ook wanneer artikel 6 van de ontwerp-verordening omtrent onderschepping in de territoriale zee in werking treedt. Dit artikel stelt namelijk dat deelnemende eenheden van de Frontex-operatie kunnen bevelen dat het schip zijn koers wijzigt met het oog op het verlaten of het niet binnenvaren van de territoriale wateren of de aansluitende zone509. Dergelijke bevelen zouden zogenaamde ‘pushback’-situaties van bootvluchtelingen als gevolg kunnen hebben. Dit is echter een praktijk dat reeds veroordeeld is in de Hirsi-zaak510, waar ook de ontwerp-verordening naar toe verwijst.

124. Tenslotte komt er ook veel kritiek op de regels in de ontwerp-verordening omtrent de opsporing en redding van bootvluchtelingen tijdens Frontex-operaties. Artikel 9 bepaalt namelijk dat indien een deelnemende eenheid een schip in nood opmerkt, deze deelnemende eenheid zo spoedig mogelijk alle beschikbare gegevens aan het verantwoordelijke RCC zal verstrekken en in afwachting van instructies van het RCC, alle passende maatregelen moet nemen om de veiligheid van de bootvluchtelingen in nood te waarborgen. Verschillende recente voorbeelden hebben echter aangetoond hoe lange meldingsprocedures hebben geresulteerd in vertraagde tussenkomsten die geen onmiddellijke steun verleenden aan bootvluchtelingen in nood. Het valt te betreuren dat de ontwerp-verordening geen alternatieve procedure naar voor schuift om snellere interventies en de ontscheping van bootvluchtelingen in nood op een veilige plaats op EU-grondgebied te verzekeren511.

509

Art. 6 §1(e) ontwerp-verordening. Zie supra randnr. 101 e.v. 511 “If at first you don’t succeed…”, Statewatch, 2013, http://www.statewatch.org/analyses/no-224-frontex-sea-operations.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014). 510

117

6.2. Eurosur 6.2.1. Algemeen 125. Een volgende stap naar een geïntegreerd en gemeenschappelijk beheer van de buitengrenzen was de creatie van Eurosur. Op 22 oktober 2013 vaardigde het Europees Parlement en de Raad hierover een verordening uit512. Dit Europees grensbewakingssysteem is in werking getreden op 2 december 2013. Eurosur zal in totaal in 30 landen operationeel zijn. Het is reeds in 19 landen operationeel, namelijk de 18 EU-lidstaten aan de zuidelijke en oostelijke buitengrenzen en het geassocieerde Schengenland Noorwegen513. Vanaf 1 december 2014 zullen ook de overige 8 EU-lidstaten en 3 geassocieerde Schengenlanden deelnemen aan Eurosur514. Eurosur zal werken met een budget van 244 miljoen euro voor de periode 2014-2020, inclusief de kosten voor de oprichting, onderhoud en personeel. Deze kosten zijn bijna volledig gedekt dor de bestaande EU-programma’s. Dit bedrag kan echter zwaar onderschat zijn. Een studie van de Heinrich Böll Foundation, een Duitse groene politieke organisatie, toonde onlangs aan dat het prijskaartje tot wel 874 miljoen euro kan oplopen515.

126. Eurosur is een Europees grenssurveillancesysteem dat onderdeel uitmaakt van Frontex. Dit houdt echter meer in dan de invoering van een technisch systeem. Het behelst een pakket aan maatregelen waarbij beoogd wordt de coördinatie binnen en tussen de lidstaten en met Frontex te vergroten om irreguliere migratie en grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken516. Dit is echter niet het enige doel van Eurosur. Voor het eerst wordt namelijk in Frontex gerelateerde regelgeving ook expliciet verwezen naar “het bijdragen tot het beschermen en het redden van de levens van migranten”517. 512

Verordening 1052/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), P.B. L. 295/11 van 6 november 2013. Hierna EurosurVerordening genoemd. 513 “Eurosur moet Europese buitengrenzen beter bewaken”, Het Laatste Nieuws, 1 december 2013, http://www.hln.be/hln/nl/960/Buitenland/article/detail/1750244/2013/12/01/Eurosur-moet-Europesebuitengrenzen-beter-bewaken.dhtml (geraadpleegd op 28 april 2014). 514 Start van EUROSUR: nieuwe instrumenten om migrantenlevens te redden en criminaliteit aan EU-grenzen te voorkomen, Commissie, 29 november 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_nl.htm (geraadpleegd op 28 april 2014). 515 “Eurosur: Shaping the Future of European Border Management”, Border News Network, 13 maart 2014, http://www.bordernewsnetwork.com/channels/international-cooperation/eurosur-shaping-the-future-ofeuropean-border-management/31 (geraadpleegd op 29 april 2014). 516 D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 80. 517 Art. 2 §1 Eurosur-Verordening.

118

De ruggengraat van Eurosur bestaat uit de verplichting voor de lidstaten om nationale coördinatiecentra te organiseren waar alle autoriteiten met een verantwoordelijkheid inzake grensbeheer (bv. grenswachten, politie, kustwacht, douane en marine) moeten samenwerken en hun activiteiten coördineren. Een verbeterde informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en Frontex moet ervoor zorgen dat de lidstaten sneller en efficiënter kunnen reageren. Hierbij ligt de focus op het bijhouden van een ‘Europees situatiebeeld’ door Frontex, in samenwerking met de lidstaten, en dat ook aan de lidstaten bezorgd wordt via moderne grafische interfaces. Via nationale satellietbeelden delen die nationale autoriteiten informatie over incidenten aan de externe land- en zeegrenzen, de status en de positie van patrouilles en analytische verslagen en inlichtingen.

De regelgeving verwijst ook naar het

gebruik van

bewakingsinstrumenten en –systemen waardoor de indruk gewekt wordt dat Frontex (nieuwe) middelen krijgt die een oplossing zullen bieden voor verschillende uitdagingen waarmee grensbeheer geconfronteerd wordt518. Deze bewakingsinstrumenten en –systemen bestaan onder andere uit drones, high-resolution camera’s, satellieten en spionagevliegtuigen519.

Frontex speelt een zeer belangrijke rol in het samenbrengen en analyseren van de door de lidstaten verzamelde informatie in het Europees situatiebeeld, om gewijzigde routes en nieuwe methodes van criminele netwerken te identificeren520. Het Europees situatiebeeld bevat ook informatie die tijdens gezamenlijke Frontex-operaties is verzameld en over het gebied vóór de grens. Ook ondersteunt Frontex de lidstaten bij het opsporen van kleine vaartuigen, door nauw samen te werken met andere EU-agentschappen, zoals het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en het EU-satellietcentrum521. Bij het uitwerken van de planning waar en wanneer de grensbewaking het best plaatsvindt met het oog op het ontdekken van een bootje met bootvluchtelingen, kunnen de Frontex- en nationale verantwoordelijken zich baseren op nieuwe informatiediensten die Frontex sinds kort ontwikkelt. Deze informatiediensten vormen een onderdeel van het Europees situatiebeeld en van het gemeenschappelijk inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens, zoals voorzien in de Eurosur-Verordening. Frontex voegt hiertoe gegevens samen afkomstig van 518

D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 80. “Eurosur zal geen levens redden”, 2013, http://www.datapanik.org/2013/10/11/eurosur-zal-geen-levens-redden/ (geraadpleegd op 29 april 2014). 520 Art. 8 Eurosur-Verordening. 521 Start van EUROSUR: nieuwe instrumenten om migrantenlevens te redden en criminaliteit aan EU-grenzen te voorkomen, Commissie, 29 november 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_nl.htm (geraadpleegd op 28 april 2014). 519

119

het eigen operationele informatie- en monitoringsysteem en van gespecialiseerde commerciële bedrijven. Het resultaat wordt in kaart gebracht en toont de plaatsen en tijdstippen waar de meeste bootjes met bootvluchtelingen in de voorbije periode werden ontdekt. Zodra een bootje gelokaliseerd is, kunnen de bewakings- en reddingsdiensten een beroep doen op Frontex-informatie

over

de

positie-indicatie

weersomstandigheden en de zeecondities

522

van

commerciële

schepen,

de

.

Zoals hierboven reeds bepaald, maakt Eurosur het voor de lidstaten mogelijk sneller te reageren op geïsoleerde incidenten en op crisissituaties aan de buitengrenzen. De externe land- en zeegrenzen zijn verdeeld in ‘grenssectoren’, waaraan naar analogie met verkeerslichten een laag, gemiddeld of hoog impactniveau wordt toegekend. Zo kunnen kritieke plaatsen aan de buitengrenzen worden geïdentificeerd, waar de lidstaten, en indien nodig Europa, op een gestandaardiseerde manier kunnen reageren523.

6.2.2. Kritiek 127. Hoewel de oprichting van Eurosur toe te juichen valt, is ook dit Europees initiatief, net zoals Frontex, niet vrij van kritiek. De Commissie benadrukt heel sterk dat Eurosur zal bijdragen tot het gemakkelijker maken kleine bootjes met bootvluchtelingen die in nood verkeren, op te sproren en bij te staan. Cecilia Malmström, EU-commissaris voor Binnenlandse Zaken, verklaarde hierover: “Ik ben verheugd over de inwerkingtreding van Eurosur. Het systeem is een echt Europees antwoord om migranten aan boord van overvolle en niet-zeewaardige boten te redden, om nieuwe tragedies in de Middellandse Zee te voorkomen en om speedboten die drugs transporteren, te stoppen. Voor al deze activiteiten zijn een snelle informatie-uitwisseling en gecoördineerde inspanningen van de nationale en Europese agentschappen cruciaal. Eurosur creëert daarvoor een kader, in volledige overeenstemming met de internationale verplichtingen”524.

522

D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 84. Start van EUROSUR: nieuwe instrumenten om migrantenlevens te redden en criminaliteit aan EU-grenzen te voorkomen, Commissie, 29 november 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_nl.htm (geraadpleegd op 28 april 2014). 524 “Europees grensbewakingssysteem Eurosur van start”, Elsevier, 1 december 2013, http://www.elsevier.nl/Europese-Unie/nieuws/2013/12/Europees-grensbewakingssysteem-Eurosur-van-start1420313W/ (geraadpleegd op 29 april 2014). 523

120

Er wordt echter opgeworpen door sommigen dat de Eurosur-regelgeving enkel als een element kan beschouwd worden in “the ongoing securitisation of asylum and migration in the EU”525. Het redden van bootvluchtelingen is volgens velen helemaal niet een hoofddoelstelling van Eurosur. In de eerste reacties na de Lampedusa-ramp526 verwezen politici en de Commissie maar al te graag naar deze mogelijkheid van Eurosur, maar dit is enkel om het grensbewakingssysteem te verkopen aan het grote publiek. Er wordt gesteld dat Eurosur een grensbewakingssysteem is dat in de eerste plaats tot doel heeft bootvluchtelingen uit Europa te weren en daarover kan beschikken over drones, high-resolution camera’s, satellieten en andere spionagevliegtuigen. Eurosur dient enkel om de buitengrenzen van Europa nog beter te beveiligen en nog meer ondoordringbaar te maken. In het verleden is al meermaals gebleken dat dergelijke grenscontroles migratie niet tegenhouden, maar enkel mensen dwingen om nog grotere risico’s te nemen527.

128. Los van het feit of Eurosur nu wel of niet het redden van bootvluchtelingen als hoofddoel heeft, kan volgens velen de vraag gesteld worden wat precies de toegevoegde waarde is van Eurosur bij het redden van bootvluchtelingen in nood op zee. Zo wordt gesteld: “The Commission has repeatedly stressed Eurosur’s future role in ‘protecting and saving lives of migrants’, but nowhere in the proposed regulation and numerous assessments, studies and R&D projects is it defined how exactly this will done…”528. De Commissie wijst vaak op de mogelijkheden van het Eurosur-programma, maar verduidelijkt echter niet wat precies met dit programma kan gedaan worden om levens van bootvluchtelingen in nood op zee te redden. Deze verwijzingen naar Eurosur door de Commissie en politici houden ook een groot risico in voor Frontex: het nieuwe grensbewakingssysteem Eurosur wordt gepresenteerd als de oplossing voor alle problemen. Niettegenstaande de Eurosur-regelgeving door de Commissie in samenwerking met Frontex en de lidstaten voorbereid werd, stroken een aantal verwachtingen van de politieke en normatieve dimensie echter niet volledig met wat momenteel operationeel haalbaar is. Sterker nog, in de verwachtingen rond de Eurosur-regelgeving wordt satellietinformatie opgevoerd als 525

S. LEONARD, “EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitization through practices”, European Security 2010, 246. 526 Zie supra randnr. 59. 527 “Eurosur zal geen levens redden”, 2013, http://www.datapanik.org/2013/10/11/eurosur-zal-geen-levens-redden/ (geraadpleegd op 29 april 2014). 528 “Borderline, the EU’s new border surveillance initiatives. Assessing the costs and fundamental rights implications of EUROSUR and the ‘Smart Borders’ proposals, a study by the Heinrich Böll Foundation”, 2012, https://www.boell.de/sites/default/files/DRV_120523_BORDERLINE_-_Border_Surveillance.pdf (geraadpleegd op 29 april 2014),8.

121

‘deus ex machina’. Politici en de Commissie verwijzen naar het feit dat dergelijke gesofisticeerde informatie Frontex beter in staat zal stellen om kleine bootjes met bootvluchtelingen te ontdekken. In realiteit is de industrie echter verre van klaar om dergelijke nuttige gedetailleerde informatie te bezorgen, om nog maar te zwijgen over de tijdigheid waarop dat kan529. De Commissie, samen met de lidstaten en de Europese agentschappen, ondersteunt het onderzoek, maar blijkbaar zijn de huidige (ontbrekende) industriële resultaten niet overal even bekend530.

6.3. Fonds voor Interne Veiligheid en Asiel- en Migratiefonds 129. Voor de periode 2007-2013 was er een algemeen programma ‘Solidariteit en Beheer van de Migratiestromen’531 waarbinnen vier fondsen werden opgericht: het Vluchtelingenfonds532, het

Europees

Integratiefonds533,

het

Europees

Terugkeerfonds534

en

het

Buitengrenzenfonds535. Door middel van deze instrumenten wou de EU niet enkel het gezamenlijke asiel-, migratie- en grensbeleid versterken, maar ook de Europese solidariteit ondersteunen. Het was onder andere de bedoeling om de EU-lidstaten die de grootste financiële lasten hadden, namelijk de staten gelegen in het Middellandse Zeegebied, toereikend te steunen. Zo werd gesteld dat het beheer van de buitengrenzen van de EU op de beginselen van solidariteit, wederzijds vertrouwen en medeverantwoordelijkheid tussen de lidstaten moest steunen, en dit met volledig respect van de mensenrechten536.

529

D. VANDE RYSE, “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 83. Horizon 2020 is het programma van de Commissie om Europees onderzoek en innovatie te stimuleren; Copernicus is de naam van het Europees programma voor aardobservatie van de Commissie. 531 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement tot vaststelling van een kaderprogramma voor solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007-2013 van 6 april 2005, COM (2005) 123 def. 532 Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def. 533 Voorstel voor een beschikking van de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def. 534 Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def. 535 Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def. 536 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie van 30 november 2006, COM (2006) 733 def., §4. 530

122

Met de inwerkingtreding van het nieuw Meerjarig Financieel Kader 2014-2020537 werden deze vier fondsen herleid tot twee: het Asiel- en Migratiefonds (AMF) en het Fonds voor Interne Veiligheid (ISF). Het Europees Parlement stemde pas op 13 maart 2014 in met zowel het Asiel- en Migratiefonds als het Fonds voor Interne Veiligheid538. Het Asiel- en Migratiefonds draagt bij tot de uitvoering, versterking en ontwikkeling van het gemeenschappelijk beleid inzake asiel en immigratie. Dit fonds zal acties financieren met als doel het versterken en ontwikkelen van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, het ondersteunen van de legale migratie naar de lidstaten, alsmede het bevorderen van de daadwerkelijke integratie van onderdanen van derde landen, het bevorderen van doeltreffende terugkeerstrategieën,

het

bevorderen

van

de

solidariteit

en

verdeling

van

de

verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, met name ten aanzien van de lidstaten die het meest te maken hebben met migratie en asielstromen. Het totale budget voor de uitvoering van deze doelstellingen is 3,1 miljard euro. Liefst 385 miljoen euro wordt gezamenlijk toegewezen aan noodhulp, bijvoorbeeld bij situaties waar er extreme migratiedruk is op één of meerdere lidstaten539. Het Fonds voor Interne Veiligheid is opgesplitst in twee: het ISF-Grenzen en het ISF-Politie. Het ISF-Grenzen heeft als doel bij te dragen aan een hoog niveau van veiligheid in de EU en tegelijkertijd legaal reizen te vergemakkelijken door middel van een uniform en hoog niveau van grenscontroletoezicht aan de buitengrenzen. Dit fonds zal acties financieren met als doel het bevorderen van de ontwikkeling en uitvoering van het gemeenschappelijk beleid inzake visa en de strijd tegen illegale migratie, en het geleidelijk opzetten van een geïntegreerd beheersysteem voor de buitengrenzen om een hoog niveau van controle en bescherming van de buitengrenzen te verzekeren. Het budget voor de uitvoering van deze doelen is 2,7 miljard euro. Voor de uitvoering van een programma voor het opzetten van IT-systemen ter beheersing van de migratiestromen over de buitengrenzen is 791 miljoen euro toegewezen. Het ISF-Politie heeft als doel bij te dragen aan een hoog niveau van veiligheid in de EU. Dit fonds zal acties financieren gerelateerd aan voorkoming van criminaliteit, en de strijd tegen grensoverschrijdende en georganiseerde misdaad. Het zal ook acties steunen met betrekking

537

Verordening 1311/2013/EU van de Raad van 2 december 2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020, P.B. L. 347/884 van 20 december 2013. 538 “Asiel- en Migratiefonds (AMF)”, 2014, http://www.europa-nu.nl/id/vjaoc03p7au6/asiel_en_migratiefonds_amf (geraadpleegd op 30 april 2014). 539

“Raad keurt financieel programma 2014-2020 m.b.t. migratie en interne veiligheid goed”, 2014, http://www.emnbelgium.be/nl/nieuws/raad-keurt-financieel-programma-2014-2020-mbt-migratie-en-interneveiligheid-goed (geraadpleegd op 30 april 2014).

123

tot de versterking van de capaciteit van de lidstaten en de EU voor het doeltreffend beheer van veiligheidsgerelateerde risico’s. Het budget voor de uitvoering van deze doelstellingen bedraagt 1 miljard euro540. Het is duidelijk dat deze twee fondsen, namelijk het Asiel- en Migratiefonds en Fonds voor Interne Veiligheid, een stap in de goede richting zijn om tot meer burden-sharing te komen. De EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied worden met behulp van deze fondsen voor een deel ontlast, doordat ze niet volledig al de lasten moeten dragen die de jaarlijkse toestroom aan bootvluchtelingen met zich meebrengt. Wel moet opgemerkt worden dat, hoewel de budgetten van deze fondsen zeer hoog lijken, dit zeker nog niet voldoende is om deze staten helemaal te ontlasten. Hierdoor kan er bijgevolg nog steeds niet gesproken worden van een eerlijke verdeling van de lasten, die bootvluchtelingen met zich meebrengen, tussen de EU-lidstaten.

6.4. Oprichting van een Task Force voor het Middellandse Zeegebied 130. Het belangrijkste antwoord vanwege de EU op de Lampedusa-ramp541 was de oprichting van een Task Force voor het Middellandse Zeegebied door de Commissie op 4 december 2013542. Deze Task Force stelt 38 manieren voor om verder verlies van levens van bootvluchtelingen op zee te voorkomen. Deze omvatten onder meer een verbeterde samenwerking met derde landen, het ontwikkelen van een regionale bescherming, een versterkte legale toegang tot Europa, strijden tegen mensenhandel, mensensmokkel en georganiseerde misdaad, versterking van de grensbewaking, evenals de EU-lidstaten bijstaan in de confrontatie met een aanzienlijke migratiedruk. De Raad steunde de conclusies van deze Task Force en riep op tot tenuitvoerlegging ervan in december 2013. De EU-leiders zullen terugkomen op dit onderwerp in juni 2014, met een bredere en meer diepgaande discussie die gericht zal zijn op lange termijn perspectieven543.

540

“Raad keurt financieel programma 2014-2020 m.b.t. migratie en interne veiligheid goed”, 2014, http://www.emnbelgium.be/nl/nieuws/raad-keurt-financieel-programma-2014-2020-mbt-migratie-en-interneveiligheid-goed (geraadpleegd op 30 april 2014). 541

Zie supra randnr. 59. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de werkzaamheden van de task force voor het Middellandse Zeegebied van 4 december 2013, COM (2013) 869 def. 543 Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014), 4. 542

124

Naar mijn mening is de toegevoegde waarde van deze Task Force niet groot. Er wordt door deze organisatie namelijk geen nieuwe zaken aangehaald, maar enkel algemene voorstellen herkauwd die reeds vroeger werden opgeworpen om de bootvluchtelingenproblematiek aan te pakken. De indruk ontstaat bij mij dat deze Task Force voor het Midellandse Zeegebied in het leven werd geroepen door de Commissie om zo aan de internationale gemeenschap te tonen dat de EU na de Lampedusa-ramp beseft dat er stappen moeten worden ondernomen. Hiermee hoopt de EU als instelling, na de internationale verontwaardiging als gevolg van de Lampedusa-ramp, terug in de gratie van het grote publiek te vallen. Echt concrete of nieuwe voorstellen om te vermijden dat dergelijke rampen in de toekomst nog zouden plaatsvinden, wordt door deze Task Force echter niet geleverd.

131. Los van de vraag of deze Task Force voor het Middellandse Zeegebied al dan niet veel toegevoegde waarde heeft, neemt de Commissie tenminste initiatief om iets aan de problematiek betreffende bootvluchtelingen te doen na de Lampedusa-ramp. Dit kan echter nauwelijks of niet gezegd worden van het Europees Parlement. Het Europees Parlement zou in dit uitermate belangrijk debat betreffende bootvluchtelingen niet passief langs de kant mogen blijven staan. Deze instelling zou eerder gebruik moeten maken van zijn politiek gewicht en legitimiteit om een diepgaand, uitgebreid en langdurig debat omtrent migratie over de Middellandse Zee te eisen, en dit zowel binnen de EU als met derde partners. Dit werd eveneens door de voorzitter van het Europees Parlement, Martin Schulz, benadrukt tijdens zijn toespraken in de Raad in oktober en december 2013. Wel heeft de plenaire vergadering van het Europees Parlement op 23 oktober 2013 een resolutie aangenomen over de tragische gebeurtenissen bij Lampedusa, maar deze stelt niet veel voor544. Er is echter veel meer dat het Europees Parlement kan doen om de strijd aan te binden met de problematiek betreffende bootvluchtelingen. Terwijl de vraag van interne migratie bewezen heeft een moeilijke te zijn in het jaar van Europese verkiezingen, kan het Europees Parlement een rol spelen bij de verbreding van het debat om zo de problematiek van externe migratie te omvatten. Bovendien zou het Europees Parlement moeten eisen dat de EU en haar lidstaten een coherente en eendrachtige oplossing omtrent dit verschijnsel uitwerken545.

544

Resolutie van het Europees Parlement van 23 oktober 2013 over migratiestromen over de Middellandse Zee, in het bijzonder in het licht van de tragische gebeurtenissen bij Lampedusa (2013/2827), 545 Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014), 4.

125

132.

Het

is

duidelijk

dat

de

Lampedusa-ramp

in

oktober

2013

de

bootvluchtelingenproblematiek opnieuw aan de top van de politieke agenda heeft geplaatst. De komende maanden, waarin onder meer de Europese verkiezingen en de Raad van juni plaatsvinden, zullen zeer belangrijk zijn betreffende de wijze waarop Europa in de toekomst zal omgaan met bootvluchtelingen. Er zal zich namelijk een belangrijke kans voordoen voor het Europees Parlement om politiek om te gaan met het thema van migratie in de Middellandse Zee. Reeds tal van externe beleidslijnen en EU-instrumenten gaan om met migratie in deze regio. Al deze moeten het respecteren van mensenrechten als een essentieel element beschouwen en streven naar de algemene doelstellingen van preventie, bescherming en solidariteit. Het Europees Parlement heeft de middelen om effectief bij te dragen aan deze doelstellingen. Dit Europees Parlement zou dan ook gebruik moeten maken van zijn medebeslissingsbevoegdheid en toestemmingsmacht om de opneming van bepalingen betreffende mensenrechten in alle migratiegerelateerde regelgeving en internationale overeenkomsten te verzekeren546.

546

Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014), 18.

126

Hoofdstuk 7: Evaluatie Europees beleid 133. De EU heeft door de jaren heen een zeer lange weg afgelegd omtrent de wijze waarop ze omgaat met bootvluchtelingen. Geleidelijk aan heeft de EU steeds meer regelgeving uitgevaardigd om de rechten van deze personen beter te beschermen. Ook zijn er verschillende organisaties en fondsen opgericht, die de bootvluchtelingenproblematiek dienen in te perken. Al deze initiatieven vanwege de EU vallen ten zeerste toe te juichen, en wijzen op het feit dat Europa beseft dat er dringend stappen moeten ondernomen worden om verdere rampen in de toekomst te vermijden.

134. Desondanks zijn deze specifieke EU-initiatieven niet vrij van kritiek. Vooral Frontex, met voorsprong het belangrijkste initiatief, krijgt het hard te verduren. Tijdens Frontexoperaties zouden namelijk vaak het internationaal zeerecht en de mensenrechten geschonden worden. Om tegemoet te komen aan deze kritiek vaardigde de Commissie op 12 april 2014 een voorstel voor een nieuwe verordening uit, dat nog voor de zomer van 2014 in werking zal treden. Echter reeds voor de inwerkingtreding ervan, stellen velen dat deze nieuwe verordening opnieuw schendingen van het internationaal zeerecht en de mensenrechten in de hand zal werken. Zo zijn er achterpoortjes die toelaten het non-refoulement principe te schenden

en

wordt

de

opsporing

en

redding

onnodig

vertraagd

door

lange

meldingsprocedures. Het valt te betreuren dat de EU een organisatie opricht om tegemoet te komen aan de problematiek betreffende bootvluchtelingen, maar door de werking hiervan de fundamentele rechten van de bootvluchtelingen vaak worden geschonden. Er zou dan ook regelgeving moeten uitgevaardigd worden die deze schendingen in de toekomst onmogelijk maken. Ook zou het Europees Parlement meer bevoegdheid moeten krijgen om toezicht uit te oefenen over Frontex’ doen en laten.

135. Ook moet opgemerkt worden dat bij dit alles niet vertrokken wordt vanuit de bezorgdheid om de veiligheid van bootvluchtelingen. De hoofddoelstelling van de EU is namelijk om onrechtmatige grensoverschrijdingen te voorkomen. Mensenrechtenorganisaties hebben op dit beleid al geruime tijd kritiek en verwijten de EU een ‘Fort Europa’ te zijn. Het Europees beleid werkt volgens deze organisaties illegale immigratie en mensensmokkel in de hand.

127

136. Het is duidelijk dat de ontscheping van bootvluchtelingen voor een groot deel aan de basis ligt van de hele problematiek. EU-lidstaten willen wel bootvluchtelingen in nood op zee helpen, maar staan afkerig tegenover de ontscheping van deze bootvluchtelingen op hun grondgebied. Dit komt doordat het merendeel van de bootvluchtelingen asielzoeker is. De Dublin III-Verordening bepaalt immers dat de staat langs waar de bootvluchteling de EU is binnengekomen, verantwoordelijk is voor de asielaanvraag. Hieruit volgt dat de verantwoordelijkheid voor het redden van bootvluchtelingen in nood op zee vaak wordt afgeschoven op andere staten, uit vrees om zelf de last te moeten dragen die asielprocedures met zich meebrengen. Bijgevolg worden de plicht om bootvluchtelingen in nood op te zee te redden en het verbod op refoulement nog te vaak geschonden door EU-lidstaten. Door het gebrek aan ontschepingsplicht worden de levens van bootvluchtelingen soms nodeloos in gevaar gevracht, doordat ze vaak lange tijd op zee moeten wachten vooraleer er overeenstemming bereikt wordt tussen de EU-lidstaten omtrent de plaats van ontscheping. Op dit moment is er een MoU omtrent gecoördineerde procedures met betrekking tot de ontscheping van geredde personen in de Middellandse Zee in de maak. Het valt nog maar af te wachten of dit het ontschepingsprobleem binnen Europa zal oplossen. Staten zoals Malta en Italië lijken immers maar niet overeen te kunnen komen hoe bepaald moet worden welke staat verantwoordelijk is voor de ontscheping.

137. Burden-sharing kan volgens mij aangeduid worden als de belangrijkste oplossing voor het ontschepingsprobleem, en bijgevolg voor de bootvluchtelingenproblematiek in zijn geheel. EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied zullen pas gewilliger staan tegenover ontscheping van bootvluchtelingen, indien ze op voorhand weten dat ze niet alle lasten zelf zullen moeten dragen die deze personen met zich meebrengen. Deze staten zouden dan ook moeten kunnen terugvallen op samenwerkingsovereenkomsten, waarbij staten vóór de ontscheping van bootvluchtelingen overeenkomen waar deze personen zullen worden opgevangen, wie zal instaan voor de medische zorgen, wie de asielaanvragen zal behandelen enz. Helaas hebben verre van alle EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied reeds dergelijke samenwerkingsovereenkomsten gesloten met andere landen. De oprichting van het Asiel- en Migratiefonds door de EU is alvast een stap in de goede richting om te komen tot meer burden-sharing. Dit fonds financiert namelijk onder meer acties met als doel het bevorderen van de solidariteit en verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de EUlidstaten, om zo de lidstaten die het zwaarst te lijden hebben onder migratie en asielstromen voor een deel te ontlasten. Toch is naar mijn insziens de aanpassing van de Dublin III128

Verordening essentieel om in de toekomst te komen tot een eerlijke verdeling van de lasten tussen de EU-lidstaten. Deze huidige verordening wordt immers als ongunstig beschouwd voor de Europese staten gelegen in het Middellandse Zeegebied, doordat hierin bepaald wordt dat het land langs waar de asielzoeker de EU binnenkomt verantwoordelijk zal zijn voor de asielaanvraag. Zo wordt de doelstelling van solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten uiteraard niet bereikt. Hierdoor moet de Dublin IIIVerordening fundamenteel gewijzigd worden. EU-lidstaten zouden in de toekomst in staat moeten zijn om asielaanvragen te behandelen ongeacht het land waar de asielzoeker de EU is binnengekomen. Bij de wijziging zouden de vrije keuze van de asielzoeker, een billijke spreiding van asielzoekers over de lidstaten de belangrijkste principes moeten zijn. Indien dit wordt bereikt, zullen volgens mij de EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied in de toekomst veel vlugger bereid zijn om de ontscheping van bootvluchtelingen op hun grondgebied toe te staan. Hierdoor zouden andere plichten van de EU-lidstaten, zoals de plicht om bootvluchtelingen in nood op zee te redden en de plicht om het non-refoulement principe niet te schenden, veel minder geschonden worden. Verdere rampen zoals die nabij Lampedusa van oktober 2013 zouden hierdoor kunnen vermeden worden.

129

Conclusie 138. Het is nuttig om dit werk nog eens samen te vatten in een grondig besluit. In deel 1 werden de rechten van een bootvluchteling uitgebreid besproken en verduidelijkt. Bootvluchtelingen zijn niet enkel personen die onder het Vluchtelingenverdrag vallen. Het zijn namelijk asielzoekers die een ander land trachten te bereiken via zee en hier de vluchtelingenstatus inclusief bijbehorende rechten wensen te verkrijgen. Het fenomeen van bootvluchtelingen is dus een gemengd verschijnsel. Vooral in de Mediterrane regio is er sprake van gemengde immigratie, wat betekent dat er zich tussen de personen zowel politieke als economische vluchtelingen bevinden. De eerste categorie geniet wel bescherming onder het Vluchtelingenverdrag, de tweede niet.

139. De rechten waarop bootvluchtelingen zich kunnen beroepen, kunnen teruggevonden worden in verschillende internationale rechtsbronnen. Een bootvluchteling heeft rechten zowel ten aanzien van de kapitein van het schip die hem op zee opmerkt, als ten aanzien van staten. Zo bepaalt het Zeerechtverdrag de gewoonterechtelijke plicht van de vlaggenstaat om erop toe te zien dat de kapitein elke persoon, in gevaar of verloren op zee, hulp en bijstand biedt. De kapitein moet de personen, van zodra hij op de hoogte is van de noodtoestand, zo vlug mogelijk helpen en dit in de mate waarin dit redelijkerwijze van hem mag verwacht worden. Ook moet de kuststaat hulp en bijstand verlenen bij adequate en effectieve opsporings- en reddingsoperaties. Het Zeerechtverdrag biedt echter slechts een juridisch basiskader, zodat gedetailleerde bepalingen moeten gezocht worden in het SAR- en SOLASverdrag. Zo worden in deze verdragen verduidelijkt wat precies moet verstaan worden onder de termen ‘noodsituatie’ en ‘redding’. Het incident met de MV Tampa in augustus 2001 toonde echter aan dat de internationale regelgeving omtrent bootvluchtelingen nog veel lacunes bevatte. Om hieraan tegemoet te komen werden het SAR- en SOLAS-verdrag geamendeerd. Deze amendementen bepalen onder meer dat er hulp en bijstand moet geboden worden ongeacht de nationaliteit of status van de persoon of ongeacht de omstandigheden in dewelke de persoon wordt aagetroffen. Deze toevoeging was zeer belangrijk voor bootvluchtelingen, aangezien ze nu nog onmogelijk kunnen worden uitgesloten van dit recht. Ook bepalen de SAR- en SOLAS-amendementen dat de financiële last, die de redding van bootvluchtelingen met zich meebrengt, voor het helpend schip moet geminimaliseerd worden. Om dit te verwezenlijken wordt van van zowel de vlaggenstaten als de kuststaten verwacht

130

dat ze samenwerken en acties coördineren opdat de kapitein zijn taak kan vervullen zonder al te veel af te wijken van de oorspronkelijke route van het schip. Samen met de SAR- en SOLAS-amendementen werden de Guidelines on the treatment of persons rescued at sea aangenomen. Deze guidelines zijn er op gericht om de staten en kapiteins te ondersteunen bij de praktische uitvoering van deze amendementen. Hierin wordt onder meer bepaald wat onder een ‘veilige plaats’ moet begrepen worden.

140. Niettegenstaande deze gewoonterechtelijke verplichting voor kapiteins en staten om hulp en bijstand te verlenen aan bootvluchtelingen die zich in nood op zee bevinden, zijn er helaas gevallen bekend waarbij zowel kapiteins als EU-lidstaten deze verplichting niet nakomen en bootvluchtelingen in nood op zee negeren, en bijgevolg aan hun lot overlaten. Hiervan is de Budafel-zaak van 2007 een passend voorbeeld. Desondanks het feit dat kapiteins en EU-staten af en toe hun plicht niet nakomen, wilt dit niet zeggen dat de EU geen initiatieven heeft genomen om dergelijke schendingen te voorkomen. De EU heeft in het verleden immers meermaals benadrukt dat de lidstaten een samenhangende en doeltreffende toepassing dienen te verzekeren van hun beschermingsverplichtingen betreffende het redden en opvangen van bootvluchtelingen in nood op zee. Om hieraan gevolg te geven werd in 2008 het GAMM aangenomen. De uitvoering van het GAMM is echter moeilijk gebleken en niet echt een succes te noemen. Dit komt door de overdreven security-oriented aanpak. Bootvluchtelingen in nood op zee worden wel geholpen en krijgen de eerste zorgen toegediend, maar dit is allesbehalve de voornaamste bekommernis van de EU-lidstaten. Het hoofddoel blijft de buitengrenzen van de EU beschermen, en zo migratie van bootvluchtelingen via zee te voorkomen. Hierdoor gaat er minder aandacht uit naar de belangen van deze bootvluchtelingen, en wordt bijgevolg de plicht om deze hulp te bieden indien ze in nood zijn af en toe niet nageleefd. Bovendien blijkt de implementatie van de SAR- en SOLASverdragen binnen Europa moeilijker dan verwacht. Staten zoals Malta en Finland hebben de amendementen zelfs nog niet ondertekend. Dit komt doordat deze staten de Guidelines on treatment of persons rescued at sea niet willen aanvaarden als een hulpmiddel voor interpretatie. Zo bestaat dan ook het risico dat de EU-lidstaten die deze amendementen niet ondertekend hebben, de verplichtingen en interpretaties die vervat liggen in deze amendementen niet naleven.

141. Om te voorkomen dat bootvluchtelingen hun territorium bereiken, hebben staten vandaag de dag de neiging om verschillende onderscheppingsmaatregelen te nemen op zee. Dit gebeurt 131

veelvuldig in de territoriale zee, de aansluitende zone en op volle zee. In principe geldt echter op de volle zee de vrijheid van scheepvaart. Bijgevolg kunnen staten niet verhinderen dat een schip met bootvluchtelingen op zee vaart. Niettegenstaand merkt men in de praktijk dat staten soms toch overgaan tot onderschepping op volle zee door creatief om te gaan met de bepalingen in het Zeerechtverdrag. Bij onderschepping van een schip met bootvluchtelingen op volle zee zal men de vaart hinderen of waarschuwingsschoten afvuren met als doel de route van het schip te veranderen. Zodoende moet de onderschepping voldoen aan de voorwaarden om het aanhoudingsrecht te mogen uitvoeren. In de praktijk zullen staten zich beroepen op de afwezigheid van enige nationaliteit van het schip, om zo bootvluchtelingen te mogen onderscheppen. Wel mogen bootvluchtelingen niet worden gearresteerd op volle zee tijdens een onderscheppingsoperatie. Zolang bootvluchtelingen de aansluitende zone of de territoriale zee niet hebben betreden en de immigratiewetgeving niet hebben geschonden, is de arrestatie illegaal.

142. Met betrekking tot de onderschepping van bootvluchtelingen heeft de EU altijd de intentie gehad om in overeenstemming met het internationaal zeerecht te handelen. EUlidstaten voeren wel ontzettend veel onderscheppingsoperaties uit op zee. Deze staten laten graag uitschijnen dat ze dit doen omdat dit hun kan helpen bij het opmerken van bootvluchtelingen in nood, en dit bijgevolg veel levens kan redden. De hoofdreden is dit echter zeker en vast niet. Ze doen dit immers vooral omdat ze niet willen dat bootvluchtelingen hun grenzen bereiken. Bovendien is er ook een negatief gevolg verbonden aan deze veelheid van onderscheppingsoperaties op zee door EU-lidstaten. Hierdoor zenden smokkelaars namelijk vaak bootvluchtelingen alleen op zee om zelf hun weg te vinden, in plaats van het risico te lopen te worden betrapt samen met deze bootvluchtelingen. Ook wordt hierdoor gebruik gemaakt van minder dure materialen om de schepen te bouwen en wordt er minder brandstof aan boord gebracht, zodat er extra ruimte vrijkomt om meer mensen op de schepen te laden. Dit brengt met zich mee dat de vaartuigen vaak niet in staat zijn om hun tocht te vervolmaken, met grote rampen als gevolg. Ook worden EU-lidstaten steeds meer geconfronteerd met situaties waarbij bootvluchtelingen zelf hun schepen saboteren, om zo overheden te dwingen om reddingsoperaties uit te voeren.

143. Er is al geruime tijd een discussie aan de gang in de rechtsleer betreffende de vraag of een schip met bootvluchtelingen de toegang tot een kustzeehaven kan eisen. Gebaseerd op de Aramco-zaak, beweren sommige rechtsgeleerden weldegelijk dat er een recht op toegang voor 132

vreemde koopvaardijschepen tot kustzeehavens bestaat. Desondanks lijkt het erop dat dit een foutieve visie is. Er is namelijk geen bewijs dat dit een algemeen geldende regel van internationaal gewoonterecht is. De enige uitzondering die hierop eventueel zou kunnen gemaakt worden, zou kunnen zijn voor schepen in nood. Indien er mensenlevens op het spel staan of wanneer de fysieke integriteit van een persoon bedreigd wordt, bevindt het schip zich in nood. Wanneer er bijvoorbeeld op een schip met bootvluchtelingen een ware epidemie uitbreekt of de kapitein bedreigd wordt, dan kan dit schip zelf als in nood beschouwd worden. Hierdoor zou dit schip dan volgens sommigen een recht op toegang tot een kustzeehaven hebben. Opnieuw lijkt dit echter niet te kloppen, want er bestaat geen absoluut recht op toegang tot kustzeehavens voor dergelijke schepen in nood. De kuststaten blijven aldus altijd hun recht behouden om schepen in nood de toegang tot hun havens te ontzeggen.

144. Niettegenstaande heeft de EU toch stappen ondernomen om een dergelijk recht op toegang tot een kustzeehaven in te voeren. Ten gevolge van de ramp met de tanker de Erika werd namelijk een bepaling opgenomen in de Monitoringrichtlijn betreffende het voorzien in vluchthavens voor schepen in nood langs de Europese kusten. Schepen met bootvluchtelingen kunnen zich echter hoogstwaarschijnlijk niet beroepen op deze Monitoringrichtlijn om toegang tot een kustzeehaven te krijgen. Dit komt doordat de Monitoringrichtlijn een zeer strikte definitie hanteert van schepen die nood aan bijstand hebben. Schepen met bootvluchtelingen aan boord lijken hier helaas niet onder te vallen.

145. De problematiek omtrent de ontscheping van bootvluchtelingen is de hoofdoorzaak van de

bootvluchtelingenproblematiek

in

het

algemeen.

Door

het

gebrek

aan

een

ontschepingsplicht in internationale regelgeving, zijn staten zeer terughoudend om ontscheping van bootvluchtelingen toe te staan op hun grondgebied. Het gevolg hiervan is dat bootvluchtelingen die gered worden op zee weken kunnen doorbrengen op een schip op zee, vooraleer een staat uiteindelijk ontscheping op zijn grondgebied toestaat. Een schrijnend voorbeeld hiervan is de Marine I-zaak. Om een ontvankelijker klimaat te creëeren voor de geredde bootvluchtelingen werd begin 2009 een niet-bindende richtlijn betreffende ontscheping opgesteld. Eén van de principes vervat in deze richtlijn is zeer verregaand. Deze bepaalt namelijk dat wanneer ontscheping niet binnen een redelijke termijn elders kan worden geregeld, dit zal gebeuren op het grondgebied van de staat in wiens SRR het vaartuig werd aangetroffen. Hierdoor dragen de kuststaten de eindverantwoordelijkheid voor de ontscheping. Desondanks het de bedoeling was dat deze richtlijn zou worden omgezet in 133

nieuwe bindende amendement, hebben staten echter duidelijk laten blijken geen ontschepingsplicht te willen aanvaarden. Hierdoor komt het dat dit voorstel in de praktijk niet of moeilijk tot stand te brengen zal zijn, en de praktische waarde van deze Ontschepingsrichtlijn dan ook zeer gering is.

146. In het algemeen kan gesteld worden dat EU-lidstaten wel de wil hebben om bootvluchtelingen in nood op zee te helpen, maar afkerig staan tegenover de ontscheping van deze bootvluchtelingen op hun grondgebied. De reden hiervoor ligt in het feit dat het merendeel van deze personen namelijk asielzoeker is. Betreffende deze categorie personen stelt de Dublin III-Verordening dat de staat langs waar de asielzoeker de EU is binnengekomen, verantwoordelijk is

voor de asielaanvraag.

Bijgevolg wordt

de

verantwoordelijkheid voor het redden van bootvluchtelingen in nood op zee vaak afgeschoven op andere staten, uit vrees om zelf de last te moeten dragen die asielprocedures met zich meebrengen. Op dit moment zijn onderhandelingen aan de gang betreffende de oprichting van een MoU omtrent gecoördineerde procedures met betrekking tot de ontscheping van geredde personen in de Middellandse Zee. Het lijkt er echter op dat de voltooiing van dit MoU nog even op zich zal laten wachten. Vooral Malta en Italië lijken niet in staat om overeen te komen hoe bepaald moet worden welke staat verantwoordelijk is voor de ontscheping. Malta is namelijk van mening dat de ontscheping gekoppeld moet worden aan de staat met de dichtstbijzijnde haven, terwijl Italië stelt dat de ontscheping moet gekoppeld worden aan de staat die verantwoordelijk is voor de SRR waarin de bootvluchtelingen werden gevonden. Burden-sharing zou echter naar voor moeten geschoven worden als dé oplossing van het ontschepingsprobleem. Dit zou voor een groot deel kunnen bereikt worden door een fundamentele wijziging van de Dublin III-Verordening, die momenteel zeer ongunstig is voor de EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied. Indien in deze verordening de vrije keuze van de asielzoeker en een billijke spreiding van asielzoekers over de lidstaten geïmplementeerd zou worden, zullen de EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied in de toekomst veel vlugger bereid zijn om de ontscheping van bootvluchtelingen op hun grondgebied toe te staan.

147. In het UVRM werd het recht om asiel te zoek in artikel 14 vastgelegd. Hiermee gaf de itnernationale gemeenschap te kennen dat het recht om asiel te zoeken even fundamenteel is zoals het recht op leven, vrijheid, eigendom, enz. Desondanks dit recht om asiel te zoeken, kan hieruit echter geen plicht voor staten worden afgeleid om een asielprocedure op te starten 134

of asiel te verlenen. Ook als men kijkt in het Vluchtelingenverdrag stelt men vast dat over asiel niets kan teruggevonden worden. Dit toont aan dat staten terughoudend zijn om dit recht vast te leggen in een bindend instrument. Hieruit volgt dat staten geen plicht hebben om asiel te verlenen, en bootvluchtelingen aldus niet over enig asielrecht beschikken.

148. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam zijn er steeds meer pogingen ondernomen door de EU om te komen tot een gemeenschappelijk asielbeleid. Zo wordt in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht op asiel vermeld. Bovendien stelt de herschikkingsrichtlijn 2011/95/EU dat lidstaten de vluchtelingenstatus verlenen aan een onderdaan van een derde land of staatloze die als vluchteling wordt erkend. In de Richtlijn Asielprocedures worden afspraken gemaakt over de voorwaarden betreffende de opvang van asielzoekers, gemeenschappelijke procedurs over de behandeling van asielaanvragen en de basisrechten van asielzoekers wanneer zij aankomen in de EU. Deze richtlijn garandeert in het algemeen een recht op toegang tot een asielprocedure en het recht om in een lidstaat te blijven totdat een beslissing in eerste aanleg is genomen.

149. Desondanks er geen internationaal bindend recht op asiel bestaat, zijn staten wel gebonden door het non-refoulement principe. Dit betekent dat een vluchteling niet mag worden uitgewezen of teruggeleid, op welke wijze ook, naar een plaats waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt op basis van ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke opinie. Dit principe wordt beschouwd als een regel van internationaal gewoonterecht. Belangrijk voor bootvluchtelingen is dat asielzoekers ook bescherming van dit principe genieten, zolang ze nog niet zijn uitgeroepen als zijnde nietvluchteling. Desondanks de betekenis van het non-refoulement principe redelijk duidelijk is, bestaat er erg veel discussie in de internationale gemeenschap over de precieze draagwijdte van deze regel. Of dit principe namelijk ook geldt voor personen die zich aan de grens melden en tot het territorium van een staat wensen te worden toegelaten is immers niet duidelijk. Nog meer onduidelijkheid heerst er omtrent de vraag of het verbod op refoulement van toepassing is op de volle zee.

150. Op Europees niveau kan het verbod op refoulement impliciet teruggevonden worden in het EVRM. Dit verbod wordt ook expliciet in andere Europese rechtsbronnen, zoals de Richtlijn Asielprocedures, vermeld. Desondanks schenden EU-lidstaten nog al te vaak het non-refoulement principe. Een passend voorbeeld hiervan is de Almirante Juan de Borbón135

zaak van 2011. Het EHRM heeft alleszins wel duidelijkheid gegeven over de extraterritoriale werking van het non-refoulement principe. Dit Hof heeft namelijk de extraterritoriale werking van het non-refoulement principe bevestigd in het arrest Hirsi Jamaa e.a. t. Italië van 23 februari 2012. Het Hof was hier van mening dat de bootvluchtelingen onder de voortdurende en exclusieve de jure en de facto controle van de Italiaanse autoriteiten stonden. Hiernaar kan verwezen worden als de ‘effectieve controle-theorie’. Het valt te betreuren dat EU-lidstaten na dit arrest van het EHRM de ‘effectieve controle-theorie’ proberen te omzeilen. In de praktijk proberen EU-lidstaten namelijk ervoor te zorgen dat vreemde koopvaardijschepen bootvluchtelingen in nood op zee redden, waarna de nationale autoriteiten vragen om de geredde bootvluchtelingen terug te brengen naar het land van herkomst of een derde land. Hierdoor hebben de nationale autoriteiten op geen enkel moment effectieve controle over de bootvluchtelingen gehad, en is het onduidelijk of het non-refoulement principe hier wel van toepassing is. Dat deze lacune in de praktijk voor verdere problemen blijft zorgen, bewijst de recente Salamis-zaak.

151. De voorbije jaren heeft de EU een aantal specifieke initiatieven omtrent bootvluchtelingen genomen, in de hoop om de problematiek die deze categorie personen met zich meebrengen in te perken. Van al deze initiatieven is de oprichting van Frontex ongetwijfeld het belangrijkste. Dit Europees grensbeheeragentschap moet instaan voor het bevorderen van de coördinatie en de operationele samenwerking van de verschillende lidstaten in het kader van hun bewakingsopdrachten. Het hoofddoel van dit agentschap is om te zorgen voor een hoog, uniform niveau van controle van personen en bewaking aan de buitengrenzen door middel van de totstandbrenging van een geïntegreerd grensbeheer. In hoofdzaak beschikt Frontex over een zestal taken waarvan het opzetten van gezamenlijke Frontex-operaties de belangrijkste is. Desondanks de oprichting van Frontex een stap in de goede richting is in de strijd tegen de bootvluchtelingenproblematiek, is deze organisatie echter niet vrij van kritiek. Er wordt namelijk opgeworpen dat tijdens Frontex-operaties vaak de fundamentele rechten van bootvluchtelingen worden geschonden. Om hieraan te verhelpen zal er nog voor de zomer van 2014 een nieuwe verordening in werking treden. Toch komt er nu al, voor de eigenlijke inwerkingtreding, kritiek op deze verordening omdat deze nog altijd ruimte zou laten voor schendingen van mensenrechten. Een ander belangrijk initiatief was de creatie van het Europees grensbewakingssysteem Eurosur. Het doel van Eurosur is om irreguliere migratie en grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken en het bijdragen tot het beschermen en het redden van de levens van migranten. 136

Ook dit EU-initiatief is echter niet vrij van kritiek. Er wordt namelijk door velen opgeworpen dat het redden van bootvluchtelingen helemaal niet een hoofddoelstelling van Eurosur is. Zelfs indien dit toch het geval is, kan afgevraagd worden wat precies de toegevoegde waarde van Eurosur is. Nergens wordt namelijk verduidelijkt wat precies met dit programma kan gedaan worden om levens van bootvluchtelingen in nood op zee te redden. Ook werd met de inwerkingtreding van het nieuw Meerjarig Financieel Kader 2014-2020 het Asiel- en Migratiefonds en het Fonds voor Interne Veiligheid in het leven geroepen. Met deze fondsen wilt de EU het gezamenlijke asiel-, migratie-, en grensbeleid versterken, maar ook de Europese solidaritiet ondersteunen. Het is de bedoeling om de EU-lidstaten gelegen in het Middellandse Zeegebied hierdoor toereikend te steunen. Tenslotte werd na de Lampedusa-ramp door de Commissie een Task Force voor het Middellandse Zeegebied opgericht. Deze Task Force stelt 38 manieren voor om verder verlies van levens van bootvluchtelingen op zee te voorkomen. Wel kunnen vragen gesteld worden omtrent de toegevoegde waarde van deze organisatie, aangezien door deze niet echt nieuwe zaken worden aangehaald. Het is duidelijk dat het Europees Parlement in de toekomst meer initiatief zou moeten nemen om iets aan de bootvluchtelingenproblematiek te doen. Deze instelling zou namelijk gebruik moeten maken van zijn politiek gewicht en legitimiteit om een uitgebreid en diepgaand debat omtrent migratie over de Middellandse Zee te eisen, en dit zowel binnen de EU als met derde partners. Het Europees Parlement beschikt over de middelen om effectief bij te dragen tot een oplossing. Het zou dan ook in de toekomst gebruik moeten maken van zijn medebeslissingsbevoegdheid en toestemmingsrecht om de opneming van bepalingen betreffende mensenrechten in alle migratiegerelateerde regelgeving en internationale overeenkomsten te verzekeren.

137

Bibliografie 1. Wetgeving 1.1. Verdragen

- Statuut inzake het Internationale Regime van Zeehavens, Genève, 9 december 1923.

- Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, Parijs, 10 december 1948.

- Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 4 november 1950, P.B. C 364 van 18 december 2000.

- Internationaal Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen, Genève, 28 juli 1951.

- Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Rome, 25 maart 1957, P.B. C 325 van 2 december 2002.

- Conventie van de Verenigde Naties inzake de volle zee, Genève, 29 april 1958.

- Conventie inzake de facilitatie van het internationale scheepvaartverkeer, Londen, 9 april 1965.

- Protocol betreffende de Status van Vluchtelingen, New York, 31 januari 1967.

- Conventie inzake de beveiliging van mensenlevens op zee, Londen, 1 november 1974.

- Conventie inzake maritieme opsporing en redding, Hamburg, 27 april 1979.

- Conventie van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, Montego Bay, 10 december 1982.

- Conventie inzake bijstand, Londen, 28 april 1989. 138

- Verdrag betreffende de Europese Unie, Maastricht, 7 februari 1992, P.B. C 325.

- Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, Amsterdam, 2 oktober 1997, P.B. C 340 van 10 november 1997.

- Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, P.B. C 364/1 van 18 december 2000.

- Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Lissabon, 17 december 2007, P.B. C 306.

1.2. Europese overeenkomsten - Het Schengenacquis – Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Schengen, 19 juni 1990, P.B. L. 239/19 van 22 september 2000.

- Overeenkomst van 16 juni 1990 betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend (Dublin), P.B. C. 254/1 van 19 augustus 1997.

1.3. EU-regelgeving

- Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen, P.B. L 212/12 van 7 augustus 2001.

139

- Richtlijn 2002/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende de invoering van een communautair monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart en tot intrekking van de Richtlijn 93/75/EEG van de Raad, P.B. L. 208/10 van 5 augustus 2002.

- Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, P.B. L. 31/18 van 6 februari 2003.

- Verordening 343/2003/EG van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend, P.B. L. 50/1 van 25 februari 2003.

- Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, P.B. L 304/12 van 30 september 2004.

- Verordening 2007/2004/EG van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 349/1 van 25 november 2004.

- Besluit 2005/358/EG van de Raad van 26 april 2005 tot vaststelling van de vestigingsplaats van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 114/113 van 4 mei 2005.

- Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, P.B. L 326/13 van 13 december 2005.

- Verordening 562/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), P.B. L. 105/1 van 13 april 2006.

140

- Verordening 1987/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II), P.B. L. 381/4 van 28 december 2006.

- Besluit 2007/511/EG van de Raad van 15 februari 2007 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap, van een regeling tussen de Europese Gemeenschap enerzijds en de Republiek Ijsalnd en het Koninkrijk Noorwegen anderzijds inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 188/1 van 20 juli 2007.

- Verordening 863/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot instelling van een mechanisme voor de oprichting van snelle-grensinterventieteams en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad wat betreft dat mechanisme en de regeling van de taken en bevoegdheden van uitgezonden functionarissen, P.B. L. 199/30 van 31 juli 2007.

- Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, P.B. L. 348/98 van 24 december 2008.

- Richtlijn 2009/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2002/59/EG betreffende de invoering van een communautair monitoring- en informatiesysteem voor de zeescheepvaart, P.B. L. 131/101 van 28 mei 2009.

- Besluit 2010/252/EU van de Raad van 26 april 2010 houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L 111/20 van 4 mei 2010.

141

- Besluit 2010/490/EU van de Raad van 26 juli 2010 betreffende de sluiting, namens de Unie, van de Regeling tussen enerzijds de Europese Gemeenschap en anderzijds de Zwitserse Bondstaat en het Vorstendom Liechtenstein inzake de wijze waarop deze staten worden betrokken bij het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, P.B. L. 16/1 van 16 september 2010.

- Verordening 1168/2011/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie.

- Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (herschikking), P.B. L 337/9 van 20 december 2011.

- Besluit 2013/158/EU van de Raad van 7 maart 2013 tot vaststelling van de datum van toepassing van Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling, de werking en het gebruik van het Schengeninformatiesyteem van de tweede generatie (SIS II), P.B. L. 87/10 van 27 maart 2013.

- Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking), P.B. L 180/60 van 29 juni 2013.

- Verordening 610/2013/EU van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, Verordeningen (EG) nr. 1683/95 en (EG) nr. 539/2001 van de Raad en Verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad, P.B. L. 182/1 van 29 juni 2013.

142

- Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking), P.B. L 180/96 van 29 juni 2013.

- Verordening 604/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking), P.B. L. 180/31 van 29 juni 2013.

- Verordening 1015/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 teneinde te voorzien in gemeenschappelijke regels inzake de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden, P.B. L. 295/1 van 6 november 2013.

- Verordening 1052/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), P.B. L. 295/11 van 6 november 2013.

- Verordening 1311/2013/EU van de Raad van 2 december 2013 tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020, P.B. L. 347/884 van 20 december 2013.

1.4. Resoluties Algemene Vergadering van de VN

- Resolutie A/RES/55/74 van 12 februari 2001 van de Algemene Vergadering van de VN. 1.5. Conclusies Uitvoerend Comité

- Conclusie nr. 6 (XXVIII) 1977 van het Uitvoerend Comité.

- Conclusie nr. 97 (LIV) 2003 van het Uitvoerend Comité.

143

1.6. IMO-regelgeving en belangrijke IMO-documenten

- Interim Measures for Combating Unsafe Practices Associated with the Trafficking or Transport of Illegal Migrants by Sea (12 juni 2001), IMO Doc. MSC.1/Circ.896 (2001).

- Review of safety measures and procedures for the treatment of persons rescued at sea (29 november 2001), IMO Doc. A 22/Res. 920 (2001).

- Any other business. Review of safety measures and procedures for the treatment of persons rescued at sea (31 juli 2002), IMO Doc. MSC. 76/22/8 (2002).

- Guidelines on places of refuge for ships in need of assistance (5 maart 2004), IMO Doc. A23/RES.949 (2004).

- Guidelines on the treatment of persons rescued at sea (20 mei 2004), IMO Doc. MSC. 167/78 (2004).

- Outcome of the Second Meeting of the UN Inter-Agency Group on the Treatment of Persons Rescued at Sea (15 september 2004), IMO Doc. MSC. 79/22 (2004).

- Outcome of the Third Meeting of the UN Inter-Agency Group on the Treatment of Persons Rescued at Sea (20 mei 2008), IMO Doc. MSC. 84/20/1 (2008).

- Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea (22 januari 2009), IMO Doc. FAL.3/Circ.194 (2009).

- Measures to protect the safety of persons rescued at sea. Compulsory guidelines for the treatment of persons rescued at sea. Submitted by Spain and Italy (13 februari 2009), IMO Doc. FSI 17/15/1 (2009).

- Measures to protect the safety of persons rescued at sea. Comments on documentes FS 17/15/1. Submitted by Malta (27 februari 2009), IMO Doc. FSI 17/15/2 (2009).

144

- Report of the Maritime Safety Committee (19 maart 2010), IMO Doc. COMSAR 14/17 (2010).

- Report of the Legal Committee on the work of its ninety-eight session (18 april 2011), IMO Doc. LEG 98/14 (2011).

- Report to the Maritime Safety Committee (25 maart 2011), IMO Doc. COMSAR 15/16 (2011).

- Measures to protect the safety of persons rescued at sea (12 april 2011), IMO Doc. MSC. 89/23 (2011).

- Address of the Secretary-General at the Opening of the Thirty-Seventh Session of the Facilitation Committee (5 september 2011), IMO Doc. FAL 37/INF.5 (2011).

- Report to the Maritime Safety Committee (23 maart 2012), IMO Doc. COMSAR 16/17 (2012)

- Formalities connected with the Arrival, Stay and Departure of Persons (31 januari 2013), IMO Doc. FAL 38/6/2 (2013).

2. Rechtspraak - Scaramanga t. Stamp 1880, CPD 1880, 304.

- General Claims Commission van de Verenigde Staten en Mexico 2 april 1929, Kate A. Hoff t. Verenigde Mexicaanse Staten.

- Internationaal Gerechtshof 9 april 1949, Korfoekanaalzaak, ICJ Reports 1949, 6.

- Arbitration Tribunal 23 augustus 1958, Aramco t. Saoedi-Arabië, ILR 1963, 212.

- Internationaal Gerechtshof 27 juni 1986, Verenigde Staten t. Nicaragua, ICJ Reports, 424.

145

- EHRM 15 november 1996, Chahal t. Verenigd Koninkrijk.

- EHRM 16 november 2004, Issa t. Turkije.

- EHRM 23 februari 2012, Hirsi Jamaa e.a. t. Italië.

- Europees Hof van Justitie 5 september 2012, Europees Parlement t. Raad van de Europese Unie, zaak C-355/10.

3. Rechtsleer 3.1. Bijdragen in tijdschriften - BARNES, R., “Refugee law at sea”, ICLQ 2004, 47-77. - BETTS, A., “Towards a ‘Soft Law’ Framework for the Protection of Vulnerable Irregular Migrants”, International Journal of Refugee Law 2010, 209-236. - BLAKE, G., “Coastal state sovereignty in the Mediterranean Sea: the case of Malta”, GeoJournal 1997, 173-180. - CACCIAGUIDI-FAHY, S., “The Law of the Sea and Human Rights”, Panoptica 2007, 1-21. - CARLING, J., “Migration Control and Migrant Fatalities at the Spanish-African Borders”, International Migration Review 2007, 316-343. - COPPENS, J., “Disembarkation of migrants rescued at sea-I”, De Lloyd 2010, 15-15. - COPPENS, J. en SOMERS, E., “Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?”, International Journal of Marine and Coastal Law 2010, 377-403.

146

- COPPENS, J., “Towards a tailor-made solution for migrants at sea in the Mediterranean”, De Lloyd 2011, 24-27. - COPPENS, J., “Zee-migratie”, Nautilus 2011, 60-63. - COPPENS, J., “Disembarkation of migrants rescued at sea-II”, De Lloyd 2011, 55-55. - COPPENS, J., “Migrants in the Mediterranean: Do’s and Don’ts in Maritime Interdiction”, Ocean Development and International Law 2012, 342-370. - COPPENS, J., “The essential role of Malta in drafting the new regional agreement on migrants at sea in the Mediterranean basin”, Journal of Maritime Law and Commerce 2013, 89-114. - COPPENS, J., “The Lampedusa Disaster: How to Prevent Further Loss of Life at Sea”, Transnav 2013, 589-598. - DE BLOUW, N., “Drowning Policies: A Proposal to Modify the Dublin Agreement and Reduce Human Rights Abuses in the Mediterranean”, California Western International Law Journal 2010, 335-368. - DE LA FAYETTE, L., “Access into Ports in International Law”, IJMCL 1996, 1-22. - DERRINGTON, S. en WHITE, M., “Australian Maritime Law Update 2001”, JMLC 2002, 275-291. - HYNDMAN, J. en MOUNTZ, A., “Another Brick in the Wall? Neo-Refoulement and the Externalization of Asylum by Australia and Europe”, Government and Oppostion 2008, 249269. - HOEVENAARS J., en GOUDAPPEL, F., “Het wantrouwen van Schengen”, Internationale Spectator 2013, 20-25.

147

- KLEIN, N., “Legal Implications of Australia’s Maritime Identification System”, International and Comparative Law Quarterly 2006, 337-368. - KLEPP, S., “A Double Bind: Malta and the Rescue of Unwanted Migrants at Sea, A Legal Anthropological Perspective on the Humanitarian Law of the Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 539-557. - LAITINEN, I., “Frontex and the Border security of the European Union”, European View 2007, 57-62. - LAITINEN, I., “Frontex. An Inside View”, Eipascope 2008, 31-34. - LAMBERT, H., “Protection against refoulement from Europe: Human rights law comes to the rescue”, ICLQ 1999,515-544. - LAVRYSEN, L., “European Asylum and the ECHR: An Uneasy Coexistence”, Gottingen Journal of International Law 2012, 197-242. - LAVRYSEN, L., “Italië schendt mensenrechten van migranten op de Middellandse Zee”, Juristenkrant 2012, 2-2. - LEONARD, S., “EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitization through practices”, European Security 2010, 231-254. - LUTTERBECK, D., “Coping with Europe’s boat people. Trends and policy dilemmas in controlling the EU’s Mediterranean borders”, ISPI policy brief 2008, 1-6. - MATHEW, P., “Australian Refugee Protection in the Wake of Tampa”, AJIL 2002, 661-676. - MORENO-LAX, V., “Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea”, International Journal of Refugee Law 2011, 174-220.

148

- PALLIS, M., “Obligations of States towards Asylum Seekers at Sea: Interactions and Conflicts Between Legal Regimes”, International Journal of Refugee Law 2002, 329-364. - PAPASTAVRIDIS, E., “Interception of Human Beings on the High Seas: A Contemporary Analysis under International Law”, Syracuse Journal of International Law & Commerce 2009, 145-228. - POLLAK, J. en SLOMINSKI, P., “Experimentalist but not accountable governance? The role of Frontex in managing the EU’s external borders”, West European Politics 2009, 904-924. - PUGH, M., “Mediterranean Boat People: A Case for Co-operation?”, Mediterranean Politics 2001, 1-20. - ROBINSON, W., “The Comprehensive Plan of Action for Indochinese Refugees, 1989-1997: Sharing the Burden and Passing the Buck”, Journal of Refugee Studies 2004, 319-333. - SHEARER, I., “Problems of Jurisdiction and Law Enforcement against Delinquent Vessels”, ICLQ 1986, 320-343. - SPENGEMAN, A., “Upholding the Legitimacy of Frontex: European Parliamentary Oversight”, ISIS Europe 2013, 1-9. - TREVES, T., “Fragmentation of International

Law: the Judicial Perspective”,

Communicazione e Studi 2007, 821-876. - TREVISANUT, S., “Search and Rescue Operations in the Mediterranean: Factor for Cooperation or Conflict?”, International Journal of Marine & Coastal Law 2010, 523-542. - VANDE RYSE, D., “De grenzen vervagen. Ook voor Frontex?”, Orde van de Dag 2014, 7788. - WOUTERS, K. en DEN HEIJER, M., “The Marine I Case: A Comment”, IJRL 2010, 1-19.

149

3.2. Boeken

- BACAIAN, L., The protection of refugees and their right to seek asylum in the European Union, Genève, Institut Européen de l’Université de Genève, 2011, 82 p.

- BATTJES, H., European Asylum Law and International Law, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, 688 p.

- BOSSUYT, M. en WOUTERS, J., Grondlijnen van het internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 1086 p.

- BROWNLIE, I., Principles of Public International Law, New York, Oxford University Press, 2012, 803 p. - CHURCHILL, R. en LOWE, A., The Law of the Sea, Manchester, Manchester University Press, 1999, 494 p.

- CLAYTON, G., Textbook on Immigration and Asylum Law, New York, Oxford University Press, 2012, 635 p.

- DA LOMBA, S., The right to seek refugee status in the European Union, Antwerpen, Intersentia, 2004, 325 p.

- COGEN, M., Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003, 490 p.

- GOODWIN-GILL, G., The refugee in international law, Oxford, Clarendon Press, 1996, 584 p.

- GOLD, E., CHIRCOP, A. en KINDRED, H., Maritime Law, Toronto, Irwin Law, 2003, 908 p.

- GUILFOYLE, D., Shipping Interdiction and the Law of the Sea , Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 374 p.

150

- HATHAWAY, J., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 1184 p.

- ILC, Yearbook of the International Law Commission, New York, United Nations, 1973, vol. II, 248 p.

- JONES, N., The Plimsoll Sensation: The Great Campaign to save Lives at Sea, Londen, Little Brown Book Group Limited, 2006, 395 p.

- KLEIN, N., Maritime Security and the Law of the Sea, Oxford, Oxford University Press, 2011, 350 p.

- LAMBERT, H., Seeking Asylum: Comparative Law and Practice in Selected European Countries, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 220 p.

- MALLIA, P., Migrant Smuggling by Sea: Combating a Current Threat of a Cooperative Framework, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, 257 p.

- RUBIO-MARIN, R., Human Rights and Immigration, Oxford, Oxford University Press, 2014, 315 p.

- SIDORENKO, O., The common European asylum system. Background, current state of affairs, future direction, Den Haag, TMC Asser Press, 2007, 241 p.

- SOMERS, E., Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2004, 478 p.

- SOMERS, E., Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 491 p.

- VUKAS, B., The Law of the Sea: Selected Writings, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, 359 p.

151

3.3. Verzamelwerken - BALZACQ, T. en CARRERA S., “The Hague Programme: The Long Road to Freedom, Security and Justice” in T. BALZACQ en S. CARRERA (eds.), Security versus freedom? A challenge for Europe’s future, Hampshire, Ashgate Publishing, 2006, 1-34. - BARI, S., “The Right to Development and Refugee Protection” in R. CHOWDHURY (ed.), The right to development in International Law, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1992, 162-177. - BARNES, R., “The International Law of the Sea and Migration Control” in R. BARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 103-149. - BETHLEHEM, D. en LAUTERPACHT, E., “The scope and content of the principle of nonrefoulement: Opinion” in E. FELLER, V. TÜRK en F. NICHOLSON (eds.), Refugee protection in international law: UNHCR’s global consultations on international protection, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 87-177. - BOYLE, A., “Further Development of the 1982 convention on the Law of the Sea” in D. FREESTONE, R. BARNES en D. ONG (eds.), The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 40-62. - COPPENS, J., “Bootvluchtelingen: een blik op de rechten en plichten van staten” in M. MOREL en C. RYNGAERT (eds.), Migratie: winnaars en verliezers, Gent, Acco, 2011, 129144. - COPPENS, J., “Migrant smuggling by sea: tackling practical problems by applying a highlevel inter-agency approach” in A. CHIRCOP, S. COFFEN-SMOUT en M. MCCONNEL, Ocean Yearbook, Chicago, University of Chicago Press, 2013, 323-358. - COPPENS, J., “The Law of the Sea and Human Rights in the Hirsi Jamaa and Others V. Italy Judgment of the European Court of Human Rights” in Y. HAECK en E. BREMS (eds.), Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century, Dordrecht, Springer, 2014, 179-202. 152

- EL-ENANY, N., “The ‘New Europe’ and the ‘European Refugee’: The Subversion of the European Union’s Refugee Law by its Migration Policy” in S. J USS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 3-24. - GILBERT, G., “Running scared since 9/11: refugees, UNHCR and the purposive approach to treaty interpretation” in J. SIMEON (ed.), Critical Issues in International Refugee Law: Strategies Toward Interpretative Harmony, Cambridge, Cambridge University Press, 2010, 85-118. - GONDEK, M., “The emerging European asylum law: between protection and rejection” in H. SCHNEIDER (ed.), Migration, integration and citizenship. A challenge for Europe’s future. Volume II: the position of third country nationals in Europe, Maastricht, Forum Maastricht, 2005, 187-228. - GUILD, E. en BIGO, D., “The Transformation of European Border Controls” in R. BARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 257-278. - GUILD, E., “EU Immigration and the New EU Treaty Framework” in S. J USS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 43-59. - KLUG, A. en HOWE, T., “The Concept of State Jurisdiction and the Applicability of the Non-refoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures” in R. BARNES en M. VALSAMIS (eds.), Extraterritorial immigration control: legal challenges, Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 69-101. - MESSINEO, F., “ Non-refoulement Obligatons in Public International Law: Towards a New Protection Status?” in S. JUSS (ed.), The Ashgate research companion to migration law, theory and policy, Farnham, Ashgate Publishing Company, 2012, 129-155.

153

- MILTNER, B., “Human Security and Protection from Refoulement in the Maritime Context” in A. EDWARDS en C. FERSTMAN (eds.), Human Security and Non-citizens: Law, Policy and International Affairs, Cambrigde, Cambrigde University Press, 2010, 195-224. - MOENS, E., “For Those in Peril on the Sea: Search and Rescue under the law of the Sea Convention” in A. CHIRCOP, S. COFFEN-SMOUT en M. MCCONNEL, Ocean Yearbook, Chicago, University of Chicago Press, 2010, 377-410.

3.4. Masterproef

- CARDOEN, V., De inzet van Rapid Border Intervention Teams door Frontex in de strijd tegen illegale immigratie, onuitg. masterproef Master in de Rechten, 2011-12, 104 p.

- COPPENS, J., De problematiek van bootvluchtelingen met specifieke aandacht voor het Middellandse Zeegebied, onuitg. masterproef Maritieme Wetenschappen UGent, 2006-07, 72 p.

4. Documenten Europese Unie

- Conclusies van de Europese Raad, Tampere, 15-16 oktober 1999, SN 200/99.

- Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie van 7 mei 2002, COM(2002) 233 def.

- Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven van 14 oktober 2002, COM(2002) 564 def. - Het Haags Programma – Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, P.B. C 53/1 van 3 maart 2005.

154

- Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement tot vaststelling van een kaderprogramma voor solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007-2013 van 6 april 2005, COM (2005) 123 def.

- Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def.

- Voorstel voor een beschikking van de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def.

- Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def.

- Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 6 april 2005 tot instelling van het Buitengrenzenfonds voor de periode 2007-2013 als onderdeel van het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen”, COM (2005) 123 def.

- Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar van 10 mei 2005, COM(2005) 184 def.

- Actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags Programma voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, P.B. C 198/1 van 12 augustus 2005.

- Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 1 september 2005 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, COM(2005) 391 def. 155

- Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie van 30 november 2006, COM (2006) 733 def.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over de versterking van de migratie: een betere coördinatie, coherentie en synergieën van 8 oktober 2008, COM (2008) 611 def.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa – Actieplan ter uitvoering van het programma van Stockholm van 20 april 2010, COM (2010) 171 def. - Het Programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger, P.B. C 115 van 4 mei 2010.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een mededeling omtrent migratie van 4 mei 2011, COM (2011) 248 def.

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over Schengengovernance – versterking van de ruimte zonder toezicht aan de binnengrenzen van 16 september 2011, COM (2011) 561 def.

- Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 teneinde te voorzien in gemeenschappelijke regels inzake de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden, COM (2011) 560 def.

156

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een globale aanpak van migratie en mobiliteit van 18 november 2011, COM (2011) 743 def.

- Lives lost in the Mediterranean Sea: who is responsible?, de Raad, 29 maart 2012, http://assembly.coe.int/committeedocs/2012/20120329_mig_rpt.en.pdf (geraadpleegd op 16 februari 2014).

- Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 12 april 2013 tot vaststelling van regels voor de bewaking van de zeebuitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, COM (2013) 197 def. - Fundamental rights at Europe’s southern sea borders, FRA, 2013, http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/fundamental-rights-europessouthern-sea-borders-jul-13_en.pdf (geraadpleegd op 27 april 2014).

- Start van EUROSUR: nieuwe instrumenten om migrantenlevens te redden en criminaliteit aan EU-grenzen te voorkomen, Commissie, 29 november 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_nl.htm (geraadpleegd op 28 april 2014).

- Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de werkzaamheden van de task force voor het Middellandse Zeegebied van 4 december 2013, COM (2013) 869 def.

- Mediterranean flows into Europe: Migration and the EU's foreign policy, Europees Parlement, 12 maart 2014, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/briefing_note/join/2014/522330/EXPOJOIN_SP%282014%29522330_EN.pdf (geraadpleegd op 6 april 2014). - Commissioner Malmström welcomes the Parliament’s vote on new rules for Frontexcoordinated sea border operations, Commissie, 16 april 2014,

157

http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-131_en.htm (geraadpleegd op 28 april 2014).

5. Documenten IMO

- Status of multilateral conventions and instruments in respect of which the International Maritime Organization or its Secretary-General performs depositary or other functions, IMO, 8 januari 2009, http://www.imo.org/KnowledgeCentre/HowAndWhereToFindIMOInformation/SourcesCitati onsOfIMOConventions/Pages/Default.aspx (geraadpleegd op 25 november 2013).

- Summary of Status of Conventions, IMO, 7 april 2014, http://www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Pages/Default.aspx (geraadpleegd op 5 mei 2014).

6. Documenten UNHCR

- Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations

for

a

Comprehensive

Approach,

UNHCR,

9

juni

2000,

http://www.unhcr.org/4aa660c69.pdf (geraadpleegd op 22 oktober 2013).

- Proposals for an Executive Committee Conclusion on Rescue at Sea, UNHCR, 16 januari 2002, http://www.unhcr.org/45a752d12.html (geraadpleegd op 20 oktober 2013).

- Background note on the protection of asylum-seekers and refugees rescued at sea, UNHCR, 18 maart 2002, http://www.unhcr.org/3e5f35e94.html (geraadpleegd op 20 oktober 2013).

- Rescue-at-Sea. Specific Aspects Relating to the Protection of Asylum-Seekers and Refugees. Summary of Discussions, Expert Roundtable, UNHCR, Lissabon, 25-26 maart 2002, http://www.refworld.org/docid/3cd14e3b4.html (geraadpleegd op 1 februari 2014).

158

- Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, UNHCR, 26 januari 2007, http://www.refworld.org/docid/45f17a1a4.html (geraadpleegd op 10 februari 2014).

- Between the Devil and the Deep Blue Sea: mixed migration to Europe, UNHCR, 5 oktober 2007, http://www.unhcr.org/470658fe4.html (geraadpleegd op 25 oktober 2013).

- The Human Rights of Irregular Migrants in Europe, UNHCR, Straatsburg, 17 december 2007, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1237553 (geraadpleegd op 12 oktober 2013).

- Irregular Migration by Sea: Frequently Asked Questions, UNHCR, 28 mei 2009, http://www.unhcr.org/4a1e48f66.html (geraadpleegd op 2 november 2013).

- More than 1500 drown or go missing trying to cross the Mediterranean in 2011, UNHCR, 31 januari 2012, http://www.unhcr.org/4f2803949.html (geraadpleegd op 25 april 2014).

- Somalis Perish in New Boat Disaster in Gulf of Aden, UNHCR, 10 februari 2012, http://www.unhcr.org/4f35146d9.html (geraadpleegd op 20 februari 2014).

- One Survivor, 54 Die at Sea Attempting the Voyage to Italy from Libya, UNHCR, 10 juli 2012, http://www.unhcr.org/4ffc59e89.html (geraadpleegd op 22 maart 2014).

7. Documenten IMO en UNHCR

- Rescue at Sea. A guide to principles and practice as applied to migrants and refugees, IMO en UNHCR, http://www.refworld.org/docid/45b8d1e54.html (geraadpleegd op 25 oktober 2013).

159

8. Documenten VN Commissie voor Internationaal Recht

- Commentaar op het ontwerpartikel 28 over non-refoulement van het Vluchtelingenverdrag (1950), UN Doc. E/AC.32/Add.1.

- Report of the International Law Commission covering the work of its eight session (1956), UN Doc. A/3159.

- Commentaar op het ontwerpartikel 12 van de Conventie van de Verenigde Naties inzake de volle zee (1956), UN Doc. A/3179.

- Fragmentation of International Law: Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group of the International Law Commission. Finalized by Martti Koskenniemi (13 april 2006), UN Doc. A/CN.4/L.682

9. Documenten Europese Raad voor Vluchtelingen en Ballingen

- What Price Does a Refugee Pay to Reach Europe?, ECRE, 10 februari 2009, http://www.ecre.org/component/downloads/downloads/56.html (geraadpleegd op 16 oktober 2013).

10. Documenten Hoge Commissaris voor Mensenrechten

- Criminalization of Migration in Europe: Human Rights Implications, Hoge Commissaris voor Mensenrechten, Straatsburg, 4 februari 2010, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579605 (geraadpleegd op 3 maart 2014).

160

11. Documenten Frontex

- Programme of Work 2012, Frontex, 2012, http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/20 12/frontex_pow_2012.pdf (geraadpleegd op 26 april 2014).

- Annual Risk Analysis 2012, Frontex, 2012, http://frontex.europa.eu/assets/Attachment_Featured/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf (geraadpleegd op 12 maart 2014).

- Annual Risk Analysis 2013, Frontex, 2013, http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2013.pdf (geraadpleegd op 12 maart 2014).

- Update on Central Mediterranean Route, Frontex, http://frontex.europa.eu/news/update-oncentral-mediterranean-route-5wQPyW (geraadpleegd op 13 maart 2014).

12. Documenten Human Rights Watch

-

Pushed

Back,

Pushed

Around,

Human

Rights

Watch,

http://www.hrw.org/en/node/85582/section/11%20-%20_ftn104

21

september

(geraadpleegd

op

2009, 12

november 2013).

13. Krantenartikels - “27 Somali illegal immigrants rescued at sea”, Malta Media, 30 mei 2007, http://www.maltamedia.com/artman2/publish/law_order/article_2084.shtml (geraadpleegd op 26 november 2013).

-

“Italy

takes

in

stranded

migrants”,

BBC

News,

20

april

2009,

http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8007379.stm (geraadpleegd op 5 maart 2014).

161

- “Shrinking Malta’s search and rescue area is ‘not an option’ – Italy applying pressure directly and indirectly”, Times of Malta, 26 april 2009, http://www.timesofmalta.com/articles/view/20090426/local/shrinking-maltas-search-andrescue-area-is-not-an-option.254380 (geraadpleegd op 20 februari 2014). - “Aircraft carrier left us to die, say migrants”, The Guardian, 8 mei 2011, http://www.theguardian.com/world/2011/may/08/nato-ship-libyan-migrants (geraadpeegd op 16 februari 2014). - “Libya: Col Gaddafi ‘trying to force refugee crisis’ on Europe”, The Telegraph, 10 mei 2011, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/libya/8505447/Libya-ColGaddafi--trying-to-force-refugee-crisis-on-Europe.html (geraadpleegd op 15 maart 2014). - “The frigate ‘Juan de Borbón’ provides assistance to 100 migrants found on board a boat adrift at sea”, La Moncloa, 11 juli 2011, http://www.lamoncloa.gob.es/IDIOMAS/9/Gobierno/News/2011/11072011JuanBorbon.htm (geraadpleegd op 25 februari 2014). - “Question Raised Whether Migrant Boat Sank Off Lampedusa Last Week”, Migrants at Sea, 9 september 2012, http://migrantsatsea.org/2012/09/09/question-raised-whether-migrant-boatsank-off-lampedusa-last-week/ (geraadpleegd op 16 maart 2014). - “Details on the Container Ship MSC Flaminia Accident”, Marine Insight, 15 september 2012,

http://www.marineinsight.com/misc/marine-safety/details-on-the-container-ship-msc-

flaminia-accident/ (geraadpleegd op 2 mei 2014). - “Rommelen met de Schengenruimte”, Press Europ, 10 juni 2013, http://www.presseurop.eu/nl/content/article/3863911-rommelen-met-de-schengenruimte (geraadpleegd op 7 april 2014). - “Was the captain of the Salamis right?”, Malta Today, 13 augustus 2013, http://www.maltatoday.com.mt/news/national/29041/was-the-captain-of-the-salamis-right20130812#.U2jC7J1CSHu (geraadpleegd op 19 november 2013). 162

- “Nearly 100 die in migrant boat disaster off Italian coast near Lampedusa”, Global Post, 3 oktober

2013,

http://www.globalpost.com/dispatch/news/regions/europe/italy/131003/82-

dead-migrant-boat-disaster-italian-coast-near-lampedusa (geraadpleegd op 25 november 2013). - “Lampedusa disaster: Bad weather delays rescue operation as hopes fade for victims of migrant

boat

tragedy

off

Italian

island”,

The

Independent,

4

oktober

2013,

http://www.independent.co.uk/news/world/europe/lampedusa-disaster-bad-weather-delaysrescue-operation-as-hopes-fade-for-victims-of-migrant-boat-tragedy-off-italian-island8859837.html (geraadpleegd op 25 november 2013). - “Fortress Europe: How the EU Turns Its Back on Refugees”, Der Spiegel, 9 oktober 2013, http://www.spiegel.de/international/europe/asylum-policy-and-treatment-of-refugees-in-theeuropean-union-a-926939.html (geraadpleegd op 18 april 2014). - “Dozens dead in new Mediterranean migrant tragedy”, Daily News, 11 oktober 2013, http://www.hurriyetdailynews.com/dozens-dead-in-new-mediterranean-migranttragedy.aspx?PageID=238&NID=56137&NewsCatID=351 (geraadpleegd op 25 november 2013). - “Another migrant ship capsizes off Italy; 27 dead”, The Big Story, 11 oktober 2013, http://bigstory.ap.org/article/boat-200-migrants-capsizes-lampedusa (geraadpleegd op 25 november 2013). - “Eurosur moet Europese buitengrenzen beter bewaken”, Het Laatste Nieuws, 1 december 2013,

http://www.hln.be/hln/nl/960/Buitenland/article/detail/1750244/2013/12/01/Eurosur-

moet-Europese-buitengrenzen-beter-bewaken.dhtml (geraadpleegd op 28 april 2014). - “Europees grensbewakingssysteem Eurosur van start”, Elsevier, 1 december 2013, http://www.elsevier.nl/Europese-Unie/nieuws/2013/12/Europees-grensbewakingssysteemEurosur-van-start-1420313W/ (geraadpleegd op 29 april 2014).

163

- “Lampedusa – Europe’s shameful gateway”, Deutsche Welle, 20 december 2013, http://www.dw.de/lampedusa-europes-shameful-gateway/a-17313991 (geraadpleegd op 4 februari 2014). - “Italiaanse regering ontruimt Lampedusa”, Het Nieuwsblad, 24 december 2013, http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20131224_00902437 (geraadpleegd op 4 februari 2014). - “The refugee challenge: can you break into Fortress Europe?”, The Guardian, 14 januari 2014,

http://www.theguardian.com/global-development/ng-interactive/2014/jan/refugee-

choices-interactive (geraadpleegd op 18 april 2014). - “Inquiry calls after migrants die under tow in Greece”, BBC News, 22 januari 2014, http://www.bbc.com/news/world-europe-25843559 (geraadpleegd op 16 april 2014). - “Italiaanse marine redt meer dan 200 migranten”, Het Laatste Nieuws, 12 maart 2014, http://www.hln.be/hln/nl/922/Nieuws/article/detail/1810496/2014/03/12/Italiaanse-marineredt-meer-dan-200-migranten.dhtml (geraadpleegd op 13 maart 2014). - “Eurosur: Shaping the Future of European Border Management”, Border News Network, 13 maart 2014, http://www.bordernewsnetwork.com/channels/international-cooperation/eurosurshaping-the-future-of-european-border-management/31 (geraadpleegd op 29 april 2014).

- “No pushbacks possible in Frontex rules, but critics claim loopholes exist”, Malta Today, 18 april 2014, http://www.maltatoday.com.mt/news/europe_2014/38132/no_pushbacks_possible_in_frontex _rules_but_critics_claim_loopholes_exist#.U3dOMfl_vP1 (geraadpleegd op 28 april 2014). - “Italiaanse marine brengt weer honderden vluchtelingen in veiligheid”, Het Laatste Nieuws, 21 april 2014, http://www.hln.be/hln/nl/922/Nieuws/article/detail/1859515/2014/04/21/Italiaanse-marinebrengt-weer-honderden-vluchtelingen-in-veiligheid.dhtml (geraadpleegd op 22 april 2014).

164

13. Overige internetbronnen - “Schengenruimte en Schengensamenwerking”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons _asylum_immigration/l33020_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). - “Schengenlanden”, http://www.europa-nu.nl/id/vh7tltw4kdtf/schengenlanden (geraadpleegd op 7 april 2014). - “Schengengrenscode”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons _asylum_immigration/l14514_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014). - “Versterking van de Schengenruimte”, http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons _asylum_immigration/jl0065_nl.htm (geraadpleegd op 7 april 2014).

-

“Introductie

–

Dublinverordening”,

https://www.vluchtelingenwerk.nl/vluchtweb-

webpagina/introductie-dublinverordening-versie-13-05-2014 (geraadpleegd op 8 april 2014). - “Een Solidair Europees Asielbeleid”, http://www.bartstaes.eu/een-solidair-europeesasielbeleid/ (geraadpleegd op 8 april 2014). - “EU–grensbewakingsagentschap Frontex pleegt een massale schending van de mensenrechten”,

http://aldegonde.com/2013/10/23/eu-grens-agentschap-frontex-pleegt-een-

massale-schending-van-de-mensenrechten/ (geraadpleegd 27 april 2014). - “EU border agency Frontex guilty of massive breach of human rights”, https://www.wsws.org/en/articles/2013/10/28/fron-o28.html (geraadpleegd op 27 april 2014).

165

- “ECJ General Advocate’s opinion on sea surveillance and the Schengen Borders Code: reasserting the Parliament’s legislative role, re-opening the Frontex debate?”, Statewatch, 2012, http://www.statewatch.org/news/2012/may/ecj-schengen-borders.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014). - “Borderline, the EU’s new border surveillance initiatives. Assessing the costs and fundamental rights implications of EUROSUR and the ‘Smart Borders’ proposals, a study by the Heinrich Böll Foundation”, 2012, https://www.boell.de/sites/default/files/DRV_120523_BORDERLINE__Border_Surveillance.pdf (geraadpleegd op 29 april 2014). - “Eurosur zal geen levens redden”, 2013, http://www.datapanik.org/2013/10/11/eurosur-zal-geen-levens-redden/ (geraadpleegd op 29 april 2014). - “If at first you don’t succeed…”, Statewatch, 2013, http://www.statewatch.org/analyses/no-224-frontex-sea-operations.pdf (geraadpleegd op 28 april 2014). - “Italy and Malta say ‘no’ to Frontex rules in sea rescue operations”, 16 oktober 2013, http://euobserver.com/justice/121794 (geraadpleegd op 28 april 2014). - “European Parliament Plenary votes to approve draft regulation Frontex-coordinated sea operations”, 2014, http://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/european-parliament-plenary-votes-approvedraft-regulation-frontex-coordinated-sea (geraadpleegd op 28 april 2014). - “Asiel- en Migratiefonds (AMF)”, 2014, http://www.europa-nu.nl/id/vjaoc03p7au6/asiel_en_migratiefonds_amf (geraadpleegd op 30 april 2014).

166

- “Raad keurt financieel programma 2014-2020 m.b.t. migratie en interne veiligheid goed”, 2014, http://www.emnbelgium.be/nl/nieuws/raad-keurt-financieel-programma-2014-2020-mbtmigratie-en-interne-veiligheid-goed (geraadpleegd op 30 april 2014).

167

168

169