Conferentie Toekomstbestendig Goed Bestuur, Den Haag 2 september 2015 Toespraak Nationale ombudsman Reinier van Zutphen
IK TWIJFEL AAN DE MANIER WAAROP DE OVERHEID MET PROBLEMEN OMGAAT
Goedemorgen. Wat mooi, zo’n grote zaal! Na mijn eerste 100 dagen als Nationaal ombudsman ben ik op vakantie gegaan en ik ben net terug. Tijdens mijn vakantie heb ik over deze eerste periode nagedacht en ik wil u graag iets over mijn eerste indrukken vertellen en misschien ook een beetje over mezelf. Toen ik net werd aangeduid als oud-president van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dacht ik: “Ik ben gelukkig wel een jonge oud-president en dat wil ik ook nog een tijdje zo houden!”. Maar het zegt tegelijkertijd wel iets. De rechterlijke macht is mijn verleden. Zo heb ik mijn ervaringen in die honderd dagen ook weggezet. Dat was toen en nu is het de Nationale ombudsman. Als het gaat over ‘Prettig contact met de Overheid’ en ik kijk in deze zaal, dan denk ik: “Ik wil ook heel graag prettig contact met jullie allemaal”. Dat is voor een ombudsman ongelofelijk belangrijk en dat was één van de allereerste lessen die ik trok uit 100 dagen aan het werk zijn. Tegelijkertijd wil ik ook heel graag dat mensen naar ons toekomen en dat ze op dezelfde manier het prettige contact ervaren dat wij prediken samen met jullie…. En dan kom je al die gevallen tegen waarin dat eigenlijk niet goed is gegaan, want een ombudsman is iemand die zich bezig houdt met klachten van burgers. Wij gaan het snel verzoekers noemen, maar het zijn toch eigenlijk wel klachten. Ze zijn ontevreden en kunnen dat niet meer ergens anders kwijt. Ze hebben het geprobeerd op het eerstelijnsniveau en komen dan vervolgens bij de ombudsman terecht. De Ombudsman overigens is soms ook de eerstelijnsklachtbehandelaar. Ik roep het tegenwoordig overal, we hebben nog drie prachtige gemeenten in het Caribische gebied en daar doen wij ook het eerstelijnswerk. En ik gebruik iedere kans om te zeggen dat we daar heel hard aan het werk moeten als het gaat om goed contact en goed bestuur. Maar dat gaat over drie gemeenten. Laten we het nu hebben over die 393 andere gemeenten en al die rijksoverheden in dit deel van het Koninkrijk.
Wat moet u van mij weten? Misschien iets over hoe ik heel lang geleden, ergens eind jaren '70 ben gaan studeren. U hebt dat gezien in het programmaboekje, dat was in Rotterdam. En ik heb mij de Rotterdamse methode eigen gemaakt en dat is al die jaren met mij mee gegaan. De focus ligt daar op de gevalsanalyse, de concrete situatie. Wat is er aan de hand? Wat houdt partijen verdeeld? Waar gaat het nu precies om? Welke oplossing past en welke niet? Pas veel later wordt er gekeken naar welke regels te gebruiken om de oplossing die voor de hand ligt, te bereiken. Ik ben nu geen rechter meer, maar u moet wel weten dat dit de manier is waarop ik naar zaken kijk. Bij de Nationale ombudsman kan het om individuele problemen tussen een burger en een overheid gaan, maar er kunnen ook de grotere problemen zijn, op meta-niveau. Ons eerste grote gezamenlijke rapport sinds ik ombudsman ben ging over de PGB's.1 Daarin zie belangentegenstellingen, conflicten en problemen en ik kom daar straks nog op terug. Laat ik u eerst een voorbeeld noemen waar ik, denk ik, niks aan kan doen maar waar ik wel verbijsterd over was. Ik wil niet graag grote woorden gebruiken, maar u zult mij nog wel eens een keer “onacceptabel” en “ernstig geschaad” horen zeggen. Stel u wilt graag voor uw aanstaande echtgenoot een tijdelijk visum aanvragen zodat hij eens even in Nederland kan komen kijken hoe het hier toegaat. In het land waar uw echtgenoot woont en een visum aanvraagt, is geen Nederlandse vertegenwoordiging meer. Geen consulaat, geen ambassade, niets. Dan zou je zeggen, dat is een probleem. Dat probleem is met regels opgelost. In het geval waar ik het nu over heb, kunt u naar de Zweedse ambassade. De Zweedse ambassade neemt de honneurs waar voor de Nederlandse overheid. U dient daar dat verzoek in en u krijgt een antwoord in het Zweeds. “NEI”or “JO”. En als het “NEI” is, dan denkt u: “Daar neem ik geen genoegen mee!”. Dan kunt u natuurlijk procederen - want rechtsbescherming wordt geboden - maar dat moet u in de Zweedse taal doen bij de rechtbank (en ik zeg nu vast de verkeerde naam) maar volgens mij was het de rechtbank van Lund. Dáár moet u procederen. Nou, voordat u daar bent en voordat u een Zweedse tolk hebt gevonden die, voor niet teveel geld, uw Nederlandse verzoek heeft omgezet in het Zweeds…. en voordat de uitspraak er is (ook in het Zweeds), dan denkt u net als ik “Wat zijn we hier nu aan het doen?”. Daar ga ik iets over zeggen.2 Ik realiseer me tegelijkertijd heel goed dat er allerlei regels en allerlei overeenkomsten zijn (ook op Europees niveau), waarin dit op deze manier is geregeld. En ik kan natuurlijk wel zeggen “Ja, dat betekent dat op de één of andere manier de regels moeten worden veranderd”, maar is dat de rol van de Nationale ombudsman? Niet in eerste instantie zou ik denken, want daar gaan andere mensen over. Maar ik kan wel iets zeggen over de manier waarop je dan met zo'n aanvraag zou moeten omgaan en ik kan schetsen welke dilemma's er zijn, en ook kan ik iets zeggen over de onoplosbaarheid en misschien ook wel over de wanhoop van degene die op die manier probeert om tijdelijk een visum te krijgen om hier eens in Nederland rond te kijken. Er zijn natuurlijk veel meer voorbeelden die ik de afgelopen periode ben tegen gekomen. Ons bereiken zo’n 35.000 tot 40.000 verzoeken en klachten per jaar. Een aantal kunnen wij heel snel af doen door het verschaffen van informatie of door korte en snelle interventies. Maar er is er ook een substantieel aantal dat meer aandacht krijgt en waarbij we dieper ingaan op het dossier. In een aantal gevallen (zo'n 200 tot 300 gevallen per jaar) resulteert dat in individuele rapporten.
1
https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2015/invoering-pgb-trekkingsrecht-schoolvoorbeeld-van-hoehet-niet-moet 2 Rapport 2015/128
Het PGB-rapport is tot slot weer van een andere categorie. Daar zijn we uit eigen beweging onderzoek gaan doen naar datgene waarvan wij denken dat belangrijk is, zowel voor de burger als voor de overheid. Ik had in het begin de neiging om te denken “Ja, maar dit zijn gewoon incidenten!”. We zijn met 17 miljoen Nederlanders en hebben hier 40.000 klachten. We hebben allemaal herhaaldelijk met de overheid te maken - en dan uiteindelijk maar 40.000 klachten… En als ik die zaken wat verder bekeek dacht ik vaak “Dat kan niet waar zijn! Dit is gewoon verkeerd gegaan. Dit moeten we gewoon even recht zetten!”. Maar in die 100 dagen heeft zich aan mij langzamerhand toch wel een wat ander beeld opgedrongen en dat beeld is dat het hier en daar toch echt regelmatig mis gaat. Ik twijfel niet aan intenties en ik twijfel niet aan deskundigheid, maar ik twijfel wel aan de manier waarop we met die problemen omgaan! Als u wordt geconfronteerd met een ontevreden burger, wat doet u dan precies? Hoe kijkt u naar zo'n zaak? Ik zie (ook in allerlei publicaties) dat het heel vaak gaat over “Doe ik het wel goed? Heb ik het goede gesprek?”. Maar de vraag die niet gesteld wordt en die ik heel erg belangrijk vind, is: “Hoe kijk ik nu tegen die burger aan?”. Hoe kijkt de overheid die ik dien, als ambtenaar, als ombudsman, als Minister, hoe kijken we nu met z'n allen tegen die burger aan? Wat vinden we dat nu voor iemand ( als we het al een iemand zouden kunnen noemen)? Ik heb nu maar 20 minuten, dus ik zeg u maar meteen hoe ik erover denk. Daar heeft u het meeste aan. Ik denk dat “het fraudedenken” (dat wil zeggen elke burger opvatten als potentiële fraudeur en dat als vertrekpunt nemen voor het maken van regelingen), dat het fraudedenken als vertrekpunt voor de manier waarop je iemand tegemoet treed, frustrerend werkt (en dan zeg ik het nog voorzichtig). Het werkt frustrerend voor de burger en het werkt ook frustrerend voor de overheid. We zien bovendien dat een heleboel regels inmiddels het fraudedenken met bezuinigingen combineren. Ik zie een heleboel individuele gevallen waar dit speelt. Wij hebben bijvoorbeeld laatst nog een uitgebreid rapport geschreven over een gemeente waar men tegen diegene die een bijstandsuitkering aanvroeg zei: “Gaat u eerst nog maar even 4, 5 of 6 weken zoeken naar een baan en dan praten we verder”, waardoor die mensen die eerste paar weken zonder bijstandsuitkering kwamen te zitten. Dat was misschien wel voor een deel ingegeven door goede wil “Laten we nog even stimuleren om te kijken of er nog ergens werk voor ze is” maar aan de andere kant was er sprake van een zekere mate van bezuinigingsdrift omdat er slechts beperkte financiële middelen waren. En dan zit je als overheid in een groot dilemma. En als ombudsman vind ik toch steeds weer dat ik moet kijken naar wat hier nu eigenlijk had moeten gebeuren. Wat mocht die burger verwachten? Wat was de opvatting van de gemeente over die burger? En kloppen die met elkaar? De overheid heeft opvattingen over de burger en de burger heeft ook opvattingen over de overheid. We hebben het over ‘wantrouwen’ of over 'niet vertrouwen', over 'verkeerde informatie’ en over ‘niet transparant’. Dat soort termen heb ik in de afgelopen honderd dagen met enige regelmaat over het bureau zien komen, op mijn bureau terecht zien komen en ook wel in rapporten aan de orde zien komen. En: “Wat hebben we het toch met elkaar ongelofelijk ingewikkeld gemaakt! (deze bevinding vindt u ook terug vindt in het rapport over de PGB's). Met regels maken het steeds ingewikkelder. En regels die komen (dat is mijn observatie nu) heel vaak voort uit een gebrek aan vertrouwen in de burger als hij zich wendt tot de overheid met bijvoorbeeld een vraag om een uitkering of om een voorziening. En ik heb laatst gehoord dat er nu sprake moet zijn van regelprecisering. En regelprecisering is eigenlijk niets anders dan: “Er was weer een fraudegeval en we moeten weer een regel maken om daar tegen op te kunnen treden”.
Naarmate we het ingewikkelder maken worden de stroomschema’s ook complexer. U moet maar eens kijken naar het PGB-rapport. Daar zit één hele pagina in waarop u precies ziet wie zich allemaal bezig houden met beslissingen over het PGB. Er zit ook een stroomschema bij over hoe de financiële stromen vervolgens lopen, waar de controlepunten zitten en met hoeveel instanties u te maken kunt krijgen. En dan moet u zich voorstellen dat er mensen zijn die niet met één zorgverlener contracten sluiten, maar soms wel met 5 of 6, omdat er bijvoorbeeld continue zorg nodig is. Toen ik dat zag, toen dacht ik: “Hoe hebben we dat toch kunnen bedenken?”. En als een soort opdracht aan mezelf en aan de collega's zou ik willen meegeven om dat bij herhaling naar voren te brengen. We hebben daar een aantal dingen over gezegd, en ik wil u ook zeggen dat ik na 100 dagen dacht: “Het lijkt wel alsof ik hier open deuren sta in te trappen!”. En eigenlijk is dat ook zo, want in de kern genomen weten we allemaal wat er zou moeten gebeuren. We weten allemaal heel goed dat we eigenlijk de tijd zouden moeten nemen om, als we nieuwe systemen bouwen en regels daarbij pakken, dat we dat even heel goed moeten uittesten. Ik dacht in de voorbereiding naar deze ochtend: “Hoe zouden we daar tegen overstaan als we niet die ICT-systemen hadden, maar gewoon ambtenaren achter een bureau of achter een loket? Daar ga je naar toe en ergens halverwege het gesprek zegt 'ie “sorry” en is verdwenen. Dan zou je toch zeggen : “Zijn ze nu helemaal gek geworden daar op het gemeentehuis?”. De systemen lieten dit gedrag zien. De systemen zeiden gewoon “sorry” zonder het overigens ook echt te zeggen. Je krijgt een zwart scherm of je krijgt het terug. De verbinding verbreekt of je krijgt een brief waarin staat “Wilt u het contract nog een keer opsturen want uw PDFje is niet te openen'. Dat soort dingen. Dat soort manieren van dienstverlening hebben wij bedacht en ze zijn heel nuttig. En ze kunnen heel goed functioneren. Er zijn voorbeelden dat het ook gelukt is. Maar als u even vergelijkt dat dit de vervanging is voor datgene wat overheidsambtenaren vroeger deden en dat die ambtenaren daarbij het gedrag van deze systemen zouden hebben vertoond, dan zouden er grote problemen zijn geweest. Die grote problemen identificeren wij nu ook. En niet alleen bij de PGB’s. Er zijn ook ongelofelijk veel kleine individuele gevallen. Nog een klein voorbeeld. Gisteren hadden wij een eerste bijeenkomst met alle medewerkers en hebben we gesproken over de vraag “Wat maakt nu dat deze zaak een rapport wordt?”. En ik vroeg de collega's die zo'n zaak in behandeling hebben om dat voor te bereiden en om te laten zien waar de kern van het probleem zit. Wat zouden we er aan kunnen doen? Wat is het burgerperspectief? Wat waren de verwachtingen over en weer? Welke behoorlijkheidseisen mogen er worden gesteld? En als we dat met elkaar besproken hebben dan gaan we daar mee aan de slag. Soms resulteert het in een rapport of we gaan naar de bemiddeling en soms gaan we dat niet doen met een bijpassende redenering. Eén van die gevallen triggerde mij. We hadden vijf van dat soort casussen te bespreken en er waren een paar casussen die parallel liepen. Die gingen over overheidsinstanties die nog iets te goed hebben van burger. Bijvoorbeeld omdat ze teveel uitkering hebben gekregen of iets dergelijks. Die mensen moeten dat terugbetalen uiteraard en als dat te lang duurt wordt de deurwaarde op pad gestuurd. Deurwaarderskosten komen voor rekening van die persoon, dus als de deurwaarder komt ben je nog duurder uit. Hij heet misschien wel ‘duurwaarder ‘denk ik nu, maar goed. De deurwaarder komt bij een burger langs. De burger aarzelt of dit wel het juiste bedrag is en legt dat voor aan de overheidsinstantie. Men komt daar vervolgens tot de conclusie dat een bepaald bedrag betaald moet worden. Je zult denken, dat is keurig geregeld, er is goed contact geweest, nader inzicht, burger en overheid zijn het samen eens. De burger denkt dat hij er klaar mee is. Dan wordt aangebeld. Het is de deurwaarder en die zegt: "Ik ben voor de uitkeringsinstantie op pad geweest en ik krijg nog €137,50 van u want ik heb aan uw dossier gewerkt".
Hoe zit dat dan precies? Het komt erop neer dat de welwillende overheid zegt "We doen het op een andere manier", maar vervolgens zegt "Maar ja, dat die deurwaarder was op pad op een moment dat wij rechtmatig het dossier overdroegen ter inning. Dus die kosten blijven voor uw rekening". Daar begin ik een beetje ongemakkelijk te worden. En van dat soort zaken zien we er regelmatig veel, in verschillende gedaanten. Kort samengevat zie ik in de afgelopen honderd dagen dat er patronen zijn. En die patronen zou ik dolgraag met jullie - in dat goede contact - doorbreken. Nu ging het een beetje over de ombudsman richting de overheid. Ik zou daar dus goed contact over willen hebben. Overigens lukt dat in heel veel gevallen, ..bijna altijd. Zullen we zeggen altijd, behoudens een enkele uitzondering? Maar de ombudsman zelf is toch ook wel een beetje overheid, vindt u niet? Ik ben tenslotte een Hoog College van Staat. Wij moeten er als ombudsinstituut ook zelf voor zorgen dat hetgeen ik u nu voorhoud, dat wij dat op dezelfde manier ook goed doen. En dat betekent dat we heel goed moeten nadenken over de vraag: “Als wij dit vinden van de overheid, doen we dat dan zelf ook?”, of “Hoe kijken we nu zelf tegen de burger aan die bij ons klaagt? Wat is onze opvatting over die burger?”. “Denken wij ook uit het fraudemodel, denken wij ook dat de dader het wl gedaan zal hebben?” Als je dat als uitgangspunt neemt sla je al snel een paar stappen over. We moeten zelf ook heel erg goed nadenken vanuit het instituut, vanuit de ombudsfunctie: “Wat verwacht die burger van ons en wat vinden wij dat wij aan de burger moeten geven? Hoe zorgen wij er zelf voor dat dat goede contact er is?” En dan kom ik nu op een wat moeilijk punt, want weet de burger wel hoe die ons zou moeten vinden? Nog niet zo lang geleden is een survey uitgevoerd waarbij mensen is gevraagd of ze, wanneer ze een probleem met de overheid hebben, naar iets of iemand zouden toegaan. Het was een open vraag. Maar die vraag beantwoorden nog veel te weinig mensen met “Dan denk ik aan de ombudsman”. Daar ligt dus ook nog een schone taak voor de ombudsman. De ervaring leert dat degenen die ons wel weten te vinden tot een beperkt deel van onze samenleving behoren. Ik wil daar heel graag doorheen breken. Want ik denk, op basis van bijvoorbeeld het PGB- rapport, of op basis van het rapport over Frontex wat gisteren is uitgebracht, dat er eigenlijk een heleboel mensen zijn in Nederland die eigenlijk wel die stap richting die overheid zouden willen maken met een verzoek, een vraag of een klacht of een opmerking maar die dat niet uit zichzelf doen. Die daarbij veel teveel drempels ervaren. En die drempels heb ik ook gezien in de afgelopen periode. Dat bijvoorbeeld taal zijn of de sociale omgeving. We zijn nu bezig met een onderzoek dat gaat over de gijzeling en het niet voldoen van wet mulder boetes, van verkeersboetes, die eindigen dan soms uiteindelijk in gijzelingen. Als u die casusposities nu naast elkaar legt, dan zie je dat het allemaal mensen zijn die (in jargon) te maken hebben met multiproblematiek. Dat zijn mensen die het hartstikke moeilijk hebben. En niet alleen met de gemeente, maar ook met de sociale dienst, de belastingdienst, etc. Dat type mensen die hun brieven niet meer open maken. Ik heb echt gedacht, dat zal wel eens een keer zijn. Maar, neem even die gijzelingen, 7% van al die geldboetes (ik geloof dat het er 8 miljoen per jaar zijn), daar komt op een gegeven moment iets uit in de sfeer van dwangmiddelen en mogelijk wel gijzelingen. 80.000 van die vorderingen zijn er gedaan. Wij hebben geen zicht op die mensen. Wij weten niet wie dat zijn. Daar zit voor mij voor de komende tijd een enorme uitdaging om te zien hoe wij samen - we werken met 170 mensen bij de ombudsman, we moeten toch wel wat voor elkaar krijgen- hoe we het voor elkaar kunnen krijgen dat we met de burger in contact zijn. En volgens mij is de basishouding die daarbij hoort niet anders dan de basishouding die u met zijn allen zou moeten hebben, of heeft, in het contact met de overheid.
Even helemaal terug naar het begin, naar mijn studie. De mens als een zelfstandige bron van wensen en verlangens. Als je ze zo opvat, en je kijkt zo naar die burger, en je probeert erachter te komen wat dat dan precies is wat hij verlangt, welke wensen hij heeft ten aanzien van ons eigen optreden en hoe hij denkt dat de overheid in elkaar zou moeten zitten. Als we daar nou goed naar luisteren. Je moet luisteren, je moet samenvatten (heb ik je goed gehoord?) en doorvragen. Als u bij ons de trappen oploopt ziet u aan de trap oortjes. Ik vond het ontzettende flauwekul, ik dacht gadverdamme. Maar ja, daar gaat het wel om. Het gaat om luisteren. Het gaat erom dat je snapt wat er wordt gezegd. En vervolgen ga je doorvragen. Waar zit de richting van de oplossing? Is dat een advies, is dat een rapport, is dat een bemiddeling? En daar zit de kern van ons werk. Nog één ding, en dan rond ik af. Wij schrijven ook met enige regelmaat slotbeschouwingen en we doen aanbevelingen. Ik ben heel erg nieuwsgierig hoe die aanbevelingen uiteindelijk zijn uitgevoerd. Wat u daar mee gedaan heeft, en of wij dat bij ons kantoor ook weten. En of daar bijsturing bij nodig is. En soms krijgen we reacties, en daar vragen we ook wel om. “Wilt u eens zeggen wat u er mee gaat doen?”. En we krijgen reacties van overheden, van Ministers, staatssecretarissen, van gemeentebesturen. En dat vraagt ook om het goede contact. Ik wil graag weten waarom je het niet hebt gedaan. Ik wil graag weten waar het aan schort. En als ik denk dat dat geen goede argumenten zijn, dan zal ik nog een keer moeten zeggen dat het echt nodig is omdat het burgerperspectief mijn uitgangspunt is voor de komende 6 jaar. Dank jullie wel.
