DE VERZELFSTANDIGING VAN HET GVB

DE VERZELFSTANDIGING VAN HET GVB Een stemadvies voor de Amsterdamse bevolking

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR AMSTERDAM drs. A. Postema mr. drs. J.P. van der Meij

SISWO 2002

SISWO WRA Essays 1

Omslagontwerp: Peter de Kroon/SISWO  SISWO 2002 SISWO, Plantage Muidergracht 4, 1018 TV Amsterdam www.siswo.nl

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Inhoudsopgave Inleiding I Een revaliderende patiënt in een dynamische omgeving

7

II Externe verzelfstandiging in theorie, beleid en praktijk

10

III Vormgeving verzelfstandiging GVB

17

IV Conclusies en advies

21

Bijlage De Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam

25

Het Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam Van “stop the bleeding” naar gezondmaking Een nieuwe wet De theorie Het beleid De praktijk Lessen van de NS

Ontvlechting Opdrachtgeverschap en bestuurlijk toezicht Personeel Levensvatbaarheid en marktconformiteit Dienstverlening

Inleiding

dum benodigde handtekeningen. Sedertdien roert het de trom via de pers en een eigen website.2

Op 15 mei van dit jaar, gelijktijdig met de Tweede Kamerverkiezingen, kan de Amsterdamse bevolking zich uitspreken voor of tegen het in november 2001 genomen Raadsbesluit over de externe verzelfstandiging van het Gemeentevervoer Bedrijf (GVB). Onder externe verzelfstandiging wordt in het algemeen verstaan de omvorming van een overheidsonderdeel tot een afzonderlijke rechtspersoon (vennootschap of stichting), waarover de overheid de beslissende overwegende zeggenschap over behoudt.1 Het Amsterdamse gemeentebestuur is voornemens honderd procent van de aandelen in de NV GVB te nemen: privatisering is niet aan de orde.

Maar ook de gemeente laat zich niet onbetuigd. Zij heeft een communicatieadviseur in de arm genomen voor de publiekscampagne. Het feit dat het referendum samenvalt met de Tweede Kamerverkiezingen, waardoor de verplichte opkomstdrempel wel zal worden gehaald, en het verschijnsel dat kiezers een sterke neiging hebben om bij referenda tegen te stemmen heeft hier ongetwijfeld toe bijgedragen.3 Hard tegen hard dus.4 Het gesteggel omtrent de verzelfstandiging van het vervoerbedrijf is des te opmerkelijker, omdat het klagen over de dienstverlening van het GVB als één van de meest constante factoren in de Amsterdamse samenleving geldt. Klaarblijkelijk is er sprake van een intense haat-liefde-verhouding, hetgeen recentelijk treffend is geschetst in de krantenkop ‘Ons klote GVB’.5

Nu zijn in Nederland sinds het midden van de jaren tachtig letterlijk honderden dienstonderdelen van de overheid extern verzelfstandigd. De PTT, de Staatsdrukkerij, de Informatiseringsbank, tal van energiebedrijven, afvalverbrandingsinstallaties en slachthuizen, ja zelfs de universiteiten en de politie zijn op afstand van de overheid gezet. Andere bedrijven en instellingen, zoals Schiphol, NS, Gasunie en De Nederlandsche Bank, zijn al veel langer een vennootschap met de overheid als grootaandeelhouder.

Voor de Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam is er dus genoeg aanleiding om aan het referendum over de verzelfstandiging van het GVB zijn eerste advies te wijden. Hiertoe wordt eerst een korte schets van de historie en het huidige presteren van het GVB gegeven. Vervolgens wordt ingegaan op wat externe verzelfstandiging nu precies is, hoe het Amsterdamse beleid dienaangaande luidt en wat tot dusverre de ervaringen zijn. Dan volgt een bespreking van de wijze waarop de voorgestane verzelfstandiging is vormgegeven en de mate waarin lessen uit eerdere verzelfstandigingen zijn getrokken. Tot slot vatten wij de bevindingen samen en komen tot ons stemadvies aan de Amsterdamse bevolking.

Gegeven deze praktijk van verzelfstandiging mag het Amsterdamse referendum over de verzelfstandiging van het GVB dan ook een bijzonderheid heten. Klaarblijkelijk is er nogal wat aan de hand. Op initiatief van Saar Boerlage is in het najaar van 2001 het referendumcomité ‘Ons GVB geen NV’ opgericht. Het comité kwam vrij probleemloos aan de voor het afdwingen van een referen-

5

Deze beschouwing is opgesteld door drs. A. Postema en mr. drs. J.P. van der Meij, beide als adviseur werkzaam bij Cap Gemini Ernst & Young. Beiden zijn betrokken (geweest) bij een groot aantal verzelfstandigingen van overheidsorganisaties, waaronder de verzelfstandiging van het GVB. Voor het schrijven van deze afweging van argumenten zijn zij uit hun rol als adviseur voor één partij gestapt. Ze hebben getracht hun grote deskundigheid in te zetten om ons Amsterdammers een steuntje te geven bij de keuze op 15 mei. De Raad is beide auteurs voor hun bijdrage bijzonder erkentelijk. Namens de Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam, dr. P. Renooy voorzitter

6

I Een revaliderende patiënt in een dynamische omgeving

Een jaar later presenteerde de Commissie van Onderzoek Gemeentevervoerbedrijf onder leiding van Arie van der Zwan haar bevindingen. Aanleiding van dit onderzoek waren de aanzienlijke verliezen van het GVB sinds het begin van de jaren negentig; die tekorten brachten de gemeente in grote problemen. Van der Zwan constateerde dat het GVB zich sinds de tweede helft van de jaren tachtig in een conversie van taakorganisatie naar risicodragende marktorganisatie bevond, maar niet het vermogen had om de bedrijfsvoering hierbij aan te passen. Hij wees op de slechte administratie, het gebrekkige management, de ruime rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van het personeel, de opeenvolgende reorganisaties zonder zichtbaar effect, het hoge ziekteverzuim en de lage productiviteit.7 Typerend voor de ontstane situatie was dat er sinds 1986 over de opeenvolgende jaarrekeningen geen goedkeurende accountantsverklaring meer was verkregen. Ook Van der Zwan adviseerde het GVB te verzelfstandigen, en wel door het afsluiten van een contract waarin de te leveren vervoersprestatie en de vergoeding worden vastgelegd.8

Het Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam Zoals dit voor de meeste nutsbedrijven geldt is het huidige GVB een van oorsprong private onderneming. Op 1 januari 1900 werd een aantal particuliere trambedrijven door de gemeente Amsterdam overgenomen. De zo ontstane Gemeentetram ging vanaf 1908 ook de eerste buslijnen rijden. In de Tweede Wereldoorlog werden Gemeentetram en Gemeenteveren samengevoegd tot het Gemeentevervoerbedrijf. Vanaf 2002 wordt de afkorting GVB als bedrijfsnaam geïntroduceerd. Met 4.500 werknemers, een jaarlijkse omzet van circa € 400 miljoen en een miljoen reizigers per dag is het GVB een van de belangrijkste spelers op de markt van het openbaar vervoer. Het is na NS en Connexxion het grootste railbedrijf respectievelijk busbedrijf van Nederland. Naast vervoer per bus, tram en metro verzorgt het GVB tevens de veerverbindingen in Amsterdam.

Naar aanleiding van de adviezen van De Jong en Van der Zwan werden diverse veranderingen in gang gezet. In de zomer van 1997 trad een nieuwe directie aan onder leiding van André Testa, welke een businessplan 1997-2001 opstelde. Hoogste prioriteit had het oplossen van het acute vermogenstekort van het vervoerbedrijf en het bestrijden van de verliezen, intern aangeduid met de veelzeggende uitdrukking “stop the bleeding”. Hiertoe verstrekte de gemeente in 1997 een eenmalige bijdrage van 91 miljoen (ruim 200 miljoen gulden). Het GVB wist reeds in dat jaar een sluitende begroting te realiseren

Van “stop the bleeding” naar gezondmaking In 1996 vond Max de Jong het GVB “out of control”.6 Hij schetste het beeld van een financieel, sociaal en organisatorisch volstrekt ontspoorde organisatie. De Jong kwam met een lange lijst van noodzakelijke veranderingen om de toekomst van het GVB veilig te stellen. Verzelfstandiging achtte hij voor het succesvol opereren als vervoerbedrijf een noodzakelijke voorwaarde.

7

15,0 10,0

20

10,0

18

5,0

16

5,0

14

0,0 0,0

12

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

10

-5,0 -5,0

8 -10,0 -10,0

6

-15,0

4

-15,0

2

-20,0

0

19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01

-20,0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Resultaat GVB (in miljoen €). Bron: Jaarverslagen GVB

Ziekteverzuim GVB (in %). Bron: gemeente Amsterdam

en vanaf 1998 werd een bescheiden winst gemaakt. Deze resultaatverbetering hing in sterke mate samen met de forse stijging van de opbrengsten uit het openbaar vervoer, het werken voor derden en de verlaging van de rente. Aan de kostenkant was het resultaat minder gunstig: in het bijzonder de personeelslasten namen flink toe.

verleidelijk dat ook is. Een dergelijke situatie zou binnen een gewone onderneming nooit zo lang standhouden. In het bijzonder verontrustend is dat het ziekteverzuim sinds 1997 weer is toegenomen. Wat dit betreft kan de recente uitspraak van Van der Zwan dat het GVB nog steeds doodziek is, ook letterlijk worden opgevat.9

Daarnaast stelde de directie zich ten doel om het bedrijf, organisatorisch en sociaal, daadwerkelijk gezond te maken. Dit moest er toe leiden dat het GVB in 2001 qua kostenniveau marktconform zou opereren. In de evaluatie van het businessplan 1997-2001 constateerde de directie dat de financiën weliswaar grotendeels op orde waren gebracht, maar dat de sociale en organisatorische gezondmaking nog zeker niet was voltooid. Voor de totstandkoming van een marktconform opererend bedrijf achtte de directie voor de jaren 2001-2005 een ambitieus transformatieprogramma dan ook noodzakelijk. De problematische arbeidscultuur bij het GVB is legendarisch en behoeft hier geen nadere uiteenzetting, hoe

Een nieuwe wet Op 1 januari 2001 is de Wet Personenvervoer 2000 (WPV) in werking getreden. Voornaamste doel van deze wet is om marktwerking in het stad- en streekvervoer te introduceren. Hiertoe worden voor de bestaande vervoersgebieden concessies uitgegeven, waarbij door middel van directe gunning of openbare aanbesteding wordt uitgemaakt welk bedrijf gedurende de concessieperiode het vervoer verzorgt. Dit betekent een meer zakelijke relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en een groter ondernemingsrisico. Voor de gemeentelijke vervoerbedrijven zijn in de wet diverse bijzondere bepalingen opgenomen. Zo is ver-

8

plichte aanbesteding van hun vervoersgebied eerst in 2006 aan de orde, terwijl de concessies voor alle overige vervoersgebieden voor minimaal 35% reeds in 2003 moeten zijn aanbesteed. Dit proces van aanbesteding in het streekvervoer en de niet-gvb-steden is momenteel in volle gang. De reden van het uitstel voor de gemeentelijke vervoerbedrijven is dat het ministerie van Verkeer & Waterstaat hen de tijd wil bieden om extern te verzelfstandigen.10

beheer en onderhoud van de railinfrastructuur. Hieraan ligt een contractrelatie ten grondslag op basis van een door de gemeente uitgewerkt programma van eisen, waarmee afspraken zijn gemaakt over het voorzieningenniveau en de tarieven die de gemeente als opdrachtgever aan het GVB voor verleende diensten moet betalen. Echt spannend wordt het wanneer het in 2005 inderdaad tot aanbesteding van de concessie Amsterdam komt. Het GVB moet het dan opnemen tegen andere vervoerders, uit binnen- en buitenland. Als het dan niet in staat is marktconform te opereren – dat wil zeggen een adequate dienstverlening tegen scherpe prijzen te bieden – zal het voor het bedrijf einde oefening zijn.

Hoewel de WPV niet expliciet verplicht tot verzelfstandiging, worden gemeentelijke vervoerbedrijven hier wel min of meer toe gedwongen. Ook in de memorie van toelichting bij de wet komt verzelfstandiging meerdere malen aan de orde. Hierin zijn onder meer de volgende voordelen van overwegingen voor verzelfstandiging verondersteld: - Verzelfstandiging versterkt de concurrentiekracht van het bedrijf; - Alleen de verhouding tussen kwaliteit en prijs van het product dient uitgangspunt te zijn bij de beslissing omtrent concessieverlening; - De financiële risico’s voor de overheid zijn beter beheersbaar; - Er ontstaan minder afgeschermde en meer op innovatie en vernieuwing georiënteerde bedrijven.

Of de aanbesteding in 2005 echt verplicht wordt, blijkt pas na een tussentijdse evaluatie van de WPV in 2004. De tot dan toe opgedane ervaringen zullen bij deze beoordeling een belangrijke rol spelen. Daarnaast is van belang dat in het Europese Parlement de aanbestedingsplicht voor grote steden ter discussie staat.11 Het standpunt van de Europese Commissie is dat het de lidstaten vrij moet blijven staan om aanbesteding verplicht te stellen, ook voor grootstedelijke netwerken. Hiermee kan de met de WPV beoogde marktwerking intact blijven.12 Los van deze discussie kan worden vastgesteld dat naar aanleiding van de WPV in het Nederlandse openbaar vervoer een nieuwe dynamiek is ontstaan, waarbij aanbestedingen, fusies en overnames, verzelfstandigingen en privatiseringen en toetreding van buitenlandse partijen aan de orde van de dag zijn.

Voor het GVB heeft de WPV al de nodige veranderingen met zich meegebracht. Zo heeft het bedrijf per 1 januari van dit jaar de concessie verkregen voor het ten uitvoer brengen van het openbaar vervoer in de gemeente Amsterdam. Deze concessie is onderhands gegund tot en met 2005 en omvat het integrale openbaar vervoer (bus, tram en metro) alsook de veervoorzieningen en het

9

II Externe verzelfstandiging in theorie, beleid en praktijk

sector en de overheidssector. In de marktsector heerst het spel van vraag- en aanbod, met de prijsvorming als coördinerend mechanisme. In de overheidssector is eveneens sprake van vraag en aanbod, maar werkt het prijsmechanisme onvoldoende om de markt zelfstandig zijn werk te laten doen. Daartussen bevindt zich een scala aan organisaties en activiteiten, die kenmerken van beide in zich dragen. Dit zijn veelal organisaties die bijna net als reguliere bedrijven werken, maar die daarmee een dusdanig publiek belang behartigen dat de overheid het niet aandurft om tot uitbesteding aan de marktsector over te gaan. Tegelijkertijd wordt onderkend dat het volledig in eigen beheer uitvoeren van deze taken niet tot het wezen van de overheid behoort. Externe verzelfstandiging biedt hiervoor een oplossing.

De theorie Hierboven is externe verzelfstandiging reeds omschreven als de omvorming van een overheidsonderdeel tot een afzonderlijke rechtspersoon (vennootschap of stichting), waarover de overheid de overwegende zeggenschap behoudt. Het is een positie op het spectrum tussen markt en overheid, met het volledig in eigen beheer ter hand nemen van de activiteit als ene uiterste en het volledig afstoten van de activiteit als andere uiterste. Wanneer en waarom dringt zich nu het verzelfstandigingsvraagstuk op? Traditioneel kennen we de markt-

MARKT

OVERHEID

Externe verzelfstandiging op het spectrum markt-overheid

10

Volledig in eigen huis

Intern verzelfstandigen

Extern verzelfstandigen

Deelnemen

Volledig privatiseren

Afstoten / beëindigen

00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00

Van externe verzelfstandiging worden doelmatigheidsverbeteringen verwacht. De reden hiervoor is dat de organisatie meer in staat wordt gesteld naar eigen inzicht haar bedrijfsvoering in te richten, uiteraard binnen de grenzen die de overheid als opdrachtgever en eigenaar stelt. Wederzijdse verantwoordelijkheden zijn duidelijker, zodat partijen zich niet meer achter elkaar kunnen verschuilen. Daarnaast zal de overheid sneller genegen zijn om de organisatie aan de gemaakte afspraken te houden. Dit is dan ook juridisch afdwingbaar.

er sprake is van een wettelijke taak, en of de overheid verplicht is deze taak zelf uit te voeren. Is dit niet het geval en is er evenmin sprake van een gemeentelijk (publiek) belang, dan is beëindiging, afstoten of verkoop van de taak aan de orde. Is dit wel het geval, dan is de vraag in hoeverre de gemeente als opdrachtgever, als regelgever of als eigenaar over voldoende middelen beschikt om deze rol gestand te doen. Is dit het geval, dan kan privatisering worden overwogen, mits de taak nu of straks in concurrentie wordt uitgevoerd. Is er geen concurrentie, dan zou er sprake zijn van het op de markt zetten van een overheidsmonopolie, en dat is niet wenselijk. Bij voldoende (zicht op) concurrentie dient dan ook externe dan wel interne verzelfstandiging te worden overwogen. Externe verzelfstandiging komt ter sprake wanneer met de hiermee gepaard gaande verzakelijking tot aanzienlijke verbetering van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de bedrijfsvoering kan worden gekomen.

Wel moet geconstateerd worden dat doelmatigheidsverbeteringen zich met name voordoen wanneer verzelfstandiging gepaard gaat met (de dreiging van) versterkte marktwerking.13 Zonder marktwerking kan verzelfstandiging immers weliswaar tot meer transparantie, een betere verdeling van verantwoordelijkheden en minder bureaucratie leiden, maar is de doelmatige aanwending van middelen door de dienst moeilijk te waarborgen.14

Op grond van deze criteria heeft het Amsterdamse gemeentebestuur in november 2001 besloten tot externe verzelfstandiging van het GVB. In het bijzonder stelt de gemeente:17 -dat ten behoeve van het OV het primaire instrument van het gemeentebestuur het opdrachtgeverschap is en niet de bemoeienis met de uitvoering; -dat met een afdwingbaar vervoerscontract en een goede klachtenbehandeling de publieke zeggenschap over het OV afdoende kan worden geregeld; -dat de primaire functie van het GVB het op gezonde financiële basis aanbieden van hoogwaardig OV betreft, dat het bedrijf in dit kader gebaat is bij een eigen verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering en dat het vol-

Het beleid Het Nederlandse beleid inzake verzelfstandiging is in belangrijke mate gevoed door de aanbevelingen van de Commissie Sint.15 Op lokaal niveau hebben diverse gemeenten hieraan vervolgens hun eigen invulling gegeven. In Amsterdam is in 2001 een beleidskader vastgesteld ten behoeve van een beargumenteerde en toetsbare besluitvorming over het al dan niet verzelfstandigen, privatiseren of uitplaatsen van gemeentelijke organisatieonderdelen.16 Bij de afweging inzake de positionering van gemeentelijke organisatieonderdelen is in de eerste plaats van belang of

11

Bevoegdheden af te zonderen?

nee

Zelf doen

nee ja

Verbonden bevoegdheden overdraagbaar?

ja Wettelijke taak?

nee

Gemeentelijk belang bij uitvoering?

nee Afstoten/beëindigen

ja

Voldoende invloed als opdrachtgever?

Concurrentie tussen aanbieders (nu en straks)?

ja

Privatiseren

nee Invloed te ontlenen aan publiekrecht?

ja

nee Voldoende invloed als eigenaar?

Extern verzelfstandigen

nee

ja Functiescheiding in termen van effectiviteit en efficiency?

nee

ja nee

Afwegingsschema positionering gemeentelijke organisatieonderdelen Amsterdam

12

Zelf doen of interne verzelfstandiging

doende armslag moet hebben op de OV-markt in en rondom Amsterdam.

gemeenten zijn de doelstellingen van de verzelfstandiging gehaald en is het opgeleverde product goed. Een ander feit dat het hoge percentage tevreden gemeenten bevestigt is dat slechts in 7% van de gevallen de gemeente het taakgebied na verzelfstandiging uiteindelijk weer in eigen beheer heeft genomen. Want dat kan natuurlijk ook altijd nog.

Gezien de algemene beleidslijn is de keuze voor externe verzelfstandiging passend. Er is geen sprake van een wettelijke taak, maar wel van een gemeentelijk belang bij de uitvoering.18 Aangezien er momenteel van concurrentie geen sprake is, is privatisering conform de beleidslijn niet aan de orde.

Over de verzelfstandiging van gemeentelijke vervoerbedrijven bestaat wel een redelijk compleet beeld. In Nederland hadden tot voor kort negen gemeenten een eigen vervoerbedrijf. In Arnhem (GVB Arnhem), Den Haag (HTM), Dordrecht (Stadsvervoer Dordrecht), Groningen (GVB Groningen), Maastricht (Stadsbus Maastricht) en Nijmegen (Novio) zijn deze al verzelfstandigd – in Dordrecht, Groningen en Maastricht zelfs geprivatiseerd. Amsterdam (GVB) en Utrecht (GVU) zijn voornemens hun vervoerbedrijf te verzelfstandigen. De gemeente Rotterdam beraadt zich momenteel op de verzelfstandiging van de RET.

De praktijk Er wordt veel extern verzelfstandigd. Op het niveau van het rijk kent Nederland meer dan 600 zelfstandige bestuursorganen c.q. rechtspersonen met een wettelijke taak en daarnaast nog diverse ‘reguliere’ meerderheidsdeelnemingen.19 Op gemeentelijk niveau overstijgt het aantal extern verzelfstandigde organisaties de 2000. Het gaat daarbij om een veelheid aan taakgebieden, zoals wegen- en groenonderhoud, sport & recreatie, afvalinzameling, kinderopvang, bibliotheken, muziekscholen, sociale werkplaatsen, bedrijvenparken, musea en openbaar vervoer.

Begin 2002 is onderzoek gedaan naar de ervaringen met de zes reeds (ver)zelfstandig(d)e gemeentelijke vervoerbedrijven.21 Hiertoe zijn de directeuren van de vervoerbedrijven, de voorzitters van de ondernemingsraad alsmede de verantwoordelijke wethouders ondervraagd. Uit het onderzoek blijkt dat: - de overgrote een meerderheid van de ondervraagden van mening was dat de externe verzelfstandiging van het vervoerbedrijf heeft geleid tot een heldere scheiding tussen de gemeente en het vervoerbedrijf en een duidelijker verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden vergeleken met de situatie waarin het vervoerbedrijf nog een

Ten aanzien van de ervaringen met externe verzelfstandiging ontbreekt een totaalbeeld, hetgeen gezien het grote aantal verzelfstandigingen ook niet vreemd is. Wel is in 1997 uitgebreid onderzoek verricht naar de verzelfstandiging van gemeentelijke kerntaken.20 Hieruit blijkt dat als reden van verzelfstandiging in 65% van de gevallen de bedrijfsvoering wordt aangemerkt en in 25% politiekbestuurlijke motieven. Gebleken is dat een grote meerderheid van de gemeenten (80%) tevreden is over het eindresultaat van de verzelfstandiging. Volgens de betreffende

13

tak van dienst was; - men tevreden was over de wijze waarop de externe verzelfstandiging van het gemeentelijk vervoerbedrijf tot stand is gekomen; - de wijze waarop de overgang van het zittende personeel naar de nieuwe onderneming heeft plaatsgevonden over het algemeen naar tevredenheid is verlopen; - vrijwel alle respondenten op grond van de ervaringen met het vervoerbedrijf een extern verzelfstandigd vervoerbedrijf boven het vervoerbedrijf als tak van dienst verkiezen.

een overheidsdienst – beantwoord worden.24 De reden hiervoor is in de eerste plaats dat dit nog nooit is onderzocht. Daarnaast geldt dat behalve de positie van het vervoerbedrijf nog diverse andere factoren van invloed zijn op de prestaties, zoals de bedrijfsvoering, de mate van concurrentie (aantal partijen, frequentie van aanbesteding, entree- en exitbarrières) en regulering (prijs- en kwaliteitsbepalingen, toegang van derden tot het eigen netwerk, marktaandeelbeperkingen). Juist de voor- en nadelen van marktwerking hebben in dit kader veel aandacht gekregen. Zo blijkt uit diverse onderzoeken dat marktwerking in het OV (soms forse) efficiencywinsten kan bewerkstelligen.25 Onzeker is echter welk aandeel is toe te schrijven aan het feit dat het OV wordt uitgevoerd door een zelfstandig of privaat bedrijf. In dit verband is ook van belang dat verzelfstandiging of privatisering vaak gepaard ging aan een daling van beschikbare publieke middelen. Soms was dit zelfs het achterliggende motief. De daling van de dienstverlening kan dan natuurlijk niet worden toegeschreven aan de verzelfstandiging of privatisering.

Maar wat levert externe verzelfstandiging nu op voor de klant? Hier ligt duidelijk een onderzoeksveld braak. Enkele empirische vingeroefeningen voor de situatie in Nederland ten spijt22 is men hiervoor al snel aangewezen op ervaringen in het buitenland. In de internationale literatuur doet zich echter het probleem voor dat naar de ervaringen met externe verzelfstandiging als zodanig weinig onderzoek is verricht. Veeleer spitst men zich toe op privatisering, waaronder niet zelden ook externe verzelfstandiging wordt verstaan. Een recent verschenen overzichtsstudie van Megginson en Netter toont aan dat private bedrijven als regel beter presteren dan vergelijkbare bedrijven in overheidshanden, maar daarmee is nog weinig gezegd over de prestaties van extern verzelfstandigde bedrijven in vergelijking met gemeentelijke diensten.23

Wat de ervaringen van de afgelopen jaren wél leren is dat er voor wat betreft de wijze waarop een externe verzelfstandiging wordt vormgegeven duidelijke do’s & don’ts zijn. Deze hebben in het bijzonder betrekking op het opdrachtgeverschap, het eigendom en het onderhoud van de infrastructuur en andere strategische activa en de ‘integraliteit van de bedrijfsvoering’. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de ervaringen met de NS.

Ook voor het openbaar vervoer is er weliswaar sprake van een veelheid aan ervaringsgegevens, maar kan evenmin de hamvraag – scoort een verzelfstandigde organisatie in termen van prijs en kwaliteit nu ten principale beter dan

14

Een belangrijke les is aldus dat op afstand plaatsen pas zinvol is, wanneer de overheid haar rol als opdrachtgever voldoende heeft vormgegeven. Doet zij dit niet, dan is zij overgeleverd aan een ongrijpbare monopolist die misschien wel goedkoper gaat produceren, maar het maatschappelijk belang van zijn dienstverlening uit het oog verliest.

Lessen van de NS Het functioneren van de NS gedurende de afgelopen jaren heeft een stempel gedrukt op de meningsvorming omtrent verzelfstandiging. Dit is formeel onterecht. De NV Nederlandse Spoorwegen is sedert haar oprichting in 1937 een zelfstandige onderneming. Wat sinds 1 januari 1995 plaatsvond is als een deregulering en ontvlechting aan te merken, terwijl de winstgevendheid van de onderneming voorop kwam te staan. Reden hiervoor was dat jaarlijks aanzienlijke overheidssubsidies nodig waren om het bedrijf overeind te houden. Dit maakte de NS, ondanks goede vervoersprestaties, tot het zorgenkind binnen de vervoerssector.26

Eigendom van de infrastructuur Eén van de inrichtingsvraagstukken van een externe verzelfstandiging is het afbakenen van het object. Wat (activiteiten, mensen, activa) behoort nu precies tot hetgeen op afstand wordt gezet? Bijzondere aandacht verdient in dit kader wie het eigendom heeft van de (rail)infrastructuur en – in mindere mate – het daaraan verbonden rollend materieel (inclusief stallingen). Zolang een vervoerbedrijf over het eigendom van dergelijke strategische activa beschikt zal marktwerking niet van de grond komen. Daarom heeft de Nederlandse overheid er verstandig aan gedaan de railinfrastructuur niet aan de NS mee te geven, maar in een afzonderlijke taakorganisatie te plaatsen.

Opdrachtgeverschap Een cruciale fout bij de deregulering van de NS was dat deze plaatsvond nog voordat het ministerie van Verkeer & Waterstaat het opdrachtgeverschap had geregeld. Pas in 2001 is, na een proces van moeizame onderhandelingen met de verzelfstandigde monopolist, een prestatiecontract tot stand gekomen waarmee weer enige sturing is terug verkregen. Het kwaad was toen al geschied: een eenzijdige en kortzichtige winststrategie bleek ten koste te gaan van de kwaliteit van de dienstverlening en de arbeidsverhoudingen. Het enige wat de minister nog restte was de directie, met het uiteindelijk verkregen en inmiddels sterk naar beneden bijgestelde prestatiecontract in de hand, naar huis te sturen omdat de stiptheidseis van 80% met 0,1% was onderschreden. Daarmee lijkt voorlopig een eind te zijn gekomen aan de teloorgang van wat eens, als zelfstandige maar gereguleerde NV Nederlandse Spoorwegen, één van de duurste maar ook beste railbedrijven ter wereld was.

Maar ook het separaat privatiseren van het infrastructuurbedrijf brengt aanzienlijke risico’s met zich mee zo is althans uit de ervaringen in Groot-Brittannië gebleken. Daar zijn in het midden van de jaren negentig de infrastructuur en exploitatie van elkaar gescheiden en ieder afzonderlijk geprivatiseerd. Railtrack, verantwoordelijk voor de aanleg en het onderhoud van de infrastructuur, bleek niet bereid en in staat de toch al weinig florissante staat van de infrastructuur op het gewenste peil te brengen. In het contract was hier ook in onvoldoende mate in voorzien. Na een aantal spoorwegongevallen ging

15

Railtrack in oktober 2001 failliet en besloot de Britse overheid het bedrijf weer te renationaliseren.27

Behalve een eventuele integratie van vervoersexploitatie, verkeersleiding en infrabeheer dringt de vraag zich op in hoeverre het wenselijk is om de integratie tussen diverse soorten openbaar vervoer (bus, tram, metro) te waarborgen. Het op elkaar afstemmen van de vervoersdiensten per bus, tram en metro is in Amsterdam wel degelijk een cruciaal aspect van de bedrijfsvoering. Dit betreft zowel de korte termijn (aansluitingen, businzet bij stremmingen) als de langere termijn (vertramming van buslijnen, nieuwe verkeersassen).

De ervaringen met Railtrack leren dat het privatiseren van infrastructuur – zo hier al voor wordt gekozen – met de grootst mogelijke zorg moet gebeuren. In andere landen blijkt dit goed te kunnen, gegeven het feit dat bijvoorbeeld de private Franse tolwegen een voor Nederlanders ongekende kwaliteit bieden. Voor het realiseren van marktwerking in het openbaar vervoer ligt het echter voor de hand het eigendom over de infrastructuur en de daaraan verbonden activa in overheidshanden te houden. Integraliteit van de bedrijfsvoering Hierboven is het falen van de NS in belangrijke mate toegeschreven aan het ontbreken van een adequaat opdrachtgeverschap. Daarnaast wordt de sinds 1995 van kracht zijnde scheiding tussen NS Reizigers enerzijds en de drie taakorganisaties Railverkeersleiding, Railned en Railinfrabeheer anderzijds dikwijls als oorzaak aangewezen. “De linkerhand weet niet wat de rechter doet” is een veel gehoord argument. Het is echter de vraag of deze ‘integraliteit van de bedrijfsvoering’ daadwerkelijk de kern van het probleem is. Feit is dat de taakorganisatie Railinfrabeheer, verantwoordelijk voor de aanleg en het beheer van rails, bovenleidingen, wissels, seinen en computersystemen, eind jaren negentig onder druk van bezuinigingen, toegenomen treinverkeer en strengere veiligheidsmaatregelen minder aan preventief onderhoud deed dan voordien gebruikelijk was. Hierdoor nam het aantal storingen fors toe. Inmiddels zijn NS Reizigers en Railinfrabeheer verbeterafspraken overeengekomen, waarvan de eerste resultaten zichtbaar zijn.28

16

III Vormgeving verzelfstandiging GVB

terug bij de gemeente. Gedurende de periode 2002-2006 heeft de gemeente het laatste woord als het investeringen in nieuw materieel betreft. Alle overige materiële activa, inclusief het busmaterieel, gaan over naar de NV GVB.

Hoe is de voorgestane externe verzelfstandiging van het GVB vormgegeven en in hoeverre zijn daarbij de lessen van de NS ter harte genomen? Voor het beantwoorden van deze vragen wordt ingegaan op wat nu precies op afstand wordt geplaatst, de invulling van het opdrachtgeverschap en het waarborgen van adequaat bestuurlijk toezicht, de wijze waarop met het personeel wordt omgegaan en de mate waarin de nagestreefde levensvatbaarheid en marktconformiteit nu daadwerkelijk gerealiseerd kan worden. Tot slot worden de verwachte baten voor de Amsterdamse reizigers in kaart gebracht.

Opdrachtgeverschap en bestuurlijk toezicht Essentieel onderdeel van de verzelfstandiging van het GVB is de invulling van het opdrachtgeverschap. Dit zal door de dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer (dIVV) worden vormgegeven. Gedurende het afgelopen jaar heeft dIVV in samenspraak met het GVB en de Reizigers Adviesraad (RAR) een programma van eisen opgesteld, dat de basis vormt van de verleende vervoersconcessie. Hierin zijn de afspraken omtrent de lijnvoering, frequenties en haltering gemaakt. Zo is bepaald dat er binnen een afstand van 400 meter van elke voordeur een halte moet zijn. Bij bejaardentehuizen, ziekenhuizen en poliklinieken is dat zelfs 250 meter, terwijl bestaande haltes voor de deur niet worden weggehaald. Maar ook over de rijtijden, zitplaatskans en kwaliteitszorg zijn afspraken gemaakt.

Ontvlechting Uitgangspunt van de verzelfstandiging is dat alle vervoerdiensten van het GVB alsmede het beheer en onderhoud van de infrastructuur integraal overgaan naar de op te richten NV GVB. Ook in geval het in 2005/2006 daadwerkelijk tot aanbesteding komt zal de gemeente de concessie Amsterdam integraal aanbesteden. Het bedrijf noch de concessie worden opgeknipt. Een voorwaarde voor deze toezegging is wel dat het bedrijf in 2005 marktconform opereert.

Behalve het vervoersaanbod is ook de kostprijs van het vervoer van groot belang. Hoe lager deze is, des te meer vervoer het GVB kan bieden voor hetzelfde geld. Uit het door het GVB opgestelde businessplan 2001-2005 en een extern uitgevoerde benchmarkstudie blijkt dat het GVB in staat moet zijn om de komende jaren een stuk efficiënter te gaan werken. Dit levert een kostenreductie op die in 2005 is opgelopen tot € 34 miljoen per jaar. Het grootste deel van deze besparing zal worden aangewend ten behoeve van meer en beter OV.

Ten aanzien van de materiële vaste activa is het publieke belang goed in het oog gehouden. De gemeente kiest ervoor de infrastructuur in eigendom te houden, zodat dit geen obstakel voor toekomstige marktwerking vormt. Daarnaast zijn het railmaterieel en de daarmee verbonden gebouwen (remises en werkplaatsen) tijdelijk bij het GVB geplaatst: deze activa komen in 2006 zonder vergoeding

17

Behalve opdrachtgever blijft de gemeente volledig eigenaar van het GVB. Dit betekent dat zij ook het bestuurlijk toezicht voor haar rekening neemt. In dit kader is bepaald dat het gemeentebestuur alle leden van de Raad van Commissarissen benoemt. Om dubbele petten te voorkomen mogen dit geen ambtenaren, wethouders of gemeenteraadsleden zijn. Daarnaast dient de gemeente als aandeelhouder jaarlijks haar goedkeuring aan de hoofdlijnen van het beleid van de directie te geven. Beslissingen over de aanschaf van nieuw materieel vergen altijd de instemming van de gemeente.

Levensvatbaarheid en marktconformiteit Het GVB opereert op één van de meest aantrekkelijkste vervoersmarkten van Nederland. Dit laat onverlet dat – los van de jaarlijks van de Rijksoverheid te ontvangen subsidie op de vervoersopbrengsten – de gemeente in het verleden diverse keren genoodzaakt was het bedrijf met flinke kapitaaldotaties het hoofd boven water te houden. Zoals eerder is aangegeven heeft de directie van het GVB kans gezien om het bedrijf vanaf 1997 uit de rode cijfers te halen. Om daadwerkelijk marktconform te gaan opereren zal echter nog een aanzienlijke kostenreductie gerealiseerd moeten worden. Op basis van de eerder genoemde benchmarkstudie zou deze kostenreductie ongeveer 34 miljoen op jaarbasis moeten bedragen. In het bijzonder verbetering van de productiviteit, het reduceren van het ziekteverzuim, inkrimping van de leiding in kantoren en werkplaatsen, reductie van de overhead en doelmatigheidsverbeteringen in de techniek (reparatie, onderhoud en revisie) bieden hiertoe mogelijkheden. In het door de directie van het GVB opgestelde businessplan 2001-2005 lijkt één en ander ook daadwerkelijk realiseerbaar. Indien dit inderdaad het geval is zou het vervoerbedrijf in 2006 een sterk verbeterde kostenstructuur kennen.

Personeel Met de ondernemingsraad en de bonden is overeengekomen dat de externe verzelfstandiging geen nadelige gevolgen voor het personeel mag hebben: de arbeidsvoorwaarden blijven per saldo gelijk. Eén en ander is vastgelegd in een nieuwe CAO. Voor de hieruit voortvloeiende toekomstige verplichtingen in het kader van vutregelingen en ziektekosten zijn de benodigde voorzieningen getroffen. In geval van toekomstige aanbesteding is de positie van het personeel gewaarborgd. In de WPV is bepaald dat als een concessie overgaat naar een nieuwe vervoerder het personeel met behoud van rechten meegaat. Dit laat onverlet dat op de langere termijn er wel veranderingen in de arbeidsvoorwaarden kunnen optreden, CAO´s zijn immers tijdelijk. Hoe een nieuwe CAO eruit gaat zien is afhankelijk van de dan gevoerde onderhandelingen. Dit geldt overigens ook voor de gemeentelijke CAO’s.

Dienstverlening Ondanks dat het GVB op afstand wordt geplaatst houdt de gemeente via het opdrachtgeverschap het heft in handen waar het het voorzieningenniveau betreft. Via het programma van eisen zijn de sociale functie en de bereikbaarheidsfunctie van het OV gegarandeerd. De gemeente blijft dus bepalen wat er moet gebeuren, terwijl het GVB

18

zelf kan uitmaken hoe zij dit precies uitvoert. Hiermee ontstaat een volwaardige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de verantwoordelijkheden duidelijk en gescheiden zijn. In de bekostigingsrelatie is overeengekomen dat wordt toegewerkt naar een stelsel waarbij het genereren van extra reizigers direct wordt vertaald in een hogere vergoeding voor het GVB. Een dergelijk vraaggestuurd model bevat belangrijke prikkels voor het vervoerbedrijf om reizigers daadwerkelijk als klanten te behandelen en hen de dienstverlening te bieden waarom men vraagt. Daarnaast is in de bekostiging een bonus/malussystematiek opgenomen waarmee de gemeente het GVB extra kan prikkelen om de gevraagde kwaliteit te bieden. Tussen het GVB en de gemeente is contractueel vastgelegd dat de te realiseren kostenreductie in belangrijke mate wordt aangewend voor het realiseren van meer en beter vervoer, zodat dit de reiziger direct ten goede komt. Dit gaat om aanzienlijke bedragen, zodat het voorzieningenniveau naar verwachting verder zal stijgen. De komende jaren zal bovendien worden geïnvesteerd in het verbeteren van de veiligheid in de voertuigen, bij de haltes en op de perrons. Hiertoe hebben gemeente en GVB een contract afgesloten, waarin middelen worden geoormerkt voor activiteiten als metrobewaking, surveillance en serviceverlening.

19

IV Conclusies en advies

tebestuur en GVB in ruim anderhalf jaar tijd gezamenlijk de verzelfstandiging van het vervoerbedrijf voorbereid. Daarbij zijn de ervaringen van eerdere verzelfstandigingen ter harte genomen. Dit heeft er onder andere toe geleid dat er voor is gekozen om het opdrachtgeverschap vroegtijdig te formuleren, het eigendom over de infrastructuur en andere strategische productiemiddelen bij de gemeente te houden en de integraliteit van de bedrijfsvoering te waarborgen door het bedrijf en de vervoersconcessie niet op te delen.

Het GVB is een bijzonder bedrijf – en dat is het. Het opereert op een uiterst aantrekkelijke markt, met honderdduizenden reizigers voor wie het openbaar vervoer de enige reële optie is. Maar tegelijkertijd worstelt het al jaren met zijn identiteit: gemeentedienst of vervoerbedrijf. Deze worsteling heeft het GVB geen goed gedaan. Ondanks het feit dat na het debacle dat zich in de eerste helft van de jaren negentig voltrok de financiën weer op orde zijn, blijven de aansturing en de organisatiecultuur problematisch. En dit vertaalt zich in een ongunstige kostenstructuur en een dienstverlening die door velen als ondermaats wordt ervaren.

De voorbereiding van de externe verzelfstandiging heeft reeds aanzienlijke baten opgeleverd. Er is een programma van eisen opgesteld waarin het voorzieningenniveau is vastgelegd. De relatie tussen de gemeente als opdrachtgever en het GVB als opdrachtnemer is vastgelegd in contracten voor het vervoer per bus, tram, metro en veer en voor het beheer en onderhoud van de infrastructuur. Het feit dat straks met de NV GVB zaken worden gedaan, betekent dat deze contracten ook daadwerkelijk juridisch afdwingbaar zijn. Het gemeentebestuur en de directie van het GVB kennen zo ieder hun eigen verantwoordelijkheid: van twee kapiteins op één schip is geen sprake meer.

De verzelfstandiging van het vervoerbedrijf kent een lange voorgeschiedenis. Zowel door De Jong als Van der Zwan werd verzelfstandiging aangemerkt als een noodzakelijke voorwaarde om een einde te maken aan de bestuurlijke verknoping en het GVB daadwerkelijk als vervoerbedrijf te laten opereren. Dit kreeg een extra impuls door de inwerkingtreding van de nieuwe Wet Personenvervoer per 1 januari 2001, waarin externe verzelfstandiging weliswaar niet expliciet wordt voorgeschreven, maar er geen ruimte is voorzien voor vervoerbedrijven die als gemeentelijke dienst willen meedingen naar de aanbesteding van hun eigen of een ander vervoersgebied.

Is externe verzelfstandiging nu de panacee voor het GVB en de Amsterdammers? Gaan de trams nu daadwerkelijk vaker en beter rijden? Worden de metrostations schoner? Mogen we straks een buschauffeur verwachten die pas gaat rijden als alle passagiers op hun plaats zitten? Uiteindelijk is dit niet sluitend te bewijzen. Zelfs GVB-directeur Gertjan Kroon stelde onlangs dat de keuze voor of tegen verzelfstandiging een kwestie van geloof is.29 Het is de

Externe verzelfstandiging van het GVB is in overeenstemming met de beleidslijn die de gemeente Amsterdam kent ten aanzien van de positionering van gemeentelijke organisatieonderdelen. Met die wetenschap en gegeven de ontwikkelingen in het openbaar vervoer hebben gemeen-

21

verdienste van het comité ‘Ons GVB geen NV’ dat nu een inhoudelijk debat wordt gevoerd over het geloof in de plannen met het GVB en dat alle Amsterdammers zich daarover kunnen uitspreken. Die Amsterdammers zijn bang voor een tweede NS, en de ervaringen met de NS stemmen inderdaad tot uiterste voorzichtigheid. Maar het is in het voorafgaande duidelijk geworden dat de gemeente Amsterdam van die ervaringen heeft geleerd. Er worden aan het verzelfstandigde GVB degelijke eisen op het gebied van dienstverlening en bedrijfsvoering gesteld.

damse beleid, de Wet Personenvervoer en de ontwikkelingen op de openbaar vervoermarkt. Voorts acht de Raad het welhaast ondenkbaar dat het GVB, na al hetgeen de afgelopen jaren is bereikt en in de komende periode nog te wachten staat, als gemeentedienst verder moet. Zonder externe verzelfstandiging, waarbij de gemeente het volledige eigendom over het GVB behoudt en het bedrijf de ruimte krijgt om zijn eigen bedrijfsvoering in te richten, is het gevaar immers groot dat de dienst de komende jaren weer in oude patronen terugvalt. En daar is niemand bij gebaat.

Ook dringt zich de vraag op of de voorziene voordelen kwaliteitsverbetering, kostenvermindering en bestuurlijke transparantie - niet op een andere manier te realiseren zijn, bijvoorbeeld door interne verzelfstandiging. De contracten zijn immers beklonken, de beoogde bezuiniging is vastgesteld en het opdrachtgeverschap is vorm gegeven, dus waarom nu niet gewoon overgaan tot de orde van de dag? Dat is een illusie. Het juridisch afdwingen van de contracten staat of valt met het feit of het GVB een NV is. En het is nog maar de vraag of het GVB als gemeentelijke dienst de noodzakelijke verbeteringen kan realiseren. Het opdrachtgeverschap blijft ongeloofwaardig, zolang dit een zaak is tussen de dienst IVV en de dienst GVB, tussen de wethouder Verkeer en Vervoer en de wethouder Bedrijven.

Gegeven deze overwegingen adviseert de Raad om op 15 mei vóór het voorstel tot externe verzelfstandiging van het GVB te stemmen.

De Raad is van oordeel dat de gemeente en GVB de afgelopen jaren veel energie hebben gestoken in het vinden van oplossingen voor de grote problemen waar het vervoerbedrijf mee kampt. Het besluit tot verzelfstandiging dat daar uiteindelijk uit voort kwam, acht de Raad een begrijpelijke en logische keuze in het licht van het Amster-

22

Noten

mentatietermijn ruimer is dan de termijnen die gelden voor gebieden waar op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel geen gemeentelijke vervoerbedrijven vervoer verrichten. Om gemeenten die het ontvlechtingsproces reeds gestalte hebben gegeven niet te benadelen ten opzichte van de gemeenten die dit proces nog niet hebben gestart, is als ijkpunt 1 januari 1996 genomen.” in: Wet Personenvervoer 2000, Memorie van Toelichting (TK 1998-1999 26456 nr. 3) 20. 11 Zie het amendement van de Nederlandse europarlementariër Meijer, www.sp.nl/db/nieuw/euronieuwspage.html/1033 12 De minister van Verkeer en Waterstaat staat op het standpunt dat, gelet op de uitgangspunten van de WPV, het niet voor de hand ligt dat de Nederlandse wetgever onderhandse gunning van concessies als blijvende mogelijkheid zal toestaan. Zie in dit verband de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan het Amsterdamse College van B&W d.d. 22 maart 2002. 13 N.P. Mol en H.A.A. Verbon, Neo-institutionele economie en openbaar bestuur. Perspectieven op de verzelfstandiging van overheidsdiensten (Den Haag 1997) 7. Zie ook Inno-V, Feiten en f(r)icties verzelfstandiging GVB Amsterdam. Leren van NS en UPC (Utrecht 2001) 11.

L. Reyn en J.P. van der Meij, Bedrijven tussen markt en overheid. Handreikingen aan bestuurders en managers bij verzelfstandigen, privatiseren en samenwerken (Alphen aan den Rijn 2000) 64. 2 Zie www.onsgvbgeennv.info 3 Vooralsnog waren er bij elk referendum in Nederland meer tegendan voorstemmers. Tegelijkertijd is kenmerkend dat de opkomst zelden hoog genoeg was om het referendum bindend te laten zijn. 4 Opgemerkt wordt dat de gemeente wel de sportiviteit betracht om op haar eigen website een link met die van het referendumcomité te hebben en het comité tevens van een subsidie te voorzien. 5 Volkskrant Magazine, 13 oktober 2001. Merk op dat de verwijzing naar geslachtsdelen in combinatie met ‘ons’ in toenemende mate een Amsterdamse geuzenuitdrukking lijkt te worden, zoals kortgeleden nog eens door de burgervader hoogstpersoonlijk is bevestigd. 6 Max de Jong, Naar een gezond GVB, eindrapport bestuurlijk gedelegeerde (1996). 7 Commissie van Onderzoek Gemeentevervoerbedrijf, Erop of eronder. Rapport van de Commissie van Onderzoek Gemeentevervoerbedrijf (Amster1

dam 1997) 48. 8 Geheel eenduidig is de Commissie niet, waar zij spreekt van “de gemeente als aandeelhouder van het GVB...” in: Ibidem, 53. 9 De Volkskrant 24 november 2001. 10 “Reden voor de ruimere implementatietermijn voor het vervoer dat wordt verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven is het feit dat veel gemeentelijke vervoerbedrijven nog niet zijn verzelfstandigd. Verzelfstandiging van het vervoerbedrijf versterkt de concurrentiekracht van het bedrijf en voor de realisatie hiervan hebben gemeenten tijd nodig. Het is van belang dat gemeente en gemeentelijk vervoerbedrijf een (beperkte) periode krijgen om de bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële maatregelen te nemen en te implementeren om het vervoerbedrijf te verzelfstandigen. Dit is de reden waarom deze imple-

Als mogelijke variant op c.q. surrogaat voor marktwerking kan ook gebruik worden gemaakt van maatstafconcurrentie. Dit is een vorm van overheidsregulering waarbij partijen worden geprikkeld doelmatig te produceren door hun prestaties te vergelijken met andere partijen die in een vergelijkbare positie verkeren en aan deze vergelijking vervolgens financiële gevolgen te verbinden. Zie ook Centraal Planbureau, Yardstick competition. Theory, design and practice (Den Haag 2001). Juist de vereiste mate van vergelijkbaarheid blijkt in de praktijk echter moeilijk te bewerkstelligen. 15 Commissie Sint, Verantwoord verzelfstandigen (Den Haag 1994). Meer recent heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid op dit terrein geadviseerd, zie WRR, Over publieke en private verantwoordelijkheden (Den Haag 1999) en WRR, Het borgen van het publieke belang (Den Haag 2000). 14

23

Gemeente Amsterdam, Aanpak en organisatie privatisering, externe verzelfstandiging en uitplaatsing Gemeente Amsterdam (Amsterdam 2001). 17 Gemeente Amsterdam, ‘Principebesluit externe verzelfstandiging GVB’, Gemeenteblad afd. 1 nr. 20 (Amsterdam 2000) 16-17. 18 De Commissie Borghouts stelt in dit kader dat de vraag in hoeverre het maatschappelijk belang dat aan de orde is ook een publiek belang is niet wordt bepaald door de zwaarwegendheid van het belang, maar door de mate waarin het belang alleen bevredigend tot zijn recht komt wanneer de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt. Als de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt, doet zich vervolgens de vraag voor hoe zij dat belang wil (laten) behartigen. Zie Eindadvies Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid (Den Haag 2000). 19 Algemene Rekenkamer, Vermogensvorming bij instellingen op afstand van het rijk (TK, 1999-2000, 27066); Algemene Rekenkamer, Verantwoord verslagleggen door rechtspersonen met een wettelijke taak (TK, 1999-2000, 26982); Ministerie van Financiën, Nota deelnemingenbeleid rijksoverheid (Den Haag 2001). 20 Zie ook W.L.M. Schotman, W. van der Sluis, H.H. Driessen en S.B.P. Bos, Verzelfstandiging op lokaal niveau. De 100 meest gestelde vragen

Zie in dit kader bijvoorbeeld D.M. van de Velde en J.D.M. Westeneng, Achtergrondstudie aanbesteding en marktstructuren in het openbaar vervoer in het Buitenland (Rotterdam 1994); Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Werkt marktwerking? Ervaringen uit het openbaar vervoer in 10 Europese steden (Den Haag 1999) en E. Boneschanker en O. Schmidt-Reps, ‘Efficient Business in het Openbaar Vervoer’ in: Economisch Statistische Berichten 85:4254 (2000) 372-375. 26 E. ten Heuvelhof en R. van der Helm, ‘Personenvervoer over het spoor’ in: M. van Twist en W. Veeneman (eds.), Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren (Utrecht 1999) 43-68. 27 ‘Blood on the tracks’, The Economist October 13th (2001) 39-40. 28 ‘De minister op het spoor’, NRC Handelsblad 6 april 2002. 29 Kroon tijdens een debat van de Amsterdamse Seniorenraad over de verzelfstandiging (16 april)

16

25

(Alphen aan den Rijn 2000). 21 Cap Gemini Ernst & Young, Verzelfstandiging gemeentelijke vervoerbedrijven. Ervaringen van stakeholders (Utrecht 2002). 22 Zie bijvoorbeeld R.W. Künneke, Op armlengte van de overheid. Een theoretisch en empirisch onderzoek naar de effecten van verzelfstandiging op de efficiëntie van openbare nutsbedrijven (Enschede 1991) en J. Sylvester, De praktijk van privatisering. Een verkenning (Den Haag 1999. 23 W.L. Megginson and J.M. Netter ‘From state to market: a survey on empirical studies on privatization’ in Journal of Economic Literature 39 (2001) 321-389. 24 J. Groenendijk, Overheidsinvloed in het openbaar vervoer. Een vergelijkend onderzoek naar deregulering, privatisering en verzelfstandiging in Europa (Den Haag 1998).

24

BIJLAGE

Na vaststelling van het programma door de Raad, worden op voordracht van de leden individuele onderzoekers en wetenschappers uitgenodigd een kort rapport/essay te schrijven over de programma-onderdelen. Ook Raadsleden kunnen deze rol op zich nemen.

De Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam Voorheen was het vanzelfsprekend dat spraakmakende Amsterdammers hun stem lieten horen over plannen en ontwikkelingen in de stad. Met de oprichting van een Wetenschappelijke Raad voor Amsterdam, de WRA, wil het met de Universiteit van Amsterdam gelieerde SISWO/ Instituut voor Maatschappijwetenschappen deze betrokkenheid opnieuw vorm geven.

De Raad bespreekt in het bijzijn van de onderzoekers de resultaten. Desgewenst nodigt zij daarbij co-referenten of betrokkenen uit ten behoeve van een verdere meningsvorming. Op basis van de rapportage, formuleert de Raad conclusies en aanbevelingen die zij doet toekomen aan de daarvoor in aanmerking komende partijen.

Doelstelling De WRA heeft tot doel het debat over de stad te stimuleren en gevraagd en ongevraagd adviezen uit te brengen aan bestuurders en andere Amsterdammers over maatschappelijke vraagstukken. De vraagstukken zijn van strategische aard en overstijgen de “dagelijkse” politieke vraagstukken.

De Raad beslist apart over publicatie van de rapportages. De Raad vergadert vijf maal per jaar onder leiding van een uit haar midden verkozen voorzitter. De coördinatie berust bij SISWO. Samenstelling

De Raad ziet het ook als haar taak om door het uitbrengen van prikkelende beschouwingen te attenderen op nieuwe thema’s en ontwikkelingen.

De Raad bestaat uit wetenschappers werkzaam in Amsterdam die zich betrokken voelen bij de stad en haar ontwikkeling. De leden hebben op persoonlijke titel zitting in de Raad.

Werkwijze De WRA maakt elk half jaar een concept werkprogramma op. Dit programma wordt samengesteld aan de hand van voorstellen van leden van de Raad. Het programma bestaat uit korte probleembeschrijvingen, eindigend in een concrete probleemstelling.

voorzitter P. Renooy, lid directie Regioplan Beleidsonderzoek coördinatie K. Roukens, coördinator wetenschap SISWO

25

G. van den Bergh, lid College van Bestuur Universiteit van Amsterdam C. Brinkgreve, hoogleraar Universiteit Utrecht, gezinsstudies H. de Feijter, demograaf, afdeling Geografie en Planologie UvA J. Jansen van Galen, journalist en columnist Het Parool B. Kempers, hoogleraar UvA, Afdeling Kunst- en Cultuurwetenschappen G. Mak, hoogleraar Wibautleerstoel UvA M. de Rijk, hoofdredacteur Z-magazine A. de Swaan, universiteitshoogleraar UvA E. van Thijn, hoogleraar bestuurskunde UvA Contact: WRA, SISWO, Plantage Muidergracht 4 1018 TV Amsterdam [email protected]

26