I
s&..o 4'992
164
~
De verambtelijkte universiteit
ti
h t• v
n
il
woordeUjkheid en kostenOoit stonden in bet landW. J . WITTEVEEN beheersing. Van lieverlee schap van bet onderwijsbeHooaleraar encyclopedie van de zijn de universiteiten zich stel de gelsoleerde ivoren rechtswetenschap te Tilbura. om te overleven ambtelijk torentjes van de universiRedacteur van S&J) gaan organiseren. Er beteitep, omgeven door de staat bij voorbeeld een glans van bet gezag van de heuse koepelorganisatie, wetenschap. Oat 'ooit' de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse heeft mythische proporties gekregen, want bet is geUniversiteiten, die zich geheel volgens de logica van situeerd voor de breuklijn van de jaren zestig. de koepels in welzijnsland van een bemiddelende lnmiddels onderscheiden de universiteiten zich niet organisatie tot een extra bestuurslaag heeft ontwikmeer van andere grote organisaties op bet gebied keld. Het zou onjuist zijn de overheid tot enige van bet onderwijs. Het zijn geen opleidingsinstituschuldige uit te roepen. Overheden werken nu eenten meer voor de elite, geen vrijplaatsen voor de wetenschap, zelfs niet meer bet vaste decor voor bet maallangs ambtelijke lijnen. Vee! erger is dat binnen de universiteiten langzamerhand een ambtelijke studentenleven. Universiteiten lijken tegenwoordig mentaliteit is ingetreden. nog bet meest op uitvoeringsorganisaties van overOnlangs ontving ik een ambtelijk schrijven. Het heidsbeleid. College van Bestuur van de universiteit waar ik werk heeft een dissertatievergoedingenbeleid. AssistenHet is onduidelijk hoe de verambtelijking van de ten in opleiding k:rijgen een tegemoetkoming in de universiteit precies in haar werk is gegaan, maar zij is kosten van bet uitgeven van hun proefschrift en k:rijwei een feit. De officiele geschiedschrijving over de gen zelfs een bijdrage in de kosten van lcleding en reafgelopen decennia benadrukt dat de universiteiten ceptie. Oat is een goede zaak, gezien de zwakke inmaatschappelijker zijn geworden, dat onderwijs en komenspositie van de assistent-onderzoeker. De auonderzoek op de politieke agenda zijn gekomen, dat teur van de brief is het echter om iets anders begonzich over en binnen de universiteiten een zekere denen. 'Het komt steeds vaker voor dat ook decentraal mocratisering heeft voltrokken. Als men bet al over bureaucratie heeft, dan aileen als uitwas van te ververgoedingen worden gegeven voor de produktie van proefschriften', schrijft hij. En dat mag niet. Het gaande democratisering. Daarbij komen de 'nieuwe staat faculteiten en vakgroepen niet vrij voor de vrijgestelden', die in de jaren zeventig bet beeld beonderzoekers iets extra's te organiseren. Het collepaalden in enkele sociale faculteiten, model te staan voor aile faculteiten en diciplines. De tijd van bet ge vindt de gegeven vergoeding 'redelijk'. 'Tevens vergaderen om bet vergaderen is intussen al meer past het niet om daar waar een bepaalde regelgeving van toepassing is deze te doorkruisen door middel dan tien jaar voorbij, ook in de reservaten van de povan aanvullingen uit de eigen exploitatie. Voorts litieke wetenschap . Het was niet meer dan een randlcleeft aan decentrale suppletie het bezwaar van onverschijnsel van de verambtelijking. Het vergaderen gelijke behandeling van gelijke gevallen.' Dit is de is allang geen democratisch verschijnsel meer, maar toon waarop in een overheidsorganisatie een boger een noodzakelijk onderdeel van bet bestuursproces. niveau een lager niveau tot de orde roept. Er wordt De ambtelijke werkwijze van de universiteit wordt een impliciete vergelijking gemaakt met de gemeenvoor een belangrijk dee! bepaald door de centrale telijke overheid, waar regels die de gemeente zelf sturing door bet ministerie van onderwijs. Daar komag maken soms van hogerhand ter uitvoering opmen voortdurend informatiestromen vandaan die gedragen regels kunnen 'doorkruisen'. Of daar bij dankzij de inzet van een geraffineerde mix van wetdissertatievergoedingen sprake van kan zijn is natelijke regels en fraaie plannen, subsidies onder tuurlijk de - onbesproken - vraag. Maar bet gaat me voorwaarden en bezuinigingen die men zelf mag innu niet om de inhoud van de ,brief. Veel interessanvullen - tot respons dwingen. Allemaal onder de vlaggen van democratie, maatschappelijke verant- ter is bet redeneerpatroon: er is een centrale instan-
5&..04-1992
,[I
e .t
k e
e :t
e IS
g ~I
cs I-
.e :r
It 1-
lf )-
·ij l-
Ie 11-
tie die regels maakt en daar heeft men zich aan te houden. Oat is een patroon waarvoor altijd wei wat te zeggen is; in rut geval het argument dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Daar kan natuurlijk geen mens het mee oneens zijn! Denken in termen van centraal gestelde regels rue door iedereen moeten worden toegepast, betekent echter dat niemand zelf oordeelkunrug en verantwoordelijk hoeft te handelen. Als men in de rurecte werkomgeving van de onderzoeker een weg ziet om een goed project extra te belonen, hoeft men niet zelf na te denken over de redelijkheid van rue beloning, want het mag gewoon nooit. Geloof in de heilzame werking van regels is maar een onderdeel van de mentaliteit binnen de verambtelijkte universiteit. Wei een heel bepalend onderdeel want het domineert de meningsvorming. Ideeen voor verbeteringen in de organisatie van onderwijs en onderzoek worden automatisch gegoten in de mal van regelgeving. Zo bepleit de rector van de Twentse universiteit, Van Lookeren -Campagne, dat wetenschappelijk personeel voor tien jaar moet worden aangesteld en dat na die periode zij die niet geschikt zijn om hoogleraar of hoofddocent te worden, moeten vertrekken. Medewerkers mogen nooit aan de universiteit waar zij al werken hoogleraar worden. Op deze manier krijg je beter personeel (NRC Handelsblad, 8 januari 1992). Alweer gaat het me niet om de merites van het idee, maar om de ambtelijke presentatie. Nog voor de voor- en nadelen zijn overwogen staat kennelijk al vast dat het personeelsbeleid overal op uniforme wijze moet worden geregeld . Er wordt meteen a! geen rekening gehouden met de variatie die er per discipline kan bestaan. Is het op het ene gebied bij voorbeeld mogelijk om een concurrentiemodel in te voeren (zo beginnen economische faculteiten aarzelend elkaars coryfeeen weg te kopen), op andere gebieden is dat misschien helemaal niet mogelijk (hoeveel professorabele sanskritologen heeft ons land?). Wie denkt in term en van uniforme regels belemmert het oordeelsvermogen. De wetenschapsbeoefenaar die meepraat en meedenkt in het ambtelijke circuit van universitaire bestuurders heeft een gemakkelijk Ieven. Er zijn bijna altijd we! goede redenen te verzinnen om iets te regelen of iets wat al geregeld is anders te regelen. De ruscussie daarover kan gevoerd worden volgens trage en overzichtelijke procedures. Alle heil kan men in de tussentijd verwachten van centrale bemoeienis met het eigen probleem. Omdat er vee! van zulke discussies gevoerd worden is het intussen volstrekt onduidelijk hoe het toekomstige kader voor het eigen handelen eruit zal zien. Daarom is
men voor de eigen problemen eigenlijk niet echt verantwoordelijk. w etenschappers rue het spel niet op deze termen willen spelen hebben een moeilijk bestaan . Zij zien wellicht de kloof tussen de papieren constructies van het universitaire bestuur en de praktische problemen van onderwijs en onderzoek. Die kloof zelf is echter in de heersende verambtelijkte cultuur onbespreekbaar . De universiteit als vrije ifeer Nu is de gedachte dat de universiteit een uitvoeringsorganisatie van overheidsbeleid is, in universitaire kring in het geheel niet populair. Verambtelijking mag de realiteit zijn, maar zij is in strijd met het universitaire zelfbeeld. Voor de meeste mensen die zelf onderwijs geven en onderzoek doen is academische vrijheid geen loze kreet. Daar gaat het nu juist om. Kennisverwerving en kennisoverdracht hebben een intrinsieke waarde en zijn geen afgeleiden van maatschappelijke waarderingen. Zoals Lock het in zijn bijdrage omschrijft: de universiteit is een instelling waarbinnen de vrijheid om de waarheid te zoeken principieel op de eerste plaats staat. De idee van de universiteit verzet zich dan ook tegen uniforme regelgeving en centraal geleide financiele stimulering. De acadernische vrijheid is het zelfbeeld van de universiteit. De intrinsieke waarde van kennis blijft een belangrijke inspiratiebron, ook als de universiteit democratischer, maatschappelijker en maakbaarder is geworden. Het klassieke ioeaal is echter niet meer bepalend voor de besluitvorming over de universiteit. Die besluitvorming heeft een tweede zelfbeeld opgeleverd, dat zelfs voor de aanhangers van de acadernische vrijheid bepaalde aantrekkelijke kanten heeft. De universiteit als bedrijf Het is in zekere zin verhelderend een zo oude instelling als de universiteit te vergelijken met een bedrijf. De taal van de economie leidt dan tot het formuleren van vragen rue in het klassieke model van de universiteit als vrije sfeer niet werden gesteld. Is er we! een redelijke verhouding tussen de door de overheid verschafte financiele middelen en de resultaten van onderwijs en onderzoek? Gezien het belang van wetenschapJ;>elijke kennis voor de samenleving en gezien het belang van de vorming van academici voor de verdere maatschappelijke ontwikkeling zijn dat belangrijke kwesties. Het 'rendement' van onderwijs en onderzoek lijken dus terecht op de politieke agenda te staan. Controversieel wordt dit nieuwe zelfbeeld van de universiteit als bedrijf pas als we aan de uitwerking van die vragen toekomen.
]
s &..o 4 1992
166 Wat het onderzoek betreft is het onrnogelijk een afstandelijk oordeel te geven over het rendement van concrete onderzoeksactiviteiten. De effecten daarvan zijn moeilijk meetbaar. Voor zover het gaat om kennis met een intrinsieke waarde is meting van het 'nut' daarvan al helemaal problematisch. En als het gaat om niet-kwantitatief onderzoek in bij voorbeeld de alfa- en gamma-wetenschappen, dan lijkt het al gauw alsofhet rendement daarvan, omdat het niet direct meetbaar is, wel gering zal zijn. Denken dat de universiteit een bedrijf is heeft dan al snel de consequentie dat men het beta-onderzoek gaat voortrekken hoven het andere onderzoek. Nu past een inhoudelijk oordeel over het nut van wetenschap slecht bij een ambtelijke overheid die zelf geen wetenschappelijke pretenties heeft. Vandaar dat het idee vertaald is in procedurele zin. Onderzoek wordt dan 'voorwaardelijk gefinancierd', na een procedure waarin plannen met elkaar wedijveren om schaarse middelen en met toetsing achteraf door een commissie van erkende deskundigen. Het is duidelijk dat deze vertaling van het idee dat de universiteit een bedrijf is tot concurrentie tussen projecten om schaarse onderzoeksmiddelen alleen kan slagen als de concurrentie alle aanbieders gelijke kansen biedt (hetgeen betekent dat er geen harde en zachte disciplines moeten zijn) en als die toetsing niet wordt bei:nvloed door de schaal van de desbetreffende discipline (in sommige gebieden is het aantal deskundigen zo klein dat men elkaars concurrenten moet beoordelen). Er liggen hier dus de no-dige voetangels en klemmen. In het onderwijs komt het rendementsdenken onder druk te staan van de wens te bezuinigen. Men laat het niet aan de universiteiten zelf over om voor een goede doorstroming van studenten te zorgen, maar gaat eisen stellen die erop neerkomen dat na een bepaald aantal jaren een bepaald percentage van de studenten die met de studie zijn begonnen, de stu die moet hebben voltooid. Aan het halen van zulke kwantitatieve rendementen kan men vervolgens de financiering van de universiteiten koppelen. Hoe meer je die rendementseisen opschroeft, des te minder zul je in dit systeem hoeven uit te geven aan het wetenschappelijk onderwijs. De universiteiten zullen immers de streefcijfers niet kunnen halen en daarvoor budgettair kunnen worden 'gestraft'. Het rendementsdenken is de heersende mode bij de financiering van het hoger onderwijs . Sommige universiteiten gaan erin mee en geloven dat rendementsverbetering een kwestie is van goed onderwijs geven volgens nieuwe didactische methoden. Maar de universiteit is geen leerfabriek en de studenten zijn geen op de lopende band binnenkomende half-
fabrikaten. Er kunnen talloze legitieme redenen zijn voor studievertraging. Het besef dater geen werk is na afloop van de studie bij voorbeeld. Of de overtuiging dat wetenschappelijke kennis een intrinsieke waarde heeft en dat het studeergedrag niet volgens van te voren uitgestippelde trajecten moet worden gekanaliseerd. De puur kwantitatieve benadering van de studie sluit elke kwalitatieve overweging uit. Het is moeilijk de student tegelijkertijd als te verwerken produkt en als kritische. consument te zien. Hier stoten we op de beperkingen van het idee van de universiteit als bedrijf.
ve op ge de M
ve is or m
di te tic
Botsende ze!Jbeelden
De universiteit als vrije sfeer en de universiteit als bedrijf zijn zelfbeelden met een positieve lading: zij projecteren een werkelijkheid die men wel mooi zou vinden. Die zelfbeelden blijken maar tot op zekere hoogte met elkaar te combineren. Beide staan bovendien op gespannen voet met de realiteit van de universiteit als uitvoeringsorganisatie van overheidsbeleid . De ambtelijke werkwijze heeft weinig respect voor de intrinsieke waarde van kennis. Oat blijkt bij voorbeeld bij het meten van de wetenschappelijke produktiviteit door het aantal gepubliceerde pagina's per onderzoeker uit te rekenen. Het kan misschien handig zijn de produktiviteit van een ambtelijke dienst te meten aan het aantal pagina's nota die die dienst heeft geproduceerd (of: het aantal bekeuringen, vergunningen, verrichtingen etc.) maar het teUen van bladzijden wetenschappelijke output geeft maar een heel gebrekkige indruk van de wetenschappelijke discussie, omdat het gewicht van de verschillende bijdragen niet kan worden gekwantificeerd. De kwantitatieve benadering werkt averechts op die gebieden die niet kwantificeerbaar zijn. De economische aanpak van het universitaire bedrijf kan op soortgelijke wijze de vrije sfeer van de universiteit 'rationaliseren'. Maar voor de aanhangers van het idee van de universiteit als bedrijf doemen andere problemen op. Pogingen om de universiteit door prikkels te sturen stuiten op de verambtelijking. Neem het voorbeeld van het onderwijsrendement. Stel dat het voornaamste motief hierachter niet zou zijn de besparing die dit oplevert maar de wens de vakgroepen als aanbieders van onderwijs na te Iaten denken over maatregelen om studenten snel en goed te Iaten studeren. Financiele prikkels zouden een dergelijk leereffect kunnen hebben, zoals vervuilers onder druk van milieuheffingen ook wel eens plegen na te denken over de inrichting van hun produktieproces. Maar die moderne sturingsstrategie werkt alleen maar als vakgroepen (en niet de uni-
01
de
vc bl rr.
do zc
c ir d b 0
p v n
li h v v I1
t
s &..o 4 1992
e t
t e
versiteit als geheel) ook werkelijk als bedrijf kunnen opereren. Oat vereist vrijheid om onorthodoxe dingen te doen. Zo zou het misschien mogelijk zijn studenten financieel te belonen voor snel studiegedrag. Maar een dergelijk idee is in een verambtelijkte universiteit onbespreekbaar. De heersende mentaliteit is er een waarin er geen vrijheid is voor vakgroepen om het eens helemaal anders aan te pakken. Alles moet netjes geregeld zijn. Zo staan beide ideeen over de universiteit zoals die zou moeten zijn op gespannen voet met de realiteit van verambtelijking. Is het mogelijk om de fricties wat te verminderen? Een eerste stap lijkt mij het onderkennen van de verambtelijking. Een heersende mentaliteit die geschoeid is op een organisatievorm is niet zomaar te veranderen. Zolang men blijft geloven dat er beter onderwijs en onderzoek mogelijk zijn als de overheid zich tot in de kleinste details met de activiteiten van docenten en onderzoekers bemoeit, kan er ook niet vee! veranderen . Dit is vaak geen uitdrukkelijke overtuiging maar een irnpliciet uitgangspunt. De ambtelijke denkwijze en de ambtelijke werkwijze moeten in de eerste plaats binnen de universiteiten zelf eens kritisch worden onderzocht. Het is wonderlijk dat er nog geen proefschrift ligt over de sturing door de overheid van de academische vrijheid. Pas na het onderkennen van de realiteit van verambtelijking is het mogelijk de verschillende vormen van verambtelijking op hun merites te beoordelen. Soms is regelgeving bij voorbeeld wenselijk, zelfs gedetailleerde regelgeving. Vaak zal dan echter blijken dater betere manieren zijn om gestelde doelen in praktisch handelen te vertalen. De universiteit als ze!Jreyulerend o/steem
e 1-
1-
T ~
:a
:1 l-
Is el n :-
i-
Misschien dat na zo 'n rontgenfoto van de ambtelijke staat van de universiteiten ook een kleine nuancering mogelijk is van de beide zelfbeelden van de universiteit. De universiteit is niet aileen vrijheid, niet aileen een plaats voor het primaat van kennis met een intrinsieke waarde. De universiteit is ook niet zomaar een bedrijfsmatige organisatie die dat primaat op zo efficient mogelijke wijze vormgeeft. Sociologisch beschouwd is een universiteit ook een gemeenschap van wetenschapsbeoefenaren en studenten, die door de betrokkenheid op gezamenlijke activiteiten de mogelijkheid heeft om een ze!freyulerend o/steem te vormen. Zelfregulerende systemen bevinden zich niet in een maatschappelijk vacui.im . Het zijn geen nieuwe ivoren torens. Ze reageren intelligent op prikkels uit de omgeving. Die omgeving (bij voorbeeld het departement) moet er dan voor zorgen de zelfregulerende systemen niet te verstoren .
Omdat de ruimte ontbreekt dat idee uit te werken zal ik het met een voorbeeld toelichten. Meteen na zijn aantreden als minister van Onderwijs sprak Ritzen zich uit voor het bevorderen van colleges in het Engels, zulks om het Nederlandse onderwijs en onderzoek intemationaler te maken . Oat thema werd, overeenkomsig de verambtelijking, a! snel vertaald in een door de overheid op te leggen plicht om een bepaald percentage van de colleges in het Engels te geven . De verplichting zou over de hele linie gelden, maar de regelgeving zou uitzonderingen kunnen maken . Hiertegen kwamen Kamerleden (o66) in het geweer die vreesden dat bij een dergelijk beleid het Nederlands als universitaire voertaal gevaar zou !open. De knoop werd niet doorgehakt, maar toevertrouwd aan een nieuwe commissie (Commissie Taalaspecten Onderwijs). In haar rapport inventariseert de commissie de argumenten, maar komt ook te spreken over de bestuurlijke mogelijkheden om de geuite wensen (intemationalisering, bescherming eigen cultuur) te realiseren . Die mogelijkheden zijn zeer beperkt. 'De centrale overheid ziet zich geconfronteerd ( ... ) met een complex, getrapt en gevarieerd systeem, waarvan de werking niet doorzichtig is. Centraal ingrijpen in zulk een systeem, of systemen, is zeer problematisch. Een globale ingreep op het niveau van het taalgebruik voldoet niet. Zo'n ingreep blijft hetzij !outer symbolisch, hetzij een grove slag in de Iucht met niet goed in te schatten risi~o's van contraproduktiviteit en systeemvernietiging.' Omdat de centrale overheid al met complexe systemen te maken heeft is wetgeving niet de aangewezen weg om het beleid uit te voeren. Regels kunnen worden ontdoken, of kunnen leiden tot meer regels. 'Het vaststellen van quota en percentages ( ... ) zegt niets over de kwalitatieve invulling van de gestelde getallen; het stellen van kwantitatieve eisen laat de kwaliteit niet onberoerd en leidt zodoende tot kwalitatieve controles; de ene interventie Iokt de andere uit.' lngrijpen is ook onwenselijk om een meer principiele reden. 'Taal en cultuur zijn het bezit van de mensen zelf, niet van de overheid - van de NederIanders, niet van de Nederlandse staat. De overheid in Nederland heeft tot primaire taak de voorwaarden voor het bloeien van een pluriforme cultuur in stand te houden en client zich slechts bij uitzondering, bij dreigende rui'neuze ontwikkelingen, direct met de inhoud van cultuur bezig te houden. ( ... )Beleidsinstrumenteel ingrijpen laat geen tijd en ruimte voor de ontwikkeling van tegenkrachten tegen 'eenzijdige' ontwikkelingen die een pluriforme cultuur in zich bergt. Zelfregulatie wordt verhinderd .' 1 Om deze redenen wil de commissie de taak van de overheid beperkt zien tot het optreden om ru-
]
s &_o 4 1992
1 I
68 ineuze ontwikkelingen tegen te gaan en tot specifieke maatregelen die de internationalisering ofhet Nederlands als universitaire voertaal kunnen bevorderen (voorbeeld: het intensiever trainen van Nederlandse studenten in andere talen). Voor het overige moet de taalkeuze aan het zelfregulerende systeem van de universiteiten worden overgelaten. De redenering van de commissie gaat niet alleen
op voor de kwestie van de taalkeuze. Heel wat onderwerpen die nu in de sfeer van de ambtelijke werk- en denkwijze worden getrokken, kunnen beter worden beschouwd als kwesties die aan zelfregulering moeten worden overgelaten. 'Onderwijs en onderzoek zijn het bezit van de mensen zelf, niet van de overheid - van docenten en studenten, niet van hun bestuurders.'
1 . Voertalen in honer onderwijs en onderzoek, Rapport van de commissie taalaspecten onderwijs aan de minister van Onderwijs en Wetenschappen, januari 1992, p. 13.
