De valse romantiek van cocreatie

De valse romantiek van cocreatie

De valse romantiek van cocreatie Het Openbaar Ministerie en de burger

Het Openbaar Ministerie en de burger

Andrea Connell Nienke Grimmius Yolande van der Meulen Marcel de Prieëlle Anil Soerdjbalie Lange Voorhout 17 2514 EB Den Haag (070) 302 49 10 www.nsob.nl [email protected]

Master of Public Administration (MPA)

Colofon Dit is een onderzoek in opdracht van het College van procureursgeneraal van het Openbaar Ministerie in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Colofon Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van dePRaad van in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration Begeleider: rof. Dr. R.J.State in ’t Veld aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Adres: Auteurs:NSOB Andrea Connell Lange Voorhout 17 Nienke Grimmius 2514 EB Den Haag Yolande telefoon: van der Meulen (070)3024910 Marcel de Prieëlle email: [email protected] Anil Soerdjbalie www.nsob.nl Illustraties: begeleider: mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, senior research fellow NSOB Majel, Amsterdam Auteurs en eindredactie: Tülay Berk Juni 2011 Marie Louise de Bot Jan Wiebe Land Ronald Louwman Serge Lukowski Jelleke Truijen

De valse romantiek van cocreatie Het Openbaar Ministerie en de burger

Eindrapport Toepassingsfase mpa

Andrea Connell Nienke Grimmius Yolande van der Meulen Marcel de Prieëlle Anil Soerdjbalie

Inhoudsopgave Voorwoord 5 Managementsamenvatting 6

1. Inleiding

9

2.

Het om in de netwerkmaatschappij

15

2.1

Het huidige om

15

2.1.1

Wettelijke taak om 15

2.1.2 Effectiviteit van het om 16

2.1.3 De maatschappelijke rol van het om 17 2.1.4 Rechtsstatelijkheid 19 2.1.5 Cultuur van het om 19 2.2

Netwerksamenleving

20

2.2.1 Castells netwerkmaatschappij

20

2.3.

Effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit onder druk

22

2.3.1

Vertrouwen in het om 23

2.3.2

Tevredenheid over het om 24

2.3.3

De machtsrelatie tussen de burger en het om 25

2.2.2 Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om 21

2.3.4

Acceptatie van het gezag van het om 26

2.4

Spanningen bij versterken samenwerking met de burger

28

Cocreatie met de burger

33

Wat is cocreatie?

33

3.2

Welke opties heeft het om?

34

3.3

Voorbeelden van linken met de burger

39

3.3.1

Voorbeelden rond de wettelijke taak

39

3.3.2

Voorbeelden rond de maatschappelijke rol

43

3. 3.1

3.3.3

Observaties en het internationaal perspectief

43

3.4

Motieven voor linken

45

3.4.1

De burger met het om 45

3.4.2 Het om met de burger

48

3.5

De spanningen van linken voor het om

49

2


4.

Conclusies en aanbevelingen

53

4.1 Conclusies

53

4.2

Aanbevelingen: naar een nieuw handelingsrepertoire

54

5.

Tenslotte 61

Cocreatie met een illustrator

62

Literatuurlijst 63 Bijlage I: Opdracht mpa – toepassingsfase

66

Bijlage II: Lijst van geïnterviewden

68

Bijlage III: Cocreatie met de burger bijeenkomst bij het om.69 Bijlage IV: Internationale vergelijking

70

Bijlage V: De verschillende fasen van de beleidscyclus

75

Inhoudsopgave

3

4


Voorwoord Netwerksamenleving, rechtsstatelijkheid, maatschappelijke betekenis, legitimiteit, veiligheid, effectiviteit, samenwerken met de burger, cocreatie. Allemaal begrippen die wij veelvuldig in de interviews hoorden tijdens ons onderzoek voor het Openbaar Ministerie (om). Uit onze onderzoeksopdracht destilleerden wij de werktitel: ‘De (on)mogelijkheden van cocreatie met de burger’. Maar wat is cocreatie? Die vraag was het begin van onze zoektocht. Cocreatie heeft met samenwerking te maken, maar wat precies en waarom kiest het om hiervoor en niet voor ‘burgerparticipatie’, bijvoorbeeld? Misschien heeft de keuze van het woord een eigen functie, los van de letterlijke betekenis. Zoals Mertens1 aangeeft: “Nieuwe woorden zijn in een organisatie van belang omdat ze de aandacht trekken. Ze zijn raadselachtig en dat is voor het wekken van belangstelling voor ‘nieuwe zaken’ vaak gewenst…Nieuwe begrippen krijgen iets mystieks: enkelen begrijpen wat bedoeld is, velen hebben vragen en tasten in het duister….De introductie van het begrip past in een oproep tot maximale benutting van creativiteit en is een uitnodiging aan de organisatie om (mee) te denken!” Zou de keuze bewust zijn om het om tot een nieuw repertoire te verleiden, en ons te dwingen tot kritisch nadenken? Onze zoektocht leidde ons naar een - voor ons - nieuwe wereld met vele inspirerende gesprekspartners. Het was een ware ontdekkingstocht, waarvan dit het reisverslag is. Met dit adviesrapport sluiten wij onze opleiding Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob) af. Het College van procureursgeneraal van het Openbaar Ministerie is de opdrachtgever voor het adviesrapport dat voor u ligt. Wij danken onze opdrachtgever Marc van Nimwegen en onze contactpersoon Brigitte de Zwaan, onze begeleider van de nsob Roel in ’t Veld, alle geïnterviewden, de leden van de International Association of Prosecutors en de deelnemers aan de bijeenkomst cocreatie voor de inspirerende gesprekken en het openhartig met ons delen van hun kennis, ervaring, inzichten en opinies. Dank ook aan onze werkgevers die het mogelijk hebben gemaakt om deze tweejarige opleiding te volgen en last but not least heel veel dank aan ons thuisfront voor hun steun en begrip in de afgelopen twee jaar, want ook op hen is een groot beslag gelegd. Andrea Connell, Nienke Grimmius, Yolande van der Meulen, Marcel de Prieëlle, Anil Soerdjbalie 1

Mertens, Prof Dr. F.J. H., (2006), Leiderschap en nodale oriëntatie, Kennisprogramma Leiderschap en Maatschappelijke Integriteit, Bijdrage voor studiedag, Politieacademie.

Voorwoord

5

Managementsamenvatting Dit rapport gaat over de spanningsvolle relatie tussen het Openbaar Ministerie (om) en de burger. Het is modern om te communiceren met de burger. Maar hoe kan het om zich tot de burger verhouden? Het om heeft ons gevraagd de mogelijke ontwikkelingen van het om in de netwerkmaatschappij te doordenken en uit te werken. De vraag is hoe cocreatie met de burger een bijdrage kan leveren aan de versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit van het om. En is cocreatie te verenigen met de eisen van rechtsstatelijkheid? En zo ja, wat vraagt dat van het handelingsrepertoire en de professionaliteit van het om en zijn medewerkers? In de visienotitie Perspectief op 2015 staat hoe het om de komende jaren invulling wil geven aan zijn wettelijke taak (opsporing, vervolging en handhaving) en zijn maatschappelijke rol: zichtbaar, merkbaar en herkenbaar. Het om doet dit vanuit zijn ambitie om een effectieve bijdrage te leveren aan een veilige en rechtvaardige samenleving. De netwerkmaatschappij levert spanningen en uitdagingen op voor het om. Hierdoor staan de effectiviteit en de legitimiteit van het om onder druk, net als de rechtsstatelijkheid. Het kader van de maatschappelijke rol van het om, en dus van de relatie met de burger, wordt in de kern bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke handhaving. Die relatie is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de middelen om dwang uit te oefenen op de burger. Wij noemen vier spanningen die door die relatie kunnen ontstaan: netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid, symboliek versus rechtsstatelijkheid, effectiviteit versus rechtsstatelijkheid, en maatschappelijk belang versus magistratelijk gezag. Het optreden van het om wordt tegenwoordig steeds nadrukkelijker gevolgd door de burger: de burger kijkt mee en heeft een belang of in ieder geval een mening. De burger beschikt over steeds meer mogelijkheden om een rol te spelen en wil dat ook. Dat betekent voor het om dat acceptatie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal) belangrijk is voor een goede taakuitvoering. Het om wil inzicht krijgen in hoe het zich tot deze ontwikkeling kan verhouden en een manier vinden om met de spanningen om te gaan. Een open verbinding met de omgeving is van doorslaggevend belang omdat het bijdraagt aan de legitimering van het handelen van het om. Kan cocreatie daaraan een bijdrage leveren? Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’. Cocreatie vraagt om loslaten, wederkerigheid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, het geven van ruimte, het accepteren van onvoorspelbaarheid, en ook het accepteren van ongewenste input vanuit de samenleving. Bij cocreatie is de burger (mede)beslisser. Bij cocreatie is verlies van controle en van de eigen regie een consequentie. Een belangrijke conclusie uit ons onderzoek is dat cocreatie met de burger voor het om niet mogelijk is. De beginselen van de rechtsstatelijkheid belemmeren dat. Deze begin 6


selen zijn kernwaarden voor het om en het om moet ze daarom streng bewaken. Het uit het oog verliezen van de kernwaarden kan leiden tot een ernstige aantasting van de legitimiteit van het om. Linken is wel mogelijk. Linken is de term die wij in dit adviesrapport introduceren voor vergaande samenwerking met de burger waarbij het om wel de beslissings bevoegdheid over de strafrechtelijke handhaving behoudt. Zolang het om de beslissingsbevoegdheid en regie in eigen hand houdt en er geen vervloeiing van de wilsvorming plaatsvindt, is linken volgens ons mogelijk. Vanuit het oogpunt van horizontale legitimiteit en effectiviteit is dit een aantrekkelijk perspectief. Maar er treden spanningen op wanneer het linken dichtbij de wettelijke kerntaken van het om komt. Effectiviteitwinst mag nooit ten koste gaan van rechtsstatelijkheid. Linken vraagt meer van het om en de professional dan louter informeren, raadplegen en adviseren. Het is steeds weer zoeken naar de juiste balans tussen enerzijds lef, risico en maatschappelijke betrokkenheid en anderzijds de zorgvuldigheid van de rechtsstatelijkheid en de ‘betrokken distantie’. Op basis van onze bevindingen komen wij tot de volgende aanbevelingen voor een nieuw handelingsrepertoire voor het om. • Ga in gesprek over (kern)waarden Zodra het om zijn rechtsstatelijke waarden heeft verinnerlijkt, doorziet het bij intensievere burgerbetrokkenheid veel beter de risico’s en weet het wanneer het tegen de grenzen van de rechtstatelijkheid aanloopt. • Sta stil en reflecteer Veranderen begint bij stilstaan en goed om je heen kijken. Wij adviseren het om om de eigen voorbeelden van linken onderling te bespreken en om ervan te leren. Ook de best practices van derden kunnen nuttig zijn. • Een linkproof organisatieperspectief Voorwaarde voor een linkproof organisatie is dat zowel leidinggevenden als medewerkers uit hun ‘comfortzone’ durven te stappen, risico’s durven te nemen, taboes bespreekbaar maken en adaptive challenges aangaan (de beïnvloeding van gedrag, oriëntatie en langgekoesterde houdingen) in plaats van de makkelijke weg van technical solutions te kiezen2. • Kies bewust Waarom kiest het om in een bepaald geval voor linken? En waarom niet voor een andere vorm van burgerparticipatie zoals informeren, raadplegen of adviseren? Bewust kiezen voor de juiste vorm is een belangrijke voorwaarde om de relatie met de burger aan te gaan en het gewenste resultaat te bereiken. Nieuwe woorden helpen het om om een dialoog te voeren over (kern)waarden en de risico’s en kansen van samenwerking tot en met LINKEN met de burger. 2

Heifetz, R., Grashow, A. Linsky, M. (2009), The Practice of Adaptive Leadership, VS, Cambridge, Harvard Business Press

Inleiding

7

8


1

Inleiding

De vermissing van Milly Boele te Dordrecht in maart 2010 kreeg enorme publieke aan dacht. Na de dramatische ontknoping werd al snel gezegd dat de politie en het Open baar Ministerie (om) de situatie verkeerd zouden hebben ingeschat en dat ze essentiële informatie hadden genegeerd. Op initiatief van de gemeente, de politie en het om (de veiligheidsdriehoek) werd een extern onderzoek naar het handelen van de politie en om ingesteld. Deze onderzoekscommissie ontdekte dat burgers via social media uit gebreid onderling communiceerden over waar Milly zou kunnen zijn. Na de ont knoping werden via dezelfde social media al heel snel gedetailleerde gegevens over de dader bekend. De media maakten gebruik van deze informatie-uitwisseling en zo werden berichten over de mogelijke dader en zijn motieven gepubliceerd, zonder dat om of politie daar invloed op hadden. Het om en de politie waren terughoudend met het verstrekken van informatie over de zaak, maar de berichtgeving kende daarbuiten een eigen, onafhankelijke dynamiek. Ongeveer anderhalf jaar nadat zwemleraar Benno L. in Den Bosch was opgepakt van wege ontucht met kinderen komt een andere grote kindermisbruik zaak aan het licht. Bij een onderzoek naar kinderporno in de Verenigde Staten trof de recherche daar een foto aan met een jongetje van rond de twee jaar en een Nijntje-knuffel. Op 7 december 2010 werd in Opsporing Verzocht een foto getoond van het jongetje. Tijdens de uitzen ding werd hij herkend en werd zijn identiteit vastgesteld. Diezelfde avond is een 27jarige verdachte, Robert M., aangehouden. Op 12 december 2010 werd door de burge meester van Amsterdam bekend gemaakt dat op kinderdagverblijven Het Hofnarretje en Jenno’s Knuffelparadijs kinderen het slachtoffer waren geworden van seksueel misbruik. Volgens het om is er geleerd van de communicatie in Den Bosch. In Amsterdam zijn eerst de slachtoffers geïnformeerd en daarna is de media pas actief geïnformeerd door de veiligheidsdriehoek. Ook is er een speciale website opgericht voor de slachtoffers en heeft het burgerpanel gekeken naar de opzet en toonzetting van de slachtofferbrieven. Bij de schietpartij in Alphen aan de Rijn op 8 april 2011 zijn zeven mensen om het leven gekomen, inclusief de dader, die zichzelf doodschoot. Binnen een mum van tijd ver schenen ooggetuigenverslagen op YouTube, Hyves en Twitter. Al twee uur na de ge beurtenis gaf de hoofdofficier van justitie op een persconferentie veel informatie over deze zaak. In de dagen erna verscheen zij in twee televisieprogramma’s met nog uit gebreidere (achtergrond)informatie over de dader en de wapens. In deze zaak heeft het om via de media open gecommuniceerd met de burger. Het waren allemaal zaken die voor grote maatschappelijke beroering zorgden, maar die vanuit het handelen van politie en om sterk verschilden. Terughoudendheid versus open communicatie. Wat kan het om leren van deze verschillen? Hoe erg is het als ‘anderen’, zoals burgers en media, zelf aan de slag gaan met een zaak? Hoe moet het om zich in een dergelijke situatie opstellen? Moet het om maatschappelijke betrokken heid stimuleren, mag het eraan meewerken of moet het om juist gepaste afstand houden? Welke houding van het om draagt bij aan de veiligheid?

Inleiding

9

Figuur 1: Nu.nl, 20 april 2011

Figuur 2: Trouw, 12 mei 2011

Achter de vragen zit de overheersende maatschappelijke gedachte dat de burger recht heeft op veiligheid en dat de overheid daarvoor moet zorgen. In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat daarover: “Veiligheid is een kerntaak van de overheid. Randvoorwaarde voor vrijheid en vertrouwen is een omgeving die niet onveilig is en waar geen gevoelens van onveiligheid heersen. Het moet veiliger worden op straten, in wijken en de openbare ruimte. Het daadkrachtig aanpakken van straatterreur, overlast, intimidatie, agressie, geweld en criminaliteit vraagt om een zichtbaar, gezaghebbend en doortastend optreden van politie en justitie.”3 3

10

Uit het Regeerakkoord (2010), hoofdstuk 10: Veiligheid.


Figuur 3: Volkskrant, 9 april 2011

Veiligheid is dus een heel belangrijk maatschappelijk thema, bij burgers en bij het ka binet. Dat uit zich bijvoorbeeld in de roep om hardere en langere straffen, zowel in de maatschappij als in de politiek. De druk op het om en op de andere partijen in de vei ligheidsketen (zoals de politie) is dus groot. Deze druk staat overigens op gespannen voet met de bezuinigingen, ook bij het om, die eveneens hoog op de agenda staan bij het huidige kabinet. De aan het begin van de inleiding beschreven voorbeelden staan niet op zichzelf. In de praktijk van het om komen talloze kleine en grote gebeurtenissen voor die veel (media)belangstelling krijgen en die een grote maatschappelijke impact hebben. Die gebeurtenissen beïnvloeden in toenemende mate het dagelijks functioneren, het ge zag en de strategische oriëntatie van het om. Het is dan ook niet verrassend dat het om steeds meer aandacht besteed aan hoe om te gaan met zijn omgeving, aan samen werken en aan netwerken.

Figuur 4: Ministerie van Veiligheid en Justitie, woensdag 23 maart 2011

Inleiding

11

In de visienota Perspectief op 2015 merkt het om op dat, ondanks dat Nederland in de afgelopen jaren substantieel veiliger is geworden, veel burgers zich zorgen maken over de veiligheid in hun eigen leefomgeving en in de samenleving in het algemeen. Er staat in hoe het om in samenwerking met anderen via het strafrecht wil bijdragen aan ‘een veilige en rechtvaardige samenleving’. Aansluiten bij de concrete problemen van de burger is voor het om daarbij prioriteit. Daarvoor heeft het om naar eigen zeggen een stevige verankering in zijn maatschappelijke omgeving nodig. Het om wil op de drie domeinen: wijkgerelateerde criminaliteit, high impact delicten en ondermijning van de rechtsstaat door georganiseerde misdaad beter geïnformeerd zijn om de capa citeit voor opsporing en vervolging effectiever in te kunnen zetten. In de visienota wordt ook het belang van aandacht voor slachtoffers, daders en nabe staanden benadrukt, net als de mogelijkheid om de burger te raadplegen bij concrete opsporingsacties, bijvoorbeeld via SMS-alert. De precieze rol van de burger moet nog worden uitgewerkt. Daarover is het om nog informatie aan het verzamelen, onder andere door een adviesopdracht neer te leggen bij de Master of Public Administration (mpa) van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob). Dit adviesrapport is gemaakt in het kader van de laatste fase van de mpa opleiding, de toepassingsfase. De adviesopdracht De opdrachtgever vanuit het om voor dit advies is Mr. Marc van Nimwegen mpa lid van het College van procureurs-generaal. De begeleider vanuit de nsob is Prof. Dr. Roel in ’t Veld. De adviesopdracht is als volgt (bijlage 1): “Overwegende dat het om zijn positionering ten opzichte van de burger opnieuw moet door denken en handelingsrepertoires moet ontwikkelen waarbij horizontale legitimering en rechts statelijkheid met elkaar te verbinden zijn, luidt de opdracht als volgt: • Doordenk de ontwikkelingen in de richting van de netwerkmaatschappij op hun implicaties

voor positionering en functioneren van het om vis à vis de burger. • Werk binnen de context van Perspectief op 2015 uit of en hoe cocreatie met burgers een

bijdrage kan leveren aan versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit. • Geef aan of en hoe cocreatie met burgers te verbinden is met de eisen van rechtsstatelijk

heid. • Omschrijf welke eisen deze nieuwe handelingsrepertoires stellen aan de professionaliteit

van het om en zijn medewerkers.” Aanpak Het advies in dit rapport is gebaseerd op literatuurstudie en op vele gesprekken met medewerkers van het om en deskundigen van buiten het om (bijlage 11). Op 29 april 2011 hebben we een bijeenkomst over cocreatie gehouden met deskundigen van binnen en buiten het om (bijlage 111). Het doel van die bijeenkomst was de voorlopige bevindingen te toetsen en te verdiepen. Parallel aan de gesprekken hebben wij een enquête over cocreatie gehouden onder de leden van de International Association of Prosecutors (iap), de vereniging van officieren van justitie in het buitenland (bijlage iv).

12


Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, bespreken wij de spanningen in het werk van het om in relatie tot de burger. Daarvoor staan wij stil bij het functioneren van het om en de context waarbinnen de organisatie functioneert. De recente veranderingen in de maatschappij die van betekenis zijn voor de relatie tussen het om en de burger komen ook, beknopt, aan bod. Wij lichten toe in hoeverre de maatschappelijke ontwikkelin gen de legitimiteit en effectiviteit van het om en de rechtsstatelijkheid onder druk zetten. In het derde hoofdstuk bekijken wij, na het bespreken van het begrip, cocreatie in rela tie tot de legitimiteit, effectiviteit en rechtsstatelijkheid van het werk van het om. Maar ook waar de kansen liggen en spanningen ontstaan. Daarvoor gaan wij op zoek naar mogelijke posities van het om ten opzichte van de burger. Wij illustreren dit hoofdstuk met voorbeelden die wij zijn tegengekomen in Nederland en in het buitenland. In het vierde hoofdstuk vindt u de conclusies en aanbevelingen aan het om. En wij sluiten het advies af met een terugblik op de belangrijkste conclusies (hoofdstuk 5).

Inleiding

13

14


2 2.1

Het om in de netwerkmaatschappij het huidige om

Het om is de enige instantie in Nederland die verdachten voor de strafrechter kan brengen. Strafrechtelijke handhaving was en is de kerntaak van het om, maar toch is er veel veranderd. Vooral de maatschappelijke rol van het om is veranderd. Het om is gaan participeren in maatschappelijke processen rondom veiligheid om een goede relatie te krijgen en te houden met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk middenveld (inclusief de burger). In deze paragraaf gaan we in op de veranderde rol van het om. We staan eerst stil bij de wettelijke taken van het huidige om. Vervolgens bezien we die taken vanuit het veranderde maatschappelijke perspectief (de netwerk samenleving), onderzoeken wij in hoeverre de netwerksamenleving de effectiviteit, legitimiteit en rechtsstatelijkheid van het om onder druk zet en tot slot gaan we in op de spanningen die dat oplevert. 2.1.1

Wettelijke taak om

De wettelijke hoofdtaak van het om staat omschreven in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet ro) en luidt: “Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij wet vastgestelde taken.” Deze hoofdtaak valt uiteen in drie onderdelen: 1. De opsporing van strafbare feiten; 2. De vervolging van strafbare feiten; 3. Het toezicht op de uitvoering van strafvonnissen. Sinds 2008 heeft het om de bevoegdheid om zonder tussenkomst van de rechter te straffen en maatregelen op te leggen. Bijvoorbeeld bij taakstraffen, geldboetes en schadevergoedingen voor slachtoffers bij overtredingen of misdrijven waarop een maximumgevangenisstraf van zes jaar staat. Naast de hoofdtaak heeft het om taken bij de handhaving van andere bij wet vastge stelde zaken, zoals het toezicht in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen. In dit advies concentreren we ons echter op de hoofd taak van het om. Het om valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dat wil echter niet zeggen dat het ministerie volledige invloed op de hoofdtaak van het om kan uitoefenen. Strafrechtelijke handhaving is wettelijk bepaald de taak van het om en niet van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Daarom is het om door haar unieke staatrechtelijke positie meer dan een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie. De minister van Veiligheid en Justitie heeft wel een ruime aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel 127 Wet ro voor de algemene taakuitoefening van het om. De be voegdheid van de minister, op grond van artikel 127 Wet ro om in individuele zaken aanwijzingen te geven is echter zeer beperkt.


15

Het parlement kan zich formeel niet mengen in het vervolgingsbeleid van het om. Dat komt voort uit de rechtsstaatgedachte: de democratische inbreng door het parlement op de strafrechtspleging (opsporing, vervolging en berechting) is sterk beperkt. Demo cratische inbreng, uiteraard van groot belang in een democratische rechtsstaat, is ge borgd door de rol van het parlement vooraf in de normstelling, rechtshandhaving en bestraffing4. De rol die de minister en het parlement aan de voorkant hebben, zorgt ervoor dat de verticale legitimiteit voor het om niet van minder belang is dan voor andere overheidsinstellingen. Het om is onderdeel van de justitiële keten. De belangrijkste partner aan de voorkant van de keten is de politie. Het om geeft leiding aan de opsporing door de politie en maakt gebruik van de gegevens die de politie verzamelt om tot vervolging over te kun nen gaan. In de Veiligheidshuizen werkt het om met andere ketenpartners samen aan opsporing, vervolging, berechting en hulpverlening. In dit geval zijn de ketenpartners, naast de politie onder meer gemeenten, de Reclassering, welzijnsorganisaties en de Raad voor de Kinderbescherming. Andere partners in de justitiële keten zijn het Minis terie van Veiligheid en Justitie en de zittende magistratuur. 2.1.2

Effectiviteit van het om

Gelet op de wettelijke taak van het om geeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie de kaders aan. Op basis daarvan en op basis van de ontwikkelingen in de samenleving stelt het College – tegen een meerjarig beleidsperspectief - jaarlijks een strategische beleidsagenda op. In de visienota Perspectief op 2015 zijn de kaders neergezet voor de komende vier jaren en wordt invulling gegeven aan de manier waarop het om de strafrechtelijke handhaving ter hand wil nemen. Het om staat onder grote druk om zijn effectiviteit te verhogen. En omdat de capaciteit van het om beperkt is, moeten keuzes worden gemaakt. Het om kan zijn effectiviteit verhogen als het gaat om: • Zichtbaarheid (in de media, maar ook rechtstreeks naar de individuele burger); • Merkbaarheid (in termen van vergelding, maar ook van resultaat: gerichtheid op

beheersing van de criminaliteit); • Herkenbaarheid (handhaven op basis van reële, niet te hoge verwachtingen); • Snelheid (dicht bij de dader met lik-op-stukbeleid)5.

Een deel van die aspecten komt terug in een zaakgeoriënteerde benadering van het verhogen van de effectiviteit van het om: door de instroom te beperken (merkbaar heid). Bij strafrechtelijke interventies is dan ook een van de doelen het recidiverisico zoveel mogelijk terug te dringen. In de zaakgeoriënteerde benadering kan het om ook zijn effectiviteit verhogen door burgers te laten zien dat misdadig gedrag niet wordt getolereerd (zichtbaarheid). Middelen zoals de mogelijkheid om zaken zonder tussen komst van de rechter af te doen (snelheid), helpen ook.

4

Cleiren en De Roos, Democratisering van de strafrechtspleging, in K. Boonen, T. Cleiren, R. Foqué & Th. De Roos (eds.) (202), De weging van ’t Hart. Idealen, waarden en taken van ht strafrecht, Deventer, Kluwer, p. 174 5 Nieuwjaarsspeech Collegevoorzitter Brouwer bij het CCV, 10 januari 2011

16


Het belangrijkste middel om de effectiviteit te verhogen is echter de bevoegdheid van het om om een zelfstandige afweging te maken of het tot vervolging overgaat bij een geconstateerd delict. In het Nederlandse stelsel van strafvordering bestaat namelijk geen strafvervolgingverplichting. Volgens dit in artikel 167 van het Wetboek van Straf vordering vastgelegde opportuniteitsbeginsel is het om namelijk bevoegd om vervol ging in het algemeen belang achterwege te laten. Sinds de jaren zeventig legt het om dit opportuniteitsbeginsel overigens positief uit: het gaat slechts tot vervolging over wanneer dat in het algemeen belang is6. Deze toepassing door het om staat wel voort durend onder druk. Volgens Collegevoorzitter Brouwer nemen wij een tamelijk unieke positie in met ons opportuniteitsbeginsel: “De Duitsers en de Engelsen hebben dat niet. Europese rechtssystemen worden steeds eenduidiger, dat is beleid. Ik betwijfel of het lukt ons beginsel in stand te houden. Dat gaat me aan het hart. Denk eens terug aan tien jaar geleden. Als we toen alle bolletjesslikkers voor de rechter hadden moeten brengen, dan was het hele systeem dichtgeslibd”.7 Met het opportuniteitsbeginsel heeft het College een belangrijk middel in handen om het om te sturen op effectiviteit. Het beginsel biedt immers de mogelijkheid om het strafrecht vooral in te zetten voor die zaken, die een grotere (maatschappelijke) bete kenis hebben dan de zaak zelf. De symbolische werking van het strafrecht is namelijk essentieel. Jaarlijks worden misschien wel tien miljoen strafbare delicten gepleegd, waarvan slechts ongeveer een tiende bij de politie terechtkomt. Een klein deel daarvan komt bij het om: het om han delt jaarlijks ruim 200.000 rechtbankzaken af, waarvan 120.000 daadwerkelijk via de rechtbank lopen. Ongeveer een tiende van de zaken die via de rechtbank worden af gehandeld, gaat via de meervoudige kamer. Dat deel, dus uiteindelijk slechts één pro mille van het (waarschijnlijke) totaal aantal delicten per jaar, bepaalt (voor de burger) het beeld van de rechtspraak. 2.1.3

De maatschappelijke rol van het om

Voor het om is zijn maatschappelijke rol een uitstekend middel om zijn effectiviteit verder te verhogen. Criminaliteit kan immers niet alleen door repressie worden opge lost; daarvoor is de capaciteit van het om en van de politie ook niet toereikend genoeg. Het om kiest bewust als uitgangspunt voor maximalisatie van het maatschappelijk effect. Het werkt ‘van buiten naar binnen’ en stelt zich daarbij steeds de vraag wat de veiligheidsproblemen zijn die aangepakt moeten worden. Het doel is het verminderen van het criminele gedrag, het naleven van de (straf)wetten van ons land door een op compliance gerichte benadering. Het om wil samen met de netwerkpartners de impact van de interventie zo groot mogelijk maken én deze impact voor de samenleving in zichtelijk maken. Het om participeert daarom bijvoorbeeld in diverse maatschappelijke processen: officieren van justitie zijn graag geziene deelnemers in diverse maatschappelijke platforms. Zij brengen niet alleen het strafrechtmonopolie mee, maar zijn ook hoog gekwalificeerde professionals. Voor het om is omgevingsgerichtheid dus van groot belang geworden. 6

Geelhoed, De officier van justitie als Nichtverfolger, in: Schoep, G.K. Cleiren, C.P.M., Van der Leun, J.P. en Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van domeinen, Deventer: Kluwer, p. 1 7 Volkskrant, 19 mei 2011, p. 3


17

Want, zoals we in hoofdstuk 1 al constateerden, veiligheid staat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Wij als burgers verwachten heel veel van het om en van de veiligheidsketen. Andersom kan het om alleen adequaat functioneren, als het een goede relatie onderhoudt met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk midden veld, inclusief de burger. De popularisering en politisering van het strafrecht wijzen op een steeds grotere maatschappelijke afhankelijkheid ervan. “De samenleving is steeds meer gaan leunen op haar rechtssysteem, en dreigt het daarmee te verpletteren.”8 Dat risico noodzaakt het om tot keuzes. In Perspectief op 2015 geeft het om onder meer aan dat het de selectiviteit van het straf recht wil verhogen, zodat gekozen wordt voor de zaken en interventies met het groot ste maatschappelijke effect. Dit gaat hand in hand met kwalitatief goede, snelle en efficiënte afdoening van zaken. Er staat verder in Perspectief op 2015 dat de strafrechte lijke interventies volgens het om beter tot hun recht komen, als ze onderdeel zijn van een gezamenlijke strategie met andere (maatschappelijke) partners. In Perspectief op 2015 worden drie domeinen onderscheiden waarin het om zijn infor matiepositie in de komende jaren wil verbeteren door zich op sterkere relaties met de burger te richten: • Wijkgerelateerde criminaliteit

Hierbij gaat het om het aanpakken van veel voorkomende, wijkgerelateerde proble men door overlast en criminaliteit, problemen waar bewoners en bedrijven van die wijken zelf mee komen. Het om zoekt aansluiting bij deze concrete, dagelijkse proble men van burgers en richt zich daarbij in het bijzonder op criminele veelplegers en cri minele (jeugd)groepen. De strategie van het om is gericht op interventies die zichtbaar, merkbaar en herkenbaar zijn voor slachtoffers, daders, en voor de omgeving waarin het delict gepleegd is. Bijvoorbeeld het inzetten op het herstellen van schade die aan slachtoffers en de samenleving is toegebracht, en het opleggen van (taak)straffen die de dader confronteren met de gevolgen van zijn delict. • High-impact criminaliteit

Hierbij gaat het om klassieke vormen van zware criminaliteit, zoals moord en dood slag, overvallen, ontvoering, gijzeling, verkrachting en mishandeling, die tot grote maatschappelijke onrust kunnen leiden. Vanwege de impact van deze vorm van crimi naliteit wil het om snel en effectief opsporen en streng vervolgen. Dit optreden van het om is gericht op het afschrikken en onschadelijk maken van criminelen door ze lange vrijheidsstraffen op te leggen en (mede daardoor) recht doen aan de slachtoffers en aan de geschokte maatschappij. De strategie van het om is gericht op het afgeven van het signaal dat dergelijk geweld niet wordt getolereerd. • Ondermijning

Hierbij gaat het om de aanpak van vormen van georganiseerde misdaad waarbij ver smelting van onderwereld en bovenwereld voorkomt, zoals bij financieel-economische criminaliteit en bij milieudelicten. Aangiften blijven bij deze maatschappelijk onder 8

18

Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p . 122 en p. 81


mijnende vorm van criminaliteit vaak achterwege, omdat er geen direct aanwijsbare slachtoffers zijn. Daardoor zijn bijzondere opsporingsmethoden nodig om de crimine le organisaties te kunnen blootleggen en ontmantelen. De strategie van het om in dit derde domein is gericht op het verslechteren van het criminele ondernemingsklimaat voor deze georganiseerde misdaad in Nederland. 2.1.4 Rechtsstatelijkheid De maatschappelijke rol van het om, en dus de relatie met de burger, wordt in de kern bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke handhaving. Die relatie is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de middelen om dwang uit te oefenen op de burger. In een dergelijke verhouding is altijd het gevaar van wil lekeurige machtsuitoefening aanwezig. De rechtsstaat is bedoeld als waarborg tegen deze willekeurige machtsuitoefening. In een rechtsstaat worden de burgers beschermd tegen de willekeur van de machthebber doordat (ook) de staat door wetgeving is gebonden aan het recht (legaliteit), ook wel rechtsstatelijkheid genoemd. Het doel is onder meer rechtszekerheid en rechtsgelijk heid te bevorderen. Toch is daarmee nog niet gegarandeerd dat de staat zich ook daad werkelijk aan wetten en regels houdt. Wij willen daarom in dit advies een bredere defi nitie van het begrip rechtsstatelijkheid hanteren: we kijken ook naar de vraag of de or ganisatie uit zichzelf handelt volgens de rechtsstaat9. Als we dat betrekken op het om als uitvoeringsorganisatie van de staat, dan wordt het antwoord op de vraag of het om rechtsstatelijk handelt, bepaald door de mate waarin de burger erop kan vertrouwen dat het om handelt volgens de principes van weten regelgeving. Daarbij gaat het vooral om weten regelgeving die betrekking heeft op de relatie tussen het om en de burger. Redenerend vanuit deze brede definitie komen wij tot een aantal kenmerkende begin selen van rechtsstatelijkheid, te weten rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, procedurele zuiverheid, vermoeden van onschuld, recht op hoor en wederhoor, fairness, transpa rantie, proportionaliteit, integriteit en controleerbaarheid. Wanneer wij in dit advies spreken over rechtsstatelijk handelen, gaat het om handelen dat voldoet aan de hier boven genoemde beginselen. 2.1.5

Cultuur van het om

Het om als onderdeel van het rechtssysteem is besproken. Het om is ook een organisa tie van mensen. De medewerkers bij het om bepalen het succes van het functioneren van het om. Het om is een hiërarchische organisatie van zeer loyale hoogopgeleide professionals. De sturing vindt vooral op (juridische) inhoud plaats. Officieren hebben een hoge mate van eigen verantwoordelijkheid, zijn autonoom en relatief risicovermij dend, omdat zij hun keuzes altijd goed moeten kunnen onderbouwen. Maar in de net werkmaatschappij is de druk op de professional groter geworden. De burger kan in de huidige netwerkmaatschappij de kennis van het om controleren en hij kan zelf met de informatie aan de slag om ‘de waarheid’ te vinden. Van de ongeveer 4.500 medewerkers zijn er 800 officier van justitie. De officieren hebben na hun rechtenstudie de raio-opleiding gevolgd bij het Studiecentrum Rechtspleging,

9

Raat, C. (2007), Mensen met Macht, Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschappelijke organisaties, Den Haag: Boom juridische uitgeverij, p165-166


19

het eigen opleidingsinstituut van de rechterlijke organisatie. Uitzondering hierop is de beperkte groep zogenaamde buitenstaanders, die op basis van ruime juridische werker varing instromen als officier. Deze uniciteit kent voordelen en nadelen. Enerzijds bevor dert dit de ontwikkeling van gespecialiseerde kennis en professionaliteit, doordat de officieren dezelfde taal met elkaar spreken. Anderzijds loopt het om het risico van ‘groepsdenken’, van blinde vlekken en van elitair gedrag. Voor medewerkers met een andere achtergrond is het moeilijk om geaccepteerd en gewaardeerd te worden. De afgelopen jaren zijn ook belangrijke veranderingen in de organisatie van het om doorgevoerd. Voorbeelden zijn de reorganisatie van negentien arrondissementsparket ten naar tien regionale parketten en de instelling van een centraal College van procu reurs-generaal in Den Haag en de Landelijke Ressortelijke Organisatie (lro), voorheen 5 ressorten. Hierdoor is het om in de loop van de tijd veranderd van een organisatie met relatief zelfstandige regio’s naar een organisatie die centraal aangestuurd wordt. Een geïnterviewde geeft aan dat de aanpassing van de communicatie- en hrm-functie in het nieuwe sturingsmodel nog volop in ontwikkeling is.

2.2 netwerksamenleving De maatschappelijke rol van het om is aan veranderingen onderhevig door veranderin gen in de maatschappij zelf. In deze paragraaf gaan wij in op de overheersende verande ring in de maatschappij die van betekenis is voor de relatie tussen het om en de burger: de ontwikkeling naar een netwerkmaatschappij. De wereld heeft zich getransformeerd van een overzichtelijk hiërarchisch ingericht systeem naar een onoverzichtelijke con stellatie van netwerken. Daardoor is ook de relatie van het om tot de burger veranderd, zoals bleek uit het voorbeeld van de schietpartij in Alphen aan de Rijn in de inleiding: de relatie met de burger is directer (web 2.0), individueler en gefragmenteerder geworden. 2.2.1

Castells netwerkmaatschappij

De Spaanse socioloog Manuel Castells stelt dat wij tegenwoordig leven in een net werkmaatschappij, waarin grenzen niet meer bestaan en mensen, goederen en infor matie zich razendsnel verplaatsen. In 1989 introduceerde hij het concept ‘space of flows’ (“the material and immaterial components of global information networks used for the real-time, long-distance co-ordination of the economy”). “Space is the physical support of the way people live in time. Real world time, the space-and-time to which people are accustomed, is the “space of places”, which is unlike the “space of flows” be cause it lacks the three elements of (i) a proper flow medium, (ii) the proper items composing the flow traversing through it, and (iii) the organisational nodes through which these flows circulate. The space of flows concept comprehends human action and interaction occurring dynamically and at a distance — effected via telecommunications technology containing continuous flows of timesensitive communications, and the nodes of global computersystems. These informational flows connect people to a continuous, real-time cybernetic community that differs from the global vil lage because the groups’ positions in time become more important than their places.”10 10

Castells, M, “An Introduction to the Information Age” in The Information Society Reader, Frank Webster, Raimo Blom, Erkki Karvonen, Harri Melin, Kaarle Nordenstreng, and Ensio Puoskari (ed.), London and New York: Routledge, 2004, pp 138–49

20


Netwerken zijn maatschappelijk steeds bepalender. Wie effectief kan opereren in net werken, heeft immers invloed en macht. Volgens Castells worden de machtsposities in de netwerkmaatschappij ontleend aan de macht om anderen te includeren dan wel uit te sluiten van deelname aan een netwerk, de macht om (onderdelen van) het net werk regels op te leggen, de macht over andere actoren binnen het netwerk en aan de macht om doelen en strategie van het netwerk te creëren. De informatietechnologie die ten grondslag ligt aan de netwerkmaatschappij, heeft ook nieuwe vormen van criminaliteit mogelijk gemaakt, zoals virtuele netwerken van kinderporno, mensenhandel, hacking en high tech financiële fraude. Alleen met speci fieke kennis kan het om adequaat reageren op deze nieuwe vormen van criminaliteit. 2.2.2

Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om

Informatie is een steeds vaker voorkomend en belangrijker machtsmiddel in de net werksamenleving. Het beheersen van informatie, in de zin van leggen van contacten en het slim kunnen vinden en filteren van relevante informatie uit de beschikbare overdaad, is voor de moderne burger een zeer waardevolle eigenschap. De snelheid waarmee informatie beschikbaar komt is enorm toegenomen. Een willekeurig misdrijf wordt tegenwoordig door toevallig aanwezige burgers vastgelegd en binnen de kortste keren via YouTube of Facebook met de rest van de wereld gedeeld. Informatie komt binnen enkele minuten bij ons binnen via Twitter. Een gevolg daarvan is dat gebeurte nissen die vroeger onzichtbaar bleven, binnen korte tijd onverwachts kunnen uitgroei en tot een ontembaar mediaspektakel (figuur 5). Een ander gevolg is dat over elke bur ger wel wat bekend is. Privacy is een heel ander concept geworden. De relaties tussen burgers onderling en tussen burgers en overheid zijn in de netwerksamenleving an ders dan daarvoor. Dominant in de veranderingen zijn de sociale media en intelligente digitale vormen van interactie (van web 1.0, naar web 2.0 en straks web 3.0). Dit bete kent voor het om ook dat de horizontale legitimiteit belangrijker is geworden.

Figuur 5: Algemeen Dagblad, 11 februari 2011


21

Ook de verhouding tussen dader en slachtoffer bij een delict is veranderd. Een dader hoeft zijn slachtoffer bijvoorbeeld niet meer alleen met fysiek geweld te beroven, maar hij kan vanaf een willekeurige plek op de wereld de virtuele bankrekening van een nietsvermoedende burger leeghalen. Cybercrime is in hoge mate abstract, locatie ongebonden en tijdsongebonden. Dat betekent dat de strafrechtelijke handhaving ook een andere aanpak vergt. Voor de handhaving is ‘kennen en gekend worden’ een belangrijk principe. Maar het karakter van criminaliteit is veranderd door het verdwijnen van de grenzen, de vergroting van de mobiliteit en de anonimiteit. De afstand tussen het om en de crimineel is soms let terlijk en figuurlijk groter geworden. Zowel de politie, het om, als criminelen hebben steeds meer virtuele informatie nodig om hun activiteiten te kunnen plannen en uitvoeren.

2.3. effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit onder druk In deze paragraaf onderzoeken wij in hoeverre de geconstateerde maatschappelijke ontwikkeling van de netwerkmaatschappij de effectiviteit, de rechtsstatelijkheid en de legitimiteit van het om onder druk zetten. Binnen de overheid en binnen maatschappelijke instanties leeft namelijk de gedachte dat hun legitimiteit onder druk staat. De Strategische Kennisagenda 2010-2015 van het Ministerie van bzk heeft niet voor niets de titel Investeren in legitimiteit gekregen. Maar over de vraag of ook de legitimiteit van de justitiële keten onder druk staat, lopen de meningen uiteen. Boutellier11 is van mening dat de legitimiteit van het om zeker onder druk staat. Vol gens hem neemt de druk van de publieke opinie op het strafrechtelijk systeem steeds verder toe, omdat de burgers door de ontwikkelingen in de huidige maatschappij on zeker zijn en daardoor sterk op de rechtelijke macht leunen (“Zij weten het tenminste”). Het effect daarvan is juist dat burgers volgens Boutellier de uitvoerders in het straf rechtelijk systeem wantrouwen. Burgers verwachten veel, en worden daardoor snel teleurgesteld als die hooggespannen verwachtingen in hun ogen niet waar worden gemaakt. Weyers en Hertogh zijn milder in hun oordeel. Zij zijn van mening dat de legitimiteit van de justitiële keten niet zozeer aan erosie onderhevig is, maar tegenwoordig vooral wordt betwist. Zouridis, ten slotte, ziet slechts in beperkte mate signalen voor serieuze erosie van de legitimiteit van het gezag in de justitiële keten. Maar het laat volgens hem wel onver let dat recht en de rechtsstaat nu en dan serieus worden uitgedaagd in publieke, poli tieke en wetenschappelijke discussies.

11

Interview met Prof. Dr. J.C.J. Boutellier april 2011

22


Legitimiteit Aan het begin van de vorige eeuw stelde de socioloog Max Weber dat bij door verkie zingen gekozen leiderschap de legitimiteit van de overheid rationeel-legaal is, dus berustend op rechtsstatelijkheid12. Voor het om betekent die definitie dat het zijn legiti miteit ontleent aan zijn wettelijke taken en bevoegdheden. Deze Weberiaanse definitie wordt tegenwoordig niet meer toereikend gevonden en is daarom verbreed. De Strategische Kennisagenda 2010-2015 definieert legitimiteit vanuit het perspectief van de burger daarom als: “De mate waarin burgers het optreden van de overheid, bijvoorbeeld als normsteller, handhaver of ordenaar vrijwillig accepteren”. Naast deze algemene definitie plaatst Zouridis een definitie vanuit het perspectief van de rechtsstaat: “Legitimiteit is het gelijktijdig legaal en gezaghebbend zijn van een machtsconstellatie en de rechtvaardiging ervan.”13 De in de literatuur aangetroffen definities van legitimiteit hebben vier dimensies ge meenschappelijk, die kennelijk van invloed zijn op legitimiteit en die we toegepast hebben op het om: • Vertrouwen: het vertrouwen van de burger dat het om het goede doet. Is hij tevreden

over de normen en waarden die door het om worden belichaamd? • Tevredenheid: de tevredenheid van de burger over de prestaties van het om. Is het

handelen van het om gerechtvaardigd op grond van de waarden die voor de burger belangrijk zijn? • Macht: de machtsrelatie tussen het om en de burger. • Acceptatie: de acceptatie door de burger van het gezag van het om. Is die vrijwillig

en onder welke voorwaarden vindt die plaats? Met behulp van deze dimensies formuleren wij de definitie van legitimiteit vanuit het perspectief van het om als volgt: “De mate waarin burgers het optreden van het om als strafrechtelijk handhaver van de rechts orde accepteren als gezaghebbend en gerechtvaardigd”. De definitie heeft betrekking op het om in zijn geheel, in al zijn rollen en hoedanighe den. Dus niet alleen het om als institutie, maar ook de officier van justitie die het om naar buiten toe representeert en het proces van opsporing en vervolging. Aan de hand van de vier dimensies analyseren we de legitimiteit van het om. 2.3.1

Vertrouwen in het om

Het vertrouwen van de burger in het om hangt samen met het vertrouwen in de over heid in het algemeen en in de andere instituties in de veiligheidsketen in het bijzon der. Binnen de veiligheidsketen gaat het bij de opsporing om politie en bij de vervol ging om de rechter. Volgens Weyers en Hertogh is het door die samenhang niet van zelfsprekend dat bij vermoedens van negatieve ontwikkelingen in het vertrouwen, de oorzaak daarvan ook in de betreffende institutie moet worden gezocht14.

12

Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 291 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 295 14 Weyers, H. & Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 57 13


23

Die constatering roept de vraag op hoe het om zou moeten handelen als het vertrou wen in een van de andere instituties in de veiligheidsketen plotseling daalt, zoals nu in de rechtbank naar aanleiding van de zaak Wilders. Vanuit de constatering van Weyers en Hertogh is het dan wellicht verstandig om publiekelijk afstand te houden tot die andere institutie, zodat het vertrouwensprobleem niet overslaat op het om. In Nederland is het vertrouwen in de verschillende justitiële instellingen overigens relatief hoog, zowel vergeleken met andere instituties in Nederland als in Europees perspectief. De enige punten waarop de acceptatie door burgers laag is, zijn de hoogte van de straffen en de behoefte bij burgers aan strenger optreden. Na geruchtmakende incidenten, zoals de Schiedammer parkmoord in 2005, is het vertrouwen in de rechts staat wel tijdelijk minder maar in de maanden na het incident is het vertrouwen weer hersteld15. 2.3.2

Tevredenheid over het om

Volgens Weyers en Hertogh hangt de tevredenheid over instituties samen met het ge geven dat burgers die weten wat ze kunnen verwachten, tevredener zijn dan burgers die dat niet weten. Hooggespannen verwachtingen, die burgers tegenwoordig hebben, leiden daarom in de praktijk nogal eens tot teleurstelling en onvrede16. Het is soms lastig te benoemen wat voor tevredenheid bij burgers zorgt. Tevredenheid kan zelfs verschillende kanten op wijzen. Er is twijfel over de effectiviteit van het strafrecht (veel burgers willen vaker en strenger straffen) maar ook over de betrouw baarheid van veroordelingen17. Dat blijkt uit de affaire Lucia de B. (figuur 6): het om werd niet aangevallen op te laks, te laat of te weinig krachtdadig optreden, maar juist op het tegendeel daarvan. Het om werd verweten te voortvarend op te treden en daar in de zittende rechters te hebben meegesleept. Het gevolg was een achteraf onterechte veroordeling met een grote maatschappelijke onrust tot gevolg. Uit dergelijke inciden ten wordt overigens duidelijk dat tevredenheid in het rechtssysteem ook is gebaseerd op de onafhankelijkheid van rechters en de rechtsbescherming van de verdachte en dus op rechtsstatelijkheid 18. De mate van tevredenheid zegt in objectieve zin niets over prestaties (effectiviteit), maar wel over hoe die prestaties worden gewaardeerd. Hoe hoger de verwachtingen, hoe beter de prestatie moet zijn om de burger nog tevreden te stellen19. Als gevolg van de veiligheidshype hebben burgers, media en politiek steeds hogere verwachtingen van het om en van de andere instituties in de veiligheidsketen. Politici die zeggen dat de veiligheid nu echt gaat verbeteren en dat er strenger moet worden gestraft, creëren hoge verwachtingen bij de burger over een merkbaar veiliger omgeving en over het langdurig opsluiten van criminelen. Media, op hun beurt, die gemaakte of zelfs ver meende fouten van instituties breed uitmeten, creëren verwachtingen bij de burger dat die instituties van hun fouten zullen leren en het in het vervolg beter gaan doen.

15

18 19 16 17

24

Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 306 Weyers, H. & Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100 Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 66 Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 123 Weyers, H. & Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91


Figuur 6: Trouw, 14 april 2010

Als de verwachtingen zo hooggespannen zijn, is de ontevredenheid des te groter als er iets mis gaat. Daardoor komt dan weer de dimensie tevredenheid onder druk te staan. Dat betekent dat het om ervoor moet waken geen verwachtingen te scheppen die het niet kan waarmaken. 2.3.3

De machtsrelatie tussen de burger en het om

Het om komt de burger in verschillende hoedanigheden tegen. Ten eerste de burger die betrokken is bij strafzaken als slachtoffer of als dader. Met name de aandacht voor het slachtoffer is, zowel in Nederland als daarbuiten, de laatste jaren groter geworden. Zo is op 1 januari 2011 de Wet versterking positie slachtoffers in werking getreden, een wet die de zorg en financiële vergoeding voor slachtoffers regelt. Het om komt de bur ger ook tegen als nabestaande of getuige, en in de opsporing als participant van bur gernet of Meld Misdaad Anoniem. De burger kan immers ook om informatie gevraagd worden of hij kan meedenken met het om. Een voorbeeld daarvan is een experiment van het Landelijk Parket en het Parket Rotterdam. Zij gaan een cold case zaak voorleg gen aan een team van burgers in plaats van een nieuw rechercheteam. De burger kan voor het om ook de hoedanigheid van kennispartner hebben (zoals de professional of de expert), individueel of via een georganiseerd verband of belangen organisatie (zoals een bewonersgroep of het coc, figuur 7). Ten slotte kan het om de burger tegenkomen als toeschouwer die informatie ontvangt. In al deze hoedanigheden heeft het om een machtspositie ten opzichte van de burger. Dit komt doordat het om de monopolie op de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde bepaalt. Het om kan immers dwang uitoefenen, vooral op de burger die strafrechtelijk te handhaven wetten en regels overtreedt. Het om is overigens wel gebonden aan de eisen van de rechtsstatelijkheid.


25

Figuur 7: Reformatorisch Dagblad, woensdag 23 juni 2010

In sommige van de genoemde hoedanigheden (professional, participant van burger net) is het om verder van zijn kerntaken verwijderd dan bij andere (figuur 8). In die gevallen zien wij de machtsrelatie tussen het om en de burger diffuser en horizontaler worden. De machtsrelatie tot de niet overtredende burger is immers niet louter geba seerd op het strafrechtelijke monopolie. Die is ook gebaseerd op de inbreng door het om van competenties zoals kennis en probleemoplossend vermogen. 2.3.4

Acceptatie van het gezag van het om

Volgens Weyers en Hertogh kan datgene dat burgers wel en niet als legitiem ervaren, en dus accepteren, van grote betekenis zijn voor hun nalevingsgedrag20. Van de burgers heeft 62 procent namelijk geen vertrouwen in de manier waarop de misdaad in Neder land wordt bestreden. Toch heeft 61 procent wel vertrouwen in het nationale rechts systeem als geheel. Het verschil is voor een groot deel te verklaren door de zogeheten punitiviteitskloof tussen rechters en bevolking. Dat is het verschil in strafzwaarte die rechters en burgers passend vinden. 82 procent van de Nederlanders denkt dat de sa menleving beter gaat functioneren door een beter en vooral harder optreden van het strafrechtsysteem (figuur 9)21. De brede kritiek op de strafmaat is opvallend, omdat de strafeisen vanuit het om en de vonnissen van de rechters wel degelijk meebewegen met deze gevoelens bij burgers, volgens een geïnterviewde, zij het wel in een gematig de vorm en met vertraging (vanwege aandacht voor rechtszekerheid). Verbetering van de communicatie hierover kan de legitimiteit van het om versterken.

20

Weyers, H. & Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p.302

21

26


B u rg

e r va n d e g ro n d re c e r a l s d rag hte n

To e s ch o u we r

O n tvan

g e r / z e n d e r va n in f o r m a t i e rol

Ma a ch ats

pel ijke cha p

jke

M aa

t s c h a p p e l ij k e o rg a n i s a t i e

Ma

rol

ats

eli pp

e d e n k e n d e b u rg e r De me Bedrijf

Ke nnispartn er

B e l a n g e n o rg a n i s a t i e

Getuig e

taa k

Dader

k taa ke We tt

elij

jke

eli

tt We

N abestaan d e Informant

S l a ch t o f f e r

om

Figuur 8: Het OM in contact met de burger De punitieve kloof is veel groter bij strafzaken waarbij medeburgers slachtoffer zijn. Dit duidt er op dat bijzondere aandacht voor het slachtoffer van betekenis kan zijn voor de legitimiteit van het om. De burger heeft geen alternatief voor het om. Dat is immers nog steeds de monopolist op het gebied van opsporing en vervolging. Deze positie is op zich onbetwist, afgezien van incidentele vormen van eigenrichting en de procedure op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering, waarbij de burger de rechter kan vragen om het om vervolging op te dragen. Maar toch mag het risico van verlies aan acceptatie niet wor den onderschat. Gevolgen kunnen zijn dat de interventies vanuit de politiek mogelijk toenemen, dat het gezag van de officier van justitie in strafzaken inboet en dat burgers minder geneigd zijn om met het om samen te werken. Volgens Weyers en Hertogh is de mate van betrokkenheid die de burger voelt bij de be sluitvorming in het strafrechtsysteem een belangrijke factor voor de mate van acceptatie (draagvlak)22. Volgens die stelling zouden burgerfora positieve effecten moeten hebben. 22

Weyers, H. & Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91


27

Figuur 9: De pers.nl, donderdag 25 november 2010

2.4

spanningen bij versterken samenwerking met de burger

Een gezaghebbend om is welkom bij het oplossen van problemen. Samenwerken in de netwerksamenleving ligt voor de hand. Het risico daarvan is dat het om het voortouw neemt in talloze initiatieven, zijn aandacht verspreidt, probleemeigenaarschap op zich neemt en problemen verstrafrechtelijkt. Het om heeft daardoor grotere afbreukrisico’s: er zijn steeds meer fronten waarom de samenwerking niet aan de verwachtingen zou kunnen voldoen, met meer kansen op een negatief effect op de legitimiteit, de effecti viteit en eventueel zelfs op de rechtsstatelijkheid. Het om doet er goed aan voorzichtig te zijn bij de keuze voor de netwerken waarin het participeert (figuur 10). Bij voorkeur zijn dit netwerken waar het om vanuit zijn strafrechtelijke professionaliteit een duide lijke meerwaarde heeft. In andere gevallen moet de deelname worden verminderd of beëindigd. Het versterken van de samenwerking met de burger levert spanningen op in relatie tot de effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit van het om . In het kader van dit ad vies behandelen wij de vier die volgens ons het belangrijkst zijn. Spanning 1: Netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid In de netwerkmaatschappij is het domein van de strafrechtelijke handhaving steeds omvangrijker geworden. Globalisering en ict-ontwikkelingen hebben grote invloed ge had op de maatschappelijke en juridische verhoudingen. Zowel op nationaal, Europees als lokaal niveau is de te handhaven weten regelgeving steeds verder uitgedijd. De popularisering van het veiligheidsbegrip en de angst voor onder meer terrorisme zorgen bovendien voor druk op uitvoeringsinstanties zoals de politie en het om. Politici en burgers willen daden en resultaten zien en ze rusten de instanties daarom uit met allerlei nieuwe methoden voor en bevoegdheden in opsporing en vervolging. Maar de toepassing van de nieuwe opsporingsmethoden en de nieuwe bevoegdheden verhoudt zich niet altijd goed tot de principes van de rechtsstatelijkheid.

28


Figuur 10: Druk op het om Politiek

Ketenpartners

om

Media

Burgers

De spanning is dat burgers daden willen zien en tegelijkertijd niet van beknotting houden in hun eigen rechtsbescherming. Dit betreft de spanning tussen een behoor lijke rechtsstatelijke bescherming voor zichzelf en een beperking van de rechtsstate lijke bescherming voor de ander, de kwaadwillende medeburger. Spanning 2: Symboliek versus rechtsstatelijkheid Een tweede bron van spanningen is de symboliek van het strafrecht. Dat wil zeggen dat een strafzaak een grotere betekenis kan hebben dan alleen voor de direct betrok kenen en een voorbeeldfunctie of zelfs een symbolische functie kan hebben. Direct nadat zich een of meer incidenten hebben voorgedaan kan zich een grote behoefte doen gelden aan een zekere onderdrukkingsmagie23. In zo’n geval verdwijnen de rech ten en belangen, en de zuivere strafrechtelijke afweging naar de achtergrond ten gun ste van de symboliek. Voorbeelden zijn de opsporing en vervolging van terrorismever dachten en de de sneeuwbalgooiers in Gouda. Keihard optreden wordt geëist en zware sancties voorgesteld (door middel van een surplus boven de proportionaliteit van de straf) waarmee het kwaad onmiddellijk de kop zou kunnen worden ingedrukt. Dit geeft een problematische spanning tussen de rechtsstatelijke principes van rechts gelijkheid, rechtszekerheid en de proportionaliteit. Spanning 3: Effectiviteit versus rechtsstatelijkheid De derde spanning vindt zijn oorsprong in de positieve uitleg van het opportuniteits beginsel die het om hanteert uit oogpunt van effectiviteit. Dit beginsel brengt namelijk

23

Kelk, ‘Symbolisch strafrecht’ en ‘Symbolisch straffen’, in B.F. Keulen e.a. (red) (2007), Pet af, Liber Amicorum D.H.de Jong, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, p. 193


29

het risico van willekeur en rechtsongelijkheid met zich mee. En dat staat weer op ge spannen voet met de rechtsstatelijkheid. Aan de strafwet komt geen sturende beteke nis meer toe; die dient volledig in de beleidsvoering te worden verwezenlijkt24. De be leidsregels worden uitgevaardigd door het College, al dan niet in overleg met de minis ter van Veiligheid en Justitie. De democratische legitimering ervan is slechts zeer be perkt, namelijk alleen in de vorm van ministeriële verantwoording aan het parlement. Bovendien blijft het ondanks deze richtinggeving vanuit het stelsel van beleidsregels noodzakelijk om in concrete gevallen een opportune afweging te maken. Wij constate ren daarom een spanning tussen het opportuniteitsbeginsel, de maatschappelijke ef fectiviteit en de rechtsstatelijkheid. Spanning 4: Maatschappelijk belang versus magistratelijk gezag In hoeverre kan de officier van justitie in de huidige tijd nog magistratelijk gezag, be trokken distantie, tonen? Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of er in een concreet geval een taak ligt voor het strafrecht en op welke wijze er gehandeld dient te worden, moet de officier voldoende afstand kunnen nemen. Doordat de politiek en burger via het uitgebreide veiligheidsbegrip de lat voor de strafrechtelijke handhaving steeds hoger leggen, is deze distantie steeds moeilijker aan te houden. Ook de bedrijfs matige kwantitatieve aansturing, waarbij aantallen belangrijk zijn, beperkt de ruimte om betrokken distantie te tonen. Wij zien een spanning tussen enerzijds de positie van het om die onafhankelijk en stevig genoeg moet zijn, opdat zij ook de rechts statelijke bescherming van de verdachte kan garanderen tegenover anderzijds de maatschappelijke druk om te scoren.

24

Geelhoed, W., De officier van justitie als Nichtverfolger, in Schoep, G.K., Cleiren, C.P.M., Van der Leun, J.P. en Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van Domeinen: Kluwer, p. 5

30



31

32


3


In het vorige hoofdstuk hebben we de veranderende rol van het om en de uitdagingen voor het om in de huidige netwerkmaatschappij beschreven. We sloten af met de span ningen die zorgen voor druk op de legitimiteit, de effectiviteit en de rechtsstatelijkheid van het om. In dit hoofdstuk onderzoeken wij of en hoe cocreatie met burgers een bijdrage kan le veren aan juist de versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit. We bekijken eerst wat cocreatie eigenlijk is en welke definitie ervan bij het om past. Vervolgens gaan we in op voorbeelden van het samen optrekken van het om en burgers die we in binnen- en buitenland zijn tegengekomen. Voor een dergelijke intensieve relatie tussen om en burgers hebben beide partijen (deels) andere motieven en die komen in paragraaf 3.4 aan de orde. We sluiten af met de spanningen van samenwerking met de burger voor het om.

3.1

wat is cocreatie?

Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’, maar dat is als definitie van het begrip ontoereikend. Omdat cocreatie een vrij nieuwe term is, zijn er verschillende definities te vinden, die lang niet altijd overeen komen25. Volgens Wikipedia – zelf een voorbeeld van cocreatie – is het “een situatie waarbij een organisatie waardecreatie laat plaatsvinden door een samenwerking aan te gaan met een groep consumenten, eindgebruikers of andere belanghebbenden.” In het bedrijfsleven werd cocreatie aan het einde van de vorige eeuw gebruikt om het innovatieproces bij een aantal bedrijven te beschrijven, deels tot stand gekomen door de ontwikkeling van sociale media en web 2.0 (interactieve internet technologieën). Deze bedrijven lieten namelijk hun klanten actief mee ontwerpen en meebeslissen over wat er aan producten op de markt zou komen. Bekende voorbeelden, naast Wiki pedia, zijn Linux en Lego Factory. ‘Open innovatie’ is een term die later ontstond en die sterk met cocreatie verbonden is, een term die de creatieve kansen van transparantie en openstaan voor de externe invloeden benadrukt. In 2009 heeft Alford26 cocreatie voor de publieke sector beschreven als de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, ontwikkeling en uitvoering van overheids beleid. Onder belanghebbende partijen verstond hij naast de overheid ook burgers, bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisaties. 25

H oewel de begrippen vaak in een adem genoemd worden, zijn ‘crowd-sourcing’ en cocreatie niet hetzelfde. Bij crowd-sourcing wordt een grote groep aselect gekozen individuen ingeschakeld om oplossingen voor problemen te vinden of om beleid te ontwikkelen. Surowiecki beschrijft het effect van crowd-sourcing als “...onder de juiste omstandigheden zijn grote groepen mensen, een massa of menigte in staat tot het nemen van betere beslissingen en het maken van betere inschattingen dan een individu.” De regie en verantwoordelijkheid blijven bij crowd-sourcing bij de initiatiefnemer. 26 Alford, J. (2009), Engaging Public Sector Clients. From Service-Delivery to CoProduction. Houndmills/ Basingstoke: Palgrave McMillan.


33

tno27 definieert cocreatie tussen overheid en burger als “het op een gelijkwaardig niveau ontwikkelen en verbeteren van beleid en diensten samen met burgers en professionals” via een constructieve dialoog. Cocreatie kan volgens tno en Bekkers en Meijer worden toege past in alle fases van het beleidsproces: van agendering tot evaluatie van beleid. Cocreatie bij de overheid, of tussen een overheidsinstantie en burger, bouwt voort op het concept van interactieve beleidsontwikkeling en burgerparticipatie. In 1969 heeft de Amerikaanse bestuurskundige Arnstein28 burgerparticipatie geordend op een ‘parti cipatieladder’ waarbij de mate van invloed van de burger toeneemt bij het beklimmen van de ladder. In Nederland wordt door onder meer de Nationale Ombudsman29 en tno30 een vergelijkbare ladder gehanteerd met vijf treden als vormen van burgerparti cipatie: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en (mee)beslissen. Hiervan worden de laatste twee als vormen van cocreatie gezien, op basis van de (mede)beslis bevoegdheid van de burger. De invloed van de burger en de inhoudelijke transparantie van de overheid worden bij iedere hogere trede op de participatieladder groter. Het is belangrijk om op te merken dat participatietrajecten vaak op meerdere treden van het model tegelijk te situeren zijn. Het zijn geen op zichzelf staande treden of treden die alleen opeenvolgend be klommen kunnen worden. Belangrijk is dat de burger bij burgerparticipatie weet op welke trede(n) het proces zich afspeelt. Wanneer de burger verwacht dat hij een zekere invloed kan hebben op het proces, maar dat hij die invloed uiteindelijk niet blijkt te hebben, roept dat immers weerstand op tegen de intiatiefnemer. Bij cocreatie kan het initiatief ook van de burger komen. Er is immers sprake van ge lijkwaardigheid tussen overheid en burgers. Zij ontwikkelen gezamenlijk – ieder welis waar vanuit een eigen belang, maar toch vanuit een idee van wederzijdse afhankelijk heid en onderkenning van hun gelijkwaardigheid – een gedeelde beleidspraktijk31.

3.2

welke opties heeft het om?

In de loop van ons onderzoek zijn wij veel verschillende definities van cocreatie tegen gekomen. In de ene is spreken met de burger al cocreatie, uit de andere spreekt een groter bewustzijn van de eisen van gelijkwaardigheid en het samen ontwikkelen van een gedeeld product. Het woord cocreatie wordt, kortom, te pas en te onpas gebruikt. Een groot aantal voorbeelden van cocreatie dat wordt genoemd, hoort in feite thuis op de treden informeren, raadplegen en adviseren van de participatieladder. In het geval van het om: dat informeert de burger onder meer via de media, zowel over concrete strafzaken als over beleid. Het om raadpleegt burgers via onder meer burgerfora. Die

27

De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’ Arnstein, S. (1969), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, Vol. 35, No. 4, July 1969, p.216-224. 29 de Nationale Ombudsman (2009), ‘We gooien het de inspraak in’, Rapportnummer 2009/180 30 De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’. tnorapport. 31 Bekkers, V. en Meijer, A (2010), Co-creatie in de publieke sector. Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger, Boom Juridische uitgevers 28

34


zijn een toetssteen voor het om bij de totstandkoming van nieuwe strafverordenings richtlijnen. Het gaat het om niet alleen om informatie te vergaren of verstrekken, maar om tweerichtingsverkeer waarbij het om zich openstelt voor reacties en bijdragen van burgers en daarom is er ook sprake van adviseren. Cocreatie stelt eisen aan een organisatie, eisen die vaak niet passen bij de traditionele, hiërarchische overheidscultuur en zeker niet bij de formeel-juridische cultuur van het om. Zoals professor Tops32 uit eigen ervaring zei: “Het is een illusie dat je meester kunt zijn van de cocreatie en dat je regie kunt houden over waar wel en waar niet over gecocreëerd wordt. Je kan geen model opleggen. Cocreatie ontstaat op momenten dat het je niet uitkomt.” Cocreatie vraagt om loslaten van regie, om wederkerigheid, erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, om het bieden van ruimte, het accepteren van onvoorspelbaarheid en ongewenste input vanuit de samenleving. Verlies van controle en de eigen regie is één van de consequenties van cocreatie. Is cocreatie, waarbij de regie en beslissingsbevoegdheid worden gedeeld en soms uit handen gegeven, een optie voor het om? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag, is een toets op de eisen van de rechtsstatelijkheid van belang. Onze afweging De plicht tot borging van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid beperkt het om in zijn mogelijkheden zijn handelen te laten afhangen van de inbreng van anderen. Dat geldt vooral voor die activiteiten binnen de kerntaak: het opsporen en vervolgen in indivi duele zaken. Ons inziens is het door de machtsverhouding tussen om en burger dan ook voor het om onmogelijk om tot cocreatie te komen. Het is immers juist een gebiedende eis dat het om, alles afwegende, tot een zelfstandig oordeel komt. Vervloeiing met de wil van anderen is daarom niet toelaatbaar. Dit betekent dat de twee hoogste treden van de participatieladder zoals gehanteerd door de Nationale Ombudsman en het tno (mee beslissen en coproduceren) geen optie zijn voor het om. Anderzijds is het belang van horizontale legitimering voor het om groot. Voor de effectieve uitoefening van het gezag zijn de mate van maatschappelijke en politiekbestuurlijke acceptatie van dat gezag bepalend. Het optreden van het om wordt boven dien binnen de netwerksamenleving steeds nadrukkelijker gevolgd door burgers: iedereen kijkt mee (iedereen heeft een belang, of in ieder geval een mening). Accepta tie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal) is dus van grote betekenis voor een goede taakuitvoering door het om. De open verbinding met de omgeving (ketenpartners, openbaar bestuur, burgers, internationale omgeving) is voor het om daarbij van doorslaggevend belang. Het draagt bij aan de legitimering van het hande len van het om. Wij zijn ervan overtuigd dat de verschillende vormen van samenwerking met de bur ger een aantrekkelijk perspectief kunnen zijn voor het om vanuit het oogpunt van de 32

Tijdens de om Cocreatie bijeenkomst, 29 april 2011, Den Haag


35

horizontale legitimatie en effectiviteit die ze op kunnen leveren. Informeren, raadple gen en advies passen hier goed bij. Cocreatie is echter niet te verenigen met de wette lijke taak van het om. Naarmate de rechtsstatelijkheid minder direct in het geding is, zijn er meer mogelijkheden voor wezenlijke samenwerking met de burger. Wel is bij deze taak samenwerking mogelijk, iets tussen adviseren en cocreatie, waarbij de partijen intensief samenwerken aan de oplossing van een gezamenlijk probleem, maar met behoud van de eigen en gedifferentieerde verantwoordelijkheden en rollen. Het ontbreken van deze vorm van burgerparticipatie is voor ons de reden om de be staande ladders te verwerpen. Wij hebben een nieuwe participatieladder voor het om bedacht (figuur 11). Op deze ladder loopt de invloed van de burger geleidelijk op, maar geldt alleen de hoogste trede als cocreatie. De trede daaronder hebben wij ‘linken’ ge doopt, met o.a. de netwerkmaatschappij en de opkomst van sociale media in gedach ten. De redenen hiervoor zijn dat de onderzochte participatieladders geen trede tus sen adviseren en cocreatie hebben, wij in ons onderzoek onder de geïnterviewden veel verschillende interpretaties zijn tegengekomen van de term cocreatie en dat de ladders in de literatuur onvoldoende rekening houden met specifieke kenmerken van het om (de rechtsstatelijkheid).

Figuur 11: Participatieladder voor het Openbaar Ministerie

cocreatie linken adviseren raadplegen informeren invloed burger

De definitie van de vijf treden van de participatieladder voor het Openbaar Ministerie: • Informeren: het om verstrekt informatie aan de burger. • Raadplegen: het om bepaalt in hoge mate de agenda. Burgers kunnen input geven,

bijvoorbeeld via burgerpeilingen of via inspraak. De resultaten van de peiling kun nen worden meegenomen in het beleid, maar het om verbindt zich niet aan opvol ging daarvan. • Adviseren: de burger geeft inhoudelijk advies door in een burgerpanel of expert

groep suggesties voor verbetering voor te stellen. Het om is niet gebonden aan de resultaten van het adviestraject, maar koppelt wel terug naar de burgers wat er met de input wordt gedaan.

36


• Linken: het om en de betrokken burgers stellen samen een agenda op, zoeken geza

menlijk naar oplossingen en werken gezamenlijk aan een product, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Dit gebeurt met inachtneming van de be ginselen van de rechtsstatelijkheid waaraan het om is gebonden. De strafrechte lijke handhaving van de rechtsorde is uitsluitend voorbehouden aan het om. Het commitment van het om om met de inbreng van de burgers aan de slag te gaan is sterk. • Cocreatie: er is sprake van een gedeelde regie, verantwoordelijkheid en een geza

menlijk product. De burger beslist mee, waardoor er sprake is van wilsvervloeiing. Vanuit de definitie die wij hebben gekozen is het zinvol om in beeld te brengen hoe het om kan omgaan met linken, de meest vergaande vorm van burgerparticipatie die in principe voor het om mogelijk is. Linken met de burger zal zich als gevolg van de ontwikkelingen in de netwerkmaatschappij immers steeds vaker aandienen. Het biedt kansen en brengt risico’s met zich mee. Waar liggen de mogelijkheden en onmogelijk heden van linken en waar zitten de spanningen met de rechtsstatelijkheid? Daar gaan wij naar op zoek in de volgende paragrafen.

Figuur 12: De metafoor van de steen in de vijver: De geworpen steen symboliseert de wettelijke taak. Vanuit de kern worden de kringen steeds groter. Dichtbij is de plons het meest effectief en is de kring het duidelijkst zichtbaar. Elke ver dere kring wordt steeds zwakker totdat het effect geheel is verdwenen. Zo kunnen we ook kijken naar de taken en het werk van het om. De geworpen steen symboli seert de wettelijke taak. Daar kan het om het meest effectief zijn. Hoe verder weg vanuit dat centrum, hoe minder effectief het om is, geredeneerd vanuit zijn kerntaak. Vanuit linken met de burger geredeneerd werkt het precies andersom. Dichtbij de kerntaak gelden immers de eisen van de rechtsstatelijkheid het sterkst. Daar zijn de mogelijkheden van linken met de bur ger het kleinst. Informeren, raadplegen en adviseren is altijd wel mogelijk. Hoe

Maatschappelijke rol

verder weg van de kerntaak, hoe meer mogelijkheden voor linken met de burger. Daar waar er geen conflict meer aan de orde is met de eisen vanuit de rechtsstatelijkheid is linken mo

Wettelijke Taak

gelijk. Maar hoever van de kern verwijderd is dat eigenlijk? Zitten we dan nog binnen de kringen of zijn we de laatste zichtbare kring al gepasseerd? Dan is linken een nutteloze bezigheid. De laatste kring symboliseert immers de grens van de effectiviteit.


37

Figuur 13: Verdediger van de kwetsbare burger en het algemeen belang Public Prosecution Office of the State of Ceará, brazilië Het equivalent van het om in Brazilië heeft een dubbel mandaat. Naast strafrechtelijke taken heeft het ook een civielrechtelijk mandaat en de mogelijkheid om de regering ter verantwoording te roepen. Deze institutionele ontwikkeling uit de jaren tachtig was een reactie op het repressieve militaire bewind dat 21 jaar daarvoor aan de macht was. Het vroeg om een enorme cultuurverandering, naast nieuwe bevoegdheden en onafhankelijkheid van de uitvoerende macht. Tegenwoordig, met de wettelijke status van “Vierde Macht”, scoort het Public Prosecution Office hoger dan de andere drie machten op imago en populariteit. De Openbaar Aanklager is bekend als instituut dat tegen criminaliteit strijdt, maar dat tegelijk ook fungeert als ombudsman en beschermer van het milieu, bewaker van publieke goederen, corruptiebestrijder en verdediger van kwetsbare groepen in de samenleving en van adequate publieke dienstverlening (gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid etc.). Als het bijvoorbeeld een milieuzaak voor de rechter brengt in het alge meen belang, kan de impact veel groter en effectiever zijn dan de individuele zaken van duizend burgers. Hierdoor is de publieke steun voor de openbare aanklager zeer groot. Toen in het recent verleden de regering probeerde het mandaat van de Openba re Aanklager te beperken, werd er massaal vanuit de samenleving, via het parlement, tegen gelobbyd. Elk bureau van de openbare aanklager heeft op federaal niveau en staatsniveau (er zijn 26 staten) een ambtenaar, die als ombudsman de klachten en suggesties van burgers ontvangt en behandelt. Maar belangrijker voor de effectiviteit en het gezag van het instituut zijn de openbare hoorzittingen die gehouden worden om de input (klachten en voorstellen) van burgers te ontvangen en mee te nemen in strategische doelen prioriteitenstellingen. “In my view, the public hearings are far more profitable than the permanent services of om budsman. In general, the ombudsman are used only by lawyers to make complaints about delays and other deviations on procedural tasks by Prosecutors and Attorneys… the public hearings are usually performed outside the spaces of the Public Prosecution, preferably in schools auditoriums or gymnasiums, in neighbourhoods where live the biggest population contingents. At these meetings, which are more informal, people feel free to express their views on how the work of the Public Prosecution is being developed and how the work could be impro ved. We have observed that the participation of citizens in public hearings of Public Prosecution is more significant when there is the involvement of schools, churches and community associati ons, in the steps of organizing and convening of the events….I believe that the informal and direct contact with the population is an essential factor for creating a relationship of trust and solidarity. To this, the holding of public hearings outside the formal environments has a very important practical and symbolic value.” Manuel Pinheiro Freitas, Prosecutor, Former President of the Prosecutor´s Association of the State of Ceará.

38


3.3

voorbeelden van linken met de burger

Wij hebben gezocht naar voorbeelden van linken met de burger. In deze paragraaf brengen wij een aantal voorbeelden in beeld die wij zijn tegengekomen bij ons onder zoek. Het gaat om initiatieven waarbij het om een belangrijke rol speelt en voorbeel den uit het buitenland (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19). We maken onderscheid tussen casussen rond de wettelijke taak van het om (opsporing, vervolging en handhaving) en casussen rond de maatschappelijke rol van het om (preventie, het bereiken van maat schappelijk effect, aandacht voor de slachtoffer, agendering van prioriteiten, evaluatie en verantwoording). Wij sluiten de voorbeelden af met een aantal observaties en het internationaal perspectief. Na de voorbeelden onderzoeken wij de motieven van de burger en van het om om te linken en staan wij stil bij de (mogelijke) risico’s voor het om en spanningen die erdoor kunnen optreden. 3.3.1

Voorbeelden rond de wettelijke taak

Linken met de burger in de uitvoering van de wettelijke taak van het om komt voor, maar de voorbeelden zijn beperkt. De rechtsstatelijkheid, de rolverdeling tussen de ketenpartners en de traditionele afstand van de officier van justitie tot de burger zijn belangrijke factoren die verklaren waarom het om terughoudend is. Opsporing • De website en telefoonlijn Meld Misdaad Anoniem is tot stand gekomen op initia

tief van een burger, die was geïnspireerd door voorbeelden in het buitenland. De initiatiefnemer heeft op eigen initiatief het om en een aantal andere institutio nele partners benaderd voor hulp bij de oprichting van een landelijke telefoonlijn voor het anoniem melden van (vermoedelijke) delicten. Het om is hierop ingegaan en actief betrokken geweest bij de oprichting van de verantwoordelijke stichting en is nu ‘afnemer’ van de diensten (informatie) van de stichting. Een win-winsituatie, met name voor de effectiviteit van het om. • De ‘Amsterdamse zedenzaak’ is een grootschalig onderzoek waarin werd ontdekt

dat een 27-jarige crèchemedewerker kinderporno zou hebben gemaakt en mogelijk ook tientallen jonge kinderen zou hebben misbruikt. Het onderzoek kwam op gang dankzij linken met de burger. De klpd plaatste een foto van een kind op de crowdsourcing internetsite www.serendip.nu, waarop ook de Nederlandse knuffel Nijntje te zien was. Overigens zonder te melden dat het om een zedenzaak ging. Naar aanleiding van de reacties van burgers is uiteindelijk het (eerste) slachtoffer geïdentificeerd. • De ‘Klimop-zaak’ is het grootste onderzoek naar vastgoedfraude in Nederland ooit.

De hoofdverdachte in de vastgoedfraudezaak, Jan van V., stond op 12 mei 2011 te recht voor de rechtbank in Haarlem. Justitie verdenkt hem ervan de spil te zijn ge weest in een crimineel netwerk dat zich bezighield met frauduleuze vastgoedtrans acties. In totaal zou 200 miljoen euro zijn weggesluisd bij het Bouwfonds en het Philips Pensioenfonds. Het om heeft in deze zaak multifunctionele opsporing- en vervolgingsteams ingezet. Het interne team van het om werd daartoe versterkt met


39

Figuur 14: Vertrouwen, effectiviteit en kwaliteit van publieke dienstverlening Crown Prosecution Service (cps) en Serious Fraud Office (sfo), engeland & wales De cps profileert zichzelf als publieke dienstverlener, werkend namens de burger, en investeert veel in deze communicatiestrategie en in de verbetering van de ‘dienstverlening’. Van films op YouTube (‘Community Matters’), schoolprogramma’s, deelname aan congressen en bijeenkomsten van specifieke doelgroepen, gebruik van twitter (sinds 2010) en sociale media, tot actieve consul tatie (via internet en werkgroepen) van burgers, ngo’s en andere belanghebbenden bij de ont wikkeling en evaluatie van beleid (o.a. via Community panels). Sinds 2010 heeft de cps haar waarden, kernaanpak en doelen vastgelegd in de ‘cps Core Quality Standards’. Daarin staat wat de maatschappij mag verwachten van de cps, en het is de basis voor de publieke verantwoording van de organisatie. Meerdere artikelen hebben betrekking op samenwerken met de burger (www.cps.gov.uk). Het cps wil effectief beleid maken, op basis van goede inzichten in wat er in de maatschappij speelt, en met de betrokkenheid van diegenen die het meest geraakt worden door het beleid. Een voorbeeld van hoe deze inzichten worden ‘binnengehaald’ zijn de Hate Crimes Scrutiny Panels, die bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat besluiten die genomen worden door de cps bij ‘hate crimes’ (racistische, religieuze, homofobische, transfobische en anti-invalide zaken) transparant zijn, en dat de aanklagers verantwoording afleggen. De panels, samengesteld uit vertegenwoordigers van de slachtoffergroepen, komen 3-4 keer per jaar bij elkaar en reviewen een aantal zaken, inclusief niet geslaagde. Hieruit volgen aanbevelingen voor het optreden bij nieuwe zaken, en die worden vastgelegd en gepubliceerd. Bij de ontwikkeling van nieuwe richtlijnen en beleid, maakt de cps conceptstukken openbaar en nodigt uit tot gerichte reacties via haar internetsite. Bij een consultatie over hulp bij zelfdoding zijn 5,000 reacties ontvangen en verwerkt in het definitieve beleid. Een actuele consultatie is die over de vervolging van slachtoffers van verkrachting of huishoudelijk geweld die verhinderen dat het recht zijn loop heeft. In 2009-2010 zijn er proefprojecten geweest met het Amerikaanse Community Prosecutor model. De aanklagers werden hierdoor veel zichtbaarder in de wijken waarin ze werkten en ze kregen beter inzicht in de impact van criminaliteit op de lokale bevolking en het belang van vervolging (public interest). Samen met andere justitiële instellingen en maatschappelijke organisaties vol gen ze een brede probleemgerichte aanpak. Er wordt veel aandacht besteed aan terugkoppeling aan de wijken/gemeenschappen waarin acties zijn ondernomen (individuele zaken of de aan pak van een bepaald type probleem). Naast de cps zijn een aantal andere iap-leden in het Verenigd Koninkrijk actief in de samen werking met burgers. Het Serious Fraud Office, bijvoorbeeld heeft via haar website de hulp inge roepen van burgers bij het opsporen van vermiste verdachten en het verzamelen van bewijs bij een oplichtingszaak. Ook werkt het bureau met een slachtoffer- en getuigefeedbackenquête om de kwaliteit en toepasbaarheid van haar ‘dienstverlening’ aan deze groepen te verbeteren, maar ook om bewustwording te bevorderen. “There is an inherent benefit in the fraud area of raising awareness, in that those who are better informed about the risks are less likely to become victims.”

40


juristen uit de vastgoed- en makelaarswereld, juristen die de sector goed kenden. Het om heeft deze werkwijze als zeer effectief ervaren. • Bij de ‘Botnet-zaak’ heeft het om in nauwe samenwerking met de Nationale Recherche

en de Nederlands hostingprovider LeaseWeb, gezorgd voor het uitschakelen van het Bredolab netwerk. Dat is een botnet dat sinds 2009 wereldwijd tenminste 30 miljoen computerinfecties heeft veroorzaakt. Het is ongebruikelijk voor het om om een bedrijf te betrekken bij een grootschalig cybercrime onderzoek, maar de medewerking van LeaseWeb was cruciaal in het behalen van het resultaat. Voor het om was het een zeer zichtbare interventie, internationaal erkend, die veel media aandacht trok en liet zien dat het om is in stand om effectief te opereren in de strijd tegen ondermijning. • In 2010 was de aanpak van de hennepcriminaliteit een van de prioriteiten van het

om, omdat het een dreiging vormt voor de samenleving (ondermijning). Naast sa menwerking met de ketenpartners, heeft het om ook private partijen uit de ener gie- en verzekeringsbranches betrokken bij de integrale aanpak. Deze partijen hebben niet alleen informatie verstrekt, maar hebben ook zelf actie ondernomen, zoals het beëindigen van klantrelaties. De individuele burger werd betrokken via een voorlichtingscampagne en kreeg een ‘hennepgeurkaart’ uitgereikt. Naast meer meldingen heeft de campagne gezorgd voor veel media-aandacht en een maat schappelijke discussie over de georganiseerde hennepteelt. Vervolging • In Amsterdam is het om vanwege het groeiend aantal agressieve discriminatie

delicten tegen homosexuelen samen gaan werken met de belangenvereniging coc. Het resultaat van die samenwerking was dat het aantal aangiften toenam. De sa menwerking heeft bovendien geleid tot themazittingen die veel media-aandacht trokken. Het om en het coc hebben beiden deze vorm van samenwerken als positief ervaren en het heeft het vertrouwen in het om onder de coc-achterban vergroot (figuur 7). Verder heeft het bijgedragen aan de effectiviteit van het om op dit belang rijke thema en aan de zichtbaarheid van het om in de samenleving. Handhaving • De Marokkaanse gemeenschap in Amsterdam-West heeft samen met de hoofd

officier van justitie een plan van aanpak opgesteld voor de effectievere uitvoering van taakstraffen voor Marokkaanse jongeren. Taakstraffen worden nu door jonge ren uitgevoerd in de eigen gemeenschap, met betrokkenheid van lokale bedrijven en organisaties. Daardoor is de handhaving van de rechtsorde zichtbaarder, wat een afschrikeffect heeft op leeftijdsgenoten. En via de taakstraffen krijgen de jonge daders ook de kans om te re-integreren in de gemeenschap.


41

Figuur 15: C ommunity Prosecutors – inzicht, vroegtijdige actie en samenwerking met het maatschappelijk middenveld Manitoba Public Prosecution Service (pps), canada In 2006 is het eerste ‘Community Prosecutions’ programma geïntroduceerd in Canada, in Manitoba, gebaseerd op de bestaande Amerikaanse modellen. Sinds die tijd is er maatwerk toegepast omdat een aantal facetten van de Amerikaanse aanpak niet pas sen bij de Canadese behoeften en situatie. De Community Prosecution modellen in de vs hanteren bijvoorbeeld strenge geografische grenzen, terwijl de Canadezen meer flexi biliteit nodig vinden. In de vs wordt er niet met publieke dienstverleners, zoals het openbaarvervoerbedrijf, de openbare bibliotheek of universiteiten overlegd, terwijl deze belangrijke belanghebbenden zijn in het strafrechtsysteem, en ook nog een grote achterban kunnen vertegenwoordigen (klanten, gebruikers). De eerste consultaties met ngo’s, bedrijven, wijkverenigingen en publieke dienstverle ners lieten zien dat de criminaliteit met de grootste impact op de dagelijkse kwaliteit van leven van de burgers, door ‘chronische daders’ gepleegd wordt (lichte delicten her haald door een klein aantal daders, vaak met een ernstig verslavingsprobleem of een geestelijke ziekte). Hierop aansluitend is een holistisch plan van aanpak ontwikkeld, gericht op de specifieke problemen van de dader en gericht op rehabilitatie en “harm reduction” voor de omgeving. Kern van het programma is dialoog en informatiever strekking en consultatie met verschillende actoren uit het maatschappelijke midden veld (publiek en privaat). Effecten van het programma zijn een grote verbetering in het inzicht van de pps in hoe bepaalde criminele systemen werken (b.v. bij prostitutie) waardoor beleid kan worden verbeterd; meer inzicht van de burger en maatschappelijke organisaties in de werking van het strafrechtssysteem; bereidheid om bij te dragen aan de rehabilitatie van chro nische recidivisten via ‘community based court orders’; eigen initiatief vanuit de maat schappelijke partners, die fora organiseren en de Community Prosecutor uitnodigen als spreker; meer vertrouwen in het strafrechtsysteem waardoor resultaten verbete ren; de-escalatie van spanningen en het voorkomen van frustraties over het systeem door vroegtijdig contact tussen de burgers/maatschappelijke belanghebbenden met de Community Prosecutor, die het proces kan uitleggen en de verwachtingen van slachtof fers, getuigen of de lokale gemeenschap kan managen. “Their confidence in the criminal justice system lends itself to participation in the criminal justice process and ultimately, the Crown is able to secure more convictions and more meaningful sentences.” “The most effective way for a Community Prosecutions program to develop meaningful commu nication with the general public is for that program to nurture relationships with a broad range of stakeholder organizations that represent the public. The exchange of current and accurate information is critical to maintaining the public’s confidence in the proper administration of justice.”

42


3.3.2

Voorbeelden rond de maatschappelijke rol

• Het om heeft in de vorm van de burgerfora al ervaring opgedaan met het betrek

ken van burgers bij beleidsontwikkeling. Op verzoek van de Landelijke Commissie Strafvorderingrichtlijnen hebben acht bijeenkomsten plaatsgevonden waarbij het om in gesprek is gegaan met burgers over twee thema’s: agressie in het verkeer en mishandelingen of bedreigingen die voortkomen uit racisme en discriminatie. Het om heeft geluisterd naar de input van burgers, toetst haar eigen strafvoorstellen en werkt een aantal burgerideeën verder uit. Het om behoudt wel de beslisbevoegd heid over de uiteindelijke strafrichtlijnen. Dit voorbeeld ligt op het snijvlak tussen adviseren en linken. • In Limburg heeft het om een gezamenlijke aanpak opgesteld met de gemeente, de

politie en met het bedrijfsleven, om de overvallenproblematiek te bestrijden. Een breed scala aan preventieve maatregelen is afgesproken. Via deze programmati sche, sectorale aanpak legt het om ook een verantwoordelijkheid neer bij de burger om zelf preventieve maatregelen te treffen. • Op 5 januari 2011 heeft de brand bij het bedrijf Chemie-Pack in Moerdijk voor veel

ophef gezorgd. Er was kritiek op het overheidshandelen en ook het om liep achter de feiten aan. In het tijdperk van Twitter zorgde dit voor veel kritiek op de effectivi teit en het gezag van de ketenpartners. Om van een nadeel een voordeel te maken heeft het om, samen met de overheidspartners, een actiecentrum sociale media opgericht binnen de voorlichtingsfunctie. Via Twitter is aan de burger gevraagd om mee te werken aan de evaluatie van de ramp en aan te geven wat het om en de overheid beter hadden kunnen doen. De analyse hiervan heeft geleid tot een nieuwe standaard procedure voor het inrichten van een sociale media centrum bij soortgelijke situaties. 3.3.3

Observaties en het internationaal perspectief

De voorbeelden van linken tussen de burger en het om liggen niet voor het oprapen. Maar bovenstaande casussen geven aan dat er wel degelijk mogelijkheden zijn, die ook als voorbeeld kunnen dienen voor toepassing in andere parketten en op andere thema’s. Bij de opsporing en vervolging in individuele zaken liggen de toepassingsmogelijk heden met name bij de ingangscondities van zaken. In de opsporing is dat de periode waarin de dader nog niet bekend is. De burger kan ook betrokken worden bij de uit gangscondities, zoals bijvoorbeeld bij de vormgeving van taakstraffen. Dichterbij de kern van de strafrechtelijke handhaving is de spanning met de rechtsstatelijkheid groter en is er minder de ruimte voor burgerbeïnvloeding en voor samenwerking. In negen van de tien casussen is het om de initiatiefnemer. Alleen in het geval van Meld Misdaad Anoniem is een burger initiatiefnemer geweest. Bij de voorbeelden rond de maatschappelijke rol zien wij terughoudendheid bij het om in het openstaan voor invloed van beleid en strategische keuzes door de burger. Toch kan ook een dialoog, op de juiste manier en met wederzijdse openheid gevoerd, bijdra gen aan de legitimiteit en effectiviteit van het om en aan het vertrouwen van de burger


43

in de rechtsstaat. Een belangrijk onderdeel van een goede dialoog is een open of lege agenda, met ruimte voor de burger om zelf thema’s en zorgen in te brengen. Het is be langrijk dat het om van tevoren een duidelijk beeld schetst over het proces en over wat het met de resultaten van het linken kan gaan doen. In het geval van bijvoorbeeld het coc heeft dat geholpen om de in eerste instantie aarzelende achterban over de streep te trekken. Dat het om zijn beloften heeft kunnen nakomen heeft bijgedragen aan ver betering van de legitimiteit van het om onder deze groep burgers. De betrokken bur gerpartijen voelen zich gehoord en zijn gemotiveerd mee te werken aan oplossingen en aan de uitvoering van het voorgestelde beleid. Bij het domein wijkgerelateerde criminaliteit ligt linken bij prioritisering, het ontwik kelen van een programmatische aanpak en evaluatie achteraf meer voor de hand dan bij de andere twee domeinen in Perspectief op 2015. Via de International Association of Prosecutors hebben wij ook over de grens gezocht naar lessen en ‘best practices’. Op een enquête over de motieven en belemmeringen voor cocreatie, die is uitgezet onder de circa 130 leden hebben wij 35 reacties uit 24 landen ontvangen. Een korte weergave van de resultaten van de enquête is te vinden in bijlage iv. Daarnaast bevat deze bijlage een aantal adviezen van de zusterinstellin gen aan het om over samenwerking met de burger. De casussen die als ‘best practice’ of wenkend perspectief voor het om kunnen dienen, hebben wij verder uitgewerkt en in kaders in de tekst van dit advies geplaatst (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19). Waar een aantal internationale collega’s verder lijken te zijn dan het om is in de benut ting van alle fasen van de beleidscyclus (zie bijlage v) voor linken en in het betrekken van de burger bij de eigen institutionele ontwikkeling door systematisch feedback te vragen aan de burger over het verloop van specifieke zaken, de aanpak van bepaalde thematische vormen van criminaliteit en het functioneren van de organisatie in zijn algemeenheid. Doel is kwaliteitsverbetering en het koesteren van het vertrouwen van de burger. Tot slot is het goed om op te merken dat ook in het buitenland, linken in de kinder schoenen staat en daar vaak community engagement of community prosecution wordt ge noemd. De overgrote meerderheid van de respondenten houdt afstand tot de burger, behalve in zijn hoedanigheid van slachtoffer, dader, getuige of in een aantal landen, jurylid. In landen waar al langer ervaring is opgedaan en linken als normale gang van zaken in de organisatie is ingebed, zoals in de Verenigde Staten, is te zien dat het ont wikkelen van linken een groeiend proces is. Dit wordt ook bevestigd in literatuur met betrekking tot burgerparticipatie (tno, Bekkers en Meijer). Het begint met experimen ten door een aantal ‘voorlopers’ of ‘believers’ en groeit geleidelijk door naar een breed omarmd instrument. Op basis hiervan hebben wij een schema ontwikkeld (figuur 16). Wij zijn van mening dat het om zich nu tussen het eerste en tweede blok bevindt.

44


Figuur 16: Van experimenten naar institutionele inbedding

Ad hoc experimenten Een aantal believers

Experimenten die geëvalueerd worden en gedeeld met de organisatie. Het ontstaan van informeel beleid. Bewuste keuze om linken in te zetten. Believers + followers

3.4

Linken als ‘core business’ en ‘business as usual’ binnen een lerende organisatie, die evalueert, bespreekt en verbetert. Geaccepteerd en uitgevoerd door de meerderheid met steun van het management.

motieven voor linken

Op basis van ons onderzoek en de gelezen literatuur komen wij tot de volgende drijf veren voor linken, eerst bij de burger, daarna bij het om. 3.4.1

De burger met het om

De motieven van de burger om te linken zijn divers. Een van de geïnterviewden be nadrukt dat het voor het om essentieel is om te weten door welke prikkels de burger positief reageert op een verzoek om samen te werken. In zijn ervaring is dit niet een (financiële) prikkel, maar eerder nieuwsgierigheid, eigenbelang en urgentie. Bekkers en Meijer (2010) identificeren drie burgermotieven. Deze hebben we gelegd naast de voorbeelden die wij in ons onderzoek zijn tegengekomen: • Het publiek belang willen dienen

Mensen willen hun verantwoordelijkheid nemen en zien meewerken aan opsporing, informatie verzamelen als hun burgerplicht. Deelname aan een burgerforum of en quête, om input te geven aan de beleidsontwikkeling van het om is ook een voorbeeld van dit burgermotief. • Een groepsbelang dienen

Burgers komen op voor de belangen van hun eigen groep, of treden op namens een groep. Bijvoorbeeld een groep die gediscrimineerd wordt, of die langdurig slachtoffer is van strafrechtelijke daden, of een wijkvereniging die de veiligheid in de wijk wil vergroten. • Een individueel belang dienen

Linken met het om kan een direct individueel belang dienen als bijvoorbeeld een bur ger zelf slachtoffer of nabestaande is. Vergroten van de eigen veiligheid is een belang rijke prikkel voor de burger om te linken met het om. Slachtoffers willen bovendien graag gehoord worden. Het initiatief voor linken met het om kan ook vanuit de burger komen. Voorbeelden waaruit blijkt hoe burgers zelf initiatieven ontplooien om de veiligheid in hun omge


45

Figuur 17: I nstitutionalisering en professionalisering Association of Prosecuting Attorneys, Verenigde Staten Sinds begin jaren ’90 doen openbare aanklagers in de vs aan ‘community prosecution’ . Twintig jaar ervaring en een ontwikkeling van pioniersexperimenten tot een strate gisch mandaat, via succesverhalen, evaluaties, het ontwikkelen van richtlijnen en ‘evidence-based’ beleid en nationale fora. Er is een nationaal centrum voor Community Prosecution, dat onderzoek uitvoert, advies geeft en technische assistentie verleent in de vorm van workshops, maar ook bij aanklagers in situ. Nog niet alle openbare aan klagers zijn Community Prosecutors (en moeten het ook niet worden), maar de experi mentele fase is voorbij. In het begin ging de aandacht naar lichte delicten die de kwaliteit van het dagelijkse leven aantastten voor de gemiddelde burger, vanuit het idee dat aandacht hiervoor en voor de dader ergere strafrechtelijke feiten zou voorkomen in de toekomst. Attorney’s namen deel aan publieke bijeenkomsten, creëerden burgerpanels en centra waar bur gers binnen konden lopen met hun zorgen of klachten. Maar na verloop van tijd kon den ze door de groeiende ervaring van Community Prosecutors en hun bekendheid in de wijk ook ernstigere zaken oppakken. Voorbeelden hiervan zijn bendegeweld, groot schalige drugshandel en gewapende overvallen. De burger is o.a. getuige, tipgever en verstrekker van bewijsmateriaal. Maar dit werkt alleen op basis van vertrouwen. Community Prosecution ontstond uit een crisis in vertrouwen van de burger richting politie en de hele strafrechtketen. Het wordt nu niet alleen ingezet om legitimiteits overwegingen, maar ook uit effectiviteit- en efficiencyoverwegingen. De handleiding voor Community Prosecution hanteert vier kernprincipes: -

Erkennen van de rol van de burger (the community) in openbare veiligheid;

-

Probleemoplossend te werk gaan;

-

Ontwikkelen en onderhouden van partnerschappen;

-

Evalueren van de uitkomsten van activiteiten.

“Rather than dictating to the public how to handle crime and safety issues, community prosecu tors invite community stakeholders to assist in the development of prosecutorial or public safe ty priorities. Our community prosecutors engage in problem-solving strategies and focus not merely on individual crimes once committed, but on such acts within a context or a set of pro blems within a community. Our prosecutors understand that we not only have to build partner ships with our allied criminal justice agencies, but that community members are potential, and often necessary, partners in problem solving or crime prevention efforts. We advocate for the continuous evaluation of prosecutorial activities and impact on neighbourhoods, continuously adapting to the needs of the community.” “It is a central tenet of co-creation prosecution - that prosecutors transcend their former roles as just case processors and sanction setters – that allows this philosophy to permeate every division, every unit, and even every attorney within a prosecutor’s office.”

46


ving te verbeteren zijn bijvoorbeeld de Landelijke Stichting Tegen Zinloos Geweld (Moed) en Meld Misdaad Anoniem. 3.4.2 Het om met de burger In juni 1983 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa een aanbeveling aan de lidstaten aangenomen over de participatie van de burger in misdaadbeleid33. Nu, 28 jaar later, gelden de overwegingen nog steeds. “The Committee of Ministers… Recommends that the governments of member states promote participation of the public in the drawing up and implementation of a crime policy aimed at the prevention of crime, the use of alternatives to custodial sentences and the provision of assistance to victims..”, met als speci fieke doelen bewustwording; betere informatie voor de justiciële keten; inzicht in de voorkeuren van de burger; preventie; zelfredzaamheid van burgers; beïnvloeding van de leefomgeving; het voeren van een maatschappelijk debat; afschrikking; succesvolle re-integratie van daders; draagvlak voor alternatieven voor hechtenis; en het centraal stellen van het slachtoffer. In het algemeen is een van de belangrijkste strategische motieven van het om voor maatschappelijke betrokkenheid het winnen en vasthouden van het vertrouwen van de burger. Dat leidt niet alleen tot legitimering, maar ook tot effectiever opereren en beter presteren (zie ook hoofdstuk 2). Hieronder onderbouwen we deze motieven met gegevens uit ons onderzoek en uit de internationale enquête. • Vergroten legitimiteit

Linken draagt bij aan de legitimiteit van de overheid doordat de burger zijn passies en preferenties herkend en erkend ziet. Gehoord en gewaardeerd worden leidt tot accep tatie, vertrouwen en medewerking bij de burger. Een responsiever en betrokkener om kan beter aansluiten bij gevoelens in de maatschappij bij bijvoorbeeld het formuleren van het requisitoir. Linken kan zo het draagvlak van het om vergroten, doordat burgers zich betrokken voelen bij de ontwikkeling van beleid, bij de uitvoering en de handhaving. Door linken is het om zichtbaarder, een van de ambities van Perspectief op 2015, en transparanter over zijn handelen. Daardoor groeit het begrip voor wat het om doet en de manier waarop het dat doet. Linken is ten slotte een manier om publieke (maatschappelijke) waarden bespreekbaar te maken. Volgens Docters van Leeuwen moet het gesprek met de burger vooral gaan over waarden en niet over de individuele belangen van burgers, of kwesties van effec tiviteit of efficiency. “Het gezag van het om komt niet door macht (beheer), maar door de waarden die je weet uit te dragen, het (normatieve) verschil dat je maakt voor mensen.” • Vergroten effectiviteit en kwaliteit

Een belangrijk motief om te linken met de burger is het vergroten van de effectiviteit van het om. “De beste ideeën ontstaan vaak niet binnen de geïsoleerde muren van een over heidsorganisatie en ze komen vaak voort uit onverwachte invalshoeken. Dus waarom zou

33

Recommendation No. R (83) 7 of the Committee of Ministers to Member States on Participation of the Public in Crime Policy.


47

Figuur 18: D uidelijke grenzen stellen om onafhankelijkheid, onpartijdigheid en rechtsgelijkheid te bewaken. British Columbia Prosecution Service, canada De website www.justicebc.ca/en laat goed zien hoe de burger in verschillende hoedanig heden (slachtoffer, getuige, aangeklaagde, dader, nabestaande) wegwijs gemaakt wordt in het justitieel systeem en erkend wordt in termen van emoties, dilemma’s en onzekerheden. Begrip en erkenning worden getoond, naast een stapsgewijs advies voor de burger hoe te handelen en wat te verwachten. “Fundamental to our prosecution service are our core principles of independence, impartiality and fairness in decision-making. We cannot compromise independent prosecutorial decision-making with an approach that suggests a partnership in policy creation and decision-making with the public. On the other hand, we have taken a public legal education and accountability approach to public engagement, which includes displaying the Crown Counsel Policy Manual (containing the policies that guide prosecutorial discretion), and explaining the prosecution process and justice system in plain language via various media (internet, documents, spokespersons, public outreach meetings). We respond to correspondence, email and phone queries in detail. Major criminal case decisions are explained to the media and public by way of media statements, spokespersons and correspondence. From time to time, the Ministry of Attorney General issues discussion papers on issues and draft pro secution policies and invites public comment to inform finalizing policies, but again if the issue relates to a prosecution service policy, it must be the prosecution service that decides in the end on what will be the content of our policies. …we believe an informed public have greater confidence in the justice system and participate in it more willingly – both contributors to public safety.”

Figuur 19: A gendering in dialoog met de burger Public Prosecutor’s Office, roemenië In Roemenië heeft de Openbaar Aanklager een open oor voor verbeteringssuggesties vanuit de samenleving en vanuit zijn netwerk. De Openbaar Aanklager organiseert in het hele land consultatiebijeenkomsten, waar burgers hun onvrede kunnen uiten en eventueel klachten kunnen indienen. Deze input wordt geanalyseerd en gebruikt in het verbeteren van de acti viteiten van het bureau. Dat is alert op kritiek en op de signalering van belangrijke thema’s in de massamedia, en heeft aandacht voor de (kritische) onderzoeken en opiniepeilingen van ngo’s, bijvoorbeeld op thema’s huishoudelijk geweld of de situatie in gevangenissen. Belangrijke signalen over hoe de burger tegen het werk van het bureau aankijkt worden ook ontvangen via de ombudsman, het parlement en advocatenkantoren en ingezet om de legitimiteit en effectiviteit van het bureau te versterken.

48


de overheid geen gebruik maken van alle kennis die beschikbaar is binnen de maatschappij? Daarnaast zijn burgers vaak bereid om mee te denken en te helpen bij maatschappelijke vraag stukken.34” Linken biedt het om de kans om aan te sluiten bij de concrete problemen van de bur ger, om op samenwerking gerichte acties te ondernemen, en zichtbare en merkbare interventies te plegen, waardoor de legitimiteit en effectiviteit van het om kan toe nemen. Sparrow35 zegt dat ‘intelligence’ een belangrijke eigenschap is voor organisaties, zoals het om, die over een handhavingmandaat beschikken en voor een probleemgerichte aanpak kiezen. Intelligence houdt in het verzamelen van kennis over situaties en het opbouwen van voldoende besef om ongewenste ontwikkelingen te kunnen voorzien. Linken kan daarbij behulpzaam zijn, doordat het betere en bredere informatie oplevert en bijdraagt aan een beter begrip daarvan. Het verkleint de kans op ‘group-think’ en blinde vlekken bij het om. Linken geeft inzicht in de impact van het strafbaar feit op de slachtoffer en de maat schappij. Dat is van belang bij prioriteitstelling en bij het formuleren van de strafeis. Linken stimuleert een gedeelde verantwoordelijkheid voor veiligheid, en maakt de eigen verantwoordelijkheid van de burger duidelijk. Doordat de burger de principes van het strafrechtsysteem beter leert kennen, groeit zijn zelfredzaamheid.

3.5

de spanningen van linken voor het om

Linken brengt naast kansen voor de legitimiteit en effectiviteit van het om ook span ningen met zich mee. Spanningen treden vooral op ten aanzien van de rechtsstatelijk heid wanneer linken de grens raakt met het monopolie van het om op de strafrechte lijke handhaving. Bij directe interactie met de burger kan spanning ontstaan op de waarborg van juridische principes en de onafhankelijkheid van het om. Waar linken leidt tot maatwerk kan ook de rechtsgelijkheid landelijk in het geding kan komen. Wanneer het linken doorslaat is er bijvoorbeeld bij opsporing en vervolging het risico dat er een onwenselijke ‘verkliksamenleving’ ontstaat of één waar de burger het recht in eigen handen neemt, zoals bij het recente voorbeeld in Groningen. De ouderlijke woning van het 12-jarige meisje dat onlangs is bevallen van een kind, is doelwit ge worden van vernielingen van buurtbewoners, die o.a. het woord ‘pedo’ op de gevel hebben gekalkt (figuur 20). Ook bestaat het risico dat linken ‘gegijzeld’ wordt door een groep burgers die niet representatief is of een onevenredige invloed heeft en bij voorbeeld een crimineel standpunt naar voren brengt. Dit vraagt om zorgvuldige af wegingen bij de inzet van linken.

34

Monique Roosen blog, Overheid 2.0, (2009) Sparrow, M.K., (2000), The regulatory craft. Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance, Brookings Institution.

35


49

Figuur 20: De pers.nl, woensdag 6 april 2011

Naast de spanningen op rechtsstatelijkheid kan linken ook spanningen opleveren voor de legitimiteit en effectiviteit van het om. Linken kan leiden tot verschillende verwach tingen bij om en burger. Dat verschil in verwachtingen en doelen ondermijnt de effec tiviteit van het initiatief. Teleurstelling van de burger in de uitkomsten van het linken, waardoor vertrouwensverlies optreedt, is een belangrijke spanning. Burgers haken af als de overheid niet snel communiceert en terugkoppelt, of als ze het idee hebben dat ze niet serieus genomen worden. In ’t Veld waarschuwt als volgt: “Meer in het algemeen is steeds de vraag aan de orde hoe de formele beslissingsmacht van de klassieke democratische organen zich moet verhouden tot de invloed die uitgaat van tal van uiteenlopende vormen van participatie van burgers, cliënten en instellingen. Deze vraag is niet onschuldig; als de klassieke organen suggereren dat anderen invloed krijgen, maar deze de facto weer vernietigen door ach teraf hun eigen voorkeur te volgen, levert dit in de toekomst grote belemmeringen op voor de voorzetting van participatieve exercities”36 . Ook voor het om als organisatie kan linken spanningen opleveren. De mogelijke over daad aan informatie die linken oplevert, moet gefilterd worden op bruikbaarheid en daarna verwerkt. Dit vraagt om voldoende capaciteit en middelen om snel te kunnen handelen en tijdig te reageren en dat staat op gespannen voet met de beschikbare capaciteit en met politieke bezuinigingsdoelstellingen. Zolang linken bij ad hoc expe rimenten blijft is die spanning nog niet zo groot. Deze spanning zal echter expliciet worden als linken onderdeel van het volwaardig instrumentarium van het om wordt. Linken vereist transparantie en een open opstelling van het om en kan mogelijk ook leiden tot onaangename bevindingen voor het om, bij voorbeeld door een gezamen lijke evaluatie uit te voeren met de burger als slachtoffer of met een wijk waar een ernstig misdrijf heeft plaats gevonden. Die onvoorspelbaarheid, en ook de mogelijk heden tot andere resultaten dan wenselijk, zijn onderdeel van linken.

36

In ’t Veld, R., (2010), Kennisdemocratie Opkomend Stormtij.

50


Inleiding

51

52


4


4.1 conclusies De bevindingen uit de vorige hoofdstukken leiden tot een aantal conclusies: Het om is selectief om daardoor het grootst mogelijke maatschappelijke effect te bereiken Met selectiviteit in de opsporing en vervolging stuurt het om op effectiviteit. Door het strafrecht in te zetten op de zaken die de grootste maatschappelijke betekenis hebben (symboliek) wil het om namelijk de effectiviteit van zijn werk vergroten. Het om heeft die mogelijkheid dankzij de positieve uitleg van het opportuniteitsbeginsel. De beginselen van de rechtsstatelijkheid zijn kernwaarden voor het om De taak van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde is door de wetgever ex clusief bij het om neergelegd en hoeft het in individuele zaken bovendien niet direct verantwoording af te leggen aan de democratische organen van onze rechtsstaat. De rechtsstatelijke waarden beschermen de burger tegen willekeur en machtsmisbruik. Hoge verwachtingen zetten de legitimiteit onder druk De legitimiteit van het om is nog steeds bijzonder groot in verhouding tot de andere instituties van de overheid. De druk op het om en de andere partners in de veiligheids keten is echter zwaar. Politici creëren hoge verwachtingen van het om en van de rest van de veiligheidsketen, wanneer zij zeggen dat de strafrechtelijke handhaving de re medie is voor maatschappelijke problemen. Ook de burger heeft hoge verwachtingen. Het niet kunnen voldoen aan de verwachtingen zorgt voor teleurstellingen en daar door komt de legitimiteit van het om onder druk te staan. Meer betrokkenheid van de burger bij het werk van het om is onontkoombaar Door de nieuwe mogelijkheden van de burger in de netwerkmaatschappij om informa tie te delen, is hij mondiger geworden en wil hij een grotere rol spelen. Omgekeerd is voor het om de burger een geweldige bron van informatie en ideeën. Samenwerking met de burger biedt het om dan ook kansen om zijn legitimiteit en effectiviteit te versterken. Toegeven aan de effectiviteit zet de rechtsstatelijkheid onder druk Toch leidt de intensievere betrokkenheid van de burger bij het werk van het om tot spanningen met de rechtsstatelijkheid ervan. In de huidige netwerkmaatschappij is de verleiding om mee te gaan in de eisen en wensen van de burger en de politiek groot. Maar het om moet volgens de beginselen van de rechtsstatelijkheid handelen en daarom mag het de burger (en de politiek) in individuele zaken zeker niet laten meedoen in zijn oordeelsvorming. Gelegenheidsbeslissingen waarbij ter wille van de effectiviteit de rechtsstatelijkheid opzij wordt gezet, kunnen (op de lange termijn) wel eens de legitimiteit van het om aantasten.


53

Cocreatie is onmogelijk voor het om Cocreatie stelt eisen aan het om die niet te verenigen zijn met de rechtsstatelijkheid. Daarom moet het om volgens ons afzien van het streven naar cocreatie en het gebruik van de term voor (allerlei vormen van) contact en interactie met de burger. Linken is mogelijk, maar houdt gevaar in zich Linken, als vorm van burgerparticipatie tussen adviseren en cocreatie, zoals door ons in dit rapport gedefinieerd, is wel een mogelijkheid voor het om. Er vindt namelijk geen aantasting plaats van zijn monopolie op besluiten over de strafrechtelijke hand having van de rechtsorde. Het om en betrokken burgers stellen dan samen een agenda op, zoeken gezamenlijk naar oplossingen en werken aan een gezamenlijk product, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Maar toch is ook linken niet zonder ge vaar. De spanning ligt in het feit dat het om geen vervloeiing van wilsvorming kan toelaten bij de strafrechtelijke handhaving en moet handelen vanuit het algemeen belang en op basis van rechtsstatelijkheid. Paradoxaal genoeg kan het om dus zijn eigen gezag, legitimiteit en effectiviteit en de rechtsstatelijkheid ondergraven door linken met de burger. Linken kan de (horizontale) legitimiteit en effectiviteit van het om versterken Ook al zijn er gevaren en zijn de voorbeelden van linken nog dun gezaaid (tussen de veel vaker voorkomende voorbeelden van vormen van burgerparticipatie die lager op de participatieladder staan), ze zijn er wel in Nederland en in het buitenland. Niet als het gaat om de kern van het werk van het om, maar wel als het gaat om aspecten aan de ‘buitenkant’ van individuele zaken en bij de invulling van de maatschappelijke rol. Wij hebben gezien dat het vertrouwen in het om, de bereidheid van de burger om een bijdrage te leveren aan de veiligheid van de samenleving en ook de effectiviteit van de inzet van de beperkte middelen van het om, stijgen door linken met de burger.

4.2

aanbevelingen: naar een nieuw handelingsrepertoire

We hebben in dit rapport ‘linken met de burger’ geïntroduceerd voor die vorm van samenwerking met de burger waarbij geen wilsvervloeiing plaatsvindt ofwel waarbij het om zijn monopolie op besluiten over de strafrechtelijke handhaving van de rechts orde behoudt. Het linken vraagt wel om een nieuw handelingsrepertoire voor het om. Linken met de burger betekent ‘naar buiten gaan’, ‘onder de mensen zijn’, ‘verbinding maken’, ‘in de maatschappij staan’. Linken vereist responsiviteit, betrokkenheid, flexibiliteit in denken en doen, openheid, vertrouwen, externe gerichtheid, acceptatie van complexiteit en reflexiviteit. Dat alles stelt eisen aan de organisatie en zijn medewerkers die niet zon der meer te verenigen zijn met de traditionele kenmerken van het om: ‘betrokken dis tantie’, nadruk op waarheidsvinding, zaakgerichtheid, interne gerichtheid, individueel handelen en verticale verantwoording. De afweging van de baten en lasten van linken vergt bovendien een interne visie, een langdurig en zorgvuldig leerproces, en een inves tering in horizontale verantwoording. Veel en soms tegenstrijdige eisen die spanning maar ook de mogelijkheden voor innovatie en verbinding met zich meebrengen.

54


Wij komen op basis van onze conclusies tot de volgende vier aanbevelingen voor de inbedding van linken bij het om. We hebben iedere aanbeveling van een of meer con crete tips voorzien waarmee het om een begin kan maken met het ontwikkelen van een nieuw handelingsrepertoire. Ga in gesprek over (kern)waarden De beginselen van de rechtsstatelijkheid zijn de kernwaarden voor het om. Linken zal de grenzen van de kernwaarden van het om opzoeken. Belangrijk aandachtspunt voor het om is dat veronachtzaming van rechtstatelijkheid ernstige gevolgen kan hebben voor de legitimiteit van het om. Linken zal aftasten tot waar precies de invloed van de burger mogelijk is. Tot hoever kan en mag de invloed van de burger gaan? Mag de burger bijvoorbeeld de prioriteiten in opsporing bepalen? Wij adviseren het om het interne gesprek over kernwaarden verder uit te bouwen en gezamenlijk de grenzen op te zoeken en te verkennen. Bij een intensievere burgerbe trokkenheid zoals linken is het belangrijk dat het om de risico’s ziet en weet wanneer het tegen de grenzen van het aanvaardbare aanloopt. Door gezamenlijk de waarden van de rechtsstatelijkheid te kennen en te delen, kan met een gerust hart deze grens worden opgezocht. Op die grens is namelijk de effectiviteit het hoogst en wordt de rechtsstatelijkheid toch gerespecteerd. Wij zien het als een belangrijke verantwoorde lijkheid van het College van procureurs-generaal om de grenzen van de kernwaarden in de organisatie met elkaar te verbinden. Dat kan door het gesprek te organiseren, er aan deel te nemen en de medewerkers de ruimte te geven om de grenzen met elkaar te bediscussiëren en de ruimte binnen de waarden af te tasten. Tip 1: Organiseer regelmatig in gevarieerd gezelschap discussiebijeenkomsten over de kernwaarden aan de hand van concrete voorbeelden. Betrokkenheid en ruimte bieden vanuit het College van procureurs-generaal is noodzakelijk om waarden bespreekbaar te maken. Start binnen het om zelf, betrek vervolgens externe experts in het gesprek die kunnen aanzetten tot reflectie en/of nieuwe kennis inbrengen. Ga ten slotte in gesprek met de omgeving van het om (ketenpartners, burger, media, politiek). Sta stil en reflecteer Veranderen begint bij stilstaan en goed om je heen kijken. Wij adviseren het om om de eigen voorbeelden van linken met elkaar te bespreken en van de goede en minder goede voorbeelden te leren. Dit gebeurt nu wel ad hoc, maar het zou systematischer kunnen worden georganiseerd. Een goed voorbeeld van leren door het om is om in kindermisbruikzaken sinds de zaak tegen Benno L. altijd eerst de ouders te informe ren en pas daarna de media op te zoeken. Meer tijd investeren in het binnen het om breed delen van goede voorbeelden rondom linken om zo van elkaar te leren is volgens ons te prefereren boven investeren in ex terne adviezen. De door ons met het om (landelijk en regionaal) georganiseerde sessie over cocreatie op 29 april jl. in aanwezigheid van externe deskundigen is een voorbeeld van de manier waarop het om kan komen tot een gezamenlijk beeld van wat linken met de burger inhoudt. Dit soort initiatieven zullen binnen de organisatie een verdere door werking hebben. De symboliek van de steen in de vijver kan namelijk doorgetrokken


55

worden naar het leerproces binnen het om zelf. Dichtbij de plons is het voor het om bekend terrein (core business) en hoe verder weg, hoe meer mogelijkheden er zijn om te linken. Een beweging naar zaken meer naar de randen van de kerntaak is uitdagend en gevaarlijk tegelijk. Neem daarom binnen het om de tijd om te reflecteren en te leren. Bied ruimte aan serieuze experimenten richting de randen van de vijver en overdenk die van te voren goed met elkaar. Want: wie A zegt, moet ook B zeggen. Linken met burgers is niet vrijblijvend. Tip 2: Laat medewerkers van het om kennispools opzetten. In deze pools kunnen best practices gedeeld worden. Organiseer (digitale) ‘markten’ rondom thema’s om kennis uit te wisselen. Neem hierbij ook best practices uit binnen- en buitenland mee. Dit helpt medewerkers hun vak beter uit te oefenen en het bevordert de eenduidigheid binnen het om. Op deze manier worden ook de regionale en landelijke parketten beter verbon den met het Parket-Generaal, wat een goede basis is voor een gezamenlijk leerproces. Tip 3: Bouw de best practices verder uit, zoals de formule van de burgerfora. Ga bijvoor beeld in gesprek met bepaalde groepen slachtoffers, of in debat met de burger over de drie domeinen van Perspectief op 2015. Zoek samenwerking met wijken en lokale bedrijven bij het uitvoeren van taakstraffen. Tip 4: Evalueer binnen het om en samen met de ketenpartners individuele zaken en de programmatische aanpakken en bezie daarbij de rol van burgerbetrokkenheid. Betrek (binnen de grenzen van de rechtsstatelijkheid) zo mogelijk ook de burger bij evaluaties. Een linkproof organisatieperspectief Nieuwe vormen van samenwerking met burgers vragen om een bepaald soort sturing binnen het om. Het vraagt ook om een andere balans tussen de waardering van de zaakgerichte en van de omgevingsgericht oriëntatie. Het vraagt, kortom, om een orga nisatie met ruimte voor ontwikkeling, met ruimte om voort te kunnen bouwen op suc cessen en nieuwe successen te creëren. Het vraagt om een organisatie die zich open durft op te stellen, één die zich laat beïnvloeden door de burger en één waarin ruimte is om te leren. Wij adviseren daarom om te bouwen aan een binnen de organisatie gedeelde visie op de positionering ten opzichte van burger. Een dergelijke visie is nodig om een ‘ver nieuwde organisatie’ te kunnen opzetten. Onderdeel van die visie is het in balans brengen van de sturing op compliance met de sturing op maatschappelijk effect. Voorwaarde voor een succesvolle omgevingsoriëntatie is een organisatie waarbij zowel leidinggevenden als medewerkers uit hun ‘comfortzone’ durven te stappen, risico’s durven te nemen, taboes bespreekbaar maken en adaptive challenges aangaan (de beïn vloeding van gedrag, oriëntatie en langgekoesterde houdingen), in plaats van de mak kelijke weg van technical solutions te kiezen37. Dichter bij de burger staan brengt risico’s en onzekerheid met zich mee. Leidinggevenden moeten met de medewerkers over dilemma’s en risico’s kunnen praten en een veilige organisatie voor hun medewerkers creëren waarin kwetsbaarheid getoond kan worden om te kunnen leren. Dat betekent ook dat ze kansen, ruimte en vertrouwen moeten bieden aan medewerkers. Voorbeeld 37

Heifetz,R., Grashow, A., Linsky, M. (2009), The Practice of Adaptive Leadership

56


gedrag van leidinggevenden is volgens ons cruciaal om samenwerking met de burger binnen de organisatie te verankeren. Het linken zelf kost tijd, net als het terugkoppelen over de (tussentijdse) resultaten. Toch moeten medewerkers en leidinggevenden hiervoor echt tijd vrijmaken. Ook zijn de juiste instrumenten nodig om ‘mee te praten’ in de maatschappij. Dit betekent naast de traditionele voorlichtingsavonden, communicatie via de pers en via internet onder andere het gebruik van social media, intern, maar ook extern. Het gebruik van yammer, twitter, internet discussiefora en het intern delen van informatie en kennis via intranet zijn daar voorbeelden van. Tip 5: Zet door de hele organisatie medewerkers neer met de juiste kennis en vaardig heden om de vernieuwing en het linken met de burger vorm te geven. Dit kan op plek ken waar er raakvlak is met de burger en mogelijkheden zijn om te linken zoals het veiligheidshuis, zsm en bij functies in communicatie en hrm bij landelijk en functio neel parket. Maak goede combinaties van competenties in de rollen van hoofdofficier en officier van justitie en ook binnen de teams. Linken met burgers vraagt om mensen bij het om die midden in de maatschappij staan, en die enthousiast verbanden met de burger aangaan zowel voor het oplossen als voorkomen van strafbare feiten. Tip 6: Trek nieuwe medewerkers aan met de juiste competenties voor samenwerking met de burger en ontwikkel de vaardigheden van de huidige medewerkers (naar meer omgevingsgericht, flexibel, communicatief, betrokken, responsief). Waardeer en beloon de juridische prestaties én de omgevingsgerichte competenties en prestaties. Tip 7: Verbreed de expertise binnen het om naar niet-juridische kennis van de mede werkers, ter bevordering van snelle opsporing en vervolging, met bestuurskundigen, fiscalisten, ict’ers, antropologen, psychologen. Zet de beoogde veranderingen in de raio-opleiding door (modulaire opbouw). Kies bewust Waarom kiest het om in een bepaald geval voor linken? En waarom niet voor een an dere vorm van burgerparticipatie zoals informeren, raadplegen of adviseren? Wij vin den het maken van een bewuste keuze een belangrijke voorwaarde voor het integer omgaan met de burger en voor het gewenste resultaat. Het beantwoorden van de volgende vragen kan helpen om die bewuste keuze te maken: • Is er sprake van een situatie waarin het om vanuit zijn wettelijke taak of maat

schappelijke positie een betekenisvolle rol kan spelen? • Kan ‘de burger’ een betekenisvolle rol spelen in de afhandeling van de situatie? • Is linken met de burger te verenigen met de eisen van de rechtsstatelijkheid? • Is er toegevoegde waarde te verwachten voor het om in het linken met de burger

(in termen van effectiviteit, legitimatie, inzicht, zichtbaarheid, enzovoort)? • Heeft het om de benodigde capaciteit (bijvoorbeeld in termen van tijd, geschikte

mensen, ict) om effectief te linken en te voldoen aan de verwachtingen van de burger?


57

Figuur 20: Blok nieuws.nl, 25 mei 2011

58


Het linken van het om met de burger is maatwerk. Indien het om de vijf vragen positief beantwoordt, zijn er kansen voor linken met de burger. Of dit daadwerkelijk tot stand komt, de invulling ervan en de meerwaarde voor de betrokkenen en voor de maat schappij, hangt af van de manier waarop het om (en de burger) het linken vormgeven. Wij adviseren het om om daarbij zelf heldere doelen van het linken te formuleren, om na te gaan wat de doelen van de burger zijn en om daarna het gezamenlijk doel af te spreken. Het is namelijk van belang dat het om laat zien dat hij de burger serieus neemt door open en transparant te zijn over de mate van invloed die de burger heeft en door de resultaten van de samenwerking systematisch terug te koppelen. Die aan pak draagt ook bij aan het vergroten van het lerend vermogen van het om, omdat de effecten van linken zichtbaar worden gemaakt. Als op één van de vijf vragen geen positief antwoord te geven is, adviseren wij het om om af te zien van linken met de burger. Dat betekent namelijk dat er een conflict met de beginselen van de rechtsstatelijkheid kan optreden en dat moet het om te allen tij de vermijden. Het om moet bovendien voorkomen dat zijn inzet en middelen als het ware verdunnen, door activiteiten op zich te nemen die buiten zijn wettelijke taak val len. Vaak zijn het taken waarvoor andere (overheids)instanties, zoals de gemeente of de politie, beter toegerust zijn. “Het om is geen probleemoplosser, maar kan wel de ingredi ënten aanreiken zodat anderen ermee verder kunnen38”. Tip 8: Stel bovengenoemde vragen voorafgaand aan het besluit om te gaan linken. Als één van de vragen niet positief is te beantwoorden is linken niet het middel dat past bij de situatie. Overweeg dan een andere vorm van burgerparticipatie of doe het zon der de burger.

38

Interview met Herman Bolhaar, pg, 10 mei 2011


59

60


5

Tenslotte

In het voorwoord citeren wij Mertens over de kracht van nieuwe woorden bij vernieu wing, hoe deze bestaande praktijken ontregelen en mensen aan het nadenken zetten. Wij zijn onze ontdekkingstocht begonnen met het mystieke woord ‘cocreatie’. Het woord waarvan maar enkelen begrijpen wat ermee bedoeld wordt en waar velen hun vragen bij hebben. Tegelijkertijd maakt het veel los. ‘Samen crëeren’ – wat? met wie? wanneer? en wanneer niet? Juist de ruimte voor verschillende interpretaties heeft tot vele levendige discussies en creatieve voorstellen geleid. Wij zijn in dit rapport afge stapt van het woord cocreatie. Vermijd de term cocreatie De term cocreatie wordt vaak gebruikt om alle stappen op de ladder van burgerpartici patie aan te duiden. Dat is verwarrend, omdat strikt genomen alleen (mee)beslissen en coproduceren cocreatie zijn. Deze beide vormen van burgerparticipatie houden in dat de burger mag (mee)beslissen en dat is voor het om niet mogelijk. Wij concluderen niet alleen dat cocreëren in de strikte betekenis onmogelijk is, maar ook dat de term cocreatie als substituut voor burgerparticipatie tot verwarring leidt en daarom moet worden vermeden. Zoek naar een nieuw vocabulaire De semantische verwarring kan alleen worden opgelost door de introductie van een nieuw vocabulaire voor het om rond burgerparticipatie. Een woord of serie woorden die het om en zijn bijzondere relatie met de burger eigen zijn. Wij stellen daarom voor om nieuwe woorden te gebruiken die aansluiten bij het om. Het vinden van deze nieuwe woorden zou onderdeel moeten zijn van de interne dia loog die wij voorstellen binnen het om als lerende organisatie; een dialoog over ge deelde waarden, risico’s en kansen. Wij doen alvast een voorzet en grijpen daarvoor terug naar de metafoor die wij in hoofdstuk 3 hebben beschreven. De wettelijke taak is de steen die in de vijver wordt geworpen. Als je de steen voorzichtig in het water gooit, ontstaan er kleine kringen. Je komt dan niet verder als informeren of misschien nog raadplegen. Als je harder gooit, ontstaan er grotere kringen. Dan kom je bij adviseren en linken. Laat het gooien van de steen in de vijver symbool staan voor de relatie met de burger. Symbool voor alle fasen van burgerparticipatie, tot en met linken. Gooien doe je op gevoel, het gevoel van rechtsstatelijkheid dat je als goed professional hebt verinnerlijkt.

Tenslotte

61

Cocreatie met een illustrator

De illustraties in dit rapport zijn tot stand gekomen door als onderzoekers een cocreatie aan te gaan met een illustrator. De illustrator heeft op basis van ons rapport en op dracht beelden gemaakt die gaan over de spanningen tussen het werk van het om in relatie tot de burger. Uitgangspunt voor de illustraties is een klassiek beeld: Vrouwe Justitia. De herkenbare symbolen en bijbehorende thematiek van Vrouwe Justitia zijn als uitgangspunt gebruikt. Aan deze symbolen zijn andere symbolen toegevoegd om zo tot beelden te komen die gaan over de spanningen in het werk van het om in relatie tot de burger. Zwaard Het zwaard staat voor het vonnis dat wordt uitgesproken (bepaling van de straf naar de ‘zwaardte’ van de overtreding of het misdrijf). Dit is verbonden met de druk van de burger/het hart op het zwaard/vonnis. Emotie (hart) tegenover ratio (hersenen). Blinddoek De blinddoek staat voor de rechtspraak zonder aanzien des persoons, dat wil zeggen dat niet de personen worden gehoord en veroordeeld, maar slechts de feiten en daden. Dit is verbonden met: het zwarte balkje waardoor privacy van de verdachte is gewaar borgd, de burger als extra ogen, getuige, zien/niet zien, een oogje toeknijpen, door de vingers zien, ogen (en oren) en blinde vlekken. Weegschaal De weegschaal stelt de afweging van de bewijzen en getuigenissen voor, die in het voordeel respectievelijk het nadeel van de verdachte spreken. Linken met de burger zal leiden tot nieuwe informatie (stroom), deze wordt vervolgens gewikt en gewogen. Of de hoeveelheid aangedragen informatie nog te verwerken is, wordt verbeeld door extra kilo’s/gewichten die gebracht worden naar de weegschaal. Hoorn des overvloeds Dit legendarische voorwerp (zoals de naam suggereert) schenkt overvloed. Gevuld met voedsel en kan verdeeld onder iedereen. De mond is hierbij symbool. De hoorn is ge vuld met communicerende, twitterende, fotograferende burgers (de netwerkmaat schappij) die hun stem laten horen. Communicatie tussen het om en de omgeving. Lauwerkrans Eerbewijs en/of een symbool voor de graad van master. Dit wordt verbonden met han den (handreiking, felicitaties, dank). Bij succes worden de bloemen verdeeld onder om, ketenpartners, burger en kennisdomein. De spanning: hoeveel blaadjes blijven er aan de lauwerkrans van het om (legitimiteit, effectiviteit en rechtsstatelijkheid). Majel, woont en werkt in Amsterdam. Studeerde grafisch ontwerpen en illustratie aan de Academie voor Beeldende Kunsten Utrecht (hku) en was als docent verbonden aan de hku. Majel is gespecialiseerd in creatieve concepten, illustratie, animatie, grafisch ontwerp.

62


Literatuurlijst

Algemeen Dagblad (2011), Twaalf jongeren opgepakt voor mishandeling in Gouda Alford, J. (2009), Engaging Public Sector Clients, From Service-Delivery to CoProduction, Houndmills/Basingstoke Palgrave McMillan Anthony, P.K. en C. Martin (2 feb. 2009), The Modern Jury. Social Media go to Court, The National Law Journal Arnstein, S. (1969) A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association Vol. 35, No. 4, July 1969, p.216-224 Bekkers, V. en A. Meijer (2010), Co-creatie in de publieke sector. Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger, Boom Juridische uitgevers Bekkers, V. ,Van Sluis, A. & Siep, P. (2006), Nodale oriëntatie van de Nederlandse Politie, over criminaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving, Rotterdam, Erasmus Universiteit, Center for Public Innovation Boonstra, J. (2010) Leiders in cultuurverandering, Assen, Koninklijke Van Gorcum bv Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag, Boom uitgevers Brouwer, H. (2008), Burgerparticipatie en burgeropsporing, Toespraak Gonsalveslezing , http://www.om.nl/onderwerpen/burgerarrest_en/@127210/burgerparticipatie/, geraadpleegd op 14 april 2011 Brouwer, H. (2010), Personalprotection of prosecution staff. Speech at iap Regional Confe rence on 16 November 2009, Dubai, http://www.om.nl/actueel/toespraken/@152688/ speech_harm_brouwer, geraadplaagd op 8 maart 2011 Brouwer, H. (2011), “Zichtbaar, merkbaar, herkenbaar, snel” Nieuwjaarsspeech bij het CCV, http://www.om.nl/actueel/toespraken/@154809/harm_brouwer_t_g_v/, geraad pleegd op 17 april 2011 bzk (2010), Strategische Kennisagenda van bzk 2010 – 2015, Den Haag Castells, M. (2004), “An Introduction to the Information Age” in Frank Webster, Raimo Blom, Erkki Karvonen, Harri Melin, Kaarle Nordenstreng, and Ensio Puoskari (ed.), The In formation Society Reader, London and New York, Routledge Cleiren, C.P.M. en Th. De Roos (2002), Democratisering van de strafrechtspleging, in K. Boonen, T. Cleiren, R. Foqué & Th. De Roos (eds.), De weging van ’t Hart. Idealen, waarden en taken van het strafrecht, Deventer, Kluwer Council of Europe (1983), Recommendation No. R (83) 7 of the Committee of Ministers to Member States on Participation of the Public in Crime Policy, Strasbourg De Koning, N., van den Broek, T. (2011), Co-creatie bij de overheid: experimenteer met beleid, Delft, tno De Koning, N., Staal, M. (2010), Cocreatie: het speelkwartier is voorbij, Delft, tno De Nationale Ombudsman (2009), We gooien het de inspraak in, Den Haag, Rapportnum mer 2009/180 De Pers.nl (2011), Opstelten: Zware misdrijven harder aanpakken, In: De Pers.nl, 25 november 2010 De Pers.nl (2011), Woning van 12-jarige tienermoeder vernield De Volkskrant (2011), Harm Brouwer, waarom niet in RTL Boulevard?, In: De Volkskrant, 19 mei 2011, p.3 Docters van Leeuwen, A. (2008), Leviathan of Golem, over populisme, de kloof en de elite, de Kees Lunshof-lezing 2008

Literatuurlijst

63

Freidson, E. (2001), Professionalism, the Third Logic, Oxford, Polity Press Frenger, M., M. van der Steen, S. Groeneveld, L. van der Torre, M. de Wal, P. Frissen en V. Bekkers (2011), Sociaal Beleid en Legitimiteit, Nijmegen, voc Uitgevers bv Frissen, P., Bekkers, V. (2011), Sociaal beleid en Legitimiteit, Nijmegen, voc Uitgevers bv Gommer, H. Haveman, R.H., en H.C. Wiersinga (2005), Langs de randen van het strafrecht, Nijmegen, Wolf Legal Publications Heifetz, R., A. Grashow en M. Linsky (2009), The Practice of Adaptive Leadership, vs, Cambridge, Harvard Business Press Hetzscholdt, P. (2004), Lacune in criminaliteitsbestrijding, Recherche Magazine, nr. 8 de cember 2004 Kelk, C., ‘Symbolisch strafrecht’ en ‘Symbolisch straffen’, in B.F. Keulen e.a. (red) (2007), Pet af, Liber Amicorum D.H. de Jong, Nijmegen, Wolf Legal Publishers Kreijveld, M. (2009), Toekomstverkenning Wisdom of the Crowd en Complexe Besluitvorming, Den Haag, Stichting Toekomstbeeld der Techniek Mertens, Prof Dr. F.J. H. (2006), Leiderschap en nodale oriëntatie, Kennisprogramma Leider schap en Maatschappelijke Integriteit, Bijdrage voor studiedag, Politieacademie Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011), Persbericht: Opstelten ondersteunt gemeenten bij strijd tegen georganiseerde misdaad, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/persberichten/2011/02/28/opstelten-ondersteunt-gemeenten-bij-strijdtegen-georganiseerde-misdaad.html, geraadpleegd op 28 februari 2011 Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011), Zwaardere straf voor recidive bij zeer ernstige misdrijven, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/ 2011/03/23/zwaardere-straf-voor-recidive-bij-zeer-ernstige-misdrijven.html, geraadpleegd op 25 maart 2011 Nugent, M. E. (2004), What Does it Mean to Practice Community Prosecution? Organizational, Functional and Philosophical Changes, American Prosecutors Research Institute, Ver enigde Staten Nu.nl (2011), Politie en om onderschatten vermissing Milly Boele Pratt, J. (2007), Penal Populism, London/New York, Routledge Politie Regio Utrecht (2011), Doelen en prioriteiten, http://www.politie.nl/utrecht/overdit korps/doelen_en_prioriteiten.asp, geraadpleegd op 5-mei-11 Pröpper, I. (2009), De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum. Raat, C. (2007), Mensen met Macht, Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschap pelijke organisaties, Den Haag, Boom juridische uitgeverij Reformatorisch Dagblad (2010), Samenwerken om en coc tegen homofoob geweld, Reforma torisch Dagblad, woensdag 23 juni 2010 Rijksoverheid (2010), Regeerakkoord. http:://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet/ regeerakkoord (30 september 2010) Roosen, Monique (2009), blog Overheid 2.0 Schelvis, M.L. en Lub A. (2008), De gelegenheid te baat nemen, Een Verkennend Onderzoek op vijf Europese Luchthavens naar Kwetsbaarheden in het Luchtvrachtafhandelingsproces die kunnen leiden tot criminaliteit, Schiphol, Koninklijke Marechaussee, Expertisecentrum Luchtvaart Schoep, C.K., C.P.M. Cleiren, J.P. van de Leun, P.M. Schuyt (2010), Vervlechting van domei nen, Nijmegen, Wolf Legal Publications

64


Sparrow, M.K. (2000), The regulatory craft. Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance, Washington DC, Brookings Institution Press Surowiecki, J. (2005), The wisdom of crowds, Little, Brown Book Group Suurmond, G. (2010), Het Kabinet Rutte-Verhagen, in: Opportuun nr. 12, dec. 2010. P. 14-17 TNS NIPO (2008), De Staat van het Recht anno 2008, Amsterdam Telegraaf (2011), Schietpartij Alphen aan de Rijn: 7 doden, 3 ‘heel zwaar gewond’ Trouw (2011), Tien jaar celstraf geëist tegen Benno L Trouw (2010), Lucia de Berk is geen moordenaar UK Government (2009), Green Paper on Engaging Communities in Criminal Justice, Criminal Justice System, England and Wales Veld, R.J.in ´t (2010), Kennis Democratie Opkomend stormtij, Den Haag, Sdu Uitgevers bv. Vijver, K. van der et. al. (2009), Burgernet in de praktijk, Dordrecht, smvp Welten, B. (2011), Nieuwjaarstoespraak, www.politie-amsterdam-amstelland.nl/files/ downloads/Welten_nieuwjaarstoespraak_3jan2011.pdf

geraadpleegd op 7 maart 2011

Weyers, H. & Hertogh, M. (2007), Legitimiteit betwist, Groningen, rug, wodc Wolf, R.V. (2010), Community Prosecution and Serious Crime – A Guide for Prosecutors, National District Attorneys Association, Center for Court Innovation, v.s. Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag, Lemma

Literatuurlijst

65

Bijlage i: Opdracht mpa – toepassingsfase

College van Procureurs-Generaal Februari 2011 Werktitel: de (on)mogelijkheden van cocreatie met de burger Inleiding De ontwikkeling in de samenleving naar een netwerksamenleving heeft grote gevol gen voor het om. Kennis wordt ter discussie gesteld. Gezag en reputaties zijn niet van zelfsprekend. Als het gaat om waarheidsvinding is het om bepaald geen monopolist (meer). Maatschappelijke onvrede uit zich vaak op werkterreinen van het om dat ex clusief belast is met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. De burger heeft soms radicale en extreme oordelen over het strafrecht en zijn toepassing. Dat raakt het om en zijn medewerkers direct via oude en nieuwe media of indirect via politieke representatie. Kortom het om opereert in een steeds complexere omgeving, die het werk (terrein) in gewikkelder maakt. Ondanks dat Nederland in afgelopen jaren substantieel veiliger is geworden, maken veel burgers zich nog steeds zorgen over de veiligheid, in hun eigen leefomgeving en in de samenleving in het algemeen. Het optreden van het om heeft alleen maatschappelijke betekenis als de gepleegde interventies zichtbaar, merkbaar en herkenbaar zijn. Het om vindt zijn legitimatie in de bescherming van de burger die gevraagd en ongevraagd betrokken raakt bij de opsporing. De spreiding van kennis in de huidige netwerksamenleving biedt kansen voor cocre atie met burgers en verbanden van burgers in de opsporing. Deze cocreatie lijkt niet alleen van betekenis voor de effectiviteit van het om, maar ook voor de (horizontale) legitimatie. Dit zou kunnen betekenen dat in het optreden van het om meer aandacht moet uit gaan naar het betrekken van de burger en andere actoren middels cocreatie processen binnen de opsporing. Focus van de opdracht Overwegende: Dat het om zijn positionering ten opzichte van de burger opnieuw moet doordenken en hande lingsrepertoires moet ontwikkelen waarbij horizontale legitimering en rechtsstatelijkheid met elkaar te verbinden zijn, Luidt de opdracht als volgt: - Doordenk de ontwikkelingen in de richting van de netwerkmaatschappij op hun implicaties voor positionering en functioneren van het om vis à vis de burger. - Werk binnen de context van Perspectief 2015 uit of en hoe cocreatie met burgers een bijdrage kan leveren aan versterking van horizontale legitimiteit en effectivi teit. - Geef aan of en hoe cocreatie met burgers te verbinden is met de eisen van rechts statelijkheid. - Omschrijf welke eisen deze nieuwe handelingsrepertoires stellen aan de professio naliteit van het om en zijn medewerkers.

66


Datum:

Plaats

(handtekening opdrachtgever)

Opdrachtgever namens het College van pg’s: mr. Marc van Nimwegen mpa, procureur-generaal

Contactpersoon: Drs. Brigitte de Zwaan, Plv directeur Beleid en Strategie van het Parket-Generaal [email protected] Begeleider Prof.dr. R.J. (Roel) in ’t Veld [email protected]

Bijlage i: Opdracht mpa - toepassingsfase

67

Bijlage ii: Lijst van geïnterviewden

• Mr.dr. J.R. Bac, Hoofdofficier van Justitie Flevoland-Utrecht, Utrecht • A.H. Berg, Zelfstandig adviseur • Mr. M.J. Bloos, Plv. Hoofdofficier van Justitie, Funktioneel Parket, Amsterdam • Prof.dr.mr. M.A.P. Bovens, Hoogleraar Bestuurskunde, Directeur Onderzoek Utrecht

se School Bestuurs- en Organisatiewetenschap en Lid Kenniskamer Ministerie van Justitie • T. A. van den Broek MSc, Onderzoeker en Adviseur, tno, Delft • Mr. H.J. Bolhaar mpa, Voorzitter College van procureurs-generaal, Den Haag • Prof. Dr. J.C.J. Boutellier, Algemeen directeur Verweij-Jonker Instituut Utrecht en

Hoogleraar Veiligheid en Burgerschap VU Amsterdam • Mr. H.N. Brouwer, Voorzitter van het College van procureurs-generaal, Den Haag • S.J. Burgmeijer, Hoofd afdeling hrm, Parket-Generaal, Den Haag • Mr. G.W. van der Burg, Hoofdofficier Landelijk Parket, Programmamanager Onder

mijning • Mr. H. van Dijk, Officier van Justitie Veiligheidshuis Rotterdam • Mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, Oud voorzitter van het College van procureurs-

generaal • K. van Duijvenbooden, Ketenmanager Veiligheidshuis, Utrecht • Mr. F.W.H. van den Emster, Voorzitter Raad voor de rechtspraak, Den Haag • Mr. H.P.M. Hillenaar, Hoofdofficier van Justitie, Breda-Middelburg • Mr. J. ten Hoope, Plv. Hoofdofficier van Justitie, Rotterdam • Mr. W.J.B. ten Kate, Landelijk coördinerend Officier van Justitie Mensenhandel en

Mensensmokkel, Landelijk Parket, Zwolle • K. Komduur, Projectleider Opsporing Politiecoördinatie Veiligheidshuis, Utrecht • Drs. N. de Koning, Onderzoeker en Adviseur, tno Delft • Mr. D. Kuipers, Secretaris Generaal, International Asscociation of Prosecutors • Dr. A.J. Meijer, Universitair Hoofddocent, Utrechtse school voor Bestuurs- en organi

satiewetenschap, Utrecht • Prof.dr.ing. F.J.H. Mertens, Onderzoeksraad voor de Veiligheid • Mr. M.W.C.M. van Nimwegen mpa, Procureur Generaal, Parket-Generaal, Den Haag • Mr. A. Nederpelt, Afdeling hrm, Leren en Ontwikkelen, Parket-Generaal, Den Haag,

vml. Officier van Justitie • Mr. J.M. Penn-te Strake, Hoofdofficier van Justitie, voorzitter Commissie Strafvorde

ring, Maastricht • Mr. E.J.V. Pols, Officier van Jusititie/Persofficier, Rotterdam • E. Schaddelee MCC, Hoofd Communicatie, Parket Generaal, Den Haag • Mr. drs. J. Simonis LL.B, Onderzoeksbegeleider en Speechschrijver van Collegevoor

zitter Harm Brouwer, WBOM, Den Haag • Ir. J. van der Vlist, topadviseur Algemene bestuursdienst van het Rijk • Drs. H.W.M. Wesseling, associé Berenschot • Mr. L. de Wit, Plv. rechter / vml. Hoofdofficier van Justitie Amsterdam • Drs. B.C. de Zwaan, Plv. Directeur Beleid en Strategie, Parket Generaal, Den Haag • Prof. Mr. Dr. S. Zouridis, Hoogleraar Bestuurskunde Universiteit van Tilburg en

Decaan nsob, Den Haag

68


Bijlage iii: Cocreatie met de burger bijeenkomst bij het om

29 april 2011, Parket-Generaal Programma -

Opening (Marc van Nimwegen, pg)

-

Terugblik op interviews (team nsob)

-

Wat is cocreatie (toelichting door Tijs van den Broek, tno)

-

Groepsgesprek (team nsob) o Waarom zou je cocreatie willen?

o Welke ervaringen hebben deelnemers rondom cocreatie? o Waar moet je rekening mee houden? -

Afsluiting (feedback deelnemers van buiten om) o Welke indruk heeft u overgehouden over cocreatie en om na deze bijeen komst?

o Welke boodschappen wilt u het om meegeven? -

Afronding en reflectie (Marc van Nimwegen)

Deelnemers bijeenkomst cocreatie Mr. M.W.C.M. van Nimwegen mpa, Lid van het College van procureurs-generaal Mr. G. van der Burg, Landelijk Parket Rotterdam, Hoofdofficier van Justitie Mr. E.J.V. Pols, Parket Rotterdam, Persofficier van Justitie Mr. I. Verkerk, Parket Zwolle-Lelystad, Officier van Justitie, Teamleider Maatwerk Dr. G. Suurmond, Parket-Generaal, afdeling Beleid en Strategie Drs. B. Zwaan, Parket-Generaal, Plv. Directeur afdeling Beleid en Strategie E. Schaddelee MCC, Parket-Generaal, Hoofd Communicatie Prof. Dr. P.E.W.M. Tops, Lid van College van bestuur Politieacademie, Hoogleraar Bestuurskunde Universiteit van Tilburg Prof. Dr. A.J.M. Roobeek, Hoogleraar Strategie en Transformatiemanagement, Nijenrode Business University, Meeting more Minds en Open Dialogue bv J.G. Wesselink, Directeur Meld Misdaad Anoniem Mr. F. Smilda mba, Districtchef Politieregio Groningen J. van Baardewijk, Zelfstanding adviseur, o.a. Burgernet, Heterdaadkracht T.A. van den Broek MSc, Onderzoeker en Adviseur, tno Delft Drs. A.C. Connell, Algemene Rekenkamer, Wnd. Hfd Internationale Aangelegenheden/ nsob Ir. Y.A.M. van der Meulen, Ministerie Infrastructuur en Milieu, Projectdirecteur Afsluit dijk/nsob A.J. Soerdjbalie, Politie Rotterdam Rijnmond, Hoofd Opsporing Feijenoord-Ridderster/ nsob Drs. M.B, de Prieëlle, Provincie Zuid Holland, Projectmanager/nsob Drs. N. Grimmius, Provincie Utrecht, Programmamanager Jeugdzorg/nsob

Bijlage iii: Cocreatie met de burger bijeenkomst bij het om

69

Bijlage iv: Internationale vergelijking

Inleiding Het om worstelt niet als enige met hedendaagse vragen over de relatie van de overheid met de burger. In eigen land zijn er tal van publieke instellingen van de Algemene Rekenkamer tot Ministeries en de Raad voor de Rechtspraak, die zich aan het (her) oriënteren zijn in reactie op maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe media, en die experimenteren met nieuwe vormen van contact en interactie met de burger. Met deze ervaringen kan het om zijn voordeel doen. Vaak levert een blik over de grens, of zelfs naar een ander werelddeel inspiratie en concrete handvatten op. Dit is zelfs het geval waar de wettelijke taken van de aankla gers verschillen39, en indirect ook de relatie met de burger en de mogelijkheden tot cocreatie. Om inzicht te krijgen in de ervaringen met cocreatie van om-zusterinstel lingen in het buitenland, is een enquête uitgezet onder de leden van de iap40, de inter nationale vereniging van openbare aanklagers. Dit heeft 35 institutionele reacties op geleverd, uit 24 landen, die inhoudelijk zeer verschillend waren. Het merendeel der respondenten (17) gaf aan geen cocreatie of ‘community prosecution’ beleid of activiteiten te hebben, negen gaven aan ad hoc met de burger te communice ren, via traditionele en nieuwe media en in bijeenkomsten, en negen konden zich her kennen in de definitie van cocreatie en hebben voorbeelden gegeven van hoe zij vaak op een breed geïnstitutionaliseerde manier de burger actief betrekken bij agendering, beleidsvorming, beleidsuitvoering en evaluaties. Interessant aan de enquête zijn de motieven, spanningen en uitdagingen die beschre ven werden en die grotendeels overeen komen met ons onderzoek bij het om. Een aan tal landen zijn verder dan Nederland en het om in termen van samenwerking met de burger. Deze ‘best practices’ zijn uitgelicht, alsook de adviezen en ervaringen die bruikbaar zijn voor het ontwikkelen van een nieuw handelingsrepertoire door het om. Algemeen De term cocreatie is nauwelijks bekend onder de leden van de iap. Deels heeft dit te maken met taal. In de Engelssprekende landen, waar ‘cocreatie’ doet denken aan Bij belse verhalen, komen termen als ‘community prosecution’, ‘co-production’ en ‘community engagement’ het meest overeen met cocreatie. Maar überhaupt in dialoog treden met ‘de burger’ of de maatschappij, is uit de reacties blijkbaar een vrij onconventionele stap in een redelijk terughoudend gezelschap. Als alternatief voor cocreatie werd net werken met andere instellingen, strategische partners en met ngo’s vaker genoemd. Ook de burger goed informeren over het systeem en waarom een bepaalde keuze is gemaakt in een specifieke zaak werden benadrukt. 39

Sommige aanklagers zijn naast de vervolging ook betrokken bij de opsporing; in Nederland is er het opportuniteitsprincipe, maar in andere landen is de vervolging en het voordragen voor de rechter van alle strafzaken verplicht. In Brazilië heeft de openbare aanklager vergaande civielrechtelijke taken, bedoeld o.a. om de fundamentele rechten van de burger en de waarden van de democratie te beschermen. 40 The International Association of Prosecutors (iap)

70


Van de initiatieven die wel zouden tellen als cocreatie waren de voorbeelden overwe gend, maar niet uitsluitend wijkgerelateerd. In Zweden wordt ondermijning aangepakt in samenwerking met de private sector, verenigingen van professionals zoals auditor’s en advocaten, sectorale begroepsvertegenwordigers en jonge studenten/professionals die in relevante sectoren gaan werken. Veel respondenten noemden de dialoog met, of de verbeteringen van diensten voor, slachtoffers en getuigen als een voorbeeld van cocreatie met een specifieke groep burgers (Australië, Chinees Taipei, Hongarije, Scot land, v.k.). Hierbij komen ook High Impact delicten in beeld. Een aantal landen hebben gedragscodes, commissies of kwaliteitshandvesten, die expliciet de relatie met de bur ger onder de aandacht brengen. Traditionele klantgeoriënteerde culturen vragen be wust feedback van de burger op hun werk en handelen, met de verbetering van de kwaliteit van diensten als drijfveer (Scotland, Engeland & Wales, vs). Opvallend is dat er nauwelijks voorbeelden zijn van beleid en institutionalisering van cocreatie of coproductie. Bij veel respondenten bleef het bij ‘ad hoc’ initiatieven en experimenten (Noorwegen, Canada). De meeste respondenten communiceerden met traditionele audiovisuele media, kranten en 1.0 websites met de burger. Spanje gaf het voorbeeld van een 2.0 website waar de burger o.a. strafbare feiten kan melden (www.fiscal.es). Het geven van valse informatie wordt vervolgd. Een aantal responden ten werkt al met sociale media en twitter, anderen overwegen dit. Motieven voor cocreatie en interactie met de burger Uit de enquête bleken er verschillende redenen te zijn om te cocreëren met burgers: 1. Informatie verstrekken (in het algemeen en over concrete zaken) • Legitimiteit en effectiviteit– door transparantie stijgt het publieke vertrouwen in

de justitiële keten en zonder vertrouwen werkt de burger niet mee, komen er geen getuigen naar voren en wordt de effectiviteit van het systeem zwaar aan getast (Finland, Noorwegen, Scotland, vs) • Draagvlak en het managen van verwachtingen - uitleggen wat de rol van de pu

blieke aanklager is (en wat niet), hoe het systeem werkt en waarom in een zaak een bepaald besluit genomen is (vk, Finland, Chinees Taipei, Scotland) • Waarheidsbescherming - rechtstreeks de burger informeren om vervormingen

van de waarheid via de media te voorkomen (Noorwegen) of juist proactief de media op zoeken (Estland, Finland, Scotland). • De samenleving informeren over bepaalde zaken/strafbare feiten van algemeen

publiek belang (vk- Falkland Eilanden; Chinees Taipei). • Educatie en bewustzijnsverhoging (Finland, Estland). • Aantrekkelijke werkgever (Finland).

2. Consultatie en openstaan voor spontane informatie • Effectiviteit - wijsheid van de burger of groepen burgers inzetten in de ontwik

keling en uitvoering van publieke diensten (Zweden) • Laten zien dat de mening van de burger van belang is (IJsland) • Tips of bewijzen ontvangen in relatie tot concrete zaken (Griekenland, Tsjechië;

vk)


71

• Kwaliteitsverbetering door te leren van burger feedback (Scotland, vk, vs,

Brazilië, Roemenië, Finland) • Verantwoording afleggen (Scotland; vk)

3. Verantwoordelijkheid delen • Alternatieven voor celstraf – draagvlak creëren voor taakstraffen bij maatschap

pelijke organisaties of individuele bedrijven, en hierdoor de re-integratie van daders in de samenleving bevorderen (Chinees Taipei). • Effectiviteit – inzicht in de juiste prikkels om economische criminaliteit te

beperken (Zweden). 4. Cocreatie projecten of Community Prosecutors • Effectiviteit – inzicht in de lokale problematiek, de prioriteiten van de burger en

de impact van delicten op de slachtoffer of de maatschappij (Brazilië, Scotland, vk, vs, Canada). • Efficiency - doelgerichter en sneller te werk gaan (vs, Tjechië, vk, Canada). • Nieuwe trends en (criminele) ontwikkelingen opvangen (Zweden) alsook

blinde vlekken (vk). • Preventie (Zweden, vs, vk, Scotland, Estland, Canada). • Extra capaciteit – burgers actief betrekken bij een campagne en bij monitorings

activiteiten (Chinees Taipei). • Cultuurverandering – ongewenst gedrag in de wijk benoemen en samenwerken

aan een oplossingsstrategie (Chinees Taipei). • Effectiviteit - mediation bevorderen tussen dader en slachtoffer in lichtere

zaken, waardoor zaken buiten het strafrecht kunnen worden afgedaan en er meer tijd is voor ernstige zaken (Chinees Taipei). • De-escalatie door vroegtijdig in te grijpen (Canada). • Effectiviteit – goed geïnformeerde burgers lopen minder risico om slachtoffer te

worden (vk). Belemmeringen voor cocreatie De respondenten hebben aangegeven waar ze tegenaan lopen in cocreatie activiteiten: • Rechtsstatelijkheid – spanning tussen directe interactie met de burger en de

waarborging van juridische principes en de onafhankelijkheid van de openbare aanklager (Australië, vk – Falkland Eilanden, Canada). • Middelen - te weinig middelen en professionals voor de nieuwe, alternatieve

aanpakken en het verwerken van alle burger contacten/klachten/suggesties (Finland, IJsland, Tsjechië, Chinees Taipei, vk, Brazilië). • Geen beleid - gebrek aan analyse/onderzoek naar de nut en noodzaak van

cocreatie (Finland, IJsland). • Verwachtingenmanagement – het risico dat de burger onrealistische verwach

tingen heeft van datgene waarvoor de openbare aanklager verantwoordelijk is (Scotland). • Cultuur – verandering van de ‘in-house’ cultuur. Vaak is er een kloof tussen die

genen die alleen strafrechtzaken voor de rechter willen brengen en activiteiten buiten de rechtszaal beschouwen als “niet onderdeel van de baan” en diegenen die zich actief committeren aan de principes van cocreatie, waaronder pro bleemgerichtheid, preventie en samenwerking met de burger (vs). 72


Adviezen De iap-leden die werken met cocreatie hebben de volgende adviezen geboden aan het om: • Neem niet klakkeloos modellen voor cocreatie over van anderen – maatwerk

in relatie tot de specifieke situatie is altijd nodig (Canada-Manitoba Provincie). • Wees proactief in je contacten met de (lokale) media om het om in een positief

licht te plaatsen (Scotland). • Focus op de nodige verbeteringen in de dienstverlening van het om. Zorg dat

cocreatie onderdeel wordt van de ‘core business’ of ‘business as usual’. Effectief leiderschap is nodig over de hele breedte van de organisatie (vs). • Overweeg om naast strafrechtelijke zaken, die de prioriteit moeten houden,

maar die niet snel kunnen inspringen op maatschappelijke ontwikkelingen, ook andere zaken te behandelen, die in het algemeen belang zijn (Brazilië). • Om bestuurders over te halen, laat zien dat cocreatie en preventie niet syno

niem zijn voor een softe aanpak (vs). • Kies de juiste mensen als ‘Community Prosecutors’. Ze moeten sterke advoca

ten en communiceerders zijn, maar ook zelfgemotiveerde teamspelers, die zich kunnen aanpassen aan de voortdurende ontwikkelingen in de maatschappij en binnen het justitiële systeem (vs). • Heroverweeg hoe het functioneren van officieren geëvalueerd wordt en hoe

goed functioneren beloond wordt. Het aantal (succesvol) behandelde zaken, moet plaats maken voor het aantal uitgevoerde criminaliteitspreventie strate gieën (vs). • Betrek alle medewerkers in de ontwikkeling van een nieuwe filosofie, niet

alleen de ‘Community Prosecutors’ (vs). • Evalueer cocreatie initiatieven en strategieën op een manier waarop de effecti

viteit voor de burger gemeten kan worden (vs). • “…. The malleable nature of co-creation prosecution permits prosecutors to develop

creative solutions to address whatever crime issue is vexing a community, from liveability concerns to homicide rates. It is this malleability that can be co-creation prosecution’s greatest strength, but also its utmost weakness. It is important to educate both (elected) chiefs and line prosecutors about the ways that 21st century strategies improve the effectiveness of even traditional prosecutorial functions.” (vs) Conclusie van de vergelijking De enquête heeft bewezen dat cocreatie met de burger door openbare aanklagers in de meeste landen nog niet bestaat, of in de kinderschoenen staat. Veel landen verwach ten wel een verschuiving in de richting van meer interactie met de burger en zijn geïn teresseerd in de uitkomsten van dit onderzoek. Het om is relatief ver met experimen ten en het vormen van een nieuw gedachtegoed, en het feit dat Nederland een van den meest digitale landen is zou kunnen helpen om grote sprongen te maken. Er zijn landen van wie het om zeker kan leren. De tijd is rijp om door te pakken.


73

Public Prosecution and Citizen Participation – a brief survey The Public Prosecution Service (pps) of the Netherlands is looking into ways of streng thening cooperation with civil society and individual citizens, so as to be more effec tive in its work. To this end a paper is being prepared on the opportunities and poten tial limitations for the pps in terms of engaging more directly with citizens and the community. Such new forms of collaboration or citizen participation, ultimately inten ded to improve the service to the general public and increase the effectiveness of the prosecution service, are hereunder referred to as ‘co-creation’. Examples of co-creation include the use of social media to solicit information on parti cular cases or consultation of citizen panels for policy development and the setting of strategic priorities. It would be helpful to be able to draw upon best practices from other public prosecu tion services around the world. Your cooperation in answering the following questions would therefore be much appreciated:

Name of institution: Country: Name of contact person: Email address:

1.

Does your public prosecution service have a policy (or ad hoc experience) of ‘co-creation’ with the general public?

2.

If so, with which intentions and in which particular areas of your work?

3.

Can you please give some examples of successful initiatives a. in individual cases/criminal investigations b. in policy development c. in other areas (documents or links to websites in English/French/German or Spanish describing these initiatives would be welcomed)

4.

What have been the key benefits of ‘co-creation’ for your work?

5.

What have been the main obstacles faced and limitations experienced?

6.

What advice would you give the Dutch Public Prosecution Service on the basis of your own experience ?

7.

Which developments have you seen or do you expect to see in the coming years, in terms of the relationship between the public prosecution service and the general public?

Thank you in advance for your time and cooperation. Given the deadline for the completion of the paper, it would be much appreciated if you could send your reply to the iap on [email protected] by Friday 15 April 2011. For clarifications or questions please contact Ms Andrea Connell, a member of the research team, on [email protected].

74


Bijlage v: De verschillende fasen van de beleidscyclus

Bekker en Meijer (2010) geven aan dat cocreatie in principe in alle fasen van de be leidscyclus van een organisatie kan worden toegepast. Of dat wenselijk is moet van tevoren goed overwogen worden. Bij het om speelt niet alleen effectiviteit een rol in de afweging, maar ook de rechtsstatelijkheid. Dat is de reden dat cocreatie onmogelijk is voor het om. Per beleidsfase zijn er verschillende gradaties van betrokkenheid en invloed van de burger mogelijk, van informeren naar linken. Het om is, ondanks zijn uitzonderlijke staatsrechtelijke positie (zie paragraaf 2.1.1), een uitvoeringsorganisatie. Het om maakt uitvoeringsbeleid (de eigen strategie, jaarplan nen, het stellen van prioriteiten, strafvorderingsrichtlijnen), hoewel het vanuit zijn expertise en positie input kan leveren in het proces van ‘principiële’ beleidsvorming. De twee tabellen hieronder geven de verschillende fasen van de beleidscyclus van het om weer, de fasen waarin linken in principe mogelijk is. Het eerste figuur geeft de cy clus weer vanuit de zaakgerichte oriëntatie, het tweede vanuit de omgevingsoriëntatie. De spanning tussen rechtsstatelijkheid en linken speelt zich met name af in de beleid ontwikkeling (strafvorderingsnormering) en de uitvoering (bij opsporing, vervolging en handhaving). Agendering, beleidsvorming (de programmatische aanpak), evaluatie en verantwoording zijn op meer afstand van de individuele zaak waarmee de burger ge confronteerd wordt, maar juist deze afstand biedt kansen voor linken. Kansen die ook een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de vergroting van de legitimiteit en de effectiviteit van het om.

Verantwoorden - zaken en generiek

Agendering en prioritering

Verantwoorden - zaken en generiek

Zaakgerichte cyclus van het OM

Evalueren

Agendering en prioritering

Omgevingsgerichte cyclus van het OM

Richtlijnen

Opsporing Vervolging Handhaving

Bijlage v: De verschillende fasen van de beleidscyclus

Beleid bepalen inzet instrumenten OM/anderen

Evalueren

Uitvoeren waaronder opsporen, vervolgen, handhaven

75

76


De valse romantiek van cocreatie

Recommend Documents