De slager en het vlees Over vergunningverleningen en handhaving
Het is algemeen bekend dat de wijsheid die in ‘spreekwoorden en gezegden’ opgeslagen is nog steeds van groot nut is. Meer dan vroeger spreken we nu van ‘metaforen’ maar met de spreekwoorden hebben ze gemeen dat ze vaak nauwelijks getoetst worden op de adequate toepassing1. Vaak zijn het mooie en bondige formuleringen die in zich zelf aantrekkelijk zijn en die vervolgens als overtuigend voor het ‘nieuwe’ probleem geaccepteerd worden. Het was Henk Broekhuis2 – die een aantal jaren geleden metaforen onderzocht en zich keer op keer verbaasde hoe ze konden ‘werken’ terwijl het beeld dat gebruikt werd de hedendaagse lezer of toehoorder eigenlijk weinig meer zegt. Ik herinner me een mooi voorbeeld: “De hospita keek bij het horen van het woord seks als een oud regimentspaard bij het horen van het hoorngeschal.” Broekhuis merkt op dat waarschijnlijk iedereen wel zo ongeveer weet hoe de hospita keek terwijl vrijwel niemand ooit het paard van het bedoelde type zelf gezien heeft en zeker niet in combinatie met het hoorngeschal. Metaforen zijn nodig om het onbekende tot het bekende te herleiden maar er zitten altijd sprongen in een dergelijke redenering. Bij die sprongen is de vraag naar de congruentie aan de orde en dus of het beeld met recht wordt gehanteerd. Toen ik drie jaar geleden bij Verkeer en Waterstaat mijn werk oppakte was een beeld in zwang dat ik niet kende maar dat in het voor mij nieuwe milieu een enorme zeggingskracht had. Het werd dagelijks een paar keer gebruikt en wanneer het uitgesproken was, was het meningsverschil of de onduidelijkheid weg! Zelfs wanneer je de wenkbrauwen fronste bij zoveel snelheid en overtuigingskracht dan was dat toch een uitdrukking van het feit dat je er nog niet helemaal bij hoorde. Ja gaf daar mee aan dat je het ‘discours’ nog niet beheerste. Waarschijnlijk bent u nu wel voldoende geprikkeld om eindelijk eens te horen welk beeld ik nu bedoel. Ja, U raadt het al: “De slager keurt zijn eigen vlees”. En wat is hier aan de hand? De slager mag helemaal zijn eigen vlees niet keuren, dat moet iemand anders doen want de slager heeft er belang bij het vlees vooral ‘goed’ te keuren? Hier is de vraag naar de onafhankelijke ‘keurmeester’ aan de orde. Een keurmeester die zonder belang een ogenschijnlijk mooie partij vlees tot afval veroordeelt als hij aan de kwaliteit va het vlees twijfelt. De meer sophisticated deelnemers aan een 1 Over de aard en betekenis van metaforen: Zie George Lakoff / Mark Johnson – Metaphors we live by. 1980 en laatste editie 2003. 2 Henk Broekhuis was een van de ‘nomme de plume’ van Karel van het Reve; ik meen dat hij onder die naam in Vrij Nederland schreef in de zeventiger jaren van de 20ste eeuw.
beschouwing over deze uitdrukking zullen willen weten hoe de ‘controle’ in de keten van activiteiten te plaatsen is. Immers, de slager is niet verantwoordelijk voor de productie van het vlees en hij heeft er ook belang bij dat hij ‘goed’ vlees gekocht heeft. Als het vlees niet goed is kan hij het immers verhalen op zijn leverancier. Dus ook de slager heeft belang bij de keuring. Maar, zo zal de redenering verder gaan, de leverancier van de slager zal niet alleen willen afgaan op het oordeel van de slager. Mocht het vlees niet aan de standaarden voldoen dan is een onafhankelijk oordeel daarover het meest passend. Dat betekent dat iemand controleert die niet ook een rol heeft gespeeld in het productie- of verwerkingsproces. Er behoren eveneens geen ‘eigendomsverhoudingen’ te bestaan die door het oordeel van de keuring beïnvloed worden. Tot zover de slager. Op welke situaties wordt dit beeld nu in bestuurlijk Nederland toegepast? Het ‘discours’ dat bij Verkeer en Waterstaat courant was en is heeft betrekking op de ‘vergunningverlening’ en de ‘handhaving’ . In het beeld vertaald: de vergunning is het vlees en de handhaver is de slager. Wanneer je een vergunning verstrekt hebt kun je hem ook niet handhaven – zo wil het beeld worden toegepast3. Maar zou u willen tegenwerpen, de vergunningverlener in de bestuurlijke situatie heeft toch geen eigendomsrelatie met die vergunning? En hij wordt er toch ook niet armer of rijker van wanneer hij in de handhaving de vergunninghouder berispt? En de waarneming van de ‘werking’ van de vergunning wordt toch niet per definitie bepaald door het feit dat je eventueel zelf die vergunning verleend hebt? Zeker niet wanneer die vergunningverlener in de vergunning grootheden gedefinieerd heeft die de handhaver in de werkelijkheid relatief goed kan waarnemen. Het beeld is niet zonder problemen en het ‘debat’ wordt misschien wel te snel beslecht. Het verhaal gaat dan verder. De aard van de besturing welke Verkeer en Waterstaat hanteert is gebaseerd op een “verbod, tenzij”. Het tenzij is de vergunning. “Vliegen is niet toegestaan, tenzij…”. Bij onderwijs was het precies andersom: het geven van onderwijs is vrij en mag alleen bij wet beperkt worden. Om het vraagstuk van de vergunning die door de ‘slager’ verstrekt wordt hanteerbaar te maken wordt er veelal een onderscheid gemaakt tussen ‘eenvoudige’ en ‘complexe’. Laten we het eerst hebben over de eenvoudige. Het zijn vergunningen die door de overheid verstrekt worden op basis van ‘administratieve gegevens’ waarbij het in de regel zo is dat de ‘gegevens’ zelf niet aan een nader onderzoek worden onderworpen. Een medische verklaring wordt geaccepteerd wanneer die er volgens de regels uitziet, een diploma van een opleiding idem, een verklaring omtrent het gedrag heeft ook een standaardvorm en de passende optelling geeft aan of de vergunning verleend wordt. Een kind kan de was doen en 3 Deze opvatting is wijd verbreid. Ook in het werk van de Cie. Borghouts, die in 200 het advies ‘Vertrouwen in onafhankelijkheid’ publiceerde is ze terug te vinden. Zoals vaak met algemeen geformuleerde beweringen moet voortdurend gekeken worden of de situatie waarop de bewering wordt toegepast wel gelijk is aan de situatie waar de bewering aan ontleend is. Voor sommigen betekent het onderscheid zoveel dat er gesproken wordt over ‘principes’ ongeveer gelijk aan de scheiding der machten.
2
de digitalisering biedt hier de komende jaren volop mogelijkheden om dit proces nog eenvoudiger en vriendelijker in te richten. Meestal gaat het hier om ‘toelatingsvergunningen’ ; een soort entreebewijs. Het zegt nog heel weinig over het ‘spel’ dat daarna gespeeld wordt. De vergunning bepaalt in de regel ook vrijwel niets over het spel en de toelating is nauwelijks nog aan heroverweging onderworpen omdat een eenmaal behaald diploma, tenzij er ‘verloopbepalingen voor bestaan’ eeuwigdurend is. Je kan gerust stellen dat het verstrekken van dit soort vergunningen ‘overal’ in de overheid kan plaatsvinden. Bijkomende aspecten van dit soort vergunningverlening is dat er een geordend bestand ontstaat over wie tot een bepaald systeem behoort en wanneer er ‘vervolgactiviteiten’ nodig zijn is bekend tot wie deze gericht moeten worden. Waar wordt hier nu ‘gekeurd’? Wanneer het gedrag van de vergunninghouder beoordeeld wordt is het veelal zo dat er dan geheel andere bepalingen aan de orde zijn dan die welke in de vergunning beoordeeld zijn. Zo gaat de handhaving van regels in het beroepsgoederenvervoer over rij- en rusttijden, overbelading, gevaarlijke stoffen vervoer etc. Daar zegt de vergunning niks over. Dat zijn algemene regels die voor de sector gelden. De sector is wel gedefinieerd door de ‘vergunning’ maar ook niet meer dan dat. De scheiding van vergunningverlening en handhaving in een dergelijk domein is verstandig op praktische gronden maar heeft geen principiële betekenis. De metafoor van de slager en het vlees is hier misplaatst en is eerder gewichtigdoenerij dan iets anders. Aan de scheiding zijn nadelen verbonden: het verstrekken van een vergunning is een ‘begunstigende beschikking’ volgens het bestuursrecht. Wat nu te denken van een ‘begunstigde’ die als het gaat om de naleving van op de rechtspersoon betrekking hebbende regels, er een potje van maakt? Dan zou toch wel eens het moment gekomen kunnen zijn dat je de vergunning intrekt, als ultieme interventie. De rechtspersoon verdwijnt uit het legale systeem. De handhaving was effectief. Er is consistentie in het overheidsoptreden4. En dan de complexe vergunning. Bij die vergunningen is het meestal zo dat er iets te beoordelen is en dat het oordeel niet ontstaat door een administratieve handeling. Soms is het zelfs zo dat zowel de norm als de mate waarin een object van toezicht aan de norm voldoet onderwerp van beoordeling kunnen zijn. In de vergunning van deze soort wordt meestal hetzij specifiek benoemd, dan wel door verwijzing naar de relevante regelgeving, bepaald waar de handhaving van de vergunning op beoordeeld dient te worden of anders gezegd de regels waar de begunstigde zich aan dient te houden. Bij de complexe vergunningen is er de afgelopen jaren veel verwarring ontstaan door een aparte categorie inspecties toe te voegen namelijk de zogenaamde handhaving. Door de toevoeging werd verondersteld dat het hier zou gaan om een wezenlijk ander soort inspectie dan een inspectie die gericht is op de beoordeling of bijvoorbeeld een vergunning Mede onder invloed van het werk van Malcolm Sparrow, die dit onderdeel weer ontleend heeft aan het werk van Ian Ayres en John Braithwaite wordt nu veel meer de relatie gelegd tussen het gedrag van een vergunninghouder en de vergunning. Analogie met het zg. puntenrijbewijs. 4
3
gecontinueerd zou mogen worden. Vooral bij de Luchtvaart, maar ook bij de Scheepvaart hebben we ernstig met deze verwarring te kampen. Tot op de dag van vandaag. Die verwarring uit zich doordat vanuit de overheid soorten inspecties worden uitgevoerd die althans in de beeldvorming onafhankelijk van elkaar bestaan. Nog gecompliceerder wordt het wanneer voor de ene soort inspecties betaald moet worden en de andere ‘gratis’ zijn. Maar we moeten terug naar ons thema: waar zit hier de slager en waar is het vlees? In de theorie die ten grondslag lag aan de oprichting van de IVW was het zo dat bij de complexe vergunningverlening er een werkproces is dat heet ‘vergunningverlening’ en dat er daarnaast en vooral onafhankelijk daarvan handhaving is. De handhaving heeft een ‘repressief’ karakter, is op aspecten gericht en staat dus los van de vergunningverlening. De slager en het vlees zou hier relevant zijn wanneer de bevinding van de handhaver dan ook zijn effect zou hebben op de aard en duur van de vergunning. Maar dat is zo niet geregeld. De handhaver heeft nu juist niks met de vergunning te maken. Om de verschillen te benadrukken werd het verhaal passend gemaakt: inspecties die met de vergunningen te maken hebben zouden niet op de zg. producten gericht moeten zijn maar op de procesvoorwaarden. Inspecties die op de vergunning gericht zijn werden ‘audits’ genoemd om ze te onderscheiden van de zg. handhavende inspecties. Audit inspecties zijn op het geheel gericht, handhavende inspecties op aspecten. Aldus deze onderscheiding. Een dergelijke benadering is een kwestie van een afspraak en daarmee is de noodzakelijkheid er van gerelativeerd. Voor mij is ze niet overtuigend en gebaseerd op de verkeerde veronderstelling over het verschil tussen vergunningverlening en handhaving. Zo worden ogenschijnlijk ‘slagers’ en ‘vlees’ gescheiden maar feitelijk niet. De vergunningverleners blijven hun eigen werk doen en er komt een handhaver bij die de vergunning feitelijk niet beïnvloed. Een groot nadeel daarvan is dat in de bedrijven die het object van toezicht zijn, er twee inspecteurs komen van dezelfde overheid maar met een andere ‘taak’ – althans naar de eigen definities. Voeg daarbij dat voor een van deze activiteiten de overheid een rekening stuurt en voor de andere niet. Bij de complexe vergunningverlening zijn inspecties vrijwel altijd onderdeel van het besluitvormingsproces dat leidt tot een vergunning. Wanneer iemand vraagt om toelating vindt er een ‘bestandsopname’ plaats: door waarneming ter plekke verricht door terzake deskundige personen wordt beoordeeld of een vergunning verleend kan worden. Het inspectierapport en de bestuurlijke beslissing vallen feitelijk een op een samen. Een vergunning is meestal niet voor de eeuwigheid en dus moet regelmatig herbevestigd worden dat de vergunning terecht verstrekt is en verstrekt blijft. Wat nu als winst van de afgelopen jaren beschouwd kan worden is dat de waarnemingen (inspecties) tussen tijdstip van verstrekking (T1) en het tijdstip waarop verlenging formeel bevestigd moet worden (T2) meer geraffineerder worden uitgevoerd. Er worden meer waarnemingen gedaan, volgens verschillende methodologiën en opgeteld leidt dit tot de bestuurlijke beslissing. In de professionele uitvoering betekent dit dat het beeld van de slager en het vlees eigenlijk zegt dat in inspectieorganisaties voorkomen moet worden dat er een te 4
sterke persoonlijke en individuele binding ontstaat tussen het object van toezicht en de beoordelingssubjecten. Door verruiming van de kring en door regelmatige personele wisseling worden deze vormen van professionele onafhankelijkheid in de oordeelsvorming geborgd. Dat is een eis die aan elke inspectieorganisatie gesteld moet worden en die ook strikter in werkwijzen en processen zou moeten worden vastgelegd. Het is een eis die niet verband houdt met vergunning en handhaving maar met het feit dat elke inspectie volgt op een voorgaande en dat het eerdere resultaat in zekere zin bij de nieuwe inspectie onderwerp van toetsing is. Bij de complexe vergunningverlening speelt de metafoor van het ‘vlees en de slager’ zeker een rol. Het op grote afstand scheiden van de vergunningverlening en de handhaving is zeker niet altijd de oplossing en werkt – zoals bij de Luchtvaart en de Scheepvaart de ervaring leert – verwarring in de hand. Bij de verdere ontwikkeling van het toezicht kunnen, zoals altijd, nog geheel andere oplossingen overwogen worden. Bijvoorbeeld dat de verlening van vergunningen en alles wat daarbij hoort aan een andere actor wordt overgelaten (bijvoorbeeld een marktpartij) en dat de overheid in een toezichtrol beoordeelt hoe dat gaat en welke gevolgen het heeft voor de veiligheid en of de werking van het stelsel. We komen dan in de buurt van de stelsels van certificering en accreditering. Met deze systemen is inmiddels zoveel ervaring opgedaan dat wel zicht bestaat op de wijze waarop ze ook betrokken kunnen worden in de gehele handhavingketens en welke problemen zich kunnen voordoen. Vormen van tweede lijn toezicht zijn bestuurlijk adequaat wanneer de overheidstoezichthouder bij de eigen oordeelsvorming géén beperkingen van welke soort dan ook worden opgelegd. Vooral is van belang dat in het tweede lijn toezicht niet alleen paperassen beoordeeld worden maar dat ook naar de feitelijke uitvoering gekeken kan worden o.a. door inspecties uit te voeren die tot op het ‘productniveau’ reiken. Een beschouwing als de bovenstaande is met name van toepassing op vergunningen en inspecties die behoren tot de routines in een bepaald systeem. Kenmerkend voor deze werkzaamheden is dat voor de uitvoering er van een bepaalde professionele deskundigheid noodzakelijk is en dat de normstelling veelal mondiaal – dan wel internationaal – bepaald is. De beslissingen spelen zich af binnen een wettelijk kader en zijn veelal professioneel van aard. Er is bij die besluitvorming geen behoefte aan overwegingen van buiten de professie of van buiten de techniek. Het zijn dus geen politieke afwegingen. Door het reguliere en niet unieke karakter vindt er in het systeem bijna als vanzelfsprekend een bepaalde afstemming van de werkwijze plaats. De inspectiemethodiek moet ‘passen’ in het systeem en communicatie over uitgangspunten en werkwijze is vanzelfsprekend en noodzakelijk. Voor de politiek is het onderkennen van de ‘professionele’ basis van de vergunningverlening – of algemeen: het inspectieoordeel – van groot belang. De politiek kan er dus inhoudelijk ook niet intreden zonder de uitvoerder – de inspectie - te desavoueren. Bij de verlening van vergunning waarbij andere dan 5
professionele/technische beoordelingen in het geding zijn ligt het anders. Wanneer er context gegevens, aspecten van internationale politiek, beoordelingen in een veel ruimer kader aan de orde zijn dan ligt het in de rede een dergelijke vergunning politiek te laten legitimeren en dat kan het beste door ze ook direct door de politieke ambtsdrager te laten verstrekken5. Het begrippenpaar ‘vergunningverlening’ en ‘handhaving’ verdient nog om een andere reden aandacht: bij de inspecties op verleende vergunning gaat het om de naleving van de vergunning en het wordt het dynamische gedrag van de vergunninghouder onderzocht. Van groot belang daarbij is dat de inspectie altijd gericht is op de vergunning en de regels die er door geïmpliceerd worden, maar dat de ‘wakkere’ toezichthouder zijn ogen de kost geeft en dus ook verder kijkt. De toezichthouder is in zijn inspecties ruimer en komt daarmee de ‘werking’ van het stelsel op het spoor. Daarmee voedt hij de bestuurlijke omgeving en stimuleert de beleidsvorming bij ondernemers en – indien noodzakelijk – de wetgever. Metaforen zijn krachtige en daarom onmisbare hulpmiddelen in onze communicatie. De metafoor die hier op de pijnbank gelegd is heeft een aantal goede jaren gekend. “Ein Bild hielt uns gefangen, herauskommen konnten wir nicht” schreef Wittgenstein ooit. Wanneer dat gevoel je bekruipt dan wordt het tijd om weer eens ‘zelf’ na te denken. Daartoe deze bijdrage die ik opdraag aan Eric Bussink die altijd bereid was het ‘debat’ geëngageerd en geïnformeerd aan te gaan. Ik heb dat als stimulerend ervaren en wil hem daar met deze bijdrage voor danken.
5 Veelal hebben we dan te maken waarin de beslissing uiteindelijk tot stand komt door de weging op een groter aantal criteria dan die van de professionele toezichthouder. Voor die individuele beslissing is de politiek verantwoordelijke bewindspersoon direct en volledig aanspreekbaar. Bij de beslissingen die de toezichthouder namens de verantwoordelijke minister neemt heeft de minister de systeemverantwoordelijkheid en past het in bestuurlijk zorgvuldig handelen dat hij uit de individuele beslissing blijft. Strikt genomen hoeft dat binnen de staatsrechterlijke verhoudingen niet.
6
