BELEIDSVISIE TOEZICHT EN HANDHAVING GEMEENTE BERGEN Bestuurlijke visie op het toezicht en de handhaving van regelgeving betreffende de bebouwde en onbebouwde omgeving.
. B&W d.d. 26 juli 2005 Gemeenteraad d.d.: 27 september 2005 Bekendgemaakt d.d.
INHOUDSOPGAVE 1.
Inleiding
2.
Doel van de beleidsvisie
3.
Voorbereiding van de beleidsvisie
4.
Belangrijke waarden in de gemeente Bergen 4.1 Centrumgebied 4.2 Woonkernen 4.3 Bedrijven 4.4 Buitengebied en binnenduinrand 4.5 Duingebied 4.6 Strand 4.7 Conclusie
5.
Uitkomsten risico-inventarisatie
6.
Beleidsuitgangspunten 6.1 Communicatie 6.1.1 Gemeentelijke regelgeving 6.1.2 Gevolgen van wijzigingen voor de burger 6.1.3 Communicatie van de werkwijze bij handhaving 6.1.4 Communicatie bij handhavingsacties 6.2 Inhoudelijke uitgangspunten 6.2.1 Eigen verantwoordelijkheid 6.2.2 Effectieve inzet 6.2.3 Gedogen 6.2.4 Relatie tussen inzet en risico’s 6.2.5 Meldingen en verzoeken om handhaving 6.2.6 Beleidskeuzen inzet handhavingsinstrumenten
7.
Organisatorische aspecten 7.1 De werkorganisatie 7.2 Functiescheiding 7.3 Formatieve consequenties
8.
Slotopmerking Bijlagen 1. Risico-inventarisatie 2. Excelbestand risico-inventarisatie 2. Raadsvoorstel en Raadsbesluit
BELEIDSVISIE GEMEENTE BERGEN 1.
INLEIDING
De organisatie van toezicht en handhaving staat bij de gemeenten in Nederland hoog op de agenda. Een aantal calamiteiten in de afgelopen jaren heeft de politieke belangstelling enorm vergroot. Dit heeft vrijwel alle gemeentebesturen tot de slotsom gebracht dat de handhaving meer beleidsmatig en programmatisch ter hand moet worden genomen. Ook het rijk is tot het inzicht gekomen dat in wet- en regelgeving onvoldoende aandacht is gegeven aan de organisatie van de handhaving, maar daarin komt verandering. Zowel in de voorgestane wijzigingen van de Woningwet als de Wet op de ruimtelijke ordening zullen voorschriften worden opgenomen die gemeenten verplichten om een handhavingsbeleid op te stellen. De colleges worden verplicht jaarlijks aan de raad verslag te doen van hun bevindingen. Dit betreft zowel de bouwregelgeving als de ruimtelijke regelgeving, zoals bijvoorbeeld de gebruiksvoorschriften in bestemmingsplannen. Daarnaast kan als belangrijke ontwikkeling worden genoemd dat de bestuursrechter in handhavingsprocedures steeds nadrukkelijker uitgaat van een “beginselplicht tot handhaving”. Als derden daarom verzoeken is de gemeente, behoudens bijzondere omstandigheden, verplicht handhavend op te treden. De handelingsvrijheid die de gemeenten van oudsher hadden om al dan niet van de handhavingsbevoegdheid gebruik te maken is daarmee zeer wezenlijk ingeperkt. En tenslotte wordt het tweedelijnstoezicht door de Inspectie VROM steeds nadrukkelijker gebruikt om te pleiten voor een georganiseerde aanpak van handhavingsactiviteiten. Deze beleidsvisie is een belangrijke stap om in de gemeente Bergen de integrale handhavingsorganisatie vorm te geven. Vooralsnog heeft dit project betrekking op een drietal rechtsgebieden, t.w. bouwen en wonen, de openbare ruimte en de Algemene Plaatselijke Verordening. Voor die rechtsgebieden worden in deze beleidsvisie de bestuurlijke uitgangspunten vastgelegd van het handhavingsbeleid. Die uitgangspunten hebben betrekking op een drietal wezenlijke elementen: a. Wat vinden wij belangrijk in onze gemeente. b. Wijze van uitvoering; welke uitgangspunten gelden voor de uitvoering van de handhaving. c. Uitgangspunten voor de organisatie van toezicht en handhaving. Wij zullen hieronder op elk van deze onderwerpen afzonderlijk ingaan. De beleidsvisie is voorbereid in een intensieve dialoog met de gemeentelijke bestuursorganen. Er zijn gesprekken gevoerd met de portefeuillehouders en er is een constructieve dialoog met de gemeenteraad gevoerd over de waarden die bescherming behoeven en de wijze waarop de handhaving georganiseerd zou moeten worden. De beleidsvisie is na behandeling in de raadscommissie Bestuurlijke Zaken d.d. 7 september 2005 vastgesteld door de gemeenteraad van Bergen. 2.
DOEL VAN DE BELEIDSVISIE
In deze beleidsvisie moet het fundament worden gelegd voor de aanpak van handhavingstaken in Bergen. Het zal vooral meer algemene uitgangspunten bevatten voor
het handhavingsbeleid en richting moeten geven aan de wijze waarop de taken door de uitvoeringsorganisatie zullen worden uitgevoerd.
Het is belangrijk te benadrukken dat (bestuurlijke) visie, de mogelijkheden van de organisatie en de programmering van activiteiten met elkaar in evenwicht dienen te zijn om een effectieve uitvoering van de handhaving mogelijk te maken. Het onderstaande schema kan dit goed illustreren. Figuur 2 Handhavingsorganisatie
Windowdressing
Raads- en collegeprogram Lokale waarden Politieke ambities
Beleidsvisie
Toeval
Planning & Controlcyclus gehele organisatie
Programmering
Ad hoc, hobbyisme
Uitvoering
Uitvoeringsvereisten wet- en regelgeving en jurisprudentie
Optimale organisatie
Figuur 2 Handhavingsorganisatie
Windowdressing
Raads- en collegeprogram Lokale waarden Politieke ambities
Beleidsvisie
Waan van de dag
Uitvoering
Uitvoeringsvereisten wet- en regelgeving en jurisprudentie
Planning & Controlcyclus gehele organisatie
Programmering
Stokpaardjes, hobbyisme Optimale organisatie
Figuur 2 Handhavingsorganisatie
Windowdressing
Raads- en collegeprogram Lokale waarden Politieke ambities
Beleidsvisie
Toeval
Planning & Controlcyclus gehele organisatie
Programmering
Ad hoc, hobbyisme
Uitvoering
Uitvoeringsvereisten wet- en regelgeving en jurisprudentie
Optimale organisatie
Figuur 2 Handhavingsorganisatie
Windowdressing
Raads- en collegeprogram Lokale waarden Politieke ambities
Beleidsvisie
Waan van de dag
Uitvoering
Uitvoeringsvereisten wet- en regelgeving en jurisprudentie
Planning & Controlcyclus gehele organisatie
Programmering
Stokpaardjes, hobbyisme Optimale organisatie
Idealiter dienen de drie ovalen elkaar zo veel mogelijk te overlappen. Alleen dan doen de handen (de uitvoering) wat het hoofd (het bestuur) wil, overeenkomstig de beschikbare middelen (de programmering). Natuurlijk moeten wij ons geen illusies maken, dat ideaalbeeld zal nooit worden bereikt. Het kan alleen als referentie dienen voor de evaluatie en de doelen die de organisatie zich moet stellen om optimaal te functioneren. Als een van de aspecten onvoldoende is ontwikkeld zal de handhaving onder de maat blijven. Als de uitvoeringsorganisatie onder de maat is, kan het bestuur wel ambities formuleren en programma’s (laten) opstellen, maar die zullen niet leiden tot resultaten (windowdressing dus; alleen voor de bühne). Is er wel een bestuurlijke visie en een goede uitvoeringsorganisatie, maar geen programma, dan is er geen instrument om de uitvoering te sturen. De organisatie kan dan zijn eigen ambities uitleven en zelf prioriteiten stellen. Ook zal de organisatie vooral doen waar het al goed in is. En tenslotte, bij gebrek aan een programma zal in de uitvoering ad hoc gereageerd worden op allerlei impulsen van buitenaf en snel worden geofferd aan de waan van de dag, met alle gevolgen voor de bestaande werklast.
Hoe verhoudt de beleidsvisie zich inhoudelijk tot de andere documenten, de uitvoeringsnota en het uitvoeringsprogramma, die in de fasen twee en drie van het project worden opgesteld? De beleidsvisie op de handhaving is een samenstel van bestuurlijke opvattingen, aandachtspunten en randvoorwaarden. In het visiedocument worden de bestuurlijke ambities vastgelegd over de handhaving op de betrokken terreinen. Het bevat de algemene uitgangspunten voor het vormgeven van de organisatie. Die algemene uitgangspunten moeten hun vertaling krijgen naar de uitvoeringsorganisatie en naar de programmering waar de uitgangspunten concreet vertaald moeten worden naar toezichts- en handhavingsactiviteiten die recht doen aan die ambities.
Onderstaande figuur geeft de doorwerking van de verschillende elementen procesmatig aan:
Beleidsvisie Ambities, uitgangspunten en handhavingsstrategie, op basis van een risico-inventarisatie Verslaglegging Verantwoording & evaluatie
Plan van aanpak & uitvoeringsnota Inventarisatie activiteiten om visie te kunnen realiseren en maken beleidsregels voor de uitvoering van taken in uitvoeringsnota Programmering Planning activiteiten toezicht en handhaving overeenkomstig visie en doorwerking daarvan. Uitvoering Overeenkomstig programma. Zo niet, dan verantwoorden.
Beleidsvisie Ambities, uitgangspunten en handhavingsstrategie, op basis van een risico-inventarisatie Verslaglegging Verantwoording & evaluatie
Plan van aanpak & uitvoeringsnota Inventarisatie activiteiten om visie te kunnen realiseren en maken beleidsregels voor de uitvoering van taken in uitvoeringsnota Programmering Planning activiteiten toezicht en handhaving overeenkomstig visie en doorwerking daarvan. Uitvoering Overeenkomstig programma. Zo niet, dan verantwoorden.
In essentie moet de beleidsvisie antwoord geven op de vragen ‘wat willen wij?’, ‘hoe doen wij het?’ en ‘wat hebben we er voor over?’. Ook kunnen in de beleidsvisie randvoorwaarden worden gesteld waarmee de organisatie rekening moet houden bij de ontwikkeling van het uitvoerende beleid en kunnen ambities worden geformuleerd die weliswaar geen directe betrekking hebben op het handhavingsbeleid, maar daarop indirect wel invloed hebben. Ook de bredere context van het beleid en de verhouding met andere politiek-bestuurlijke ambities kan hier worden gelegd.
Vervolgens moet worden bezien of de werkorganisatie deze taken kan uitvoeren en zo ja , hoe dit efficiënt en effectief kan gebeuren. Dan worden de werkzaamheden ingepland en uitgevoerd. Na afloop van het jaar wordt verantwoording afgelegd en zonodig de visie en de uitvoering bijgesteld. De beleidsvisie zal noodzakelijkerwijs een wat abstract stuk zijn, dat algemene uitgangspunten bevat voor de aanpak van de concrete taken. Die doorwerking zal vooral in het vervolg nog moeten plaatsvinden. Uiteraard zullen de bestuurlijke opvattingen wel voldoende duidelijkheid moeten geven om die doorwerking te kunnen maken. 3.
VOORBEREIDING VAN DE BELEIDSVISIE
De beleidsvisie is voorbereid door een ambtelijke werkgroep na een intensieve informatieuitwisseling met de portefeuillehouder en in een workshop met de gemeenteraad. De risicoinventarisatie is een belangrijke basis voor de beleidsuitgangspunten. Hieronder zullen wij de uitkomsten daarvan nog kort samenvatten. Voor de beleidsvisie is niet alleen van belang welke toezichts- en handhavingstaken kunnen worden geïnventariseerd, maar ook welke rol de gemeente zou moeten kiezen om deze taken ter hand te nemen. Aan de hand van een aantal stellingen is met de portefeuillehouders gediscussieerd over de hoofduitgangspunten voor het beleid en de handhavingsstrategie. Ook de raad heeft over deze onderwerpen gediscussieerd. De uitkomsten zijn in deze visie verwerkt. 4.
BELANGRIJKE WAARDEN IN DE GEMEENTE BERGEN
Wij kennen de gemeente Bergen natuurlijk allemaal goed. Toch is het zinvol om in het kader van deze beleidsvisie nog eens kort te inventariseren welke bijzondere waarden onze gemeente kent. Als immers het beleid en de programmering worden vormgegeven, dan zal het van belang zijn om juist die waarden afdoende te beschermen. Op sommige zaken zal hieronder bij wijze van voorbeeld worden ingegaan. De gebruikte tekstlengte is echter niet altijd evenredig met de gestelde prioriteit. 4.1
Centrumgebied
De centrumgebieden van de verschillende kernen in Bergen zijn een belangrijke waarde in de gemeente. Vooral de winkelfunctie en de dorpscentra als uitgaansgebied zijn waardevol. Maar ook de verblijfsrecreatie in en rondom de dorpscentra verdient aandacht. Het behoud van de veiligheid en kwaliteit van de horecavoorzieningen vragen bijzondere aandacht. Het toezicht op de brandveiligheid in de hotels en pensions in de gemeente verdient nog steeds prioriteit. Daarbij is ook van belang dat de recreatieve waarden de kwaliteit van het wonen in de gemeente niet mogen schaden. Verschillende vormen van overlast door (bezoekers van) horecagelegenheden moeten worden beteugeld door gericht toezicht en passende sancties. Waar mogelijk bestuursrechtelijke sancties, waarnodig ook strafrechtelijke. Een goede afstemming met de handhavingspartners waaronder de politie is daarvoor uiteraard onontbeerlijk. Om de aantrekkelijke winkelfunctie te behouden is bewaking van de kwaliteit van belang. Zo moeten restricties worden gesteld aan uitstallingen en reclames in het winkelgebied om de toegankelijkheid op de voetpaden te behouden. Toezicht dient om redenen van efficiency
projectmatig en steekproefsgewijs plaatsvinden. In relatie hiermee dient aandacht te worden gegeven aan het heffen van de precariorechten voor het gebruik van de gemeentelijke gronden. Uitgangspunt is dat een en ander kostenneutraal wordt geregeld. Vergelijkbare restricties moeten worden gesteld aan de terrassen in het centrumgebied. Die begint met goede en handhaafbare regelgeving en besluitvorming, waarna het toezicht en de handhaving slagvaardig kan worden uitgevoerd.
Bergen is tot ver buiten de gemeentegrenzen bekend om zijn evenementen. Ook die verdienen aandacht. Afzonderlijk van dit project om te komen tot beleidsmatige handhaving is het vastleggen in werkprocessen van de werkwijze rondom de evenementen een speerpunt van gemeentelijk beleid. Daarmee zullen naar verwachting de mogelijke risico’s bij de evenementen voldoende worden gekanaliseerd.
4.2
Woonkernen
De kernen die deel uitmaken van de gemeente Bergen maakten en maken een ontwikkeling door van landelijke woonkernen in een overwegend agrarische omgeving naar hoogwaardige landelijke woonomgeving. Een uitdaging voor de gemeente zal zijn om deze ontwikkeling goed te kanaliseren. Bergen is van oudsher een gemeente waarin het groen een belangrijke waarde is. Die waarde moet beschermd worden en beschermd blijven. Dat betekent dat er aandacht moet komen voor de veranderde functie van wegbermen, vooral in de gebieden met recreatieve trekpleisters. Om dit te kanaliseren dienen meer parkeervoorzieningen te worden getroffen met een goede landschappelijke inpassing. Het bermen- en parkeerbeleid moet de komende tijd voorrang krijgen omdat toezicht en handhaving pas dan zinvol zijn, als er een adequate regeling aan ten grondslag ligt. Anderzijds staat het gemeentebestuur ook een deregulering voor. De gemeente kent bijzondere en waardevolle houtopstanden, die voor een deel in particulier bezit zijn. Die opstanden verdienen bescherming en dat moet adequaat worden geregeld. Maar niet elke boom behoeft bescherming. De burger moet de ruimte krijgen om zijn tuin in goede staat te onderhouden en waar nodig ook opstanden te dunnen. De gemeente moet de komende tijd werk maken van een inventarisatie van het waardevolle groen in de gemeente. De kapvergunningplicht kan dan bijvoorbeeld worden beperkt tot de als waardevol aangewezen opstanden. Ook de illegale ingebruikname van gemeentegrond door particulieren moet aandacht krijgen. Als in de grond kabels en leidingen zijn aangebracht kan dit tot kostbare claims leiden en dan moet worden opgetreden. Ook als de ruimtelijke kwaliteit wordt aangetast is optreden vereist. In andere gevallen kan verkoop worden overwogen. Ook dit probleem vraagt gecoördineerde projectmatige aanpak omdat diverse afdelingen bij het vraagstuk zijn betrokken. Voor wat betreft het bebouwde gebied zijn natuurlijk vooral de monumentale en stedenbouwkundige kwaliteiten van belang. De dorpskern van Bergen, Meerwijk en het gebied rondom de slotruïne in Egmond aan den Hoef zijn vanwege hun bijzondere waarden als beschermd dorpsgezicht aangewezen. Maar daarnaast zijn er in onze gemeente op tal van plaatsen bijzonder fraaie huizen gebouwd die voor een belangrijk deel de kwaliteit van onze gemeente bepalen. In veel gevallen behoeven deze huizen overigens geen bijzondere gemeentelijke aandacht. De eigenaren zijn immers zelf ook beducht voor aantasting van de
kwaliteit van hun eigendom. Toch rechtvaardigt het belang van behoud van deze waarden een actief toezicht door de gemeente.
4.3
Bedrijven
Bergen is geen gemeente met een grote industriële bedrijvigheid. De bedrijventerreinen voorzien in de lokale behoefte. Op deze terreinen moet uiteraard de bedrijvigheid en daarmee samenhangende werkgelegenheid prioriteit krijgen boven andere functies. Als conflicterende functies beperkingen opleveren voor de bedrijven, dan moet het gemeentebestuur daartegen optreden. Dit is met name het geval bij burgerbewoning van bedrijfswoningen. Daarnaast kent de gemeente bedrijven die zijn gevestigd in de woonkernen. Hoewel de gemeente er voorstander van is dat deze bedrijven verhuizen naar meer geschikte locaties, is dit niet altijd op korte termijn te realiseren. Zo lang dat niet het geval is krijgen toezicht en handhaving op deze bedrijven prioriteit om ervoor zorg te dragen dat de woonkwaliteit zo min mogelijk wordt belast. 4.4
Buitengebied en binnenduinrand
Het buitengebied van de gemeente heeft belangrijke landschappelijke, natuurwetenschappelijke en recreatieve waarde. Daarnaast is het natuurlijk een agrarisch productiegebied, al kan het gemeentebestuur er niet de ogen voor sluiten dat die functie de afgelopen jaren belangrijk aan omvang heeft ingeboet. De binnenduinrand is afzonderlijk benoemd. Dit is een kwetsbaar gebied, waar de overgang van natuurgebied naar agrarisch productiegebied conflicten kan opleveren. Het behoud en herstel van de duinrellen is daar een voorbeeld van. Ook het omgronden van weidegrond tot bollengrond en de gevolgen van die bollenteelt voor de natuurwaarden zijn en blijven een voorwerp van zorg. Voor het gehele buitengebied geldt als belangrijkste doelstelling dat de bestaande waarden moeten worden geconserveerd. Goede planologische regelingen in bestemmingsplannen vormen daarvoor de basis. Elke illegale gebruikswijziging die deze waarden aantast moet door de gemeente snel en adequaat worden aangepakt. Dat geldt voor de grondbewerkingen, zoals bijvoorbeeld het omgronden tot bollengrond, het geldt ook voor illegaal dempen van duinrellen en andere vernietiging van natuurwaarden. De discussie over het paardenbeleid moet in de gemeente moeten worden afgerond met een bestuurlijk standpunt. De consequenties daarvan dienen hun doorwerking in regelgeving en besluitvorming te krijgen. Op dit moment vormen de paarden voor sommigen een aantasting van het leefgenot en de recreatieve waarden. Maar aan de andere kant is een versterking van Bergen als “paardengemeente” ook een kans om de gemeente te profileren, waardoor de leefkwaliteit juist kan toenemen. Maar de wezenlijke voorwaarde is dan wel dat het gebruik van gronden en wegen wordt gereguleerd. De vraag moet worden beantwoord waar, hoe en onder welke voorwaarden het houden en het gebruik van paarden wordt toegestaan. Ook moet worden beoordeeld welke voorzieningen moeten worden getroffen om een versterking van deze functie mogelijk te maken. Zolang deze vragen niet zijn beantwoord is structureel toezicht en handhaving niet mogelijk. Aandacht is vereist voor de campings in de gemeente en het tegengaan van illegaal parkeren door campers op het gemeentelijk grondgebied. Tot behoud van de recreatieve waarden behoort ook het behoud van recreatiewoningen voor recreatieve doeleinden en het
voorkomen van verdringing door permanente bewoning van deze woningen (die daarvoor in veel gevallen ook ongeschikt zijn). Het gemeentebestuur sluit daarbij niet de ogen voor de huisvestingsproblemen waarmee veel –vooral jonge- inwoners van de gemeente kampen. Zowel in de prioriteitsstelling als in de termijnen waarbinnen overtredingen ongedaan moeten worden gemaakt kan hierin worden gestuurd. Ook de vervuiling van het buitengebied is punt van zorg. Het voorkomen van illegale vuilstort is bijzonder lastig te realiseren. Ook moet kritisch naar de kosten hiervan voor de particulier worden gekeken. Immers, het verwijderen van illegaal gestort afval brengt ook flinke kosten met zich. Om zwerfvuil tegen te gaan in het buitengebied moet worden bezien of en zo ja waar afvalbakken in het gebied zouden moeten worden geplaatst. 4.5
Duingebied
Ook de natuurwaarden in onze gemeente zijn van bijzondere en hoge kwaliteit. Het duingebied is op een aantal plaatsen uniek in Nederland en de bossen en stranden voor de hele regio een trekpleister. Een belangrijk deel van dit gebied is in eigendom bij natuurbeheerders of anderen die belang hebben bij het conserveren van de bestaande toestand. Zij voeren een adequaat beheer van hun eigendommen. Op die plaatsen zijn nauwelijks risico’s te benoemen die gemeentelijke actie vragen. De enige bedreiging die aandacht vraagt is de aantasting van recreatieve waarden door fietsen en mountainbikes op de wandelpaden in het duingebied. Dat vraagt een stringenter toezicht dan nu nog het geval is. Daarover moet in overleg worden getreden met de beheerders van deze gebieden.
4.6
Strand
Het strand is natuurlijk dé toeristische trekpleister in de gemeente Bergen. Waar het het behoud van het strand betreft is de belangrijkste rol weggelegd voor Rijkswaterstaat. Daarnaast hebben ook anderen, met name PWN, Staatsbosbeheer en het Hoogheemraadschap, een rol te vervullen in de handhaving van regelgeving, met name waar het overtredingen in de eerste duinenrij betreft. Meer maatregelen dienen te worden genomen om bezoekers uit die strook weg te houden. Daarnaast meer toezicht te worden gehouden op overtredingen. Het strand is van en voor iedereen, dat is het beleidsuitgangspunt in de gemeente Bergen. Maar de vrijheid van de een geeft beperkingen voor de ander en dus zijn regels nodig om het gebruik in goede banen te leiden. Daarbij moet worden benadrukt dat niet alleen de gemeente de hoeder van die regels kan en mag zijn. In de eerste plaats zullen bezoekers elkaar moeten kunnen en durven aanspreken op ongewenst gedrag, sociale controle dus. De rol van de gemeente is daarbij om ervoor te zorgen dat iedereen weet wat wel en niet is toegestaan op het strand. Onder andere de grote borden bij elke strandopgang dienen daartoe. Ook de sociale controle door en de signaleringsfunctie van anderen op het strand is belangrijk; denk bijvoorbeeld aan de Reddingsbrigade. Daarbij moet wel benadrukt worden dat hun functie op het strand een andere is en dat die niet in het geding mag komen. Signaleren dus en niet zelf optreden als de kerntaken daaronder lijden. Maar ook de gemeente heeft een belangrijke rol in het behouden en waar nodig versterken van de recreatieve waarden van dit gebied. Dit rechtvaardigt een intensiever toezicht op het
strand en een slagvaardige handhaving door de APV-controleurs bij activiteiten die de veiligheid op het strand en in zee bedreigen of de kwaliteit van de recreatie daar aantasten. Gedurende het strandseizoen moet er gerichte controle plaatshebben, uitsluitend op de overtredingen zoals die op de informatieborden staan vermeld. Die informatieborden zijn dus van groot belang voor de uitvoering. Ook de rol van de politie hierin vraagt aandacht. Van hen moet worden gevraagd om ook gezamenlijk met de gemeente daadwerkelijk op te treden tegen overtredingen en niet (meer) te volstaan met waarschuwingen. 4.7 Conclusie De hierboven beschreven waarden zijn typerend voor de gemeente Bergen. Zij zullen hun doorwerking krijgen in de programmering van taken voor de uitvoeringsorganisatie. Daarbij moet wel worden benadrukt dat de gemeente een aantal wettelijke taken in medebewind uitvoert. Zo heeft de gemeente wettelijke toezichtstaken op het terrein van de bouwregelgeving, toezicht op woningen en andere gebouwen, slopen enzovoorts. Dat betekent dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden die de gemeente heeft om taken al dan niet uit te voeren. Maar ook bij die taken en binnen die taakgebieden kunnen prioriteiten worden gesteld. Voor die prioriteitenstelling is een risicobeoordeling bepalend. Naast bovenstaande aandachtspunten moet dan ook prioriteit worden gegeven aan wettelijke taken voorzover die tot doel hebben veiligheids- en gezondheidsrisico’s te beperken en/of tot doel hebben de cultuurhistorische waarden te beschermen. Aan wettelijke taken die geen bestuurlijke prioriteit hebben moet op een minimaal verantwoord niveau uitvoering worden gegeven. Waar dat niveau ligt moet per taakgebied worden beoordeeld. De risico-inventarisatie die bij deze beleidsvisie hoort, moet daarbij een belangrijke leidraad zijn. Hieronder staan wij nog kort stil bij de uitkomsten van die inventarisatie.
5.
UITKOMSTEN RISICO-INVENTARISATIE
In tegenstelling tot de beschreven waarden in het vorige onderdeel van de beleidsvisie, steekt de risicoinventarisatie vooral in op de rechtsgebieden waarop de gemeente toezicht moet organiseren. Voor een uitgebreide bespreking en verantwoording van de risicoinventarisatie verwijzen wij naar het bijgevoegde document. De inventarisatie zal de basis vormen voor de programmering van toezichts- en handhavingstaken en maakt om die reden integraal deel uit van deze beleidsvisie. De conclusies uit het rapport voegen wij dan ook hier nogmaals in. De algemene conclusie uit de risico-inventarisatie is, dat de uitkomst van de inventarisatie in Bergen in grote lijnen overeenstemt met die elders in het land. Voorzover er verschillen zijn, zijn die te herleiden tot specifieke kenmerken van de gemeente. Voorbeelden daarvan zijn de aandacht voor de (zowel recreatieve als permanente) bewoning van tal van daarvoor niet geschikte gebouwen, de aandacht voor het strand en de kleine horeca. Die specifieke kenmerken zullen in de beleidsontwikkeling en –nog belangrijker- de programmering goed hun doorwerking moeten krijgen om het vereiste maatwerk te kunnen bewerkstelligen. Het toezicht op de regelgeving met betrekking tot bouwvergunningen krijgt in de inventarisatie een hoge score. Het verdient aanbeveling op alle geïnventariseerde terreinen
actief toezicht en handhaving te organiseren. Een uitzondering kan slechts worden gemaakt voor de welstandsexcessen. Het reguliere toezicht op de kwaliteit van de bestaande woningvoorraad geeft een ander beeld. Deze taakgebieden krijgen een lager risicoprofiel. Wanneer dit zijn doorwerking krijgt in de programmering zal een bescheidener tijdsbeslag aan deze taken kunnen worden gewijd. Dit terwijl het juist taken betreft die bij actief toezicht een enorm beslag op mensen leggen. De uitdaging moet zijn om binnen deze beperkte mogelijkheden een optimaal resultaat te verkrijgen. Bij woningklachten moet slagvaardig en adequaat worden opgetreden. De ruimtelijke regelgeving geeft een gevarieerd beeld. De risicoperceptie is vergelijkbaar met het reguliere toezicht maar blijft aanzienlijk achter bij bouwgerelateerde taken. Het lijkt noodzakelijk een toezichts- en handhavingsprogramma op te stellen voor de permanente bewoning van tal van gebouwen die daarvoor niet zijn bestemd, waaronder ook recreatiewoningen. Daarbij moet echter wel de relatie tussen inzet van middelen en risico bij overtreding met elkaar in evenwicht blijven. Bijzondere aandacht is daarnaast noodzakelijk voor het toezicht op zowel de onbebouwde als de bebouwde gronden in het buitengebied. Ook om aan wettelijke vereisten te voldoen moet hieraan gestructureerd aandacht worden gegeven. In het plan van aanpak moet dit de nodige aandacht krijgen. De gebruiksvergunningen scoren bij de publieksaantrekkende verblijfsrecreatie hoog in de risico-analyse, zeker als daarbij in aanmerking wordt genomen dat de gebruiksvergunning slechts op de risico’s veiligheid, gezondheid en schade scoort. Voor alle gebouwen moet een actief toezichtsregime gelden, waarbij het risicoprofiel een leidraad zijn voor de frequentie waarin dat toezicht plaatsvindt. De APV-taken het strand, terrassen, uitstallingen en reclame, afvalstort, parkeeroverlast en het illegale gebruik van de openbare weg scoren hoog. Dat is niet opmerkelijk. De positie van Bergen als recreatieve en toeristische gemeente rechtvaardigt een actief toezicht op deze onderwerpen waar ze de kwaliteit van die waarden verstoren. Hier dient ook nadrukkelijk een bestuurlijke keuze voor de inzet van middelen gemaakt te worden. 6.
BELEIDSUITGANGSPUNTEN
De beleidsuitgangspunten zoals die hier zijn vastgelegd zijn algemene uitgangspunten zoals die door het bestuur van de gemeente zijn geformuleerd. Deze algemene uitgangspunten zullen hun doorwerking moeten krijgen naar de uitvoeringsregels en de programmering van de handhaving in Bergen. Wij zullen ze hieronder inventariseren. 6.1
Communicatie
Het gemeentebestuur is van opvatting dat in het handhavingsbeleid primair moet worden ingezet op een optimale communicatie naar de burger. Uiteindelijk heeft het gemeentelijk handelen vrijwel altijd tot doel om externe risico’s voor burgers en bedrijven weg te nemen of te verminderen. Dat betekent, uitgaande van de opvatting dat in onze gemeente weldenkende mensen wonen, dat wij hen ervan moeten kunnen overtuigen dat onze aanpak noodzakelijk is. Daarmee kan in veel gevallen voorkomen worden dat tot handhavingsacties moet worden overgegaan. Een proactieve aanpak is daarin essentieel. Communicatie moet dan ook een belangrijke plaats innemen in de handhavingsaanpak.
Daarbij moet een aantal communicatiemomenten worden onderscheiden: 1. Communicatie van gemeentelijke regelingen die gevolgen hebben voor (delen van) de bevolking; 2. Het communiceren van de gevolgen van wijzigingen in regelgeving en beleid voor het handelen van de burger; 3. Het communiceren van de gemeentelijke wijze van werken op het terrein van de handhaving; 4. Het communiceren over handhavingsacties naar de burger.
6.1.1 Gemeentelijke regelgeving Eenieder wordt geacht de wet te kennen. Uitgangspunt is dan ook dat regelgeving niet in werking treedt voordat die is bekendgemaakt. Daarvoor zijn in tal van wetten formele regels vastgesteld. Die regels bevatten echter minimale voorwaarden voor de bekendmaking. Het is de vraag of het louter voldoen aan die formele bekendmakingsvereisten de bevolking voldoende stimuleert om kennis te nemen van de gemeentelijke regelgeving. Dat kan leiden tot overtreding van regels zonder dat men zich daarvan bewust is, met alle gevolgen vandien. Een goede en actieve communicatie van (wijzigingen in) wet- en regelgeving en beleid is dan ook wezenlijk om ervoor te zorgen dat overtredingen zo veel als mogelijk worden voorkómen. Ook de toegankelijkheid van wet- en regelgeving moet optimaal zijn om overtredingen te kunnen beperken. Het internet en de gemeentelijke websites kunnen daarbij uiteraard zeer belangrijke communicatiemiddelen zijn.
6.1.2 Gevolgen van wijzigingen voor de burger In de afgelopen jaren zijn er nogal wat wijzigingen geweest op het terrein van de bouwregelgeving en de ruimtelijke ordening. Wijzigingen die soms grote gevolgen hebben voor de bevolking en licht tot misverstanden kunnen leiden. Het is dan ook in veel gevallen noodzakelijk dat de gevolgen van de wijzigingen vertaald worden in voor het publiek toegankelijke taal. Daarbij valt te denken aan brochures en folders, het kan ook gaan om mondelinge uitleg en goede communicatie via de website. Ter illustratie een voorbeeld. Uit de risicoinventarisatie blijkt dat illegale bouw bij monumenten in de gemeente Bergen flink scoort. Bij de wijziging van de Woningwet in 2003 is de regeling voor de bouw bij monumenten gewijzigd en dient voor vrijwel elke wijziging aan een monument, inclusief onderhoud, een vergunning te worden gevraagd. In zo’n situatie is het van belang dat de direct betrokkenen actief op de hoogte worden gesteld van de consequenties. Dat beetje extra aandacht kan tijdrovende en kostbare handhavingsacties voorkomen. Meer in het algemeen is aandacht voor de doorwerking van regels naar de bevolking een essentieel onderdeel van een effectieve handhavingsorganisatie.
6.1.3 Communicatie van de werkwijze bij handhaving Actieve communicatie over doel en werking van regelgeving kan overtredingen voorkomen. Maar ook het helder en duidelijk communiceren hoe de gemeente zal optreden als de regels worden overtreden kan een grote preventieve werking hebben. Als duidelijk is dat de
gemeente overtredingen niet tolereert en wat daarop de sanctie is, zal dat op zichzelf al een afschrikwekkende werking hebben. De middelen waarmee die communicatie plaatsvindt zullen dezelfde zijn als onder 1 en 2 genoemd. Wel moet ernaar worden gekeken dat dit op een toegankelijke wijze gebeurt. Ook moet bezien worden of het zinvol is een protocol te ontwikkelen voor het indienen van meldingen.
6.1.4 Communicatie bij handhavingsacties Goede communicatie kan helpen om handhaving te voorkomen. Toch zal optreden in een aantal gevallen onvermijdelijk zijn. Maar ook in de gevallen waarin de gemeente optreedt kan communicatie een belangrijk doel dienen. Er zal immers een heilzame werking uitgaan naar potentiële overtreders van de wetenschap dat de gemeente slagvaardig zal optreden. Om die reden zal als uitgangspunt gelden dat waar mogelijk de gemeente openheid betracht in de aanpak van overtredingen. Na afloop van het jaar zal een jaarverslag worden gemaakt waarin de activiteiten worden verantwoord. Ook de communicatie van dit jaarverslag zal actief gebeuren, opdat voor eenieder duidelijk is dat het de gemeente ernst is met de handhaving.
6.2
Inhoudelijke uitgangspunten
De gemeente heeft een maatschappelijke verantwoordelijkheid in het wegnemen en/of verminderen van risico’s op tal van terreinen; we hebben het al benadrukt. Die verantwoordelijkheid kan en mag Bergen niet uit de weg gaan. De beleidsontwikkeling moet zich dan ook vooral toespitsen op de wijze waarop aan die verantwoordelijkheid invulling wordt gegeven. Daartoe kan inhoudelijk een aantal uitgangspunten worden geformuleerd, die hun doorwerking zullen moeten krijgen naar de uitvoering van toezicht en handhaving: De eigen verantwoordelijkheid van de burger staat voorop waar het de naleving van regels betreft. Gestreefd wordt naar effectieve en efficiënte inzet van middelen. De gemeente treedt slagvaardig op tegen overtreding van regelgeving. De inzet van middelen houdt gelijke tred met de ernst van de mogelijke risico’s. Er is in principe geen ruimte voor het gedogen van overtredingen. Ook deze uitgangspunten zullen wij in een aantal richtingen verder uitwerken. 6.2.1 Eigen verantwoordelijkheid Wij hebben hierboven de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur benadrukt. De gemeentebesturen hebben in Nederland een cruciale positie bij het beheersen van een groot aantal risico’s. Een positie die dwingt tot een gestructureerde en beleidsmatige aanpak. Dat wil echter niet zeggen dat de (gemeentelijke) overheid hiervoor als enige verantwoordelijk is. In de afgelopen jaren heeft de rijksoverheid een aantal initiatieven genomen om de regeldruk in Nederland te verminderen. Naast andere redenen was een van de belangrijke argumentaties hierachter dat in een hoogopgeleid land als Nederland de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal zou moeten staan in het overheidsbeleid. Deze
opvatting moet de komende jaren ook op het terrein van de Woningwet en andere wetgeving zijn doorwerking krijgen 1. In de bestuurlijke discussie die is voorafgegaan aan deze beleidsvisie is nadrukkelijk naar voren gekomen dat de lokale overheid hoeder is van een aantal regels die naar de opvatting van het gemeentebestuur in eerste aanleg een particuliere verantwoordelijkheid zouden moeten zijn. Het betreft dan vooral die regels die tot doel hebben de risico’s te beperken van de burgers in hun eigen woonomgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ventilatie in woningen en –in mindere mate- het toezicht op vergunningvrije bouwwerken en lichte bouwvergunningen. Naarmate de risico’s een meer externe werking hebben naar anderen dan de overtreder, ligt ook een meer actieve rol van de overheid in de rede. Dat laatste geldt temeer als de hierboven beschreven kernwaarden van de gemeente in het geding zijn. Het voorbeeld is besproken van de voorschriften over ventilatie in woningen. Een adequate ventilatie in woningen is uitsluitend noodzakelijk om de gezondheid van de bewoners te waarborgen en heeft geen gevolgen voor het publieke domein. In dergelijke gevallen zou naar de opvatting van de gemeente de rol van de overheid beperkt kunnen blijven tot het geven van adequate voorlichting. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat als bij een opleveringscontrole wordt geconstateerd dat de ventilatie niet deugt, de eigenaar op de consequenties hiervan wordt gewezen. Tot actieve handhaving zal in een dergelijk geval niet worden gekomen. Slechts in uitzonderlijke gevallen is in dergelijke situaties een actieve handhavende rol weggelegd voor de overheid. Dat zal bijvoorbeeld het geval zijn als huurders de gemeente aanspreken op nalatigheid door de verhuurder of als de gebreken zo ernstig worden dat ook aangrenzende percelen daarvan schade of overlast ondervinden. Voorwaarde voor het beroep op de eigen verantwoordelijkheid is wel dat de mensen die het betreft zich bewust zijn van de risico’s en ook het vermogen hebben om die risico’s te verminderen of weg te nemen. Om dat bewustzijn te verhogen moet de beleidsinspanning van de gemeente zich vooral moeten richten op adequate en slimme voorlichting daarover. De eigendom van de woning zal in veel gevallen bepalend zijn, wie het vermogen heeft om risico’s te beperken. Het ligt dan ook in de rede dat bijvoorbeeld van verhuurders zal worden gevraagd om actief op de staat van hun bezit toezicht te houden en eventueel in het kader van de wettelijke verplichtingen verslag te doen van hun inspanningen op dat terrein. Dat laatste geldt natuurlijk vooral de sociale verhuurders.
6.2.2 Effectieve inzet Het uitvoeren van handhavingsacties vraagt een zorgvuldige voorbereiding. De wetgever heeft een aantal zorgvuldigheidsvereisten vastgelegd, die in de voorbereiding op een dwangsom- of bestuursdwangsbeschikking in acht genomen moeten worden. Ook de bestuursrechter stelt voorwaarden aan de wijze van optreden van de overheid en vernietigt met enige regelmaat besluiten van overheden die deze zorgvuldigheidsvereisten uit het oog hebben verloren. Het is hier niet de plaats om al te zeer uit te weiden over deze juridische voorwaarden. Bij het vormgeven van de handhavingsorganisatie zullen deze voorwaarden in werkwijzen en procedures worden opgenomen. Wel is het hier van belang om uitgangspunten vast te leggen wanneer bestuurlijke inbreng bij voorkeur zou moeten plaatsvinden. Dit opdat de bestuurlijke verantwoordelijkheid goed tot zijn recht komt, maar dit niet leidt tot vertraging in de aanpak of juridische complicaties bij de uitvoering. 1
In het afgelopen jaar is VROM een praktijkproef gestart, waarbij vastgoedeigenaren de plicht krijgen een woningprofiel op te stellen, waaruit de kwaliteit van het vastgoed eenduidig inzichtelijk kan worden gemaakt.
Uitgangspunt is dat bestuurlijke inbreng daar waar nodig plaatsheeft in de voorbereiding op de besluitvorming. Zodra het formele besluit genomen is, is het uitgangspunt dat de formeeljuridische weg wordt bewandeld. Elk handhavingsbesluit verdient een zorgvuldige voorbereiding. Tot die voorbereiding behoort ook om (naar verwachting) controversiële of politiek gevoelige zaken bestuurlijk te bespreken. In alle gevallen waarin het voornemen tot handhavend optreden door het college is uitgesproken dient volgens de Algemene wet bestuursrecht overleg met de overtreders plaats te vinden. Als een besluit eenmaal is genomen, dan staat daartegen bezwaar, beroep, hoger beroep en verzoeken om voorlopige voorziening open. Om juridische valkuilen te vermijden en de procedures overzichtelijk te houden moet het gemeentebestuur na formele besluitvorming slechts in zeer uitzonderlijke gevallen ingrijpen in dit proces. Wie eenmaal A gezegd heeft, moet ook B durven zeggen. Daarbij moet echter wel één kanttekening worden geplaatst. In de gemeente bestaat op een aantal specifieke beleidsterreinen nog een achterstand in de handhaving. Een voorbeeld hiervan is een grote hoeveelheid paardenbakken waartegen slechts in beperkte mate is opgetreden. Daarnaast gaat het daarbij niet zelden om gevallen die al jaren slepen en die om allerlei redenen zeer gecompliceerd zijn. Een algemene regel is voor deze gevallen moeilijk te stellen. Het is dan ook noodzakelijk zijn om deze gevallen te inventariseren en daarvoor maatwerkoplossingen te bieden in afwijking van de algemene beleidslijn. Na het bereiken van een nulsituatie kan dan met een schone lei worden gestart.
6.2.3 Gedogen Deze beleidsvisie gaat over het handhaven van voorschriften en regelgeving: ofwel het optreden tegen overtredingen hierop. Dat impliceert dat in principe geen ruimte bestaat voor het gedogen van overtredingen, waartegen op grond van de hier genoemde uitgangspunten handhavend opgetreden zou moeten worden. Dat is het algemene uitgangspunt. Maar dit uitgangspunt kan en moet naar twee kanten worden uitgelegd. Ten eerste natuurlijk het uitgangspunt dat tegen overtreding van regelgeving in principe wordt opgetreden en dat nooit wordt gedoogd als de hierboven beschreven kernwaarden in het geding zijn. Het tweede uitgangspunt is dat als niet wordt opgetreden, legalisatie het uitgangspunt moet zijn tenzij dit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Impliciet betekent dit dat het niet-handhaven van overtredingen, tot een kritische reflectie op de regelgeving kan noodzaken en eventueel tot aanpassing van die regels kan leiden. Daarbij mag niet onvermeld blijven dat het gemeentebestuur een vermindering van regeldruk voorstaat. Dit is een extra aanleiding de door de gemeente zelf opgestelde regels die niet worden gehandhaafd te schrappen2. Bij landelijke wetgeving zoals de Woningwet, daar waar sprake is van medebewind, is dit, in directe zin, vanzelfsprekend niet mogelijk. Binnen deze randvoorwaarden kunnen er drie situaties worden benoemd waarin het tijdelijk gedogen mogelijk is:
2
Eén kanttekening moet daarbij wel worden gemaakt. In zowel landelijke als lokale regelgeving zijn voorschriften opgenomen die tot doel hebben optreden tegen excessen mogelijk te maken. Dergelijke regels worden uiteraard slechts bij uitzondering toegepast, maar dat wil niet zeggen dat zij niet van belang zijn. Deze regels zijn uiteraard geen voorwerp van discussie.
1. Als de overtreding op het moment van constateren weliswaar in strijd is met de regelgeving, maar er concreet zicht is op mogelijke legalisering. Dat wil zeggen dat er al regelgeving wordt voorbereid waarmee de strijdigheid wordt opgeheven. 2. Als nader onderzoek nodig is naar de oplossing van overtredingen, kan in afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek worden gedoogd. Hierbij wordt dan geen expliciet gedoogbesluit genomen. Het bestuur schort in dergelijke gevallen de termijn waarbinnen na het verzoek om handhaving waarin volgens de Awb normaal moet worden besloten, op. 3. Als de regeling op grond waarvan handhavend moet worden opgetreden bestuurlijk draagvlak mist. Met andere woorden, als de regeling op grond waarvan optreden is vereist, consequenties heeft waarvoor het bestuur geen verantwoordelijkheid (meer) wil dragen. In dergelijke gevallen dient eerst bekeken te worden of een vrijstellingsbesluit en/of een ontheffing oplossing en het voornemen tot wijziging van de betrokken regeling kan bieden. Indien dit niet mogelijk is kan worden overgegaan tot het nemen van een gedoogbesluit. Dit is vanzelfsprekend niet mogelijk bij medebewind. Hierbij kan het gemeentebestuur, dat in beginsel is gehouden tot optreden tegen overtredingen, zich bij de wetgevende instantie sterk maken voor een wetswijziging. Uitgangspunt is en blijft dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt. Bij gedoogsituaties wordt alleen voor het moment afgezien van het nemen van maatregelen in afwachting van een definitieve oplossing. Vanzelfsprekend moet hierbij een mogelijke precedentwerking overwogen worden.
6.2.4 Relatie tussen inzet en risico’s Gelijktijdig met het opstellen van deze beleidsvisie is aandacht gegeven aan het opstellen van een bestuurlijke risicoinventarisatie. Voor de uitkomsten daarvan wordt gemakshalve verwezen naar dat rapport. Maar wat zijn de consequenties daarvan? Naar onze opvatting moet de intensiteit van toezicht en handhaving een directe relatie hebben met de waardering van de risico’s uit de inventarisatie. Daarmee willen wij uiteraard niet zeggen dat aan de hoogst gewaardeerde taakgebieden ook de meeste tijd wordt besteed. Ter illustratie, grote bouwprojecten hebben een relatief hoog en lichte vergunningen een laag risicoprofiel. Toch zal de hoeveelheid tijd die is gemoeid met dat laatste waarschijnlijk hoger zijn dan de eerste om de eenvoudige reden dat jaarlijks honderden lichte bouwvergunningen moeten worden afgeschouwd, terwijl maar een veel geringer aantal grotere projecten wordt uitgevoerd. Maar waar bij de lichte vergunningen gestreefd wordt naar een minimaal acceptabel niveau van toezicht, moeten de grotere bouwprojecten veel intensiever worden begeleid om de veiligheid te waarborgen risico’s te verkleinen. Ook moet bij een onverhoopt noodzakelijke verdere prioritering van middelen (denk aan ziekte of zeer onvoorziene gebeurtenissen) de risicoinventarisatie leidend zijn. Die doorwerking van risico’s naar programmering van taken is een essentieel uitgangspunt in deze beleidsvisie. De gefiatteerde risicoinventarisatie maakt dan ook deel uit van deze visie.
6.2.5 Meldingen en verzoeken om handhaving
Een bijzondere afweging van belangen is noodzakelijk als een burger een verzoek aan de gemeente doet om de eigen regelgeving te handhaven. In de afgelopen jaren is in jurisprudentie geleidelijk het standpunt naar voren gekomen dat tegen overtreding van wettelijke voorschriften door het bestuur in beginsel moet worden opgetreden. Sterker nog, indien persoonlijke belangen van derden aan de orde zijn kan handhaving niet snel worden afgewezen 3. Daarmee wil niet gezegd zijn dat klagers altijd en onverkort recht hebben op handhaving, maar wel dat hun belangen in de belangenafweging een gelijkwaardige en soms zeer zware rol moeten krijgen. Gelijke gevallen dienen uiteraard gelijk behandeld te worden. Het zou dus niet van het klagen van burgers moeten afhangen of al dan niet gehandhaafd wordt. Dit betekent naar onze opvatting dat bij de programmering van taken nadrukkelijk ook de derdenwerking van overtredingen in de afweging moet worden betrokken. Als een verzoek om handhaving wordt ingediend, moet dit leiden tot een nieuwe, en eventueel aangepaste prioriteitenstelling. Omdat na ontvangst van het verzoek niet altijd binnen de termijn van acht weken die de Awb stelt een besluit kan worden genomen dienen alle indieners van een verzoek om handhaving in ieder geval binnen die termijn een bericht te ontvangen, waarin ten minste die termijn wordt opgeschort en daarnaast aan hen wordt meegedeeld hoe er verder met het verzoek omgegaan wordt en wanneer zij eventueel een actie van de gemeente mogen verwachten. Bij dat laatste is uiteraard ook een risico-afweging leidend. Verzoeken om handhaving moeten worden onderscheiden van meldingen. Niet alle meldingen behoeven of kunnen als handhavingsverzoeken te worden aangemerkt. Soms kan ook worden volstaan met uitleg over regelgeving of de wijze van werken in de gemeente. Die schifting moet dan ook zorgvuldig worden gemaakt. Ook op meldingen moet adequaat worden gereageerd. Enerzijds omdat de maatschappelijke zorgvuldigheid dit vereist. Anderzijds ook omdat daarmee een verdere escalatie in veel gevallen kan worden voorkomen. Meldingen hebben echter in principe een lagere prioriteit ten opzichte van verzoeken om handhaving. Bij dit alles moet een uitzondering worden gemaakt voor anonieme meldingen en handhavingsverzoeken. Hieraan moet, uitzonderingen 4 daargelaten, geen vervolg worden gegeven. De reden hiervoor is eenvoudig: het is niet mogelijk een zorgvuldige belangenafweging te maken als de belanghebbende zich niet bekend maakt. Juridisch bestaat hiertegen geen bezwaar 5. Er is een registratie opgezet van meldingen en handhavingsverzoeken. In het jaarverslag moet aandacht worden gegeven aan de wijze waarop met de ingekomen meldingen en handhavingsverzoeken is omgegaan.
6.2.6 Beleidskeuzen inzet handhavingsinstrumenten Er staan de gemeente verschillende instrumenten ten dienste om handhavend op te treden. Het college kan een bestuursdwangaanschrijving of een dwangsom opleggen. Ook kan 3
ABRvS 22 april 1996, M en R 1997, 9. Als een anonieme melding binnenkomt dat ernstige overtredingen plaatshebben is het uiteraard vanzelfsprekend dat daar een vervolg aan wordt gegeven. 5 Een verzoek om handhaving kan worden aangemerkt als een aanvraag. Op grond van de Awb kan een aanvraag buiten behandeling blijven als de aanvrager niet bekend (bijvoorbeeld een belanghebbende buurman die zich niet bekend wil maken) of geen belanghebbende is. 4
aangifte worden gedaan bij de politie om te komen tot strafrechtelijke handhaving 6. Bij de invoering van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zijn de begrippen bestuursdwang en dwangsom, en de vormvereisten daarvoor, vastgelegd in deze wet. Bestuursdwang is de 'klassieke' bestuursbevoegdheid om ongedaan te maken wat in strijd met wet- en regelgeving is gedaan. Deze bevoegdheid is omkleed met de nodige zorgvuldigheidseisen. Die eisen konden voorheen worden gevonden in jurisprudentie en zijn sinds 1998 vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Toepassing van bestuursdwang leidt veelal tot hogere bestuurslasten dan het opleggen van een last onder dwangsom. Immers, het van gemeentewege ongedaan maken van een overtreding vraagt een gedegen voorbereiding en uitvoering van taken die in het algemeen flink wat organisatie vragen. Het opleggen van een last onder dwangsom legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die taken bij de overtreder zelf en geeft de gemeente slechts de plicht om te toetsen of na het verstrijken van de gestelde termijn de overtreding ongedaan is gemaakt. Als een dwangsom moet worden geïnd, kan gebruik gemaakt worden van de in huis beschikbare deskundigheid. De gemeente Bergen kiest in principe bij voorkeur voor het opleggen van een last onder dwangsom als handhavingsinstrument, en wel om de volgende redenen: 1. De bestuurslasten bij een dwangsombeschikking zijn aanzienlijk lager dan bij bestuursdwang (louter administratief-juridisch; geen feitelijk optreden). 2. Doordat bijBij onverhoopte vernietiging in beroep een last onder dwangsom eenvoudig kan het besluit eenvoudig worden teruggedraaid, heeft dit instrument een proportioneler karakter dan het toepassen van bestuursdwang. 3. Een deel van de bestuurslast kan worden gefinancierd uit de opbrengsten van de verbeurde dwangsommen. 4. De aansprakelijkheidsverzekering stelt lagere eisen aan dwangsombeschikkingen dan aan bestuursdwangbeschikkingen. Slechts als groot gevaar, schade of hinder bestaat, als gevolg van de overtreding mag en zal ook geen dwangsom worden opgelegd, maar zal (spoedshalve) bestuursdwang worden toegepast. Overigens is er bij het opleggen van een bouwstop ook sprake van bestuursdwang. Hierbij is de last het bouwen te staken. Ook bij overtredingen die tegen lage kosten kunnen worden hersteld is de bestuursdwang efficiënter. Tenslotte mag geen dwangsom worden opgelegd als degene die wordt aangeschreven niet degene is die de overtreding heeft gemaakt. Als bij de uitvoering blijkt dat van zo'n situatie sprake is, moet alsnog voor bestuursdwang worden gekozen. Daarnaast zijn er individuele gevallen denkbaar waar de bestuursdwang de beste weg is. Een voorbeeld hiervan is een geval waarbij voorzienbaar is dat ondanks het vervallen en innen van de dwangsom de overtreding niet beëindigd zal worden.
In een aantal gevallen is bestuursrechtelijke handhaving niet voldoende of zelfs niet meer mogelijk. Bij onomkeerbare overtredingen, zoals bijvoorbeeld vernietiging van natuurwaarden, kan het onmogelijk zijn om nog herstel van de oude toestand te eisen. In die gevallen kan tot strafrechtelijke vervolging worden besloten, maar daarvoor is de medewerking van de politie en openbaar ministerie noodzakelijk. De gemeente kan eventueel aangifte doen, waarna de politie in het kader van flankerend beleid proces-verbaal
6
Daarnaast kunnen nog privaatrechtelijke handhaving, intrekking als sanctie en de bestuurlijke boete worden genoemd. Om uiteenlopende redenen (niet-relevant op de betrokken rechtsgebieden, nog niet in werking getreden) laten wij die hier buiten beschouwing.
opmaakt. Het openbaar ministerie besluit al dan niet tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. De strafrechtelijke aanpak is louter punitief: de overtreding wordt er niet door ongedaan gemaakt. Daarom zal de inzet van dit instrument beperkt moeten blijven tot die gevallen waarin de andere middelen falen. Om ervoor te zorgen dat strafrechtelijk ingrijpen op verzoek van de gemeenten ook daadwerkelijk gebeurt, moet overleg worden gepleegd met politie en OM. Het driehoeksoverleg (periodiek overleg tussen burgemeester, politie en openbaar ministerie) is daarvoor de geëigende plaats. Dit flankerend beleid kan overigens in meer gevallen dan de hierboven beschreven situatie worden toegepast. 7.
ORGANISATORISCHE ASPECTEN
Deze beleidsvisie is een belangrijke stap naar een beleidsmatige uitvoering van de handhaving in Bergen. De volgende stappen zijn het vormgeven van de uitvoeringsorganisatie en het programmeren van werkzaamheden in overeenstemming met deze visie. Daarbij moet wel worden benadrukt dat de gemeente staat voor aanzienlijke bezuinigingen en ombuigingen. In dat licht is nadruk op optimale inzet van bestaande middelen vooralsnog het uitgangspunt. Bij het vormgeven van de uitvoeringsorganisatie moeten dan ook, zoals hiervoor al vaker gesteld, effectiviteit en efficiency het uitgangspunt zijn. 7.1
De werkorganisatie
Het toezicht op en de handhaving van de geïnventariseerde taken uit de risico-inventarisatie worden goeddeels uitgevoerd door werkeenheid Handhaving en Toezicht van de afdeling Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). Naast deze werkeenheid bestaat VROM verder uit de twee werkeenheden Ruimtelijke Ordening en Vergunningen. De milieutaken worden door de Milieudienst Regio Alkmaar (MRA) uitgevoerd. De afdeling VROM maakt deel uit van de sector Grondgebied, waaronder ook de afdelingen Cultuur- & Civiele Techniek en Beheer & Onderhoud vallen. Naast deze afdelingen heeft de werkeenheid Handhaving en Toezicht een werkrelatie met onder meer de afdeling Publieksdiensten en Bestuursondersteuning. Voor de eerste afdeling verricht zij daarnaast onder meer belangrijke werkzaamheden zoals het controleren van situaties ten bate van de heffing van diverse soorten belastingen en precarioheffingen. Ook worden controles verricht ten bate van de Gemeentelijke Basis Administratie Als meer externe relaties kunnen daarnaast de welstandscommissie en de monumentencommissie worden genoemd, die op een aantal taakgebieden adviseren. 7.2
Functiescheiding
De organisatie van toezicht en handhaving is in veel gemeenten in Nederland de afgelopen jaren onder de maat gebleven. Een van de belangrijkste redenen daarvoor wordt het gebrek aan scheiding tussen toetsing, toezicht en handhaving genoemd in de gemeentelijke organisaties. In de praktijk gebeurt het nogal eens dat een toename van het aantal
bouwaanvragen leidt tot verminderde aandacht voor het toezicht 7 . Oorzaak: waar vergunningverlening aan dwingende termijnen is gekoppeld zijn toezicht en handhaving nog slecht beperkt in zulke structuren vastgelegd. Bij een verzoek om handhaving van een belanghebbende dient echter wel binnen 8 weken na het verzoek een besluit genomen te worden. Indien dit niet het geval is zal er formeel sprake zijn van een weigering van het verzoek. De Awb biedt de mogelijkheid om deze termijn te verlengen. De afdeling VROM kent deze scheiding echter wel en is zo georganiseerd dat tussen vergunningverlening enerzijds en handhaving en toezicht anderzijds wel een scheiding is aangebracht. Niet alleen wordt daarmee het probleem van werkdruk voorkomen, ook wordt daarmee voorkomen dat gemeente-ambtenaren hun eigen werk moeten controleren. Functiescheiding vergroot het zelfreinigend vermogen van de organisatie. Overigens willen wij nog een nadeel benadrukken van het niet onderbrengen van toetsing, toezicht en handhaving in één organisatie-eenheid. Een effect hiervan dat steeds weer wordt ervaren is dat de medewerkers over en weer snel hun opvattingen kunnen uitwisselen. Daardoor wordt de eenheid in besluitvorming bevorderd. Teneinde dit gevaar te voorkomen vindt in diverse overleggen een aantal keer per maand overleg plaats tussen de twee werkeenheden. Daarbij dienen hoge eisen te worden gesteld aan de rapportering van de toezichtsmomenten en zonodig aan de wijze waarop dossieroverdracht plaatsvindt aan de handhavers bij geconstateerde overtredingen. Naar de opvatting van het college wordt met deze werkwijze dan ook binnen de mogelijkheden van de gemeente Bergen voldoende zorgvuldig en efficiënt gehandeld. 7.3
Formatieve consequenties
De beleidsvisie is het ijkpunt voor de organisatie van toezicht en handhaving. In de volgende stappen zal duidelijk moeten worden welke projectmatige en structurele activiteiten nodig zijn om de uitvoering van de regelgeving in Bergen effectief en efficiënt ter hand te nemen. Dan zal ook meer inzicht ontstaan in de structurele lasten die de hierboven vastgelegde ambities met zich brengen. Dan wordt ook duidelijk of de gemeente de middelen heeft om de ambities te realiseren, danwel een verdere prioritering noodzakelijk is. Op dit moment wordt dan ook volstaan met de constatering dat het bestuur zich terdege realiseert dat beleidsveranderingen en afstemmen van uitvoering op dat beleid de nodige personele en/of financiële consequenties met zich mee kan brengen. De gemeente Bergen ziet zich echter de komende jaren geplaatst voor zeer grote bezuinigings- en ombuigingsdoelstellingen. Er is inmiddels ook een personeelsstop afgekondigd voor de komende jaren. Het zal dan ook in principe niet mogelijk zijn om extra middelen vrij te maken voor beleidsintensivering op dit terrein. Daarbij moet wel als kanttekening worden geplaatst, dat het project tot doel heeft om een uitvoeringsorganisatie op te bouwen waarin de gemeentelijke taken tenminste op een minimaal verantwoord niveau worden uitgevoerd. De minimale eisen die door het ministerie van VROM en zijn inspectie worden gesteld, zijn dan ook een belangrijk referentiekader voor de beleidsontwikkeling. De uitdaging zal dan ook zijn om beide doelen gelijktijdig te realiseren. Dat zal zowel van de werkorganisatie als ook van de bestuursorganen de nodige flexibiliteit en realiteitszin vragen.
7
Dat geldt voor het toezicht tijdens de bouw; meer bouwwerken beoordelen in dezelfde tijd. Het geldt in nog veel sterkere mate voor het niet-vergunninggebonden toezicht.
8.
SLOTOPMERKING
Met deze beleidsvisie geeft het gemeentebestuur van Bergen zijn opvatting over de wijze waarop toezicht en handhaving zou moeten worden georganiseerd. Dat is zorgvuldig en in een vruchtbare en constructieve dialoog gebeurd. Toch is het noodzakelijk om periodiek te bezien of de uitgangspunten nog steeds gelden en bestuurlijk gedragen worden. Immers, het beleidsterrein is voortdurend in beweging. Ook veranderen omstandigheden, worden nieuwe ambities geformuleerd (al dan niet als gevolg van gebeurtenissen in de gemeenten of elders in het land) en verandert wet- en regelgeving. Om hierin te voorzien moet het beleid eens per jaar bij de jaarverslaglegging worden geëvalueerd en zonodig aangepast aan gewijzigde inzichten en veranderde omstandigheden. In de uitvoeringsnota moet daartoe een werkwijze worden opgenomen.
Bijlage 1
Risico-inventarisatie
Bijlage 2
Excelbestand risico-inventarisatie
