De rol van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid in de handhaving inzake ruimtelijke ordening

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2008-09

De rol van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid in de handhaving inzake ruimtelijke ordening

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Corinne Lison (studentennr. 20044237) (major: nationaal en internationaal publiekrecht)

Promotor: Prof. Dr. Geert Van Hoorick Commissaris: Lode Dekimpe

Inhoudsopgave

Voorwoord .............................................................................................................................................. 4 1. Inleiding .............................................................................................................................................. 5 2. Oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid ......................................................................... 6 2.1. Algemeen ..................................................................................................................................... 6 2.2. Waarom een Hoge Raad voor het Herstelbeleid?......................................................................... 6 2.3. Statuut........................................................................................................................................... 8 2.4. Samenstelling ............................................................................................................................. 10 3. Opdrachten van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid ..................................................................... 12 3.1. Drie decretale opdrachten met een permanent karakter ............................................................. 12 3.2. Het verlenen van eensluidend advies over de herstelvordering ................................................. 16 3.2.1. Algemeen............................................................................................................................. 16 3.2.2. Adviesverplichting bij de formulering van de herstelvordering .......................................... 17 3.2.3. De overgangsregeling: facultatieve adviesaanvraag over hangende zaken ......................... 24 3.3. Het verlenen van eensluidend advies over de ambtshalve uitvoering van de herstelvordering . 31 3.3.1. Algemeen............................................................................................................................. 31 3.3.2. Adviesverplichting bij het opstarten van de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest ....................................................................................................................................................... 33 3.4. Het formuleren van aanbevelingen inzake het herstel- en handhavingsbeleid ........................... 43 4. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid in de praktijk ......................................................................... 44 4.1. Algemeen ................................................................................................................................... 44 4.2. Werking ...................................................................................................................................... 44 4.3. Adviesprocedure......................................................................................................................... 46 4.3.1. Aard van de procedure......................................................................................................... 46 4.3.2. Indiening van een adviesaanvraag ....................................................................................... 47 4.3.3. Dossiersamenstelling ........................................................................................................... 47 4.3.4. Beoordeling van de adviesaanvraag en de herstelvordering................................................ 50 4.3.5. De adviezen ......................................................................................................................... 55 4.4. Overzicht van de werkzaamheden .............................................................................................. 58 4.4.1. Kwantitatief ......................................................................................................................... 58

2

4.4.2. Kwalitatief ........................................................................................................................... 63 5. Besluit................................................................................................................................................ 68 6. Bijlagen ............................................................................................................................................. 69 7. Bibliografie........................................................................................................................................ 93

3

Voorwoord In de loop van mijn rechtenstudies is mijn interesse voor het ruimtelijk bestuursrecht steeds in stijgende lijn gegaan waardoor de keuze om een masterproef te schrijven aansluitend bij dit vakgebied vrij snel was gemaakt. Meerbepaald is mijn voorkeur uitgegaan naar het opstellen van een bijdrage over de Hoge Raad voor het Herstelbeleid omwille van het feit dat ik een grondig inzicht wou verwerven in de organisatie, de taken en de werking van één van de belangrijkste instanties in de handhaving inzake ruimtelijke ordening. Bovendien vond ik het een uitdaging om een globaal werk te schrijven over de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nu de thans voorhanden zijnde rechtsliteratuur hieromtrent immers relatief beperkt is. Tenslotte leek het mij ook een uitgelezen kans om in contact te komen met personen uit de praktijk. Bij deze wil ik ook van de gelegenheid gebruik maken om iedereen te bedanken die me heeft geholpen bij het schrijven van deze bijdrage. Vooreerst zijn dat mijn promotor, Prof. Dr. Geert Van Hoorick en mijn commissaris, Lode Dekimpe. Zij waren steeds bereid mijn vragen te beantwoorden en gaven me ook nieuwe inzichten in de materie. Verder gaat mijn dank uit naar de Hoge Raad voor het Herstelbeleid en in het bijzonder naar de vaste secretaris Wim Vanheel, voor de terbeschikkingstelling van documentaire bronnen met het oog op het realiseren van deze masterproef. Tenslotte wil ik ook gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur Glenn Keukelier bedanken voor het delen van zijn praktijkervaringen. Corinne Lison, 13 mei 2009

4

1. Inleiding 1. In een Vlaanderen waarin de bruikbare ruimte steeds schaarser wordt, is een goede ruimtelijke ordening van groot belang. Hierbij is het niet alleen de taak van de overheid om te voorzien in een duidelijke regelgeving, maar ook om ervoor te zorgen dat deze door de rechtsonderhorigen correct wordt toegepast en nageleefd. Het plegen van een bouwinbreuk schaadt immers het algemeen belang1 en het komt aldus aan de overheid toe om hiertegen op te treden. Echter, daar knelde het schoentje in het verleden. De overheid slaagde er immers decennialang niet in om een effectief, efficiënt en consequent handhavingsbeleid te voeren. Integendeel, de toepassing van de rechtsregels inzake de ruimtelijke ordening werd nauwelijks gecontroleerd en afgedwongen. Vooral de vonnissen en arresten tot het herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand bleven maar al te vaak dode letter. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat er, toen de overheid midden de jaren ’90 plots overschakelde naar het voeren van een actiever en strenger handhavingsbeleid, een storm van ongenoegen en protest door Vlaanderen trok. Diezelfde overheid die er jarenlang een praktijk van gedogen en ambtelijke willekeur op had nagehouden, liet ineens bulldozers uitrukken om effectief tot afbraak over te gaan. Van enige rechtszekerheid was er aldus geen sprake meer. Een aanpassing van het handhavingsbeleid drong zich bijgevolg op, waarbij de overheid een afweging diende te maken tussen enerzijds de belangen van de ruimtelijke ordening en anderzijds die van de overtreder. Eén van de nieuwe initiatieven die hierbij het levenslicht zag, was de Hoge Raad voor het Herstelbeleid (hierna HRH). 2. In deze bijdrage zal worden getracht om de rol die deze raad speelt in de door de overheid gevoerde handhaving inzake de ruimtelijke ordening uiteen te zetten. Vooreerst wordt er onderzocht waarom de decreetgever heeft besloten tot de oprichting van de HRH, onder welk statuut de raad valt en hoe zijn samenstelling eruit ziet. Verder wordt er dieper ingegaan op de verschillende opdrachten waarmee de HRH is belast. Tenslotte wordt de werking van de HRH doorgelicht. Hierbij zal er worden nagegaan in welke mate zowel de goede ruimtelijke ordening als de overtreders effectief gebaat zijn met het optreden van de HRH. Deze bijdrage beperkt zich echter tot een doorlichting van de HRH zoals deze tot op heden is opgevat. Er wordt dus niet dieper ingegaan op de omvorming van de HRH tot de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid die binnenkort, ingevolge de recente goedkeuring van het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid2, een feit zal zijn.

1

P. VANSANT, “De herstelmaatregelen” in DESMET, A., LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P. en VERKEST, J., Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 661. 2 Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl. Parl. 2008-09, nr. 2011/7.

5

2. Oprichting van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid 2.1. Algemeen 3. De HRH werd opgericht bij decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (hierna DRO), wat het handhavingsbeleid betreft3. Nadere regels inzake de organisatie en de werkwijze ervan werden vastgesteld bij besluit van de Vlaamse regering van 23 april 20044. Om zijn werkzaamheden evenwel te kunnen aanvatten, moest de HRH na zijn installatie5 een huishoudelijk reglement opstellen dat vervolgens door de Vlaamse regering diende te worden goedgekeurd6. De aanname en de goedkeuring ervan gebeurden respectievelijk op 24 oktober 2005 en op 16 december 20057. Bijgevolg werd de HRH op laatstgenoemde datum operationeel8. 2.2. Waarom een Hoge Raad voor het Herstelbeleid? 4. De oprichting van een HRH kwam voor het eerst ter sprake in de beleidsbrief van de minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen van 25 oktober 20019. Hierin staat dat “Om elke mogelijke verdenking van ambtelijke en politieke willekeur tegen te gaan en het maatschappelijk draagvlak voor een effectief en efficiënt herstelbeleid te vergroten” het wenselijk is dat er wordt onderzocht “indien het mogelijk is om het overheidsoptreden inzake het formuleren van herstelvorderingen en de ambtshalve uitvoeringen meer uniform te maken en te objectiveren door de ontwerpen van herstelvordering en de beslissing tot effectieve ambtshalve uitvoering te laten toetsen door een nog op te richten 'Hoge Raad voor het Herstelbeleid’” 10. 5. In het voorstel van decreet van 10 februari 2003 houdende wijziging van het DRO, wat het handhavingsbeleid betreft11, werd vervolgens een concreet voorstel tot oprichting van een HRH geformuleerd. Hierin merkten de indieners van het voorstel onder meer op dat er, in tegenstelling tot in

3

Decr. Vl. 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003. 4 Besluit Vl. Reg. 23 april 2004 tot vaststelling van de nadere regels voor de organisatie en de werkwijze van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 24 mei 2004. 5 Besluit Vl. Reg. 22 juli 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 12 augustus 2005. 6 Art. 198 bis, eerste lid DRO. 7 Besluit Vl. Reg. 16 december 2005 houdende de goedkeuring van het huishoudelijk reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 13 januari 2006; Huishoudelijk reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, 24 oktober 2005 (www.ruimtelijkeordening.be). 8 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005 (www.ruimtelijkeordening.be). 9 Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening, beleidsprioriteiten 2001-2002 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl. Parl. 2001-02, nr. 885/1. 10 Parl.St. Vl. Parl. 2001-02, nr. 885/1, 37. 11 Voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1.

6

het plannings- en vergunningenstelsel12, op het vlak van het handhavingsbeleid nog geen gewestelijk adviesorgaan bestond. Volgens hen was er nochtans behoefte aan ‘een autonoom en onafhankelijk orgaan dat, los van politieke beïnvloeding, de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteurs zou evalueren en toetsen aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel’13. Dit omwille van het feit dat er kon worden vastgesteld dat de stedenbouwkundige inspecteurs zich ten gevolge van hun optreden vaak in een weinig benijdenswaardige positie bevonden waardoor de invulling van het beroep vrij moeizaam verliep. Hun beslissingen vielen immers niet altijd in goede aarde bij de rechtsonderhorige burger, wat al regelmatig aanleiding had gegeven tot allerlei vormen van dreigementen14. Met de oprichting van de HRH die de stedenbouwkundige inspecteurs zou adviseren zowel bij het opstellen van de herstelvordering als bij de ambtshalve uitvoering van het herstelvonnis of -arrest, zou hun positie bijgevolg vergemakkelijkt worden doordat zij niet meer de volle verantwoordelijkheid zouden dragen van de beslissing inzake het herstel. Bovendien waren de indieners van het voorstel van oordeel dat de HRH ook een nuttige bijdrage zou kunnen leveren met betrekking tot de moeilijke positie waarin de rechters zich bevinden15. Deze beschikken immers niet over een ruime appreciatiemarge16 en kunnen een zaak bijgevolg enkel naast zich neerleggen indien zij de vordering kennelijk onredelijk achten17. 6. Uit het voorgaande kan er aldus worden afgeleid dat, naast de wil om tot een meer samenhangend, effectief, efficiënt en uniform herstelbeleid te komen, hoofdzakelijk de moeilijke positie waarin de administratie zich bevindt en de opdracht die ze heeft als verantwoording voor de oprichting van de HRH worden ingeroepen. De administratie is het hier echter niet mee eens en is van oordeel dat men voornamelijk tot de oprichting van de HRH is overgegaan vanuit de politieke wil om tot een meer billijk en redelijk handhavingsbeleid te kunnen komen18. Het harde optreden van de stedenbouwkundige inspecteurs dat erin bestaat om enerzijds steeds het herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand te vorderen en om anderzijds aan te dringen op de daadwerkelijke uitvoering 12

Hiervoor bestaan de adviesorganen VLACORO, PROCORO en GECORO. Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7. 14 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7; Minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen in Verslag over het voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft en over het voorstel van decreet (G. KINDERMANS e.a.) tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 10. 15 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7. 16 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 6-7: “De rechtbank heeft nu bij een uitspraak over de herstelmaatregelen weinig ruimte om rekening te houden met diverse aspecten van de zaak, zoals het ogenblik van het plegen van het misdrijf, de sociale omstandigheden en de nabije toekomst waarbinnen het misdrijf kan opgelost worden. Dergelijke elementen kunnen momenteel niet in overweging worden genomen.”. 17 Art. 159 GW; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7 met verwijzing naar Arbitragehof 21 maart 1996, nr. 21/96 (www.grondwettelijkhof.be); Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 6-7; Cass. 4 februari 2003, P.01.1462.N (www.cass.be). 18 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 407. 13

7

van de door de rechter bevolen herstelmaatregel, laat een dergelijk handhavingsbeleid echter niet toe. Daarom is men volgens de administratie, in plaats van hun taak te verlichten, de bevoegdheid van de stedenbouwkundige inspecteurs gaan beperken door hen het monopolie inzake het vorderen van herstelmaatregelen en de ambtshalve uitvoering ervan te ontnemen19. 7. Mijns inziens is deze kritiek niet geheel onterecht. Uit de parlementaire stukken blijkt immers dat ook politieke motieven hebben meegespeeld om tot de oprichting van de HRH over te gaan. Zo heeft de minister van ruimtelijke ordening Dirk van Mechelen hierin de opmerking gemaakt dat de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening een moeilijke opdracht heeft wat handhaving betreft en dat hij finaal politiek verantwoordelijk is voor de beslissingen die de stedenbouwkundige inspecteurs nemen20. De minister heeft er dus alle belang bij dat er een uniform en billijk handhavingsbeleid wordt gevoerd dat de rechtsonderhorige burgers niet alleen als rechtvaardig ervaren maar dat hen ook voldoende rechtszekerheid biedt. Zo niet kan dit leiden tot ongenoegen en is de kans reëel dat hij op het gevoerde beleid zal worden afgerekend op het moment dat er verkiezingen plaatsvinden. 2.3. Statuut 8. De HRH wordt in het DRO omschreven als een “gewestelijke adviesraad voor de handhavingsmaatregelen”21. Volgens de indieners van het voorstel tot oprichting van de HRH diende de raad een statuut “sui generis” te krijgen “omdat hij strikt genomen niet tot de uitvoerende macht zal behoren, maar vanzelfsprekend ook niet beschouwd kan worden als behorende tot de rechterlijke macht22”. Hierbij moest worden onderzocht of de HRH “in de vorm van een adviesorgaan kan worden opgericht, die de vorderende instanties kan adviseren bij het opstellen of het aanpassen van de herstelvordering23”. In de verdere besprekingen van het voorstel werden dan weer andere opvattingen omtrent het statuut van de HRH geuit. Zo werd door de minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen gesteld dat de HRH in het kader van de ambtshalve uitvoering van vonnissen en arresten zou kunnen optreden “als een soort strafuitvoeringsrechtbank en advies geven over de aard van de uitvoering en beslissen over bijvoorbeeld dwangsommen en dergelijke”24. Inzake de adviesverlening betreffende de herstelvordering zou de HRH dan weer fungeren “als een filter tussen de minister, de administratie en

19

H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 406. 20 Parl.St. Vl. Parl. 2001-02, nr. 885/1, 37; Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 10. 21 Art. 9 bis, §1 DRO. 22 Parl.St., Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7. 23 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8. 24 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 8 en 28.

8

de rechterlijke macht25”. Een voorstel tot verandering van de benaming van de HRH in “Adviesraad voor de handhaving ruimtelijke ordening” omdat deze neutraler en correcter zou zijn, werd van tafel geveegd aangezien de HRH immers niet als een klassieke adviesraad kon worden opgevat26. 9. Aldus schept de parlementaire voorbereiding geen duidelijkheid over het statuut van de HRH. Nu eens wordt de HRH als een adviesorgaan beschouwd, dan weer als een soort strafuitvoeringsrechtbank of als een orgaan met een filterfunctie27. De rechtspraak heeft de onduidelijkheid hieromtrent echter weggewerkt. Wanneer het Grondwettelijk Hof werd gevraagd of de bevoegdheidsverdelende regels niet geschonden zijn in de mate dat het ambtshalve uitvoeren van gerechtelijke uitspraken afhankelijk wordt gesteld van het eensluidend advies van de HRH oordeelde het Hof immers dat dit niet het geval was nu de HRH niet werd opgevat “als een gerechtelijke instantie waartoe derden zich kunnen wenden of die hen kan binden, maar als een adviesorgaan”28. Ook het Hof van Cassatie is van mening dat de HRH niet optreedt “als een gerechtelijke instantie waartoe derden zich kunnen wenden of die hen kan binden, maar uitsluitend als adviesorgaan voor de rechter die verder zijn volledige beoordelingsbevoegdheid over de herstelvordering behoudt”29. Bijgevolg moet de HRH worden opgevat als een adviesorgaan dat ressorteert onder de uitvoerende macht30, wat door de HRH reeds in zijn eerste jaarverslag werd bevestigd. Daarin omschrijft de HRH zichzelf immers als een ‘orgaan van actief bestuur’ en wordt er gesteld dat de raad geen gerechtelijke instantie is die uitspraak doet over de rechten en plichten van de overtreder, noch over een geschil van tenuitvoerlegging31.

25

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 27. Minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen in Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 36. 27 Ook in de rechtsleer zijn verschillende opvattingen terug te vinden over het statuut van de HRH. Zie bijv. M. FAURE, F. VERBRUGGEN en I. BORREMANS, “Recente ontwikkelingen inzake het milieu- en stedenbouwstrafrecht” in K. DEKETELARE en M. DEKETELARE, Jaarboek Milieurecht 2003, Brugge, Die Keure, 2004, 284: “De minder elegante benaming “maatregeluitvoeringscommissie” zou natuurlijk wel preciezer zijn, daar het noch om een straf nog om een rechtbank gaat.” (eigen onderlijning) Zie ook P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 69: “Het spreekt voor zich dat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid onder geen beding kan worden opgevat als een vorm van strafuitvoeringsrechtbank. Het is en blijft een adviesinstantie sui generis.”(eigen onderlijning). 28 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, overweging B. 31 (www.grondwettelijkhof.be); Zie ook B. ROELANDTS en H. VAN LANDEGHEM, “Het Arbitragehof als scherprechter in de handhaving en een frisse blik op de verjaring van stedenbouwmisdrijven” in S. LUST, M. BOES en R. LEYSEN, Het Arbitragehof en het ruimtelijkeordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 227-228. 29 Cass. 23 september 2008, P. 08.0468.N (www.cass.be). 30 Zie in dezelfde zin P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 217. 31 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 4-5 (www.ruimtelijkeordening.be). 26

9

2.4. Samenstelling 10. ‘Ter wille van de werkbaarheid en gelet op het aantal te verwachten en te adviseren dossiers’ en ‘omwille van het maatschappelijk draagvlak’ heeft men gekozen voor een kleine, pluriforme samenstelling van de HRH32. Overeenkomstig artikel 9 bis, §2, derde lid DRO dient de HRH als volgt te worden samengesteld: 1° de voorzitter. Om als voorzitter van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te worden benoemd moet men minstens 35 jaar oud zijn en ten minste 10 jaar het ambt van magistraat in de rechtbanken en hoven of in de Raad van State hebben bekleed 2° drie leden die elk gedurende ten minste 5 jaar het ambt van magistraat hebben bekleed in de rechtbanken en hoven of in de Raad van State 3° drie leden met elk minimaal 5 jaar relevante werkervaring inzake de ruimtelijke ordening 4° de vaste secretaris. 11. Aldus telt de HRH naast een vaste secretaris 7 leden (de voorzitter inbegrepen), zijnde vier magistraten en drie deskundigen inzake de ruimtelijke ordening33. Deze worden allen benoemd door de Vlaamse regering volgens een procedure die zij vaststelt34 en dit voor een periode van vijf jaar die hernieuwbaar is35. Na de hernieuwing van de Vlaamse Regering kan een nieuwe HRH worden benoemd36. De leden van de HRH mogen geen politiek mandaat uitoefenen37. De HRH wordt immers opgevat als een “autonoom en onafhankelijk orgaan, los van politieke beïnvloeding”38. Wanneer een lid zijn mandaat stopzet, moet deze persoon binnen de 3 maanden worden vervangen. Zo niet kan de HRH niet geldig beslissen39.

32

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 9. In het oorspronkelijke voorstel waren er nochtans geen deskundigen inzake de ruimtelijke ordening opgenomen in de samenstelling van de HRH. Naderhand heeft men echter de samenstelling aangepast. Zie Parl.St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1566/1, 9; Amendementen op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/2, 3. 34 Art. 9bis, §2, eerste lid DRO. 35 Art. 9bis, §3, eerste lid DRO. 36 Art. 9bis, §2, eerste lid DRO. 37 Art. 9bis, §2, vierde lid DRO. 38 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7. 39 Art. 9bis, §3, tweede lid DRO; Verslag over de hoorzittingen over het voorstel van decreet (G. KINDERMANS e.a.) tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en over het voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 33

10

12. Na een eerste mislukte poging tot samenstelling40 ziet de huidige samenstelling van de HRH er als volgt uit: Geert Debersaques (voorzitter), Chantal Bamps (lid-magistraat), Ria Mortier (lidmagistraat), Bruno Seutin (lid-magistraat), Marc Boes (lid-deskundige), Sabien Lust (lid-deskundige), Filip Van Acker (lid-deskundige) en Wim Vanheel (vast secretaris)41. 13. Ingevolge de huidige wijze van samenstelling van de HRH zouden er zich echter enkele problemen van deontologische aard kunnen voordoen. Zo bestaat voor de leden-deskundigen en voor de ledenmagistraten van de HRH de kans dat zij reeds als advocaat of als magistraat hebben opgetreden in een dossier dat voor advies wordt voorgelegd. Hoewel dit tot op heden nog niet is voorgevallen42, zal de HRH er in dergelijke gevallen moeten blijven over waken dat de beroepseigen deontologische regels correct worden toegepast en dat de betrokken personen zich desgevallend zullen onthouden van een verdere deelname aan de adviesverlening of niet langer als advocaat in het desbetreffende dossier zullen tussenkomen om zo mogelijke belangenvermenging te vermijden. Bovendien kan terecht de vraag worden gesteld of het deontologisch wel verantwoord is dat magistraten advies verlenen over het werk van hun collega’s, maar dan als lid van de uitvoerende macht43. Dit voelt op z’n minst vreemd aan en een redelijke verantwoording hiervoor valt nergens terug te vinden. Boes stelt mijns inziens aldus niet geheel onterecht dat het misschien beter was geweest de HRH uitsluitend uit leden-deskundigen samen te stellen nu de adviezen, door de opname van een meerderheid van magistraten binnen de HRH, omwille van louter menselijke aspecten als wegens de te verwachten kwaliteit ervan, een invloed zullen hebben op de collega’s magistraten die over de gevorderde herstelmaatregelen moeten oordelen44. De kans dat dit gebeurt is weliswaar klein,

2002-03, nr. 1566/3, 3: “Een toestand waarbij verschillende leden niet meer in de adviesraad zetelen, doordat ze niet tijdig worden vervangen, moet worden vermeden. … Het kan niet dat de adviesraad met een zeer onvolledige samenstelling adviezen geeft.”. 40 Besluit Vl. Reg. 25 maart 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 11 april 2005 dat ingevolge enkele onregelmatigheden (o.a. het feit dat één van de leden actief gemeenteraadslid was voor de CD&V) werd ingetrokken door Besluit Vl. Reg. 20 mei 2005 tot intrekking van het besluit van de Vlaamse Regering van 25 maart 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 10 juni 2005 waarna werd overgegaan tot een nieuwe oproep tot kandidaatstelling. 41 Besluit Vl. Reg. 22 juli 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 12 augustus 2005. 42 Zie Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008 inzake de adviesaanvraag van de heer Dirk Van Mechelen, Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening over het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-, vergunningenen handhavingsbeleid, 8/63 (www.ruimtelijkeordening.be). 43 Zie ook Amendementen op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl. Parl. 200203, nr. 1566/6, 2; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 36; MAGISTRATUUR EN MAATSCHAPPIJ, “Standpunt inzake handhavingsbeleid ruimtelijke ordening”, T.M.R. 2003, 212. 44 M. BOES, “Verjaring van stedenbouwmisdrijven”, R.W. 2003, 618. Zie in dezelfde zin P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 68.

11

omdat de rechter die over de herstelvordering oordeelt ertoe gehouden is de herstelvordering op haar interne en externe wettigheid te toetsen45, maar mijns inziens niet onbestaande. 14. Wat de mogelijkheid tot benoeming van een nieuwe HRH na de hernieuwing van de Vlaamse regering betreft, kan men zich dan weer de vraag stellen of er in dit geval nog sprake kan zijn van een “objectieve en onafhankelijke HRH”46. Terecht wordt opgemerkt dat deze politieke inmenging strijdig is met het rechtsgevoel47. 3. Opdrachten van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid 3.1. Drie decretale opdrachten met een permanent karakter 15. De HRH is belast met de uitoefening van drie decretale opdrachten48. Vooreerst is de HRH bevoegd om een eensluidend advies te verlenen over de herstelvordering bij vastgestelde

bouwmisdrijven.

Enerzijds

zijn

overeenkomstig

artikel

149,

§1

DRO

de

herstelvorderingen van de stedenbouwkundige inspecteur en van het college van burgemeester en schepenen onderworpen aan een voorafgaand eensluidend advies van de HRH. Anderzijds kan de rechter overeenkomstig artikel 198bis, tweede lid DRO herstelvorderingen die reeds bij de rechtbank werden ingediend vooraleer de HRH operationeel werd, maar die nog niet voor advies aan de HRH werden voorgelegd, alsnog voor eensluidend advies voorleggen aan de HRH. Daarnaast is overeenkomstig artikel 153, tweede lid DRO een eensluidend advies van de HRH vereist voor de opstarting van de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest door de stedenbouwkundige inspecteur. Tenslotte kan de HRH overeenkomstig artikel 9bis, §7 DRO aanbevelingen formuleren inzake het herstel- en handhavingsbeleid. 16. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat het de bedoeling was van de decreetgever om de eerste twee opdrachten een tijdelijk karakter te verschaffen. De idee om deze opdrachten een meer algemene draagwijdte te geven, werd al snel verlaten en men koos er daarentegen voor om de HRH op

45

Infra, 20-21, nr. 32. Zie ook MAGISTRATUUR EN MAATSCHAPPIJ, “Standpunt inzake handhavingsbeleid ruimtelijke ordening”, T.M.R. 2003, 212. 47 Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 5. 48 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 27-28; Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 4-5 (www.ruimtelijkeordening.be). Oorspronkelijk zou de HRH ook nog een vierde opdracht uitoefenen, namelijk het uitbrengen van advies aan de Vlaamse regering bij het opstellen of bij de latere aanvullingen van een limitatieve, nominatieve lijst van overduidelijke misdrijven, waarvoor noch de verjaring, noch de vordering van meerwaarde kon optreden. Deze opdracht werd echter geschrapt. Zie hierover Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8 en Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 14. 46

12

te richten als een instantie ter verwerking van het verleden49. De HRH zou bijgevolg enkel bevoegd zijn om advies te verlenen over herstelvorderingen en ambtshalve uitvoeringen van vonnissen en arresten betreffende inbreuken die dateerden van voor 1 mei 2000, d.i. de datum van inwerkingtreding van het nieuwe DRO50. Voor inbreuken die dateerden van na deze datum zouden de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen hun reële bevoegdheden behouden51 en zou in principe de nultolerantie gelden52. Volgens de minister kon er immers van worden uitgegaan dat de bouwheer ten aanzien van de bouwwerken vanaf 1 mei 2000 volledig op de hoogte was van het gevoerde beleid53. 17. De keuze van de datum van 1 mei 2000 is echter problematisch gebleken. In zijn advies met betrekking tot het voorstel van decreet stelde de afdeling wetgeving van de Raad van State zich reeds de vraag of het gebruik van deze datum voldoende pertinent was als criterium van onderscheid om het verschil in behandeling dat eruit zou voortvloeien te verantwoorden en bijgevolg een eventuele toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet zou doorstaan54. De decreetgever legde dit advies echter naast zich neer en koos ervoor om de datum van 1 mei 2000 te behouden omdat hij deze datum als een objectieve datum beschouwde55. 18. Het duurde dan ook niet lang vooraleer er een eerste prejudiciële vraag werd gesteld aan het Grondwettelijk Hof over de grondwettigheid van het gebruik van deze datum als criterium van onderscheid56. In zijn arrest van 22 juli 2004 oordeelde het Hof dat de regeling van artikel 149, §1 DRO de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt doordat ze een verschil in behandeling doet ontstaan naargelang het bouwmisdrijf voor of na 1 mei 2000 is gepleegd. Het Hof argumenteerde als volgt:

49

B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 403; P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 272; K. WAUTERS, “Herstelvordering en herstelmaatregelen. Ruimtelijk ordenen onder dwang”, C.A.B.G. 2007, 33. 50 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/2, 7; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/5, 6: “De filosofie is dat de Hoge Raad slechts bevoegd is voor de misdrijven die gepleegd zijn voor 1 mei 2000. De verwerking van dat verleden moet zo snel mogelijk achter de rug zijn.”. 51 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/2, 7. 52 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 23. 53 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 27. 54 Advies van de Raad van State op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 200203, nr. 1566/4, 7-8: “Zo kan onder meer worden gewezen op het feit dat ook voor 1 januari 1995 in een aantal gevallen is opgetreden terwijl anderzijds sinds 1 januari 1995 niet in alle gevallen is opgetreden. Doch zelfs in de veronderstelling dat het voor eenieder duidelijk was en is dat 1 januari 1995 een scharnierdatum geweest is inzake het handhavingsbeleid, ziet de Raad van State, afdeling wetgeving, niet waarom dit voor de betrokken misdrijven welbepaald slechts tot een vordering wegens meerwaarde zou mogen leiden. … Een gelijkaardige opmerking geldt voor amendement nr. 7, waarin niet 1 januari 1995 als datum van onderscheid, maar 1 mei 2000 (…) wordt gehanteerd.”. 55 Parl.St. Vl. Parl., 2002-03, nr. 1566/7, 16. 56 Corr. Gent 23 september 2003, T.M.R. 2004, 102-105, noot S. LUST, N.J.W. 2004, 134.

13

“B.19.4. Indien de decreetgever het nodig acht om, met het oog op de coherentie van het herstelbeleid, de herstelvordering te laten voorafgaan door een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, ziet het Hof niet in waarom dit vereiste voor bepaalde inbreuken zou gelden en niet voor andere.

Weliswaar is de datum van 1 mei 2000, zoals in de parlementaire voorbereiding is gesteld « een objectieve datum […], met name de datum waarop het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke [ordening] in werking is getreden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 20022003, nr. 1566/7, p. 16), doch die datum houdt geen verband met de doelstelling van de in het geding zijnde bepaling. Meer bepaald blijkt niet in welk opzicht voor inbreuken die vóór 1 mei 2000 zijn gepleegd een grotere behoefte aan een coherent herstelbeleid zou bestaan dan voor de inbreuken die na die datum zijn gepleegd.”57

19. In een volgend arrest van 19 januari 2005 ging het Grondwettelijk Hof nog een stap verder. Niet alleen oordeelde het Hof via een ambtshalve opgeworpen middel dat zowel de regeling van artikel 149, §1 DRO als deze van artikel 153, tweede lid DRO58 de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schenden in zoverre ze verwijzen naar de datum van 1 mei 2000, bovendien werden in de beide artikels de woorden “(die dateren van) voor 1 mei 2000” vernietigd59.

20. Tenslotte werd ook de regeling van artikel 198 bis, tweede lid DRO, door het Grondwettelijk Hof strijdig bevonden met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in zoverre deze de mogelijkheid voor de rechter om het advies te vragen van de HRH beperkt tot vorderingen voor inbreuken die dateren van voor 1 mei 2000. Dit op grond van volgende redenen:

“B. 11. De in de in het geding zijnde bepaling neergelegde mogelijkheid voor de rechter om, in de interpretatie van de verwijzende rechter, met betrekking tot vorderingen die dateren van vóór 1 mei 2000 maar die nog niet aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid werden voorgelegd, alsnog het advies van die instantie te vragen, is ingegeven door dezelfde motieven die ten grondslag liggen aan artikel 149, § 1, eerste lid, van het decreet van 18 mei 1999, namelijk de coherentie van het herstelbeleid.

B.12. ...Zoals het Hof in voormeld arrest met betrekking tot artikel 149, § 1, eerste lid, van het decreet van 18 mei 1999 heeft opgemerkt, houdt de datum van 1 mei 2000 geen verband met de doelstelling 57

Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/204, overweging B.19.4 (www.grondwettelijkhof.be). Ook wat artikel 153, tweede lid DRO betreft, ziet het Grondwettelijk Hof immers niet in waarom er voor inbreuken die voor 1 mei 2000 zijn gepleegd een grotere behoefte zou bestaan aan een coherent herstelbeleid dan voor inbreuken die na deze datum zijn gepleegd. Zie Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, overweging B. 56 (www.grondwettelijkhof.be). 59 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005 (www.grondwettelijkhof.be). 58

14

van de in het geding zijnde bepaling. Meer bepaald blijkt niet in welk opzicht voor inbreuken die vóór 1 mei 2000 zijn gepleegd of voor vorderingen die vóór 1 mei 2000 zijn ingediend een grotere behoefte aan een coherent herstelbeleid zou bestaan dan voor de inbreuken die na die datum zijn gepleegd of voor de vorderingen die na die datum zijn ingediend.” 60

Hoewel dit arrest niet zo verregaand is als het arrest van 19 januari 2005 omdat het niet overgaat tot een vernietiging van de woorden “(die dateren van) voor 1 mei 2000”, kan samen met Vansant worden gesteld dat ze toch reeds erga omnes voor onbestaande kunnen worden gehouden61.

21. Ingevolge voormelde arresten van het Grondwettelijk Hof zijn de bevoegdheden van de HRH aldus grondig uitgebreid. De opdrachten waarmee de raad is belast, dienen immers niet meer louter tot verwerking van het zogenaamde “historisch passief”, maar hebben daarentegen een permanent karakter verkregen62. De HRH is thans bevoegd voor alle inbreuken, zelfs al dateren zij van na 1 mei 2000.

22. Samen met Vansant en Vekeman kan echter worden gesteld dat het Grondwettelijk Hof, door de HRH om te vormen tot een permanent orgaan, te ver is gegaan in de uitoefening van zijn bevoegdheden63. Door enkel de woorden “(die dateren van) voor 1 mei 2000” te vernietigen en niet de betrokken bepalingen in zijn geheel, heeft het Hof immers het DRO (ongewild) inhoudelijk gewijzigd. Bovendien is het Hof in zijn beoordeling telkens uitgegaan van de oorspronkelijke bedoeling van de decreetgever die erin bestond om de opdrachten van de HRH een algemene draagwijdte te geven terwijl het de uiteindelijke bedoeling was om de HRH op te richten als een instrument ter verwerking van het verleden. De Temmerman en Lefranc stellen mijns inziens dan ook niet helemaal onterecht dat daarom de vastgestelde ongrondwettigheid tot gevolg had moeten hebben dat de adviesvereiste wegviel64, wat dus vreemd genoeg niet het geval is geweest.

Toch kan niet alleen het Grondwettelijk Hof met de vinger worden gewezen betreffende de bestaande onduidelijkheden in het DRO en de omvorming van de HRH tot een permanent adviesorgaan. Had de

60

Arbitragehof 7 maart 2007, nr. 34/2007, overwegingen B.11 en B.12 (www.grondwettelijkhof.be). P. VANSANT, “De herstelmaatregelen” in DESMET, A., LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P. en VERKEST, J., Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 676. 62 F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 642; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 436. 63 P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 273; R. VEKEMAN, “Stelt het Arbitragehof zich in de plaats van de wetgever?”, T.R.O.S. 2005, 39. 64 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 404; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 436. 61

15

decreetgever immers een andere, niet-willekeurige motivering gekozen, dan zou voormelde rechtspraak nooit tot stand zijn gekomen en zou de oprichting van de HRH om als instantie ter verwerking van het verleden te fungeren, niet aan zijn doel voorbij zijn gegaan. Hoewel hij er zich nochtans van bewust was dat een bijsturing van het decreet noodzakelijk was65, heeft de decreetgever echter nagelaten om op te treden. 3.2. Het verlenen van eensluidend advies over de herstelvordering 3.2.1. Algemeen 23. Wanneer een bouwmisdrijf wordt gepleegd, kan de rechter overeenkomstig artikel 149, §1 DRO naast een correctionele straf ook een herstelmaatregel opleggen die erin kan bestaan om ofwel de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen ofwel het strijdige gebruik te staken en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen. Dit is enkel mogelijk op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen66. Hoewel ze hierbij vrij zijn in de keuze van de herstelmaatregel, moeten ze bij het maken van die keuze wel steeds het nastreven van een goede ruimtelijke ordening voor ogen houden67. 24. Ingevolge het decreet van 4 juni 2003 is de HRH bevoegd om advies te verlenen betreffende de herstelvordering bij vastgestelde bouwmisdrijven. Vragen tot advies over de herstelvordering kunnen bij de HRH enkel worden ingediend door de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en schepenen of, wanneer het hangende zaken betreft, door de rechter68. Doordat de HRH als een intern adviesorgaan wordt beschouwd, kunnen particulieren bijgevolg geen dossier inleiden bij de HRH69. Bovendien kan de HRH niet op eigen initiatief advies verlenen over de herstelvordering70.

65

Beleidsnota Ruimtelijke Ordening en Monumenten en Landschappen 2004-2009. Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed uitgebracht door mevrouw Joke Schauvliege, Parl.St. Vl. Parl. 2004-05, nr. 92/4, 13. 66 Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004, overweging B. 18.2 (www.grondwettelijkhof.be): “Inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening is het van essentieel belang dat de beoordeling wordt overgelaten aan een overheid die oordeelt op grond van het algemeen belang. De vordering tot het nemen van de in artikel 149,§1, van het voormelde decreet voorgeschreven herstelmaatregelen is door de decreetgever ingevoerd met het oog op de vrijwaring van een goede ruimtelijke ordening. Herstelmaatregelen kunnen op die basis slechts worden bevolen op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur en/of het college van burgemeester en schepenen. Hun optreden steunt op hun wettelijke opdracht om het algemeen stedenbouwkundig belang te behartigen.”; Cass. 4 november 2008, P.08.0081.N (www.cass.be). 67 F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 637. 68 G. DEBERSAQUES, “Kronieken Ruimtelijke Ordening 2005-2006”, T.B.P. 2007, 33. 69 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 19/2005, overweging B.31 met verwijzing naar Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8 (www.grondwettelijkhof.be). 70 P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 435.

16

Afhankelijk van de datum waarop de herstelvordering bij de rechtbank werd ingediend, is ofwel de regeling van artikel 149, §1 DRO ofwel deze van artikel 198 bis, tweede lid DRO van toepassing. 3.2.2. Adviesverplichting bij de formulering van de herstelvordering 25. Het huidige artikel 149, §1, eerste en tweede lid DRO ziet er als volgt uit: “Naast de straf kan de rechtbank bevelen de plaats in de oorspronkelijke toestand te herstellen of het strijdige gebruik te staken, en/of bouw- of aanpassingswerken uit te voeren en/of een geldsom te betalen gelijk aan de meerwaarde die het goed door het misdrijf heeft verkregen. Dit gebeurt op vordering van de stedenbouwkundige inspecteur of van het college van burgemeester en schepenen op wier grondgebied de werken, handelingen of wijzigingen, bedoeld in artikel 146, werden uitgevoerd. Indien deze inbreuken dateren van […] is voorafgaand een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid vereist. Het […] advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid moet worden verleend binnen 60 dagen na de aangetekende adviesaanvraag. Wanneer de Hoge Raad voor het Herstelbeleid geen […] advies heeft verleend binnen de gestelde termijn, mag aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan.” (eigen onderlijning) 26. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat het de bedoeling was van de decreetgever om de HRH de herstelvorderende instanties te laten adviseren bij het opstellen of het aanpassen van de herstelvordering71. Meerbepaald dient de HRH te fungeren als “een filter tussen de minister, de administratie en de rechterlijke macht”72. a. Voorafgaande adviesverplichting voor de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen 27. Zowel de stedenbouwkundige inspecteur als het college van burgemeester en schepenen moeten, wanneer ze besloten hebben om het herstel te vorderen, hun ontwerpvordering inzake het herstel voor eensluidend advies voorleggen aan de HRH. Het betreft een substantiële vormvereiste73 die moet worden vervuld vooraleer de vordering wordt aanhangig gemaakt bij het parket74. In het oorspronkelijke voorstel was nochtans enkel voorzien in een adviesverplichting voor de herstelvordering die werd ingediend door de stedenbouwkundige inspecteur, maar ingevolge het 71

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8. Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 27. 73 G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 805; Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 4 (www.ruimtelijkeordening.be). 74 Meerbepaald wordt er in de parlementaire voorbereiding gesteld dat het advies moet worden verleend “op het moment dat de stedenbouwkundige inspecteur zijn herstelvordering maakt en opstuurt naar het parket”. Zie Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 7. 72

17

advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State die stelde dat de toelichting bij het voorstel geen pertinente verantwoording bevatte voor het verschil in behandeling75, wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen de instantie die de maatregel vordert en zijn bijgevolg ook de herstelvorderingen die afkomstig zijn van een college van burgemeester en schepenen aan de adviesverplichting onderworpen. Benadeelde derden die een vordering tot herstel van de persoonlijke schade willen instellen, moeten deze daarentegen niet voor voorafgaand advies voorleggen aan de HRH76. b. Advies over de herstelvordering 28. De HRH is bevoegd om advies te geven over het voorwerp van de herstelvordering77, meerbepaald over de keuze van de herstelmaatregel. Aan de hand van de feitelijke gegevens zoals deze blijken uit het dossier dat aan de raad wordt voorgelegd en aan de hand van de geldende stedenbouwkundige voorschriften zal de HRH bijgevolg oordelen of het opportuun en verantwoord is om de door de herstelvorderende overheid gekozen herstelmaatregel te vorderen78, zonder hierbij evenwel een voorstel te doen over de voor het voorliggende dossier best passende herstelmaatregel en zonder zich uit te spreken over de concrete uitvoeringsmodaliteiten van de door de stedenbouwkundige inspecteur of door het college van burgemeester en schepenen gevorderde herstelmaatregel79. 29. De HRH doet geen uitspraak over de te volgen gerechtelijke procedure. De stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen kunnen bijgevolg, zolang het voorwerp van de herstelvordering niet wordt gewijzigd, kiezen om hun herstelvordering in te leiden voor de strafrechtbank80 dan wel voor de burgerlijke rechtbank81. Zo is het voor de herstelvorderende overheden mogelijk om, in geval van seponering van een zaak die overeenkomstig artikel 149, §1 DRO voor de strafrechter werd ingediend of nadat de strafrechter zich ter zake onbevoegd heeft verklaard82, nog een burgerlijke procedure op te starten op grond van artikel 151 DRO zonder dat ze hiervoor het advies van de HRH moeten inwinnen83. De HRH verwacht wel dat de herstelvorderende overheden aangeven op welke grond de vordering is ingediend en stelt bovendien dat, wanneer de 75

Parl.St. Vl. Parl., 2002-03 nr. 1566/4, 6-7; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03 nr. 1566/7, 14. P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 439. 77 Parl.St. Vl. Parl., 2002-03, nr. 1566/7, 22. 78 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 412. 79 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006 inzake de adviesaanvraag van de Vlaamse regering inzake door de raad gehanteerde inhoudelijke criteria bij de beoordeling van de aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid voor advies voorgelegde herstelvorderingen, door de raad ervaren actuele knelpunten in het handhavingsbeleid en het gegeven gevolg aan de adviesaanvragen, b2-10 (www.ruimtelijkeordening.be). 80 Art. 149, §1 DRO. 81 Art. 151 DRO. 82 Cass. 25 november 2008, P.08.0883.N (www.cass.be). 83 P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 276-277. 76

18

vorderende overheid eerst kiest voor een strafrechtelijke vordering en pas later voor een burgerlijke vordering, het advies reeds achterhaald kan zijn waardoor het advies in dat geval komt te vervallen84. Belangrijk hierbij is ook het feit dat de HRH met betrekking tot voormelde keuzemogelijkheid inzake de rechtsingang in zijn adviezen aangeeft dat de herstelvorderende overheden zich, ongeacht op welke wijze de herstelvordering werd ingesteld, op het eensluidend advies kunnen beroepen85. Nochtans kan de huidige formulering van artikel 151 DRO86 de indruk wekken dat dit niet het geval is. Ingevolge de wijzigingen die door de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof87 in het DRO werden aangebracht, verwijst dit artikel immers enkel naar de termijn waarbinnen de HRH zijn advies betreffende de herstelvordering moet verlenen en niet naar de adviesverplichting an sich. Bijgevolg oordelen sommigen dat de adviesverplichting niet van toepassing is in de burgerlijke procedure88. Persoonlijk vind ik dergelijke opvatting een brug te ver. Volgens mij betreft het niet meer dan een gebrekkige verwijzing en was het niet de bedoeling van de decreetgever om enkel de herstelvordering die bij de strafrechter wordt ingediend te onderwerpen aan de adviesverplichting. Er valt hierover immers nergens iets terug te vinden in de parlementaire voorbereiding. Bovendien zou dit tot een situatie kunnen leiden waarbij de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen altijd zouden opteren voor een burgerlijke procedure om zo de adviesverplichting te omzeilen. Hierdoor zou de adviesbevoegdheid van de HRH inzake de herstelvordering volledig aan zijn doel voorbijgaan. Daarom kan de rechtspraak van het Hof van Beroep te Brussel89 dat in zijn arrest van 27 juni 2007 heeft gesteld dat artikel 151 DRO niet stelt dat de bepaling van artikel 149, §1, eerste lid DRO van toepassing is op de voor de burgerlijke rechter ingestelde herstelvordering mijns inziens niet gevolgd worden. Wel is het wenselijk dat de decreetgever ter zake legistieke duidelijkheid verschaft90.

84

Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-10 (www.ruimtelijkeordening.be). Deze houding van de HRH wordt door Bloemen bekritiseerd. Volgens hem valt niet in te zien waarom de herstelvorderende overheid zich dient uit te spreken over de keuze van de rechtsingang nu de Raad ter zake geen bevoegdheid heeft. Zie H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 412-413. 85 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000519, 2. 86 Art. 151 DRO luidt immers als volgt: “De stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen kunnen ook voor de rechtbank van eerste aanleg, zetelend in burgerlijke aangelegenheden, in het ambtsgebied waarvan de werken, de handelingen of de wijzigingen, bedoeld in artikel 146, geheel of gedeeltelijk worden uitgevoerd, de herstelmaatregelen vorderen zoals omschreven in artikel 149, §1. De bepalingen van artikel 149, §1 tweede lid, §§3,4 en 5 en artikel 150 zijn hierop van toepassing.”(eigen onderlijning) 87 Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004 (www.grondwettelijkhof.be); Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 19/2005 (www.grondwettelijkhof.be). 88 Zie I. VAN GIEL “De herstelvordering van het College van Burgemeester en Schepenen in de strafprocedure en de burgerlijke procedure na het stedenbouwkundig “annus horribilis” 2005”, T.Gem. 2006, 49. 89 Brussel 27 juni 2007, T.M.R. 2007, 424-426. 90 Zie ook B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 410-411.

19

c. Bindende kracht van het advies 30. Wat de aard van de door de HRH verleende adviezen betreft, heeft de minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen in de parlementaire voorbereiding gesteld dat met de term “eensluidend advies” wordt bedoeld “dat de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen de vordering slechts kan instellen nadat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid omtrent deze vordering een identiek standpunt heeft ingenomen.”91. Het advies is dus bindend92. Dit heeft enerzijds tot gevolg dat de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen hun herstelvordering niet op een wettige manier zullen kunnen indienen bij de rechtbank indien het advies niet-eensluidend is93. Zij zullen desgevallend ofwel een nieuwe herstelvordering voor advies moeten voorleggen aan de HRH ofwel hun herstelvordering dienen aan te passen aan het advies van de HRH. Anderzijds is het zo dat het advies, wanneer het eensluidend is, niet tot gevolg zal kunnen hebben dat de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen verplicht zullen zijn om de herstelvordering in te stellen. Dit zou immers afbreuk doen aan hun bestuurlijke vrijheid om het herstel al dan niet te vorderen94. 31. Op de vraag of de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen de herstelvordering zouden kunnen instellen zonder deze voor eensluidend advies aan de HRH te hebben voorgelegd, moet volgens mij negatief worden geantwoord. Ik ben het dan ook niet eens met Lefranc die stelt dat de adviesverplichting zich niet aandient als een ontvankelijkheidsvoorwaarde voor het instellen van de herstelvordering95. De parlementaire voorbereiding is hieromtrent duidelijk96 en ook uit de rechtspraak97 blijkt dat de herstelvordering die zonder voorafgaand eensluidend advies van de HRH wordt ingesteld onontvankelijk is. Welk nut zou de HRH immers nog hebben als de herstelvorderende overheden ook zonder dat zij een advies van de HRH verkregen zouden hebben, hun herstelvordering bij de rechter zouden kunnen indienen? De HRH heeft juist tot taak de beslissingen van de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen te evalueren. 32. De rechter is uiteraard niet door de adviezen gebonden aangezien hij ertoe gehouden is om de herstelvordering op haar interne en externe wettigheid te toetsen en te onderzoeken of ze strookt met

91

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 22. Zie ook Parl.St Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 10; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 8; G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 805; P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 71. 93 M. BOES, “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1799. 94 P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 440. 95 P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 440. 96 Parl.St. Vl. Parl., nr. 1566/7, 22 waarin minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen stelt dat “met name de vordering moet worden voorgelegd aan de Hoge Raad.”. 97 Zie bijv. Gent 9 november 2007, T.M.R. 2008, 664-666. 92

20

de wet dan wel of ze op machtsoverschrijding of machtsafwending berust98. Ook particulieren zijn niet door de door de HRH verleende adviezen gebonden nu de HRH niet werd opgevat als een gerechtelijke instantie waartoe derden zich kunnen wenden of die hen kan binden, maar als een adviesorgaan99. d. Termijn van 60 dagen 33.“Om de burger een redelijke termijn te kunnen garanderen waarin de vordering wordt ingeleid bij de rechtbank”100 is de termijn voor de HRH om advies te verlenen over de herstelvordering vastgelegd op 60 dagen. Een langere termijn is, gelet op het arrest Hamer101, niet wenselijk en zou een efficiënt en diligent vorderingsbeleid niet ten goede komen102. 34. Deze termijnvereiste van 60 dagen geldt niet enkel voor wat betreft het verlenen van een eensluidend advies, maar ook voor wat betreft het verlenen van een niet-eensluidend advies103. Gelezen in zijn oorspronkelijke formulering kon de betrokken bepaling nochtans aanleiding geven tot verkeerde interpretaties. Daarin stond immers het volgende: “Wanneer de Hoge Raad voor het Herstelbeleid geen eensluidend advies heeft verleend binnen de gestelde termijn, mag aan de adviesvereiste worden voorbijgegaan.”104. Bijgevolg kon er verkeerdelijk worden geoordeeld dat enkel het verlenen van een eensluidend advies onderworpen was aan de termijn van 60 dagen en dat wanneer de HRH geen dergelijk advies had verleend binnen deze termijn er bijgevolg aan de adviesvereiste mocht worden voorbij gegaan105. Door middel van het schrappen via een

98

Cass. 15 juni 2004, P.04.0237.N (www.cass.be); Zie ook F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 644; G. VAN HOORICK, Handboek ruimtelijk bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 258. 99 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, overweging B.31 met verwijzing naar Parl.St. Vl. Parl., 2002-03, nr. 1566/1, 8 (www.grondwettelijkhof.be); Cass. 23 september 2008, P.08.0468.N (www.cass.be). 100 Parl.St. Vl. Parl., nr. 1566/5, 5. 101 EHRM 27 november 2007, nr. 21861/03, Hamer/België (http://www.echr.coe.int/echr/). In dit arrest heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat de herstelmaatregel tot afbraak als een straf in de zin van artikel 6 EVRM kan worden beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat de redelijke termijn die conform artikel 6.1 EVRM bij de behandeling van een herstelzaak in acht moet worden genomen reeds begint te lopen vanaf het eerste politiële of justitiële contact (bijv. vanaf de datum van het proces-verbaal dat de mogelijke strafbare feiten vermeldt). Bijgevolg is ook het indienen van de herstelvordering onderworpen aan de redelijke termijnvereiste van artikel 6.1 EVRM. Zie voor een bespreking van dit arrest M. BOES, “Het herstel in de vorige staat is een straf”, Not. Fisc. M. 2008, 198-202; P. VANSANT, “Het arrest van het Europees Hof van de Rechten van de Mens van 27 november 2007: de Vlaamse handhaving van de ruimtelijke ordening op de rooster”, T.M.R. 2008, 46-50. 102 F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 644. 103 Zie ook P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 220. 104 Art. 149, §1, tweede lid DRO zoals geformuleerd in artikel 8 Decr. Vl. 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003. 105 Zie bijv. F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje

21

wijzigingsdecreet106 van het woord “eensluidend” in het tweede lid van artikel 149, §1 DRO werd er echter door de decreetgever omtrent heel deze kwestie legistieke duidelijkheid verschaft. 35. Aldus kunnen er zich drie mogelijkheden voordoen107: -

De HRH verleent een eensluidend advies binnen de termijn van 60 dagen. In dit geval kunnen de herstelvorderende overheden hun herstelvordering, in overeenstemming met het advies, op een wettige manier bij de rechtbank indienen. Ze zijn hiertoe echter niet verplicht108.

-

De HRH verleent een niet-eensluidend advies binnen de termijn van 60 dagen. In dit geval zullen de herstelvorderende overheden hun herstelvordering, om deze op een wettige manier te kunnen indienen bij de rechtbank, dienen aan te passen overeenkomstig het door de HRH verleende advies. Ook kunnen zij ervoor kiezen om een nieuwe herstelvordering voor advies voor te leggen aan de HRH.

-

De HRH verleent geen advies binnen de termijn van 60 dagen. In dit geval mogen de herstelvorderende overheden aan de adviesverplichting voorbijgaan en kunnen ze hun herstelvordering zonder een advies van de HRH bij de rechtbank indienen. e. Inwerkingtreding van de adviesverplichting

36. Overeenkomstig artikel 198bis, eerste lid DRO kan de HRH zijn bevoegdheid met toepassing van artikel 149, §1 DRO enkel uitoefenen met betrekking tot herstelvorderingen die bij de rechtbank werden ingediend nadat de HRH is opgericht en het huishoudelijk reglement ervan is goedgekeurd door de Vlaamse regering109. Dit laatste gebeurde op 16 december 2005110 waardoor de adviesverplichting van artikel 149, §1 DRO enkel van toepassing is op herstelvorderingen die vanaf deze datum bij de rechtbank werden ingediend111. Adviesaanvragen betreffende herstelvorderingen die voor 16 december 2005 bij de rechtbank werden ingediend, worden door de HRH bijgevolg onontvankelijk verklaard112.

ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 644; V. TOLLENAERE, “Het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening opnieuw gewijzigd”, T.M.R. 2004, 13. 106 Decr. Vl. 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004. 107 P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 220. 108 Supra 20, nr. 30. 109 Zie ook Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 28. 110 Besluit Vl. Reg. 16 december 2005 houdende de goedkeuring van het huishoudelijk reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 13 januari 2006. 111 Zie ook Cass. 5 juni 2007, T.M.R. 2008, 58-59: “De vernietiging door het Grondwettelijk Hof van de woorden “vóór 1 mei 2000”, die alleen betrekking hebben op het tijdstip van de telastleggingen en niet op de datum van het instellen van de herstelvordering, heeft niet tot gevolg dat artikel 149, § 1, Stedenbouwdecreet 1999 ook toepasselijk wordt op de herstelvorderingen die werden ingediend vóór de datum van inwerkingtreding van het besluit van de Vlaamse Regering van 16 december 2005 tot goedkeuring van het huishoudelijk reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid.”. 112 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 3 april 2006, nr. 000093.

22

f.

Kritiek

37. Het opleggen van een adviesverplichting aan de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen betreffende hun bij de rechtbank in te dienen herstelvorderingen is enerzijds positief aangezien hierdoor een grotere uniformiteit zal kunnen worden verkregen inzake de gevorderde herstelmaatregelen. De HRH beoordeelt immers alle ingediende herstelvorderingen op eenzelfde wijze aan de hand van een aantal objectieve criteria113. 38. Anderzijds heb ik echter de indruk dat de adviesverplichting van artikel 149, §1 DRO van wantrouwen in de administratie getuigt. Ingevolge deze adviesverplichting wordt er immers tot twee maal toe overgegaan tot een beoordeling van de herstelvordering. Nadat de HRH de opportuniteit van de herstelvordering heeft beoordeeld, controleert de rechter niet alleen de wettigheid ervan maar gaat hij ook na of de herstelvordering niet disproportioneel en kennelijk onredelijk is. Buiten het feit dat de rechter een beter gestoffeerd dossier voor zich zal krijgen op basis waarvan hij een oordeel zal moeten vellen, lijkt de adviesverplichting mijns inziens vooral tot gevolg te hebben dat de bevoegdheid van de herstelvorderende overheden om het herstel te vorderen serieus wordt afgezwakt114. Hun beslissing om het herstel te vorderen, wordt namelijk geëvalueerd en gecontroleerd door de HRH en wanneer het advies van de HRH niet-eensluidend is, zullen zij hun vordering aan dit advies dienen aan te passen. De stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen behouden dus weliswaar nog hun monopolie om het herstel te vorderen, maar uiteindelijk zullen niet zijzelf maar wel de HRH bepalen welke dossiers er nog bij de rechtbank zullen kunnen worden ingediend. Of de ruimtelijke ordening met deze filterfunctie van de HRH gebaat is, is echter maar de vraag. 39. Sommige overtreders zullen uit de adviesverplichting van artikel 149,§1 inzake de herstelvordering ongetwijfeld voordeel kunnen halen. De HRH laat zich immers, in tegenstelling tot de herstelvorderende overheden, niet enkel leiden door de goede ruimtelijke ordening, maar kan bij de beoordeling van de herstelvordering ook met andere zaken rekening houden (o.m. tijdsaspect, ruimtelijke impact)115. Zo kan de HRH op basis van zijn bevindingen aan de hand van voormelde criteria datgene wat door de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen wordt gevorderd niet opportuun achten. Wanneer de HRH desgevallend beslist om het gevorderde niet-eensluidend te adviseren zal de herstelvorderende overheid haar herstelvordering moeten afzwakken of een nieuwe herstelvordering moeten indienen om zo een eensluidend advies van de HRH te kunnen verkrijgen. Bijgevolg zal de overtreder in dergelijk geval hoogstwaarschijnlijk 113

Infra, 4.3.4. Zie ook H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 408 die zich zelfs de vraag stelt of het nog wel zinvol is om de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen als herstelvorderende instanties te behouden als de HRH een verplichte, bindende adviesinstantie is; V. TOLLENAERE, “Het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening opnieuw gewijzigd”, T.M.R. 2004, 13; K. WAUTERS, “Herstelvordering en herstelmaatregelen. Ruimtelijk ordenen onder dwang”, C.A.B.G. 2007, 34. 115 Infra, 4.3.4. 114

23

minder zwaar of, wanneer de herstelvorderende overheid ingevolge een niet-eensluidend advies van de HRH ervan afziet om het herstel te vorderen, zelfs niet meer bestraft worden. Desalniettemin zal de adviesverplichting inzake de herstelvordering niet altijd gunstig uitvallen voor de overtreder. In de gevallen waarin de stedenbouwkundige inspecteur de staking van de werken heeft bevolen en daaraan een herstelvordering heeft gekoppeld die de HRH meermaals niet-eensluidend heeft geadviseerd, zal de overtreder niet alleen zijn werken niet verder kunnen uitvoeren maar zal de kans ook reëel zijn dat zijn zaak niet meer door de rechter zal kunnen worden beoordeeld. De stedenbouwkundige inspecteur kan er immers ingevolge een aantal niet-eensluidende adviezen van de HRH van afzien om het herstel te vorderen. Vanuit deze optiek zou de adviesverplichting van artikel 149, §1 DRO aldus aan de overtreder de toegang tot de rechter kunnen ontzeggen, wat mogelijks een schending zou kunnen uitmaken van het recht op toegang tot de rechter116. 3.2.3. De overgangsregeling: facultatieve adviesaanvraag over hangende zaken 40. De decreetgever heeft ervoor gekozen om met betrekking tot de adviesverplichting inzake de herstelvordering te voorzien in een overgangsregeling. Deze is terug te vinden in artikel 198 bis DRO: “De bepalingen met betrekking tot het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, zoals bedoeld in artikel 149, § 1, en artikel 153, treden pas in werking nadat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid is opgericht en het huishoudelijke reglement is goedgekeurd. De rechter kan ingediende vorderingen voor inbreuken, die dateren van voor 1 mei 2000 maar die nog niet voor eensluidend advies werden voorgelegd aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, alsnog voorleggen voor eensluidend advies aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid.”(eigen onderlijning) a. Advies over ingediende vorderingen 41. De stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen moeten enkel herstelvorderingen die vanaf 16 december 2005 bij de rechtbank werden ingediend voor eensluidend advies voorleggen aan de HRH. Herstelvorderingen die voor deze datum bij de rechtbank werden ingediend, zijn bijgevolg niet aan de adviesverplichting van artikel 149, §1 DRO onderworpen117. Met het invoeren van de overgangsmaatregel van artikel 198bis, tweede lid DRO, heeft de decreetgever echter aan de rechter de soevereine bevoegdheid verleend om dergelijke herstelvorderingen waarover nog geen uitspraak werd gedaan alsnog voor eensluidend advies voor te leggen aan de HRH. Hierbij moet de term ‘ingediend’ niet in de processuele zin begrepen worden en volstaat het dat de vordering is overgemaakt aan het parket zonder dat ze aanhangig moet zijn gemaakt

116 117

Art. 6 EVRM Supra, 22, nr. 36.

24

bij het vonnisgerecht118. 42. In tegenstelling tot wat in artikel 149, §1 DRO is gebeurd, werden in artikel 198bis, tweede lid DRO de woorden “van voor 1 mei 2000” nog niet vernietigd door het Grondwettelijk Hof. Zoals hoger reeds werd vermeld, heeft het Grondwettelijk Hof wel al geoordeeld dat het gebruik van de datum van 1 mei 2000 als criterium van onderscheid inzake de mogelijkheid voor de rechter om advies te vragen aan de HRH een schending uitmaakt van het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel. Hierbij heeft het Hof de visie van het Hof van Cassatie119 gevolgd en stelde het dat “de rechter zowel de ingediende vorderingen voor inbreuken die dateren van voor 1 mei 2000, als de ingediende herstelvorderingen voor inbreuken vanaf 1 mei 2000, alsnog voor advies aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid kan voorleggen”120. Bijgevolg verklaart de HRH dergelijke adviesaanvragen niet langer onontvankelijk121 en beoordeelt hij ook de opportuniteit van de herstelvorderingen die met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO voor advies worden voorgelegd. b. Mogelijkheid, maar geen plicht voor de rechter om het advies te vragen 43. Uit de tekst van artikel 198bis, tweede lid DRO kan worden afgeleid dat op de rechter een mogelijkheid, maar geen verplichting rust om de ingediende vorderingen voor eensluidend advies voor te leggen aan de HRH. Er wordt daarin namelijk gesteld dat de rechter ingediende vorderingen die nog niet voor eensluidend advies aan de HRH werden voorgelegd alsnog voor eensluidend advies kan voorleggen aan de HRH. 44. Hoewel de tekst van artikel 198bis, tweede lid DRO aldus duidelijk is, is het facultatief karakter van de adviesaanvraag door de rechter reeds meermaals betwist geworden voor de rechtbank. Uit de rechtspraak die hieruit is voortgevloeid, blijkt evenwel dat de rechter wel degelijk over een soevereine bevoegdheid beschikt inzake deze adviesaanvraag. Zo oordeelde de correctionele rechtbank van Gent in 2005 dat de bepaling van artikel 198bis, tweede lid DRO inhoudt dat voor reeds ingediende herstelvorderingen een eensluidend advies kan worden gevraagd aan de HRH, “doch geenszins dat dit een verplichting zou zijn”122. In 2006 oordeelde ook het Hof van Cassatie123 dat de rechter niet 118

H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R, 2006, 418; P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 274. 119 Cass. 5 september 2006, P.06.0543.N (www.cass.be): “In de context van de vernietiging van de bewoordingen ‘voor 1 mei 2000’ in artikel 149 § 1 Stedenbouwdecreet van door het arrest nr. 14/2005 van het Arbitragehof, geldt deze bevoegdheid van de rechter eveneens voor de ingediende herstelvordering voor inbreuken vanaf 1 mei 2000”. Zie ook Cass. 5 juni 2007, T.M.R. 2008, 58-59: “Die weglating heeft wel tot gevolg dat deze vrije appreciatie voortaan geldt voor alle inbreuken, ook deze gepleegd vanaf 1 mei 2000.” 120 Arbitragehof 7 maart 2007, nr. 34/2007, overweging B.13 (www.grondwettelijkhof.be). 121 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 5: “In overeenstemming met het voornoemde arrest nr. 34/2007 van het Grondwettelijk Hof, wijzigde de HRH zijn adviespraktijk in die zin dat adviesaanvragen met betrekking tot inbreuken die dateren van na 1 mei 2000 en die met toepassing van artikel 198 bis, tweede lid DRO worden voorgelegd, niet langer onontvankelijk zullen worden verklaard.” (www.ruimtelijkeordening.be). 122 Corr. Gent 28 februari 2005, T.M.R. 2006, 592. 123 Cass. 5 september 2006, P.06.0475.N (www.cass.be); Cass. 5 september 2006, P.06.0543.N (www.cass.be).

25

verplicht is om ingediende herstelvorderingen alsnog voor eensluidend advies voor te leggen aan de HRH. Hierbij stelde het Hof echter de volgende prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof: “Schendt, uitgelegd als [in het verwijzingsarrest], artikel 198bis van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, zoals ingevoegd bij artikel 11 van het decreet van 4 juni 2003 en samengelezen met artikel 149, § 1, van datzelfde decreet, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat eruit volgt dat voor herstelvorderingen die werden ingeleid vóór de inwerkingtreding van de bepalingen met betrekking tot het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid maar waarover de rechter pas na de inwerkingtreding van de bepalingen met betrekking tot het eensluidend advies uitspraak doet, de verplichting van het voorafgaand eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid niet van toepassing is, terwijl deze verplichting wel geldt voor herstelvorderingen die werden ingeleid na de inwerkingtreding van de bepalingen met betrekking tot het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid en deze verplichting krachtens artikel 149, § 1, van datzelfde decreet een algemene draagwijdte heeft ?” De eisende partijen die om de prejudiciële vraag hadden verzocht, waren immers van mening dat artikel 198bis DRO samengelezen met artikel 149, §1 DRO een verschil in behandeling invoert dat niet objectief en redelijk verantwoord is. 45. In zijn arrest van 26 april 2007 beantwoordde het Grondwettelijk Hof voormelde prejudiciële vraag echter negatief124. In het arrest stelt het Hof weliswaar dat artikel 198bis DRO is ingegeven vanuit het motief om tot een coherent herstelbeleid te komen, maar dat het niet leidt tot een verschil in behandeling waarvoor geen redelijke verantwoording bestaat. Dit omwille van de volgende redenen: “B.7.4. … Het hangt samen met de aard van de decreetswijziging dat voor vorderingen ingeleid vóór 16 december 2005 geen voorafgaand advies kan worden gevraagd. Wanneer voor herstelvorderingen, ingediend vóór 16 december 2005, maar ten gronde behandeld door de strafrechter na 16 december 2005, de strafrechter alsnog de mogelijkheid heeft een advies aan de Hoge Raad te vragen, is het in redelijkheid verantwoord dat dit advies noch voorafgaand, noch verplichtend is. Allereerst kan dat advies niet voorafgaandelijk worden verleend en vervolgens heeft een uitspraak over de opportuniteit van een vordering geen bestaansreden meer omdat de vordering reeds hangende is en bovendien dat onderzoek wordt geacht te zijn gevoerd door het vorderende bestuur.125

B.7.5. Tevens dient te worden opgemerkt dat artikel 198bis van het decreet van 18 mei 1999 tevens een proceseconomisch doel heeft. De rechter zal de mogelijkheid om het advies te kunnen vragen, 124

Ook in zijn arrest van 18 december 2008 heeft het Grondwettelijk Hof eenzelfde prejudiciële vraag ontkennend beantwoord. Zie GwH 18 december 2008, nr. 188/2008 (www.grondwettelijkhof.be). 125 Ook het Hof van Cassatie is deze mening toegedaan. Zie Cass. 17 juni 2008 P.08.0256.N (www.cass.be) : “Bijgevolg wordt in dit geval het voorafgaande onderzoek naar de opportuniteit van deze vordering geacht geheel door het vorderende bestuur te zijn gevoerd, en is een eensluidend advies van de Hoge Raad niet meer vereist.”.

26

moeten afwegen tegen de noodzaak om dat advies in te winnen teneinde het concrete geschil te kunnen beslechten.”126 46. Uit het voorgaande blijkt bijgevolg dat de rechter ingediende herstelvorderingen die nog niet voor advies aan de HRH werden voorgelegd, alsnog kan, maar geenszins moet voor advies voorleggen aan de HRH. Bovendien maakt deze mogelijkheid geen schending uit van het grondwettelijk gelijkheidsen non-discriminatiebeginsel. c. Niet-bindende kracht van het advies 47. Over de al dan niet bindende kracht van het door de HRH met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO verleende advies bestond tot vrij recent heel wat onduidelijkheid. Meerbepaald stelde men zich de vraag wie nu eigenlijk gebonden was door het door de HRH verleende advies en of dit advies wel überhaupt bindend was. 48. Wat de bindende kracht van het advies ten opzichte van de rechter betreft, blijkt uit de rechtspraak dat het advies de rechter niet bindt. Zowel het Grondwettelijk Hof127 als het Hof van Cassatie128 zijn het hierover eens129 en ook de lagere rechtbanken oordelen dat de met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO verleende adviezen niet bindend zijn. Zo stelde het Hof van Beroep te Antwerpen hieromtrent het volgende: “Het advies, verleend door de Hoge Raad voor het Herstelbeleid (…) is een louter advies en de rechter behoudt zijn volledige beoordelingsbevoegdheid omtrent de gevorderde herstelmaatregel hetgeen impliceert dat de rechter de mogelijkheid heeft om “de herstelvordering” te beoordelen op zijn wettigheid ongeacht of de Hoge Raad voor het Herstelbeleid een éénsluidend dan wel andersluidend advies geeft omtrent het toekennen van deze herstelvordering.”130. Aldus kan de rechter enerzijds de ingediende herstelvordering in geval van een niet-eensluidend advies van de HRH toch inwilligen als ze rechtmatig is en kan hij anderzijds de herstelvordering in geval van een eensluidend advies van de HRH verwerpen wanneer ze onrechtmatig is131. 49. De vraag of het door de HRH verleende advies al dan niet bindende kracht heeft ten opzichte van de herstelvorderende overheden, is daarentegen moeilijker te beantwoorden. Hierbij moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het geval waarin de HRH een eensluidend advies verleent en het geval waarin het advies van de HRH niet-eensluidend is. Wanneer het door de HRH verleende advies eensluidend is, stelt er zich geen probleem met betrekking tot de bindende kracht ervan aangezien de stedenbouwkundige inspecteur of het college van 126

Arbitragehof 26 april 2007, nr. 71/2007, overweging B.7.4 en B.7.5 (www.grondwettelijkhof.be). GwH 28 februari 2008, nr. 31/2008 (www.grondwettelijkhof.be). 128 Cass. 17 juni 2008, P.08.0256.N (www.cass.be). 129 P. LEFRANC, “Het op vraag van de rechter verleende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bindt niet.”, T.M.R. 2008, 514. 130 Antwerpen 8 oktober 2008, T.M.R. 2009, 97. 131 M. BOES, “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1799. 127

27

burgemeester en schepenen hun herstelvordering sowieso zullen kunnen handhaven. Indien het door de HRH verleende advies echter niet-eensluidend is, kan men zich afvragen of de herstelvordering wel nog kan worden ingewilligd. In artikel 198bis, tweede lid DRO staat namelijk dat de rechter ingediende herstelvorderingen alsnog “voor eensluidend advies” kan voorleggen aan de HRH. Aldus lijken de herstelvorderende overheden overeenkomstig deze bepaling over een eensluidend advies te moeten beschikken om hun ingediende herstelvordering te kunnen handhaven en zullen zij, wanneer het advies van de HRH niet-eensluidend is, hetzij hun herstelvordering dienen te wijzigen, hetzij een nieuwe vordering dienen in te stellen die dan weliswaar onderworpen zal zijn aan de adviesverplichting van artikel 149, §1 DRO. In de rechtspraak is er echter anders over geoordeeld. Zo heeft het Hof van Beroep te Gent132 in twee recente arresten het standpunt van het openbaar ministerie gevolgd door te stellen dat het verlenen van een niet-eensluidend advies door de HRH weliswaar een belangrijk beoordelingsmoment vormt voor de rechter, maar dat het niet met zich meebrengt dat de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen erdoor gebonden zijn. Overeenkomstig deze rechtspraak brengt een niet-eensluidend advies van de HRH dus geen verval van de herstelvordering met zich mee en kunnen de herstelvorderende overheden hun herstelvordering desgevallend handhaven. Ingevolge een prejudiciële vraag van het Hof van Beroep te Antwerpen heeft ook het Grondwettelijk Hof zich hierover uitgesproken133. Meerbepaald diende het Hof een oordeel te vellen over de vraag of artikel 198bis niet strijdig is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet doordat het advies dat wordt ingewonnen met toepassing van artikel 149, §1 DRO wel bindend is voor de herstelvorderende overheden, terwijl het advies dat wordt ingewonnen met toepassing van artikel 198bis DRO de herstelvorderende overheden niet zou binden wanneer het niet-eensluidend is. De Vlaamse regering voerde hierbij aan dat het advies van de HRH in elk geval bindend is voor de herstelvorderende overheden en dit zowel in het geval van een verplichte adviesaanvraag in de zin van artikel 149, §1 DRO als in het geval van een facultatieve adviesaanvraag in de zin van artikel 198bis DRO. Een nieteensluidend advies van de HRH brengt volgens haar bijgevolg met zich mee dat de reeds ingestelde herstelvordering ongeldig wordt en aldus niet kan worden ingewilligd. Het Grondwettelijk Hof volgde dit betoog van de Vlaamse regering echter niet en beantwoordde de prejudiciële vraag ontkennend op basis van de volgende argumentatie: “B.8. Nu de decreetgever zelf ervoor heeft gekozen de coherentie van het herstelbeleid pas ten volle na te streven vanaf de dag dat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid is opgericht en het huishoudelijk reglement ervan is goedgekeurd en hij de rechter bijgevolg niet heeft verplicht om, voor de herstelvorderingen die onder de overgangsregeling vallen, het voor de rechter niet bindende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te vragen, kan het objectief en redelijk worden verantwoord 132 133

Gent 9 november 2007, T.M.R. 2008, 664-666; Gent 4 januari 2008, T.M.R. 2008, 523-526. GwH 28 februari 2008, nr. 31/2008 (www.grondwettelijkhof.be).

28

dat hij de herstelvorderende overheid evenmin zou hebben verplicht het vrijwillig door de rechter gevraagde advies te volgen.”134 Aldus dienen de herstelvorderende overheden ingevolge voormeld arrest hun herstelvordering niet aan te passen aan het door de HRH verleende niet-eensluidend advies. Lust merkt in haar noot bij dit arrest echter terecht op dat uit dit arrest niet mag worden afgeleid dat het door de HRH met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO verleende advies niet bindend zou zijn voor de herstelvorderende overheid135. Dit omwille van het feit dat het Grondwettelijk Hof zijn oordeel heeft gebaseerd op de interpretatie die de verwijzende rechter aan deze bepaling heeft gegeven, namelijk het geval waarin het door de HRH verleende advies niet bindend is voor de herstelvorderende overheid. Bijgevolg betekent dit arrest enkel dat er geen sprake is van een schending van het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel wanneer er wordt van uitgegaan dat het door de HRH met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO verleende advies niet bindend is voor de herstelvorderende overheid. Het geeft dus geen antwoord op de vraag of het advies nu al dan niet bindend is voor de herstelvorderende overheid. Het Hof van Cassatie136 heeft heel deze kwestie intussen definitief beslecht door te stellen dat de omstandigheid dat de vordering reeds aanhangig is zonder eensluidend advies van de HRH inhoudt dat de herstelvorderende overheid niet verplicht is het vrijwillig door de rechter gevraagde advies te volgen. Evenmin moet de herstelvorderende overheid in geval van een niet-eensluidend advies zijn voordien ingestelde herstelvordering nogmaals uitdrukkelijk motiveren. 50. Ingevolge voormelde rechtspraak kan er dus geconcludeerd worden dat het op vraag van de rechter door de HRH verleende advies niet bindend is noch voor de herstelvorderende overheden noch voor de rechter die om het advies heeft gevraagd. d. Geen termijnvereiste 51. Verschillende auteurs gaan er van uit dat de procedureregel van artikel 149, §1, tweede lid DRO die bepaalt dat de HRH zijn advies binnen de 60 dagen dient te verlenen, ook van toepassing is op adviesaanvragen die uitgaan van de rechter137. Er valt hierover echter nergens iets terug te vinden in de parlementaire voorbereiding en ook in de tekst van artikel 198bis, tweede lid DRO is geen termijn opgenomen waarbinnen de HRH zijn advies moet verlenen. Het door de HRH op vraag van de rechter 134

GwH 28 februari 2008, nr. 31/2008, overweging B.8 (www.grondwettelijkhof.be). S. LUST, “Bindende kracht van het door een rechter gevraagde advies van de Hoge raad voor het herstelbeleid over stedenbouwrechtelijke herstelvorderingen” (noot onder GwH 28 februari 2008), N.J.W. 2008, 21; Zie ook M. BOES, “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1799. 136 Cass. 17 juni 2008, P.08.0256.N (www.cass.be), noot S. LUST, N.J.W. 2008, 737. Zie ook P. LEFRANC, “Het op vraag van de rechter verleende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bindt niet.”, T.M.R. 2008, 515. 137 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 419; P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 276. 135

29

verleende advies is mijns inziens dus niet onderworpen aan een termijnvereiste. Lefranc merkt wel terecht op dat het niet alleen aangewezen is om een termijn te bepalen waarbinnen de HRH zijn advies moet verlenen, maar ook dat de rechter de noodzaak om het advies van de HRH in te winnen toelicht in het (tussen)vonnis of arrest, dit om eventuele problemen te vermijden met betrekking tot de redelijke termijnvereiste van artikel 6.1 EVRM138. e. Kritiek 52. Wat het facultatief karakter van de adviesaanvraag met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO betreft, stel ik mij de vraag of dit geen ongelijke behandeling met zich meebrengt. De betrokken partijen dreigen immers onderworpen te worden aan de willekeur van de rechter aangezien deze vrij kan beslissen om de herstelvordering al dan niet voor advies voor te leggen aan de HRH. Hoewel het Grondwettelijk Hof139 terecht heeft opgemerkt dat het advies dat overeenkomstig artikel 198bis, tweede lid DRO wordt verleend niet voorafgaand kan worden verleend aangezien het betrekking heeft op vorderingen die reeds bij de rechtbank werden ingediend vooraleer de HRH operationeel werd en dat het om proceseconomische redenen niet wenselijk is de rechter te verplichten om ingediende herstelvorderingen voor advies aan de HRH voor te leggen, heeft het Hof niet stilgestaan bij het verschil in behandeling dat door het facultatief karakter van deze adviesaanvraag ontstaat tussen de partijen wiens dossier wel door de rechter voor advies aan de HRH wordt voorgelegd en degene bij wie dit niet het geval is. Laatstgenoemden zullen desgevallend immers niet ten volle van de door de decreetgever voorziene waarborgen inzake de herstelvordering kunnen genieten. 53. Wat de bindende kracht van het met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO verleende advies betreft, kan mijns inziens enerzijds samen Lefranc worden gesteld dat het niet meer dan logisch is dat de rechter niet door het door de HRH verleende advies gebonden is. Indien het advies immers bindend zou zijn, dan zou de rechter het herstel zonder meer moeten bevelen zonder dat hij tot een wettigheidstoets van de herstelvordering zou kunnen overgaan, wat moeilijk te verenigen is met het grondwettelijk beginsel van de scheiding der machten140. Bovendien zou het niet redelijk verantwoordbaar zijn om, gezien het facultatief karakter van de adviesaanvraag met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO, het door de HRH verleende advies een bindend karakter te verlenen ten aanzien van de rechter die het advies heeft gevraagd. Anderzijds blijft er, ingevolge de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof141 en die van het Hof van Cassatie142, van de overgangsregeling zoals ze door de decreetgever werd opgevat, namelijk dat het 138

P. LEFRANC, “Het op vraag van de rechter verleende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bindt niet.”, T.M.R. 2008, 514. 139 Arbitragehof 26 april 2007, nr. 71/2007 (www.grondwettelijkhof.be). 140 P. LEFRANC, “Het op vraag van de rechter verleende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bindt niet.”, T.M.R. 2008, 515. 141 Arbitragehof 26 april 2007, nr. 71/2007 (www.grondwettelijkhof.be). 142 Cass. 17 juni 2008, P.08.0256.N (www.cass.be).

30

door de HRH op vraag van de rechter verleende advies bindend zou zijn voor de herstelvorderende overheden, niet veel meer over. Men kan zich dan ook terecht afvragen of deze overgangsregeling nog wel enig praktisch nut heeft nu noch de rechter noch de herstelvorderende overheden door het met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO door de HRH verleende advies gebonden zijn. Zelfs wanneer de HRH een niet-eensluidend advies heeft verleend, zullen laatstgenoemden toch hun herstelvordering kunnen handhaven. Bovendien wordt de HRH niet vaak geconfronteerd met adviesaanvragen afkomstig van de hoven en rechtbanken143 en wanneer dit wel het geval is, blijkt uit de rechtspraak144 dat de rechters niet snel geneigd zijn de door de HRH verleende adviezen te volgen en bevelen zij de gevorderde herstelmaatregel indien de herstelvordering wettig en niet kennelijk onredelijk is. Misschien zou de decreetgever er daarom naar de toekomst toe beter voor opteren om het vorderingsrecht van de herstelvorderende overheden onaangetast te laten voor wat betreft herstelvorderingen die werden ingediend voor 16 december 2005. 54. Alleszins zal de decreetgever ingevolge het arrest van het Hof van Cassatie145 van 17 juni 2008 ten behoeve van de rechtszekerheid legistieke duidelijkheid moeten verschaffen omtrent artikel 198bis, tweede lid DRO. Want zoals deze bepaling er nu uitziet, namelijk dat de rechter ingediende herstelvorderingen die reeds bij de rechter werden ingediend vooraleer de HRH zijn werkzaamheden heeft aangevat alsnog voor “eensluidend advies” kan voorleggen aan de HRH, kan ze alleen maar verwarring scheppen bij de rechtsonderhorigen omtrent de al dan niet bindende kracht van het door de HRH verleende advies. 3.3. Het verlenen van eensluidend advies over de ambtshalve uitvoering van de herstelvordering 3.3.1. Algemeen 55. Wanneer een stedenbouwkundige herstelmaatregel wordt bevolen, is het in de eerste plaats aan de veroordeelde zelf om de door de rechter opgelegde maatregel uit te voeren. Zodra het rechterlijke bevel tot herstel definitief is, vereist het algemeen belang dat de veroordeelde binnen het door de rechter bepaalde tijdsvak tot uitvoering overgaat146. Indien de veroordeelde het bevolen herstel echter niet vrijwillig uitvoert, kunnen de herstelvorderende overheden in de ambtshalve uitvoering van het herstel voorzien. Overeenkomstig artikel 153, eerste lid DRO moet het vonnis immers bevelen dat de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en schepenen en eventueel de burgerlijke partij ambtshalve in de uitvoering ervan kunnen voorzien voor het geval de veroordeelde 143

Infra, 59, nr. 94. Gent, 9 november 2007, T.M.R. 2008, 664-666; Gent, 4 januari 2008, T.M.R. 2008, 523-526. In beide arresten acht de rechter de herstelvordering niet kennelijk onredelijk en volgt hij het door de HRH verleende nieteensluidend advies niet. 145 Cass. 17 juni 2008, P.08.0256.N (www.cass.be), noot S. LUST, N.J.W. 2008, 737. 146 Arbitragehof 28 april 2004, nr. 65/2004, overweging B.3.3 (www.grondwettelijkhof.be). 144

31

heeft nagelaten om binnen de daartoe door de rechter voorziene termijn over te gaan tot het herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand, de staking van het strijdige gebruik of tot het uitvoeren van bouw- of aanpassingswerken. De rechter beschikt ter zake niet over een beoordelingsvrijheid en moet steeds een machtiging (i.e. een titel waaruit de herstelvorderende overheid het recht put om op de wijze en het ogenblik dat zij zelf kiest tot reële executie over te gaan147) verlenen aan zowel de stedenbouwkundige inspecteur als aan het college van burgemeester en schepenen en dit ongeacht wie de vordering heeft ingediend148. Aan de burgerlijke partij wordt enkel een machtiging verleend indien zij het herstel heeft gevorderd en gekregen149. Aan de HRH kan de rechter evenwel geen machtiging tot ambtshalve uitvoering verlenen150. De machtiging tot ambtshalve uitvoering doet echter geen afbreuk aan de verplichting van de veroordeelde om de hem opgelegde herstelmaatregel binnen de daartoe door de rechter voorziene termijn uit te voeren151. Pas wanneer de veroordeelde nalaat om binnen de daartoe voorziene termijn over te gaan tot het herstel, beschikken de herstelvorderende overheden over een machtiging om het herstel uit te voeren in de plaats van de veroordeelde152. De gedwongen tenuitvoerlegging is derhalve het gevolg van de niet-naleving door de overtreder van een definitieve rechterlijke uitspraak die in beginsel vrijwillig door hem moest worden uitgevoerd153. Evenmin doet de machtiging van de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen tot ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest afbreuk aan de mogelijkheid voor het bestuur om een dwangsom te vorderen of om een toegekende dwangsom ten uitvoer te leggen154.

147

H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 415. 148 Cass. 28 oktober 2008, P.08.0851.N (www.cass.be); G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 903. 149 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 474. 150 P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 444. 151 Cass. 7 november 1995, P.94.1076.N (www.cass.be) zoals aangehaald in Parl.St. Vl. Parl., 2002-03, nr. 1566/1, 8: “Door het in kracht van gewijsde gegane vonnis of arrest is er definitief uitspraak gedaan over de rechten en plichten van de overtreder: de rechter verplicht hem tot het uitvoeren van de herstelmaatregel. Die plicht staat echter los van de machtiging die de rechter verleent aan de stedenbouwkundige inspecteur of aan het college van burgemeester en schepenen. De beslissing om gebruik te maken van de machtiging, laat in se de verplichting voor de overtreder onverkort bestaan: “Overwegende dat de toelating van de gemachtigde ambtenaar om, bij niet-uitvoering door de veroordeelde zelf, in het herstel of de uitvoering van de werken te voorzien, niets afdoet aan het door de rechter aan de veroordeelde gegeven bevel om de plaats in de vorige staat te herstellen; dat dergelijk bevel een hoofdveroordeling inhoudt als bedoeld in artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek, waarbij een dwangsom kan worden opgelegd”(Cassatie, 7 november 1995)”. Zie ook P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 441. 152 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 415. 153 Arbitragehof 28 april 2004, nr. 65/2004, overweging B.3.4 (www.grondwettelijkhof.be). 154 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 443; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 443.

32

3.3.2. Adviesverplichting bij het opstarten van de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest 56. Ingevolge het decreet van 4 juni 2003 werd met betrekking tot voormelde machtiging tot ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest een adviesverplichting ingevoerd. Voortaan kan de stedenbouwkundige inspecteur de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest enkel nog opstarten nadat hij daarvoor het eensluidend advies van de HRH heeft bekomen. Dit valt terug te vinden in artikel 153, tweede lid DRO: “Voor de inbreuken […] kan de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest door de stedenbouwkundige inspecteur slechts worden opgestart na eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid.” 57. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de decreetgever deze adviesverplichting, die door dhr. Patrick Lachaert als de belangrijkste taak van de HRH wordt beschouwd doordat de stedenbouwkundige inspecteur zijn monopolie verliest over de ambtshalve uitvoering155, heeft ingevoerd om te kunnen komen tot een “uniforme en billijke ambtshalve uitvoering van arresten en vonnissen”156. a. Enkel een voorafgaande adviesverplichting voor de stedenbouwkundige inspecteur 58. Enkel de stedenbouwkundige inspecteur moet het eensluidend advies bekomen van de HRH om de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest te kunnen opstarten. Het college van burgemeester en schepenen en de burgerlijke partij zijn daarentegen niet onderworpen aan de adviesverplichting van artikel 153, tweede lid DRO wanneer zij van de hen door de rechter verleende machtiging gebruik wensen te maken en bijgevolg tot de ambtshalve uitvoering wensen over te gaan157. Wat het college van burgemeester en schepenen betreft, heeft de decreetgever, in tegenstelling tot wat na de kritiek van de afdeling wetgeving van de Raad van State wel is gebeurd met betrekking tot de adviesverplichting bij het formuleren van de herstelvordering158, het verschil in behandeling tussen de herstelvorderende overheden in het kader van de adviesverplichting bij de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest dus niet weggewerkt159. Bijgevolg worden adviesaanvragen die bij de HRH

155

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 16-17. Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 39. 157 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 479; F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 697; Contra: Flamey, Bosquet en Judo stellen dat de adviesverplichting van artikel 153, tweede lid DRO mutatis mutandis eveneens van toepassing is op het college van burgemeester en schepenen. Zie P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 70. 158 Supra, 17-18, nr. 27. 159 Volgens De Temmerman is deze evidentie de decreetgever omwille van overhaasting en politieke beslommeringen ontgaan. Zie B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het 156

33

worden ingediend door de colleges van burgemeester en schepenen dan ook onontvankelijk verklaard160. Hoewel sommigen terecht van mening zijn dat dit verschil in behandeling moeilijk te verantwoorden is alsook moeilijk te verenigen is met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel161, ziet het Grondwettelijk Hof162 hier geen probleem in. Wat de burgerlijke partij betreft, stelt De Temmerman terecht dat het ontbreken van een adviesverplichting voor de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest voor de hand ligt nu de bevolen herstelmaatregel voor hen een privaatrechtelijk rechtsmiddel is tot herstel van de schade waarmee de overheid niets te maken heeft163. De HRH is immers opgericht als een instantie ter controle van het overheidsoptreden inzake de ambtshalve uitvoering van vonnissen en arresten en niet ter controle van het optreden van benadeelde derden. 59. De stedenbouwkundige inspecteur moet het eensluidend advies van de HRH bekomen vooraleer hij overgaat tot het opstarten van de ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest. De vraag is nu welke handeling precies het opstarten van de ambtshalve uitvoering uitmaakt. De keuze van het tijdstip waarop de ambtshalve uitvoering wordt geacht te worden opgestart is volgens de administratie immers van groot belang aangezien naar gelang het ingenomen standpunt een groot aantal hangende dossiers al dan niet worden beschouwd als zijnde opgestart voor de datum waarop de adviesverplichting in werking trad164. Over welke handelingen het in elk geval niet zijn, bestaat er eensgezindheid. Zo worden de betekening van het vonnis of arrest, de opvordering van de dwangsom, het inschrijven van de wettelijke hypotheek en het verstrijken van de hersteltermijn niet beschouwd als ogenblikken die de start van de ambtshalve uitvoering vormen165.

milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 479. 160 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, onuitg. (zie bijlage 1) 161 B. ROELANDTS en H. VAN LANDEGHEM, “Het Arbitragehof als scherprechter in de handhaving en een frisse blik op de verjaring van stedenbouwmisdrijven” in S. LUST, M. BOES en R. LEYSEN, Het Arbitragehof en het ruimtelijkeordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 227; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 446; V. TOLLENAERE, “Het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening opnieuw gewijzigd”, T.M.R. 2004, 18. 162 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, overweging B.32 (www.grondwettelijkhof.be): “Die adviesverplichting verhindert overigens niet dat het college van burgemeester en schepenen of de burgerlijke partij, voor zover zij daartoe door het vonnis of arrest worden gemachtigd, tot de ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel overgaan, zonder enig advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te moeten inwinnen.”. 163 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 479. 164 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 418. 165 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 415-417; M. BOES, “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1800; F. VAN ACKER, “De herstelmaatregelen” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V.

34

Aangezien de decreetgever echter geen duidelijkheid heeft verschaft over welke handeling dan wel als de opstart van de ambtshalve uitvoering moet worden beschouwd, zijn de meningen hierover dan ook verdeeld. Volgens de administratie, die daarin gevolgd wordt door Lefranc, start de ambtshalve uitvoering

op

het

moment

waarop

de

stedenbouwkundige

inspecteur

beslist

om

de

166

gerechtsdeurwaarder in te schakelen om tot de gedwongen tenuitvoerlegging over te gaan . De stedenbouwkundige inspecteur kan namelijk niet eigenmachtig tot gedwongen tenuitvoerlegging van een vonnis of arrest overgaan. Boes is het hier echter niet mee eens en stelt dat omwille van het feit dat in de meeste gevallen voor de gedwongen tenuitvoerlegging een beroep moet worden gedaan op een aannemer, het beter is om de beslissing om te beginnen met de procedure van de Wet Overheidsopdrachten167 te beschouwen als het aanvatten van de ambtshalve uitvoering. Zoniet bestaat volgens hem enerzijds het risico dat er in geval van een niet-eensluidend advies van de HRH nodeloos kosten zijn gemaakt voor het gunnen van de opdracht en is het anderzijds zo dat zelfs bij een eensluidend advies van de HRH de termijn van gestanddoening waarschijnlijk overschreden zal zijn waardoor de aannemer ofwel niet meer bereid zal zijn om de opdracht uit te voeren ofwel de opdracht enkel nog zal willen uitvoeren met toepassing van andere contractvoorwaarden168. Naar de toekomst toe lijkt de HRH het standpunt van Boes te willen volgen nu de raad de decreetgever zowel in zijn beleidsadvies van 19 juni 2006 als in dat van 15 mei 2008 heeft geadviseerd om het tijdstip waarop de stedenbouwkundige inspecteur het advies van de HRH dient in te winnen, vast te leggen op het moment dat hij in toepassing van artikel 153 DRO wenst over te gaan tot het gunnen van een overheidsopdracht voor het aanstellen van een aannemer om tot de ambtshalve uitvoering over te gaan dan wel toepassing wenst te maken van een raamovereenkomst ter zake169. Momenteel sluit de HRH zich echter aan bij het standpunt van de administratie op voorwaarde dat het tijdstip waarop de stedenbouwkundige inspecteur het advies van de HRH dient in te winnen wordt vastgesteld op het moment dat het innen van de dwangsom niet effectief meer is170.

TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 698. 166 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 417; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 445-446. 167 Wet 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, BS 22 januari 1994. 168 M. BOES, “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1800. 169 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006 inzake de adviesaanvraag van de voorzitter van het Vlaams Parlement over de problematiek van de invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel, b1-18 (www.ruimtelijkeordening.be); Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008 inzake de adviesaanvraag van de heer Dirk Van Mechelen, Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening over het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, 33/63 (www.ruimtelijkeordening.be). 170 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006, b1-12 (www.ruimtelijkeordening.be) waarin wordt verwezen naar de vergadering van de HRH van 13 maart 2006; H.

35

b. Advies over de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest 60. De HRH stelt in zijn jaarverslagen dat het advies inzake de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest betrekking zal hebben op de vraag of in casu de stedenbouwkundige inspecteur de in artikel 153, eerste lid DRO bedoelde rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest al dan niet dient uit te oefenen en geeft hierbij als voorbeeld waarin zou kunnen worden geadviseerd om de ambtshalve uitvoering niet op te starten de omstandigheid dat er tekenen zijn van een wijzigende planologische toestand171. Aldus zal de HRH de opportuniteit van het verzoek tot ambtshalve uitvoering beoordelen en beslissen of de stedenbouwkundige inspecteur al dan niet van zijn rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering dient gebruik te maken. Dit blijkt ook uit de gegevens die de stedenbouwkundige inspecteur moet meedelen op basis waarvan de raad zijn beoordeling van de adviesaanvraag zal doen. Overeenkomstig artikel 29 van het huishoudelijk reglement moet de stedenbouwkundige inspecteur de HRH immers onder meer in het bezit stellen van de aan het verzoek tot opstarten van het vonnis voorafgaande historiek, de vroegere en toekomstige planologische context en een gemotiveerde analyse van de motieven tot ambtshalve uitvoering met inbegrip van de ruimtelijke impact van de uitvoering van het vonnis of arrest op de omgeving172. 61. Bij het vaststellen van deze adviesbevoegdheid omtrent de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest, heeft de HRH zich waarschijnlijk gebaseerd op de volgende tekst uit de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de oprichting van de HRH: “Vanaf de toekenning van een machtiging beschikken de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen over een doelgebonden bevoegdheid. Er is geen verplichting om van de machtiging gebruik te maken, maar om misverstanden of dwaling bij de veroordeelden uit te sluiten, is het wenselijk dat de gemachtigde overheid hen duidelijk maakt dat wordt aangedrongen op de uitvoering, desnoods door ambtshalve op te treden. Op dat ogenblik moet echter worden onderzocht of de herstelmaatregel inmiddels niet ‘doelloos’ is geworden (RvSt. 82.081 van 13 augustus 1999). Ook hier kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid een adviserende rol spelen. Is het bijvoorbeeld wenselijk de ambtshalve uitvoering op te starten, indien er tekenen zijn van een wijzigende planologische toestand.”173

BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 418. 171 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 5 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 5 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 5 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, onuitg. (zie bijlage 1). 172 I. VAN GIEL, “Instandhoudingen (al dan niet buiten kwetsbaar gebied) zijn stedenbouwmisdrijven…kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid het bloed stelpen?” (noot onder Cass. 2 mei 2006), R.A.B.G. 2006, 1135; J. VAN LOMMEL, “Kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nog een stokje steken voor de ambtshalve uitvoering van de oude herstelvonnissen?”, T.R.O.S. 2007, 315-316. 173 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8. Zie ook Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, 1425/5, 24.

36

Men kan zich hierbij echter afvragen of het wel de bedoeling was van de decreetgever om de HRH een dermate ruime adviesbevoegdheid toe te kennen inzake de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest. Onmiddellijk volgend op voormelde tekst alsook in latere stukken lijkt de decreetgever deze ruime adviesbevoegdheid van de HRH immers te nuanceren door te stellen dat de HRH een bindend advies geeft aan de gewestelijk stedenbouwkundige inspecteur over “het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen”174. 62. Bovendien heeft ook het Grondwettelijk Hof zich, hierbij verwijzend naar de parlementaire voorbereiding, tot op heden steeds beperkt tot de opmerking dat het advies van de HRH onder meer betrekking heeft op het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen van de ambtshalve uitvoering. Zo oordeelde het Hof in zijn arrest van 19 januari 2005 het volgende: “B.31. … Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur tot de ambtshalve uitvoering van een door de rechter bevolen herstelmaatregel wil overgaan, heeft het eensluidend advies van de Hoge Raad onder meer betrekking op het tijdstip en de nadere uitvoeringsregelen van die maatregel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/1, pp. 8-9).”175 In een recent arrest van 19 januari 2009, waarin de Vlaamse regering trouwens zelf aanvoerde dat de HRH enkel uitspraak doet over de modaliteiten van de ambtshalve uitvoering van de rechterlijke beslissing, namelijk over

het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen, oordeelde het

Grondwettelijk Hof gelijkaardig: “B.4.3. In de fase na een rechterlijke veroordeling, meer bepaald wanneer de stedenbouwkundige inspecteur tot ambtshalve uitvoering van de door de rechter bevolen herstelmaatregel wenst te doen overgaan bij ontstentenis van uitvoering door de veroordeelde zelf, heeft het vereiste eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid onder meer betrekking op het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen van die maatregel (Parl. St., Vlaams Parlement, 2002-2003, nr. 1566/7, pp. 89).”176 63. Bepaalde auteurs zijn op basis van deze rechtspraak van het Grondwettelijk Hof dan ook van mening dat de adviesbevoegdheid van de HRH beperkt moet blijven tot het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen over de ambtshalve uitvoering177. Anderen oordelen echter dat hieruit niet kan worden afgeleid dat de HRH niet bevoegd zou zijn om uitspraak te doen over de vraag of de

174

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 9; Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 7. Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005 (www.grondwettelijkhof.be). 176 GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009 (www.grondwettelijkhof.be). 177 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 410-411; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 446-447. 175

37

stedenbouwkundige inspecteur al dan niet van zijn rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering gebruik dient te maken178. Mijns inziens moet het advies van de HRH wel degelijk ook betrekking kunnen hebben op de vraag of de stedenbouwkundige inspecteur de in artikel 153, tweede lid DRO bedoelde rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering van het vonnis of arrest al dan niet dient uit te oefenen179. Indien de HRH immers enkel zou kunnen oordelen over het tijdstip en de nadere uitvoeringsmaatregelen betreffende de ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel zou de raad nog moeilijk opgevat kunnen worden als een orgaan dat “de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur evalueert en toetst aan het gelijkheids- en redelijkheidsbeginsel”180 en zou de adviesbevoegdheid slechts in beperkte mate kunnen bijdragen tot het doel om te “streven naar een uniforme en billijke ambtshalve uitvoering van arresten en vonnissen”181. 64. Alleszins is het zo dat de HRH niet opnieuw uitspraak kan doen over de rechten en plichten van de overtreder nu het gezag van gewijsde van de gerechtelijke uitspraak de HRH verhindert dit te doen182. Daarnaast kan de HRH zich ook niet uitspreken over een geschil van tenuitvoerlegging183. Overeenkomstig artikel 569, 5° van het Gerechtelijk Wetboek komt het immers aan de rechtbank van eerste aanleg toe om kennis te nemen van geschillen over tenuitvoerlegging van vonnissen en arresten184. De beslagrechter is dan weer overeenkomstig artikel 1498 van het Gerechtelijk Wetboek specifiek bevoegd voor zwarigheden bij de tenuitvoerlegging185.

178

J. VAN LOMMEL, “Kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nog een stokje steken voor de ambtshalve uitvoering van de oude herstelvonnissen?”, T.R.O.S. 2007, 315. 179 Zie in dezelfde zin ook G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 807; P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 70; I. VAN GIEL, “Instandhoudingen (al dan niet buiten kwetsbaar gebied) zijn stedenbouwmisdrijven…kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid het bloed stelpen?” (noot onder Cass. 2 mei 2006), R.A.B.G. 2006, 1135; J. VAN LOMMEL, “Kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nog een stokje steken voor de ambtshalve uitvoering van de oude herstelvonnissen?”, T.R.O.S. 2007, 315. 180 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7. 181 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 39. 182 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 8 waarin minister van ruimtelijke ordening Dirk van Mechelen stelt dat de beslissing van de HRH geenszins een beslissing kan en mag inhouden van de gerechtelijke uitspraak.; G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 806; P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 447. 183 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7: “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid kan bijvoorbeeld niet opnieuw uitspraak doen over een geschil van tenuitvoerlegging, omdat er al een wettelijke regeling bestaat voor de geschillen met betrekking tot de reële executie van de herstelmaatregelen en er dus inbreuk zou worden gepleegd op het gezag van gewijsde.”; G. DEBERSAQUES, “Handhaving”, in B. HUBEAU en W. VANDEVYVERE, Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 806. 184 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8: “Deze rechtbank oordeelt niet meer ten gronde over de bevolen herstelvordering en de herstelmaatregel die in een vonnis of arrest met kracht van gewijsde werd opgelegd, maar enkel over problemen van tenuitvoerlegging, omdat tegen de uitspraak enkel de wettelijke middelen kunnen worden aangewend.”. 185 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 8: “Ook de geschillen met betrekking tot de uitvoering worden bij de beslagrechter beslecht (uitgezonderd de vordering tot opheffing, opschorting of vermindering van de dwangsom, waarbij geen uitspraak mag worden gedaan over de rechten van de partijen die vastgelegd zijn in de titel

38

Samen met Van Lommel kan hierbij worden opgemerkt dat, zelfs wanneer de HRH bevoegd is om zich uit te spreken over de vraag of de stedenbouwkundige inspecteur al dan niet van zijn rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest dient gebruik te maken, er geen sprake kan zijn van een miskenning van het gezag van gewijsde aangezien het door de HRH verleende advies geen uitspraak bevat over de rechten en plichten van de overtreder maar zich louter beperkt tot een onderzoek van de machtiging van de stedenbouwkundige inspecteur en de noodzaak dat de herstelmaatregel nog wordt uitgevoerd. Evenmin kan er sprake zijn van een geschil van tenuitvoerlegging aangezien er nog geen sprake is van de tenuitvoerlegging van het vonnis of arrest. De tenuitvoerlegging kan immers pas worden aangevangen nadat de HRH een eensluidend advies heeft verleend186. 65. Tenslotte kan het advies van de HRH dat met toepassing van artikel 153, tweede lid DRO wordt verleend geen betrekking hebben op de verbeuring van de dwangsom aangezien dit niet tot de “ambtshalve uitvoering”, zoals bedoeld in artikel 153 DRO, behoort187. De dwangsom betreft immers een accessoire veroordeling die kan worden toegevoegd aan de hoofdveroordeling om de herstelmaatregel uit te voeren en heeft dan ook geen verband met het rechterlijk bevel dat de herstelvorderende overheid machtigt tot ambtshalve uitvoering188. Overeenkomstig artikel 1385 quinquies van het Gerechtelijk Wetboek is het uitsluitend de rechter die de dwangsom heeft opgelegd die de dwangsom kan opheffen, verminderen of de looptijd ervan gedurende een bepaalde termijn kan opschorten. Recentelijk werd hieromtrent een prejudiciële vraag gesteld aan het Grondwettelijk Hof. Meerbepaald diende het Hof te antwoorden op de vraag of artikel 153, tweede lid DRO de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt indien deze bepaling wordt gelezen in die zin dat de herstelvorderende overheid enkel advies dient te vragen aan de HRH alvorens over te gaan tot de uitvoering van het ambtshalve herstel, maar niet alvorens over te gaan tot de verbeurte van dwangsommen opgelegd aan de veroordeelde ter uitvoering van de herstelmaatregel. In zijn arrest van 15 januari 2009 oordeelde het Hof dat dit niet geval is omwille van de volgende redenen:

waarvan de uitvoering wordt gevraagd). Ook de beslagrechter mag met andere woorden geen uitspraak ten gronde meer doen over de bevolen herstelmaatregel.”. 186 J. VAN LOMMEL, “Kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nog een stokje steken voor de ambtshalve uitvoering van de oude herstelvonnissen?”, T.R.O.S. 2007, 317; Contra: P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 447. 187 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7-8: “Wanneer de herstelmaatregel wordt opgelegd onder verbeuring van een dwangsom, dan moeten de vragen met betrekking tot de opheffing, opschorting of vermindering van de dwangsom worden gebracht voor de rechter die de dwangsom heeft opgelegd.”.; Contra: minister van ruimtelijke ordening Dirk van Mechelen in Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 8. 188 Cass. 7 november 1995, P.94.1076.N (www.cass.be): “Overwegende dat de toelating van de gemachtigde ambtenaar om, bij niet-uitvoering door de veroordeelde zelf, in het herstel of de uitvoering van de werken te voorzien, niets afdoet aan het door de rechter aan de veroordeelde gegeven bevel om de plaats in de vorige staat te herstellen; dat dergelijk bevel een hoofdveroordeling inhoudt als bedoeld in artikel 1385bis van het Gerechtelijk Wetboek, waarbij een dwangsom kan worden opgelegd.”.; H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 414.

39

“B.6. Dat onderscheid berust op een objectief criterium, namelijk de aard van de dwangmaatregel bij niet-vrijwillige uitvoering van de herstelmaatregel door de betrokkene zelf. Dat criterium is bepalend voor het al dan niet optreden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid en houdt verband met de doelstelling van de decreetgever, zoals omschreven in B.3 en B.4.3, om enkel de modaliteiten van de ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel waartoe de stedenbouwkundige inspecteur beslist aan het eensluidend advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te onderwerpen.

Aangezien de rechtbank intussen reeds heeft geoordeeld over de opportuniteit van een aanvullende veroordeling tot een dwangsom, kan het in redelijkheid verantwoord worden geacht dat de Hoge Raad voor het Herstelbeleid niet wordt betrokken bij de eventuele invordering van de dwangsom, die losstaat van de ambtshalve herstelmaatregel waartoe de stedenbouwkundige inspecteur beslist.

B.7. Ten slotte is het niet onredelijk geen (eensluidend) advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid te vereisen over de beslissing van de stedenbouwkundige inspecteur om de dwangsom te eisen. Een dergelijke vordering is enkel het mogelijke gevolg van de niet-vrijwillige uitvoering van een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing die gepaard gaat met de bevoegdheid van de rechter om de veroordeling met een dwangsom kracht bij te zetten. Bovendien kan de rechter die de dwangsom heeft bevolen, op vordering van de veroordeelde en zonder tijdsbeperking, krachtens artikel 1385quinquies van het Gerechtelijk Wetboek de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende de door hem te bepalen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de veroordeelde om aan de hoofdveroordeling te voldoen.” 189 Aldus is het volgens het Grondwettelijk Hof objectief en redelijk verantwoord dat de HRH geen advies geeft over dwangsommen. Hoewel de HRH in zijn jaarverslagen heeft bevestigd dat het advies geen betrekking kan hebben op de verbeuring van de dwangsom190, heeft de raad wel reeds laten uitschijnen dat hij hieromtrent een ruimere bevoegdheid wenst191. c. Bindende kracht van het advies 66. Net zoals bij de adviesverlening met toepassing van artikel 149, §1 DRO het geval is, is ook het door de HRH verleende advies met betrekking tot het ambtshalve opstarten van een vonnis of arrest bindend voor de stedenbouwkundige inspecteur192. Dit is logisch gezien het, zoals reeds vermeld, de bedoeling was van de decreetgever om te streven naar een “uniforme en billijke ambtshalve uitvoering 189

GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009, overweging B.6 en B.7 (www.grondwettelijkhof.be). Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 5 (www.ruimtelijkeordening.be). 191 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006, b1-14 (www.ruimtelijkeordening.be). 192 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 10; P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 71. 190

40

van arresten en vonnissen”193. De stedenbouwkundige inspecteur zal dus over een eensluidend advies van de HRH dienen te beschikken vooraleer hij tot het opstarten van de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest zal kunnen overgaan. Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur een eensluidend advies heeft verkregen van de HRH is hij desgevallend wel niet verplicht om van de hem door de rechter verleende machtiging gebruik te maken194. In het eerste lid van artikel 153 DRO staat er dat de stedenbouwkundige inspecteurs en/of het college van burgemeester en schepenen ambtshalve in de uitvoering van een vonnis of arrest kunnen voorzien, niet dat zij hierin moeten voorzien. De herstelvorderende overheden beschikken ter zake over een machtiging, maar een machtiging impliceert geen juridisch afdwingbare verplichting195. De overheid beschikt over een beleidsvrijheid om het herstel al dan niet uit te voeren. Dit werd reeds meermaals bevestigd door de Raad van State196. Bovendien ben ik het eens met Debersaques die stelt dat de adviesverplichting van artikel 153, tweede lid DRO zinledig zou worden indien de stedenbouwkundige inspecteur verplicht zou zijn om tot ambtshalve uitvoering over te gaan doordat het door de HRH verleende advies in dat geval niets anders zou kunnen omvatten dan het bestaan van deze rechtsplicht vast te stellen197. Van een opportuniteitstoetsing en een toetsing aan het gelijkheidsen redelijkheidsbeginsel van de beslissing van de stedenbouwkundige inspecteur zou in dat geval dan ook geen sprake meer kunnen zijn. Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur daarentegen een negatief advies heeft verkregen van de HRH, heeft dit enkel tot gevolg dat hij niet tot ambtshalve uitvoering zal kunnen overgaan. Het negatief advies van de HRH brengt echter niet met zich mee dat de veroordeelde de door de rechter bevolen herstelmaatregel niet meer zal moeten uitvoeren. Bovendien zullen ook de dwangsommen blijven lopen. Het door de HRH verleende advies heeft immers enkel betrekking op de machtiging van de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest en zoals hoger vermeld doet deze machtiging geen afbreuk aan de verplichting van de veroordeelde om de hem door de rechter opgelegde herstelmaatregel uit te voeren noch aan de mogelijkheid voor het bestuur om een dwangsom te vorderen of om een toegekende dwangsom ten uitvoer te leggen.

193

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 39. P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 446. 195 B. DE TEMMERMAN, “De herstelmaatregelen en de herstelvordering in het milieu- en stedenbouwrecht” in B. DE TEMMERMAN, D. DE WOLF, M. FAURE en A. DE NAUW, Milieustraf- en milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 476. 196 RvS. 9 november 2004, nr. 137.172 (www.raadvanstate.be): “…te meer dat er in hoofde van de overheid geen rechtsplicht bestaat tot ambtshalve uitvoering van een op grond van een herstelvordering bekomen rechterlijke uitspraak indien de veroordeelde verzuimt die vrijwillig uit te voeren.”; RvS. 5 maart 2004, nr. 128.874 (www.raadvanstate.be); RvS 20 februari 2004, nr. 128.332 (www.raadvanstate.be); RvS. 20 juni 2003, nr. 120.764 (www.raadvanstate.be); P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 444-445; Contra: P. VANSANT, “Uitvoering van gerechtelijke uitspraken” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 693-694. 197 G. DEBERSAQUES, “Stedenbouwmisdrijven: instandhouding en herstel. Fundamentele wijzigingen door het decreet van 4 juni 2003”, T.R.O.S. 2003, 226. 194

41

d. Geen termijn 67. In tegenstelling tot wat bij de adviesverlening met toepassing van artikel 149, §1 DRO het geval is, is de HRH niet door een termijn gebonden om zijn advies met toepassing van artikel 153, tweede lid DRO te verlenen198. e. Inwerkingtreding van de adviesverplichting 68. Overeenkomstig artikel 198bis, eerste lid DRO is de adviesverplichting inzake de opstarting van de ambtshalve uitvoering van vonnissen en arresten pas in werking getreden na de oprichting van de HRH en de goedkeuring van het huishoudelijk reglement ervan. Aldus is enkel een voorafgaand eensluidend advies vereist voor het opstarten van ambtshalve uitvoeringen die dateren vanaf 16 december 2005. f.

Kritiek

69. De verplichting voor de stedenbouwkundige inspecteur om voor het opstarten van de ambtshalve uitvoering het advies van de HRH in te winnen, komt de uniformiteit en de redelijkheid van het herstelbeleid zeker ten goede. Zonder dergelijke adviesverplichting zijn de rechtsonderhorigen immers onderworpen aan de willekeur van de stedenbouwkundige inspecteurs waarbij sommige van hen vaker zullen overgaan tot ambtshalve uitvoering dan andere. In vele gevallen is de ambtshalve uitvoering echter ingevolge een gewijzigde planologische toestand niet meer wenselijk en verliezen de opgelegde herstelmaatregelen hun actualiteit199. In andere gevallen kan er dan weer een zeer grote tijdspanne ontstaan zijn tussen de datum waarop de inbreuk werd gepleegd en het moment waarop tot ambtshalve uitvoering wordt overgegaan. Desgevallend kan een ambtshalve uitvoering door de rechtsonderhorige als willekeurig en onredelijk worden ervaren. De HRH kan hier echter aan tegemoetkomen doordat de raad kan beoordelen of het nog wel opportuun is dat de stedenbouwkundige inspecteur van zijn rechterlijke machtiging tot ambtshalve uitvoering gebruikt maakt. Zolang de HRH zich niet uitspreekt over de private belangen van de betrokken partijen waarover de rechter reeds uitspraak heeft gedaan en zich niet laat leiden door politieke of sociale motieven maar zich daarentegen beperkt tot een louter objectieve beoordeling van de opportuniteit van de ambtshalve uitvoering in het kader van een goede ruimtelijke ordening, zie ik dan ook geen probleem in een adviesverplichting betreffende de ambtshalve uitvoering.

198

P. VANSANT, “Uitvoering van gerechtelijke uitspraken” in I. LEENDERS, V. DE ROECK, J. VERKEST, A. DESMET, V. TOLLENAERE, J. VAN DEN BERGHE, F. VAN ACKER en P. VANSANT, Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 698; Contra: M. BOES, Stedenbouw en ruimtelijke ordening in het Vlaamse Gewest, Gent, Larcier, 2006, 103. 199 Zie ook P. FLAMEY, J. BOSQUET en F. JUDO, Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 82.

42

Meer zelfs, mijns inziens is het wenselijk dat de adviesbevoegdheid van de HRH inzake de tenuitvoerlegging van de herstelmaatregel wordt uitgebreid om zo tot een nog meer uniform en billijk herstelbeleid te kunnen komen. Momenteel is de adviesbevoegdheid van de HRH ter zake immers beperkt tot het geven van advies betreffende de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest door de stedenbouwkundige inspecteur en geniet dus enkel de overtreder ten aanzien van wie de stedenbouwkundige inspecteur gemachtigd is tot ambtshalve uitvoering over te gaan van de door de decreetgever gewenste uniformiteit en billijkheid. De colleges van burgemeester en schepenen moeten het advies van de HRH immers niet inwinnen wanneer zij tot ambtshalve uitvoering wensen over te gaan. Hoewel het Grondwettelijk Hof200 geen bezwaar ziet in dit verschil in behandeling, zou het de uniformiteit en de billijkheid van het herstelbeleid mijns inziens zeker ten goede komen indien ook de ambtshalve uitvoering door de colleges van burgemeester en schepenen aan een voorafgaande adviesverplichting van de HRH zou onderworpen worden. 3.4. Het formuleren van aanbevelingen inzake het herstel- en handhavingsbeleid 70. In tegenstelling tot de hierboven besproken opdrachten, heeft deze derde en laatste opdracht van de HRH een meer algemeen karakter. Overeenkomstig artikel 9bis,§ 7 DRO kan de HRH advies geven, opmerkingen maken of voorstellen doen over alle aangelegenheden met betrekking tot het handhavingsbeleid. Ofwel doet de HRH dit op eigen initiatief ofwel doet de HRH dit op verzoek van het Vlaams parlement of van de Vlaamse regering. De HRH brengt hierbij aan de bevoegde commissie van het Vlaams parlement een jaarlijks verslag uit met eventuele beleidsaanbevelingen. Tot op heden heeft de HRH reeds 3 beleidsadviezen gegeven: -

Een eerste beleidsadvies van 19 juni 2006 werd gegeven op verzoek van het Vlaams parlement en heeft betrekking op de problematiek van de invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel201.

-

Een tweede beleidsadvies van 23 oktober 2006 werd gegeven op verzoek van de Vlaamse regering en heeft betrekking op de door de raad gehanteerde inhoudelijke criteria bij de beoordeling van de aan de HRH voor advies voorgelegde herstelvorderingen, de door de raad ervaren actuele knelpunten in het handhavingsbeleid en het gegeven gevolg aan de adviesaanvragen202.

200

Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, overweging B.32 (www.grondwettelijkhof.be). Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006 (www.ruimtelijkeordening.be). 202 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006 (www.ruimtelijkeordening.be). 201

43

-

Een derde beleidsadvies van 15 mei 2008 werd gegeven op verzoek van de Vlaamse regering en heeft betrekking op het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid203.

4. De Hoge Raad voor het Herstelbeleid in de praktijk 4.1. Algemeen 71. De HRH heeft zijn werkzaamheden aangevat op 16 december 2005204 en heeft ondertussen reeds drie volledige werkingsjaren achter de rug (2006-2008). De organisatie en de werkwijze van de HRH zijn uitgewerkt in het huishoudelijk reglement205 en in het besluit van de Vlaamse regering van 23 april 2004206. De Vlaamse Regering stelt een permanent secretariaat en de nodige middelen ter beschikking van de HRH207. 4.2. Werking 72. De HRH moet minstens twee keer per jaar samenkomen en vergadert na bijeenroeping door de voorzitter208. Wanneer het Vlaams parlement, de Vlaamse regering, de Vlaamse minister ofwel ten minste drie leden van de HRH erom verzoeken, moet de voorzitter de HRH bijeenroepen binnen de 15 dagen na ontvangst van het verzoek209. Omwille van het grote aantal adviesverzoeken ligt het aantal jaarlijkse vergaderingen met een gemiddelde van 15 stuks per jaar vrij hoog210. 73. De voorzitter dient op alle vergaderingen de stedenbouwkundige inspecteur uit te nodigen211. Overeenkomstig artikel 9bis, §2, vijfde lid DRO is de stedenbouwkundige inspecteur, bevoegd voor het Vlaamse Gewest212, immers bevoegd om de vergaderingen van de HRH bij te wonen met

203

Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008 (www.ruimtelijkeordening.be). 204 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 1 (www.ruimtelijkeordening.be). 205 Huishoudelijk reglement HRH, 24 oktober 2005 (www.ruimtelijkeordening.be). 206 Besluit Vl. Reg. 23 april 2004 tot vaststelling van de nadere regels voor de organisatie en de werkwijze van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 24 mei 2004. 207 Art. 9 bis, §6 DRO. 208 Art. 5, eerste lid besluit van de Vlaamse regering van 23 april 2004, BS 24 mei 2004; Art. 5, eerste lid Huishoudelijk Reglement. 209 Art. 5, tweede lid Huishoudelijk Reglement. 210 In 2006 vergaderde de HRH 16 keer, in 2007 14 keer en in 2008 15 keer. Zie Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 6 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 7 (www.ruimtelijkeordening.); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, 7, onuitg. (zie bijlage 1). 211 Art. 7, §1 Huishoudelijk Reglement. 212 Er zijn drie inspecteurs die bevoegd zijn voor het grondgebied van het Vlaams Gewest, namelijk de directeurgeneraal van AROHM, het afdelingshoofd en een personeelslid van de afdeling Bouwinspectie. Zie H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 409.

44

raadgevende stem. Hierbij zal hij niet alleen zijn eigen vordering, maar ook deze van het college van burgemeester en schepenen kunnen toelichten alsook zijn stemadvies daaromtrent kunnen geven. Volgens sommigen betreft dit echter een discriminatoire situatie doordat het college van burgemeester en schepenen deze bevoegdheid niet geniet213. Ook de HRH zelf heeft hieromtrent reeds opgemerkt dat de aanwezigheid van de stedenbouwkundige inspecteur op de vergaderingen in vraag kan worden gesteld, nu hij als enige inspraak krijgt in de raad terwijl hij in veel dossiers betrokken partij is als vorderende instantie214. Meerbepaald vraagt de HRH zich af of dit wel verenigbaar is met de onpartijdigheidsplicht en de wapengelijkheid. Het verlenen van stemadvies kan immers een schijn van partijdigheid opwekken waardoor de wapengelijkheid niet gewaarborgd zal kunnen worden215. Bovendien kan samen met Flamey en Bosquet het nut van het stemadvies in vraag worden gesteld, aangezien het aannemelijk is dat het advies van de stedenbouwkundige inspecteur inhoudelijk weinig zal verschillen van datgene wat reeds in de door hem of door het college van burgemeester en schepenen geformuleerde herstelvordering zal worden vastgelegd216. 74. Voor het onderzoeken van bijzondere vraagstukken kan de HRH een beroep doen op externe deskundigen die evenwel geen stemrecht hebben en niet kunnen deelnemen aan de besluitvorming217. Daarenboven kan de HRH interne werkgroepen met een bepaalde opdracht oprichten218. 75. De HRH beschikt over een secretariaat waarover de vaste secretaris, onder toezicht van de voorzitter van de HRH, de bestuurlijke leiding en het dagelijks beheer uitoefent219. De vaste secretaris assisteert de voorzitter van de HRH bij de voorbereiding van de vergaderingen en de opdrachten van de raad220 en maakt in samenspraak met de voorzitter van de HRH het ontwerp van jaarverslag op221. De vaste secretaris is evenwel niet stemgerechtigd222.

213

I. VAN GIEL, “De herstelvordering van het College van Burgemeester en Schepenen in de strafprocedure en de burgerlijke procedure na het stedenbouwkundig “annus horribilis” 2005”, T.Gem. 2006, 48. 214 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-18 (www.ruimtelijkeordening.be). 215 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008, 11/63 (www.ruimtelijkeordening.be). 216 P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 218. 217 Art. 9bis, §4 DRO; Art. 9, eerste lid Huishoudelijk Reglement. 218 Art. 9bis, §4 DRO; Art. 18 Huishoudelijk Reglement. 219 Art. 24, §1, eerste lid Huishoudelijk Reglement. 220 Art. 24, §1, derde lid Huishoudelijk Reglement. 221 Art. 24, §2 Huishoudelijk Reglement. 222 Art. 9bis, §2, tweede lid DRO.

45

4.3. Adviesprocedure 4.3.1. Aard van de procedure 76. De HRH heeft gekozen voor een zuiver schriftelijke adviesprocedure waarbij vaste vormvoorschriften moeten worden gerespecteerd223. Enerzijds heeft de HRH voor een zuiver schriftelijke procedure gekozen omwille van het feit dat het mondeling horen van belanghebbenden een aanzienlijke verzwaring van de adviesprocedure met zich mee zou brengen, wat gezien de huidige samenstelling en de korte adviestermijn niet wenselijk is. Daarenboven vindt de raad het niet aangewezen om een tegensprekelijk debat te voeren tijdens de adviesprocedure aangezien het tegensprekelijk debat bij de behandeling van de zaak voor de rechtbank gevoerd kan worden224. Anderzijds heeft de HRH voor een formalistische procedure gekozen om te vermijden dat procedureen andere pleegvormen het voorwerp zouden uitmaken van het debat over de gevorderde herstelvordering dat voor de rechter wordt gevoerd225. 77. Bovendien zijn de vergaderingen besloten226. De HRH ziet immers niet in waarom de vergaderingen een openbaar karakter moeten hebben nu de raad als een orgaan van actief bestuur wordt beschouwd en niet als een rechtscollege of een administratieve beroepsinstantie. Daarenboven zou een openbaar karakter van de vergaderingen een schending van het geheime karakter van het strafrechtelijk vooronderzoek met zich mee kunnen brengen indien de herstelvordering voor de strafrechter zou zijn ingediend227. 78. Sommige auteurs vrezen echter dat door de invoering van een louter schriftelijke procedure tegenspraak zoek is en achten een minimale vorm van inspraak, bijvoorbeeld door middel van een hoorzitting, wenselijk228. Het Hof van Cassatie229 lijkt hier, althans wat de adviesverplichting inzake de herstelvordering betreft, echter niet mee akkoord te gaan. In zijn arrest van 23 september 2008 heeft het Hof met betrekking tot de adviesbevoegdheid met toepassing van artikel 198bis DRO immers geoordeeld dat geen voorafgaand horen van derden is vereist doordat het eensluidend advies van de HRH enkel een advies betreft dat de rechter na verder debat beoordeelt en geen eenzijdige beslissing uitmaakt waardoor de rechtspositie van derden wordt gewijzigd. Bovendien stelde het Hof dat de beginselen van een eerlijke procesvoering door het debat voor de rechter volkomen gewaarborgd 223

P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 215. 224 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid (www.ruimtelijkeordening.be). 225 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid (www.ruimtelijkeordening.be). 226 Art. 9, eerste lid Huishoudelijk Reglement. 227 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. (www.ruimtelijkeordening.be). 228 P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 218-219. 229 Cass. 23 september 2008, P. 08.0468.N (www.cass.be).

van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-20 nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-11

1596

van 15 mei 2008, 60/63 – 61/63

van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid

46

blijven. 4.3.2. Indiening van een adviesaanvraag 79. Verzoeken tot eensluidend advies bedoeld in artikel 149, §1, eerste lid DRO, artikel 198bis, tweede lid DRO en artikel 153, tweede lid DRO moeten bij de HRH aanhangig worden gemaakt door middel van een aangetekend schrijven230. Hierbij dient ook een digitale kopie van de adviesaanvraag te worden aangeleverd tenzij dit om technische redenen niet mogelijk is231. De reden voor deze wijze van bezorging van de adviesaanvraag is terug te vinden in het feit dat er hierdoor zekerheid kan worden verkregen omtrent het juiste tijdstip van het ingaan van de adviestermijn binnen dewelke de HRH zijn advies moet verlenen232. Het aangetekend karakter van de adviesaanvraag geeft immers een vaste datum aan de vordering en doet de adviestermijn van 60 dagen van start gaan. Zolang de adviesaanvraag de HRH bijgevolg niet aangetekend heeft bereikt, is de raad van oordeel dat de decretale adviestermijn niet loopt. De HRH zal een niet-aangetekende adviesaanvraag evenwel niet weigeren en heeft, zich bewust van de materiële last die de huidige manier van het aanhangig maken van een verzoek tot advies met zich meebrengt, voorgesteld om hiervoor een andere manier van mededeling te bepalen233. 4.3.3. Dossiersamenstelling 80. Om ontvankelijk te kunnen zijn234, moeten de adviesaanvragen inzake de herstelvordering die met toepassing van artikel 149, §1 DRO aan de HRH worden voorgelegd volgende zaken omvatten235: 1° de herstelvordering 2° de identificatie van het perceel waarop de wederrechtelijk uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen zijn verricht 3° een beschrijving van de wederrechtelijk uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen Daarnaast worden bij deze aanvraag gevoegd236:

230

Art. 28, §1, eerste lid Huishoudelijk Reglement. Art. 28, §1, tweede lid Huishoudelijk Reglement. 232 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 411. 233 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-11 (www.ruimtelijkeordening.be). 234 In de rechtsleer wordt echter betwist of de HRH in zijn huishoudelijk reglement mag stellen dat deze gegevens op straffe van onontvankelijkheid aan de HRH moeten worden voorgelegd nu noch het DRO noch het besluit van de Vlaamse regering van 23 april 2004 in deze mogelijkheid voorzien. Zie P. VANSANT, De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 274. 235 Art. 29, §1 eerste lid Huishoudelijk Reglement. 231

47

1° de personalia van de eigenaar en van de (mede)dader en zijn relatie tot de gepleegde inbreuk237 2° de historiek van de overtreding bevattende ondermeer het vermoedelijke tijdstip waarop de overtreding werd begaan, de data van de processen-verbaal, of de datum waarop een staking der werken en/of de verzegeling werd bevolen 3° de planologische context zoals die op het ogenblik van de vordering geldt alsook op het ogenblik van de overtreding, alsook de toekomstige planningscontext binnen de planningshorizon van het, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, van toepassing zijnde structuurplan 4° het vergunningenkader zoals dit geldt op het ogenblik van de vordering, alsook op het ogenblik van de overtreding 5° een gemotiveerde analyse van zowel de wederrechtelijk uitgevoerde werken, handelingen of wijzigingen als van de omgevingshinder 6° de geïnventariseerde nuttige stukken waaruit de gepleegde inbreuken blijken en die de vordering ondersteunen, zoals ondermeer twee recente gedateerde foto’s waarop duidelijk de aard van de overtreding blijkt met aanduiding op een recent kadastraal plan, bevattende tevens de aanpalende percelen Indien de gegevens van deze tweede categorie niet ter beschikking of onvolledig zijn, moet dit uitdrukkelijk worden vermeld. Indien wordt geoordeeld dat één of meerdere van deze gegevens niet relevant is of zijn voor de adviesaanvraag, moet dit uitdrukkelijk worden gemotiveerd238. Gegevens die reeds zijn opgenomen in de herstelvordering, moeten niet worden herhaald239. 81. Adviesaanvragen inzake de herstelvordering die met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO aan de HRH worden voorgelegd moeten minstens de volgende elementen bevatten240:

236

Art. 29, §1, tweede lid Huishoudelijk Reglement. Oorspronkelijk werden ook deze elementen als ontvankelijkheidsvoorwaarden beschouwd, maar omwille van de onwerkzaamheid ervan is men van dit principe afgestapt. Zie H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 409. 237 Volgens Bloemen kan echter niet worden ingezien waarom de HRH hiervan kennis moet krijgen aangezien deze gegevens enkel strafrechtelijk van belang kunnen zijn. De herstelvordering is immers een vordering in rem waarbij het strafrechtelijk onderzoek en niet de herstelvorderende overheid bepaalt wie er moet worden gedagvaard. Zie H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 409-410. De HRH lijkt aan te geven dat deze kritiek, voor zover de herstelvordering voor de strafrechter wordt gebracht, aannemelijk is, maar stelt dat de identiteit van de daders wel een nuttig element kan uitmaken wanneer de herstelvordering met toepassing van artikel 151 DRO bij de burgerlijke rechter wordt ingesteld. Zie Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-13 (www.ruimtelijkeordening.be). 238 Art. 29, §1, derde lid Huishoudelijk Reglement. 239 Art. 29, §1, vierde lid Huishoudelijk Reglement. 240 Art. 29, §1, vijfde lid Huishoudelijk Reglement.

48

1° de uitspraak waarbij met toepassing van artikel 198bis, tweede lid, van het decreet, de Hoge Raad wordt geadieerd 2° de herstelvordering waarover het eensluidend advies wordt gevraagd De gegevens en stukken van de hoger vermelde tweede categorie worden door de vaste secretaris, bij aangetekend schrijven met ontvangstmelding of tegen ontvangstbewijs en binnen de termijn die hij stelt, ingewonnen bij de overheid wiens herstelvordering voor advies door de rechter wordt voorgelegd, zo deze niet blijken uit de herstelvordering241. 82. Wanneer het tenslotte een adviesaanvraag betreft inzake het opstarten van een ambtshalve uitvoering in de zin van artikel 153 DRO moet het verzoek tot eensluidend advies, om ontvankelijk te zijn242, minstens een afschrift van de definitieve titel waaruit de machtiging tot ambtshalve uitvoering blijkt, omvatten243. Bovendien worden bij deze aanvraag gevoegd244: 1° de personalia van de persoon tegen wie het vonnis of arrest zou worden uitgevoerd indien die niet uit de titel zou blijken 2° de aan het verzoek tot opstarten van het vonnis of arrest voorafgaande historiek voor zover die niet uit de titel blijkt 3° de planologische context die op het ogenblik van de adviesaanvraag geldt alsook de toekomstige planningscontext binnen de planningshorizon van het, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, van toepassing zijnde structuurplan 4° het vergunningenkader op het ogenblik van de adviesaanvraag 5° een gemotiveerde analyse van de motieven tot ambtshalve uitvoering met inbegrip van de ruimtelijke impact van de uitvoering van het vonnis of arrest op de omgeving 6° de geïnventariseerde nuttige stukken ter ondersteuning van het verzoek Indien de gegevens van deze tweede categorie niet ter beschikking of onvolledig zijn, moet dit uitdrukkelijk worden vermeld. Indien wordt geoordeeld dat één of meerdere van deze gegevens niet relevant is of zijn voor de adviesaanvraag, moet dit uitdrukkelijk worden gemotiveerd245.

241

Art. 31 Huishoudelijk Reglement. Hier geldt dezelfde opmerking als voor wat de ontvankelijkheidsvoorwaarden met betrekking tot adviesaanvragen met toepassing van artikel 149, §1 DRO betreft. Supra, voetnoot 234. 243 Art. 29, §2, eerste lid Huishoudelijk Reglement. 244 Art. 29, §2, tweede lid Huishoudelijk Reglement. 245 Art. 29, §2, derde lid Huishoudelijk Reglement. 242

49

83. Hoewel bepaalde van voormelde gegevens aldus zijn voorgeschreven op straffe van onontvankelijkheid, stelt de HRH zich ter zake niet al te formalistisch op. Indien de gevraagde gegevens ontbreken zal de raad de adviesaanvraag niet als onontvankelijk afwijzen, maar zal hij, voor zover mogelijk, toch overgaan tot een onderzoek ten gronde van de aanvraag. Wanneer het ontbreken van bepaalde gegevens echter met zich meebrengt dat de HRH niet tot een gedegen onderzoek kan komen, zal de raad een niet-eensluidend advies verlenen246. De HRH is immers van oordeel dat hij niet gedwongen kan worden om advies te verlenen over een naar zijn mening onvolledig dossier247. De herstelvorderende overheden hebben er dus alle belang bij om een zo volledig mogelijk dossier in te dienen. De HRH stelt echter vast dat de voor advies toegestuurde dossiers vaak niet volledig zijn en/of niet beantwoorden aan de bepalingen van het huishoudelijk reglement en acht het daarom wenselijk dat de dossiersamenstelling een decretale basis zou krijgen248. 4.3.4. Beoordeling van de adviesaanvraag en de herstelvordering 84. Om te vermijden dat de HRH in casuïstiek zou vervallen en om binnen een algemeen kader te kunnen werken, was het de wens van de decreetgever dat de raad criteria zou bepalen op basis waarvan de herstelmaatregelen moeten worden gevorderd en uitgevoerd249. In zijn beleidsadvies van 23 oktober 2006 heeft de HRH de criteria weergegeven op basis waarvan de adviesaanvragen worden beoordeeld. Omwille van het feit dat er tot dan toe nog geen adviesaanvragen inzake ambtshalve uitvoeringen bij de raad waren ingediend, heeft de HRH zich in dit beleidsadvies beperkt tot het weergeven van de criteria die worden gehanteerd betreffende het beoordelen van adviesaanvragen inzake herstelvorderingen. Bijgevolg beperkt de hierna volgende uiteenzetting met betrekking tot de beoordeling van de adviesaanvraag zich dan ook tot adviesaanvragen inzake herstelvorderingen. a. Dubbel onderzoek van de ingediende adviesaanvraag 85. De HRH onderwerpt ingediende adviesaanvragen aan een dubbel onderzoek, namelijk een vormelijk en een inhoudelijk onderzoek. Tijdens het vormelijk onderzoek gaat de raad enerzijds zijn bevoegdheid na en controleert hij anderzijds of de vordering op een ontvankelijke wijze is ingediend. Op basis van dit vormelijk onderzoek zullen onder meer volgende verzoeken om advies door de HRH als onontvankelijk worden beschouwd250:

246

Infra 66-67, nr 100. Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-12 (www.ruimtelijkeordening.be). 248 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-20 (www.ruimtelijkeordening.be). 249 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 7. 250 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-9 – b2-12 (www.ruimtelijkeordening.be). 247

50

-

Adviesaanvragen die uitgaan van particulieren of van het parket. Zij behoren immers niet tot de bevoegde, vorderende instanties (stedenbouwkundige inspecteur, college van burgemeester en schepenen251, hoven en rechtbanken)252.

-

Adviesaanvragen waarvan het voorwerp niet een vordering tot herstel is. De HRH stelt zich hierbij wel soepel op en zal indien mogelijk in geval van een verkeerde kwalificatie de gevorderde

maatregel

herinterpreteren

naar

één

van

de

decretaal

bepaalde

herstelmaatregelen253. -

Adviesaanvragen die de (ontwerp-)herstelvordering niet bevatten254. Zo wordt een technische nota die uitgaat van de stedenbouwkundige dienst van een gemeente niet als een herstelvordering beschouwd, tenzij uit de notulen van het college van burgemeester en schepenen duidelijk blijkt dat het college zich deze eigen maakt255.

-

Adviesaanvragen betreffende een vordering tot betaling van een geldsom gelijk aan de meerwaarde waarbij de herstelvordering geen antwoord bevat op de vraag of al dan niet instandhoudings- of onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit bedoeld in artikel 195bis, 3° DRO mogen worden uitgevoerd. Niet alleen bepaalt artikel 149, §3, tweede lid DRO uitdrukkelijk dat dit in de herstelvordering moet worden vermeld, ook oordeelt de HRH dat het niet mogelijk is om zich in de plaats te stellen van de herstelvorderende overheden om de opportuniteit van de gevorderde meerwaarde te beoordelen256.

86. Indien de ingediende adviesaanvraag ontvankelijk wordt verklaard, gaat de HRH over tot het inhoudelijk onderzoek. Net als het vormelijk onderzoek, bestaat ook het inhoudelijk onderzoek uit twee delen. Allereerst gaat de HRH na of de vordering wettig is. Deze beoordeling houdt echter niets meer in dan een voorlopig en persoonlijk standpunt aangezien het uiteindelijk aan de rechter toekomt om de interne en externe wettigheid van de herstelvordering te beoordelen257.

251

Wanneer de vordering uitgaat van het college van burgemeester en schepenen vereist de HRH dat duidelijk moet blijken dat deze wel degelijk uitgaat van het college van burgemeester en schepenen. Zo niet is er geen vordering aanhangig bij de HRH. Zie Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-9 (www.ruimtelijkeordening.be). 252 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-9 (www.ruimtelijkeordening.be). 253 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-9 (www.ruimtelijkeordening.be). 254 Zie ook Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 22: “Op de vraag van de heer Patrick Lachaert wat specifiek zou moeten worden onderworpen aan het advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, antwoordt minister Dirk Van Mechelen dat met name de vordering moet worden voorgelegd aan de Hoge Raad.”. 255 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-11 – b2-12 (www.ruimtelijkeordening.be). 256 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-12 (www.ruimtelijkeordening.be). 257 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-12 – b2-13 (www.ruimtelijkeordening.be).

51

Vervolgens gaat de HRH over tot het onderzoek van de feiten. Dit gebeurt aan de hand van de herstelvordering, die de motieven dient te bevatten inzake de opportuniteit van de herstelmaatregel, en het overlegde dossier. Aangezien de HRH enkel oordeelt op basis van de hem voorgelegde stukken258, komt het aan de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen toe om hun adviesaanvraag te voorzien van de nodige overtuigingsstukken. Wanneer de HRH immers niet met kennis van zaken kan oordelen aan de hand van de gegevens zoals deze uit de herstelvordering en uit de meegeleverde stukken blijken, zal de raad niet-eensluidend adviseren259. De HRH gaat, in tegenstelling tot de rechter die zich beperkt tot een marginale toetsing, over tot een volledige toetsing van de opportuniteit van de gevorderde herstelmaatregel. Voor deze opportuniteitstoetsing hanteert de HRH dezelfde toetsingscriteria als de rechtscolleges, namelijk enerzijds de inbreuk en de omvang en aantasting van de ruimtelijke ordening en anderzijds de toets tussen de gevorderde maatregel en de last voor de (veroordeelde) dader260. Wat het criterium van de aard van de inbreuk en de omvang en aantasting van de ruimtelijke ordening betreft, worden een loutere verwijzing of aanhaling naar het overtreden geachte voorschrift, alsook het gebruik van loutere stijlfiguren onvoldoende geacht om te besluiten tot een eensluidend advies261. De HRH doet immers een opportuniteitsbeoordeling in concreto waarbij de concrete omvang en aantasting van de goede ruimtelijke ordening wordt onderzocht. Bovendien wordt naar analogie met de rechtspraak van de Raad van State bij deze beoordeling enerzijds eerst rekening gehouden met de onmiddellijke omgeving en pas nadien met de ruimere omgeving. Anderzijds wordt de beoordelingsbevoegdheid begrensd door de plannen, waarbij de HRH minder eisen stelt inzake het aannemelijk maken dat de overtreding de goede ruimtelijke ordening miskent indien de overtreding bestaat uit de miskenning van een gedetailleerd voorschrift262. Wat de evenredigheidstoets tussen de gevorderde maatregel en de last voor de (veroordeelde) dader betreft, houdt de HRH vooreerst rekening met het tijdsverloop tussen de datum van inbreuk en de datum van inleiding van de vordering omdat dit belangrijke indicatoren zijn ter beoordeling van de ernst van de impact op de ruimtelijke ordening. Zo zal de herstelvorderende overheid, wanneer deze gedurende een lange tijd heeft nagelaten om op te treden, moeten motiveren waarom het optreden alsnog vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is ingegeven. Daarnaast zal de herstelvorderende overheid ook moeten aantonen dat het duidelijk is dat de gevorderde maatregel

258

Art. 33 Huishoudelijk Reglement. Beleidsadvies van de Hoge Raad voor (www.ruimtelijkeordening.be). 260 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor (www.ruimtelijkeordening.be). 261 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het (www.ruimtelijkeordening.be). 262 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor (www.ruimtelijkeordening.be). 259

het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-14 het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-14 Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-14 – b2-15 het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-15

52

nuttig of soms zelfs onmisbaar is voor de handhaving van een goede ruimtelijke ordening263. Zo geeft de HRH de volgende voorbeelden waarbij het herstel van de plaats in de vorige staat niet onmisbaar, niet nuttig of niet wenselijk is of beter door een andere herstelmaatregel vervangen zou kunnen worden264: -

Wanneer de werken door bouw- of aanpassingswerken aan de stedenbouwkundige regels kunnen worden aangepast of wanneer de impact op de goede ruimtelijke ordening tot een aanvaardbaar niveau kan worden herleid.

-

Wanneer de herstelvorderende overheid, uitgaande van de feitelijke en concrete bestaande toestand, niet aannemelijk kan maken dat de goede ruimtelijke ordening gebaat is met de uitvoering van de gevorderde maatregel en deze derhalve niet opportuun is, bijv. o

Wanneer het om een geïsoleerde aanvraag gaat die blijkt deel uit te maken van een globale problematiek. De herstelvorderende overheid zal in dat geval een inzicht moeten bieden in de status van de overige aan het betreffende dossier aanpalende gelijkaardige inbreuken.

o

Wanneer er na een lange tijd van stilzitten plots toch wordt opgetreden. Hier zal de herstelvorderende overheid moeten duidelijk maken waarom het overeenkomstig de goede ruimtelijke ordening vereist is dat het herstel plaatsvindt.

o

Wanneer in geval van het herstellen in de oorspronkelijke toestand of het stellen van aanpassingswerken aan vijvers, natuurelementen,… niet aannemelijk wordt gemaakt of de goede ruimtelijke ordening en de natuur ermee is gebaat.

b. Kritiek 87. Deze door de HRH gehanteerde beoordelingswijze wordt fel bekritiseerd door de administratie. Zo voert Vansant vooreerst aan dat de HRH zich bij zijn opportuniteitsoordeel niet zou mogen beperken tot het analyseren van de feiten zoals deze door de herstelvorderende overheden worden aangereikt, maar dat hij daarentegen zou moeten overgaan tot een analyse van de feiten op zich. De HRH doet immers een volledige opportuniteitsbeoordeling waarbij hij de plicht heeft om zich zelfstandig uit te spreken over de niet-juridische appreciatie van de feiten en aldus de in de herstelvordering gegeven motivering zou moeten aanvullen of wijzigen in de mate dat hij deze onvolledig of onjuist acht. Bijgevolg zou de HRH een adviesaanvraag dan ook enkel niet-eensluidend moeten adviseren op basis van het feit dat hij van oordeel is dat het gevorderde herstel niet mag worden uitgevoerd en niet op

263

Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-15 (www.ruimtelijkeordening.be). 264 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-16 (www.ruimtelijkeordening.be).

53

basis van het feit dat de herstelvordering onvoldoende wordt gemotiveerd265. Ook Bloemen is van mening dat de HRH ingevolge zijn passieve en formalistische houding waarbij hij zich beperkt tot een loutere beoordeling van de motivering van de herstelvordering, tekortschiet in zijn adviesbevoegdheid en hij zodoende meer als een rechtscollege dan als een adviesorgaan kan worden beschouwd266. Mijns inziens valt de HRH hieromtrent echter niet veel te verwijten nu het, gezien de huidige wijze waarop de HRH is samengesteld en de korte termijn waarbinnen de HRH zijn advies moet verlenen, praktisch gezien niet mogelijk is voor de raad om over te gaan tot een eigen onderzoek van de feiten. Bovendien lijkt het mij niet meer dan logisch dat de herstelvorderende overheden ervoor dienen te zorgen dat het voor advies voorgelegde dossier voldoende gegevens bevat voor de HRH om een oordeel te kunnen vellen aangezien zij degenen zijn die tot het herstel wensen over te gaan. Daarnaast bestaat er ook een groot verschil in visie tussen de administratie en de HRH betreffende de door de HRH gehanteerde toetsingscriteria met betrekking tot de motivering van de herstelvordering. Terwijl voor de HRH het tijdsaspect van groot belang is en de herstelvorderende overheden aldus moeten kunnen motiveren waarom het in het kader van de ruimtelijke ordening nog opportuun zou zijn om na vele jaren nog het herstel te vorderen, voert de administratie aan dat zij met het tijdsaspect geen rekening dient te houden nu het geen wettelijke basis heeft in het DRO267. Bovendien stoot het feit dat de HRH de bestemmingsvoorschriften niet als primair beschouwt, de administratie, die deze juist wel als primair beschouwt, tegen de borst268. Voor de HRH volstaat het immers niet dat de inbreuk strijdig is met de bestemmingsvoorschriften. Er moet door de vorderende instanties daarentegen voldoende worden aangetoond wat in concreto de ruimtelijke impact is van de inbreuk op de onmiddellijke omgeving. De administratie voelt zich zodoende als het ware door de HRH gedwongen om op een andere manier te motiveren dan wat de decreetgever heeft voorgeschreven, nu het begrip ruimtelijke impact nergens in het DRO wordt gedefinieerd269. Persoonlijk vind ik het echter, voor wat oude inbreuken betreft, niet meer dan normaal dat de HRH in zijn beoordeling rekening houdt met het tijdsaspect aangezien de decreetgever met de oprichting van de HRH onder meer tot doel had om het historisch passief op een maatschappelijk aanvaardbare manier te verwerken270. Er kan moeilijk worden gesteld dat het opportuun of billijk zou zijn om 265

P. VANSANT, “De herstelmaatregelen” in DESMET, A., LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P. en VERKEST, J., Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 681. 266 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 421. 267 G. KEUKELIER (gewestelijk stedenbouwkundige inspecteur Oost-Vlaanderen), gesprek 27 april 2009. 268 P. VANSANT, “De herstelmaatregelen” in DESMET, A., LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P. en VERKEST, J., Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 682-683. 269 G. KEUKELIER (gewestelijk stedenbouwkundige inspecteur Oost-Vlaanderen), gesprek 27 april 2009. 270 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/7, 21 en 23: “Het zal de taak zijn van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid een evenwichtig afwegingskader op te bouwen voor inbreuken, die dateren van voor 1 mei 2000…De minister rekent daarom dan ook op de objectieve en intellectuele eerlijkheid van de Hoge Raad voor

54

bijvoorbeeld twintig jaar na een inbreuk nog over te gaan tot het vorderen van het herstel ervan. Wat het beperkte belang betreft dat de HRH bij de beoordeling van de herstelvordering aan de bestemmingsvoorschriften hecht, kan ik enerzijds de frustratie van de administratie wel begrijpen, maar anderzijds is het zo dat de door de HRH gehanteerde beoordelingswijze aansluit bij wat de decreetgever hieromtrent heeft gewenst. Minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen heeft in de parlementaire voorbereiding betreffende de motivering van de herstelvordering immers uitdrukkelijk gesteld dat dit een analyse impliceert van zowel het bouwwerk als de omgevingsfactoren en dat een loutere verwijzing naar het bestemmingsvoorschrift hierbij onvoldoende is271. Bovendien lijkt ook het Hof van Cassatie het belang van de bestemmingsvoorschriften inzake de motivering van de herstelvordering te nuanceren. Zo heeft het Hof recentelijk met betrekking tot de wettigheidstoetsing van de herstelvordering geoordeeld dat “ook wanneer de wederrechtelijke constructies in strijd zijn met de planologische bestemming van het gebied, afhankelijk van de concrete omstandigheden van de zaak, de rechter kan oordelen dat een herstelvordering die op grond van de planologische bestemming alleen is gesteund, kennelijk onredelijk is en niet noodzakelijk om de ruimtelijke ordening te vrijwaren”272. 88. Ook vanuit de rechtsleer is er kritiek op manier waarop de HRH de adviesaanvragen beoordeelt. Zo merken Flamey en Bosquet terecht op dat de overtreder niet wordt beschermd tegen een eenzijdige voorstelling van zaken vanwege de herstelvorderende overheid aangezien hij niet over de mogelijkheid beschikt om bijkomende stukken voor te leggen aan de HRH waardoor de raad enkel op basis van de door de stedenbouwkundige inspecteur of door het college van burgemeester en schepenen voorgelegde stukken een oordeel zal vellen over de adviesaanvraag273. 4.3.5. De adviezen 89. De adviezen die de HRH verleent, zijn ofwel eensluidend, ofwel niet-eensluidend, ofwel deels eensluidend

deels

niet-eensluidend

of

ontvankelijk,

ofwel

deels

niet-eensluidend

deels

274

onontvankelijk . Om geldig te kunnen beslissen, moet de meerderheid van de leden van de HRH aanwezig zijn275. De eensluidende adviezen kunnen slechts rechtsgeldig worden uitgebracht indien het Herstelbeleid, die weliswaar enkel een advies kan uitbrengen vanuit ruimtelijke overwegingen maar desalniettemin een zekere appreciatiemarge behoudt, om rekening te houden met dit gegeven.” en verder “Minister Dirk Van Mechelen stelt dat bouwmisdrijven uit het verleden op een objectieve en aangepaste wijze moeten worden behandeld, waarbij ook rekening wordt gehouden met de tijdsgeest binnen dewelke die bouwinbreuk werd gepleegd.”. 271 Parl.St. Vl. Parl., 2002-03, nr. 1566/7, 22. 272 Cass. 10 februari 2009, P.08.1163.N (www.cass.be). 273 P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 216. 274 Zie Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, onuitg. (zie bijlage 1). 275 Art. 10, eerste lid Huishoudelijk Reglement.

55

deze beslissingen genomen zijn door een meerderheid van minstens vier leden276. De andere beslissingen en adviezen worden bij consensus genomen, of bij gebreke daarvan, bij gewone meerderheid van de uitgebrachte stemmen277. Onthoudingen worden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de stemmen en bij staking van de stemmen beslist de stem van de voorzitter. Minderheidsadviezen worden niet aanvaard278. 90. Overeenkomstig artikel 15 van het huishoudelijk reglement moeten de adviezen van de HRH de volgende elementen te bevatten: 1° de vraagstelling met verwijzing naar het dossier en de aard van het gevraagde advies; 2° de opgave van de ontvangen en eventueel niet-ontvangen documenten of stukken; 3° de motieven in rechte en in feite die de beslissing schragen. In voorkomend geval kan de motivering zich beperken tot een verwijzing naar de herstelvordering of het verzoek tot ambtshalve uitvoering dat er aan gehecht wordt en waar het advies zich aansluit bij de uitgedrukte motieven ervan. Hoewel de HRH zijn adviezen aldus dient te motiveren, klaagt de administratie dat de HRH dit niet op een voldoende duidelijke en begrijpbare wijze doet279. De adviezen moeten steeds uitdrukkelijk besluiten tot hetzij “eensluidend” dan wel “niet eensluidend” met de adviesaanvragen, alsook of ze bij consensus zijn verleend dan wel bij meerderheid. Zij worden ondertekend door de voorzitter en de secretaris. 91. De door de HRH verleende adviezen zijn niet openbaar en worden bijgevolg niet gepubliceerd. Ze dienen immers te worden beschouwd als vertrouwelijke informatie zoals bedoeld in de artikelen 13, 14 en 15 van het decreet van 26 maart 2004 houdende de openbaarheid van bestuur280 omdat ze enkel ten behoeve van de strafvordering dan wel in het kader van de rechtspleging in een burgerlijk rechtsgeding worden ingewonnen281. Overeenkomstig artikel 16, eerste lid van het huishoudelijk reglement moet de HRH de adviezen wel binnen de acht dagen na het verlenen van het advies, te verzenden bij aangetekende brief naar of te bezorgen tegen ontvangstbewijs aan de overheid die om advies heeft gevraagd. Daarnaast wordt, naargelang het geval een kopie bezorgd aan het college van burgemeester en schepenen of de stedenbouwkundige inspecteur. Hoewel dit nuttige informatie zou kunnen opleveren, krijgen de partijen aldus geen inzage in de door de HRH verleende adviezen. 276

Art. 13, eerste lid Huishoudelijk Reglement. Art. 13, tweede lid Huishoudelijk Reglement. 278 Art. 15, tweede lid Huishoudelijk Reglement. 279 H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 422. 280 Decr. Vl. 26 maart 2004 houdende de openbaarheid van bestuur, BS 1 juli 2004. 281 Minister Dirk Van Mechelen in Vraag om uitleg van mevrouw Joke Schauvliege tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de bekendmaking van de adviezen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid naar aanleiding van herstelvordering bij vastgestelde bouwmisdrijven, Hand. Vl. Parl. 2005-2006, 23 maart 2006, nr. C-195-LEE28, 12. 277

56

92. Over de juridische aard van de adviezen valt in het DRO zelf niets terug te vinden. Wel heeft de decreetgever in de parlementaire voorbereiding opgemerkt dat de adviezen geen eenzijdige rechtshandelingen zijn waartegen een beroep bij de Raad van State kan worden ingesteld “aangezien de herstelvorderingen, die de stedenbouwkundig inspecteur of het college van burgemeester en schepenen formuleren na het advies, blijven deel uitmaken van een gerechtelijke procedure, waarbij het uitsluitend aan de rechter toekomt om de beslissing van de vorderende overheid te beoordelen.”282. De HRH oordeelde in zijn allereerste jaarverslag met betrekking tot de adviezen inzake de herstelvordering nagenoeg hetzelfde als de decreetgever door te stellen dat “naar analogie met de vaste rechtspraak inzake de aanvechtbaarheid van de herstelvordering voor de Raad van State, mag worden aangenomen dat deze (bindende) adviezen geen voor de Raad van State aanvechtbare rechtshandelingen zijn. Het komt derhalve aan de rechter van de rechterlijke orde toe de wettigheid ervan te beoordelen.”283. Ook volgens de rechtspraak van het Hof van Cassatie284 kan de Raad van State geen kennis nemen van een beroep tot nietigverklaring dat gericht is tegen een herstelvordering omwille van het feit dat de herstelvordering onlosmakelijk deel uitmaakt van de gerechtelijke procedure en op zichzelf geen rechtsgevolgen ressorteert. A fortiori kan er worden aangenomen dat ook het door de HRH verleende advies niet aanvechtbaar is voor de Raad van State aangezien het eveneens een onafscheidbaar deel uitmaakt van de gerechtelijke procedure. De rechter kan de herstelmaatregel immers niet bevelen indien het advies niet voorligt285. Het komt derhalve aan de gewone rechter en niet aan de Raad van State toe om zich uit te spreken over de wettigheid van de herstelvordering alsook over het daarmee samenhangend advies286. Het zou trouwens ook niet wenselijk zijn de wettigheid van de door de HRH verleende adviezen aan te vechten bij de Raad van State aangezien het instellen van een annulatieberoep immers veel tijd in beslag zou nemen, wat moeilijk te verzoenen zou zijn met de redelijke termijnvereiste van artikel 6.1 EVRM287. Bovendien kunnen de herstelvorderende overheden na een niet-eensluidend advies de herstelvordering aanpassen of zo nodig een nieuwe herstelvordering opmaken gevolgd door een nieuwe adviesaanvraag aan de HRH. Wel is het zo dat bepaalde rechters niet overgaan tot de toetsing van de wettigheid van de door de HRH verleende adviezen. Zo oordeelde Het Hof van Beroep van Antwerpen dat het de door de HRH in het kader van artikel 198bis DRO verleende adviezen niet op hun wettigheid in de zin van artikel 159 GW noch aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet toetsen aangezien de adviezen 282

Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 9. Zie ook G. DEBERSAQUES, “Stedenbouwmisdrijven: instandhouding en herstel. Fundamentele wijzigingen door het decreet van 4 juni 2003”, T.R.O.S. 2003, 225. 283 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 4 (www.ruimtelijkeordening.be). 284 Cass. 10 juni 2005, C.04.0348.N (www.cass.be). 285 G. DEBERSAQUES, “Stedenbouwmisdrijven: instandhouding en herstel. Fundamentele wijzigingen door het decreet van 4 juni 2003”, T.R.O.S. 2003, 225. 286 P. FLAMEY en J. BOSQUET, “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 219. 287 Supra, voetnoot 101.

57

louter adviezen zijn en geen bestuursbeslissingen die de rechtspositie van een persoon kunnen wijzigen288. Met betrekking tot de adviezen inzake de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest oordeelde de HRH gelijkaardig: “Ook zijn deze adviezen o.i. niet aanvechtbaar voor de Raad van State: zij maken deel uit van de procedure met betrekking tot de uitvoering van een vonnis, wat tot de bevoegdheid van de gewone rechter behoort.”289. De HRH ziet niet in waarom er nood zou zijn aan een annulatieberoep voor de Raad van State nu de beslagrechter reeds bevoegd is om kennis te nemen van een executiegeschil omtrent de rechtmatigheid en/of de actualiteit of de doelmatigheid van de titel290. Volgens Lefranc is het echter weinig waarschijnlijk dat de stedenbouwkundige inspecteur zich tot de beslagrechter zal wenden om de wettigheid van het door de HRH verleende advies te laten toetsen291. 4.4. Overzicht van de werkzaamheden 4.4.1. Kwantitatief a. Ingediende adviesaanvragen 93. De HRH heeft sedert hij operationeel is geworden in totaal reeds 2157 adviesaanvragen ontvangen, met een gemiddelde van 719 adviesaanvragen per jaar. Op drie aanvragen om een beleidsadvies te verlenen na, hadden alle adviesaanvragen betrekking op herstelvorderingen292. Hoewel het nochtans niet de bedoeling was van de decreetgever dat de HRH zich over alle dossiers zou buigen, maar dat enkel de belangrijke dossiers inzake ruimtelijke ordening ter advies aan de HRH zouden moeten worden voorgelegd293, worden thans alle in te leiden herstelvorderingen voor advies aan de HRH voorgelegd294. Inzake het opstarten van de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest295 werden gedurende de eerste drie werkingsjaren van de HRH geen adviesaanvragen ingediend door de stedenbouwkundige inspecteurs.

288

Antwerpen 10 januari 2007, T.M.R. 2007, 241; Antwerpen 8 oktober 2008, T.M.R. 2009, 97-98. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005, 5 (www.ruimtelijkeordening.be). 290 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008, 31/63 – 32/63 (www.ruimtelijkeordening.be) 291 P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 448. 292 Art. 149, §1 DRO, art. 151 DRO en art. 198bis, tweede lid DRO. 293 Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1, 7 en 16. 294 Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006, b2-19 en b2-20 (www.ruimtelijkeordening.be). 295 Art. 153, tweede lid DRO. 289

58

HV <

HV < R&H

HV < NBI

Beleidsadvies

CBS/SI

∑ HRH

Ambtshalve uitvoering

2006

523

38

3

2

0

566

2007

711

127

2

0

0

840

2008

703

47

0

1

0

751

Totaal

1937

212

5

3

0

2157

Instroom adviesaanvragen (Bron: Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

94. Met betrekking tot de adviesaanvragen inzake herstelvorderingen blijkt vooreerst dat het overgrote deel ervan, namelijk 1937 (90%) stuks, worden ingediend door de stedenbouwkundige inspecteurs, door de colleges van burgemeester en schepenen of via een gezamenlijke aanvraag van de stedenbouwkundige inspecteur en het college van burgemeester en schepenen. Slechts een klein deel van de adviesaanvragen gaan uit van de hoven en rechtbanken (212 stuks ofte 9,8%) alsook van daartoe onbevoegde instanties (5 stuks ofte 0,2%). Daarnaast blijkt uit onderstaande tabel dat, binnen de categorie van de adviesaanvragen die afkomstig zijn van de herstelvorderende overheden, het aantal ingediende adviesaanvragen van de stedenbouwkundige inspecteurs (54,4%) aanzienlijk hoger ligt dan dat van de colleges van burgemeester en schepenen (24,8%) en dat van de gezamenlijke adviesaanvragen (20,8%). Ook valt op dat het aantal ingediende adviesaanvragen in 2006 beduidend lager lag dan in 2007 en 2008. HV < SI

HV < CBS

HV < SI + CBS

2006

285

122

59 (< 57 CB + 2 SI)

2007

387

184

147

2008

378

171

136

Totaal

1050

477

400

Adviesaanvragen SI/CBS/CBS + SI (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1). Deze cijfers zijn niet gebaseerd op de instroomgegevens, maar wel op het aantal door de HRH uitgebrachte adviezen.)

95. Bovendien zijn er ook regionale verschillen terug te vinden in de adviesaanvragen inzake herstelvorderingen. Een en ander is hierbij allicht afhankelijk van het type van provincie296. Wat de adviesaanvragen van de stedenbouwkundige inspecteurs betreft, valt uit onderstaande tabel af te leiden dat het grootste aantal adviesaanvragen inzake herstelvorderingen afkomstig is van de stedenbouwkundige inspecteurs van de provincies Vlaams-Brabant (31,5%) en die van WestVlaanderen (26%). De stedenbouwkundige inspecteurs van de provincies Limburg (18%) en OostVlaanderen (15,5%) scoren een stuk lager en de stedenbouwkundige inspecteurs van de provincie

296

G. KEUKELIER (gewestelijk stedenbouwkundige inspecteur Oost-Vlaanderen), gesprek 27 april 2009.

59

Antwerpen (9%) sluiten de rij af met amper een kleine 100 adviesaanvragen gespreid over een periode van drie jaar. In tegenstelling tot wat in 2006 en 2007 het geval was, valt wel op dat er in 2008 een meer evenredige verdeling kan worden vastgesteld tussen de verschillende provincies. West-

Oost-

Vlaanderen

Vlaanderen

Antwerpen

Brabant

Limburg

2006

68

50

12

107

48

2007

111

59

24

132

61

2008

94

54

58

92

80

Totaal

273

163

94

331

189

Adviesaanvragen

SI

(Bronnen:

Jaarverslag

Vlaams-

2006

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1). Deze cijfers zijn niet gebaseerd op de instroomgegevens, maar wel op het aantal door de HRH uitgebrachte adviezen.)

Wat de adviesaanvragen inzake herstelvorderingen van de colleges van burgemeester en schepenen betreft, scoort de provincie Antwerpen (46,8%) het hoogst. Daarna volgen de provincies OostVlaanderen (19,1%) en Vlaams-Brabant (18%). De provincies Limburg (8,8%) en West-Vlaanderen (7,3%) sluiten de rij af. De HRH heeft hierbij opgemerkt dat in 2006-2007 vooral de grootsteden Antwerpen en Gent het grootste deel van de adviesaanvragen indienden, gevolgd door hoofdzakelijk regionaalstedelijke en kleinstedelijke gebieden. Landelijke gemeenten leken daarentegen minder geneigd om herstelmaatregelen te vorderen297. In 2008 was er echter een tegenovergestelde tendens waarneembaar298. West-

Oost-

Vlaanderen

Vlaanderen

2006

11

27

50

25

9

2007

13

35

90

27

19

2008

11

29

83

34

14

Totaal

35

91

223

86

42

Adviesaanvragen

CBS

(Bronnen:

Jaarverslag

Antwerpen

Vlaams-

Limburg

Brabant

2006

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1). Deze cijfers zijn niet gebaseerd op de instroomgegevens, maar wel op het aantal door de HRH uitgebrachte adviezen.)

Wat de gezamenlijke aanvragen betreft, valt op dat vooral in Oost-Vlaanderen van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt. Maar liefst 51,2% van deze categorie van adviesaanvragen is vanuit deze provincie afkomstig. Daarna volgen de provincies West-Vlaanderen (27%) en Antwerpen (19,8%). In de provincies Vlaams-Brabant (1,5%) en Limburg (0,6%) wordt slechts zelden een beroep gedaan op de gezamenlijke adviesaanvraag. 297

Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 8 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 9 (www.ruimtelijkeordening.be). 298 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, 10, onuitg. (zie bijlage 1).

60

West-

Oost-

Vlaanderen

Vlaanderen

2006

19

25

13

2

0

2007

34

74

37

3

1

2008

40

77

18

0

1

Totaal

93

176

68

5

2

Adviesaanvragen

SI

+

CBS

(Bronnen:

Antwerpen

Vlaams-

Limburg

Brabant

Jaarverslag

2006

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1). Deze cijfers zijn niet gebaseerd op de instroomgegevens, maar wel op het aantal door de HRH uitgebrachte adviezen.)

Wat tenslotte de aanvragen van de hoven en rechtbanken betreft, blijkt dat de meeste aanvragen afkomstig zijn van de hoven en rechtbanken van de provincie Limburg (40,7%), gevolgd door de provincies Antwerpen (24%), Oost-(16,7%) en West-Vlaanderen (15,2%). De hoven en rechtbanken uit Vlaams-Brabant (3,4%) lijken het minst geneigd om het advies van de HRH in te winnen. West-

Oost-

Vlaanderen

Vlaanderen

2006

7

0

1

5

13

2007

12

17

24

1

35

2008

12

17

24

1

35

Totaal

31

34

49

7

83

Adviesaanvragen

R&H

(Bronnen:

Jaarverslag

Antwerpen

Vlaams-

Limburg

Brabant

2006

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1). Deze cijfers zijn niet gebaseerd op de instroomgegevens, maar wel op het aantal door de HRH uitgebrachte adviezen.)

96. Aan de hand van voormelde gegevens kunnen enkele vaststellingen worden gedaan. Vooreerst is het opmerkelijk dat de stedenbouwkundige inspecteurs nog geen enkele adviesaanvraag hebben ingediend voor een ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest. Dit valt misschien te verklaren door het feit dat het middel van de dwangsom momenteel de voorkeur geniet als handhavingsinstrument299. Verder is het feit dat slechts zo’n 10% van de ingediende adviesaanvragen inzake herstelvorderingen afkomstig is van de hoven en rechtbanken opmerkelijk aangezien momenteel nog heel wat zaken 299

P. LEFRANC, “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006; Zie ook Minister van ruimtelijke ordening Dirk Van Mechelen in Vraag om uitleg van de heer Patrick Lachaert tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de door het Vlaamse Gewest toegestane uitgaven in verband met de uitvoering van de definitieve gerechtelijke uitspraken door de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur, Hand. Vl. Parl. 2005-2006, 1 juni 2006, nr. C268-LEE41, 6: “De effectieve uitvoering van een vonnis onder dwangsom past in de uitvoering van het regeerakkoord van de vorige Vlaamse Regering, waarin staat dat de in kracht van gewijsde getreden vonnissen in de eerste plaats door de overtreder zelf moeten worden uitgevoerd. Een en ander is ook de verklaring waarom sedert 3 juli 2000 geen ambtshalve uitvoeringen meer werden uitgevoerd.”.; Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006, b1-13: “…dat het sinds 3 juli 2000 aangehouden principe van prioritaire uitvoering onder dwangsom weliswaar behouden kan blijven…”(www.ruimtelijkeordening.be).

61

betreffende herstelvorderingen bij de rechtbanken hangende zijn die de rechters met toepassing van artikel 198bis, tweede lid DRO voor advies aan de HRH kunnen voorleggen. Blijkbaar zijn zij echter niet snel geneigd om het advies van de HRH in te winnen. Volgens Bloemen is dit te wijten aan het feit dat veel rechtbanken van mening zijn dat er geen gegronde redenen zijn om het advies te vragen, nu onder meer de stedenbouwkundige inspecteur nadien toch nog het advies moet inwinnen om een ambtshalve uitvoering op te starten300. b. Doorlooptijd

Doorlooptijd

Gemiddeld aantal dagen HV <

Gemiddeld aantal dagen HV <

CBS/SI

R&H

2006

34,7

85

2007

35,6

125,5

adviesaanvraag

(Bronnen:

Jaarverslag

2006

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be).)

97. Uit bovenstaande tabel blijkt dat de adviesaanvragen die met toepassing van de artikelen 149, §1 DRO en 151 DRO bij de HRH worden ingediend, allemaal binnen de daartoe voorziene termijn van 60 dagen worden verleend. De doorlooptijd van de adviesaanvragen die uitgaan van de hoven en rechtbanken ligt echter aanzienlijk hoger en lijkt daarenboven in stijgende lijn te gaan. Een verklaring voor het verschil in behandeling tussen beide soorten adviesaanvragen is waarschijnlijk terug te vinden in het feit dat er voor de adviesaanvragen die uitgaan van de hoven en rechtbanken geen termijn is vastgelegd in het DRO waarbinnen de HRH advies moet verlenen. De HRH is zich echter bewust dat ook in dit geval de doorlooptijd beperkt moet worden en heeft daarom een extra personeelslid in dienst genomen om zo de voorliggende dossiers sneller te kunnen behandelen301. c. Geadviseerde adviesaanvragen 98. De HRH heeft over een periode van 3 werkingsjaren in totaal 2083 adviezen verleend. Deze hebben, op 3 beleidsadviezen na, allen betrekking op herstelvorderingen. Daarnaast heeft de raad, zoals hoger vermeld, ook reeds drie beleidsadviezen uitgebracht. Inzake ambtshalve uitvoeringen heeft de HRH nog geen adviezen verleend. Opmerkelijk is dat de HRH al zijn adviezen bij consensus heeft uitgebracht302.

300

H. BLOEMEN, “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 419. 301 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, 11, onuitg. (zie bijlage 1). 302 W. VANHEEL, “Hoge Raad voor het Herstelbeleid: een jaar werking in cijfers”, Studiedag 26 april 2007, 78 (www.ruimtelijkeordening.be).

62

HV <

HV < R&H

HV < NBI

Beleidsadvies

Ambtshalve

∑ HRH

uitvoering

CBS/SI 2006

466

26

3

2

0

497

2007

718

89

2

0

0

809

2008

686

90

0

1

0

777

Totaal

1870

205

5

3

0

2083

Uitstroom (Bron: Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

Terwijl de HRH in zijn eerste werkingsjaar slechts gemiddeld 38,2 adviezen per zitting uitbracht, is het aantal per zitting uitgebrachte adviezen de voorbije twee werkingsjaren bijna verdubbeld. Gemiddeld aantal uitgebrachte Aantal zittingen

adviezen per zitting

2006

16

38,2

2007

14

66

2008

15

64,5

Aantal uitgebrachte adviezen per zitting (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

4.4.2. Kwalitatief 99. Onderstaande tabel geeft een overzicht weer van de wijze waarop de HRH de adviesaanvragen heeft geadviseerd. Hieruit valt af te leiden dat over een periode van 3 jaar slechts ongeveer de helft van de ingediende adviesaanvragen inzake herstelvorderingen eensluidend is geadviseerd (45,6%). Bijna een even groot aantal adviesaanvragen is daarentegen niet-eensluidend geadviseerd (45,2%). Slechts zo’n 5% van de ingediende adviesaanvragen wordt als onontvankelijk afgewezen. De overige adviesaanvragen zijn ofwel deels eensluidend, deels niet-eensluidend of onontvankelijk ofwel deels niet-eensluidend, deels onontvankelijk geadviseerd. Eensl.

Niet-

/

Eensl.

eensl.

Niet-

Niet-

/

/

Eensl.

eensl.

eensl.

Onontv.

Onontv.

Onontv.

advies

∑ HRH

2006

225

205

17

7

4

37

-

495

2007

376

360

21

4

2

40

6

809

2008

347

375

15

2

1

29

7

776

Tot.

948

940

53

13

7

106

13

2080

Overzicht

uitgebrachte

adviezen

(Bronnen:

Jaarverslag

2006

Geen

(www.ruimtelijkeordening.be),

jaarverslag

2007

(www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

63

Opvallend is hierbij dat inzake de adviesaanvragen met toepassing van artikel 149, §1 DRO en/of artikel 151 DRO het percentage aantal eensluidende adviezen hoger ligt op de door de stedenbouwkundige inspecteurs ingediende adviesaanvragen dan dit van de colleges van burgemeester en schepenen. Waar dit bij de stedenbouwkundige inspecteurs ongeveer 50,2% bedraagt, is dit bij de colleges van burgemeester en schepenen slechts 35,6%. Volgens de HRH is dit verschil voor een deel te wijten aan de relatieve onervarenheid van de gemeentebesturen met de te volgen procedure en de vereiste dossiersamenstelling303. Wel is het zo dat de verschillen tussen beide herstelvorderende overheden geleidelijk aan kleiner worden304. Eensl.

Niet-

/

Eensl.

eensl.

Niet-

Niet-

/

/

Eensl.

eensl.

eensl.

Onontv.

Onontv.

Onontv.

advies

∑ HRH

2006

150

110

9

4

3

9

-

285

2007

188

181

9

3

2

4

0

387

2008

190

181

5

0

0

2

0

378

Tot.

528

472

23

7

5

15

0

1050

Geen

Overzicht uitgebrachte adviezen SI (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

Eensl.

Niet-

/

Eensl.

eensl.

Niet-

Niet-

/

/

Eensl.

eensl.

eensl.

Onontv.

Onontv.

Onontv.

advies

∑ HRH

2006

40

61

1

0

0

20

-

122

2007

73

2

0

83

0

25

1

184

2008

57

89

3

1

0

20

1

171

Tot.

170

152

4

84

0

65

2

477

Geen

Overzicht uitgebrachte adviezen CBS (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

Wat de gezamenlijke adviesaanvragen met toepassing van artikel 149, §1 DRO en/of artikel 151 DRO betreft, kan er worden vastgesteld dat deze met een gemiddelde van 54,4% eensluidende adviezen beter scoren dan het algemeen gemiddelde van 45,6%. Ook het percentage niet-eensluidende adviezen ligt met een gemiddelde van 22,9% een stuk lager dan het algemeen gemiddelde van 45,2%.

303 304

Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 12 (www.ruimtelijkeordening.be). Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 13 (www.ruimtelijkeordening.be).

64

Eensl.

Niet-

/

Eensl.

eensl.

Niet-

Niet-

/

/

Eensl.

eensl.

eensl.

Onontv.

Onontv.

Onontv.

advies

∑ HRH

2006

22

23

5

1

1

5

-

57

2007

89

5

0

48

0

2

3

147

2008

74

50

3

1

1

5

2

136

Tot.

185

78

8

50

2

12

5

340

Geen

Overzicht uitgebrachte adviezen SI-CBS (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

De adviesaanvragen uitgaande van de hoven en rechtbanken scoren daarentegen dan weer lager dan het algemeen gemiddelde. Over een periode van 3 jaar bedraagt het gemiddelde percentage slechts zo’n 34,6%. Het aantal niet-eensluidend adviezen ligt met een percentage van 52,2% dan weer iets hoger dan het algemeen gemiddelde. Opvallend hierbij is ook het feit dat het aantal eensluidende adviezen in dalende lijn lijkt te gaan terwijl het aantal niet-eensluidende adviezen aan het toenemen is. Volgens de HRH is deze trend echter niet verrassend te noemen omwille van het feit dat het gaat om herstelvorderingen die zonder advies van de HRH bij de rechtbanken werden ingeleid305. Eensl.

Niet-

/

Eensl.

eensl.

Niet-

Niet-

/

/

Eensl.

eensl.

eensl.

Onontv.

Onontv.

Onontv.

advies

∑ HRH

2006

13

11

2

-

-

-

-

26

2007

33

41

5

1

0

7

2

89

2008

25

55

4

0

0

2

4

90

Tot.

71

107

11

1

0

9

6

205

Geen

Overzicht uitgebrachte hoven en rechtbanken (Bronnen: Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be), jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be), Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1))

100. Hoewel de adviezen van de HRH niet openbaar zijn en aldus niet worden gepubliceerd, geeft de HRH in zijn jaarverslagen wel telkens een globaal overzicht weer van de redenen waarom een adviesaanvraag onontvankelijk wordt verklaard, dan wel eensluidend of niet-eensluidend wordt geadviseerd. Zoals uit het onderstaande zal blijken, sluit de adviespraktijk van de HRH aan bij de criteria die de raad in zijn beleidsadvies van 23 oktober 2006 heeft vermeld.

305

Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 14 (www.ruimtelijkeordening.be).

65

Wat de ontvankelijkheid van de ingediende adviesaanvragen betreft, kan er uit de jaarverslagen worden opgemaakt dat deze hoofdzakelijk onontvankelijk worden verklaard in de volgende gevallen306: -

De adviesaanvraag gaat niet uit van een bevoegde instantie. Zo is het reeds voorgekomen dat een college van burgemeester en schepenen een adviesaanvraag met betrekking tot de ambtshalve uitvoering van een vonnis of arrest heeft ingediend307. Ook werden adviesaanvragen afkomstig van de hoven en rechtbanken voor het arrest van het Grondwettelijk Hof van 7 maart 2007308 steevast onontvankelijk verklaard. Ingevolge dit arrest heeft de HRH zijn adviespraktijk hieromtrent echter gewijzigd en worden dergelijke aanvragen thans niet meer als onontvankelijk beschouwd309. Tenslotte worden processenverbaal die zonder herstelvordering van een van de herstelvorderende overheden rechtstreeks door een politiezone aan de HRH worden overgemaakt eveneens onontvankelijk verklaard.

-

De adviesaanvraag maakt een schending uit van een vormvereiste. Het betreft hier adviesaanvragen die geen herstelvordering bevatten, adviesaanvragen waaruit niet duidelijk blijkt dat ze uitgaan van een college van burgemeester en schepenen alsook adviesaanvragen betreffende vorderingen tot betaling van een meerwaarde waarbij de herstelvorderende overheden niet hebben vermeld of aan het goed nog instandhoudings- of onderhoudswerken die betrekking hebben op de stabiliteit, zoals bedoeld in artikel 195bis, 3° DRO, mogen worden uitgevoerd310.

-

De adviesbevoegdheid van de HRH is uitgeput doordat reeds een rechtsgeldige vordering bij het parket werd ingediend voordat de HRH operationeel is geworden311.

Wanneer de HRH overgaat tot het niet-eensluidend adviseren van een ingediende adviesaanvraag gebeurt dit hoofdzakelijk in de volgende twee gevallen312: -

De HRH twijfelt of de gevorderde herstelmaatregel wel tegemoet komt aan de goede ruimtelijke ordening. Zoals hoger vermeld volstaat het voor de raad niet dat er een schending wordt aangetoond van de bestemmingsvoorschriften313 of dat de werken niet conform de stedenbouwkundige vergunning werden uitgevoerd314. Ook komt het vaak voor dat het dossier

306

Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 13-14 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 17 (www.ruimtelijkeordening.be). 307 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 13 maart 2006, nr. 000027. 308 Arbitragehof 7 maart 2007, nr. 34/2007 (www.grondwettelijkhof.be). 309 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, 5, onuitg. (zie bijlage 1). 310 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000007. 311 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 3 april 2006, nr. 000093. 312 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006, 13 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007, 16 (www.ruimtelijkeordening.be); Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008, 15, onuitg. (zie bijlage 1). 313 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 24 april 2006, nr. 000109. 314 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000521

66

of de verantwoording niet toelaten het gevorderde in te schatten315 of wordt er geen inzicht gegeven in de globaliteit van de problematiek316. -

Er is een te grote tijdspanne verstreken tussen de inbreuk en de opmaak van de herstelvordering waardoor er volgens de HRH nog moeilijk kan worden geargumenteerd dat het in het kader van een goede ruimtelijke ordening van belang is om alsnog op te treden317.

Enkele gevallen318 waarin de HRH wel een eensluidend advies heeft verleend, zijn de volgende: -

Er kan worden aangetoond dat er aanzienlijk hinder is voor de onmiddellijke omgeving319(zie bijlage 2).

-

Het betreft een in de onmiddellijke omgeving alleenstaande constructie op een perceel dat deel uitmaakt van een gaaf aaneensluitend natuurgebied320(zie bijlage 3).

-

De geviseerde werken, handelingen of wijzigingen zijn strijdig met gedetailleerde voorschriften die geen ruimte laten voor de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening (o.a. verkavelingvoorschriften321)(zie bijlage 4).

-

…

101. Aangezien er slechts een kleine 50% van de adviesaanvragen eensluidend worden geadviseerd, lijkt de HRH zijn filterfunctie inzake herstelvorderingen aldus voortreffelijk te vervullen. Hoewel het aantal uitgebrachte PV’s ongeveer gelijk is gebleven322, is het aantal door de stedenbouwkundige inspecteurs uitgebrachte herstelvorderingen sedert het operationeel worden van de HRH drastisch gedaald. Terwijl er in de periode 2003-2005 door de stedenbouwkundige inspecteurs jaarlijks gemiddeld nog zo’n 969 herstelvorderingen werden uitgebracht, is dit aantal in de periode 2006-2007 afgenomen tot een jaarlijks gemiddelde van 174323. De vraag is echter of de goede ruimtelijke ordening hiermee is gebaat en of hierdoor bij de burgers geen perceptie van straffeloosheid dreigt te ontstaan.

315

Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000008. Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000517. 317 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000001. 318 Deze opsomming is louter exemplatief en kan geenszins als een volledig overzicht worden opgevat van de gevallen waarin de HRH een eensluidend advies verleent. 319 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 26 augustus 2008, nr. 001777. 320 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000004. 321 Zie bijv. Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 19 januari 2009, nr. 002108. 322 INSPECTIE RWO, Evolutie van de processen-verbaal, vonnissen en arresten bij de vaststelling van bouwovertredingen in het Vlaams Gewest (1998-2007) (http://www4.vlaanderen.be/dar/svr/Cijfers/Pages/Excel.aspx) 323 INSPECTIE RWO, Evolutie van de processen-verbaal, vonnissen en arresten bij de vaststelling van bouwovertredingen in het Vlaams Gewest (1998-2007) (http://www4.vlaanderen.be/dar/svr/Cijfers/Pages/Excel.aspx) 316

67

5. Besluit 102. Met de oprichting van de HRH had de decreetgever twee doelstellingen voor ogen, namelijk enerzijds tot een objectieve en billijke verwerking van het historisch passief komen en anderzijds het herstelbeleid meer uniformiteit bezorgen. Om dit te kunnen bereiken, werd de HRH de bevoegdheid toegekend om een eensluidend advies te geven over alle herstelvorderingen alsook over het opstarten van de ambtshalve uitvoering van herstelvonnissen en –arresten door de stedenbouwkundige inspecteurs met betrekking tot bouwinbreuken die dateerden van voor 1 mei 2000. Uit deze bijdrage blijkt echter dat de HRH de verwachtingen van de decreetgever slechts gedeeltelijk heeft kunnen inlossen. Ingevolge de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof en van het Hof van Cassatie is de rol die de HRH in de handhaving speelt immers grondig veranderd. Vooreerst is de HRH van een instrument tot verwerking van het verleden uitgegroeid tot een permanent orgaan dat bevoegd is voor alle stedenbouwinbreuken. Daarnaast werd de adviesregeling met betrekking tot hangende zaken volledig uitgehold doordat de herstelvorderende overheden desgevallend niet door de door de HRH verleende adviezen gebonden zijn. Verder kan er ook worden vastgesteld dat er een groot spanningsveld bestaat tussen de HRH en de administratie. De administratie voelt zich ingevolge de adviesverplichting beknot in haar optreden en ziet de HRH dan ook hoofdzakelijk als een obstakel om tot een goede ruimtelijke ordening te kunnen komen. De HRH ziet daarentegen geen graten in zijn adviespraktijk en is van mening dat de herstelvorderende overheden zich ernaar dienen te schikken. Alleszins kan de rol die de HRH tot op heden heeft vervuld in de handhaving inzake ruimtelijke ordening nog niet als zaligmakend worden beschouwd. Hoewel de raad met zijn optreden zeker heeft bijgedragen tot het voeren van een meer uniform en objectief herstel- en handhavingsbeleid, moet er voor worden opgelet dat de HRH door zijn adviespraktijk de bevoegdheden van de herstelvorderende overheden niet dermate gaat ondergraven waardoor de effectiviteit van het gevoerde herstel- en handhavingsbeleid in het gedrang dreigt te komen. Naar de toekomst toe zal de uitdaging er voor de decreetgever dan ook in bestaan om in de handhaving inzake ruimtelijke ordening de balans tussen enerzijds een effectief en anderzijds een objectief en uniform overheidsoptreden in evenwicht te houden.

68

6. Bijlagen Bijlage 1: Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

Bijlage 2

85

86

87

Bijlage 3: Advies HRH

88

89

Bijlage 4

90

91

92

7. Bibliografie Wetgeving Internationaal Europees Verdrag 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, BS 19 augustus 1955 Nationaal Gerechtelijk Wetboek 10 oktober 1967, BS 31 oktober 1967 Wet 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijk motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991 Wet 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten, BS 22 januari 1994 Gecoördineerde Grondwet 17 februari 1994, BS 17 februari 1994 Decr. Vl. 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999 Decr. Vl. 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003 Decr. Vl. 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004 Besluit Vl. Reg. 23 april 2004 tot vaststelling van nadere regels voor de organisatie en de werkwijze van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 24 mei 2004 Besluit Vl. Reg. 25 maart 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 11 april 2005 Besluit Vl. Reg. 20 mei 2005 tot intrekking van het besluit van de Vlaamse Regering van 25 maart 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 10 juni 2005 Besluit Vl. Reg. 22 juli 2005 tot benoeming van de leden van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 12 augustus 2005

93

Besluit Vl. Reg. 16 december 2005 houdende de goedkeuring van het huishoudelijk reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, BS 13 januari 2006 Voorbereidende documenten Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening, beleidsprioriteiten 2001-2002 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl. Parl. 2001-02, nr. 885/1 Voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl. Parl. 2002-03, nr. 1566/1 Amendementen op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/2 Verslag over de hoorzittingen over het voorstel van decreet (G. KINDERMANS e.a.) tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en over het voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/3 Verslag over de hoorzittingen over het voorstel van decreet (G. KINDERMANS e.a.) tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en over het voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1425/5 Advies van de Raad van State op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/4 Amendement op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/5 Amendementen op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/6

94

Verslag over het voorstel van decreet (P. LACHAERT e.a.) houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft en over het voorstel van decreet (G. KINDERMANS e.a.) tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/7 Reflectienota (G. KINDERMANS e.a.) over het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/8 Amendementen voorgesteld na indiening van het verslag op het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1566/9 Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening, beleidsprioriteiten 2003-2004 (D. Van Mechelen), Parl.St. Vl.Parl. 2003-04, nr. 1908/1 Beleidsnota Ruimtelijke Ordening en Monumenten en landschappen 2004-2009 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl.Parl. 2004-05, nr. 92/1 Beleidsnota Ruimtelijke Ordening en Monumenten en Landschappen 2004-2009. Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu en Natuur, Landbouw, Visserij en Plattelandsbeleid en Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed uitgebracht door mevrouw Joke Schauvliege, Parl.St. Vl. Parl. 200405, nr. 92/4 Advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid over de problematiek van de invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel, Parl.St. Vl.Parl. 2005-06, nr. 905/1 Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening en Monumenten en Landschappen, beleidsprioriteiten 2005-2006 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl.Parl. 2005-2006, nr. 541/1 Vraag om uitleg van mevrouw Joke Schauvliege tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de bekendmaking van de adviezen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid naar aanleiding van herstelvordering bij vastgestelde bouwmisdrijven, Hand. Vl. Parl. 2005-2006, 23 maart 2006, nr. C-195-LEE28, 11-13 Vraag om uitleg van de heer Pieter Huybrechts tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de stand van zaken rond de herziening van het decreet op de ruimtelijke ordening en de eventuele uitbouw van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid

95

tot een administratief-rechterlijk college, Hand. Vl.Parl. 2005-06, 23 maart 2006, nr. C-195-LEE28, 11-13 Vraag om uitleg van de heer Patrick Lachaert tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening, over de door het Vlaamse Gewest toegestane uitgaven in verband met de uitvoering van de definitieve gerechtelijke uitspraken door de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur, Hand. Vl. Parl. 2005-2006, 1 juni 2006, nr. C-268-LEE41, 3-10 Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, beleidsprioriteiten 2006-2007 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl.Parl. 2006-2007, nr. 967/1 Beleidsbrief Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, beleidsprioriteiten 2007-2008 (D. VAN MECHELEN), Parl.St. Vl.Parl. 2007-2008, nr. 1427/1 Interpellatie van de heer Pieter Huybrechts tot de heer Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening, over het massaal betekenen van oude gerechtelijke afbraakbevelen door de afdeling Bouwinspectie, Hand. Vl.Parl. 2007-08, 25 oktober 2007, nr. C-45LEE5, 24-33 Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl. Parl. 2008-09, nr. 2011/7 Rechtspraak Internationaal EHRM 27 november 2007, nr. 21861/03, Hamer/België Nationaal Arbitragehof 21 maart 1996, nr. 21/96 Arbitragehof 28 april 2004, nr. 65/2004 Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004, noot S. LUST, N.J.W. 2004, 1276-1277 Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005 Arbitragehof 7 maart 2007, nr. 34/2007 Arbitragehof 26 april 2007, nr. 71/2007

96

GwH 28 februari 2008, nr. 31/2008, noot S. LUST, N.J.W. 2008, 210-211 GwH 18 december 2008, nr. 188/2008 GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009 Cass. 7 november 1995, P.94.1076.N Cass. 4 februari 2003, P.01.1462.N Cass. 15 juni 2004, P.04.0237.N Cass. 10 juni 2005, C.04.0348.N Cass. 5 september 2006, P.06.0543.N Cass. 5 september 2006, P.06.0475.N Cass. 5 september 2006, P.06.0543.N Cass. 5 juni 2007, T.M.R. 2008, 58-59 Cass. 17 juni 2008, P.08.0256.N, noot S. LUST, N.J.W. 2008, 737 Cass. 23 september 2008, P.08.0468.N Cass. 28 oktober 2008, P.08.0851.N Cass. 4 november 2008, P.08.0081.N Cass. 25 november 2008, P.08.0883.N Cass. 10 februari 2009, P.08.1163.N RvS. 20 juni 2003, nr. 120.764 RvS 20 februari 2004, nr. 128.332 RvS. 5 maart 2004, nr. 128.874 RvS. 9 november 2004, nr. 137.172 Antwerpen 10 januari 2007, T.M.R. 2007, 241

97

Brussel 27 juni 2007, T.M.R. 2007, 424-426 Brussel 23 oktober 2007, T.M.R. 2008, 66-67 Gent 9 november 2007, T.M.R. 2008, 664-666 Gent 4 januari 2008, T.M.R. 2008, 523-526 Brussel 14 januari 2008, T.M.R. 2008, 568-570 Antwerpen 8 oktober 2008, T.M.R. 2009, 97-98 Corr. Gent 23 september 2003, T.M.R. 2004, 102-105, noot S. LUST, N.J.W. 2004, 133-134 Corr. Dendermonde 3 november 2003, T.M.R. 2005, 82-84 Corr. Gent 28 februari 2005, T.M.R. 2006, 590-592 Corr. Mechelen 4 mei 2005, T.M.R. 2005, 602-604 Rechtsleer Boeken BOES, M., Stedenbouw en ruimtelijke ordening in het Vlaamse Gewest, Gent, Larcier, 2006, 147p. BOUCKAERT, B. en DE WAELE, T., Ruimtelijke ordening en stedenbouw in het Vlaamse Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 404p. HUBEAU, B. en VANDEVYVERE, W., Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2004, 1084p. DEBERSAQUES, G., HUBEAU, B. en Lefranc, P., De sanctionering van stedenbouwmisdrijven. Handhavingsmaatregelen, Brugge, Die Keure, 2001, 242p. DEKETELAERE, K. en DEKETELAERE, M., Jaarboek Milieurecht 2003, Brugge, Die Keure, 2004, 420p. DESMET, A., LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE P., VAN DEN BERGHE, J., VANSANT, P. en VERKEST, J., Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2008, 872p.

98

DE TEMMERMAN, B., DE WOLF, D., FAURE,

M. en DE NAUW, A., Milieustraf- en

milieustrafprocesrecht: actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 576p. FLAMEY, P., BOSQUET, J. en JUDO, F., Het handhavings- en verjaringsdecreet ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brussel, Larcier, 2004, 119p. LEENDERS, I., DE ROECK, V., VERKEST, J., DESMET, A., TOLLENAERE, V., VAN DEN BERGHE, J., VAN ACKER, F. en VANSANT, P., Zakboekje ruimtelijke ordening 2007, Mechelen, Kluwer, 2006, 750p. LEENDERS, I., DE ROECK, V., VERKEST, J., DESMET, A., TOLLENAERE, V., VAN DEN BERGHE, J., VAN ACKER, F. en VANSANT, P., Zakboekje ruimtelijke ordening 2008, Mechelen, Kluwer, 2007, 802p. LUST, S., BOES, M. en LEYSEN, R., Het Arbitragehof en het ruimtelijkeordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 266p. VANSANT, P., De herstelmaatregel in het Vlaamse Decreet ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2006, 420p. VAN HOORICK, G., Handboek ruimtelijk bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 373p. VAN HOORICK, G., VANSANT, P. en VAN ACKER, F., Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2007, Diegem, Kluwer, 2006, 352p. VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw : planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 656p. Tijdschriften BLOEMEN, H., “De Hoge Raad voor het Herstelbeleid vanuit het perspectief van de administratie”, T.M.R. 2006, 406-430 BOES, M., “Verjaring van stedenbouwmisdrijven”, R.W. 2003, 601-619 BOES, M., “Kroniek Ruimtelijke Ordening (1999-2007) (slot)”, R.W. 2008, 1786-1810 BOES, M., “Het herstel in de vorige staat is een straf”, Not. Fisc. M. 2008, 198-202 BUIJS, X. en GLABEKE, A., “Handhaving in de ruimtelijke ordening: de curatieve aanpak”, T.R.O.S. 2008, 153-163

99

DEBERSAQUES, G., “Stedenbouwmisdrijven: instandhouding en herstel. Fundamentele wijzigingen door het decreet van 4 juni 2003”, T.R.O.S. 2003, 209-227 DEBERSAQUES, G., “Kronieken Ruimtelijke Ordening 2005-2006”, T.B.P. 2007, 15-36 FLAMEY, P. en BOSQUET, J., “Het Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid inzake R.O. en Stedenbouw”, C.D.P.K. 2006, 215-222 LEFRANC, P., “Naar een ruime en ordelijke ruimtelijke ordening?”, T.R.O.S. 2005, 64-73 LEFRANC, P., “Wie berecht de onoordeelkundige Hoge Raad voor het Herstelbeleid?”, T.M.R. 2006, 431-448 LEFRANC, P., “Het op vraag van de rechter verleende advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bindt niet.”, T.M.R. 2008, 513-515 LUST, S., “Bindende kracht van het door een rechter gevraagde advies van de Hoge raad voor het herstelbeleid over stedenbouwrechtelijke herstelvorderingen” (noot onder GwH 28 februari 2008), N.J.W. 2008, MAGISTRATUUR EN MAATSCHAPPIJ, “Standpunt inzake handhavingsbeleid ruimtelijke ordening”, T.M.R. 2003, 212-213 TOLLENAERE, V., “Het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening opnieuw gewijzigd”, T.M.R. 2004, 2-19 VANSANT, P., “Het arrest van het Europees Hof van de Rechten van de Mens van 27 november 2007: de Vlaamse handhaving van de ruimtelijke ordening op de rooster”, T.M.R. 2008, 46-50 VAN GIEL, I., “De herstelvordering van het College van Burgemeester en Schepenen in de strafprocedure en de burgerlijke procedure na het stedenbouwkundig “annus horribilis” 2005”, T.Gem. 2006, 43-51 VAN

GIEL,

I.,

“Instandhoudingen

(al

dan

niet

buiten

kwetsbaar

gebied)

zijn

stedenbouwmisdrijven…kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid het bloed stelpen?” (noot onder Cass 2 mei 2006), R.A.B.G. 2006, 1127-1136 VAN LOMMEL, J., “Kan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nog een stokje steken voor de ambtshalve uitvoering van de oude herstelvonnissen?”, T.R.O.S. 2007, 313-318 VEKEMAN, R., “De verjaring van stedenbouwmisdrijven”, T. Gem. 2003, 237-245

100

VEKEMAN, R., “Stelt het Arbitragehof zich in de plaats van de wetgever?”, T.R.O.S. 2005, 259-261 WAUTERS, K., “Herstelvordering en herstelmaatregelen. Ruimtelijk ordenen onder dwang”, C.A.B.G. 2007, 64p. Andere Documenten van de HRH Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 165 van 19 juni 2006 inzake de adviesaanvraag van de voorzitter van het Vlaams Parlement over de problematiek van de invordering van het onbeperkt oplopen van dwangsommen bij gebreke aan vrijwillige en ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel (www.ruimtelijkeordening.be) Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 402 van 23 oktober 2006 inzake de adviesaanvraag van de Vlaamse regering inzake door de raad gehanteerde inhoudelijke criteria bij de beoordeling van de aan de Hoge Raad voor het Herstelbeleid voor advies voorgelegde herstelvorderingen, door de raad ervaren actuele knelpunten in het handhavingsbeleid en het gegeven gevolg aan de adviesaanvragen (www.ruimtelijkeordening.be) Beleidsadvies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid nr. 1596 van 15 mei 2008 inzake de adviesaanvraag van de heer Dirk Van Mechelen, Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening over het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid (www.ruimtelijkeordening.be) Huishoudelijk Reglement van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 16 december 2005 (www.ruimtelijkeordening.be) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2005 (www.ruimtelijkeordening.be) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2006 (www.ruimtelijkeordening.be) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2007 (www.ruimtelijkeordening.be) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Jaarverslag 2008 (zie bijlage 1) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000001 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000004

101

Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000007 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 6 februari 2006, nr. 000008 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 13 maart 2006, nr. 000027 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 3 april 2006, nr. 000093 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 24 april 2006, nr. 000109 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000517 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000519 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 15 januari 2007, nr. 000521 Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 26 augustus 2008, nr. 001777 (zie bijlage 2) Hoge Raad voor het Herstelbeleid, Advies 19 januari 2009, nr. 002108 Studiedag 26 april 2007 (www.ruimtelijkeordening.be)

Inspectie RWO INSPECTIE RWO, Evolutie van de processen-verbaal, vonnissen en arresten bij de vaststelling van bouwovertredingen in het Vlaams Gewest (1998-2007) (http://www4.vlaanderen.be/dar/svr/Cijfers/Pages/Excel.aspx) Gesprekken G. KEUKELIER (gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur Oost-Vlaanderen), gesprek 27 april 2009

102