DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP

DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP  Wanneer stimuleert of beperkt het aanwenden van deskundig‐ heid collectieve besluitvorming?    Maarten Hajer, Emilie Gomart, Jantine Grijzen        Dit programma gaat op zoek naar varianten van planning die in de toekomst zo‐ wel de deskundigheid van planners als ontwerpers op een succesvolle wijze kun‐ nen  mobiliseren  en  die  daarmee  een  collectieve  besluitvorming  mogelijk  maken.  Hiertoe  vergelijken  wij  de  rol  en  functie  van  planners  en  ontwerpers  in  het  plan‐ ningsproces met bijzondere aandacht voor het effect van het mobiliseren van hun  expertise op het proces van collectieve besluitvorming. Het onderzoeksprogramma  zal beschrijven hoe de methode van werken van planners en ontwerpers invloed uit‐ oefent op beleidsprocessen en zal analyseren in hoeverre de mobilisatie van deze  deskundigheid  onderhandelingen  en  complexe  besluitvorming  kunnen  coördine‐ ren.     De onderzoeksgroep heeft reeds geruime ervaring met het onderzoek naar re‐ gionale  planvormingsprocessen  en  onderzocht  ondermeer  de  rol  van  planners  en  ontwerpers in de planvorming in de Hoeksche Waard, de Zuidvleugel, bij de Stel‐ ling van Amsterdam, het Groene Hart, de RZG Zuidplas, en de Hollandse Waterli‐ nie.  Diverse  publicaties  zijn  hierover  reeds  verschenen  in  vakbladen.  Een  boek  over Naar een Plan dat Werkt! Onderzoekend Ontwerpen als regionale planpraktijk ver‐ schijnt dit najaar bij Nai Publishers.  

  Achtergrond  De Nederlandse ruimtelijke ordening is internationaal vermaard vanwege de wijze  waarop een evenwichtig gebruik van landschap en natuur wordt gerealiseerd. De  laatste  tien  jaar  groeit  echter  het  besef  dat  het  huidige  systeem  niet  is  toegerust  voor de uitdagingen waar ruimtelijke ordening voor staat. De uitbreiding van ste‐ delijk  gebied,  het  groeiende  beslag  van  mobiliteit‐  en  utiliteitgerelateerde  infra‐ structuur, de manifestaties van bedrijventerreinen en het verdwijnen van grondge‐ bonden landbouw doen velen vrezen voor een afkalving van de ‘ruimtelijke kwali‐ teit’ in Nederland. Zowel inhoudelijk en procesmatig bestaat echter grote onzeker‐ heid  over  hoe  we  het  abstracte  besef  van  ‘ruimtelijke  kwaliteit’  effectief  kunnen  vertalen naar beleidsplannen.  

DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP 

193 

  Trage  planprocessen  die  er  onvoldoende  in  slagen  om  bestaande  plannen  op  verschillende  niveaus  (lokaal,  regionaal,  nationaal)  te  integreren  en  voor  subopti‐ male uitkomsten zorgen versterken het gevoel van crisis. Als reactie hierop wordt  er geëxperimenteerd met nieuwe planpraktijken, wat door Van der Cammen & De  Klerk in de recente editie van hun boek Ruimtelijke ordening als ‘een caleidoscoop  van  benaderingen’  wordt  omschreven.  Het  falen  van  het  systeem  van  ruimtelijke  ordening is tot nu toe voornamelijk verklaard vanuit macrosociologische verande‐ ringen,  zoals  de  toenemende  complexiteit  in  een  mondialiserende  risicomaat‐ schappij en de dubbelzinnige omgang met de rol van staat en markt in het concipi‐ eren  van  een  alternatieve  wijze  van  plannen.  De  paradox  van  de  hedendaagse  ruimtelijke ordening is dat er voortdurend gesproken wordt over een noodzaak tot  ‘fundamentele’ herziening maar dat deze slechts beetje bij beetje het systeem ‘inge‐ smokkeld’ lijkt te kunnen worden.     In plaats van zich te richten op deze structuurdiscussie kijkt dit onderzoekspro‐ gramma  naar  de  zich  de  facto  manifesterende  organisatievormen  in  de  beleids‐ praktijk om te kijken hoe de verschillende actoren betrokken bij ruimtelijke orde‐ ning  omgaan  met  de  maatschappelijke  veranderingen,  hoe  men  poogt  deze  han‐ teerbaar te maken en hoe men binnen de (veranderende) kaders werkt aan de rea‐ lisatie van een kwalitatief hoogwaardige ruimtelijke inrichting.    

Deskundigheid en participatie  Het  NWO‐GaMON  programma  ‘De  planning  van  landschap  en  natuur’  kiest  als  invalshoek  de  vraag  hoe  deskundigheid  (‘expertise’)  in  processen  van  collectieve  besluitvorming wordt gemobiliseerd. Contrair aan veel andere benaderingen gaan  wij er hierbij vanuit dat deskundigheid een brede participatie van verschillende be‐ trokkenen  niet  in  de  weg  staat  (de  ‘beperkingshypothese’  of  ‘technocratie‐ hypothese’: deskundigen belemmeren participatie) maar dat deskundigheid, mits op  bepaalde wijze  in  het  beleidsproces  vervlochten,  juist  een  goede  collectieve  besluitvorming  mogelijk kan maken (de ‘stimuleringshypothese’).     Het  onderzoeksproject  ambieert  nieuw  licht  te  werpen  op  de  manier  waarop  expertise  bij  kan  dragen  aan  vormen  van  participatieve  besluitvorming  in  multi‐ actor en multi‐level omgevingen en levert op deze manier een bijdrage aan het be‐ antwoorden van de NWO‐GaMON vraag hoe omvangrijke transities in ruimtelijk  Nederland  kunnen  worden  bewerkstelligd,  onder  ‘een  gezamenlijke  verantwoor‐ delijkheid van maatschappelijke actoren met verschillende tradities in, visies op en  belangen bij natuur en landschap’ (NWO‐GaMON brochure, 2003).  

  Experts van inhoud of experts van proces?   Het onderzoeksprogramma probeert de hedendaagse situatie te begrijpen door de‐ ze te plaatsen tegen de achtergrond van een paradigmaverandering in de planning. 

194 

HAJER, GOMART & GRIJZEN 

Deze  heeft  consequenties  voor  de  rol  van  de  deskundige  die  inzichtelijk  worden  gemaakt aan de hand van de nieuwe begrippen ‘expert van inhoud’ en ‘expert van  proces’.     Oorspronkelijk  werden  planners  sterk  gezien  als  expert  van  inhoud:  ver  ver‐ wijderd van de conflicten en subjectiviteiten in de samenleving was zijn taak een  kwalitatief hoogwaardig plan te maken. De technocratische benadering is terug te  vinden in de ruimtelijke ordening in de CIAM‐beweging die berust op ideeën van  Le  Corbusier,  Van  Eesteren  en  Van  Lohuizen.  De  rol  van  wetenschappers als  on‐ dersteuners van politieke keuzen en de legitimiteit van beslissingen gebaseerd op  de technische expertise van planners stond niet ter discussie. Binnen deze ‘techno‐ cratische’ benadering is het oordeel van experts in planprocessen essentieel. Deze  denkwijze  over  de  rol  van  experts  (wetenschappelijk,  neutraal  en  waardenvrij)  is  nu nog terug te vinden wanneer politici zich wenden tot experts om de kwaliteit  en daarmee legitimiteit van hun plannen te vergroten en/of om het publieke debat  tot zwijgen te brengen.     Gedurende de jaren tachtig verdwijnt, mede onder invloed van de ervaring met  een  scala  aan  ‘planning  disasters’,  de  optimistische  kijk  op  de  mogelijkheden  om  objectieve  informatie  te  produceren  en  de  maatschappelijke  toekomst  goed  in  te  schatten. Dit brengt ook de sociale wetenschappen als voornaamste leverancier van  kennis  voor  planvorming  in  diskrediet.  In  de  Nederlandse  ruimtelijke  ordening  staat de ontwikkeling rond de Bijlmer symbool voor het verlies aan legitimiteit van  dit technocratisch paradigma (nota bene: de op dezelfde leest geschoeide projecten  rond  de  drooglegging  van  de  Flevopolders  worden  nooit  om  die  technocratische  vormgeving gekritiseerd wat kan worden verklaard uit het feit dat aldaar een ‘con‐ stituency’ van mondige burgers ontbrak).    

Pragmatische beleidsvoering  Mede op basis van het inzicht dat beleidsanalisten zullen moeten opereren in poli‐ tiek complexe discussies ontstaat de ‘incrementele‐pragmatische’ visie, waarin het  maken  van  plannen  gezien  wordt  als  product  van  een  proces  van  trial  and  error:  plannen wordt een proces waar kleine stapjes één voor één genomen moeten wor‐ den om uiteindelijk tot succesvolle beleidsvorming te komen. In plaats van een na‐ druk  op  de  inhoudelijke  kwaliteit  van  een  plan  komt  de  nadruk  te  liggen  op  de  kwaliteit  van  het  planproces.  In  het  ruimtelijke  ordeningsbeleid  raakt  ‘procesplan‐ ning’ in zwang en wordt het gebruikelijk om verschillende sociale belangen meer  te betrekken in het besluitvormingsproces. Later wordt deze proceslogica ook ver‐ breed  naar  maatschappelijke  actoren.  Traditionele  vormen  van  top‐down  over‐ heidssturing  (‘government’)  worden  vervangen  door  vormen  van  governance:  een  bestuursvorm  die  zich  kenmerkt  door  het  besturen  door  middel  van  horizontale  netwerken, waarin samenwerking, vertrouwen, inmenging van betrokkenen en de‐ liberatie  centraal  staan.  Er  ontstaat  tevens  een  nieuwe  opvatting  van  deskundig‐

DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP 

195 

heid:  de  planner  als  procesexpert  doet  zijn  intrede.  De  ruimtelijke  ordening  blijft  gelden als bestuurlijk punt van integratie en coördinatie maar het overleg horizon‐ taliseert  en  inhoudelijke  deskundigheid  is  nadrukkelijk  meervoudig  en  wordt  in  het bete geval nog georganiseerd door de planner in een gedeeld proces.     Tijdens  de  overgangen  tussen  de  technocratische  visie  en  procesmatige  visie  komt ruimtelijke expertise zelf ook ter discussie komen te staan. Het inhuren van  proces ‘facilitators’ en ‘mediators’ zijn hier voorbeelden van, evenals de opmerke‐ lijke rol van (landschaps‐)architecten en ontwerpers in beleidsvorming en besluit‐ vorming. Er lijkt sprake van een ‘esthetisering’ van de planvorming waarbij duide‐ lijk  wordt  dat  plannen  ook  op  basis  van  andere  soorten  kennis  gemaakt  kunnen  worden. Waar de ruimtelijke ordening in de jaren zeventig nog gedomineerd werd  door geschreven, wetenschappelijke tekst wordt deze later vaak beheerst door een  veelheid aan beelden: architecturale visies, ontwerpschetsen, visuele ‘kwaliteitsca‐ talogi,’  enzovoort.  Dit  roept  vragen  over  ‘kunst’  als  expertise  in  ruimtelijke  plan‐ vorming. Maar ook over de legitimiteit van plannen waar esthetische overwegin‐ gen planvorming structureren in plaats van politiek‐ideologische idealen (zie bijv.  het  materiaal  dat  VROM  ontwikkelde  c.q.  liet  ontwikkelen  in  het  kader  van  het  project Nederland 2030).    

Planning en ontwerp als twee ‘discoursen’  Het onderzoek spitst zich toe op planning en ontwerp als twee rivaliserende ‘dis‐ coursen’ voor ruimtelijke deskundigheid. Sinds midden jaren tachtig wordt vanuit  de  ontwerperswereld  gepoogd  om  het  ontwerp  op  het  regionale  schaalniveau  vorm te geven zoals via de prijsvragen van de Eo Wijersstichting en de manifesta‐ ties van Nederland‐Nu‐Als‐Ontwerp. De opgedane ervaring gaat daarna ook in de  planologische  praktijk  een  belangrijke  rol  gaan  spelen.  De  ARCAM‐kaart  en  ver‐ volgens  de  ‘Nieuwe  kaart  van  Nederland’  presenteerden  in  essentie  een  ontwor‐ pen  ‘dystopie’  van  hoe  Nederland  er  dreigde  te  gaan  uitzien.  Kern  van  het  door  ontwerpers  verbeelde  probleem  lag  op  het  regionale  schaalniveau.  Maar  juist  op  het  niveau  waar  de  problemen  het  meest  urgent  zijn,  kent  het  planningssysteem  haar  zwakste  stee  (streekplan)  en  is  ook  het  openbaar  bestuur  het  minst  geëqui‐ peerd  (het  probleem  van  de  ‘vierde  bestuurslaag’  die  er  niet  kwam)  terwijl  ont‐ werpers  zich  tot  dan  toe  maar  zeer  mondjesmaat  met  dit  schaalniveau  bezighiel‐ den.     In  die  context  ontstonden  de  laatste  tien  jaar  diverse  experimentele  coalities  waarbij  vaak  een  beroep  op  ontwerpers  werd  gedaan  om  de  bestuurlijk/politieke  impasse te doorbreken. Deze praktijken worden wel aangeduid als ‘onderzoekend  ontwerpen’.  Waar  traditioneel  de  (sociaal‐wetenschappelijk  onderlegde)  planolo‐ gen eerder de vanzelfsprekende inhoudelijk deskundigen waren en die rol combi‐ neerden met de rol van procesorganisator, krijgen zij in de afgelopen periode con‐ currentie van ontwerpers. Zo is er een belangrijke rol weggelegd voor ontwerpers 

196 

HAJER, GOMART & GRIJZEN 

in projecten rond de reconstructie van de intensieve veehouderij, hebben ontwer‐ pers  in  diverse  manifestaties  discussies  over  stad‐land  relaties  geleid  of  geënta‐ meerd  (AIR,  Landstad  Deventer),  moeizame  doch  urgente  herstructurering  (dijk‐ verzwaring) of zich in dienst gesteld van het oplossen van intersectorale en multi‐ level knopen als bij de implementatie van het beleid ten aanzien van de Hollandse  Waterlinie.  Maar  waarom  worden  externe  ontwerpers  ingehuurd?  Zijn  zij  een  al‐ ternatieve vorm van inhoudelijke experts of gaat het hier ook om hun bijdrage als  facilitator van het proces? Wat is de rol van de esthetisering in deze nieuwe plan‐ vormingsprocessen?   Het programma zoekt antwoorden op de volgende hoofdvragen:  1. Op welke manier is deskundigheid de laatste dertig jaar aangewend in ruimte‐ lijke  planning  in  Nederland?  En  hoe  verhoudt  zich  dit  tot  de  huidige  periode  van crises en experimenten?   2. Welke  vormen  van  (mobilisatie  van)  deskundigheid  worden  toegepast  in  de  ruimtelijke  ordening  van  dit  moment?  Wat  zijn  daarbij  de  verschillen  tussen  planners en ontwerpers en experts van inhoud en van proces?   3. Hoe kunnen verschillende soorten deskundigheid, namelijk die van planner en  ontwerpers, aangewend worden om een bijdrage te leveren aan een meer suc‐ cesvolle  collectieve  besluitvorming,  met  name  daar  waar  burgers  betrokken  zijn?    

Onderzoeksmethode  Door het daadwerkelijk “schaduwen” van planners en ontwerpers in verschillende  casussen van regionale planning (met etnografisch onderzoek als methode) zal ge‐ tracht  worden  de  subtiliteiten  van  de  huidige  ontwikkelingen  in  ruimtelijk  orde‐ ning  te  onderzoeken.  Door  nauw  samen  te  werken  met  de  mensen  uit  het  veld  probeert het onderzoek daadwerkelijk een bijdrage te leveren aan meer succesvolle  planning op het gebied van ruimtelijke ordening. Gedurende het onderzoek zullen  meerdere workshops met ‘reflective practioners’ worden belegd waarin eerste be‐ vindingen  worden  gepresenteerd  en  met  betrokkenen  wordt  gereflecteerd  op  de  dynamiek van de planning van natuur en landschap. 

DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP 

Onderzoeksgroep  Amsterdamse School voor Sociaal wetenschappelijk onderzoek (ASSR)  Universiteit van Amsterdam  Prof. Dr. Maarten Hajer (programmaleider)  e: [email protected]  t: 020‐525 2145 / 3170  f: 020‐525 2086    Dr. Emilie Gomart (Post Doc): project ‘Following Designers Around’  Drs. Jantine Grijzen (OIO): project ‘Following Planners Around’   

Contact details:  Dr. Emilie Gomart  Afdeling Politicologie  Oudezijds Achterburgwal 237  1012 DL  Amsterdam  e: [email protected]

197 

REVIEW “DE PLANNING VAN NATUUR   EN LANDSCHAP”   Groen kennisbeleid tussen substantiële en   procedurele deskundigheid”    Wim de Haas        Inleiding  In deze korte bijdrage maak ik een paar opmerkingen naar aanleiding van het on‐ derzoeksvoorstel  Planning  van  natuur  en  landschap:  wanneer  stimuleert  of  beperkt  het  aanwenden  van  deskundigheid  collectieve  besluitvorming?  Deze  opmerkingen  zijn  er  voor een deel op gericht het onderzoek een duwtje te geven in de richting van de  grootste problemen bij de planning van platteland, landschap en natuur. Voor een  ander deel richten mijn opmerkingen zich op een algemene beweging die zich zo‐ wel in dit onderzoeksvoorstel manifesteert als in het groene kennisbeleid. 

  Over de beweging van kennis naar deskundigheid   Het lijkt tegenwoordig niet meer zo populair om te stellen dat deskundige beslui‐ ten  ook  betere  besluiten  zijn,  zoals  in  het  onderzoeksvoorstel  gebeurt.  Dit  gebrek  aan  populariteit  is  te  wijten  aan  grote  frustraties  over  de  miljoenen  die  in  onder‐ zoek  zijn  gestoken,  dat  nauwelijks  heeft  bijgedragen  aan  besluitvorming.  Onder‐ zoeksbijdragen  bleven  beperkt  tot  het  bevestigen  van  wat  iedereen  toch  al  wist,  dienden slechts één van de betrokken partijen of waren alleen maar middelen om  besluiten  uit te  stellen.  Toch  is  de  besluitvorming  in  Nederland onderhuids altijd  doortrokken gebleven van het besef dat deskundige besluiten ook betere besluiten  zijn.  De  laatste  jaren  is  breed  doorgedrongen  dat  het  daarbij  om  deskundigheid  gaat, die meer is dan in rapporten opgeslagen expliciete kennis. Deskundigheid in  de  zin  van  de  door  ontwerpers,  onderzoekers,  beslissers  of  betrokkenen  beli‐ chaamde kennis, die zowel een procedureel als substantieel karakter kan hebben,  maar  altijd  ingebed  is  in  een  dieper  weten  van  welke  inbreng  op  welk  moment  adequaat is. Deze beweging van kennis naar deskundigheid ligt niet alleen terecht  ten grondslag aan het onderhavige onderzoek, maar ook aan een kennisbeleid van  deze tijd waarin ook door het ministerie van LNV gemikt wordt op nieuwe arran‐ gementen om onderzoek, onderwijs, beleid en praktijk aan elkaar te verbinden. 

REVIEW “DE PLANNING VAN NATUUR EN LANDSCHAP” 

199 

Over het spreken van verschillende talen  ‘Het onderzoek spitst zich toe op planning en ontwerp als twee rivaliserende ‘dis‐ coursen’  voor  ruimtelijke  deskundigheid’  (voorstel,  p.  3).  Discoursanalyse  is  een  populaire onderzoeksaanpak. Ik verwacht dat discoursen niet worden verengd tot  louter opvattingen of benaderingen.  Een discours is het spreken waar de deelne‐ mers helemaal in zitten. Een discours is een talige zee waar men in rondzwemt. De  tragiek van deze tijd is niet het bestaan van verschillende discoursen, maar dat de‐ ze discoursen heel verschillend van aard zijn. Er zijn fundamentele kloven tussen  het spreken van de politiek en het spreken van de straat, tussen het spreken van de  onderzoeker en het spreken van de beleidsmaker, tussen het spreken van de ont‐ werper en het spreken van de beslisser en tussen het spreken van de beleidsvoer‐ der en het spreken van de uitvoerder. Ik heb planning dan ook elders wel eens be‐ noemd  als  het  realiseren  van  ontmoetingen  tussen  verschillende  discoursgenres  (De Haas, 1998, 2000). Deze ontmoeting realiseren gaat veel verder dan goede de‐ batten over de beleidsinhoud.    

Over de uitvoering als verwaarloosde discourssoort  De  etnografische  aanpak  van  het  onderhavige  onderzoek  zal  er  ongetwijfeld  op  stuiten  dat  de  relevante  discoursen  inderdaad  heel  verschillende  van  aard  zijn.  Nadeel van het onderzoek is dat dit wordt toegespitst op twee discoursen: die van  planners en die van ontwerpers. Dat vind ik een grote beperking, gezien vanuit de  opgave voor platteland, landschap en natuur. Ik mis de uitvoering van het beleid.  Strikt  genomen  hoort  de  uitvoering  niet  bij  het  onderzoek  want  dat  richt  zich  al‐ leen  op  de  besluitvorming.  De  grote  stagnaties  zitten  echter  meer  in  de  ´besluitvorming  na  het  besluit’,  i.c.  in  allerlei  uitvoeringsbesluiten,  dan  in  de  ‘be‐ sluitvorming voor het besluit’. Daar ligt ook de grootste vernieuwingsopgave. Juist  in de processen na de officiële besluitvorming is de inzet van de adequate substan‐ tiële  en  procedurele  deskundigheid  van  essentieel  belang.  Hoe  kan  een  ontwer‐ pende deskundigheid, die meer is dan de deskundigheid van ontwerpers, een bij‐ drage  leveren  aan  de  voortgang  van  deze  uitvoeringsprocessen.  Daarop  zou  het  voorgestelde onderzoek zich vooral moeten richten.    

Over deskundigheid en kennisbeleid  In het beleid voor natuur, landschap, platteland staan de rollen van de verschillen‐ de  overheden  continu  ter  discussie.  Het  beleid  van  het  ministerie  van  LNV  ken‐ merkt  zich  door  het  adagium  van  zorgen  voor,  naar  zorgen  dat.  Hiermee  wordt  tot  uitdrukking gebracht dat er wel degelijk een rijksverantwoordelijk is dat er bepaal‐ de zaken gebeuren, zonder dat deze geheel door het rijk worden verzorgd. Het is  daarbij  altijd  zoeken  naar  een  goede  verhouding  van  verantwoordelijkheden  tus‐ sen verschillende overheden onderling en tussen overheden en private partijen. Al  vaker  is  geconstateerd  dat  in  de  landschapplanning  deze  verantwoordelijkheden 

200 

DE HAAS 

op regionaal niveau bij elkaar komen. Juist op het regionaal niveau moeten nieuwe  identiteiten en ontwerpen worden gevonden, wil er samenhang tussen de diverse  partijen tot stand kunnen komen. Daarin ligt m.i. ook de sociaal‐culturele opgave  van het beleid voor platteland, landschap en natuur. Terecht roept constateert het  onderzoeksvoorstel in dat kader de esthetisering van de planvorming, de rol van  beelden  en  de  betekenis  van  kunst,  alle  als  nieuwe  vormen  van  benodigde  des‐ kundigheid. De groene component van het rijkskennis beleid kan daaraan bijdra‐ gen. Kennis wordt daarin namelijk niet alleen opgevat in de zin van productiefac‐ tor  voor  het  beleid,  maar  ook  als  beleidsinstrument.  Dit  richt  op  het  ontwikkelen  van deskundigheid op de juiste plek om daarmee bepaalde maatschappelijke pro‐ cessen te stimuleren. Voor de planning rond platteland, landschap en natuur kan  dit  zich  richten  op  nieuwe  ‘esthetische’  vormen  van  deskundigheid.  Het  voorge‐ stelde onderzoek kan bouwstenen aandragen voor een adequate uitwerking daar‐ van.    

Contact details:  W. de Haas  Hoofd afdeling platteland van de directie Kennis van het Ministerie van LNV   

Literatuur  Wim de Haas. Onderzoek in planning. Wageningen, 1998.  Wim de Haas. Formerly known as planning. Delft, 2000. 

REINVENTING LANDSCAPE PLANNING   IN METROLAND    Arnold van der Valk        Introduction  Sustainable urban living conditions mean safeguarding sufficient ‘air’ in the urban  fabric; green and open landscapes that lie in and between big cities, providing op‐ portunities  for  outdoor  recreation  and  spatially  separating  the  various  communi‐ ties in a metropolis. Without corrective measures from the government, such green  and  open  space  may  soon  disappear  due  to  inefficient  use  of  space,  known  as  sprawl. There is concern that the Dutch spatial planning system, although interna‐ tionally  renowned  for  its  efficiency,  cannot  effectively  safeguard  metropolitan  open space.    

Problem and background  The classical Dutch spatial planning in rural areas implies setting socially accepted  goals for agricultural, environmental and natural values of the landscape, and app‐ lying  policy  instruments  in  order  to  direct  developments  in  the  landscape  accor‐ ding to these goals. This classical approach is strongly hierarchic and each ministry  (with affiliated institutions) acts separately from other ministries.     Dutch society has become too complex and too dynamic to allow this planning  model  to  be  effective.  The  role  of  the  government  in  controlling  spatial  develop‐ ments  is  already  drastically  changing  as  a  consequence.  A  transition  including  a  strong  increase  in  the  influence  of  private  parties  can  be  observed,  which  means  that the government has to play a new, less autonomous and absolute, role in spa‐ tial  processes.  It  is  a fact  that  classical  legal  instruments  remain  unused  while  in‐ formal  private  initiatives  result  in  the  desired  developments.  Images  of  the  governments regarding their position with this new constellation – how to stimula‐ te private initiatives that achieve societal goals – are imperfect or ill‐defined. Illu‐ strative cases are ‘Groningen Meerstad’ and ‘Hart van de Heuvelrug’, that are seen as  the vanguard of a new planning method, since government, real estate owners and  individual interests have formed a promising combination that demands critically  examining the current Dutch planning practice. 

202 

VAN DER VALK 

  Complexity  and  dynamics  –  demanding  new  ways  of  spatial  planning  –  are  particularly strong in the metropolitan landscape (‘MetroLand’), where green and  open areas lie adjacent to and enclosed by the built environment. The host of inte‐ rests,  perceptions  and  consequent  problem‐definitions  complicates  decision‐ making  and  the  dynamics  frustrates  the  effectiveness  of  classical  policy  instru‐ ments.  The  Dutch  situation  of  separated  rural  and  urban  planning  (administered  by province and DLG respectively national government and municipalities) is no  longer effective, for the interests of city and countryside are too much entangled in  each other. The past decade shows that especially projects aimed at improving the  green  quality  of  the  space  surrounding  and  invading  cities,  which  is  crucial  to  sustainable metropolitan living conditions, have been little successful.    

Research objectives of the three interrelated research projects  The transition taking place in societal forces and private initiatives that shape the  landscape  surrounding  cities demands reconsidering  the  basic  principles  that un‐ derlie Dutch spatial planning. In order to adapt to the current transition, it is clear  that Dutch planning in the urban fringe needs new concepts, resulting in a careful  reassignment of duties and responsibilities among national, provincial and muni‐ cipal  governments  and  other  stakeholders.  Planning  MetroLand  not  only  poses  a  challenge  to  the  Netherlands  but  to  many  other  regions  in  Europe  and  the  USA,  where  co‐operation  with  researchers  in  Bellingham  and  Michigan  have  already  opened new perspectives. The outcomes of this program may serve as a pilot from  an international perspective.    The profoundness of the issues raised in this program requires a multidiscipli‐ nary  approach,  allowing  to  choose  perspectives,  use  data  and  apply  techniques  that are derived from various disciplines that have spatial aspects. In Figure 1, this  multidisciplinarity  is  illustrated.  A  first  division  in  practising  research  in  spatial  planning  implies  that  research  either  stresses  elements  of  geography  (describing  spatial characteristics and processes) or of policy sciences (how society takes posi‐ tion and reacts with regard to spatial processes). This program contains both, thus  considering theories of intervention as well as theories in intervention (a distinction  adopted  from  Faludi).  In  addition,  in  this  program  it  is  important  to  what  extent  the  research  focuses  on  the  effects  of  economy  (spatial  impact  of  market‐driven  processes).  The  importance  of  the  relationship  is  reflected  by  the  position  within  the  triangular  continuum.  The  three  projects  within  this  program  hold  different  positions within the continuum, and because of the subsequent affiliation with dif‐ ferent  disciplines  they  therefore  combine  a  complete  set  of  theories,  viewpoints  and tools that hold relevance for this program.     

REINVENTING LANDSCAPE PLANNING IN METROLAND 

203 

Project  01:  Towards  more  effective  landscape  planning  in  an  emerging  metropolis  (Post‐ Doc)  In  the  metropolitan  landscape,  the  complexity  and  dynamics  of  societal  develop‐ ments no longer allows the classical role of the government and its policy instru‐ ments  to  be  effective.  The  supply  of  green  quality  (open  space,  scenery,  nature)  around  residential  areas,  determining  sustainable  urban  living  conditions,  is  jeo‐ pardised  by  the  current  problems  in  landscape  planning.  Dutch  spatial  planning  needs  to  critically  analyse  the  driving  forces  in  the  metropolitan  landscape  and  why classical spatial planning is not effective anymore, in order to define new ade‐ quate ways of co‐ordinating spatial developments.     Through cyclic theoretical and empirical (case study) analyses a complete image  of the trends and driving forces in Dutch landscape planning during the emergen‐ ce of the Randstad metropolis results in extension of the existing body of planning  theory  and  path‐dependent  recommendations  for  more  effective  landscape  plan‐ ning. Issues that are particularly important for this analysis are the ineffective se‐ paration  of  rural  and  urban  planning  and  of  the  public  and  private  domain.  The  necessity, synergy and continuity with regard to the integration of these domains  is submitted to thorough theoretical and empirical analysis.   ECONOMICS

The im pact of econom ic forces and mechanism s on spatial patterns

Proj.03

Proj.02

Decision-m aking and instrum entation for spatial developm ents

Characteristics and processes in space Proj.01

GEOGRAPHY

POLICY SCIENCES

Figure 1: Spatial planning represented as a triangular continuum, defined by policy sciences,  geography and economics, within which the three projects have different positions. 

  Project 02: Valuation of metropolitan open space (PhD)  In  order  to  effectively  incorporate  the  concern  for  open  space  in  metropolitan  planning, a quantitative valuation of this asset is needed. This project uses an envi‐ ronmental‐economic  framework  to  include  the  ecological,  economic  and  societal  values of open space in a study of past, present and possible future fragmentation  of  open  space.  Two  methods  will  be  applied:  a  hedonic  pricing  method  to  assess 

204 

VAN DER VALK 

the impact of open space on the values of residential property and a stated prefer‐ ence approach to ascertain the value of open space for recreational purposes. With  an  economics‐based,  GIS‐oriented  land  use  model,  simulation  and  subsequent  evaluation  is  performed  of  the  impact  of  various  urbanisation  strategies  on  the  fragmentation of open space. The latter strategies specifically take into account the  instruments for internalising landscape values that are drafted in project 03.    Project 03: Instruments for internalising landscape values in urban rural interplay proces‐ ses (PhD)  The value of open space and scenic quality are not fully reflected in a market value  (which is the topic of project 02), mainly because transaction costs involved in trad‐ ing open space and scenery are too high. They are therefore external effects, which  are not taken into account in the land market. In the Netherlands, the typical gov‐ ernmental  role  of  protecting  such  externalities  is  decaying.  Against  this  back‐ ground,  this  project  explores  several  options  for  internalising  external  effects  by  analysing  best‐practices,  applying  transaction‐cost  theories.  Internalising  external  effects  invokes  adequate  martket‐  or  planning‐led  instruments  and  appropriate  roles for both public and private parties. Particular interest is paid to the ability of  these institutions to lower transaction costs.    

Theory and methodology  This  project  obviously  calls  for  a  research  method  that  strongly  relates  to  actual  processes in reality – that are yet to be described in detail – while making a contri‐ bution to theoretical progress as well. The method referred to as ‘grounded theory’  is very well suited for this program, for it is specifically designed for bridging the  gap between theory and practice in research that is relevant for policy and that has  a temporal component.     The grounded‐theory methodology generates more and better results than the  apparently  similar  case  study  research.  The  results  of  case  study  research,  howe‐ ver, would be relatively limited since they may not be valid in other instances than  the  case  itself  and  can  only  make  a  first  attempt  for  theoretical  conclusions  that  would have to be enhanced by follow‐up research projects.     The value of grounded theory lies in the fact that it continuously compares ca‐ ses with themselves and with theoretical starting points, in order to find out what  views are underlying the similarities and differences. So, there is a constant inter‐ play between analysis and data collection, which makes the method very effective  in making theoretical progress. The method strives for verifying its own resulting  hypotheses in a cyclical process. The reciprocal shaping of the researcher and the  data  makes  the  researcher  increasingly  theoretically  sensitive  and  thus  more  suc‐ cessful  in  taking  his  next  step.  The  program  will  exploit  methodological  progress  made in recent Ph.D.‐studies that cover related subjects.  

REINVENTING LANDSCAPE PLANNING IN METROLAND 

205 

  As  a  result  of  the  interdisciplinarity,  the  concrete  implications  are  different  in  the various projects. The program uses grounded theory for analysing success and  failure  in  an  international  selection  of  best‐practices,  paying  specific  attention  to  the role of the real estate market in choosing best‐practices.     Using  the  knowledge  on  the  current  planning  system  and  the  value  of  open  space,  intervention  theory  provides  the  framework  for  reflection.  The  reflection  concentrates on the integration of urban and rural planning including legal and fi‐ nancial instruments and how agents act in urban and rural planning.    

Interface between science and policy  The program addresses a problem that is topical in spatial planning practice and of  importance to maintaining sustainable urban living conditions, namely preventing  the disappearance of appealing green space in and between big cities. Communica‐ tion  on  a  research  program  with  high  policy  relevance  should  not  be  confined  to  the final stage. The problem perception (and subsequent definition) should be con‐ stantly  enhanced  by  conversations  with  people  active  in  policy,  whereas  prelimi‐ nary findings may enable them to join the researchers in their gradual understan‐ ding and promising solutions.     This program seeks interaction through three different ways: (1) the grounded  theory will generate many interviews and discussions with people active in spatial  policy on various levels, making them an active part of the research, (2) organising  two or more one‐day symposiums particularly aimed at providing a platform for a  debate with policy makers, and (3) frequently publishing in a wide range of pro‐ fessional Dutch magazines in order to trigger reactions.    

Organisational data  (For  more  information,  please  consult  www.metroland.nl  for  a  complete  and  up‐to‐date  overview)  Program co‐ordinator:  prof.dr. A.J. van der Valk   Wageningen University, department of Land Use Planning  Generaal Foulkesweg 13  6703 BJ Wageningen, the Netherlands  telephone: +31 (0) 317 483696  E‐mail: [email protected] project 01: Towards more effective landscape planning in an emerging metropolis (Post‐ Doc)  Wageningen University, department of Land Use Planning  prof.dr.ir. Adri van den Brink (co‐ordinator)  dr.ir. Terry van Dijk (PostDoc‐researcher) 

206 

VAN DER VALK 

project 02: Valuation of metropolitan open space (PhD)  Vrije Universiteit Amsterdam  prof.dr. Henk Scholten (co‐ordinator)  drs. Eric Koomen (senior researcher)  project 03: Instruments for internalising landscape values in urban rural interplay proces‐ ses (PhD)  Delft University of Technology, OTB Institute  prof.dr. Willem Korthals Altes (co‐ordinator)  mr.ir. Evelien van Rij (PhD‐student)   

PARTNERSHIPS FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT  Promoting public goods through private actions    Pieter Glasbergen        Introduction  The  programme  ‘Partnerships  for  sustainable  development;  Promoting  public  goods through private actions’ is a joint initiative of Utrecht University (Coperni‐ cus Institute for Sustainable Development and Innovation, Research school SENSE)  and  Radboud  Universiteit  Nijmegen  (Nijmegen  School  of  Management,  Research  school  NETHUR).  The  programme  consists  of  two  PhD  projects  and  a  research  project that might end in a dissertation. 

  Problem/background  The World Summit on Sustainable Development (WSSD), which took place in Jo‐ hannesburg in September 2002, formally launched a new kind of partnership. Next  to  international  political  commitments  in  the  form  of  partnerships  between  governments of the North and the South, prominence was given to the concept of  partnerships between business, civil society and governments, or combinations of  two of these domains. These partnerships of a second type, which for example deal  with  sustainable  products  or  with  improving  the  eco‐efficiency  of  production  chains,  represent  a  fairly  new  reciprocal  commitment,  distinct  from  intergovern‐ mental political commitments. The further promotion and follow‐up of such part‐ nerships was put on the agenda of the United Nations Commission on Sustainable  Development (CSD), as the WSSD expressly mandated the Commission to serve as  a focal point for the discussion on partnerships, including lessons learned, progress  made and best practices. In the debate on partnerships, the role of government was  conceptualized  in  a  new  way,  as  a  galvanizer  to  forge  ‘coalitions  of  the  willing’.  Over 250 such coalitions were identified, and one of the outcomes of the Bali pre‐ paration (CSD‐11) was a set of guidelines. This kind of civic engagement in sustai‐ nable development is still in an early phase of development. Present partnerships,  though sometimes important change agents, still are ad hoc solutions to sustainabi‐ lity problems. One of the main questions is how to deal with them strategically as a  supplement  to  actions  and  intergovernmental  commitments  of  Agenda  21,  the  Programme  for  the  Further  Implementation  of  Agenda  21,  and  the  Johannesburg  Plan of Implementation.  

208 

KLAASSENS 

  The  Dutch  business  community,  NGOs  and  government  are  rather  active  in  building  partnerships,  both  national  and  international.  Sometimes  initiating  them  (i.e.  various  partnerships  on  sustainable  energy;  the  Netherlands  Water  Part‐ nership)  and  often  participating  intensively  (i.e.  various  on  sustainable  forestry  and land use). This new mode of governance raises questions of effectiveness and  legitimacy. Related is the need to develop design criteria to improve the outcomes  of partnerships.    

Research objectives  This research programme is based on the need to better understand and define the  roles and functions of various types of partnerships, their architecture, the conditi‐ ons that determine their performance, and the implications in terms of governance  for  sustainable  development.  The  focus  will  be  on  decisional  and  discursive  part‐ nerships, distinguished according to their potential contribution to environmental  problem  solving.  The  programme  will  contribute  to  the  strategic  application  of  partnerships in environmental problem solving.    Research questions   The research programme addresses the following research questions:   In  what  way,  to  what  extent  and  under  which  circumstances  can  decisional  and  discursive partnerships improve the effectiveness and legitimacy of environmental  policy making and policy implementation?     Sub‐questions   • What are the characteristics of partnerships in terms of organizational structure,  modes  of  decision‐making,  financing  structures,  communication  strategy  etc.  and how do these characteristics influence their performance?  • In what way and with what success do partnerships contribute to the effective‐ ness  and  legitimacy  of  environmental  problem‐solving  capacities  and  how  is  this  related  to  the  capacities  of  established  policy  making  and  policy  imple‐ mentation?  • What are the strengths and weaknesses, and costs and benefits, of various types  of  partnerships  and  what  design  criteria  could  improve  their  performance  in  problem‐solving?  • What might be useful roles of governments with regard to the various types of  partnerships and how could they connect partnership approaches in a strategic  way to their environmental policies?  

PARTNERSHIPS FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT 

209 

Theory  This research programme connects to theoretical debates on new forms of national  and international governance. It will contribute to insights on political moderniza‐ tion, green alliances, self‐regulation, cooperative regimes, trans‐national action and  civic engagement in environmental policy making.     A challenge of partnerships is to balance participation with focus. This is taken  up  in  the  research  programme  by  an  analysis  of  both  the  process  and  content  of  partnerships, based on a combination of two theoretical approaches: a social con‐ structivist approach and a public management approach.     The  social  constructivist  approach  will  focus  on  the  systems  of  meaning  and  frames of reference through which participants understand and shape their social  practices. Partnerships are approached as sites of communicative action – loci for  interactive,  communicative  activity  –  in  which  participants  struggle  to  recognize  each  other’s  interpretations  of  the  topics  at  hand.  Through  dialogue  and  debate  they  try  to  identify  key  issues,  develop  shared  understandings,  and  a  common  field of actions (Irwin, 1995; Poncelet, 2001).     The public management approach will focus on the deliveries of partnerships in  terms of improved environmental problem‐solving and decision‐making. Research  is mainly related to managerial capacities of partnerships, their effectiveness, and  the conditions under which they are able to perform better in terms of outcomes.  This approach connects the internal characteristics of partnerships to external im‐ pacts on environmental problem‐solving (Arts, 2002).     In  the  criterion  of  ‘decision  effectiveness’  both  approaches  will  be  combined.  Evaluation  dimensions are  processes and  products.  From  the  social  constructivist  approach the evaluation will take place in terms of (added) trust, legitimacy, and  contribution to the sharing of visions, concepts, strategies etc. From the public ma‐ nagement approach the evaluation will take place in terms of improved capacities  of  environmental  problem‐solving  and  substantive  contribution  to  the  content  of  environmental policies.    

Methodology  This study will take the form of a comparative case‐analysis, in which the cases re‐ late  to  empirical  examples  of  decisional  and  discursive  partnerships.  Using  a  common methodology (e.g. set of questions, data sources et cetera), the purpose of  this  methodology is  to  discover  repetitive  patterns  that  allow us to  generalize re‐ sults beyond the scope of one or a few cases. Research methods will include ethno‐ graphic  methods  like  participation  in  and  observation  of  interactions,  structured  and  semi‐structured  interviews  with  participants,  discourse‐analytic  techniques  and surveys.   

210 

KLAASSENS 

  In the sub‐analyses different research modes can and will be used: i.e. EcoScan  (Faruk  et  al.,  2002)  and  other  analytical  tools  to  analyse  (reductions  in)  environ‐ mental impacts along production chains (e.g. Cramer et al., 1993; Van de Ven and  Groenewegen, 1993 and Vermeulen et al., 1994). Research methods to analyze pro‐ cess  effectiveness  encompass  several  analytical  models  of  implementation  (e.g.  process models).     Other tools to analyse various aspects of partnerships could be the position me‐ thod  (see  for  example  Clegg,  1989),  cost‐benefit  analysis  (CBA)  in  policy  sciences  (e.g. Dunn, 1994) and resource‐dependency models.    

Societal relevance   Partnerships are a new form of national and international governance. This type of  innovative  policy  arrangement  is  internationally  and  nationally  promoted  and  claimed  to  perform  better,  but  empirical  testing  of  the  performance  of  such  ar‐ rangements  is  scarce.  The  literature  making  recommendations  for  partnerships  is  growing  fast.  Most  of  the  literature  is  however  still  non‐academic,  not  going  deeper than the common public management handbook ideas (McKinsey and Co,  1992; Long and Arnold, 1995; SustainAbility, 1996; Fastiggi, 1999; Tholke, 2003)  .  The results of the research program aim to help define suitable and effective ar‐ chitectures for decisional and discursive partnerships. The resulting recommenda‐ tions, relevant for the different parties involved in partnerships for sustainable de‐ velopment, will be based on in‐depth empirical studies grounded in various theo‐ retical  approaches  to  governance.  Results  will  be  placed  within  the  fundamental  debate  on  implications  of  private  regulation  of  public  affairs.  Furthermore,  the  programme  aims  to  bridge  existing  knowledge  gaps  on  the  performance  of  part‐ nerships  as innovative arrangements,  their  relationship  with existing  institutional  structures  and  their  contribution  to  an  improved  environmental  policy‐making.  The  research  project  will  have  an  international  and  integrative  focus  on  partner‐ ships  and  their  relation  to  government  policies.  The  overall  result  will  be  a  more  balanced view on partnerships and guidelines related to their place and their ap‐ plication in environmental policy.     Intermediate  and  final  results  of  the  project  will  be  discussed  with  peers  and  policy makers, by means of workshops. Next to several workshops the programme  will develop a knowledge base on partnerships. This knowledge base will be made  available  to  Dutch  participants  in  partnerships  and  added  to  the  software  of  the  Policy Laboratory of the Copernicus Institute for Sustainable development and In‐ novation (Glasbergen & Smits, 2003) and the (similar) Visa Skills Lab at Radboud  University, Nijmegen School of Management.   

PARTNERSHIPS FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT 

211 

Interface between science and policy   Part  of  this  research  project  deals  with  the  role  partnerships  can  play  in  environ‐ mental policy making and the role governments could have in these new arrange‐ ments. The answer to the fourth research question (What might be useful roles of  governments with regard to the various types of partnerships and how could they  connect partnership approaches in a strategic way to their environmental policies?)  will  provide  (Dutch)  government  with  an  idea  of  how  better  to  deal  with  part‐ nerships. The research programme will deliver a crucial input to the topic of ‘tran‐ sition  management’,  which  is  currently  being  operationalized  by  various  Dutch  ministries. Throughout the project gained knowledge will be made available to po‐ licy makers through the already mentioned workshops and knowledge base.   

Technical data  Contact person:   Prof. dr. P. Glasbergen  Utrecht University, SENSE   Copernicus Institute for Sustainable Development and Innovation.  Postal address: PO Box 80115, 3508 TC, Utrecht  telephone: 030‐2531888  fax: 030‐2532746  e‐mail: [email protected]     Titles and researchers of subprojects:  Research project: ‘Private regulation in institutionalized policy domains’   To what extent, and in which circumstances, are partnerships able to attain greater  responsiveness  to  environmental  problems  in  current  policy  domains  and  to  im‐ prove existing environmental policy regimes?   Researcher: drs. I. Visseren ‐ Hamakers    PhD project 1: ‘Partnerships in production chains’   Why,  how  and  with  what  success  do  partnerships  increase  the  sustainability  of  production chains and how can this be explained?   PhD student: M. Francken MSc    PhD project 2: ‘Methodologies of multi‐stakeholder dialogues’   What  methodologies  are  used  in  order  to  shape  multi‐stakeholder  dialogues  and  what are their strengths and weaknesses?   PhD student: M. M. van Huijstee MSc   

212 

KLAASSENS 

References  Arts,  B.,  Green  alliances  of  business  and  NGOs.  New  styles  of  self‐regulation  or  ‘dead‐end‐roads’?  Corporate  Social  Responsibility  and  Environmental  Management  vol. 9 no.1, 2002,  pp. 26‐36.  Clegg, S., Frameworks of power. London: SAGE, 1989.   Cramer, J., J. Quakernaat, T. Dokter, L. Groeneveld and J.C. Vis, Theorie en praktijk  van integraal ketenbeheer, Apeldoorn: TNO Stb, 1993.  nd 

Dunn, W., Public policy analysis (2 ed.). Upper Saddle River: Prentice‐Hall, 1994.   Faruk,  A.C.,  R.C.  Lamming,  P.D.  Cousins  and  F.E.  Bowen,  Analyzing,  mapping  and managing environmental impacts along supply chains, Journal of Industrial  Ecology, vol. 5, no. 2, 2002, pp. 13‐36.  Fastiggi,  E.,  Catalyzing  Environmental  Results;  Lessons  in  Advocacy  Organization‐ Business Partnerhips. The Alliance for Environmental Innovation, 1999  Glasbergen, P. and R. Smits, The policy laboratory for sustainable development: a  new learning context for environmental scientists, International Journal of Sustai‐ nability in Higher Education, vol. 4, no 1, 2003, pp. 57‐74.   Irwin, A., Citizen Science – A Study of People, Expertise and Sustainable Development,  London: Routledge, 1995.   Long, F.J. and M.B. Arnold, The power of environmental partnerships, Fort Worth: The  Dryden Press, 1995.   McKinsey and Co, Building Successful Environmental partnerships. A guide for prospec‐ tive  partners  for  the  president’s  Commission  on  Environmental  Quality,  McKinsey  and Co New York, 1992.   Poncelet,  E.C.,  Personal  transformation  in  multistakeholder  environmental  part‐ nerships, Policy Sciences, 34, 2001, pp. 273‐301.   SustainAbility  (NEF  and  UNEP),  Engaging  Stakeholders,  London:  SustainAbility,  1996   Tholke, M., Collaboration for a Change. A praticioners guide to environmental nonprofit‐ industry partnerships, Green Business Network, 2003  Ven, M. van de and P. Groenenwegen, Integrale ketenanalyse: een eerste stap naar in‐ tegraal ketenbeheer, Amsterdam: UvA, 1993.  Vermeulen,  W.J.V.,  M.J.T.  Kok  and  J.M.  Cramer,  Perspectieven  op  integraal  ketenbe‐ heer. Aangrijpingspunten voor beleid, Delft: TNO STB.    

Review “Partnerschappen en milieubeleid”  Paul Klaassens        Door VROM is een verkenning1 uitgevoerd naar partnerschappen. Hoofdlijn die in  de verkenning naar voren komt: partnerschappen zijn een belangrijk maatschappe‐ lijk fenomeen, maar kunnen niet op eenvoudige wijze worden ingezet of benut als  beleidsinstrument.    Partnerschappen zijn er in vele soorten en allerlei maten, internationaal, natio‐ naal,  regionaal  en  lokaal.  Indien  je  als  gerespecteerd  bedrijf  of  maatschappelijke  organisatie niet in één of enkele partnerschappen ‘zit’, hoor je er niet (meer) bij. El‐ ke  zichzelf  respecterende  organisatie  doet  meer  dan  de  eigen  doelstellingen  na‐ streven  en  legt  daar  op  de  een  of  andere  manier  verantwoording  over  af.  Maat‐ schappelijk  verantwoord  ondernemen,  publieke  doelen  en  belangen  dienen  kan  goed  samen  gaan  met  privé‐belangen  van  betrokken  partijen.  Zingeving,  profile‐ ring, marketing, imago en beeldvorming zijn belangrijke waarden geworden in het  handelen van organisaties.    En wat doet de overheid? Staat deze aan de kant en kijkt toe, of is deze ook par‐ tij bij partnerschappen. Beleidsrelevant is hoe de overheid met dergelijke partner‐ schappen of vergelijkbare initiatieven kan of moet omgaan. De eigen rolopvatting  is  daarbij  van  belang.  Om  hiervoor  een  strategie,  visie  of  aanpak  te  kiezen  is  het  noodzakelijk dat duidelijk wordt wat partnerschappen zijn en waarom ze ontstaan.  Daarnaast  is  het  ook  nodig  om  (in)zicht  te  krijgen  in  de  resultaten  van  partner‐ schappen. Hoe bepaal je welke partnerschappen interessant zijn om te volgen. Hoe  ontwikkelen partnerschappen zich? Zijn er kansen voor een instrumentele aanpak  en  flankerend  beleid?  Er  is  een  beleidslijn/beoordelingskader  nodig:  hoe  om  te  gaan met partnerschappen. Wetenschappelijke, maar ook andere kennis is hiervoor  nodig.  Kennis  en  informatie  zijn  nodig  om  gevoel  te  krijgen  voor  de  omvang  en  implicaties van partnerschappen voor de beleidsvoering en de rol van de overheid  daarbij.    Een  focus  op  partnerschappen  die  in  eerste  instantie  geïnitieerd  worden  door  bedrijven  en  maatschappelijk  organisatie  lijkt  het  meest  interessant  en  relevant.  Wat is er mooier dan dat er ‘zuivere’ partnerschappen ontstaan en opbloeien zon‐ der directie sturing of beïnvloeding van de overheid. Maatschappelijk initiatief dat  ‘vanzelf’  opbloeit.  Dit  past  ook  in  de  lijn  van  een  veranderende  overheid.  In  bij‐  Partnerschappen en milieubeleid – een oriëntatie waard, Royal Haskoning, 16 augustus  2004, verkennend onderzoek naar partnerschappen in opdracht VROM/DGM/SB.  1

214 

KLAASSENS 

voorbeeld  het  Hoofdlijnenakkoord  van kabinet  Balkenende  II,  het  Project  Andere  Overheid en de VROM nota ‘Vaste Waarden, Nieuwe Vormen’ (Milieubeleid 2002‐ 2004)  is  ruime  aandacht  aanwezig  voor  maatschappelijk  initiatief  en  de  rolopvat‐ ting van de overheid. Ook binnen de overheid zelf is er groeiende aandacht voor  maatschappelijke  initiatieven  en  de  samenhang  met  de  eigen  beleidsopgaven  via  processen  als  ‘van  buiten  naar  binnen  werken’,  omgevingsgericht  werken,  beleid  met burgers (burgeroriëntatie) maken, open en transparante beleidsvoering, kwali‐ teitsbevordering van beleid, coproductie in beleidsprocessen e.d.    Partnerschappen  kunnen  een  brugfunctie  vormen  tussen  de  maatschappij  aan  de ene kant en de overheid aan de andere kant. Hoe? Dat zal de nabije toekomst  ons leren. 

STAKEHOLDER DIALOGUE AS A TOOL TO FACILI‐ TATE SUSTAINABLE INVESTMENTS  The case of Costa Due   

Matthijs Hisschemöller, Frans Stokman,   Ton Schoot Uiterkamp & Jan Spakman   

    Research problem and anticipated results  This  programme  wants  to  investigate  to  what  extent  interactive  learning  among  stakeholders  from  private  business,  governments,  NGOs  and  scientists  may  help  private actors in taking decisions to invest in a sustainable energy supply system.  Whereas stakeholder dialogue has proven a vehicle to gain new insights on com‐ plex long‐term issues and to foster a shared understanding of (possible) consensus  and  conflict,  it  is  as  yet  far  from  certain  as  to  whether  stakeholder  dialogue  may  prove to be a valid tool for enhancing innovative initiatives by private actors. After  all, such initiatives demand private investment decisions, primarily based on busi‐ ness strategy rather than on considerations related to the public good. The project  will address the question:     Under  what  conditions  may  the  structuring,  facilitation  and  monitoring  of  a  plural information process help the private actors in a transition dialogue to agree  on joint investments?   This question will be addressed at two levels of analysis. The project will:  1. At the empirical level, provide an independent facilitation and monitoring for  the  initiative  of  Groningen  province  with  the  acronym  Costa  Due,  Concrete  Stappen naar een Duurzame Eemsmond (Concrete Steps to a Sustainable Eem‐ smond) and investigate to what extent this dialogue contributes to decisions on  private investments.   2. At the methodological level, how the impact of the dialogue and its information  phase  in  particular  can  be  measured  and  to  what  extent  the  actual  measure‐ ments allow for conclusions with respect to transition management in general.   The results of the project are expected to be threefold. First, the project will provide  empirical information with respect to the conditions needed to make a stakeholder  dialogue  gave  an  impact  on  stakeholder  behavior  (leads  to  investments).  Second,  the project will provide a integrated method in support of transitions. And third, it 

216 

HISSCHEMOLLER, STOKMAN, SCHOOT UITERKAMP & SPAKMAN 

may  deliver  a  (modest)  contribution  to  sustainable  economic,  social  and  environ‐ mental conditions in the region.   

Costa Due  The project will address this question with respect to a specific case. The province  of Groningen (2003) is about to launch a four year project with the acronym Costa  Due,  Concrete  Stappen  naar  een  Duurzame  Eemsmond  (Concrete  Steps  to  a  Sustainable  Eemsmond).  Groningen  province  claims  to  have  a  strong  position  on  the international energy market. The current knowledge and energy infrastructure  are  considered  fit  to  provide  Groningen  with  a  leading  role  in  the  transition  to  a  sustainable energy future. This will benefit sustainable development in the Nether‐ lands, it will also increase the region’s economic potential and employment. With  Costa  Due,  the  province  wants  to  stimulate  the  development  of  long‐term  vision  among  stakeholders,  energy  companies,  industry  and  the  logistics  sector,  local  communities, NGOs and science in particular. These stakeholders are invited for a  transition dialogue, which will focus on the introduction of large scale energy sup‐ ply  technologies  in  the  Eemsmond.  The  goal  is  to  realise  a  network  in  the  Eem‐ smond to provide other regions with green fuels (liquid and gas). Groningen pro‐ vince has signed an agreement with a number of private parties who are willing to  participate in the project. According to plan, the first years will be spent on a poli‐ cy‐stakeholder dialogue to explore the technological options, the last years will be  used to prepare (joint) investment decisions.    The  Groningen  approach  is  challenging  if  not  ambitious,  since  certain  options  that Costa Due wants to address, such as biomass and CO2 removal and storage,  are  controversial.  Some  environmental  NGOs  argue  that  both  options  are  un‐ sustainable and risky. Underground CO2 (in empty gas fields) may leak out, which  will  remain  a  permanent  risk  for  local  populations.  Large  scale  biomass  import  may  negatively  affect  ecosystems  in  the  regions  of  production.  Some  scientists  doubt  as  to  whether  sufficient  biomass  will  be  available  to  meet  the  demand  for  transport  fuels  only.  Those  in  favour  of  these  options  argue  that  a  sustainable  energy system cannot do without them or climate change might have far more ne‐ gative  impacts.  The  Costa  Due  project  might  provide  the  ideal  fertile  ground  for  addressing this programme’s research question. The programme will address this  question  through  structuring,  facilitating  and  monitoring  the  Costa  Due  project.  This will happen in four dialogue groups.   

Challenging common sense hypotheses  The project’s aim to identify a positive relation between interactive stakeholder le‐ arning and sustainable investment decisions by private actors may seem problema‐ tic, taking into account widely shared notions on social dilemmas and the utilisati‐ on of knowledge. From a social dilemma perspective, private companies are unli‐

THE CASE OF COSTA‐DUE 

217 

kely to voluntarily invest in the realisation of public goods, such as a sustainable  energy future, even if they were convinced of its value, unless they know that their  investment will pay off (Olson, 1971). The exception may apply to the case when  private interests merge with public ones. In that case, a small coalition or even one  actor could rationally decide to realise a public good. In a similar vein Rothmans  (2003)  proposes  likeminded  parties  to  form  coalitions  in  order  to  take  action  for  transitions.  Literature  on  the  utilisation  of  knowledge  shares  the  observation  that  stakeholders  are  open  to  use  information  to  the  extent  that  it  does  not  challenge  their position. Coalitions among like‐minded parties strive for consensus and the‐ refore tend to organise conflicting knowledge claims out. So far, we may conclude  that learning within coalitions is a viable asset to enhance action. Hence, the main‐ stream literature leads to the hypothesis that a dialogue aimed at linking informa‐ tion to action for a public good is successful only, if the dialogue groups are homo‐ geneous (in that they are composed of like‐minded actors) and if there is consensus  on the information contents.     If this were all there is to say, why would we (or Groningen province) expect to  find a positive relation between stakeholder learning and action in case of a plural  information process among stakeholders and scientists who are likely to disagree  on critical options? There seems to be some evidence to indicate that Dutch transi‐ tion  dialogues  may  indeed  have  helped  private  business  to  seek  new  investment  possibilities.  One  example  is    Climate  OptiOns  for  the  Long  term  (COOL)  (His‐ schemöller et al., 2002).     Hence,  it  maybe  hypothesised  that  the  articulation  of  conflict  in  a  heterogene‐ ous setting not necessarily prevents but, instead, may encourage private initiatives.  We assume that this may happen under two conditions: First, the dialogue groups  must be sufficiently heterogeneous, in which case the stakeholders come from dif‐ ferent networks and may not yet have fixed positions at the start of the project. Se‐ cond, there must be a transparent design of the actual dialogue process, which al‐ lows for an open interaction among participants.  

  Methodology  The  innovative  methodology  of  the  programme  will  address  precisely  these  ex‐ pectations. The programme will integrate two methodologies that have been deve‐ loped in quite different social science areas, i.e. problem structuring and dynamic de‐ cision analysis.    Problem  structuring  methodology  (Hisschemöller  et  al.,  2001,  Van  de  Kerkhof  et al., 2003; Van de Kerkhof, 2004), is based on the policy sciences literature on pro‐ blem structure and the use of policy argument. It focuses on second order learning,  i.e. learning about the underlying (causal and normative) assumptions with respect  to a certain problem. Problem structuring methodology requires the articulation of  conflicting  views  and  knowledge  claims,  confrontation  by  building  the  strongest 

218 

HISSCHEMOLLER, STOKMAN, SCHOOT UITERKAMP & SPAKMAN 

argument  for  each  case  and  investigating  into  possibilities  for  integration  by  sys‐ tematic comparison of the positions. The quality of argument is inter alia determi‐ ned by the degree of precision, differentiation, reference to empirical content and  integration.  Consensus  is  not  an  objective  in  this  approach.  Problem  structuring,  because of its focus on enhancing the quality of policy argument, is especially fit to  assess the divergence of stakeholder views and issues. In fact, problem structuring is  aimed at fostering divergence, as it claims that an assessment of competing know‐ ledge claims makes better decisions possible (Hisschemöller & Hoppe, 2001). Hen‐ ce,  problem  structuring  in  the  case  of  Costa  Due  will  seek  to  avoid  artificial  con‐ sensus through the articulation and exploration of hypotheses that challenge taken  for granted assumptions in the stakeholder communities and among scientific ex‐ perts. To some extent, it may also help integrating different aspects into a coherent  solution strategy, but it is not a procedure for reaching at specific decisions.    Dynamic  decision  analysis  methodology  (Stokman  et  al.,  2000;  Decide,  2002;  Stokman  et  al.,  2004)  originates  from  political  science  and  sociological  research.  The approach is centred on dynamic simulation models, representing the main dy‐ namic processes through which stakeholders build coalitions to arrive at collective  outcomes (persuasion, enforcement and exchange). The approach requires a care‐ ful decomposition of problems into issues, main controversial dimensions that re‐ quire a collective decision, and a stakeholder analysis. The latter requires numeri‐ cal estimates of the potential influence of the stakeholders, their preferences regar‐ ding outcomes on each of the issues, and the relative importance of the issues for  each stakeholder. The specific quality of this methodology is that it articulates not  only the issues that are part of the decision‐problem at stake, but also the salience  of these issues for the actors involved as well as actors’ opportunities for contribu‐ ting to a final outcome. Given these qualities, the methodology has been used with  considerable success to explain and predict negotiation strategies on a variety of is‐ sues. Therefore, dynamic decision methodology will be used in the Costa Due case  to assess (opportunities for) convergence in the various phases of the project. It will  also be used for monitoring, as it provides a valid tool for measuring as to whether  dialogue progress enhances stakeholders’ ability to reach decisions.     The programme is structured in such a way that both methodologies will make  a contribution to all phases of the Costa Due dialogue. Project 1 (IVM) will focus on  facilitation and the enhancement of divergence in particular. Project 2 (ICS) will fo‐ cus  on  monitoring  to  what  extent  the  dialogue  produces  options for  convergence  and consensus on options for joint decisions. Dialogue reports (project 1) will pro‐ vide input for monitoring, while monitoring results (project 2) will be used for faci‐ litation.    

   

THE CASE OF COSTA‐DUE 

219 

Project organization   The project includes two subprojects:   1. The plural information strategy as a vehicle to enhance learning in a stakehol‐ der dialogue, to be carried out at the Vrije Universiteit Amsterdam,  2. Dynamic Decision Analysis as a tool to monitor and facilitate a stakeholder dia‐ logue and subsequent investment private decisions: the case of Costa Due, to  be carried out at Groningen University.   The  project  will  be  carried  out  in  the  context  of  the  Groningen  province  project  CoSta DuE. Groningen province will coordinate a joint project team. Scientific eva‐ luation  of  the  process  will  by  the  NOW  GaMON  project  under  responsibility  of  Hisschemoller and Stokman.    

Contact details:  Matthijs Hisschemöller  Vrije Universiteit Amsterdam  Institute for Environmental Studies (IVM)  De Boelelaan 1087  1081 HV Amsterdam  Phone: +31 20 5989555  email: [email protected].    Frans Stokman  University of Groningen, ICS    Ton Schoot Uiterkamp  University of Groningen, IVEM ‐ Centre for Energy and Environmental Studies    Jan Spakman  Groningen province   

References  Decide (2002). Toepassing van dynamische besluitvormingsanalyse ter ondersteuning van  transitiemanagement. (under contract with RIVM). Decide, Groningen.  Hisschemöller,  M.  &  Hoppe,  R.  (1996).  Coping  with  intractable  controversies:  the  case for problem structuring in policy design and analysis. Knowledge and Policy,  the International Journal of Knowledge Transfer and Utilization, 8(4), 40‐61.  Hisschemöller, M., Kerkhof, M.F. van de, Kok, M. & Folkert, R. (2002). Climate Op‐ tiOns for the Long term (COOL): Stakeholders’ views on 80% emission reducti‐

220 

HISSCHEMOLLER, STOKMAN, SCHOOT UITERKAMP & SPAKMAN 

on. In Kok, M., Vermeulen, W., Faaij, A. & Jager, D. de (Eds.), Global Warming &  Social Innovation. The Challenge of a Climate – Neutral Society. London: Earthscan.  Hisschemöller,  M,  Tol,  R.S.J.  &  Vellinga,  P.  (2001).  The  relevance  of  participatory  approaches in integrated environmental assessment. Integrated Assessment, 2(2),  57‐72.   Kerkhof, M.F. van de, Hisschemöller, M. & Spanjersberg, M. (2003). Shaping diver‐ sity in participatory foresight studies. Experiences with interactive back casting  in a stakeholder dialogue on long‐term climate policy in the Netherlands. Gre‐ ener Management International, 10(40).   Kerkhof, M.F. van de (2004). Debating climate change: A study on stakeholder participa‐ tion in an integrated assessment of long‐term climate change policy in the Netherlands.  Utrecht: Lemma.  Olson,  M.  (1971).  The  logic  of  collective  action.  Public  goods  and  the  theory  of  groups.  Cambridge: Harvard University Press.   Provincie Groningen (2003). Projectvoorstel Costa Due (internal document). Gronin‐ gen.   Rotmans, J. (2003). Transitiemanagement sleutel voor een duurzame samenleving. Assen:  Van Gorcum.  Stokman, Frans and Robert Thomson (2004). Winners And Losers In The European  Union, European Union Politics 5, 5‐23   Stokman,  Frans  N.,  Marcel  A.L.M.  van  Assen,  Jelle  van  der  Knoop,  and  Reinier  C.H. van Oosten (2000). Strategic Decision Making, Advances in Group Processes  17: 131‐153    

REVIEW “THE CASE OF COSTA DUE”    Walter Hoogebeets        Het project zoekt een antwoord op de vraag of en hoe de dialoog in het Costa Due‐ project gestructureerd en gefaciliteerd kan worden. Welke structuur dit gaat wor‐ den, is dus een open vraag.    En dat is nodig ook. Transities zijn complexe, lastig te analyseren processen. De  geschiedenis laat vele transities zien. Een mooi voorbeeld is de ondergang van het  zeilschip  door  de  opkomst  van  het  stoomschip. Het  is  een  opwindend  en drama‐ tisch  hoofdstuk  in  de  geschiedenis  van  de  scheepvaart,  waarin  naast  technische  vooruitgang  ook  politieke,  economische  veranderingen  op  elkaar  inwerkten.  Het  proces  heeft meer  dan  een  eeuw  geduurd.  Een  ander  bekend  voorbeeld is  de  de‐ mografische transitie van een kleine bevolking met hoge geboorte‐ en sterftecijfers  naar  een  grote  bevolking  met  lage  geboorte‐  en  sterftecijfers.  Hier  werkten  voor‐ uitgang  in  medische  techniek,  sociale  en  economische  ontwikkelingen  en  vrou‐ wenemancipatie op elkaar in.    Er  was  geen vooropgezet plan. Vaak  lijkt  het  er  meer  op  dat  de wal  het  schip  gekeerd  heeft,  of  dat  domweg  het  lot  een  bepaalde  technische  ontwikkeling  gun‐ stig gezind is geweest. Bij de huidige pogingen om transities bewust te genereren,  is er daarom nog veel onzekerheid over hoe je zoiets aanpakt.     Het  onderzoek  lijkt  echter  sterk  chronologisch  opgezet.  Er  is  een  stappenplan  van eerst dit, dan dat, dan zus, daarna zo. Het tijdpad geeft zelfs een periode aan  waarin de investeringsknopen doorgehakt dienen te worden. Hier lijkt een koppe‐ ling  te  zijn  ingebakken  tussen  de  chronologie  van  het  onderzoek  en  die  van  het  transitieproces. Het risico bestaat dat hiermee het transitieproces ook deels vastge‐ legd  wordt.  Met  andere  woorden:  de  vraag  welke  structuur  gevonden  gaat  wor‐ den, is op één punt niet geheel open.    Juist  over  deze  chronologie  bestaan  twijfels.  Is  het  niet  veeleer  zo  dat  proces  zich soms cyclisch of zelfs chaotisch gedraagt? Het tweede voortgangsbericht tran‐ sities  waarschuwt  voor  de  onbewuste  aanname  van  een  redelijk  overzichtelijke  chronologie. Het is immers goed denkbaar dat na verloop van tijd de discussie te‐ rugspringt naar het begin, of dat partners afhaken terwijl nieuwe zich aandienen.  Ook is het goed mogelijk dat een deel van het proces demarreert, als sommige ex‐ perimenten door enkele enthousiaste deelnemers voortvarend uitgevoerd worden,  terwijl andere delen van het proces moeizaam verlopen. Daarnaast is er de factor  techniek: technische innovatie heeft onzekerheden. Een nieuwe techniek die z’n be‐

222 

HOOGEBEETS 

loftes niet waarmaakt, kan een route afsnijden en daarmee de dialoog terugwerpen  naar het begin. De kans dat zoiets gebeurt, is niet onaanzienlijk, aangezien het on‐ derzoek plaatsvindt gedurende vier jaar. In zo’n lange periode kan veel verande‐ ren.    Ik ben benieuwd hoe de onderzoekers daar mee om willen gaan. Hoe gaan ze  de chronologie van het onderzoek loskoppelen van de dynamiek van het transitie‐ proces? Hoe willen ze structureren en faciliteren, zonder de chronologie vast te leg‐ gen? Hoe gaan de onderzoekers om met ontwikkelingen tijdens het proces?