De plaats van de BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde Mr. dr. G.A.E. Thodé Inleiding In deze paper, geschreven ter gelegenheid van de Staatsrechtconferentie 2015, behandel ik een bijzonder aspect van het staatsbestel Nederland. Het gaat om het aspect dat op 10 oktober 2010 in het leven is geroepen met artikel 1, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. In deze bijdrage zal ik niet slechts ingaan op juridische aspecten, maar wil ik ook ingaan op de menselijke ervaring van wat het staatsrecht in de maatschappelijke realiteit voor gevolgen heeft. De opbouw van dit betoog is als volgt. Na deze inleiding zal ik kort ingaan op het op 10 oktober 2010 in het leven geroepen staatsrechtelijke construct voor wat betreft de samenstelling van het Koninkrijk der Nederlanden (het Koninkrijk) aan de weerszijden van de Atlantische oceaan.1 Daarna zal ik aangeven hoe volgens mij aan de hand van dit construct Bonaire, Sint Eustatius en Saba, samen aangeduid als BES-eilanden, in grove lijnen in de Nederlandse rechtsorde te plaatsen zijn. Naast de vraag naar de plaats van de BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde zal ik in een paar voorbeelden weergeven hoe de afgelopen vijf jaren in de BES zijn ervaren. Daarna formuleer ik een conclusie. Ter inleiding wil ik nog het volgende opmerken. In plaats van uitgebreid in te gaan op de status van de BES-eilanden en de gevolgen daarvan zal ik verwijzen naar het rapport van Commissie Spies en de drie onderzoeksrapporten welke zijn geschreven naar aanleiding van de evaluatie van vijf jaren BES-eilanden binnen Nederland.2 De bevindingen van de commissie neem ik mee als achtergrond voor deze paper. Om te voorkomen dat ik herhaal wat er in de rapporten staat hou ik mijn paper vrij kort. Iedereen die begaan is met zowel de constitutionele status alsook de uitwerking daarvan voor de BES-eilanden beveel ik aan deze rapporten te lezen. Wedergeboorte Op het moment dat 9 oktober overging naar 10 oktober 2010, klokslag 12 uur in de nacht te Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en 6 uur in de ochtend in Nederland gebeurde er binnen het Koninkrijk iets bijzonders. Tot dat moment was de Nederlandse Antillen binnen het Koninkrijk een land bestaande uit eerst acht
Lodewijk Rogier geeft op beknopte en overzichtelijke wijze weer hoe het Koninkrijk der Nederlanden in beginsel het overkoepelende staatsverband is voor de staatsrechtelijke entiteiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, welke we als landen aanduiden. L.J.J. Rogier, Beginselen van Caribisch Staatsrecht, Hoofdstuk 2, Staat, Rechtstaat en Democratie, Snaar 18, Boom Juridische Uitgevers, 2012. 2 Deze rapporten zijn te raadplegen via de website opgezet door de commissie. Daarnaast biedt de website ook informatie over aanleiding en proces van de evaluatie. http://www.evaluatiecaribischnederland.nl/commissie/inhoud/rapport. 1
1
eilanden3, staatsrechtelijk verdeeld in zes Eilandgebieden en na de status aparte van Aruba uit zeven eilanden staatsrechtelijk verdeeld in vijf Eilandgebieden.4 Dat land, een realiteit in het leven van de bewoners van de Nederlandse Antillen, het geboorteland van velen, verdampte en veranderde in een herinnering. Met het verdampen van de Nederlandse Antillen verdween ook de toenmalige basis voor het zelfbestuur van elk der eilanden, de Eilandgebieden. Daarvoor in de plaats herrees elk van de gewezen Eilandgebieden staatsrechtelijk gezien in een nieuwe verschijningsvorm. Voor de op deze eilanden levende bewoners was voorzien in vervangende staatsrechtelijke status.5 Vanaf dat moment werden Sint Maarten en Curaçao landen binnen het Koninkrijk. De voormalige Eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba werden, conform artikel 1 Statuut, elk een openbaar lichaam binnen het Nederlandse staatsbestel. Het land Nederlandse Antillen werd gevormd door geografisch van elkaar geïsoleerde eilanden met de daarop aanwezige bewoners. Deze eilanden zijn van elkaar te onderscheiden door de geografische afstand en verschillen, de scheiding door de Caribische zee en doordat ze verschillend in oppervlakte, populatiesamenstelling en omvang zijn. Binnen de Nederlandse Antillen werden deze significant verschillende eilanden Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba gezamenlijk geregeerd door de Nederlands Antilliaanse regering die op haar beurt werd gesteund door de Staten welke waren samengesteld uit leden gekozen op elk van de eilanden. De Nederlandse Antillen had binnen het Koninkrijk de status van land, hetgeen betekende dat de eigen regering en volksvertegenwoordiging formele wetgevende bevoegdheid had. Daarbinnen waren er vijf afzonderlijke lichamen, elk als ‘Eilandgebied’ aangeduid, van waaruit het lokale eilandelijke bestuur werd gevoerd. Deze staatsrechtelijke en bestuurlijke laag kende geen formele wetgevende bevoegdheid. Deze verhoudingen lijken op die binnen Nederland tussen de regering en Staten-Generaal te Den Haag en de gemeentebesturen. Er was wel een duidelijk verschil aan te duiden. De Eilandgebieden kenden een grote mate van decentraal zelfbestuur of ervaren autonomie. In beginsel hadden de Eilandgebieden autonome bevoegdheden over alles dat niet limitatief in de artikelen 2 en 2a van de Eilandenregeling was genoemd als niet vallende onder de zorg van het eilandelijk bestuur.6 De staatsrechtelijke veranderingen welke plaatsvonden op 10 oktober 2010 waren, zoals hierboven is aangegeven, voor de Nederlandse rechtsorde vrij
Eilandgebied Aruba gevormd door het eiland Aruba, Eilandgebied Bonaire gevormd door de eilanden Bonaire & Klein Bonaire, Eilandgebied Curaçao gevormd door de eilanden Curaçao & Klein Curaçao, Eilandgebied Sint Maarten gevormd door een deel van het eiland Sint Maarten, Eilandgebied Sint Eustatius gevormd door het eiland Sint Eustatius en Eilandgebied Saba gevormd door het eiland Saba. 4 Artikel 1 Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, Staatsblad 1955, 32. 5 De term ‘bewoners’ wordt gebruikt in de titel het eerste hoofdstuk van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen. 6 Zie de Eilandenregeling Nederlandse Antillen, Koninklijk Besluit van 3 maart 1951, artikelen 2 en 2a. 3
2
ingrijpend.7 Op dat moment verschoven niet slechts de staatsrechtelijke posities van de voormalige Eilandgebieden door het verdampen van de Nederlandse Antillen. Als waren ze toen door een aardverschuiving getroffen verschoven ook gelijk de staatsrechtelijke, bestuurlijke en politiek-juridische grenzen van het land Nederland. Plots omvatte het land Nederland ook de eilanden Bonaire, Klein Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Nederland als land werd buurland van Venezuela, naast het Koninkrijk als staat. Nederland was vanaf dan ook meerdere grondgebieden met territoriale zeegebieden en economisch exclusieve zones in het Caribisch gebied.8 Deze aardverschuiving was het resultaat van jarenlange onderhandelingen in een soort van carrousel van vergaderingen.9 Deze onderhandelingen waren erg ingewikkeld vanwege de meerdere bestuurslagen van de Nederlandse Antillen, de verschillende wensen van de besturen van elk der eilanden en de vele betrokken belangen en andere variabelen.10 Het karakter en de inhoud van de akkoorden is dan ook sterk beïnvloed door pragmatische drijfveren om de omstandigheden optimaal te benutten. Er was een gevoel van urgentie om de operatie voor opheffing van de Nederlandse Antillen te doen slagen.11 Dit gevoel heerste bij de meerderheid van de Antilliaanse eilanden en de bewoners, die immers hadden gekozen voor ontmanteling van de Nederlandse Antillen. Dit gevoel heerste ook bij Nederland binnen het Ministerie van BZK. Directe band met Nederland De voor de Nederlandse rechtsorde relevante veranderingen zijn ontstaan door de wens van de bewoners van Bonaire en Saba om na het uiteenvallen van de Nederlandse Antillen staatsrechtelijk een directe band met Nederland aan te gaan. Deze keuze is gemaakt nadat eerst in 1993 in Curaçao en in 1994 in Sint Maarten referenda werden gehouden met de insteek om uit de Nederlandse Antillen te stappen, evenals Aruba eerder heeft gedaan. De politici op die twee eilanden geloofden erin dat het electoraat zou gaan kiezen voor meer autonomie voor de eilandbesturen, mogelijk zelfs de weg naar onafhankelijkheid. Dit standpunt werd door het electoraat op de eilanden binnen de Nederlandse Antillen afgewezen. Hierdoor volgden er pogingen om de Nederlandse Antillen te herstructureren om zodoende daar alsnog een succes van te maken. Deze pogingen vanaf 1994 om de Nederlandse Antillen te herstructureren en de politieke cultuur te vernieuwen mislukten. Daarop volgde er een referendum in Sint Maarten in het jaar 2000.12 Daarbij koos het in de Nederlandse Antillen teleurgestelde electoraat voor de status van land binnen het Koninkrijk, met het vooruitzicht dat dit een status zou zijn die te vergelijken is met die van Aruba. Na De vraag komt bij me op of de gemiddelde bewoner van het Europees deel van Nederland zich bewust is van wat er op die dag met de landsgrenzen van Nederland gebeurden. 8 Als voorbeelden van de bijzonderheid hiervan: de hoogste berg van Nederland was vanaf toen Mount Scenery op Saba en in Nederlandse zeeën bevonden zich vanaf toen tropisch koraal en koraalvissen. 9 Voor een schets van deze gang van zaken zie prof.mr. J.M. Saleh, ‘Schets van de stand van zaken’, in H.R.B.M. Kummeling en J.M. Saleh (red.), Nieuwe Verhoudingen in Het Koninkrijk der Nederlanden, Universiteit Utrecht 2007. 10 Enkele variabelen zijn de tijdsdruk, politieke kansen en risico’s, financiele mogelijkheden. 11 Het rapport Jesurun, Nu kan het nu moet het!, 2004, geeft deze urgentie weer. 12 Oostindie en Klinkers, ‘Knellende Koninkrijksbanden’, deel III, 1975-2000, Amsterdam University Press, 2001, pagina 231, 272 e.v. 7
3
deze keuze van Sint Maarten werd duidelijk dat het verband van de Nederlandse Antillen aan het afbrokkelen was. In 2004 volgden referenda in Bonaire en Saba, met het resultaat dat het electoraat op elk van deze eilanden de voorkeur uitsprak voor een directe band met Nederland. In 2005 volgenden er referenda te Sint Eustatius en Curaçao. Het electoraat te Sint Eustatius sprak zich uit voor behoud van de Nederlandse Antillen en die van Curaçao koos voor de optie van land binnen het Koninkrijk. De keuze van het electoraat op bijna alle eilanden, met uitzondering van die van Sint Eustatius, is gevallen op een toekomst buiten het gezamenlijke verband van de Nederlandse Antillen. De keuze van het electoraat van Sint Eustatius werd hiermee een wens die onmogelijk in te willigen viel. De bestuurders van Sint Eustatius zagen zich door deze omstandigheid gedwongen om te participeren in het arrangement dat voor de eilanden Bonaire en Saba zou worden ingericht. Integratie, differentiatie en de gedecentraliseerde eenheidstaat Voor Bonaire en Saba moest de keuze voor een directe band met Nederland worden omgezet in een staatsrechtelijk passend scenario. Zoals hierboven reeds aangegeven zou Sint Eustatius ook hierin gaan participeren. Om in staat te zijn deze keuze goed geïnformeerd te maken werd de Raad van State van het Koninkrijk benaderd met het verzoek om voorlichting. Op 18 september 2006 kwam de gevraagde voorlichting en direct daarop volgde overleg en een besluit conform het belangrijkste staatsrechtelijke element in de voorlichting. In de voorlichting werd aanbevolen dat de voormalige Eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de toekomst als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Grondwet zouden toetreden tot het Nederlands staatsbestel.13 Hiermee zou aan de wens van het electoraat van Bonaire en Saba zijn tegemoetgekomen. Voorafgaand aan dit advies was ten tijde van een discussie over de staatkundige verhoudingen overwogen of de kleine eilanden als ‘Koninkrijkseilanden’ binnen het Koninkrijksverband zouden kunnen voortbestaan indien het opheffen van de Nederlandse Antillen zou worden ingezet. In de voorlichting werd aangegeven dat het concept Koninkrijkseiland gepaard zou gaan met talrijke bestuurlijke complicaties. Oorsprong van deze complicaties zou zijn dat een Koninkrijkseiland voor bestuurlijke en staatkundige verantwoordelijkheden welke het niet zelf kan dragen aangewezen is op het Koninkrijk voor steun. Vanuit de vaak als stroef ervaren samenwerking tussen de vier landen Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Nederland zou dan in een gezamenlijke aanpak daarvoor moeten worden voorzien. Het was en is niet erg waarschijnlijk dat dit soepel zal verlopen. Aan dit soort bezwaren zou direct worden tegemoetgekomen indien werd gekozen voor een verband met Nederland in plaats van met het Koninkrijk. Echter, zo stelde de Raad van State, de status als gemeente was ook onwenselijk. De omstandigheden betreffende elk eiland en de bevolking daarvan doen een noodzaak ontstaan naar meer differentiatie dan wenselijk en mogelijk is wanneer voor de gemeentestatus zou worden gekozen. Het advies van de Raad van State om de drie eilanden als openbaar lichaam in de
J.W.E. Spies e.a., Vijf jaar verbonden, Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland, Evaluatie Caribisch Nederland, 2015, pagina’s 13 – 24. 13
4
zin van artikel 134 Grondwet in het Nederlands staatsbestel in te richten was gestoeld op deze gespannen belangenafweging. Een openbaar lichaam kan worden gezien als een constitutioneel omhulsel dat als rechtsregime zeer flexibel kan worden ingevuld. Vanwege deze eigenschap gaf de Raad van State deze optie in overweging en sprak de Raad de voorkeur uit om in dat omhulsel van openbare lichamen een apart rechtsregime te scheppen. Dat aparte rechtsregime zou worden vormgegeven door het model van de gemeente in het openbaar lichaam omhulsel ‘te gieten’. Volgens de Raad van State zou dit aanzienlijk ingewikkelde wetgevingsoperaties voorkomen.14 Hier was duidelijk de spanning merkbaar tussen het belang van eenduidigheid en eenvoud in systematiek, en het belang voor de wetgever van de eenheidsstaat naast de kennelijke behoefte aan eigenheid en noodzaak aan diversificatie ter erkenning van de feitelijke bijzonderheden van elk van de eilanden. Daarnaast speelde de uitvoerbaarheid van de regelgeving volgens de voorlichting van de Raad van State ook een significante rol. De bekendheid en eenduidige uitleg betreffende de regels was daarbij een belangrijk argument. Kort na de voorlichting sloten Nederland en de eilandbesturen een akkoord waarin was besloten dat de dan nog BES Eilandgebieden als openbare lichamen BES deel zouden gaan uitmaken van het Nederlands staatsbestel. Deel van de gedachtenvorming daarbij was dat in eerste instantie de Nederlands-Antilliaanse regelgeving in grote lijnen als rechtsregime zou gaan gelden binnen de openbare lichamen. Dit was weergegeven in de afspraak om ‘legislatieve terughoudendheid’ te betrachten. Dit wekte bij de bestuurders van de eilanden de indruk dat na de transitie van Eilandgebied naar Openbaar lichaam de in de Nederlands Antilliaanse constitutionele verhoudingen gangbare mate van zelfbestuur of ervaren autonomie behouden zou blijven. De wetenschap dat de Gemeentewet in plaats van de Eilandenregeling bedoeld is als ‘constitutief’ bestuurlijk kader voor de openbare lichamen leidde toen nog niet tot het besef dat de benadering vanuit ‘Den Haag’ in lijn met toepassing van de Gemeentewet in Nederland aanzienlijk meer gericht zou zijn op eenheid dan de benadering vanuit ‘Willemstad’ in lijn met de toepassing vanuit de Eilandenregeling.15 Daarnaast werd in de constitutionele constructie van de Nederlandse Antillen goed rekening gehouden met de zichtbaarheid en werkbaarheid van de representatiegedachte. In de Staten van de Nederlandse Antillen had elk eiland tenminste een Statenlid welke het electoraat van dat eiland verkoos.16 Op deze wijze hadden de bewoners van elk der eilanden daadwerkelijk een stem binnen de volksvertegenwoordiging op landsniveau. Momenteel hebben de eilandbewoners niet één persoon in de Staten-Generaal die op dat geografisch niveau electoraal verantwoording aflegt. In het bijzonder wil ik aanbevelen hoofdstuk 3.1. uit de voorlichting van 18 september 2006 met als thema De drie eilanden in het Nederlandse staatsbestel na te lezen. 15 Met ‘Den Haag’ wordt hier bedoeld de Nederlandse regering met zetel in Den Haag en met ‘Willemstad’ wordt hier bedoeld de Nederlands Antilliaanse regering met zetel in Willemstad. 16 Artikel 44 lid 3 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen bepaalt: ‘De eilandgebieden vormen elk een kieskring. De eilandgebieden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten vormen tezamen een kieskring. Het eilandgebied onaire kiest drie leden, het eilandgebied Cura ao kiest veertien leden, de eilandgebieden Saba en Sint Eustatius kiezen elk een lid, en het eilandgebied Sint Maarten kiest drie leden.’ 14
5
Deze bijzonderheid heeft ertoe geleid dat na de transitie nuanceverschillen in regelgeving en benadering werden geïntroduceerd welke verstrekkende gevolgen hadden voor de wijze waarop de stem van de bewoners van de eilanden doorklonk in de staatsrechtelijke organen. De legislatieve terughoudendheid lijkt dus betracht te zijn, maar er is een soort ‘butterfly effect’ opgetreden aan de hand van de kleine verschillen.17 Volgens de voorlichting van de Raad van State en informele adviezen van vele betrokkenen met wie ik persoonlijk heb gesproken was het, even in eigen woorden weergegeven, van belang om ruim de tijd en gelegenheid te nemen om voldoende diep na te denken over de te nemen differentiatieruimte. Een van de in die tijd veel aangekaarte vragen was of het dualisme diende te worden ingevoerd of niet. Tot de transitie werd er vanuit het monistisch stelsel bestuurd binnen de Eilandgebieden. Er is gekozen om op dit gebied niet te differentiëren. Ook was er vanuit de BES eilanden de wens geuit om de in de Nederlandse Kieswet opgenomen participatiegrens voor restzetelverdeling niet voor de BESeilanden te laten gelden. Voor de transitie stond de participatie bij de verdeling van restzetels slechts open voor partijen welke tenminste een volledige zetel hebben verkregen. Ook hier is gekozen niet te differentiëren en worden de Nederlandse normen waarbij ook partijen of lijsten welke onvoldoende stemmen om de eerste zetel te hebben behaald bij het bereiken van een drempel mogen participeren aan de verdeling. De plaats van de BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde Vanwege de formele status van openbare lichamen hebben Bonaire, Sint Eustatius en Saba op grond van de WolBES een bijzondere positie in de Nederlandse rechtsorde. Deze eilanden worden vaak aangeduid als ‘bijzondere gemeenten’ van Nederland, maar in mijn ogen zou deze aanduiding moeten worden vermeden. Het gebruik ervan brengt in de praktijk met zich mee dat voor interpretatie van de regelgeving in eerste instantie gedacht wordt aan de wijze waarop de regeling wordt toegepast bij gemeentes. Op zich is dit logisch en wenselijk vanuit het perspectief van eenheid van benadering vanuit Den Haag. Maar het is ook logisch en wenselijk dat daarnaast wordt doorgedacht of er goede gronden zijn om in het geval van Bonaire, van Sint Eustatius of van Saba tot een andere uitleg en toepassing van regels en kaders te komen vanwege de bijzonderheden van deze eilanden en de gemeenschappen gevormd door de bewoners daarvan. Het is daarom in mijn ogen zaak om altijd bewust naar deze drie gebieden van Nederland te refereren als openbare lichamen en niet als bijzondere gemeenten. Dit zou beter in lijn zijn met de differentiatiegedachte welke is vastgelegd in artikel 1 Statuut. Het zou ook meer recht doen aan de realiteit dat deze eilanden en de bewoners daarvan in en onder geheel andere omstandigheden bestaan en hun levens moeten inrichten dan de omstandigheden geldig voor gemeenten en hun bewoners in het Europees deel van Nederland. Daarnaast biedt juist de status van openbaar lichaam daar heel veel ruimte voor.
17
https://en.wikipedia.org/wiki/Butterfly_effect en https://nl.wikipedia.org/wiki/Vlindereffect.
6
Staatsrechtelijk zitten de BES in vergelijkbare maar toch op belangrijke details andere jasjes dan gemeentes. Vanuit Den Haag, waar de wettelijke regelingen en het nationaal beleid worden geformuleerd, worden deze jasjes soms benaderd als ware het dezelfde als die van de gemeente, en soms als ware deze geheel niet hetzelfde als die van de gemeente. In de bestuurlijke praktijk wordt vaak bij het behandelen van de vraag of er wel zal worden gedifferentieerd of niet, gesteld dat het gelijkheidsbeginsel een bepaalde differentiatie gebiedt of verbiedt. Om binnen de kaders van het gelijkheidsbeginsel onderscheid te maken en dus te differentiëren zijn legitieme gronden vereist. Tijdens het proces van evaluatie is het mij opgevallen dat politici, bestuurders en ambtenaren aan beide kanten van de Atlantische oceaan vrij inventief zijn in het benadrukken van die legitieme gronden die van nut zijn om hun positie, die ze eerder hebben ingenomen, op te doen steunen. Wanneer een positie wordt gekozen dat differentiatie onwenselijk is, dan worden argumenten benadrukt om gelijkheid voorop te stellen en differentiatie af te wijzen. Wanneer een positie wordt gekozen dat differentiatie wenselijk is, dan worden argumenten benadrukt om differentiatie voorop te stellen en gelijkheid af te wijzen. Van het eerste scenario is als voorbeeld te noemen de wetgeving over euthanasie18 maar ook de beslissing om het zorgpakket te versoberen in de lijn met Nederland.19 Van het tweede scenario is als voorbeeld te noemen het ruime gebruik van verschillen in het sociaal vangnet. Dit laatste betreft in het bijzonder de invulling van de afspraak tussen Den Haag en de lokale besturen van de openbare lichamen dat op het sociale vlak een ‘binnen Nederland aanvaardbaar voorzieningenniveau’ zou worden nagestreefd.20 Alles bij elkaar in beschouwing genomen kan worden gesteld dat de BESeilanden op kundige wijze zijn opgenomen binnen de rechtsorde van Nederland. Zoals is aanbevolen door de Raad van State zijn de aanknopingspunten daarvoor zowel artikel 1 Statuut alsook artikel 134 Grondwet. Door gebruik te maken van het omhulsel van de openbare lichamen zijn de BES-eilanden verankerd in de Grondwet en is er tevens voor belangrijke onderwerpen specifiek op de BESeilanden toegesneden regelgeving mogelijk. Door het bestuur in te richten volgens het model van de Gemeentewet is een in Nederland bekend en gezien de geschiedenis van de BES-eilanden niet geheel vreemde bestuurlijke structuur ingericht. Er is echter wel een fundamenteel verschil met de plaats die de BES Voor een korte beschrijving hiervan verwijs ik graag naar Vijf jaar Caribisch Nederland – De werking van wetgeving, Pro Facto, Rijksuniversiteit Groningen, 2015, pagina’s 8 en 12. 19 ‘Fysiotherapie wordt alleen vergoed vanaf de eenentwintigste behandeling voor patienten met een chronische indicatie. De eerste twintig behandelingen betaalt de patient dus zelf, net als in Nederland. Voor kinderen tot en met 17 jaar worden de orthodontiekosten niet meer vergoed, maar hier bestaat wel een uitloopregeling voor kinderen die al in behandeling zijn. In de aanspraken van kinderen tot en met 17 jaar verandert verder niets in de vergoeding van fysiotherapie en tandheelkunde. In hoofdstuk 8 is te lezen hoe er in de bevolking over deze veranderingen gedacht wordt en in hoofdstuk 9 hoe de zorgprofessionals daar tegenover staan.’ Dit is na te lezen op pagina 151 van Vijf jaar Caribisch Nederland – Gevolgen voor de bevolking, Sociaal en Cultureel Planbureau, 2015, onder redactie van Evert Pommer en Rob Bijl. 20 In Vijf jaar Caribisch Nederland – Gevolgen voor de bevolking, Sociaal en Cultureel Planbureau, 2015, onder redactie van Evert Pommer en Rob ijl, valt onder meer te lezen: ‘Wel zijn de ouderdoms- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen per 1 januari eenmalig fors verhoogd op een niveau, dat nog steeds aanzienlijk lager is dan in Europees Nederland.’ 18
7
Eilandgebieden in de Nederlands Antilliaanse rechtsorde hadden en de plaats van de BES Openbare lichamen die ze in de Nederlandse rechtsorde hebben. In de nationale overheid, in de Staten-Generaal en in de regering, hebben de bewoners van de BES-eilanden geen formele positie meer, terwijl ze samen in de Nederlands Antilliaanse Staten de volksvertegenwoordiging voor vijf zetels konden bepalen via het kiesstelsel. Dit gegeven wordt aangeduid als het democratisch deficit of in het DSP-groep onderzoeksrapport over de werking van de nieuwe bestuurlijke structuur als ‘democratisch tekort’.21 Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop de bestuurders en de bewoners van de eilanden de staatkundige structuur en verhoudingen ervaren.22 In zijn afscheidsrede ‘Hoeveel politiek kan een democratie verdragen’ te Groningen op 28 september 2015 noemde prof. Elzinga dit fenomeen ‘legal transplants’ en hij gaf aan dat het gebruik daarvan zonder voldoende rekening te houden met de lokale omstandigheden naar zijn ervaring zelden de gewenste effecten produceren. De vraag kan gesteld worden of de op de Gemeentewet gebaseerde modellering van de WolBES voldoende aansluiting heeft met de uiterst kleine gemeenschappen welke de openbare lichamen bewonen. Is er dan voldoende gehoor gegeven aan de inhoudelijke opdracht van artikel 1 Statuut om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden? Het dualisme vereist bijvoorbeeld meer bestuurlijk talent dan het monistisch bestuursmodel omdat de functies van raadslid en gedeputeerde niet meer te combineren vallen. Daarnaast is de context mogelijk onvoldoende meegenomen bij het ontwerpen van deze regelgeving. In het DSP-groep rapport van de hand van Oberon Nauta is deze ‘Caribische context’ op beknopte wijze voor de relevante elementen beschreven.23 Door deze context wordt door personen van de BES-eilanden die de WolBES regelgeving in de praktijk moeten brengen met een anders gekleurde bril naar deze regels gekeken dan personen uit Den Haag. Vanwege de hoge snelheid waarmee veel regels zijn ingevoerd is er geen zorgvuldige en voldoende fundamentele discussie geweest over de wijze waarop regels dienden te worden uitgelegd en toegepast. Ook na de transitie zijn er geen of weinig inspanningen geweest om de bekendheid met de bijzonderheid van de regels dan wel de context te verhogen bij bestuurders, ambtenaren en allen die binnen de staatsrechtelijke context een functie te vervullen hadden en hebben en gebaat waren en zijn bij een eenduidige benadering en toepassing van de regels. Ook binnen de gemeenschap van bewoners, die doorgaans nauwe banden Eindrapport van de hand van dr. O. (Oberon) Nauta e.a., Vijf jaar Caribisch Nederland – Werking van de nieuwe bestuurlijke structuur, DSP-groep, 2015, pagina 112. 22 Tijdens een van de eerste ontmoetingen van de Evaluatiecommissie Spies met bestuurders van Saba in november 2014 (zie hiervoor het rapport Spies Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland, 2015, pagina 8) stelde gedeputeerde Chris Johnson op scherpe wijze of Nederland de bewoners van Saba beschouwt als bewoners van Nederland of niet. Hij gaf uiting aan een in alle drie openbare lichamen aanwezig gevoel dat Nederland de bewoners van de eilanden en hun bestuurders niet geheel als gelijkwaardig willen beschouwen. Gelijkwaardigheid, niet gelijkheid, is het doel volgens Johnson, mede gezien de verschillen in omstandigheden die er bestaan tussen elk van de openbare lichamen en Nederland. Hij gaf toen aan het gevoel te hebben dat Den Haag de uitdagingen in de openbare lichamen niet goed inschatte en daar ook weinig belangstelling voor toonde. 23 Eindrapport van de hand van dr. O (Oberon) Nauta e.a., Vijf jaar Caribisch Nederland – Werking van de nieuwe bestuurlijke structuur, DSP-groep, 2015, pagina’s 21 en verder. 21
8
onderhouden met de bestuurders, bestaat na vijf jaren nog steeds veel onduidelijkheid over wat de staatkundige verhoudingen precies inhouden. Er bestaat veel belangstelling daarvoor maar er zijn maar weinigen die zonder een persoonlijke of partijpolitieke agenda de bewoners hierover informatie verschaffen. Er zijn nog vele bijzondere thema’s om expliciet en in detail op in te gaan, maar dat laat ik hier achterwege. Zoals eerder aangegeven beveel ik aan om de rapporten ten gevolge van de evaluatie van de BES-eilanden of van Caribisch Nederland erop na te lezen. Ik wil nog enkele onderwerpen noemen, waarbij volgens de resultaten van de evaluatie met redelijk succes gebruik is gemaakt van de ruimte tot differentiatie geboden door de status van openbare lichamen. Kort gezegd komt het erop neer dat er een geheel eigen juridisch regime voor de drie openbare lichamen is geschapen binnen de Nederlandse rechtsorde. Dit heeft te maken met de ontstaansgeschiedenis, de erfenis en de regio waarin de openbare lichamen zich bevinden. Het publiekrechtelijke administratiefrechtelijk domein krijgt duidelijk enkele trekken van het recht van Europees Nederland, zoals de WolBES op basis van de Gemeentewet en de FinBES. Het burgerlijk recht, het strafrecht, het procesrecht op beide gebieden, de inrichting van openbaar ministerie en gerechtelijk apparaat hebben nog nadrukkelijk trekken van het recht van de voormalige Nederlandse Antillen, ook al zijn het nu wetten vastgesteld door de Nederlandse wetgever.24 Het afwijkende wettig betaalmiddel in vergelijking met het Europees deel van Nederland is een opvallend voorbeeld. Binnen de openbare lichamen is de dollar van de Verenigde Staten de officiële munteenheid en wettig betaalmiddel. De dollar als betaalmiddel was op de eerste dag beschikbaar en de Antilliaanse gulden was snel uit de roulatie gehaald. Dit kwam door goede voorbereidingen door medewerkers van De Nederlandse Bank en goede samenwerking met lokale partners. Er zijn klachten over de transitie van Antilliaanse gulden naar de dollar. Deze klachten waren waarschijnlijk ook aanwezig indien hier niet gekozen was voor differentiatie, dus bij een overgang naar de Euro. Daarnaast zou het deel blijven vormen van de munteenheid, welke Curaçao en Sint Maarten samen voeren, niet gemakkelijker zijn geweest. Het fiscaal stelsel voor de BES-eilanden is anders en eenvoudiger dan dat in het Europees deel van Nederland. Door de keuzes die daarbij zijn gemaakt, zoals de afwezigheid van winstbelasting, zou het ondernemingsklimaat bevorderd moeten worden. Op papier is de belastingdruk voor de bewoners vergelijkbaar
Voor gerechtelijk apparaat en openbaar ministerie zijn zogenaamde consensus rijkswetten opgesteld, welke tussen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten gelden. Deze regelen een Gemeenschappelijk Hof van Justitie en gemeenschappelijke aansturing van de openbaar ministeries van de drie landen Nederland (betreffende OM-BES), Curaçao en Sint Maarten. Er is Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten ingesteld en daarvan een evaluatierapport verschenen over deze consensusrijkswetten van de hand van een evaluatiecommissie onder voorzitterschap van een presidium gevormd door de heren R. Begina en H.N. Brouwer. Eindverslag Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten, 14 september 2015, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/10/08/tk-bijlage-eindverslagevaluatiecommisie-justitiele-rijkswetten. 24
9
met voor de transitie.25 Doordat de Belastingdienst Caribisch Nederland de wet effectiever toepast en de belastingen beter conform de wet int, ervaren de bewoners de verschillen na de transitie dat de belastingdruk is verhoogd. Feitelijk moeten ze meer afdragen, terwijl de formele belastingdruk niet aanzienlijk is gewijzigd. Dit is een voorbeeld van een fenomeen dat zich ook op andere terreinen van regelgeving en beleid voordoet. Wat dit betreft ontstaat door de staatsrechtelijke wijzigingen een verschuiving in cultuur en praktijk binnen het openbaar bestuur van de BES-eilanden richting Europees Nederland. De financiële verhoudingen tussen Nederlandse regering en openbaar lichamen houdt in dat voor de BES-eilanden toezicht en financiële kaders ‘strakker’ zijn ingericht in vergelijking met gemeentes. Op enkele gebieden is van de differentiatieruimte gebruik gemaakt om unieke regels te scheppen.26 Te denken valt aan de kaderstelling in de financiële verhoudingen. Deze normen in combinatie met de hierboven gememoreerde ‘strakke normenhandhaving’ vanuit Den Haag leiden tot de ervaring bij de openbare lichamen dat zij financieel geen tot weinig financiële ruimte hebben om hun bestuurlijke verantwoordelijkheden te kunnen vervullen. Conclusie Wanneer slechts door een juridisch-staatsrechtelijke bril naar de BES-eilanden wordt gekeken, dan lijkt de omvangrijke transitie-operatie 10-10-10 geslaagd te zijn. De eilanden hebben elk een juridisch staatsrechtelijk deugdelijke status en aan de normstelling van het tweede lid van artikel 1 van het Statuut is gegeven de omstandigheden op redelijk niveau invulling gegeven. Aan de meest relevante directe behoefte aan regelgeving is voldaan. De rapporten van Pro Facto, DSPGroep, SCP en de Commissie Spies in verband met de evaluatie van vijf jaren BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde geven een beeld op de evaluatievragen. Veel onderwerpen zijn niet bij de evaluatie betrokken. Daarvoor is de operatie van inbedding van de BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde haast te omvangrijk. De contouren en grondslagen zijn in ieder geval in verschillende documenten geduid, zoals de bestuurlijke akkoorden tussen Nederland en de BES-eilanden. Dit betekent dat alle regels gezamenlijk als een soort systeem kunnen worden beschouwd dat vele mogelijkheden biedt om de BES-eilanden in de Nederlandse rechtsorde tot een succes en voorbeeld binnen het Koninkrijk te maken. In het bijzonder zijn de grondgedachten subsidiariteit en solidariteit erg nuttig bij de verdere exegese van dit systeem. Samen met velen had ik een beeld voor ogen dat de keuze van de BES-eilanden om deel te gaan uitmaken van het Nederlands staatsbestel, van de Nederlandse rechtsorde, om directe banden met Nederland aan te gaan, zeer positieve resultaten zou laten zien. Deze keuze zou binnen vijf jaren op de BES-eilanden voorbeeldige staatsrechtelijke verhoudingen en bestuurlijke praktijken moeten opleveren. Deze eilanden zouden de Caribische kroonjuwelen van het Koninkrijk kunnen worden, was de gedachte. Tijdens de voorbereidingen van de transitie Rapport Vijf jaar Caribisch Nederland – Gevolgen voor de bevolking, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2015 onder redactie van Evert Pommer en Rob Bijl, pagina 71. 26 Eindrapport van de hand van dr. O (Oberon) Nauta e.a., Vijf jaar Caribisch Nederland – Werking van de nieuwe bestuurlijke structuur, DSP-groep, 2015, pagina 67. 25
10
op 10-10-10 zag ik enkele goede voorbeelden van de gewenste aanpak bij een staatsrechtelijke en bestuurlijke fusie. Het ministerie van OCW liet een soort nulmeting maken voor de stand van zaken in het onderwijs. Op basis daarvan werden ambities en doelen geformuleerd, de samenwerking opgezocht en gezamenlijke actie ondernomen. Het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat spande zich in om de luchthavens van de BES-eilanden in een gezonde startpositie te krijgen. Deze ontwikkelingen maakten mij erg hoopvol. De droom dat de staatsrechtelijke aansluiting bij Nederland voor de BESeilanden en de bewoners daarvan op grond van subsidiariteit en solidariteit zou betekenen dat de kwaliteit van het bestuur en het leven aldaar die van de andere landen in het Caribisch deel van het Koninkrijk zou gaan overtreffen was redelijk breed gedragen. Deze gedachte leefde zowel bij de eilandbewoners die dachten zich te hebben aangesloten bij de sterkste partner binnen het Koninkrijk als bij leden van de Nederlandse regering die dachten hun eindverantwoordelijkheid beter te zullen dragen dan hun collega’s in het voormalige Nederlandse Antillen en de huidige andere landen in dat gebied. Zoals de evaluatie laat zien, zijn de resultaten wisselend. Ik wil afsluiten met een korte verwijzing naar een van de BES-eilanden die in de vijf eerste jaren consistent is geweest om vanuit een collaboratieve benadering het construct openbaar lichaam zo positief mogelijk te benaderen. De bestuurders van dit eiland laten zien dat de status van openbaar lichaam veel perspectief biedt om invulling te geven aan de directe band met Nederland. Dit staat in schril contrast met de benadering als tegenstander waarmee andere partijen zo vaak de relatie in dit staatsverband benaderen. Het is mijn fervente wens dat de collaboratieve benadering van Saba vaker wordt gevolgd, zowel door hun eigen bestuurders, als die van de andere twee BES-eilanden alsook door alle betrokkenen in Nederland. Indien dit de heersende benadering wordt, biedt de huidige plaats van de BES-eilanden enorm veel ontwikkelingsperspectief aan zowel Nederland binnen het Caribisch gebied alsook aan de bewoners van de openbare lichamen in de Nederlandse rechtsorde.
11
