De onroerendgoedmarkt: aansporing tot verandering. Prof. dr. P. Kavelaars (red.)

De onroerendgoedmarkt: aansporing tot verandering

Prof. dr. P. Kavelaars (red.)


Bijdragen aan het op 19 juni 2015 door het Fiscaal Economisch Instituut in samenwerking met Christiaanse-Taxateur georganiseerde congres over De onroerendgoedmarkt: aansporing tot verandering

Redactie: prof. dr. P. Kavelaars

______________________________________________________________________________________________________________________

Fiscaal Economisch Instituut / Erasmus Universiteit Rotterdam

Foto cover

Astrid Hamers

ISBN

978-90-817485-5-1

© 2015

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any means electronic or mechanical, including photocopying, recording, or by any information storage and retrieval system, without permission in writing from the authors.

_____________________________________________________________________________________________________________________ Fiscaal Economisch Instituut


Voorwoord ______________________________________________________________________________________________________________________

Voorwoord De onroerendgoedmarkt trekt aan, althans als we het hebben over de woningmarkt. Het gaat met kleine stapjes en de regionale verschillen zijn groot, maar hoe dan ook: er zit beweging in. Dat is een goede ontwikkeling. Niet alleen omdat het voor woningzoekenden en verkopers natuurlijk prettig is, maar ook omdat de woningmarkt een belangrijk onderdeel is van de economie. We zien in historische opzicht dat de ontwikkeling van de woningmarkt en van de economie veelal een parallelle ontwikkeling doormaken. Wat bij deze opleving wel de vraag is, is of starters hiermee geholpen zijn. Een beter draaiende woningmarkt leidt immers tot stijgende prijzen en vooral voor die groep kan dat een probleem zijn, terwijl zij een cruciale rol spelen in het in beweging krijgen van die markt. Daar staat gelukkig tegenover dat de rente inmiddels historisch laag staat: lenen is nog nooit zo goedkoop geweest. Zou het er zelfs toe kunnen leiden dat je bij het lenen van geld rente op de koop toe krijgt net zoals het niet ondenkbaar is dat je rente moet betalen op je spaargeld? Zover zal het niet komen, als het al mogelijk zou zijn. Vanuit fiscaal perspectief is voor de komende jaren van groot belang wat er met de eigen woning gaat gebeuren. Blijft de renteaftrek overeind of komt de eigen woning uiteindelijk toch terecht in box 3. Wat mij betreft is het laatste zeer wenselijk. In box 1 hoort hij niet thuis en we lopen in Nederland op het punt van de hypotheekrenteaftrek ook behoorlijk uit de pas ten opzichte van het buitenland waar dit fenomeen zich maar beperkt voordoet. Wat dat betreft is de prijsdaling op de woningmarkt zoals die zich de afgelopen jaren heeft voorgedaan een mooi aangrijpingspunt om van systeem te wisselen: in feite is een dergelijke switch gemakkelijker uit te voeren bij lage dan bij hoge woningprijzen en lijkt het dus niet verstandig lang te wachten. Wellicht een optie voor de aangekondigde belastingherziening? Wat betreft de bedrijfsonroerendgoedmarkt zijn de problemen allerminst over en daar lijkt ook bepaald geen verbetering in zicht. Het overschot aan vierkante meters is enorm. Het is dan ook zaak dat hier min of meer een algemene bouwstop wordt ingevoerd en geen nieuwe bedrijfsterreinen worden ontwikkeld. Vooral de gemeenten spelen hier een belangrijke rol. Punt is natuurlijke dat die vanuit financieel oogpunt veel belang hebben bij de ontwikkeling van dergelijke terreinen. Dat legt echter alleen maar een grotere wissel op de toekomst. Geen verder ontwikkeling dus van nieuw bedrijfsonroerendgoed en verder vooral energie stoppen in het omkatten van bedrijfsonroerendgoed in ander gebruik: woningen voor studenten, openbare voorzieningen, woningen voor ouderen. Misschien moeten we daar maar eens een fiscale faciliteit voor inzetten. Mooie onderwerpen allemaal die stellig aan de orde komen op het traditionele jaarcongres dat het Fiscaal Economisch Instituut – het zesde inmiddels - tezamen met de studenten van Christiaanse-Taxateur op 19 juni 2015 heeft georganiseerd.

Fiscaal Economisch Instituut Prof. dr. Peter Kavelaars

Rotterdam, oktober 2015


3


Voorwoord ______________________________________________________________________________________________________________________


4


Inhoudsopgave ______________________________________________________________________________________________________________________

Inhoudsopgave Voorwoord (P. Kavelaars)

3

Inhoudsopgave

5

Albregtse, D.A. De onroerendgoedmarkt en de fiscaliteit

7

Boelhouwer, P.J. Financiële instituties houden Nederlandse koopwoningmarkt in houdgreep; een verklaring voor de recessie op de koopwoningmarkt

9

Robben, M.T.E. Huurtoeslag; meer dan een betaalbaarheidskwestie of de ‘Bulgarenfraude’

21

Berg, J.E. van den Eigen woning: aansporing of verandering

35

Paardt, R.N.G. van der Transformatie van vastgoed, btw- en overdrachtsbelastingaspecten

43

Albregtse, D.A. Verslag van het plenaire gedeelte van het congres

55

Stellingen afsluitende forumdiscussie

63


5


Inhoudsopgave ______________________________________________________________________________________________________________________


6


De onroerendgoedmarkt en de fiscaliteit

Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

De onroerendgoedmarkt en de fiscaliteit Dr. D.A. Albregtse Voorheen werkzaam bij het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Momenteel gepensioneerd fiscalist. Door de inleiders van het congres is bij de benadering van de relatie tussen onroerendgoedmarkt en fiscaliteit voor deze laatste invalshoek gekozen. Vanuit beleidsperspectief is de onroerendgoedmarkt onderverdeeld in een woningmarkt, bestaande uit een koopsector en een commerciële en sociale huursector, en een markt voor bedrijfsonroerend goed. Het zal duidelijk zijn dat het bij het formuleren van fiscaal beleid van groot belang is inzicht te hebben in het functioneren van en de ontwikkelingen in de onroerendgoedmarkt in het algemeen en van de onderdelen daarvan in het bijzonder. De eerste spreker op het congres, prof. dr. P.J. Boelhouwer, directeur van het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft schetst de belangrijkste economische ontwikkelingen op de onroerendgoedmarkt als geheel en op de genoemde deelmarkten, waarbij hij onder andere ingaat op de koopprijsontwikkeling in de koopsector. Ook een aantal internationale ontwikkelingen op de onroerendgoedmarkt komt aan bod. In de door hem geleide workshop – zie hierna – werkt hij een aantal ontwikkelingen nader uit. Uiteraard zijn diens bevindingen ook van belang voor degenen die de relatie tussen onroerendgoedmarkt en fiscaliteit vanuit de als eerste aangegeven invalshoek bezien. De onroerendgoedmarkt wordt geconfronteerd met een ‘woud’ van regels, zowel met betrekking tot bedrijfsonroerendgoed als ten aanzien van woningen. Denk daarbij aan de regelgeving omtrent de ruimtelijke ordening, de milieuwetgeving, bestemmingsplannen, provinciale en gemeentelijke verordeningen e.d. Met name binnen de sociale huursector is het aantal regelingen zeer omvangrijk. In dit verband volsta ik te wijzen op regelgeving met betrekking tot de huurbescherming en huurprijsregulering. De overheid tracht ook door middel van financiële prikkels – fiscale maatregelen en subsidies – het gedrag op de onroerendgoedmarkt en de te onderscheiden deelmarkten te beïnvloeden. Drs. M.T.E. Robben, verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam gaat als tweede spreker in zijn inleiding in op de motieven van overheidsingrijpen op de woningmarkt en de beleidsmatige inpassing van zowel belastingen als subsidies in het daarop gericht beleid. In de door hem geleide workshop wordt een concrete maatregel, te weten de huurtoeslag, een instrument om de huren voor huurders met een bescheiden inkomen binnen de sociale huursector betaalbaar te houden, aan de orde gesteld. Belangrijke vraag bij dat alles is hoe de effectiviteit van de belastingen en subsidies in het algemeen en van de huurtoeslag in het bijzonder kan worden bevorderd in het licht van de doelstellingen van het woningmarktbeleid en de onderdelen daarvan. De lange (voor)geschiedenis van de eigenwoningregeling, opgenomen in de Wet inkomstenbelasting 2001, laat zien dat een regeling, aanvankelijk behorend tot de primaire structuur van de belastingwet kan evalueren tot een waar beleidsinstrument met een hybride karakter. Was het opnemen van de eigen woning als bron van inkomen aanvankelijk bedoeld om qua draagkracht gelijkheid te scheppen tussen de koper en de huurder van een woning, hiervan is in ieder geval sinds de introductie van de Wet inkomstenbelasting 2001 en wat daarna aan de regeling is toegevoegd, slechts in zeer rudimentaire vorm nog iets terug te vinden. De plaatsing in box 1 en de intussen doorgevoerde maatregelen om de schuldfinanciering en daarmee de kosten voor de overheid in de hand te houden benadrukken het huidige instrumentele karakter van de regeling. Dat geldt ook voor de regeling van de rente over restschulden, het gevolg van waardedalingen van koopwoningen tijdens de recente crises. Drs. J.E. van den Berg, eveneens verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam geeft in zijn inleiding een beoordeling van de eigenwoningregeling in haar huidige vorm. Hij staat onder andere stil bij de hoogte van het eigenwoningforfait en de bepaling daarvan, alsmede op het begrip eigenwoningrente, en vraagt zich af of de in de eigenwoningregeling verwerkte (ondoorzichtige en veel vragen oproepende) bijleenregeling heroverweging behoeft. In de door hem geleide workshop wordt onder andere aandacht besteed aan de problemen van


7


De onroerendgoedmarkt en de fiscaliteit

Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

echtscheiding en de restschuldenproblematiek. Centraal staat daarbij de vraag hoe hier beleidsmatig op kan worden gereageerd. De BTW en de overdrachtsbelasting en de eventuele samenloop hiervan waardoor cumulatie van heffingen kan ontstaan, zijn van invloed op de prijzen van onroerende goederen. Als vierde en laatste spreker gaat prof. dr. R.N.G. van der Paardt, verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam in op een aantal problemen bij de behandeling van onroerend goed in de sfeer van de BTW en de overdrachtsbelasting, die de onroerendgoedmarkt en de onderdelen daarvan raken. Die problemen doen zich onder andere voor bij de bouw en ingrijpende verbouwing van onroerend goed, de alternatieve aanwending van bedrijfsonroerendgoed en de woning(ver)bouw. In de workshop die prof. Van der Paardt leidt, wordt een aantal casussen ter bespreking voorgelegd ter illustratie van de problemen die zich kunnen voordoen. Onder andere de BTW-problematiek bij leegstand van bedrijfsonroerendgoed komt daarbij aan de orde. Ook hier staat de vraag centraal hoe beleidsmatig op de problemen, opgeroepen door de BTW en de overdrachtsbelasting kan worden gereageerd.


8


Financiële instituties houden Nederlandse koopwoningmarkt in houdgreep; een verklaring voor de recessie op de koopwoningmarkt Prof.dr. P.J. Boelhouwer ______________________________________________________________________________________________________________________

Financiële instituties houden Nederlandse koopwoningmarkt in houdgreep; een verklaring voor de recessie op de koopwoningmarkt Prof.dr. P.J. Boelhouwer Hoogleraar huisvestingssystemen Technische Universiteit Delft In deze bijdrage wordt ingegaan op de diverse factoren die van invloed zijn geweest op koopwoningmarkt in de afgelopen 15 jaren, alsmede op enkele buitenlandse ontwikkelingen.

1.

Inleiding

De invloed van de woningmarkt op de algemene economie werd pijnlijk duidelijk tijdens de economische recessie van 2008. Vanaf 2007 waren er al verontrustende berichten over uiterst risicovolle hypotheekverstrekkingen in de VS. Het risico was tot die tijd redelijk afgedekt door stijgende woningprijzen; huiseigenaren die in financiële problemen kwamen konden die problemen eenvoudig afdekken door de gestegen woningprijzen en de verkoop van hun woning. De echte problemen ontstonden toen de sterk gedaalde hypotheekrente begon te stijgen. Veel Amerikaanse woningeigenaren hadden hypotheken met een variabele looptijd gesloten en werden direct geconfronteerd met de gevolgen van de gestegen rente. Het gevolg was dat er veel gedwongen verkopen plaatsvonden en de woningprijzen kelderden. Een dergelijke ervaring werd ook in een aantal Europese landen voor 2000 opgedaan (Nederland, Engeland, Finland, en Zweden). Omdat de subprime crisis in de VS de gehele wereldeconomie besmette, werden er door de meeste West-Europese landen crisismaatregelen getroffen en werden stimulerende maatregelen ingezet om de woningmarkten te ondersteunen.1 In Nederland, België Engeland, Ierland en Spanje leidde de angst voor toenemende betalingsachterstanden en huisuitzettingen tot een serie maatregelen om lage-inkomens te beschermen en huisuitzettingen te voorkomen. Zo werd om verder verval te voorkomen in Frankrijk, Engeland, Ierland. Nederland en Spanje de aanbodzijde van de woningmarkt sterk gestimuleerd. In Frankrijk, Nederland, Engeland en Ierland werd de sociale-huursector ingezet om onverkoopbare (nieuwe) woningen op te kopen. In een aantal landen waaronder België en Frankrijk werd de productie van sociale-huurwoningen ingezet als anti-cyclische beleidsmaatregel om de woningmarkt te ondersteunen. Daarentegen waren er eveneens landen zoals Oostenrijk en Zweden die geen grootschalige stimulerende maatregelen namen, terwijl Duitsland in het geheel geen ondersteunende acties ondernam.2 Met uitzondering van Spanje en Ierland, stabiliseerde in de meeste Europese landen de kooprijsontwikkeling rond 2010, waarbij in een aantal landen zelfs de woningprijzen weer stegen (afbeelding 3). De reden dat de woningmarkten in Spanje en Ierland veel zwaarder getroffen werden en de prijsdalingen ook langer aanhouden kan verklaard worden uit het speculatieve karakter van de woningbouwproductie en de scherpe prijsstijgingen in deze landen in de periode 2000-2007. Veel nieuwe woningbouwprojecten bleken onverkoopbaar en zorgden voor een permanente prijsdruk en verstoring van de markt. Ook in Nederland zette zich in de loop van 2010 gedurende een aantal maanden een voorzichtig prijsherstel in en naderden ook de woningverkopen het niveau van voor 2008. In tegenstelling tot de meeste andere West-Europese landen, zijn de kooprijzen en de woningverkopen in Nederland vanaf 2011 tot eind 2013 echter opnieuw in een verval spiraal terecht gekomen (figuur 1). Na 2013 stabiliseerden de woningprijzen weer en vond er een licht herstel plaats in 2014 en 2015.

1

P.J. Boelhouwer, K. Dol, J.Hoekstra en M.Oxley, Crisis measures for Western European housing markets: safety nets for citizens or stimulation of the building sector?, Paper gepresenteerd op de Cambridge Universiteit, 15 september 2011.

2

Zie voetnoot 1 par. 1.


9



Figuur 1 Reële en nominale woningprijzen in Nederland, 1965-2015 (Q1)

Bron: NVM, OTB-berekeningen Zo zijn in de periode 2008-2013 de nominale koopprijzen met 21% (reëel met meer dan 30%) gedaald, is het aantal woningtransacties van ongeveer 225 000 woningen teruggelopen tot 100 000 in 2013 en werden er per maand in 2013 nog slechts rond de 1.000 nieuwe koopwoningen verkocht (meer dan 4 000 voor 2008). In dit artikel passeert een aantal mogelijke verklaringen voor deze in Europees perspectief unieke situatie in Nederland de revue. Allereerst wordt aandacht besteed aan het mogelijke effect van de ruimhartige hypotheekrenteaftrek in Nederland. Deze is onbeperkt en kan tegen een hoog tarief van maximaal 51% (2015) worden afgetrokken.3 Deze omvangrijke fiscale subsidiering is er mede debet aan dat het voor Nederlandse huishoudens aantrekkelijk is om gedurende lange tijd de hypotheekschuld te maximaliseren, wat mede geleid heeft tot de hoogste nationale hypotheekschuld in Europa (in 2012 ongeveer € 665 mld. ofwel 125% van het BBP); overigens geldt inmiddels de facto vanuit fiscaal perspectief wel een afbouwregeling doordat voor ‘nieuwe woningen’ een verplichte annuïtaire aflossing geldt. Als tweede verklaring wordt de aanwezigheid van een speculatieve bubble nader onderzocht. Deze wordt gedefinieerd als een prijsstijging die niet door onderliggende fundamentals kan worden verklaard. Huishoudens speculeren in dat geval dus op prijsstijgingen en zijn op basis van deze veronderstelling bereid meer voor hun aan te schaffen woning uit te geven. Een andere hiermee samenhangende verklaring is dat in Nederland in de afgelopen decennia de woningprijzen sneller gestegen zijn dan de in de omringende landen. Een dergelijke ontwikkeling vraagt vervolgens om een prijscorrectie. Ten slotte wordt aandacht besteed aan de effecten van een aantal krediet

3

In beginsel is de hypotheekrente aftrekbaar in box 1 waar het tarief oploopt van circa 30% tot 52%. Voor zogenoemde ‘nieuwe’ woningen geldt dat bij degenen die in het 52%-tarief vallen in de periode ingaande 2014 het tarief waartegen de rente in aftrek kan worden gebracht jaarlijks met een 0,5%-punt daalt tot uiteindelijk een percentage van 38%. Zie hierover ook de bijdrage van Van den Berg in deze bundel.


10



beperkende maatregelen zoals die door diverse Nederlandse financiële instellingen sinds 2011 op de hypotheekmarkt zijn doorgevoerd.

2.

Effecten van de hypotheekrenteaftrek en koopprijsstijging

Zoals in de inleiding is aangegeven, behandelt Nederland in Europees perspectief de eigen-woningsector op vrij unieke wijze.4 Nederland is vrijwel het enige land dat de volledige aftrek van de hypotheekrente tegen maximaal het hoogste tariefschijf toestaat. Nu is vastgesteld dat de Nederlandse overheid een genereus belastingregime hanteert voor de eigen-woningsector dient vervolgens vast gesteld te worden of dit een verklaring kan zijn voor de scherpe prijsdalingen sinds 2010. Hiertoe geeft figuur 2 inzicht in de koopprijsontwikkeling in een aantal West-Europese landen. De start van het crisisjaar 2008 is hier geïndexeerd op 100. Duidelijk wordt dat het Nederlandse prijsverloop over de periode 1995-2012 redelijk in de pas loopt met dat van de andere Europese landen. Een uitzondering hierop vormt Duitsland, waar de nominale prijzen in de periode 1995-2008 met ongeveer 10% zijn afgenomen. Weliswaar zijn de koopprijzen in Nederland in de periode 1995-2001 iets sneller gestegen, maar daar staat tegenover dat de prijzen zich in de periode 2002-2008 duidelijk minder snel hebben ontwikkeld. Zoals in de inleiding al is aangeduid, is het opmerkelijk dat vanaf 2008 in alle onderscheiden landen (behalve Duitsland), de kooprijzen licht dalen (bescheiden dalingen van ongeveer 2% a 3% per jaar). In de meeste landen, waaronder ook Nederland, zet in de eerste helft van 2010 het prijsherstel in. Dit herstel zet zich echter in Nederland niet door en slaat om in forse prijsdalingen in de periode 2011-2013 (een daling van 21% over de periode 2008-2013). Dit in bijvoorbeeld schril contrast met België waar de koopprijzen sinds 2008 met ongeveer 16% zijn gestegen (het absolute prijsverschil met Nederland is inmiddels opgelopen tot ongeveer bijna 36%). Spanje en Ierland vormen naast Nederland eveneens een uitzondering op de Europese trend. Hier zijn door de eerder genoemde speculatieve ontwikkelingen de koopprijzen in een glijvlucht terecht gekomen.

4

Zie onder andere M. Haffner, Dutch personal income tax reform: an exceptional position for owner-occupied housing, Housing studies 17, 2002, nr. 3, p. 521-534 en G. Wolswijk, Fiscal aspects of housing in Europe, in: P. Arestis, P. Mooslechner en K. Wagner, Housing market challenges in Europe and the United States, Londen: Palgrave Macmillan, 2010, p. 158-175.


11



Figuur 2 Ontwikkeling nominale woningprijzen in Europa, 1995-2012

140,0 120,0 100,0

Nederland VK

80,0

Ierland Duitsland

60,0

Belgie 40,0

Zweden Spanje

20,0

2012 Q2

2012 Q1

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0,0

Bron: Diverse nationale statistieken, bewerking Onderzoekinstituut OTB Op basis van deze vergelijking kan geconcludeerd worden dat de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit in Nederland wellicht tot een relatief hoog prijspeil heeft geleid (alhoewel dit in vergelijking met een aantal Europese metropolen als Londen, Parijs en München nog erg meevalt), maar dat de koopprijzen zich in Nederland relatief gezien niet anders ontwikkeld hebben dan in de rest van Europa. Zowel de afwijkende fiscale behandeling als het prijsverloop over de afgelopen decennia kunnen aldus niet als verklaring dienst doen voor het feit dat de koopprijzen zich in Nederland sinds 2010 aanmerkelijk negatiever ontwikkelen in vergelijking met een aantal andere Europese landen.

3.

De aanwezigheid van een speculatieve zeepbel op de Nederlandse koopmarkt

Een andere in Nederland veel geopperde verklaring voor het negatieve prijsverloop van koopwoningen sinds 2010, is dat er jarenlang sprake is geweest van een speculatieve zeepbel, die sinds 2010 aan het leeglopen is. Een dergelijke zeepbel is gebaseerd op speculatieve overwegingen waarbij het prijsniveau niet geschraagd wordt door fundamentele factoren. Dit onderscheid tussen een verklaring op basis van onderliggende fundamentals, dan wel de aanwezigheid van een speculatieve zeepbel is voor het beleid uiterst relevant. Het leeglopen van een speculatieve zeepbel kan immers gezien worden als een nare maar noodzakelijke correctie van de markt. Een prijsdaling die door de fundamentals kan worden verklaard is echter niet altijd onafwendbaar. Zo kunnen door beleidsinterventies op monetair gebied deze fundamentals soms worden aangepast. Te denken valt hierbij aan normen voor hypotheekverstrekking en het verstrekken van rente- of loongebonden subsidies. Zoals aangegeven zijn Spanje en Ierland fraaie voorbeelden van landen waar sprake was van een zeepbel op de woningmarkt. In deze landen vonden voor de kredietcrisis speculatieve woningverkopen plaats, waarbij een te verwachte prijsstijging de voornaamste reden voor aankoop was. Bouwprojecten werden in beide landen ook gestart voordat nog maar een woning verkocht was en huishoudens kochten vaak een aantal woningen om direct na oplevering daarvan een aantal weer met winst


12



door te verkopen. Wanneer in een dergelijke situatie de recessie toeslaat, ontstaat een stuwmeer van onverkochte woningen, met grote prijsdalingen als gevolg. In Nederland deed deze situatie zich echter niet voor. Nieuwbouwprojecten werden ook voor 2008 pas gestart wanneer minimaal 70% van de woningen was verkocht. Bovendien kan de prijsontwikkeling prima uit de onderliggende fundamentals worden verklaard. Zo geeft figuur 3 inzicht in de relatie tussen de koopprijsontwikkeling en de leencapaciteit in de periode 1982-2012. De leencapaciteit is voor een viertal inkomensgroepen met behulp van tien woningbehoeftenonderzoeken, de hypotheekrente en de normen van de gemeentegarantie en later de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) voor de lage en midden inkomens en de Rabobank (de grootste Nederlandse hypotheekverstrekker) voor de hogere inkomens berekend. De groep 0,25 staat dan voor huishoudens die tot de 25% laagste inkomens gerekend kunnen worden (en dan het hoogste inkomen dat nog in die groep voorkomt) en 0,9 voor de 10% hoogste inkomens (waarbij dan het laagste inkomen in die groep is aangehouden). De afbeelding geeft aan, dat soms met een kleine vertraging, de mutatie van de woningprijzen uitstekend met de ontwikkeling van de leencapaciteit verklaard kan worden. Figuur 3 Maximale leencapaciteit en koopprijsontwikkeling, 1982-2012

Bron: Gemeentegaranties, NHG, Normen Rabobank, diverse Woningbehoeftenonderzoeken, bewerking Onderzoeksinstituut OTB Een van de belangrijkste verklarende factoren voor de prijsstijgingen in de periode 2005-2013 (Q1) was in veel Europese landen de ontwikkeling van de hypotheekrente (figuur 4). Zoals in de figuur kan worden afgelezen, loopt vanaf 1990 de Nederlandse koopprijsstijging invers aan de ontwikkeling van de hypotheekrente. Die daalde geleidelijk van 10% in 1990 naar net boven de 4% in 2013. Omdat de Nederlandse koopmarkt als een archetype van een voorraadmarkt gekenschetst kan worden, wordt een verlaging van de financieringskosten vrijwel geheel


13



geabsorbeerd in een hogere koopprijs. In lijn hiermee is dat de aanbodelasticiteit in Nederland tot de laagste van de wereld behoort.5 Figuur 4 Woningprijzen en hypotheekrente in Nederland 1965-2015 (Q1)

Bron: CBS, NVM De relatie tussen de koopprijsontwikkeling en de onderliggende fundamentals kan naast de ontwikkeling van de leencapaciteit, ook op een meer geavanceerde wijze worden toegelicht. Zo geeft figuur 5 inzicht in een modelschatting van de ontwikkeling van de koopprijzen over de periode 1971-2011.

5

A. Sanchez en A. Johansson, The price responsiveness of housing supply in OECD countries, OECD Economics Department Working Papers, OECD Publishing 2011, nr. 837.


14



Figuur 5

Waargenomen en voorspelde reële koopprijsontwikkeling 1971-2011

Bron: OTB berekening Voor een meer gedetailleerde beschrijving van het model verwijs ik naar Boelhouwer.6 Het econometrische model dat op basis hiervan is gebouwd, verklaart en voorspelt de procentuele verandering van de reële verkoopprijs van bestaande koopwoningen. Gepoogd werd om alle bovenstaande onderscheiden invloeden in het model op te nemen. Figuur 6 geeft deze stappen schematisch weer. In vergelijking met andere (internationale) koopprijsstudies is dit een spaarzaam aantal verklarende variabelen. Variabelen zoals de huur, demografische kenmerken en de werkloze beroepsbevolking bleken geen extra verklaringskracht te bezitten.

6

P.J. Boelhouwer, M. Haffner, P. Neuteboom en P. de Vries, House prices and income tax in the Netherlands: An international perspective, Housing Studies 19, 2004, nr. 3, p. 415-432


15



Figuur 6

Schematische weergave van het model verkoopprijs bestaande koopwoningen

Effecten

Beschrijft De reactie op de voorgaande marktsituatie, zowel voor de koper als de verkoper. Uitgangspunt is dat het marktklimaat op tijdstip t-1 effect heeft op de markt op tijdstip t.

Woningmarkt, speculatieve of psychologische effecten verkoopprijs (t-1)

Lange termijneffect op de woningmarkt relatie rentelasten en inkomen

Het inkomen bepaalt in sterke de hoogte van de woonlasten. Op de lange termijn wordt verondersteld dat de woonlasten eenzelfde ontwikkeling doormaken als het inkomen. De verkoopprijs varieert rondom deze lange termijntrend.

Seizoenseffect op de woningmarkt seizoenscorrigeerde variabele

De verkoopprijs muteert in het algemeen in de eerste helft van een jaar sterker dan in de tweede helft.

Economische ontwikkelingen Inkomenseffect inkomensmutatie Economische ontwikkelingen Kosteneffect mutatie van de hypotheekrente

Onvoldoende mogelijkheden (8%)

Geen interesse (68%)

Een verandering Misschien in het inkomen betekent een een woonwerkwoning gelijksoortige verandering in de verkoopprijs. (19%)

De kans op eentoetreding Geen tot de koopwoningmarkt via de woonwerkwoning financieringslasten. Een stijging van de financierings(19%) lasten (rente) veroorzaakt een dalende verkoopprijs.

Bron: Model verkoopprijs bestaande koopwoningen/OTB Figuur 5 maakt duidelijk dat de geschatte en werkelijke koopprijsontwikkeling een vergelijkbaar verloop kennen en de omslagpunten redelijk goed verklaard worden. Ook wanneer het koopprijsmodel alleen voor de periode 19781995 geschat wordt en de parameters in de vergelijking voor de periode 1995-2012 worden opgenomen, levert dit betrouwbare resultaten op.7 Naast de eenvoudige vergelijking van de koopprijsontwikkeling met de ontwikkeling van de leencapaciteit, leert ook een meer sophisticated modelberekening dat de Nederlandse kooprijsontwikkeling niet gebaseerd was op speculatieve ontwikkelingen, maar verklaard kan worden door onderliggende fundamentals. Vervolgens resteert uiteraard de vraag hoe deze fundamentals er toe hebben bijgedragen dat de Nederlandse koopprijsontwikkeling de laatste twee jaar zo sterk afwijkt van die in de rest van Europa. In het vervolg van deze bijdrage wordt betoogd dat dit voor een belangrijk deel te verklaren is door de rantsoenering van de hypotheekverstrekking en de keuzes die een aantal financiële instellingen zoals de Autoriteit Financiële Markten (AMF), de Nederlandsche Bank, het Ministerie van Financiën en de grootbanken hebben gemaakt. De eerste drie instellingen zijn verenigd in het medio 2012 ingestelde stabiliteitscomité. Het comité bespreekt de ontwikkelingen op het gebied van de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel en adviseert de regering. In haar eerste vergadering van 17 december 2012 stelde het comité zich op het standpunt dat het in het kader van de bescherming van de bankensector en de consument van groot belang is om de kwetsbaarheden van de Nederlandse hypotheekfinanciering aan te pakken. In par. 4 besteed ik aandacht aan deze in mijn ogen deels vermeende kwetsbaarheden en de schade die het gevolg kan zijn van reparaties van deze mogelijke kwetsbaarheden voor de woningmarkt.

7

P.J. Boelhouwer, en C. Lamain, De woningmarkteffecten van het plan voor een integrale hervorming van de woningmarkt: wonen 4.0, Onderzoeksinstituut OTB, Delft, 2011.


16



4.

Financiële instellingen zetten rem op de hypotheekverstrekking

Zoals in de inleiding is aangegeven, is de hypothecaire kredietverschaffing in Nederland sinds 2011 redelijk fors aangepast. De belangrijkste twee wijzigingen zijn de introductie van de Gedragscode Hypothecaire Financiering (GHF) en de aanscherping van de door het National Instituut voor budgetvoorlichting (NIBUD) berekende maximale woonlasten, die zowel voor het verstrekken van NHG als voor GHF van betekenis is. De introductie van de GHF in augustus 2011 betekende op meer vlakken een versobering van de hypotheekverstrekking. Zo worden nu de strakke woonlastentabellen van het NIBUD niet alleen door de NHG maar door alle hypotheekaanbieders aangehouden, is de loan-to-value (LTV) gedaald naar 103% en zijn er beperkingen aan het meefinancieren van de uitgaven aan onderhoud opgelegd. Daarnaast is het veel lastiger voor banken om via zogenaamde explain hypotheken (hypotheken die vanwege het inkomensperspectief van de aanvrager afwijken van de officiële normen) maatwerk te verzorgen. Dit betekent dat er in de praktijk nog slechts op bescheiden schaal rekening wordt gehouden met de toekomstige verdiencapaciteit van huishoudens (het aantal explain hypotheken is teruggevallen van rond de 25% a 30% naar minder dan 5% in 2012 en 2013). Ten slotte is het voor huishoudens zonder vast arbeidscontract en zelfstandigen eveneens lastiger geworden om een hypotheek te verkrijgen. En dit terwijl in 2011 slechts 2.000 werknemers in heel Nederland een vast arbeidscontract kregen aangeboden. Ook het NIBUD heeft sinds 2011 vanwege de gedaalde koopkracht zijn woonlastentabellen benedenwaarts bijgesteld. Voor een deel is dit ook ingegeven door de methodiek dat ieder minder te besteden euro voor de helft in mindering wordt gebracht op het woonbudget. Inkomensdalingen werken zo onevenredig zwaar door op de maximale woonlasten. Daarbij komt nog dat het Ministerie van Financiën er angstvallig op toe ziet dat deze verslechteringen ook daadwerkelijk worden doorgevoerd en dat voorstellen van het NIBUD om verruimingen toe te staan worden afgewezen. Zo stelde het NIBUD eind 2011 voor om de leencapaciteit van tweeverdieners enigszins te verhogen. Dit voorstel kon bij het departement van Financiën echter geen genade vinden. De nieuwe regels hadden tot gevolg dat met name tweeverdieners sinds 2011 fors minder kunnen lenen (figuur 7). Figuur 7

De gemiddelde maximale leencapaciteit bij 1x modaal huishoudeninkomen en 2x modaal huishoudeninkomen (eenverdieners), op halfjaarbasis, in de periode 2 e helft 2008- 1e helft 2015

Bron: Monitorkoopwoningen 2015 Q2


17



Tweeverdieners met een modaal inkomen zagen hun maximale leencapaciteit met bijna een derde teruglopen. Dit zijn vaak starters met weinig eigen geld die ondanks het feit dat de koopprijzen in de bestaande voorraad gedaald zijn, toch minder keuze hebben op de koopwoningmarkt. Zoals al in figuur 3 is aangegeven, heeft deze verslechtering van de leencapaciteit direct gevolgen voor de kooprijsontwikkeling. Door het afhaken van starters komen daarnaast ook doorstromers in de problemen. Die kunnen hun huis moeilijk verkopen en worden met forse prijsdalingen geconfronteerd. Dit heeft er mede toe geleid dat inmiddels ongeveer 800.000 veel al jonge huishoudens een hypotheek bezitten die hoger is dan de waarde van het huis; de zogenaamde onderwaterhypotheek.

5.

Reden achter de beperkte hypotheekverstrekking door banken

Bovenstaande beschrijving roept de vraag op waarom de financiële instellingen zoals De Nederlandse Bank (voorstander van het verder verlagen van de LTV), de AFM (initiator van de strakke GHF) en het Ministerie van Financiën (aanscherpen van de NIBUD normen) zo fors ingrijpen op de Nederlandse hypothekenmarkt. Hiervoor kunnen drie oorzaken genoemd worden die alle drie samenhangen met de totale hypotheekschuld: omvang, risico’s en funding. De belangrijkste reden is wellicht de in internationaal perspectief hoge omvang van de nationale Nederlandse hypotheekschuld. Sinds 1999 is die verdubbeld van € 298 mld. naar € 665 mld. in 2012. Hiermee is Nederland fier koploper in Europa en is de totale omvang van de hypotheekschuld als percentage van het BBP in Nederland de helft groter dan in Groot-Brittannië en zelfs twee maal zo groot als in Duitsland.8 De bijzondere internationale positie die Nederland inneemt is niet onopgemerkt gebleven door de internationale financiële instellingen als het IMF, de OESO en de rating agencies. Die beschouwen de Nederlandse hypotheekschuld als een financieel risico en raden Nederland aan om deze schuld te verlagen. Met name het Ministerie van Financiën vreesde hierbij een verlaging van de kredietwaardigheid van Nederland door de rating agencies. Het gevolg van een mogelijke afwaardering is dat Nederland een wat hoger bedrag kwijt is aan de financiering van de staatsschuld. Een eerste afwaardering wordt geschat op zo’n € 4 a 5 mld. aan jaarlijkse hogere kosten. Overigens verbleekt dit bedrag bij de ruim € 300 mld. die huishoudens door de waardedaling van hun woningen inmiddels in rook hebben zien opgaan. Een tweede reden voor het fors ingrijpen van de financiële instellingen is dat men het risico van de hoge nationale hypotheekschuld voor zowel individuele huishoudens als de overheid (gederfde inkomsten door hypotheekrenteaftrek) te groot vindt. Gezien de fors opgelopen uitgaven aan hypotheekrenteaftrek en het feit dat het een open einde regeling betreft, is dit voor wat betreft de overheidsuitgaven te begrijpen. Voor wat betreft het risico van individuele huishoudens is dat gezien de betalingsachterstanden opmerkelijk. Nederland kent namelijk al sinds lange tijd de laagste betalingsachterstand van hypotheken en het minste aantal gedwongen verkopen in Europa.9 Ook is door Neuteboom10 aangetoond dat gecorrigeerd voor de nationale context, Nederlanders zich op de hypotheekmarkt zeker niet risicovoller opstellen dan hun mede Europeanen. Dit met uitzondering van de Britten, die vermoedelijk door hun neo-liberale inborst zich een grotere risico attitude hebben aangemeten. De derde reden voor het terugdringen van de hypotheekschuld is de eis die sinds Basel III aan banken wordt gesteld om hun eigen vermogen op te hogen (herkapitaliseren). Hier past uiteraard geen uitbundige hypotheekverstrekking in de toekomst bij. Daarbij komt nog dat in tegenstelling tot veel buitenlandse banken, de Nederlandse banken met een funding probleem geconfronteerd worden. Dit ondanks het feit dat de Nederlandse huishoudens in internationaal perspectief zeer hoge spaarquotes kennen. Probleem voor de banken is echter dat het spaargeld uitstaat bij de pensioenfondsen en voor banken dus niet beschikbaar is als tegenfinanciering voor hypotheken. Tot 8

S. van der Ploeg en E. Alink, Waarde daalt, restschuld stijgt. Eigen huis magazine, oktober 2012.

9

T. Hoek en M. Koning, Situatie op de Nederlandse hypotheekmarkt, Amsterdam, EIB, 2012 en P. Neuteboom, On the rationality of borrower’s behaviour. Comparing risk attitudes of homeowners. DUP Science, Sustainable Urban Areas 21, 2008.

10 Zie voetnoot 9 par. 5.


18



aan de kredietcrisis was dit voor de Nederlandse banken ook geen onoverkomelijk probleem. Zij konden tegen gunstige condities lenen op de internationale kapitaalmarkt en konden hun gebundelde hypotheken via secutirisaties doorverkopen op dezelfde internationale kapitaalmarkt. Die laatste mogelijkheid was tot voor kort vrijwel niet meer mogelijk, terwijl de rente op het aan te trekken kapitaal sterk is gestegen. Sinds medio 2012 worden er door Nederlandse banken overigens weer hypotheken via securitisatieprogramma’s verhandeld. Het gevolg van dit specifiek Nederlandse funding of deposito probleem is dat sinds 2008 de Nederlandse hypotheekrentes zo’n 1,5% hoger liggen dan in de ons omringende landen. Voor 2008 waren de renteniveaus vrijwel gelijk. Ook deze naar verhouding hoge Nederlandse hypotheekrente heeft een negatieve invloed op de leencapaciteit. Het is niet helemaal duidelijk of de aangescherpte normen, dan wel de afgenomen bereidwilligheid van banken om hypotheken te verstrekken de oorzaak is van het feit dat de hypotheekverstrekking de afgelopen sterk is teruggelopen. Vermoedelijk versterken beide ontwikkelingen elkaar.

6.

Conclusie en toekomstige ontwikkelingen

In deze bijdrage is beschreven hoe het handelen van diverse belangrijke financiële organisaties er toe heeft bijgedragen dat de Nederlandse koopwoningmarkt in een diepe crisis is terechtgekomen. Specifieke belangen van deze organisatie als de angst voor afwaarderingen en de wens/eis om het eigen vermogen te verhogen wegen zwaarder dan de problemen op de koopwoningmarkt. Gezien de toch forse waardedalingen en het inzakken van de bouwproductie is het vanuit het perspectief van de woningmarkt en de gevolgen hiervan voor huishoudens en de algemene economie echter de vraag of deze afweging voor heel Nederland verstandig heeft uitgepakt. De werkloosheid in de bouw is fors opgelopen (eind 2012 ruim 50.000 werklozen), het aantal faillissementen in de bouw is extreem hoog en rond de ongeveer 800.000 bewoner/eigenaren hebben een hypotheek die hoger is dan de waarde van de woning. Het sinds 2013 door de in september 2012 geïnstalleerde regering ingezette beleid zet de rantsoenering van de kredietverschaffing versterkt door. Met name de maatregel waarbij nieuwe hypotheken geheel annuïtair dienen te worden afgelost, de forse aanscherping van de NIBUD normen per januari 2012, de verlaging van de LTV van 106% in 2012 naar 100% in 2018 en de verlaging van de NHG-grens van € 350 000 in 2012 naar € 245 000 in juli 2015 pakken specifiek voor starters, die een belangrijke sleutelrol vervullen voor het herstel van de woningmarkt, negatief uit. Een in het voorjaar van 2013 verschenen parlementair onderzoek naar de reconstructie van twintig jaar stijgende huizenprijzen in Nederland en eerdere studies van de OESO komen tot andere beleidsadviezen. Zo stellen André en Girouard11 op basis van hun OESO studie ”Housing markets, business cycles and economic policies” dat “easy monetary conditions and financial innovations have contributed to excessive lending (especially in the USA) and housing booms, which are at the root of the current financial and economic crisis. In some countries (like the Netherlands), tax provisions, (especially mortgage interest deductibility) have also encouraged excessive borrowing. But many excesses in credit expansion would have been prevented by adequate regulation and supervision of the financial system. It is therefore crucial that regulators keep pace with financial innovation, control the level of leverage of financial institutions, avoid pro-cyclical provisioning and capital standards, improve risk management and transparency. I the short term, the resolution of the crisis requires stopping house prices from overshooting on the downsite (in particular by ensuring that mortgages remain accessible to creditworthy borrowers and containing the number of foreclosures) and restoring the normal functioning of financial markets (trough the provision of State guarantees, the separation of good from bad assets and the recapitalization of Banks). Finally they argue that given the devastating impact of the financial crisis on economic activity worldwide and the limited effectiveness of monetary policy in the current environment, it is essential to support overall demand through targeted fiscal stimulus”. Deze opmerkingen sluiten naadloos aan bij de aanbevelingen van de tijdelijke commissie huizenprijzen van het Nederlandse parlement:12 “Zo stelt de commissie dat huizenprijzen jaren en zelfs decennia 11 C. André en N. Girouard, Housing markets, Business cycles and economic policies, 2010, p. 126-127. 12 Tweede Kamer der Staten Generaal, Eindrapport, een reconstructie van 20 jaar stijgende huizenprijzen, Den Haag, 2013.


19



lang kunnen afwijken van de lange termijn evenwichtsprijs. Dat kan grote gevolgen hebben voor de woningbouwmarkt en de schuldpositie van huishoudens. Omdat in een voorraadmarkt op korte en middellange termijn vooral de vraag de huizenprijzen bepaalt, dient de overheid hierop alert te zijn en als er aanleiding daartoe bestaat, stabiliserend beleid te voeren. Een belangrijk instrument hierbij is het sturen op de beschikbaarheid van hypothecair krediet. Zonder in oude fouten te vervallen behoort in tijden van prijsdaling verantwoorde verruiming tot de mogelijkheden”. Deze laatste aanbeveling staat volledig contrair op het in de afgelopen decennia gevoerde Nederlandse woningmarktbeleid, maar ook met het woningmarktbeleid van de recent aangetreden regering. Op basis van bovenstaande adviezen zou concreet voor de korte termijn overwogen kunnen worden om de normen voor hypotheekverstrekking niet verder aan te scherpen, starters op de woningmarkt te ondersteunen en te investeren in het verduurzamen van de bestaande woningvoorraad. Ondertussen kunnen dan de voorbereidingen worden getroffen om de door diverse commissies(zie voor een overzicht hiervan Boelhouwer and Priemus 2012) eerder voorgestelde structurele aanpassingen in het woonbeleid voor te breiden. 13 Hiervoor dient onder ander een nieuw eigendomsneutraal subsidiesysteem ontwikkeld te worden. Uiteindelijk leidt de implementatie van deze voorstellen tot een aanzienlijk fundamentelere aanpassing van het woonbeleid dan het huidige Nederlandse kabinet voorstaat. Hiervoor wordt echter een ruime overgangstermijn van dertig jaar uitgetrokken, waarbij de hypotheekrente in zijn geheel kan worden uitgefaseerd en de huren geleidelijk op marktniveau kunnen worden gebracht zonder dat er op de korte termijn schadelijke neveneffecten optreden.

Overige geraadpleegde literatuur Abraham, J.M. & P.H. Hendershott, Bubbles in Metropolitan Housing Markets”, Journal of Housing Research 7(2), 1996, p. 191-207. Boelhouwer, P.J., G. Marien, C. Lamain en P. De Vries, Consequenties van de voorgenomen aanscherping van de hypotheekvering voor het functioneren van de woningmarkt. Onderzoekinstituut OTB, Delft, 2011. Malpezzi, S., A simple error correction model of house prices. Journal of Housing Economics 8, 1999, p. 27-62.

13 P.J. Boelhouwer en H. Priemus, Housing system reform: the opinion of advisory boards versus political reality in the

Netherlands, Journal of Housing and the Built Environment 27, 2012, nr. 4, p. 527-542.


20


Huurtoeslag; meer dan een betaalbaarheidskwestie of de ‘Bulgarenfraude’

Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Huurtoeslag; meer dan een betaalbaarheidskwestie of de ‘Bulgarenfraude’ drs. M.T.E. Robben 1

Werkzaam als docent en promovendus aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam, en tevens zelfstandig belastingadviseur te Rotterdam In deze beschouwing komen diverse aspecten van de huursector aan de orde en meer in het bijzonder de werking van de huurtoeslag. Daaraan kleven nogal wat haken en ogen.

1.

Inleiding

De Nederlandse overheid verstrekt diverse financiële tegemoetkomingen aan huishoudens om te kunnen voorzien in onder andere huisvesting, kinderopvang en zorg. Eén van die zogeheten toeslagen, betreft de huurtoeslag – met ingang van 2006 de opvolger van de vroegere huursubsidie – waarmee bepaalde huurders financieel worden ondersteund om zo in hun huisvesting te kunnen voorzien. De toekenning van onder andere huurtoeslag is de afgelopen jaren nogal bekritiseerd, niet in de laatste plaats vanwege daarmee samenhangende uitvoeringsproblemen en het oneigenlijke gebruik daarvan, wat soms breed werd uitgemeten in de media. 2 Zo kreeg de zogeheten ‘Bulgarenfraude’ landelijke bekendheid naar aanleiding van een uitzending van de reportage ‘Gratis geld uit Holland’ door KRO Brandpunt in april 2013. 3 Daarin bleken inwoners van Bulgarije naar Nederland af te reizen om alhier onder opgaaf van onjuiste informatie diverse toeslagen, waaronder huurtoeslag, aan te vragen, die vervolgens feitelijk in Bulgarije werden opgenomen en aangewend. 4 Ofschoon de huurtoeslag grote naamsbekendheid geniet, lijkt de belangstelling daarvoor binnen de fiscaliteit maar beperkt te zijn, althans afgaande op de relatief bescheiden hoeveelheid (diepgaandere) fiscale literatuur daarover. En ook de fiscale universitaire opleidingen lijken, gelet op hun curricula, niet of nauwelijks aandacht te besteden aan de inhoud en werking van de diverse toeslagen, waaronder de huurtoeslag 5, terwijl het aantal huurtoeslaggerechtigden en het daarmee samenhangende budgettaire belang toch aanzienlijk is – ongeveer 1,2 mln. huishoudens ontvingen in 2011 bijna € 2,5 mld. aan huurtoeslag. 6 Mij dunkt dat daarin op zijn minst enige rechtvaardiging schuilt om aan dit thema wat meer aandacht te besteden, temeer daar de fiscale subsidiëring van de eigen woning – een ander belangrijk volkshuisvestelijk beleidsinstrument – veelal wel de nodige belangstelling geniet. Daar komt nog bij dat in de praktijk, zo is mijn indruk, soms wel de neiging bestaat om de subsidiëring van het wonen

1

2

3

4 5

6

Eventuele opmerkingen naar aanleiding van voormelde bijdrage kunnen worden gemaild naar: [email protected]. De onderhavige bijdrage is gebaseerd op een evaluatie van de huurtoeslag die deel uitmaakt van zijn dissertatie, welke een evaluerend onderzoek behelst van belastingen en subsidies betreffende vragers en aanbieders op de woningmarkt. Zie onder andere Lex Boon, Toeslagenfraude bedraagt 95 miljoen euro – ‘grenzen fraudebestrijding in zicht’, nrc.nl 10 mei 2013, http://www.nrc.nl/nieuws/2013/05/10/95-miljoen-euro-aan-openstaande-vorderingen-wegens-toeslagenfraude/, Olof van Joolen, ‘Kop dicht en doorwerken’, Telegraaf 08 februari 2014, en Redactie NRC, Duizenden toeslagen stopgezet, NRC Weekend 13 juli 2013. Deze fraudekwestie kreeg landelijke bekendheid naar aanleiding van een uitzending van het reportage ‘Gratis geld uit Holland’ van 21 april 2013 van KRO Brandpunt. Die uitzending kan worden teruggekeken via http://brandpunt.kro.nl/seizoenen/2013/afleveringen/21-04-2013, geraadpleegd op 12 november 2014. Uit de brief van de staatssecretaris van Financiën van 4 mei 2013, Kamerstukken II 2012/13, 17 050, nr. 432 valt op te maken dat diverse betrokken uitvoeringsinstanties al wel langer op de hoogte waren van mogelijke fraude met toeslagen. Sommige fiscale universitaire opleidingen kennen wel één of meerdere vakken ‘Openbare Financiën’. Denkbaar is dat binnen die vakken wel enige aandacht wordt besteed de toekenning van toeslagen, maar alsdan naar ik logischerwijs vermoed, in een meer beleidsmatige en economische zin. Getallen gebaseerd op de brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst van 28 augustus 2014, Kamerstukken II 2013/14, 27 926, nr. 231, p. 1.


21



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

enkel en alleen als een ‘betaalbaarheidskwestie’ te beschouwen, maar – zoals nog zal blijken – omvat het meer dan dat. Vorenstaande in ogenschouw nemende vormde het op 19 juni 2015 door het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam georganiseerde congres, getiteld ‘De onroerendgoedmarkt: aansporing tot verandering’, daarom een goede gelegenheid de huurtoeslag als beleidsinstrument eens nader en vanuit een meer volkshuisvestelijk perspectief te belichten. Deze bijdrage vormt een afspiegeling van een tijdens dat congres door mij gegeven ‘workshop’ over de huurtoeslag. In deze bijdrage wordt tevens kort aandacht besteed aan de toeslagtechnische inhoud van de huurtoeslag en worden enkele, deels kritische kanttekeningen bij dat beleidsinstrument geplaats.

2.

Volkshuisvestelijk kader, doel en positionering van de huurtoeslag

Binnen de volkshuisvestingssector kunnen verschillende vormen van overheidsbemoeienis worden onderscheiden, zoals regulering, subsidiëring of het verstrekken van vergunningen, die bovendien op verschillende aspecten van de woningvoorraad en verschillende partijen betrekking hebben. Te denken valt aan bouwvoorschriften voortvloeiend uit de Woningwet (Ww) en het daarop gebaseerde Bouwbesluit 2012, aan het wettelijk kader waarbinnen woningcorporaties moeten opereren voortvloeiend uit diezelfde Ww en het eveneens daarop gebaseerde Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (BTIV 2015), de fiscale subsidiëring van de eigen woning in de Wet inkomstenbelasting 2001, de per 1 januari 2013 ingevoerde verhuurderheffing en de op de Leegstandswet (Lsw) gebaseerde leegstandsverordening waarmee gemeenten de mogelijkheid hebben om leegstand te bestrijden. Het vormt slechts een deel van het ‘beleidsinstrumentarium’ waarmee de (lokale) overheid op de woningmarkt intervenieert. In navolging van Dijkstra kunnen die verschillende vormen van overheidsbemoeienis met de woningmarkt nader worden onderverdeeld in wetten en regelingen die betrekking hebben op de kwantiteit van de woningvoorraad, op de kwaliteit daarvan en op de woonomgeving, en waarmee beoogd wordt de beschikbaarheid en betaalbaarheid van de woningvoorraad te garanderen. 7 Deelterreinen die men kan duiden als de (beleids)thema’s waarop de overheidsbemoeienis met de woningmarkt is gericht. Ofschoon die onderverdeling een scherpe scheiding tussen die (beleids-)thema’s doet vermoeden, is het tegendeel waar – er zijn beleidsinstrumenten, waaronder de huurtoeslag, waarvan de volkshuisvestelijke invloed verder reikt dan één (beleids-)thema. Met de huurtoeslag beoogt de overheid te bewerkstellingen de woonlasten van huurders met een laag inkomen tot een betaalbaar niveau terug te dringen, zodat goede woningen voor hen bereikbaar worden en blijven. 8 Een beleidsdoelstelling waarin diverse beleidsaspecten schuilen. Om te beginnen beoogt overheid met de toekenning van huurtoeslag te bewerkstellingen dat mensen met lage inkomens een huurwoning kunnen huren en daarin kunnen blijven zitten. Daarnaast kan de toekenning van huurtoeslag bijdragen aan het verruimen van de keuzemogelijkheid van mensen bij een verhuizing, 9 hetgeen eveneens een facet van bereikbaarheid betreft. Bovendien wordt met de toekenning van huurtoeslag beoogd ‘goede’ woningen voor huurders bereikbaar te maken. Dat laatste is in de Wet op de huurtoeslag (WHT) overigens opmerkelijk genoeg niet nader geoperationaliseerd. Hoewel het primaire doel van de huurtoeslag het verlagen van de woonlasten voor lage inkomensgroepen vormt, kunnen de effecten daarvan verder reiken dan dat. Het kan in bredere zin de vraag naar en het aanbod van woondiensten beïnvloeden. 10 Bovendien kan het toekennen van huurtoeslag vanwege zijn huurafhankelijkheid leiden tot een verschuiving binnen de vraag naar huurwoningen, naar kwalitatief betere huurwoningen. De huurtoeslag is daarmee ook een instrument om ervoor te zorgen dat mensen duurdere huurwoningen kunnen 7

Die verschillende (beleids-)thema's zijn gebaseerd op de indeling van hoofdstuk XIII van Deel B van Dijkstra (2006) alsmede op Dijkstra (2006), p. 470-471. 8 Zie Schumacher (2006), p. 20, Kamps (2010), p. 119, Elsinga en Haffner (2007), p. 1, de Rijksoverheid (2007), p. 8 en NnavV, Kamerstukken II 1996/97, 25 090, nr. 3, p. 2. 9 Zie Van der Schaar en Kromhout (2007), p. 5. 10 Ibid., p. 1-2.


22



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

bewonen. 11 Wat betreft het effect op het aanbod van woningen, kan toekenning van huurtoeslag leiden tot een toename van de vraag naar woondiensten. 12 Dat zou in een goed functionerende huurwoningenmarkt op de lange termijn extra aanbod van huurwoningen uitlokken; op de korte termijn is dat aanbod echter sterk inelastisch. 13 Vanwege het huurbeleid van woningcorporaties, de bouwregelgeving en de regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening zijn die veranderde en/of additionele woonwensen in de huursector in de praktijk vaak lastig te realiseren. 14 Dat neemt evenwel niet weg dat de werkingssfeer van de huurtoeslag – althans in theorie – ruimer kan zijn dan het primaire doel daarvan mogelijk doet vermoeden. De huurtoeslag is niet het enige beleidsinstrument waarmee de (lokale) overheid specifiek intervenieert op de markt voor huurwoningen. Ook via onder andere het distributiestelsel van de Huisvestingswet, de ontheffingsvergunning opgenomen de in LSW, de huur(prijs)regulering opgenomen in art. 7:246 e.v. BW en de in de Ww voorgeschreven (kern)taakopdracht aan woningcorporaties – waarop hun huurbeleid is gebaseerd –, beïnvloedt zij (in)direct het gedrag van partijen op die markt. Vooral laatstgenoemde twee beleidsinstrumenten en de huurtoeslag drukken hun stempel op de betaalbaarheid van huurwoningen in Nederland. 15 Karakterologisch verschillen die huur(prijs)regulering en dat huurbeleid overigens wel van de huurtoeslag. Zo behelst de huur(prijs)regulering in tegenstelling tot de huurtoeslag geen directe subsidiëring door de overheid zelf, maar betreft het een gevolg van haar bemoeienis 16, en is het bevoordelende huurbeleid van woningcorporaties een uitvloeisel hun zelfstandige beslissings- en beschikkingsbevoegdheid, zij het dat de overheid daar via de Ww en de BTIV 2015 wel invloed op uitoefent. 17

3.

Aantal subsidiegerechtigden, budgettair belang en verdeling

Hiervoor werd al opgemerkt dat de huurtoeslag een belangrijk instrument op het terrein van de volkshuisvesting. Zoals figuur 1 laat zien ontvingen gedurende de subsidietijdvakken in periode 2000-2011 gemiddeld meer dan één miljoen huishoudens huursubsidie/huurtoeslag en is het aandeel huurtoeslagontvangers onder de huurders geleidelijk aan opgelopen tot zo’n 40% in 2011. 18 De huurtoeslag is derhalve een beleidsinstrument dat een substantieel deel van de hurende huishoudens raakt en een niet-gering deel van alle huishoudens in Nederland. Bovendien is het potentiële aantal huishoudens dat gelet op hun inkomen, huishoudenssamenstelling en leeftijd in

11 Zie Elsinga en Haffner (2007), p. 1. 12 Van der Schaar en Kromhout (2007), p. 8-9. In figuur 2.4 op p. 8 geven zij duidelijk aan dat bij een uitgavengebonden

prijsverlagende subsidie de budgetlijn, waarin de mogelijke combinaties van ‘woondiensten’ versus ‘overige goederen’ is aangegeven, naar rechts verschuift. Daarbij gaande auteurs er vanuit dat de toeslag de bestedingsvoorkeuren voor die overige goederen niet verandert en de voorkeur voor woondiensten doet toenemen. 13

Dat lijkt overigens wel enigszins aan het veranderen te zijn; zie http://nos.nl/artikel/2061972-huizen-bouwen-in-een-daghelpt-woningmarkt.html.

14 Zie ook Van Hoek (2009), p. 9-10. 15 Zie ook CPB (2010), p. 7 en Romijn en Besseling (2008). 16 Zie Floor (1971), p. 91 die in dit verband spreekt van een ‘impliciete inkomensoverdracht’. Bedacht dient overigens te

worden dat de opmerking van Floor gedaan is in een tijd dat de woningcorporaties nog niet verzelfstandigd waren.

17 Volgens Aedes, Branche in beeld 2013 (verslagjaar 2012), http://www.aedes.nl/binaries/feiten-en-cijfers---

downloads/branche-in-beeld-2013_verslagjaar-2012_20140128.pdf, bedroeg in 2012 de gemiddelde kale maandhuur 68% van de maximaal redelijke huur. 18 Dat percentage is bepaald door het aantal huurtoeslagontvangers in 2011, zijnde 1.189.121, te delen door het aantal

huurwoningen per ultimo 2011, zijnde 2.906.518; voormelde getallen zijn ontleend aan http://vois.datawonen.nl/quickstep/QsReportAdvanced.aspx?report=cow13_626 en Ministerie van BZK (2013), p. 7-8. Blijie, Groenemeijer en Philipsen (2013), p. 23 vermelden een iets lager percentage van 38, dat lijkt gerelateerd te zijn aan 2012.


23



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

aanmerking zou kunnen komen voor huurtoeslag – de zogeheten ‘doelgroep van de huurtoeslag’– nog groter; volgens Blijie, Groenemeijer en Philipsen behoorde in 2012 bijna 2 mln. huishoudens tot die doelgroep. 19 Figuur 1 – Ontwikkeling totaal aantal huursubsidieen huurtoeslagontvangers subsidietijdvak 2000-2011 20 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2000

2001

2002

2003

2004/05

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bronnen: Het aantal toekenning over 2000 tot en met 2005 is ontleend aan WWI, p. 143. Blijkens daarbij behorende toelichting hebben die cijfers steeds betrekking een subsidietijdvak dat loopt van juli van het jaar voor het aangegeven tijdvak tot juli in het aangegeven jaar. De cijfers vanaf 2006 zijn ontleend aan DG Wonen en Bouwen, 'Toegekende huurtoeslag naar provincie'(diverse jaren), http://vois.datawonen.nl/quickstep/QsReportAdvanced.aspx?report=cow13_626 m. In de toelichting daarop wordt niet gesproken over een eventuele afwijking tot opzichte van het kalenderjaar. Niet alleen qua toepassingsbereik maar ook budgettair gezien vormt de huurtoeslag een belangrijk beleidsinstrument. Het is de grootste en belangrijkste uitgavenpost van het departement Wonen en Rijksdienst. In figuur 2 is de (verwachte) ontwikkeling van de totale (nominale) uitgaven voor huursubsidie en huurtoeslag gedurende de periode 1993-2019 weergegeven. Die figuur laat een duidelijke toename van die (nominale) uitgaven gedurende de afgelopen twee decennia zien, waarbij het huidige kabinet verwacht dat die uitgaven in de nabije toekomst verder zullen stijgen naar circa € 4 mld. in 2019. 21 Hoewel de toekenning van huurtoeslag is gericht op het verlagen van de woonlasten van bepaalde huurders, is het financieel ondersteunen van die huurders voor de samenleving als geheel niet goedkoper geworden, in tegendeel.

19 Zie Blijie, Groenemeijer en Philipsen (2013), p. 34-35. Een deel van de doelgroep van de huurtoeslag is geen huurder, maar

eigenwoningbezitter.

20 Het subsidietijdvak voor de huursubsidie liep van 1 juli een kalenderjaar tot en met 31 juni van het daaropvolgende

kalenderjaar. De huurtoeslag daarentegen kent een subsidietijdvak dat loopt van 1 januari tot en met 31 december van een kalenderjaar 21 Volgens de Rijksbegroting 2015 XVIII Wonen en Rijksdienst, Kamerstukken II 2014/15, 34 000 XVIII, nr. 2, p. 22 verwacht het kabinet Rutte II dat de totale uitgaven voor de huurtoeslag oplopen van € 2.846103 in 2013 naar € 3.970.460 in 2019.


24



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Uitgaven huursubsidie/huurtoeslag in mln. euro's

Figuur 2 – Ontwikkeling (verwachte) uitgaven huursubsidie/huurtoeslag 1993-2019 (gele staven zijn ramingen) 4.500 4.250 4.000 3.750 3.500 3.250 3.000 2.750 2.500 2.250 2.000 1.750 1.500 1.250 1.000 750 500 250 0 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Bronnen: Ministerie van VROM (2007), Jaarverslagen Wht 2006-2012; brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst van 28 augustus 2014, Kamerstukken II 2013/14, 27 926, nr. 231.Rijksbegroting 2015 XVIII Wonen en Rijksdienst, Kamerstukken II 2014/15, 34 000 XVIII, nr. 2, p. 22. Volgens de Algemene Rekenkamer heeft de stijging van de uitgaven voor huurtoeslag gedurende afgelopen jaren verschillende oorzaken. Belangrijke oorzaak is volgens haar de financieel-economische crisis, waardoor steeds meer burgers huurtoeslag aanvragen en de uitbetaalde toeslagen steeds hoger worden als gevolg van dalende inkomens en stijgende huren. 22 Ook hebben volgens de Algemene Rekenkamer een aantal maatregelen van de overheid, zoals de verandering van het toetsingsinkomen bij invoering van de WHT, het loslaten van de zogeheten passendheidstoets 23 en de invoering van het inkomensafhankelijke huurbeleid in 2013, een opstuwende werking op de met de huurtoeslag gepaard gaande uitgaven. Wat betreft de ontwikkeling van de huurtoeslaguitgaven voor de samenleving als geheel dient bovendien te worden beseft, dat in de vormgeving van de huurtoeslag een prijsopdrijvende werking schuilt, hetgeen eveneens kan bijdragen aan het opstuwen van de totale uitgaven voor huurtoeslag. Uitgaande van de cijfers van de ministeries van (destijds) VROM en BZK die sinds de invoering van de huurtoeslag jaarlijks moeten worden aangeleverd 24 aan de Staten-Generaal – het zogeheten ‘Jaarverslag WHT’–, kan een beeld worden verkregen van de verdeling van die totale uitgaven over de verschillende binnen de WHT onderscheiden huishoudens. 25 Figuur 3 laat de ontwikkeling zien van het absolute aandeel in de totale omvang van de huursubsidieen de huurtoeslaguitgaven van die verschillende type huishoudens zien gedurende de periode 2004/05-2013. Die figuur laat een duidelijk toename zien – met name sinds 2008 – van het aandeel in de totale huursubsidieen 22 Zie brief van de Algemene Rekenkamer van 16 oktober 2014, Kamerstukken II 2014/15, nr. 34 000 XVIII, nr. 4, p. 3. 23 Die vervallen passendheidstoets hield kort gezegd in dat geen huurtoeslag werd toegekend als de huurder van een woning

met huur boven de aftoppingsgrenzen naar het oordeel van de Belastingdienst/Toeslagen gebruik had kunnen maken van een andere woning die beter paste bij diens economische en persoonlijke omstandigheden; zie artikel 12, eerste lid, Wht (oud). De achteruitgang in de mate van passend toewijzen in de afgelopen jaren vormde aanleiding om De achteruitgang in de mate van passend toewijzen in de afgelopen jaren is aanleiding geweest om in de nieuwe Ww de passenheidstoets opnieuw in te voeren vanaf 2016; zie brief van de minister van Wonen en Rijksdienst van 11 juni 2015, kenmerk 20150000321801, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/06/11/aanbiedingsbrief-bijonderzoeksrapport-regionale-effecten-passendheidstoets

24 Die jaarverslagen dienen te worden opgesteld op grond van art. 57, eerste lid, Wht. 25 Die verschillende huishoudens betreffen eenpersoonshuishoudens, meerpersoonshuishoudens,

eenpersoonsouderenhuishoudens en een meerpersoonsouderenhuishoudens; zie art. 2 Wht.


25



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

huurtoeslaguitgaven van eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens. Een stijging die ruwweg kan worden onderverdeeld in twee componenten, te weten: een toename van het aantal huurtoeslagontvangers behorende tot een bepaald type huishouden en een stijging van het (gemiddelde) bedrag aan toegekende huurtoeslag. 26 Figuur 3 – Huursubsidie- en huurtoeslaguitgaven per type huishoudens 2004/05-2013 (vanaf 2012 voorlopige cijfers) 1.200.000.000 1.100.000.000 1.000.000.000 900.000.000 800.000.000 700.000.000 600.000.000 500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000 100.000.000 0 2004/05

2006

Eenpersoonshuishoudens

2007

2008

Meerpersoonshuishoudens

2009

2010

Eenpersoonsouderenhuishouden (65+)

2011

2012

2013

Meerpersoonsouderenhuishoudens (65+)

Bronnen: Jaarverslagen Wht 2006-2011. Het budgettaire beslag van de huurtoeslag is van verschillende factoren aanvankelijk, die deels buiten de (directe) invloedsfeer van de overheid liggen. Ooms, Papa en Plaat hebben een theoretisch kader geschetst van factoren die volgens hen relevant konden worden geacht voor het beroep dat op de individuele huursubsidie werd gedaan, gedurende de periode 1975-1986. 27 Ofschoon er inhoudelijke verschillen bestaan tussen de toenmalige individuele huursubsidie en de huidige huurtoeslag, zijn de door hen binnen dat kader onderscheiden hoofdfactoren mijns inziens nog steeds relevant als het gaat om de huurtoeslag, gelet op de factoren waarvan laatstgenoemde regeling afhangt en waarvan een deel hierna kort inhoudelijk wordt toegelicht. Figuur 4 is gebaseerd op een door Ooms, Papa en Plaat opgestelde schema, maar dan ‘vertaald’ naar de huidige huurtoeslag. Op basis van die figuur kunnen drie verklarende hoofdfactoren worden onderscheiden voor (de wijzigingen in) het beroep op huurtoeslag, zijnde: woningkenmerken of ‘aanbodgerelateerde’ factoren, huishoudenskenmerken of ‘vraaggerelateerde’ factoren, en verhuisprocessen of wijzigingen in de verdelingen van de huurwoningen. Die drie hoofdfactoren kunnen op hun beurt weer worden onderverdeeld in verschillende verklarende factoren, die deels tot uiting komen in de technische vormgeving van de huurtoeslag, zoals het inkomen, de huishoudenssamenstelling en de huur.

26 Mogelijk bevatten de gestegen huursubsidieen huurtoeslaguitgaven ook nog een inflatiecomponent. Binnen de Wht vallen

immers diverse parameter aan te wijzen die jaarlijks worden geïndexeerd, zoals het zogeheten ‘norminkomen’ en de ‘rekenhuur’. De exacte omvang van die inflatiecomponent is vanwege die hoeveelheid aan verschillende parameters echter lastig te bepalen is, en is voor de hier behandeld omvang en verdeling van de huurtoeslaguitgaven ook minder van belang. 27 Zie Ooms, Papa en Plaat (1989), p. 39-43.


26



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Figuur 4 – Kader verklarende factoren voor wijzigingen in het beroep op de huurtoeslag VOLKSHUISVESTINGSFACTOREN:

SOCIAAL-ECONOMISCHE FACTOREN:

Nieuwbouw

Huishoudensinkomen

Onttrekkingen

Aantal subsidiabele huurwoningen

Woningverbetering

Huurniveau woningvoorraad

DEMOGRAFISCHE FACTOREN:

Wijzigingen in beroep op huurtoeslagregeling

Huurstijgingen

Inkomensvorming en verdeling

Samenstelling huishoudens

Huishoudensvorming

Leeftijd kostwinner huishouden

Leeftijdsopbouw bevolking

Verhuisprocessen

Bron: Ooms, Papa en Plaat (1989), p. 43, figuur 4.1. Woningkenmerken of ‘aanbodgerelateerde’ factoren kunnen worden onderverdeeld in het aantal subsidiabele huurwoningen en huurniveau van de huurwoningenvoorraad. Factoren als nieuwbouw, onttrekkingen en woningverbetering zijn van invloed op het aantal huurwoningen dat voor toekenning van huurtoeslag in aanmerking komt. 28 Daarnaast is ook de huurontwikkeling in de woningvoorraad van invloed op het bereik van de huurtoeslag. De invloed daarvan kan worden opgesplitst in trendmatige en, sinds 2013, inkomensafhankelijke huurverhogingen, ‘huurharmonisatie’ 29 en kwaliteitsverbeteringen ten aanzien van de voorraad 30, en beïnvloedt zowel het recht op huurtoeslag als de omvang daarvan. De huishoudenskenmerken of ‘vraaggerelateerde’ factoren kunnen nader worden onderverdeeld in sociaal economische factoren (inkomensontwikkeling en -verdeling) en demografische factoren (leeftijdsopbouw en huishoudensontwikkeling). Die sociaal economische en demografische factoren hebben hun weerslag op de voor de huurtoeslag relevante variabelen in aanmerking te nemen waarde en beïnvloeden zowel het recht op als de omvang van de toegekende huurtoeslag. In de volgende paragraaf worden enkele van die huishoudenskenmerken of ‘vraaggerelateerde factoren’ kort nader inhoudelijk toegelicht. Naast die woningen huishoudenskenmerken beïnvloedt ook de verdeling van huishoudens over de woningvoorraad via het toewijzingsbeleid van woningcorporaties, en het gemeentelijke distributiestelsel voortvloeiend uit de HVW, het beroep dat wordt gedaan op de huurtoeslag. 31 Een en ander overziend kan worden geconstateerd dat het beroep dat op de huurtoeslag wordt gedaan van veel verschillende factoren afhangt, die deels buiten de directe invloedsfeer van de overheid liggen.

28 Zie Ooms, Papa en Plaat (1989), p. 41. Wat betreft woningverbeteringen verloopt dat via mogelijke huurverhogingen die

gevolg van die woningverbeteringen worden doorgevoerd. Die huurverhogingen kunnen zowel het recht op als de omvang van de huurtoeslag beïnvloeden, en daarmee het totale huurtoeslaguitgaven. 29 Van harmonisatie van de huur is sprake indien de huurprijs wordt gelijkgetrokken naar de streefhuur. Dit kan plaatsvinden indien de woning door een nieuwe huurder wordt betrokken. Begrip ontleend aan http://cowwi.datawonen.nl/begrippen.html#huurharmonisatie, geraadpleegd op 24 januari 2015. 30 Zie Ooms, Papa en Plaat (1989), p. 41. Daarin refereren voormelde auteurs uiteraard niet aan inkomensafhankelijk huurbeleid, aangezien dat pas in 2013 is ingevoerd. 31 Gebaseerd op Ooms, Papa en Plaat (1989), p. 41.


27



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

4.

Toeslagtechnische aspecten in een vogelvlucht

Het recht op huurtoeslag en de omvang daarvan is van diverse variabelen afhankelijk. Het gaat daarbij om variabelen die betrekking hebben op de persoon van de huurder, het eventuele huishouden waarvan hij deel uitmaakt, de inkomens- en vermogenspositie van dat huishouden, en op de aard en (de prijs van) het gebruik van het object dat voor woondoeleinden wordt aangewend. 32 Ik licht die verschillende variabelen kort toe. Wat betreft de persoon van de huurder geldt normaliter dat alleen huurders die meerderjarig zijn in aanmerking komen voor huurtoeslag. 33 Daarenboven wordt huurtoeslag alleen toegekend, indien de huurder evenals zijn eventuele partner of medebewoners, op het adres van de betreffende huurwoning staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA). Naast leeftijd en GBA-inschrijving van de huurder kan ook (de aard van) het eventuele samenlevingsverband waarvan hij deel uitmaakt, de toekenning van huurtoeslag beïnvloeden. Wijzigingen met betrekking tot de burgerlijke status van een huurder kunnen gevolgen hebben voor het inkomensniveau van zijn huishouden dat daarbij in aanmerking dient te worden genomen. 34 Naast persoonlijke kenmerken vormt de financiële draagkracht van het huishouden van de huurder een belangrijke variabele voor het vaststellen van zowel het recht op huurtoeslag, als de omvang daarvan. Die draagkracht van een huurder vastgesteld aan de hand van de inkomens- en vermogenspositie van het huishouden waarvan hij deel uitmaakt. Dat wordt beoordeeld aan de hand van het zogeheten ‘toetsingsinkomen’ en de zogeheten ‘vermogenstoets’. Eerstgenoemde toetsingsinkomen bestaat uit het verzamelinkomen, zoals weergegeven op de aanslag inkomstenbelasting over het berekeningsjaar van de huurder, diens eventuele partner en/of medebewoner(s). 35 Overschrijdt dat op fiscale leest geschoeide toetsingsinkomen een in de WHT vastgesteld, huishoudensafhankelijk maximum – het zogeheten ‘norminkomen’ – dan bestaat géén recht op huurtoeslag, terwijl als wel recht bestaat op huurtoeslag dat toetsingsinkomen de omvang van de in aanmerking te nemen ‘eigen bijdrage’ – het deel van huur wat voor eigen rekening van de huurder komt – beïnvloedt. Kortom, het toetsingsinkomen kent diverse facetten. Dat geldt niet voor de hiervoor genoemde vermogenstoets die aansluit bij de rendementsgrondslag voor het belastbaar inkomen uit sparen en beleggen in de Wet IB 2001; die vermogenstoets is weliswaar eveneens huishoudensafhankelijk, maar beïnvloedt alleen het recht op huurtoeslag en niet de omvang daarvan. 32 Anders dan Elsinga, meen ik dat de hoogte van de huurtoeslag in Nederland niet uitsluitend afhankelijk is van het inkomen

en de huur van de woning; zie M. Elsinga, Minder huurafhankelijke huurtoeslag, in: Vos e.a. (2008), p. 33). Daarbij stel ik de situatie dat geen recht bestaat op huurtoeslag dan gelijk aan de situatie waarin wel recht bestaat op huurtoeslag, maar de omvang daarvan nihil bedraagt. Die situaties zijn bezien vanuit economisch oogpunt namelijk equivalent. 33 Daarop bestaan wel enkele wettelijke uitzonderingen; zie art. 10, tweede lid, Awir. Als gevolg van die bepaling wordt een minderjarige die een kind heeft en de minderjarige van wie beide ouders zijn overleden aangemerkt als meerderjarige en kan hij aanspraak maken op onder andere huurtoeslag. Die uitzonderingen golden ook al onder de toepassing van de Hsw en wel met toepassing van destijds in art. 26 Hsw neergelegde hardheidsclausule; zie ook MvT, Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 45. 34 Het gaan samenwonen tussen van een weinig verdienende huurder met zijn veel verdienende vriend(in) kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat hun gezamenlijke rekeninkomen meer bedraagt dan het norminkomen van een regulier meerpersoonshuishouden ad € 29.800 – zie art. 14, eerste lid, onderdeel b, Wht (cijfers 2015) – bedraagt, waardoor de huurder niet langer aanspraak kan maken op huurtoeslag. De beëindiging van de samenwoning tussen bijvoorbeeld een weinig verdienende huurder en diens veel verdienende (voormalige) vriend(in) kan tot gevolg hebben dat het rekeninkomen van de huurder minder dan het norminkomen voor een regulier eenpersoonshuishouden ad € 21.950 – zie art. 14, eerste lid, onderdeel a, Wht (cijfers 2015) – bedraagt, waardoor hij/zij aanspraak kan maken op huurtoeslag. 35 Door aan te sluiten met het op de aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen weergegeven bedrag heeft de wetgever willen voorkomen dat de uitvoerende instantie (de Belastingdienst/Toeslagen) en eventueel de bestuursrechter zich zouden moeten uitlaten over de juistheid van de vaststelling van het toetsingsinkomen, alvorens te komen tot een inhoudelijke beoordeling over de toekenning van huurtoeslag; zie: Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 41.


28



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Het recht op huurtoeslag wordt tenslotte mede beïnvloed door factoren die betrekking hebben op de functie, de aard en inrichting en de huurprijs van het gehuurde object. Zo moet sprake zijn van het huren van een zogenoemde ‘zelfstandige woonruimte’ of ‘onvrije etage’ 36, die voor de huurder als hoofdverblijf fungeert en waarvan de huurprijs niet meer bedraagt dan de leeftijdsafhankelijke maximumhuurtoeslaggrenzen opgenomen in art. 13 WHT – voor het gros van de huurders komt dat thans (2015) neer op € 710,68 per maand; daarboven bestaat in beginsel géén, of niet langer recht op huurtoeslag. Evenals het recht op huurtoeslag, hangt ook de hoogte daarvan af van verschillende variabelen, waarvan enkele (toetsingsinkomen, huishoudensafhankelijke normhuur) hiervoor reeds kort zijn aangestipt. Die hoogte wordt bepaald door het subsidiabele deel van de huur – het deel van de huur waarvoor huurtoeslag wordt toegekend, zijnde kort gezegd het verschil tussen de huur en de hiervoor genoemde ‘eigen bijdrage’ – te vermenigvuldigen met een huurafhankelijke percentage dat in tranches afloopt van 100% naar 40%. De grenzen van die tranches worden gevormd door de zogeheten kwaliteitskortingsgrens van € 403,06 per maand, de aftoppingsgrens van € 576,87 of € 618,24 per maand – afhankelijke van omvang van het huishouden –, en de hiervoor al genoemde maximale huurtoeslaggrens van € 710,68 per maand; overschrijdt de ‘eigen bijdrage’ één of meer van die grenzen dan bestaat in zoverre geen recht op de daarbij behorende subsidiepercentages of – bij overschrijding van de maximale huurtoeslaggrens – in het geheel geen recht op huurtoeslag. In figuur 5 is berekeningswijze, deels schematisch, nader geïllustreerd.

Subsidiepercentage boven maximale huurtoeslaggrens (doorgaans geen recht meer op huurtoeslag)

0

Subsidiepercentage tussen aftoppingsgrens en maximale huurtoeslaggrens van € 710,68 per maand

40

Subsidiepercentage tussen kwaliteitskortingsgrens en aftoppingsgrens van € 576,87 of € 618,24 per maand

65

Subsidiepercentage tussen basishuur en kwaliteitskortingsgrens van € 403,06 per maand

100

Subsidiepercentage tot aan minimale basishuur = huishoudensafhankelijke normhuur + vaste opslag = ‘eigen bijdrage’ van minimaal € 225,81 per maand

HUUR →

Figuur 5 – Schema berekeningswijze hoogte huurtoeslag (bedragen 2015)

0

Toelichtend voorbeeld Stel een eenpersoonshuishouden van 35 jaar met een toetsingsinkomen van € 20.000 – dat ligt beneden het maximale voor in 2015 hem geldende norminkomen ad € 21.950 – en huurt een zelfstandige woonruimte voor € 500 per maand. Bij dat toetsingsinkomen hoort een basishuur van € 365,44 per maand. De huurtoeslag bedraagt alsdan [(€ 500 − € 403,06) × 0,65 + (€ 403,06 − € 365,44) × 1] = € 100,63 per maand.

Omdat de huur lager is dan de aftoppingsgrens kan geen aanspraak worden gemaakt op het subsidiepercentage van 40.

N.B.: De hoogte van de diverse voor de berekening van de huurtoeslag relevante parameters is – naast in de Wht – terug te vinden in de Regeling van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 6 november 2014, nr. 2014-0000581135, Stcrt. 18 november 2014, nr. 32765.

5.

Enkele kritische, opvallende en paradoxale constateringen

Aan de hand van de hiervoor opgenomen beleidsmatige en korte inhoudelijke uiteenzetting van de huurtoeslag als belangrijk volkshuisvestelijk beleidsinstrument, kom ik tot enkele noemenswaardige vaststellingen, te weten: 36 Uit de wetgeschiedenis bij de HSW valt op te maken dat het bij een zelfstandige woonruimte moet gaan om een ruimte die

voor particuliere bewoning geschikt is, een eigen, afsluitbare toegangsdeur heeft en beschikt over een eigen toilet, eigen sanitair (niet gedeeld met anderen) en minimaal een tweepits kookgelegenheid; zie NnavV, Kamerstukken 1996/97, 25 090, nr. 6, p. 52. Volgens WoON 2012, p. 9 woonde het leeuwendeel – zo’n 96% – van alle Nederlandse huishoudens op 1 januari 2012 in een zelfstandige woning. Bij een ‘onvrije etage’ gaat het blijkens diezelfde wetsgeschiedenis om een woning met eigen voorzieningen (keuken, sanitair, enzovoorts), die bestaat uit diverse afsluitbare vertrekken die uitkomen op een gezamenlijke verkeersruimte zoals een hal, overloop of gemeenschappelijke opgang.


29



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

 Met de toekenning van huurtoeslag beoogt de overheid de woonlasten van bepaalde huurders tot een betaalbaar niveau terug te dringen. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat het budgettaire belang van dat beleidsinstrument de afgelopen tien jaar sterk is gestegen. Voor de maatschappij als geheel is het financieel ondersteunen van die huurders dus steeds duurder geworden, waardoor de betekenis van de huurtoeslag als (impliciet) ‘herverdelingsinstrument’ is toegenomen.  De overheid ondersteunt kopers en huurders van woning financieel niet op gelijke wijze, bovendien ondersteunt zij niet alle huurders; huishoudens met een huur boven de maximale huurtoeslaggrens, of met een inkomen of vermogen boven het voor hen geldende norminkomen of de voor hen geldende vermogenstoets ontvangen doorgaans geen huurtoeslag. Dat laatste is in vergelijking met eigenwoningbezitters opmerkelijk, in zoverre dat de eigenwoningregeling binnen de WET IB 2001 een dergelijke uitsluiting van een bepaalde groep woonconsumenten niet kent. Daarmee wil ik overigens niet pleiten voor een verruiming van de huurtoeslag, ik constateer slechts dat de overheid zich volkshuisvestelijk gezien niet neutraal opstelt.  Aan de toekenning van huurtoeslag ligt een volkshuisvestelijke beleidsdoelstelling ten grondslag die niet volledig geoperationaliseerd is. Ik doel daarmee op het ontbreken van kwaliteitsparameters binnen de WHT in relatie tot het in het volkshuisvestelijke doel van de huurtoeslag verweven streven naar ‘goede’ huisvesting. Dat bemoeilijkt een duidelijke oordeelsvorming over de effectiviteit van dat beleidsinstrument, wat overigens niet wil zeggen dat het met de kwaliteit van huurwoningen slechts gesteld is, in tegendeel. 37 Onduidelijk is evenwel in hoeverre de huurtoeslag daaraan bijdraagt.  Het budgettaire beslag van de huurtoeslag is van veel verschillende factoren afhankelijk, die deels buiten de (directe) invloedsfeer van de overheid liggen. Bovendien vormt de huurtoeslag een zogeheten ‘openeindregeling’ 38, waardoor tevoren niet precies valt te overzien in welke mate uiteindelijk gebruik van die regeling zal worden gemaakt. 39 Een en ander maakt het voor de overheid lastiger om daar beleidsmatig mee te ‘sturen’, te meer nu – zoals gezegd – de volkshuisvestelijke beleidsdoelstelling niet volledig is geoperationaliseerd. Ook voor de huurtoeslaggerechtigden geldt dat het recht op en de omvang van de huurtoeslag van veel variabelen afhankelijk is, die deels buiten hun (directe) invloedsfeer liggen, zoals de diverse subsidiepercentages, de hoogte van de kwaliteitskortings-, de aftoppings- en de maximumhuurtoeslaggrens en de vaste bijdrage bovenop de normhuur, die weerslag hebben op het recht op en de omvang van de huurtoeslag. Daardoor zal het voor hen doorgaan lastiger zijn om hun subsidiepositie te bepalen, zeker wanneer die variabelen door de tijd heen, mogelijk frequent en deels buiten hun medeweten om, wijzigen.  De huurtoeslag is afhankelijk van de feitelijk door een huurder betaalde huur, hetgeen moreel wangedrag (‘moral hazard’) kan oproepen. Die afhankelijkheid draagt niet bij aan het optimaliseren van de huurlasten door huurders. Zij kunnen instemmen met een hogere huur dan correspondeert met de kwaliteit en omvang van de bijbehorende woning, omdat dit uiteindelijk geen gevolgen heeft voor hun netto woonlasten. 40 Een risico dat zich vooral kan manifesteren bij huurders met een huur boven de basishuur en onder de kwaliteitskortingsgrens. Een andere vorm van moreel wangedrag dat zich als gevolg van voormelde huurafhankelijkheid kan manifesteren, betreft 37 Zie Gruis, Brounen en Neuteboom (2014), p. 35. Zij verwijzen daartoe mede naar de SER (2010), p. 9 die concludeerde dat de

gemiddelde kwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad internationaal gezien technisch goed op orde is, mede als gevolg van de inspanningen van de woningcorporaties. 38 Zie de VROM-raad (2007), p. 125. 39 Zie Verslag van een schriftelijk overleg, Kamerstukken II 2010/11, 27 926, nr. 150, p. 3. 40 Zie ook Kemp (2000), p. 51. Opgemerkt zij voorts dat woonlasten in ruime zin meer omvatten dat enkel netto huurlasten. Ook de lasten van gas, water, en elektriciteit worden daar doorgaans toegerekend. De huurtoeslag is evenwel niet gericht op het mitigeren van laatstgenoemde lasten, ofschoon bij het bepalen van de zogeheten ‘rekenhuur’ tot op bepaalde hoogte wel rekening mag worden gehouden met bepaalde ‘servicekosten’; zie art. 5 Wht. Bij het vertonen van moreel wangedrag zal een rationele huurder uiteindelijk kijken naar de gevolgen voor zijn (totale) netto woonlasten. Het niet-optimaliseren van de huurprijs mag voor een huurder dan geen gevolgen hebben voor zijn netto huurlasten, maar dat betekent niet zonder meer dat het geen gevolgen heeft voor zijn totale netto woonlasten in ruime zin (dat wil zeggen inclusief de kosten voor gas, water en elektriciteit).


30



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

‘overconsumptie’. Doordat een hogere huur niet steeds leidt tot hogere netto huurlasten, kunnen huurders bereid zijn onnodig veel woondiensten af te nemen. 41  Het uitgavengebonden karakter van de huurtoeslag en de daaruit voortvloeiende hoeveelheid en diversiteit aan parameters, alsook het voorschotkarakter van de huurtoeslag, heeft een negatieve weerslag op de uitvoerbaarheid. Sinds de invoering daarvan in 2006 hebben zich verschillende incidenten voorgedaan met betrekking tot de toekenning van de diverse toeslagen, waaronder de huurtoeslag en waarvan de hiervoor al genoemde ‘Bulgarenfraude’ er één was. Toch lijkt dat, gelet op het totale aantal toeslagen (in 2012 werden 7,5 miljoen toeslagen toegekend) in relatie tot het aantal fiscale procedures (iets minder dan 90.000 in 2014), klachten bij de Belastingdienst en de ombudsman over toeslagen (in 2014 iets meer dan 7.300 in totaal) en de totale apparaatsuitgaven voor de toeslagenketen van € 228 mln. in 2012 42, niet de conclusie te rechtvaardigen dat de uitvoering daarvan (zeer) slecht of chaotisch verloopt.

6.

Tot slot

In het voorgaande heb ik de huurtoeslag nader beleidsmatig en inhoudelijk belicht. Resumerend kan worden geconcludeerd dat de huurtoeslag een belangrijk en complex volkshuisvestelijk beleidsinstrument is. Het is meer dan enkel een betaalbaarheidskwestie of de ‘Bulgarenfraude’, waaraan binnen de fiscale literatuur en universitaire opleidingen opvallend genoeg maar weinig aandacht lijkt te worden geschonken – wat overigens geldt voor alle toeslagen –, terwijl het toch veel mensen raakt, het daaraan klevende budgettair belang aanzienlijk is, aan wordt gesloten bij een fiscaal inkomensbegrip en de uitvoering daarvan in handen is van een organisatie waar fiscalisten in de praktijk veelvuldig mee te maken hebben. Wat meer aandacht daarvoor binnen ‘de fiscaliteit’ zou derhalve niet misplaatst zijn. Voor wie zich afvraagt hoe het is afgelopen met die ‘Bulgarenfraude’, merk ik nog op dat, in weerwil van de indruk die mogelijk is gerezen in de media, de daaruit voortvloeiende schade voor Nederland in de vorm van het weglekken van toeslagen uiteindelijk lijkt mee te vallen. Volgens de staatssecretaris van Financiën zou de kans op terugvordering van circa € 3 mln. aan toeslagen inclusief boetes in Bulgarije nihil zijn, vanwege de lage betaalcapaciteit en de betalingsmoraal van de desbetreffende debiteuren. 43 In ieder geval is in relatieve zin een (zeer) bescheiden weglekeffect, als men bedenkt dat jaarlijks zo’n € 10 mld. aan toeslagen wordt verstrekt. Kortom, veel geschreeuw en weinig wol?

41 Zie ook Kemp (2000), p. 51. 42 Diverse cijfers ontleend aan de Belastingdienst (2014), p. 6 en p. 30, de Belastingdienst (2015), p. 49 en de Nationale

Ombudsman. Toeslagen een zorgenkind, https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/bijlage/Kaart%20toeslagen.pdf. Zie voor het voorlopige totaal aantal toeslagen van bijna 7 miljoen in 2013: CBS (2014). . 43 Zie Brief van de staatssecretaris van Financiën d.d. 26 maart 2015, Kamerstukken II 2014/15, 31 066, nr. 233, p. 1-2.


31



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Geraadpleegde literatuur Aedes (2013), Branche in beeld 2013 (verslagjaar 2012), http://www.aedes.nl/binaries/feiten-en-cijfers--downloads/branche-in-beeld-2013_verslagjaar-2012_20140128.pdf. Algemene Rekenkamer (2014), Brief van 16 oktober 2014, Kamerstukken II 2014/15, nr. 34 000 XVIII, nr. 4 Belastingdienst (2014), Effectonderzoek handhaving toeslagen, Centrum voor Kennis en Communicatie | Onderzoek & Marketing, gestart in 2012 en afgerond in 2014. Belastingdienst (2015), 15e halfjaarsrapportage Belastingdienst, bijlage bij Brief van de staatssecretaris van Financiën van 26 maart 2015, Kamerstukken II 2014/15, 31 066, nr. 233. Blijie, B., L. Groenemeijer en W. Philipsen (2013), Woonuitgaven huurders en eigenaren-bewoners 2012. Uitkomsten WoON 2012, Delft: ABF Research in opdracht van het Ministerie van BZK / DG WB. CPB (2010), Hervorming van het Nederlandse woonbeleid, nr. 84, april 2010, Den Haag: CPB, 2010. CBS (2014), Huishoudens met zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget per 10%groep van het besteedbare inkomen, 2013*, bron bij Webmagazine, vrijdag 3 oktober 2014 9:30, http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/inkomen-bestedingen/publicaties/artikelen/archief/2014/2014-4138wm.htm Dijkstra, O.A. (2006), Inleiding ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, Deventer: Kluwer, 2006. Elsinga, M. en M. Haffner (2007), Meerkeuzevrijheid door een herziening van de huurtoeslag? Mogelijke effecten voor de woningmarkt en het woonbeleid, juli 2007, Delft: Onderzoeksinstituut OTB in opdracht van het Ministerie van VROM-DGW. Elsinga, M. (2008), Minder huurafhankelijke huurtoeslag, in M. Vos e.a., Huren en kopen is ons even lief. Verkenning naar een eigendomsneutrale vraagondersteuning, Rotterdam: SEV, 2008. Elsinga, M. e.a. (2014), Literatuurstudie ten behoeve van de parlementaire enquête Woningcorporaties, Kamerstukken II 2014/15, 33 606, nr. 8. Floor, J.W.G. (1971), Beschouwingen over de bevordering van de volkshuisvesting, Leiden: H.E. Stenfert Kroese N.V., 1971. Gruis, V.H., D. Brounen en P. Neuteboom (2014), Omgevingsanalyse ten behoeve van de parlementaire enquête Woningcorporaties, Kamerstukken II 2014/15, 33 606, nr. 9. Hoek, T. van (2009), Hervorming van de woningmarkt, november 2009, Amsterdam: EIB. Kamps, T. (2010), Inleiding Wonen, Alphen aan den Rijn: Kluwer, 2010. Kemp, P.A. (2000), The role and design of income-related housing allowances, International Social Security Review. Vol. 53, 3/2000. Ministerie van BZK (2013), Cijfers over Wonen en Bouwen 2013, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2013/04/11/cijfers-over-wonen-en-bouwen-2013, geraadpleegd op 01-09-2015. Ministerie van VROM (2007), Cijfers over Wonen 2006, Den Haag: Wonen, Wijken en Integratie, ministerie van VROM, april 2007. Nationale Ombudsman, Toeslagen een zorgenkind, https://www.nationaleombudsman.nl/uploads/bijlage/Kaart%20toeslagen.pdf. Ooms, I.L. O.A. Papa en A. Plaat (1989), De lange-termijnontwikkeling van de individuele huursubsidie, serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt, Delftse Universitaire Pers, januari 1989. SER (2010), Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, Rapport van de commissie Sociaal-Economische Deskundigen, Den Haag: SER, april 2010. Rijksoverheid (2007), Een essay over passend wonen, 25-06-2007, http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/rapporten/2007/06/25/een-essay-over-passend-wonen.html, geraadpleegd op 01-09-2015. Romijn, G. en P. Besseling (2008), Economische effecten van regulering en subsidiëring van de huurwoningmarkt, CPB-document nr. 165, Den Haag: CPB, 2008.


32



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________

Schaar, J. van der, S. en Kromhout (2007), Een essay over huurtoeslag. Instrument van woonbeleid of inkomenspolitiek?, 12-06-2007, Amsterdam: RIGO Research en Advies BV. in opdracht van het Ministerie van VROMDGW. Schumacher, M.M.A. (2006), Wet op de huurtoeslag, serie Schuurman & Jordens, nr. 195 Deventer: Kluwer, 2006. VROM-raad (2007), Tijd voor keuzes. Perspectief op een woningmarkt in balans, Advies 064, Den Haag: VROM-raad, oktober 2007. WWI, Cijfers over Wonen, Wijken en Integratie 2009, Den Haag: Wonen, Wijken en Integratie, ministerie van VROM.

Kamerstukken Brief van de minister voor Wonen, Wijken en integratie d.d. 29 januari 2008, Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 87 (‘Jaarverslag Wht 2006’). Brief van de minister voor Wonen, Wijken en integratie d.d. 5 maart 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XVIII, nr. 67 (‘Jaarverslag Wht 2007’). Brief van de minister voor Wonen, Wijken en integratie d.d. 21 januari 2010, Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XVIII, nr. 62 (‘Jaarverslag Wht 2008’). Brief van de minister van BZK d.d. 21 januari 2010, Kamerstukken II 2010/11, 27 926, nr. 167 (‘Jaarverslag Wht 2009 en 2010’). Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst d.d. 16 november 2012, Kamerstukken II 2012/13, 27 926, nr. 192 (‘Jaarverslag Wht 2011’). Brief van de staatssecretaris van Financiën d.d. 4 mei 2013, Kamerstukken II 2012/13, 17 050, nr. 432 Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst d.d. 11 oktober 2013, Kamerstukken II 2013/14, 27 926, nr. 205 (‘Jaarverslag Wht 2012’). Brief van de minister voor Wonen en Rijksdienst d.d. 28 augustus 2014, Kamerstukken II 2013/14, 27 926, nr. 231. Brief van de staatssecretaris van Financiën d.d. 26 maart 2015, Kamerstukken II 2014/15, 31 066, nr. 233. Brief van de minister van Wonen en Rijksdienst van 11 juni 2015, kenmerk 2015-0000321801, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2015/06/11/aanbiedingsbrief-bij-onderzoeksrapportregionale-effecten-passendheidstoets Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3. Nota naar aanleiding van Verslag (NnavV), Kamerstukken II 1996/97, 25 090, nr. 3. Rijksbegroting 2015 XVIII Wonen en Rijksdienst, Kamerstukken II 2014/15, 34 000 XVIII, nr. 2. Verslag van een schriftelijk overleg, Kamerstukken II 2010/11, 27 926, nr. 150.


33



Drs. M.T.E. Robben

______________________________________________________________________________________________________________________


34


Eigen woning: aansporing tot verandering

Drs. J.E. van den Berg

______________________________________________________________________________________________________________________

Eigen woning: aansporing tot verandering Drs. J.E. van den Berg Verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam. In deze beschouwing komen diverse aspecten rondom de eigen woning in de inkomstenbelasting aan de orde: deels van technische aard, maar vooral ook beleidsmatig.

1.

De woningmarkt

In de afgelopen dertig jaar heeft de woningen hypotheekmarkt grote ontwikkelingen doorgemaakt. Het aantal woningen is, in de lijn met de groei van de bevolking en van het aantal huishoudens, sterk toegenomen (van 5 mln. woningen in 1980 naar ruim 7,6 mln. in 2014). Het aandeel van de koopwoningen is gestegen van 40% in 1982 naar ruim 57% in 2012.1 In Europa is ongeveer tweederde van het aantal huishoudens in het bezit van een eigen woning. Nederland bevindt zich dus met 57% eigenwoningbezit onder dit Europese gemiddelde en zit op hetzelfde niveau als bijvoorbeeld Oostenrijk, Frankrijk en Denemarken. De overheid wil met het huidige eigenwoningregime, waaronder de hypotheekrenteaftrek, het eigenwoningbezit stimuleren.2 De hypotheekrenteaftrek moet het ook voor lagere inkomensgroepen en starters gemakkelijker maken een eigen woning aan te schaffen. Jarenlang heeft dit fiscaal gunstige beleid rond de eigen woning er inderdaad voor gezorgd dat meer woningen werden gekocht. In 1995 werden er 154 568 woningen gekocht en in 2007 is dit gestegen naar ruim 200 000. Daarna daalden, door de economische recessie, de verkopen. Een complicerende factor bij dit beleid is dat, naast de stimulering van de woningvraag, tot 2009 het aanbod onvoldoende meegroeide. De Nederlandse woningmarkt heeft tot dat jaar een lage aanbodselasticiteit. 3 Dit houdt in dat de woningmarkt op de korte termijn niet snel kan reageren op de hoge woningvraag. De aanbieder is in deze markt de inelastische factor door de beperkte grond, financieringsproblemen, regelgeving, inspraakprocedures enzovoorts wordt het steeds moeilijker nieuwe woningen aan te bieden. De hypotheekrenteaftrek verhoogt weliswaar de vraag, maar leidt tevens tot hogere huizenprijzen. Gevolg van de hogere huizenprijzen is dat lagere inkomens en starters de woningmarkt niet kunnen betreden en maken daardoor ook geen of minder gebruik van de hypotheekrenteaftrek. Deze is juist wel voor hen bedoeld. Na 2007 zien we een verslechtering van de doorstroming op de woningmarkt. De consumenten waren door de economische recessie onzeker over hun (financiële) toekomst en mede door de hoge huizenprijzen, stelden zij hun verhuisplannen uit. In 2008 werden er 182 392 bestaande woningen verkocht en in 2012 nog maar 120.000. Als gevolg van deze dalende vraag zijn de huizenprijzen gaan dalen: de gemiddelde huizenprijs tussen 2008 en 2012 is met 15% gedaald. Verkochte bestaande koopwoningen waren in juli 2012 8,0% goedkoper dan in juli 2011. Dit is de grootste prijsdaling in een jaar tijd sinds de start in 1995 van de Prijsindex bestaande koopwoningen. 4 In 2013 zijn de prijzen gestabiliseerd en vanaf medio 2014 is er weer een lichte stijging. Tussen mei 2014 en mei 2015 bedroeg de stijging 2,6%.5

1

CBS, 2014, www.cbs.nl.

2

MvF, Vragen over de woningmarkt, 7 december 2012, vraag 6.

3

Vermeulen en J. Rouwendaal, Housing supply in the Netherlands, CPB nr. 87.

4

Kadaster, Jaaroverzicht verkochte particuliere woningen, augustus 2012.

5

Centraal Bureau voor de Statistiek/Kadaster 16 juli 2015. http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bouwenwonen/publicaties/artikelen/archief/2015/2015-06-22-m11.htm.


35




______________________________________________________________________________________________________________________

Met het herstel van de economie trekt de huizenverkoop ook weer aan. Zo zijn er over de het eerste half jaar 2015 bijna 75.000 huizen verkocht.6

2.

Het kabinetsbeleid

Het kabinetsbeleid was er eind vorige eeuw op gericht om het eigenwoningbezit te bevorderen. In de in 2000 verschenen nota ‘Mensen, wensen, wonen’ werd uitvoerig ingegaan op de redenen om het eigen woningbezit te bevorderen. Speerpunten waren (nota ‘Mensen, wensen, wonen’, p. 25 en 26):     

betrek de burger bij de woonomgeving; voeren van een sociaal woonbeleid; wonen en zorg op maat bevorderen; stedelijke woonkwaliteit verbeteren; groen wonen bevorderen.

6

Kadaster, juli 2015, http://www.kadaster.nl/web/Zakelijk/Vastgoedcijfers/Aantal-woningen.htm.


36




______________________________________________________________________________________________________________________

In de vervolgnota van het huidige kabinet Rutte worden deze speerpunten deels onderschreven en verder uitgewerkt.7 Het aantal huishoudens groeit, volgens deze visie, in de komende dertig jaar van 7,6 mln. nu naar 8,0 mln. in 2020 en circa 8,5 mln. in 2040. Tot 2020 groeit het aantal huishoudens dus met 500.000 tot 600.000. Dit loopt tot 2040 op tot ongeveer 1 mln. Dat betekent dat tot en met 2020 jaarlijks gemiddeld ruim 60.000 nieuwe woningen moeten worden toegevoegd aan de voorraad. Dit nog los van de vervanging van woningen die worden gesloopt. In de jaren na 2020 neemt naar verwachting de groei van het aantal huishoudens af (tot 2040 jaarlijks gemiddeld 40.000). De ‘huishoudensverdunning’ neemt de komende jaren snel toe, vooral door de vergrijzing. Het aantal eenpersoonshuishoudens groeit substantieel. Nu is het aandeel eenpersoonshuishoudens nog 36%, per 2040 ligt dat op circa 40%. Dat betekent:     

wonen is eerste levensbehoefte; betere aansluiting tussen vraag en aanbod; verkoop van huurwoning leidt tot verbetering leefbaarheid en veiligheid; bevordering verkoop corporatiewoningen; afschaffing overtollige regels.

Deze speerpunten worden geïntegreerd met de volgende conclusie uit de Integrale visie op de Woningmarkt: ‘….daarnaast draagt de eigen woning bij aan het opbouwen van eigen vermogen en meer zelfredzaamheid. Gezien de ontwikkelingen rond pensioen en zorg is dit van wezenlijk belang….’ De eigen woning staat dus niet meer op zichzelf, maar vormt onderdeel in de opbouw van toekomstvoorzieningen. Later in deze bijdrage kom ik daar op terug. De groei van het eigenwoningbezit kan echter niet tot in lengten van dagen worden doorgezet. Aannemelijk is dat er een natuurlijk ‘plafond’ is. In Engeland is een poging gedaan om dit natuurlijke ‘plafond’ te berekenen.8 Onderzocht is hoe veranderingen in het overheidsbeleid, de economie, de arbeidsmarkt, de hypotheekmarkt en het gedrag van consumenten de groei van het eigenwoningbezit op korte termijn beïnvloeden. Op basis hiervan is de uitspraak gedaan dat het plafond voor een duurzaam eigenwoningbezit in Engeland op 72% ligt. Voor zover bekend zijn voor Nederland dergelijke doorrekeningen nooit gemaakt. Wel is vanuit de andere kant, de huursector, beredeneerd welk aandeel huurwoningen op de langere termijn nodig is om optimaal in de woningbehoefte te voorzien. 9 De Raad betoogt dat in Nederland altijd 30% huur nodig blijft om speciale groepen en mensen in specifieke levensfasen te kunnen bedienen. Dit impliceert echter, volgens de Raad, niet dat het ‘plafond’ voor eigenwoningbezit in Nederland op 70% zou liggen. Gezien de afhankelijkheid van de context (demografisch, sociaal-cultureel, economisch en institutioneel) waagt de Raad zich nu niet aan een uitspraak waar het ‘plafond’ van eigenwoningbezit in Nederland precies zou kunnen liggen. Nederland kent een relatief hoge private schuld. Daartegenover staat dat de netto financiële positie van huishoudens gemiddeld genomen positief is. De waarde van de eigen woningen in Nederland (circa € 1050 mld.) is hoger dan de hypotheekschuld (circa € 630 mld.). Naast de hypotheekschuld is er nog voor bijna € 250 mld. gestald in kapitaalverzekeringen. Voor de schatkist daalt het budgettair belang van de eigen woning € 10,7 mld. in 2014 naar € 9,9 mld. in 2019 (Rijksbegroting 2015). 7

Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Integrale visie op de woningmarkt 2010-2011, p. 17.

8

Radley, S. (1997); Sustainable Home Ownership: a new concept. A report for the Joseph Rowntree Foundation.

9

VROM-Raad 2004, Op eigen kracht Eigenwoningbezit in Nederland.


37




______________________________________________________________________________________________________________________

Ontwikkeling hypotheekschuld eigen woning 2006 – 2015 (bron DNB)

3.

De fiscale spelregels

Bij het aanbieden in 1999 van het wetsvoorstel Inkomstenbelasting 2001 aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige staatssecretaris Vermeend gezegd dat zijn wetsvoorstel vele belastingadviseurs werkeloos zou maken. Nu ruim 15 jaar later blijkt dat, in ieder geval, voor de fiscale regels rond de eigen woning niet te gelden. Het eerste dat opvalt, is het huidige art. 3.111 Wet IB 2001. De wetgever heeft al acht leden nodig om het begrip ‘eigenwoning’ te omschrijven. Naast het begrip eigen woning/hoofdverblijf wordt ook nog als eigen woning gedefinieerd: de woning die te koop staat (en al is verlaten), de woning die al is aangekocht (maar nog niet is betrokken) en de woning die betrokken is bij echtscheidingssituaties, opname in een zorginstelling of uitzending. De situatie bij opname in een zorginstelling wordt nog gecompliceerd doordat onderscheid moet worden gemaakt tussen de situaties dat sprake is van een alleenstaande die wordt opgenomen of de situatie dat een partner in de eigen woning achterblijft (art. 5a, zevende lid, AWR). Na art. 3.111 volgen nog enkele artikelen die het begrip ‘eigen woning’ verder invullen. Zo is een woning die tijdelijk wordt verhuurd ook een eigen woning (art. 3.113 Wet IB 2001). In art. 3.114 Wet IB 2001 wordt een kamerverhuurvrijstelling gegeven (waardoor ook sprake blijft van een eigen woning) en in art. 3.91 Wet IB 2001 komt de situatie aan de orde dat een woning deels ter beschikking wordt gesteld aan de eigen IB-onderneming of BV (of die van een persoon behorend tot het huishouden). Samenvattend zijn er acht (of negen) situaties denkbaar dat sprake is van een eigen woning. Nadat is bepaald of sprake is van een eigen woning, is de rente voor de financiering van die woning aftrekbaar als eigenwoningrente. De belastingplichtige moet, om in aanmerking te komen voor de renteaftrek, nog wel een aantal stappen ondernemen. 1. Is er sprake van een hypotheekschuld op een woning van voor 1 januari 1996 (art. 10bis.10, vierde lid, Wet IB 2001)?


38




______________________________________________________________________________________________________________________

2. Is de eigenwoningschuld ontstaan tussen 1 januari 1996 en 31 december 2000? 3. Is de eigenwoningschuld ontstaan tussen 1 januari 2001 en 31 december 2012? 4. Is de eigenwoningschuld ontstaan na 31 december 2012? Elk van deze schulden kent zijn eigen spelregels ten aanzien van het causale verband tussen de schuld en de woning, de looptijd dat rente aftrekbaar is en de aflossingsverplichtingen. Tenslotte valt op dat voor de aftrekbare eigenwoningrente een aangepast tarief geldt. Voor zover kosten in aftrek worden gebracht tegen het tarief van de vierde schijf is het fiscale voordeel gelijk aan het bedrag dat aan aftrekbare kosten met betrekking tot een eigen woning in aftrek wordt gebracht, vermenigvuldigd met het in dat jaar geldende aangepaste tarief. Dat aangepaste tarief bedroeg vanaf 2014 51,5% en wordt vervolgens jaarlijks met stappen van 0,5%-punt verlaagd (art. 10.2a Wet IB 2001). Uiteindelijk zal het tarief in 2039 38% bedragen. De tariefsaanpassing geldt alleen voor de kostenkant. Dat betekent dat het eigenwoningforfait eerst bij het overig inkomen in box 1 wordt geteld. Dan wordt nagegaan of dit inkomen in de vierde schijf valt. Is dit het geval, dan worden de betaalde eigenwoningrente en eventuele overige kosten in aftrek gebracht tegen het lagere tarief van art. 2.10, tweede lid of art. 2.10a, tweede lid, Wet IB 2001. Als laatste fiscaal aandachtspunt is de regeling rond de kapitaalverzekeringen relevant. Hier moet nu weer een onderscheid worden gemaakt (onderdeel AL, en verder van hoofdstuk 2, art. I Inv.wet Wet IB 2001) tussen kapitaalverzekeringen van voor 1992, tussen 1992 en 2000 en kapitaalverzekeringen eigen woning (kew) tussen 2001 en 2013, spaarrekening eigen woning (sew) en beleggingsrecht eigen woning (bew) tussen 2008 en 2013. Samengevat: acht situaties waarin sprake is van een eigen woning in de zin van de Wet IB 2001, vier verschillende eigenwoningleningen met elk een eigen fiscaal regime en drie vormen van kapitaalverzekeringen (eigen woning). Een ingewikkelde matrix in drie dimensies is het gevolg.

4.

Pensioen en zorg

Zoals eerder is aangegeven, heeft het huidige kabinet als speerpunt een integrale visie tussen de eigen woning, pensioen en zorg. Uit onderzoek is gebleken dat veel Nederlanders van mening zijn dat de verzorgingsstaat verantwoordelijk is voor hun pensioen. 10 Dit gevoel wordt nog eens versterkt door de sterke (sociale) huursector in Nederland.11 Voor de overheid dus een taak om goede voorlichting te geven, zodat dit beeld kan worden bijgesteld. Als wordt verwacht dat de economische recessie hierbij zou helpen, blijkt dat een misvatting. Besparingen (lees: kortingen) op pensioenen zetten huishoudens niet aan tot meer eigenwoningbezit ten einde het economische welzijn op latere leeftijd te garanderen (WRR 2012). Er zijn twee redenen waarom de eigen woning niet direct wordt gezien als een toekomstvoorziening. In de eerste plaats wordt de woning beschouwd als een ‘nest egg’ en daarmee als ‘appeltje voor de dorst’ achter de hand gehouden.12 Slechts 23% van de, bij haar onderzoek betrokken respondenten, antwoordde dat zij ‘wel’ of ‘misschien’ de eigen woning als een aanvulling op (toekomstig) pensioen zagen.

10 Elsinga, Marja, Marietta Haffner & Harry van der Heijden (2010), Inkomensafhankelijke huren vergeleken, Delft,

Onderzoeksinstituut OTB. 11 Wonen, zorg en pensioenen, WRR 2012, p. 139. 12 Drs. J. Toussiant, 2011, Housing wealth in retirement strategies, p. 135 en 136.


39




______________________________________________________________________________________________________________________

De tweede reden ligt bij de kinderen. Veel woningbezitters willen de waarde van de woning nalaten aan hun kinderen.13 Toussaint merkt in haar proefschrift hier het volgende over op: “In het kader van het wel of niet verzilveren speelt ook in Nederland het hebben van kinderen een rol, zij het meer bescheiden dan in andere Europese landen. Nederlandse ouders zien namelijk over het algemeen een goede financiële toekomst voor hun kinderen, zodat zij de erfenis minder nodig achten. Een groter verschil is echter te onderscheiden tussen werknemers en zelfstandigen. In Nederland is het aantal zelfstandigen de afgelopen jaren fors toegenomen en zij sparen veelal niet voor een aanvullend pensioen. Zij zien dan ook een grotere rol voor de eigen woning als aanvullende oudedagsvoorziening”.14 Over de wijze van denken over de eigen woning in relatie tot toekomstvoorzieningen is, voor zover mij bekend, geen onderzoek gedaan op het terrein van de psychologie of andere gedragswetenschappen.

5.

Aansporing tot verandering: vier aanbevelingen

1. Bevordering bewustzijn dat de eigen woning onderdeel is van een toekomstvoorziening Vanuit de visie van het huidige kabinet is het van belang dat de woningbezitter meer affiniteit krijgt om de woning ook als een toekomstvoorziening te zien. Daarmee kan hij de waarde van de woning gebruiken om pensioen aan te vullen of extra zorg te betalen. Om dit te bereiken zal het kabinet op twee punten actie moeten ondernemen: 1. neem de (waarde van de) eigen woning op in mijnpensioenoverzicht.nl; 2. stel geld ter beschikking om onderzoek te doen naar het denken van de woningbezitter in relatie tot de opbouw van toekomstvoorzieningen. De eigen woning is het grootste bezit van elke huiseigenaar. Daarna komen pas de pensioenvoorzieningen.

250 200

Eigen woningbezit

150

Pensioenvermogen en levensverzkeringen Liquide financiëel bezit

100

Ander illiquide bezit

50 0 Bron CPB

13 Wonen, zorg en pensioenen, WRR 2012, p. 190. 14 Drs. J. Toussiant, 2011, Housing wealth in retirement strategies, p. 167.


40




______________________________________________________________________________________________________________________

Natuurlijk is er een probleem om de woning liquide te krijgen. Verkoop is niet altijd een optie, dus moet er een oplossing worden gevonden om het geld ‘uit de woning’ te krijgen. Dit is een meer praktisch probleem dat ook om politieke oplossingen vraagt. Denkbaar is om, in deze situatie, een vruchtgebruikconstructie toe te staan of een bescheiden faciliteit te bieden bij het opnemen van een zogenoemde ‘opeethypotheek’. Andere oplossingen zijn ook denkbaar. 2. Afbouw hypotheekrenteaftrek van 0,5% versnellen naar 1% Zoals hierboven is aangegeven is de renteaftrek een zeer ingewikkelde situatie. Zoals het er nu naar uitziet zal, met 0,5% afbouw per jaar er in 2038 een aftrekpercentage van 38% (in de derde schijf zijn). Mijn voorstel is om dit proces te versnellen. Dat kan door met 1% per jaar af te bouwen. Daarmee wordt het 38% tarief al in 2028 bereikt. Vanaf dat moment zou de eigen woning moeten worden overgeheveld naar box 3. Daar wordt de waarde minus de schuld (al dan niet met een eigen drempelvrijstelling) belast. Daarnaast komt er een heffingskorting van 38% over de betaalde eigenwoningrente. Dit percentage wordt, per belastingplichtige, in 30 jaar afgebouwd naar nihil. Op deze wijze kan invulling worden gegeven aan de huidige 360-maandstermijn (art. 3.119a, zesde lid, onderdeel e, Wet IB 2001). Met deze wijziging verdwijnt per 1 januari 2029 alle overgangsproblematiek van de Wet IB 1964 naar de wet IB 2001, vrijwel alle problematiek van de aflossingsvrije leningen, de bijleenregeling, de ingewikkelde berekeningen van de huidige aftrekbare rente uit art. 3.119c t/m art. 3.119e Wet IB 2001 en de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (art. 3.123a Wet IB 2001). 3. Alle kapitaalverzekeringen moeten vanaf heden, bij expiratie verplicht worden gebruikt om de eventuele eigenwoningschuld af te lossen. Binnen het Nederlandse belastingrecht kunnen kapitaalverzekeringen in twee groepen worden verdeeld. Kapitaalverzekeringen die zijn gesloten voor 2001 en vanaf 2001. De eerste groep met looptijden tot 30 jaar heeft een volledige bestedingsvrijheid bij expiratie. Bij de invoering van de wetgeving voor deze kapitaalverzekeringen was het de bedoeling dat de opgebouwde waarde gebruikt zou worden voor de aflossing van de eigenwoningschuld. Er is geen enkele reden om dit nu niet dwingend voor te gaan schrijven. Mijn voorstel is: 1. de uitkering uit een aan de geldgever verpande kapitaalverzekering moet verplicht worden gebruikt voor de aflossing van de hypotheekschuld (voor zover nog aanwezig); 2. verlenging van de looptijd van deze polissen moet tot een fictieve uitkering leiden; 3. na een looptijd van 30 jaar moeten deze polissen geacht fictief tot uitkering te komen. Bijkomend voordeel is dat de schatkist er ook wel bij vaart. Zie voor verdere bedragen en motivering mijn blog in ErasmusOpinie (http://www.eur.nl/ese/nieuws/economieopinie/artikelen/detail/article/38623-benut-expirerendekapitaalverzekeringen/) 4. Rust in de wetgeving rond de eigen woning Het is vaker bepleit, maar hier dan nogmaals een pleidooi. Na implementatie van mijn aanbevelingen 2 en 3 is er rust in de wetgeving nodig. Niet alleen de fiscale wetgeving, maar ook in de financieringswet- en regelgeving. Huizen worden voor langere perioden gekocht. De gemiddelde periode dat iemand in een eigen woning woont bedraagt, voor 55-plusser gemiddeld 20 jaar. Voor leeftijd van 45 – 55 jaar is dat bijna 15 jaar en voor jongeren ligt het net onder de tien. Dat is op zich niet merkwaardig, omdat deze groep vaker verhuist in verband met het vormen van een gezin en/of verandering van werk.15

15 CBS, Het wonen overwogen: de resultaten van het Woon Onderzoek Nederland 2009, p. 29.


41




______________________________________________________________________________________________________________________

Rust in weten regelgeving is dus noodzakelijk. Dat betekent dat er ook geen proefballonnetjes (van de DNB) moeten komen over het verder verlagen van de LTV.16 In de eerste plaats omdat dit niet nodig is. Als aspirant-kopers in staat zijn om langer te sparen voor de aankoop van de woning (waardoor ze minder hoeven te lenen), dan zijn ze ook in staat om te sparen na aankoop van die woning om daarmee (extra) af te lossen. In de tweede plaats niet, omdat deze verandering in strijd is met mijn vierde aanbeveling.

16 De Nederlandsche Bank, Overzicht Financiële Stabiliteit 2015, p.. 44.


42


Transformatie van vastgoed, btw- en overdrachtsbelastingaspecten

Prof.dr. R.N.G. van der Paardt

______________________________________________________________________________________________________________________

Transformatie van vastgoed, btw- en overdrachtsbelastingaspecten Prof.dr.R.N.G. van der Paardt Hoogleraar Fiscale Economie bij het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam en offcouncel bij Loyens & Loeff. De omzetbelasting en overdrachtsbelastingaspecten van onroerend goed zijn van groot belang. In deze beschouwing wordt vooral ingegaan op die heffingen in samenhang met een aantal soorten transacties met bedrijfsonroerend goed, met name toegespitst op transformaties..

1.

Inleiding

Leegstaande kantoren: ze zijn de doodse plekken in wijken, steden en bedrijvenparken. Er gebeurt niets meer, er loopt niemand meer, het leeft niet meer. Daarmee bedreigen ze de leefbaarheid en het vestigingsklimaat voor bedrijven. Sowieso is leegstand verspilling van ruimte en kapitaal. Inmiddels staat van de ruim 49 mln. m2 kantoorruimte 7,5 mln. m2 leeg, oftewel 15%. Daar staat tegenover dat in veel gemeenten vraag is naar permanente of tijdelijke woonruimte. Een deel van de leegstaande kantoren kan prima worden benut om in deze behoefte te voorzien, bijvoorbeeld voor het huisvesten van studenten of asielzoekers. Voor veel panden rest misschien weinig anders dan sloop, maar volgens het Expertteam kantoortransformatie 1 blijkt dat er meer kansen zijn voor hergebruik en transformatie dan gedacht. Bijna de helft is financieel haalbaar om te vormen tot ruimte voor wonen, zorg, voedselproductie en andere functies. Sociaal, economisch én ecologisch is dat veel duurzamer dan nieuwbouw. Vooral op de woningen zorgmarkt is er een omvangrijke vraag die met creativiteit, flexibiliteit en regie uitstekend te koppelen is aan het aanbod. Als de helft van de leegstaande kantoren wordt omgebouwd naar woonruimte, levert dat 90.000 wooneenheden voor jongeren op. Daarnaast heeft Nederland behoefte aan woonruimte voor arbeidsmigranten, aan broedplaatsen voor nieuwe bedrijvigheid, aan ruimte voor zorgvoorzieningen. De crisis dwingt ook tot creativiteit. Nu zijn in Amsterdam groepen potentiële bewoners actief op zoek naar goedkope kantoorruimte om in te wonen, de zogenoemde kluskantoren. Vergeleken met nieuwbouw levert hergebruik veel voordelen op. Er zijn veel minder grondstoffen nodig. Het voorkomt de ontwikkeling van nieuwe uitleglocaties voor woningen en spaart de natuur. Hergebruik voorkomt verpaupering van de locatie én omliggende gebieden. En elke kostenefficiënte transformatie, bijvoorbeeld door nieuwe bewoners te laten meehelpen, verduurzaamt bestaande gebouwen. Dankzij de sterk gedaalde marktprijs van lege kantoren is het goed mogelijk om gebouwen ook energetisch goed aan te pakken. Het Bouwbesluit 2012 maakt hergebruik bij toetsing en vergunningverlening eenvoudiger. Voor duurzaam hergebruik hebben alle marktpartijen bovendien voor de lange termijn zekerheid nodig. Daarvoor zijn vereist: flexibele bestemmingsplannen, snelle en soepele procedures die meer functies toestaan én helderheid over wat niet mag, aldus de observaties van de deskundigen van het expertteam.

Maar er is ook een fiscale kant aan de transformatie. Verkoop van bestaande gebouwen leidt tot verschuldigdheid van overdrachtsbelasting (2% voor woningen en 6% voor grond en andersoortige gebouwen) en verkoop van nieuw gebouwde onroerende zaken of ingrijpend verbouwde bestaande gebouwen leidt tot verschuldigdheid van

1

Een team van deskundigen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Dit team kan gemeenten, eigenaren van kantoorpanden en andere betrokkenen de helpende hand bieden op uiteenlopende terreinen, zoals het toepassen van bouwkundige wetten en regels, de financiering, de projectorganisatie en het samenbrengen van vraag en aanbod. Het Expertteam wordt als één van de ‘rijksacties’ genoemd in het ‘Convenant aanpak leegstand kantoren’.


43




______________________________________________________________________________________________________________________

omzetbelasting (btw) met een tarief van 21%. Daarnaast is de btw die wordt betaald ter zake van de aanpassing van gebouwen tot woonruimte in de regel niet aftrekbaar omdat de verhuur van woningen is vrijgesteld van btw.

In deze bijdrage wordt nader ingegaan op de btw- en overdrachtsbelastingaspecten van de transformatie van leegstaande (kantoor)gebouwen.

2.

De btw- en overdrachtsbelastingregels bij vastgoed in hoofdlijnen

Hoofdregel voor de btw is dat de levering van vastgoed is vrijgesteld van btw (art. 11, eerste lid, onderdeel a, Wet OB 1968). Op deze hoofdregel bestaan twee uitzonderingen. Btw is verschuldigd:  als nieuw vervaardigd vastgoed (een bouwterrein of een nieuw gebouw) vóór, op of uiterlijk twee jaar na de eerste ingebruikneming is of wordt geleverd;  als verkoper en koper om levering met btw verzoeken; dit is de zogenoemde optie voor belaste levering. Van rechtswege is btw verschuldigd over de levering van een bouwterrein, waar het gaat om onbebouwde grond die bestemd is om te worden bebouwd. Om fiscaal als bouwterrein te worden aangemerkt dienen aan die grond of in de omgeving daarvan bewerkingen te hebben plaatsgevonden met het oog op de latere bebouwing. Een andere mogelijkheid is dat er voor de onbebouwde grond een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit als bedoeld in art. 2, eerste lid, onderdeel a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) is afgegeven. Tot 1 oktober 2010 werd overigens gesproken van een bouwvergunning. Of er na de sloop van opstallen sprake is van onbebouwde grond moet aan de hand van de feiten worden beoordeeld. Of er vervolgens niet alleen sprake is van een onbebouwd terrein, maar ook van een (fiscaal) bouwterrein, hangt af van de nasloopse bewerkingen die met het oog op de bebouwing moeten zijn verricht. Er is immers alleen sprake van een levering die van rechtswege met btw belast is, als het gaat om een onbebouwd stuk grond waar met het oog op de bebouwing:  de grond is bewerkt;  voorzieningen worden of zijn getroffen die uitsluitend dienstbaar zijn aan de grond;  voorzieningen worden of zijn getroffen in de omgeving van de grond;  een omgevingsvergunning (bouwvergunning) is verleend; bewerking is niet nodig. De levering van nieuwe gebouwen met het erbij behorende terrein is van rechtswege (verplicht) belast met btw. Er is sprake van nieuwbouw in de zin van de btw zolang een nieuw gebouw nog niet in gebruik is genomen en na de (allereerste) ingebruikneming nog gedurende een periode van 24 maanden. Na die periode wordt het gebouw als ‘oud’ aangemerkt, waarna de verplichte BTW-heffing vervalt en de levering is vrijgesteld van btw. Daarna kan men desgewenst opteren voor een btw-belaste levering. Een terrein dat naar maatschappelijke opvattingen bij een gebouw behoort, zoals een parkeerterrein of een tuin bij een kantoor, volgt het btw-regime van het gebouw. Naast de hiervoor beschreven levering kende de btw-wetgeving een tweede vorm van levering, de integratielevering ook wel interne levering genoemd (voorheen art. 3, derde lid, onderdeel b en art.l 3, negende lid, Wet OB 1968). Daarbij ging het om de beschikking van een ondernemer over nieuw vervaardigd vastgoed dat na oplevering wordt gebruikt voor activiteiten die van btw zijn vrijgesteld. Deze wetsbepaling is per 1 januari 2014 komen te vervallen en er geldt een overgangsregeling voor onroerende zaken in aanbouw of in ontwikkeling die onder deze regeling vielen. Met deze zogenoemde integratieheffing werd bereikt dat er uiteindelijk evenveel btw op het vastgoed drukt als wanneer het nieuwe vastgoed inclusief grond van een derde zou zijn gekocht.


44




______________________________________________________________________________________________________________________

Koop-/aannemingsovereenkomsten De Hoge Raad2 heeft geoordeeld dat bij een koop-/aannemingsovereenkomst de handelingen van de aannemer met betrekking tot de overdracht van de grond en de bouw van een appartement tezamen als één prestatie moeten worden beschouwd, en wel de btw-belaste levering van een onroerende goed op het moment van oplevering. In de woningbouw-praktijk gebeurde het regelmatig dat eerst de grond (niet zijnde bouwterrein) of een bestaand appartementsrecht in een oud pand aan de koper werd geleverd (juridische eigendomsoverdracht bij notaris) ter zake waarvan dan overdrachtsbelasting verschuldigd was. Daarna werd er voor de koper de nieuwe woning gebouwd of het oude appartement verbouwd tot nieuw appartement, waarover btw verschuldigd is. Voor de koper die de btw niet kan aftrekken werd dan een belastingbesparing gerealiseerd (6% of 2% overdrachtsbelasting in plaats van 21% btw over de waarde van de grond c.q. het bestaande appartementsrecht). Met toepassing van dit arrest kan dit voordeel niet meer worden gerealiseerd bij levering van grond en aanneming op basis van een dergelijke koop/aannemingsovereenkomst, die een ondernemer sluit met een koper. Is echter sprake van levering van de grond door een andere ondernemer (niet verbonden in fiscale eenheid met de bouwondernemer) dan de bouwondernemer die de bouw uitvoert dan kan het voordeel wel worden gerealiseerd. Herziening en optie voor btw-heffing Voor de aftrek van BTW voor onroerende zaken vindt aan het einde van het eerste boekjaar waarin de zaak in kwestie in gebruik is genomen, eventueel een correctie plaats van de btw die bij aanschaf in aftrek is gebracht. Dus op basis van de gegevens van dat eerste jaar wordt het aftrekrecht voor de totale btw voor dat jaar definitief vastgesteld. Dit aftrekrecht is de basis voor de (eventuele) herziening van de in aftrek gebrachte voorbelasting gedurende de herzieningsperiode. In het jaar dat volgt op het jaar waarin het vastgoed in gebruik is genomen, start de herzieningstermijn die loopt gedurende de volgende negen boekjaren. Indien de ondernemer de btw die voor de aankoop of oplevering van een pand in rekening is gebracht, in het eerste boekjaar (volledig) heeft teruggevorderd, houdt de fiscus daarna nog gedurende negen boekjaren een evenredig aflopende claim op die voorbelasting. Het boekjaar waarin de ondernemer het vastgoed is gaan gebruiken, geldt als een volledig boekjaar waaraan 10% van de voorbelasting kan worden toegerekend, ongeacht de datum van ingebruikneming. Wanneer een pand langer dan twee jaar geleden voor het eerst in gebruik werd genomen, is de levering daarvan vrijgesteld van btw. Een btw-vrijgestelde levering van een pand zal voor de leverancier negatieve gevolgen hebben. Dat betreft dan met name de voorbelasting die hij in aftrek heeft gebracht inzake de investering in het pand. Wanneer de leverancier in het pand uitsluitend btw-belaste activiteiten heeft verricht, of als hij het pand volledig met btw heeft verhuurd, zal hij de btw die bij aankoop of oplevering in rekening is gebracht, volledig als voorbelasting hebben teruggevorderd. Als het pand btw-vrijgesteld wordt geleverd binnen de herzieningstermijn, moet de leverancier dat bedrag (gedeeltelijk) aan de fiscus terugbetalen. Partijen kunnen onder bepaalde voorwaarden opteren voor een btw-belaste levering (art. 11, eerste lid, onderdeel a, sub 2, Wet OB 1968). Als de verkoper binnen de herzieningstermijn opteert voor een belaste levering, voorkomt hij daarmee deze terugbetalingsverplichting. De koper kan echter alleen meewerken aan de optie indien hij de btw bij aankoop voor 90% of meer in aftrek kan brengen. Deze 90%-aftrek wordt niet alleen getoetst op het moment van aankoop, maar ook na afloop van het boekjaar dat volgt op het jaar van aankoop. Gedurende die referentieperiode (maximaal twee jaar dus) dient het aftrekrecht minimaal 90% te bedragen. Zo niet, dan is de optie achteraf gezien ten onrechte gekozen en wordt de levering alsnog geacht vrijgesteld te zijn geweest van btw.

2

HR 22 april 2013, nr. 12/02180, V-N 2013/3.20.


45




______________________________________________________________________________________________________________________

Verhuur en btw De verhuur (verpachting daaronder begrepen) van vastgoed is in beginsel vrijgesteld van BTW (art. 11, eerste lid, onderdeel b, Wet OB 1968). Dat impliceert dat de verhuurder de aan hem in rekening gebrachte BTW over zijn investeringen en kosten niet als voorbelasting kan terugvorderen. Hier is het van belang op te merken dat de wetgever onder verhuur van onroerende zaken verstaat: iedere vorm (andere dan verhuur in civielrechtelijke zin) waarin onroerende zaken voor gebruik, anders dan als levering, ter beschikking worden gesteld. De Wet op de omzetbelasting 1969 kent een aantal specifieke uitzonderingen op de vrijstelling voor de verhuur van vastgoed, waarvan er een aantal van rechtswege is uitgezonderd. Daarnaast bestaat een optiemogelijkheid om de verhuur met BTW te belasten. Verplicht belast met BTW zijn:  de verhuur van blijvend geïnstalleerde werktuigen en machines;  de verhuur in het kader van hotel, pension, kamp en vakantiebestedingsbedrijf aan personen die daar slechts voor een korte periode verblijf houden;  de verhuur van parkeerruimte (los van woningen) voor voertuigen en de verhuur van lig- en bergplaatsen voor vaartuigen;  de verhuur van safeloketten. Voor andere onroerende zaken bestaat de keuze om te opteren voor btw-belaste verhuur, zij het dat de keuzemogelijkheid wordt beperkt door de eis dat het gehuurde bij de huurder voor ten minste 90% gebruikt wordt voor btw-belaste prestaties. Deze optie om met BTW te kunnen verhuren geldt niet voor gebouwen en gedeelten daarvan, die als woning worden gebruikt. Overdrachtsbelasting Overdrachtsbelasting (OVB) wordt geheven ter zake van de verkrijging van de juridische en/of de economische eigendom van in Nederland gelegen onroerende zaken, of van een beperkt recht op die onroerende zaken (een recht van erfpacht, een opstalrecht en dergelijke). Het tarief van de OVB is 6%. Een verlaagd tarief van 2% is van toepassing op de verkrijging van woningen of van rechten waaraan deze zijn onderworpen. Woningen zijn in dit kader onroerende zaken die op het moment van de juridische overdracht naar hun aard bestemd zijn voor bewoning. Als een onroerend goed feitelijk wordt bewoond, maar naar zijn aard niet bestemd is voor bewoning, wordt deze onroerend goed niet aangemerkt als woning. Bij twijfel of een onroerend goed naar zijn aard bestemd is voor bewoning is mede van belang of de gemeente aan de onroerend goed een woonbestemming heeft gegeven. Wanneer de gemeente bewoning gedoogt, is dat niet voldoende argument om een onroerend goed als woning aan te merken. Voor toepassing van het verlaagde tarief maakt het geen verschil of de verkrijger de woning zelf gaat bewonen of dat de verkrijger de woning verhuurt aan een particulier. Ook ontneemt tijdelijke leegstand aan de onroerend goed niet het karakter van woning. Dit tarief geldt ook voor de tweede woning en de recreatiewoning indien deze naar hun aard bestemd zijn voor bewoning. Daarnaast geldt het verlaagde tarief ook voor een nieuwe woning in aanbouw. Als de fundering is aangebracht, is in dit kader sprake van een nieuwe woning in aanbouw. Een bouwterrein bestemd voor de bouw van een woning en een onroerend goed die geen woning is, maar wordt verbouwd tot woning, valt niet onder het 2%-tarief.


46




______________________________________________________________________________________________________________________

Vrijstelling overdrachtsbelasting bij samenloop met btw-heffing Art. 15, eerste lid, onderdeel a, WBR voorkomt bij overdracht van vastgoed in de bouwen aansluitende handelsfase de samenloop van btw en overdrachtsbelasting door middel van een vrijstelling. Deze is van toepassing als voor een levering van rechtswege btw verschuldigd is, tenzij het vastgoed als bedrijfsmiddel is gebruikt en de verkrijger de btw geheel of gedeeltelijk in aftrek kan brengen. Er moet dus over de levering van rechtswege (niet door middel van een optie) btw verschuldigd zijn en tevens mag het overgedragen goed niet als bedrijfsmiddel zijn gebruikt. Deze laatste voorwaarde wordt ter zijde gesteld indien de verkrijger de verschuldigde btw in het geheel niet in aftrek kan brengen. De overdracht in de bouwen handelsfase van een bouwterrein is van rechtswege belast met btw. Dit betreft onbebouwde grond die voor bebouwing bestemd is en die zelf – of de omgeving daarvan – bewerkt is, of onbebouwde grond waarvoor een omgevings(bouw)vergunning is afgegeven, of het betreft grond dat na sloop van de opstallen bestemd is om bebouwd te worden. Door de verplichte btw-heffing bij de overdracht en omdat de grond (uiteraard) niet als bedrijfsmiddel is gebruikt, kan bij verkrijging van de grond een beroep worden gedaan op de vrijstelling van overdrachtsbelasting. Dat de verkrijger van de grond de berekende btw al dan niet volledig in aftrek kan brengen, doet de vrijstelling niet tenietgaan. Deze regeling is aan de orde bij de verkoop en overdracht van bouwrijpe grond (bouwterreinen) door gemeenten, projectontwikkelaars en andere ondernemers die betrokken zijn bij grondtransacties. Over de levering van vastgoed in aanbouw en opgeleverde, maar nog niet in gebruik genomen onroerende zaken, is eveneens van rechtswege btw verschuldigd. Aangezien deze zaken noch door de leverancier noch door de koper als bedrijfsmiddel in gebruik zijn genomen, geldt altijd de vrijstelling overdrachtsbelasting. Zodra een nieuw opgeleverd vastgoedobject eenmaal in gebruik is genomen, blijft het gedurende de eerste twee jaar (24 maanden) na de eerste ingebruikneming verplicht in de btw-sfeer. Dit houdt in dat er bij verkoop nog steeds van rechtswege btw verschuldigd is wanneer de onroerend goed binnen deze tweejaarstermijn wordt geleverd. Aangezien het object dan echter als bedrijfsmiddel is gebruikt, is de vrijstelling overdrachtsbelasting alleen van toepassing als de koper de btw in het geheel niet in aftrek kan brengen.

3.

Nieuwbouw of restauratie

Het verrichten van onderhoud en reparatiewerk geeft weinig aanleiding tot discussie. Het uitvoeren van onderhoud en herstellingen kan niet gezien worden als het vervaardigen van een goed. Er ontstaat geen nieuw goed, doch het bestaande goed wordt in zijn oorspronkelijke staat hersteld of teruggebracht. Zo zal het schilderen of het herstellen van dakbedekking van een bestaand pand een dienst vormen. Moeilijker wordt het als de werkzaamheden een veelomvattender karakter krijgen. Te denken hierbij valt aan de renovatie van het woningbestand van een woningcorporatie en aan het restaureren van een historisch gebouw. In het eerste geval worden bestaande woningen aangepast aan de eisen die de huidige wooncultuur stelt: tussenkamers worden weggebroken, ramen vergroot, het sanitair wordt vernieuwd en soms wordt centrale verwarming ingebouwd. Bij een restauratie wordt een bestaand historisch, doch vervallen pand, in zijn oude luister hersteld. In renovaties en in restauraties gaat veelal een veel uitgesteld onderhoud schuil. De omvang van deze werkzaamheden variëren van object tot object. Toch ben ik van mening dat in het algemeen gesteld kan worden dat indien bestaande, nog in gebruik zijnde panden op het moment dat ze leeg komen, verbouwd worden om ze beter te doen beantwoorden aan de hedendaagse eisen van wooncultuur, niet van vervaardigen sprake is.

Van opnieuw vervaardigde onroerende zaken is sprake wanneer een bestaand pand dermate ingrijpend wordt verbouwd, dat er na de verbouwing naar maatschappelijke opvattingen een nieuw goed is ontstaan, dat daarvoor


47




______________________________________________________________________________________________________________________

niet bestond. Hierbij spelen bij dergelijke ingrijpende verbouwingen de volgende criteria een belangrijke rol: a.

b. c.

het uiterlijk van het pand is zodanig van aanzicht veranderd en er in wezen sprake is van nieuwbouw, zodat het verbouwde object naar maatschappelijke opvattingen een ander gebouw is dan hetgeen er voor de verbouwing bestond; na de verbouwing is de aanwendingsmogelijkheid en/of de functie van het pand structureel gewijzigd ten opzichte van het pand voor de verbouwing; de omvang van de verbouwingswerkzaamheden (omvang investering ten opzichte van de waarde van het pand).

Het is lastig is aan te geven waar exact de scheidslijn tussen ‘wel of niet nieuw vervaardigd’ ligt en er zijn nauwelijks algemene richtlijnen te geven. De lijn van de jurisprudentie kan op twee manieren worden geïnterpreteerd: wanneer ten minste aan het eerste criterium wordt voldaan en daarnaast aan een van de overige twee criteria is in de regel sprake van een nieuwe vervaardiging. Op 19 november 2010 heeft de Hoge Raad3 de toon gezet voor een aangepaste benadering van vervaardiging. De belanghebbende in deze zaak hield zich uitsluitend bezig met vrijgestelde prestaties op het vlak van de kinderopvang.4 Belanghebbende verwerft een woon-winkelpand en verbouwt het van een tandtechnisch laboratorium tot een kinderdagverblijf. De verbouwing heeft vooral betrekking op de binnenkant van het pand. De buitenkant van het pand blijft, met uitzondering van een gedeeltelijke aanpassing van de voorpui en de aanleg van een speeltuin, nagenoeg onveranderd. In geschil is of een nieuw onroerend goed is voortgebracht als gevolg waarvan de integratieheffing5 toegepast zou moeten worden. Hof ’s-Hertogenbosch heeft geoordeeld dat het pand door de verbouwing niet kan worden vereenzelvigd met het pand zoals dat voor de verbouwing bestond en dat derhalve een goed is ontstaan dat tevoren niet bestond. Hierbij heeft het hof in aanmerking genomen dat het pand wat de indeling betreft vrijwel volledig is gewijzigd en dat de aanwendingsmogelijkheden van het pand door de verbouwing ingrijpend zijn veranderd, terwijl het pand niet op eenvoudige wijze weer geschikt kan worden gemaakt voor gebruik als woon-winkelpand. De omstandigheid dat het uiterlijk van het pand door de verbouwing geen ingrijpende wijziging heeft ondergaan, kan daaraan naar het oordeel van het hof niet afdoen. De wijzigingen in en om het pand zijn van dien aard, mede gezien omvang en kosten in relatie tot de aanschafprijs, dat de oorspronkelijke functie van het pand heeft opgehouden te bestaan. De Hoge Raad heeft de uitspraak van het hof vernietigd. Onder verwijzing naar het Van Dijk’s Boekhuis-arrest6 oordeelt de Hoge Raad dat sprake is van een vervaardiging indien een goed wordt voortgebracht dat tevoren niet bestond. Uitgaande van het spraakgebruik betekent dit bij onroerende zaken dat slechts sprake is van vervaardiging van een goed, indien door de werkzaamheden aan de onroerend goed in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden. Bij de beoordeling of sprake was van vervaardiging is niet van belang of het pand zoals dat bestond voor de verbouwing te vereenzelvigen is met het pand na de verbouwing. Volgens de Hoge Raad was in onderhavige situatie geen sprake van de vervaardiging van een (nieuwe) onroerend goed, aangezien de ingrepen die hebben plaatsgevonden niet van zodanige aard waren dat in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden.

3

HR 19 november 2010, nr. 08/01021, V-N 2010/62.21.

4

Op grond van art. 11, eerste lid, onderdeel w, Wet OB 1968.

5

Welke heffing met ingang van 1 januari 2014 is afgeschaft, zie par. 2

6

HvJ 14 mei 1985, nr. 139/84, BNB 1985/335.


48




______________________________________________________________________________________________________________________

De Hoge Raad heeft inzake de verbouwing van panden en de vraag of sprake is van een zodanig ingrijpende verbouwing dat een ‘nieuw’ vervaardigd goed is ontstaan vervolgens in 2013 nog enkele arresten gewezen. Het gaat in die gevallen om gebouwen die gesplitst zijn of worden in appartementsrechten. Het betreft een zeventiende eeuws gebouw waarin winkel- en woonappartementen worden gecreëerd, een winkelpand dat deels onder een wooncomplex is gelegen en een kantoorpand dat wordt verbouwd waarbij woonappartementen zijn gecreëerd (In de zaak betreffende het winkelpand overweegt de Hoge Raad7 dat voor de heffing van omzetbelasting sprake kan zijn van de levering van een gedeelte van een gebouw. Dat doet zich voor indien een gebouw horizontaal is gesplitst (appartementsrechten), of indien een gebouw verticaal is gesplitst. Voor de toepassing van art. 11, derde lid, onderdeel b, Wet OB 1968 moet een dergelijk appartement of gedeelte, zoals in dit geval het gedeelte van de winkel op de begane grond dat zich niet onder de wooneenheden bevindt, afzonderlijk van het overige van het gebouw in aanmerking worden genomen. De omstandigheid dat van de winkel als gevolg van de ingrijpende werkzaamheden niet meer dan de draagconstructie onder de wooneenheden in stand is gebleven, laat geen andere conclusie toe dan dat de winkel, die als een zelfstandige onroerend goed moet worden aangemerkt, zodanig is verbouwd dat in wezen sprake is van nieuwbouw en mitsdien van een vervaardigd goed.

In de zaak van het monumentaal pand gaat het om een uit de zeventiende eeuw stammend gebouw. In het gebouw bevinden zich een winkel en twee woningen. Het pand is vervolgens zodanig verbouwd, dat er uiteindelijk drie winkelruimten met drie woonappartementen zijn gecreëerd. De Hoge Raad 8 oordeelt dat de vervaardiging van een goed inhoudt dat een goed wordt voortgebracht dat tevoren niet bestond. Voor een bestaand gebouw houdt dit volgens de Hoge Raad in dat slechts dan sprake is van een vervaardigd goed als door de werkzaamheden aan het gebouw in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden. De Hoge Raad bevestigt dan ook het oordeel van het hof dat de aan het gebouw verrichte werkzaamheden niet hebben geleid tot de vervaardiging van een onroerend goed.

In de laatstgenoemde zaak gaat het om een kantoorgebouw, dat na aankoop grondig is verbouwd, waarbij op de twee bovenverdiepingen vier woonappartementen zijn gerealiseerd. De appartementen worden verkocht aan particulieren. In geschil is of de appartementen op dat moment zijn aan te merken als nieuw vervaardigde onroerende zaken, zodat belanghebbende ter zake van deze leveringen btw is verschuldigd. Rechtbank Breda oordeelde dat door de verbouwing een pand is ontstaan dat tevoren niet bestond, zodat de leveringen belast zijn. Het pand heeft in hoofdzaak namelijk niet langer een kantoorfunctie, maar een woonfunctie. Hof ’s-Hertogenbosch oordeelde echter dat door de verbouwing geen ingrepen hebben plaatsgevonden die van zodanige aard zijn dat in wezen nieuwbouw heeft plaatsgevonden. Zo zijn de vloeren, plafonds en muren gehandhaafd. De uiterlijke veranderingen aan het pand zijn ook minimaal. Voorts is niet relevant dat door de verbouwing verscheidene zelfstandige onroerende zaken zijn ontstaan. De Hoge Raad 9 verklaarde het beroep van de Staatssecretaris ongegrond onder verwijzing naar de uitspraak die hiervoor is opgenomen.

Rechtbank Den Haag10 heeft zich ook uitgelaten over de vraag of sprake is van een nieuw vervaardigd goed. Daarbij ging het om een monumentaal pand dat vroeger in gebruik was als postkantoor en woning. Het postkantoor was gevestigd op de begane grond en de eerste verdieping en de zolderverdieping waren in gebruik als directeurswoning. Na een grondige renovatie werd de voormalige directeurswoning in gebruik genomen als kantoor en worden de ruimten op de begane grond verhuurd aan een kinderdagverblijf. Om de voormalige woning geschikt te maken voor

7

HR 8 maart 2013, nr. 2012/02061, V-N 2013/18.21.

8

HR 8 maart 2013, nr. 11/00701, V-N 2013/18.18.

9

HR 8 maart 2013, nr. 11/00701, V-N 2013/18.18.

10 Rechtbank Den Haag 8 maart 2013, nr. 12/5730, V-N 2013/32.3.4.


49




______________________________________________________________________________________________________________________

de kantoorfunctie zijn onder andere de keuken en de badkamer verwijderd en zijn extra toiletten en twee pantry’s zonder kookgelegenheid geplaatst. Verder wordt het gehele pand grondig gerestaureerd, waarbij het monumentale uiterlijk nagenoeg onveranderd blijft. De Rechtbank oordeelt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van werkzaamheden waardoor een onroerende zaak is opgeleverd die tevoren niet bestond. De door de belanghebbende genoemde werkzaamheden en voorzieningen hebben het pand niet ongeschikt gemaakt voor bewoning en evenmin is aannemelijk dat het pand zonder die investeringen niet als kantoor had kunnen worden gebruikt. Aangaande de zeer hoge verbouwingskosten overweegt de rechtbank dat de verdeling daarvan over de verschillende werkzaamheden eerder wijst op groot onderhoud (restauratie) dan op nieuwbouw.

Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat geen sprake is van vervaardiging van een ‘nieuw’ onroerend goed ingeval het oorspronkelijke pand is blijven bestaan en dat het geval is indien de bestaande buitenmuren, binnenmuren en de fundering/constructie in stand is gebleven en daarmee ook het uiterlijk van het gebouw hoofdzakelijk gelijk is gebleven. Tevens lijkt de Hoge Raad te betogen dat er per appartementsrecht sprake kan zijn van een afzonderlijk goed voor de heffing van btw (met eigen moment van eerste ingebruikneming eventuele integratieheffing en aanvang van de herzieningstermijn).

Bij werkzaamheden aan een deel van een gebouw kunnen op basis van de hiervoor gegeven criteria leiden tot een vervaardiging van het gehele gebouw. Daarnaast kan ook het verbouwde gedeelte volgens diezelfde criteria als nieuw vervaardigd kwalificeren. In het laatste geval dient dat deel van het gebouw dan wel als ‘zelfstandige onroerend goed’ te kwalificeren. In dit verband wordt opgemerkt dat bij een onroerend goed die voor de belastingheffing bestaat uit diverse zelfstandig te gebruiken of te exploiteren gedeelten (een zogenoemde deelbare zaak), lijkt de belastingdienst uit te gaan van een gefaseerde ingebruikneming en wel per in gebruik genomen zelfstandig deel van de zaak. Naar de mening van de Staatssecretaris van Financiën in het vastgoedbesluit 11, biedt het arrest van de Hoge Raad van 12 september 200812 ruimte voor deze uitleg. Te denken valt aan een nieuw kantoorgebouw dat bestaat uit meer dan een zelfstandig te gebruiken verdieping, die fasewijs in gebruik worden genomen. De gemeenschappelijk gebruikte ruimtes in zo’n kantoorpand (zoals de entree, receptie, liften, kantine e.d.) worden voor het eerst in gebruik genomen op het moment dat de eerste (zelfstandige) verdieping van het pand voor het eerst duurzaam in gebruik wordt genomen.

Als een onroerend goed voor de belastingheffing niet is op te splitsen in zelfstandig te gebruiken of te exploiteren gedeelten, wordt de zaak voor de belastingheffing als ondeelbaar beschouwd. Met ‘ondeelbaar’ wordt bedoeld dat de diverse gebruiksruimtes in de onroerend goed niet van elkaar zijn gescheiden (d.w.z. dat de ruimtes niet beschikken over een zelfstandige toegang, in- dan wel uitpandig). Een voorbeeld van een ondeelbare onroerend goed is een bedrijfshal, waarin alle gebruiksruimtes (zoals ontwerp, productie, verkoop en administratie) zijn ondergebracht. Bij ondeelbare onroerende zaken vindt de eerste ingebruikneming plaats als het eerste deel van de zaak conform de objectieve bestemming duurzaam in gebruik wordt genomen.

4.

Van kantoorgebouwen naar woningen of zorgvastgoed

Als we de voorgaande regels toepassen ten aanzien van de transformatie van kantoorgebouwen naar woningen of andersoortig gebruik zoals een zorgcentrum of “huisartsen onder een dak (Hoed)” waarbij het eigen gebruik of de verhuur is vrijgesteld van btw, kunnen de volgende situaties worden onderscheiden. 11 Besluit van 19 september 2013, nr. BLBK2013/1686M, Stcrt. 2013/26851. 12 HR 12 september 2008, nr. 43 011, V-N 2008/46.16.


50




______________________________________________________________________________________________________________________

a. De transformatie is niet ingrijpend zodat geen “nieuw” gebouw ontstaat Dit is het geval indien de aanpassingen van een kantoorgebouw zodanig zijn dat geen sprake is van “in wezen nieuwbouw” zoals onder punt 3. is uitgewerkt en het gebouw in bouwtechnische zin (structuur, dak, buitenmuren etc.) niet ingrijpend gewijzigd is en de omvorming naar woningen of zorgvastgoed met name binnen heeft plaatsgevonden (nieuwe scheidingswanden, plaatsing van keukens en badkamers). In die situatie zal het volgende aan de orde kunnen zijn: 1.

Eigen gebruik door de huidige eigenaar Het gebruik is vrijgesteld van btw (gebruik als woning of als verpleeghuis, zorgcentrum, praktijkruimte van arts of andere BIG-geregistreerde dienstverlener) en vanwege dit vrijgestelde gebruik is de btw, die ter zake van de verbouwing wordt berekend door de aannemers etc., niet aftrekbaar.

2.

Verhuur door de huidige eigenaar De verhuur van het vastgoed is vrijgesteld van btw en de verhuurder kan niet opteren voor btw-belaste verhuur omdat sprake is van woonruimte ofwel verhuurd wordt aan huurders die de btw niet voor 90% of meer in aftrek kunnen brengen (de exploitanten van verpleeg- en verzorgingshuizen, artsen en ander BIGgeregistreerden). De btw die de eigenaar/verhuurder betaalt aan de aannemers etc. ter zake van de transformatie is ook in die situatie niet aftrekbaar.

3.

Verkoop van het vastgoed na de transformatie Het getransformeerde gebouw kwalificeert in deze situatie niet als “nieuw vervaardigd” in de zin van de btwwetgeving en de levering is dus van rechtswege vrijgesteld van btw. Optie voor btw-heffing is in deze situatie niet mogelijk omdat de koper de btw niet voor 90% of meer in aftrek kan brengen, aangezien de koper ofwel vrijgesteld is van btw als eigen gebruiker (zie punt 1) of als verhuurder (zie punt 2). Vanwege de vrijgesteld levering is de koper, als verkrijger van een onroerend goed, overdrachtsbelasting verschuldigd (2% als het woonruimte betreft en 6% als het gaat om een huisartsenpraktijk of verpleeghuis zonder zelfstandige wooneenheden).

4.

Verkoop van het vastgoed vóór de transformatie Indien de eigenaar van leegstaande kantoorruimte het gebouw in bestaande toestand verkoopt aan een koper die de transformatie zal gaan uitvoeren, geldt dat in de regel sprake is van een gebouw dat meer dan twee jaar in gebruik is geweest (meestal ook veel langer) en dus is de levering in beginsel vrijgesteld van btw. Optie voor een btw-levering is alleen mogelijk als de koper de btw voor 90% of meer in aftrek zou kunnen brengen. Maar gezien de beoogde transformatie naar woningen of zorgcentrum etc. zal de koper de btw niet in aftrek kunnen brengen en is optie voor een btw-belaste levering niet mogelijk. De verkoper verricht derhalve een vrijgestelde levering en kan de btw op de kosten ervan niet in aftrek brengen en heeft mogelijk nog een herzieningsclaim van btw die eerder (binnen tien jaar voorafgaand aan deze levering) in aftrek werd gebracht. Vanwege de vrijstelling van btw is de verkrijger overdrachtsbelasting verschuldigd tegen het tarief van 6%, het gaat immers nog om een kantoorgebouw en ook al is er inmiddels een woonbestemming de ombouw tot woningen heeft nog niet plaatsgevonden en het 2%-tarief is dan niet van toepassing.


51




______________________________________________________________________________________________________________________

b.

De transformatie is ingrijpend zodat een “nieuw” gebouw ontstaat

Dit is het geval indien de aanpassingen van een kantoorgebouw zodanig zijn dat sprake is van “in wezen nieuwbouw” zoals onder punt 3 is uitgewerkt en het gebouw in bouwtechnische zin (structuur, dak, buitenmuren etc.) ingrijpend gewijzigd is en de omvorming naar woningen of zorgvastgoed niet alleen binnen heeft plaatsgevonden (nieuwe scheidingswanden, plaatsing van keukens en badkamers), maar ook het uiterlijk van het gebouw is gewijzigd (andere gevels met balkons, andere entree’s, gewijzigde omvang van het gebouw met extra verdieping of vergroting van het oppervlak door aanbouw etc. In die situatie zal het volgende aan de orde kunnen zijn: 1.

Eigen gebruik door de huidige eigenaar Het gebruik is vrijgesteld van btw (gebruik als woning of als verpleeghuis, zorgcentrum, praktijkruimte van arts of andere BIG-geregistreerde dienstverlener) en vanwege dit vrijgestelde gebruik is de btw, die ter zake van de verbouwing wordt berekend door de aannemers etc., niet aftrekbaar. Na 1 januari 2014 is er (gelukkig in deze situatie) geen sprake van een integratieheffing, voor die datum zou de ingrijpende verbouwing aanleiding hebben gegeven tot een heffing van btw over de voortbrengingskosten inclusief de waarde van de grond en waarde van bestaande opstal (casco) van het vervaardigde pand.

2.

Verhuur door de huidige eigenaar De verhuur van het vastgoed is vrijgesteld van btw en de verhuurder kan niet opteren voor btw-belaste verhuur omdat sprake is van woonruimte ofwel verhuurd wordt aan huurders die de btw niet voor 90% of meer in aftrek kunnen brengen (de exploitanten van verpleeg- en verzorgingshuizen, artsen en ander BIGgeregistreerden). De btw die de eigenaar/verhuurder betaalt aan de aannemers etc. ter zake van de transformatie is ook in die situatie niet aftrekbaar. Na 1 januari 2014 ook geen integratieheffing (zie punt 1).

3.

Verkoop van het vastgoed na de transformatie Het getransformeerde gebouw kwalificeert in deze situatie als “nieuw vervaardigd” in de zin van de btwwetgeving en de levering is dus van rechtswege belast met btw. Aangezien de koper ofwel vrijgesteld is van btw als eigen gebruiker (zie punt 1) of als verhuurder (zie punt 2) zal de koper de btw over de koopsom niet in aftrek kunnen brengen. Vanwege de van rechtswege belaste levering is de koper, als verkrijger van een onroerend goed, geen overdrachtsbelasting verschuldigd omdat het pand op het moment van de levering (nog) niet als bedrijfsmiddel is gebruikt en/of de koper de btw in het geheel niet in aftrek kan brengen.

4.

Verkoop van het vastgoed vóór de transformatie Indien de eigenaar van leegstaande kantoorruimte het gebouw in bestaande toestand verkoopt aan een koper die de transformatie zal gaan uitvoeren, geldt dat in de regel sprake is van een gebouw dat meer dan twee jaar in gebruik is geweest (meestal ook veel langer) en dus is de levering in beginsel vrijgesteld van btw. Optie voor een btw-levering is alleen mogelijk als de koper de btw voor 90% of meer in aftrek zou kunnen brengen. Maar gezien de beoogde transformatie naar woningen of zorgcentrum etc. zal de koper de btw niet in aftrek kunnen brengen en is optie voor een btw-belaste levering niet mogelijk. De verkoper verricht derhalve een vrijgestelde levering en kan de btw op de kosten ervan niet in aftrek brengen en heeft mogelijk nog een herzieningsclaim van btw die eerder (binnen tien jaar voorafgaand aan deze levering) in aftrek werd gebracht. Vanwege de vrijstelling van btw is de verkrijger overdrachtsbelasting verschuldigd tegen het tarief van 6%: het


52




______________________________________________________________________________________________________________________

gaat immers nog om een kantoorgebouw en ook al is er inmiddels een woonbestemming de ombouw tot woningen heeft nog niet plaatsgevonden en het 2%-tarief is dan niet van toepassing. c.

Voorbeeld

Om de gevolgen voor de heffing van btw en overdrachtsbelasting in beeld te brengen, het volgende voorbeeld. X is eigenaar van een lang leegstaand kantoorpand. De waarde van de grond en casco is € 2 mln. De kosten van transformatie naar woningen bedraagt € 3 mln. excl. btw. Y is belegger en wil het pand kopen om de woningen te gaan verhuren. 1.

Indien sprake is van het ontstaan van een `nieuwe` onroerend goed in de zin van de btw, zal het vanuit fiscaal oogpunt gunstiger zijn dat het pand in de oude staat door X aan Y wordt geleverd en dat Y de transformatie realiseert. Er is dan 6% overdrachtsbelasting verschuldigd bij Y over € 2 mln. en de 21% btw op de transformatiekosten ten bedrage van € 3 mln. is dan niet aftrekbaar bij Y, in totaal € 750 000 (€ 120 000 overdrachtsbelasting plus € 630 000 btw). Terwijl eerst transformeren door Y betekent dat weliswaar de btw op de transformatiekosten bij X aftrekbaar is (vanwege de latere btw belaste levering aan Y), maar Y de 21% btw over de koopsom ad € 5 mln. niet in aftrek kan brengen en dus € 1,05 mln. extra dient te investeren. De verkrijging van het nieuwe onroerend goed (niet gebruikt als bedrijfsmiddel en btw in het geheel niet aftrekbaar) is vrijgesteld van overdrachtsbelasting.

2.

Zou in dit voorbeeld geen sprake zijn van het ontstaan van een `nieuwe’ onroerend goed in de zin van de btw, dan zou transformatie door X betekenen dat X de 21% btw over € 3 mln. niet in aftrek kan brengen en Y 2% overdrachtsbelasting (er worden op dat moment woningen overgedragen) verschuldigd is over € 5,63 mln. (er van uitgaand dat X de niet aftrekbare btw in de koopsom opneemt). De totale fiscale last is dan € 742 600 (€ 630 000 btw en € 112 600 overdrachtsbelasting). Bij levering van het oude pand door X aan Y en transformatie door Y, is Y eerst 6% overdrachtsbelasting verschuldigd over € 2 mln. en daarna is 21% btw over € 3 mln. verbouwingskosten niet aftrekbaar zodat de fiscale last dan € 750 000 bedraagt.

Uit dit voorbeeld volgt dat het in het eerste geval gunstiger is dat het oude pand eerst door X aan Y wordt geleverd en Y de transformatie laat uitvoeren en in het tweede geval het gunstiger is dat X de transformatie laat uitvoeren voordat het pand aan Y wordt geleverd. d.

Bijzondere situaties

In het voorgaande in deze paragrafen is uitgegaan van volledig vrijgesteld gebruik van woonruimte en ruimten die voor vrijgestelde medische en/of verzorgingsdiensten worden gebruikt. Denkbaar is dat een gebouw gedeeltelijk voor activiteiten wordt gebruikt waarvoor wel een recht op aftrek van btw op kosten en investeringen mogelijk is. Te denken valt aan een zorgboulevard waarin ruimten worden verhuurd aan BIG-geregistreerde artsen en fysiotherapeuten, maar waar ook ruimten worden verhuurd aan een apotheker, een winkel voor medische hulpmiddelen en een opticien. Voor die laatste drie activiteiten geldt geen btw-vrijstelling zodat de ondernemers ook recht op aftrek van btw hebben. De verhuurder van het gebouw kan met deze ondernemers opteren voor btw-heffing ter zake van de verhuur. Daarmee heeft de verhuurder ook recht op aftrek van btw op kosten en investeringen die toerekenbaar zijn aan die ruimten. In de regel wordt bij onroerende zaken de toerekening tussen vrijgesteld en belast verhuurde ruimten gemaakt op basis van de vierkante meters. Een toerekening op basis van huuromzet is door de Hoge Raad afgewezen13, omdat het werkelijk gebruik van de ruimten een realistischer verdeling van de kosten en 13 HR 14 december 2001, nr. 36 859, BNB 2002/82.


53




______________________________________________________________________________________________________________________

investeringen geeft. De huurprijs per vierkante meter kan namelijk verschillen per huurder. In de praktijk komt het voor dat in een zorgboulevard de apotheker een hogere huur per vierkante meter betaalt dan de artsen en andere paramedici, omdat de apotheker er belang bij heeft dicht bij deze medici gehuisvest te zijn. In dat geval is voor de verhuurder de belaste huuromzet relatief hoog ten opzichte van de vrijgestelde huuromzet, terwijl de kosten van de verbouwingkosten c.q. investeringen in de belast verhuurde ruimten niet navenant hoger zijn en er dus ook geen reden is een hogere aftrek van btw toe te staan. Wel heeft de Hoge Raad14 beslist dat ingeval een apotheker(die in samen met de artsen in een pand ruimten huren) in de ruimten die door artsen worden gebruikt investeringen doet met betrekking tot de afbouw en de inrichting, de apotheker de afnemer van die zaken is en de aftrek van btw bij de apotheker volledig mogelijk is en geen toerekening aan de vrijgestelde handelingen van de medici hoeft plaats te vinden op basis waarvan dan een gedeeltelijke aftrekbeperking zou gelden. Wat betreft de woonruimte is denkbaar dat ook daarvan sprake is van (gedeeltelijk) belast gebruik in het kader van verhuur voor pensiondoeleinden aan toeristen, zoals mogelijk is via AirBenB en andere boekingssites waarbij bed and breakfast en dergelijke verblijf wordt aangeboden. Omdat het gaat om tijdelijk verblijf van personen valt deze dienstverlening (evenals de verhuur van vakantiewoningen) niet onder de btw-vrijstelling, maar wel onder het 6% tarief in de btw. In de gevallen waar sprake is van (gedeeltelijk) belast gebruik geldt er een (gedeeltelijk) aftrekrecht voor de btw. Bij transformaties en de gevolgen ervan voor de btw en overdrachtsbelasting bij verkoop en verhuur, zoals hiervoor besproken, dient daarmee dan rekening te worden gehouden. De uitkomsten in fiscale en financiële zin kunnen dan uiteraard anders zijn en de beslissing om hetzij eerst te verkopen en dan te transformeren of eerst te transformeren en dan te verkopen, kan dan ook daardoor anders uitvallen.

14 HR 1 mei 2015, nr.12/06113, V-N 2015/23.18.


54


Verslag van het plenaire gedeelte van het congres

Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

Verslag van het plenaire gedeelte van het congres1 Dr. D.A. Albregtse Voorheen werkzaam bij het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Momenteel gepensioneerd fiscalist. De congresgangers werden om 12.30 welkom geheten door de organisatoren van het congres – prof. dr. P. Kavelaars namens FEI bv en Peter Adriaanse namens R.F.V. Christiaanse-Taxateur.

1.

Inleidende opmerkingen met betrekking tot ontwikkelingen op de woningmarkt

De dagvoorzitter – prof. Kavelaars - leidde het thema in door een aantal ontwikkelingen te laten zien die ten grondslag liggen aan de voorstellen die de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, ook wel de Commissie-Van Dijkhuizen genoemd naar haar voorzitter, heeft gedaan met betrekking tot de fiscale behandeling van de eigen woning. Hij presenteert daarbij een aantal schema’s en tabellen, opgenomen in het interim-rapport van de Commissie uit 2012.2 Uit de schema’s en tabellen wordt onder andere duidelijk dat de (hypotheek)schulden van huishoudens in Nederland, vergeleken met de schulden in een aantal andere EU-landen, relatief hoog zijn. Alleen in Denemarken bleken de hypotheekschulden van huishouden nog wat hoger te zijn. Daartegenover staat wat Nederland betreft echter een relatief hoog vermogen, vooral bestaande uit pensioenvermogen. Denkbaar zou zijn om dat pensioenvermogen deels in te zetten ten behoeve van de financiering van de eigen woning. Prof. Kavelaars gaf vervolgens een indicatie van de ontwikkelingen op de woningmarkt, de ontwikkeling van de zogenoemde ‘loan-to-value’ (hypotheekschuld t.o.v. de waarde van de woning) en de ontwikkeling van de restschulden. Uit de tabellen en schema’s blijkt duidelijk het effect van de dalende prijzen van koopwoningen als gevolg van de crisis op de woningmarkt vanaf 2008. Wat de ‘loan-to-value’ betreft blijkt dat deze in 2009/2010 was opgelopen tot zo’n 115%. Sindsdien is sprake van de dalende tendens, mede onder invloed van regelgeving. Verder blijkt dat de restschulden vooral bij huishoudens met een koopwoning t/m 35 jaar omvangrijk zijn. Bij een verdere daling van de koopprijs van woningen van 15% staat ruim 70% van de huishoudens t/m 25 jaar en ruim 60% van de huishoudens t/m 35 jaar onder water.

2.

Trends op de vastgoedmarkt

Vervolgens voerde prof. dr. P.J. Boelhouwer, directeur van het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft, het woord. Hij ging allereerst in op een aantal demografische ontwikkelen, zowel regionaal als nationaal. De Nederlandse bevolking groeit nog steeds, zij het in minder mate dan voorheen. Hij laat onder andere zien dat er wel krimpgebieden zijn en waar ze liggen. Dat blijkt vooral in de grensregio’s te zijn. 3 Ook blijkt dat het percentage 65-jarigen in de krimpgebieden relatief hoog is (meer dan 25%). Verder toonde prof. Boelhouwer aan dat met name het aantal eenpersoonshuishoudens enorm is gestegen en waarschijnlijk nog verder zal stijgen. Prognoses van onder andere het CBS laten zien dat het aantal eenpersoonshuishoudens in 2040 met zo’n 35% zal zijn gestegen ten opzichte van het basisjaar 2011, terwijl het aandeel van de meerpersoonshuishoudens min of meer stabiliseert. Deze ontwikkelingen hebben aanleiding gegeven tot een discussie over de vraag of nieuwbouw van woningen nog wel noodzakelijk is of dat bijvoorbeeld volstaan kan worden met het ombouwen van leegstaande kantoorpanden en ander bedrijfsonroerendgoed tot woningen en appartementen. Prof. Boelhouwer wijst erop dat wat dit betreft sprake is van een aantal ‘kampen’. Enerzijds is er bijvoorbeeld de milieubeweging en de Rijksbouwmeester, die van 1

De tijdens het congres gepresenteerde slide zijn te vinden op de website van FEI BV (www.feibv.nl), onder congres 19 juni 2015.

2

Naar een activerender belastingstelsel. Interim-rapport 17 oktober 2012, blz. 26, 27, 71 en 74.

3

Planbureau voor de Leefomgeving/Centraal Bureau voor de Statistiek, Regionale prognose 2013-2040, 2013.


55



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

mening zijn dat we klaar zijn met nieuwbouw en pleiten voor het ‘omkatten’ van bedrijfsgebouwen voor zover zich de behoefte aan nieuwe woningen doet gevoelen, terwijl anderzijds onder andere het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf stelt dat nieuwbouw vooralsnog noodzakelijk is, omdat sprake zal zijn van een stijging van het aantal huishoudens met circa 1 mln. tot 2040. Prof. Boelhouwer stelt zich op het standpunt dat verdere nieuwbouw noodzakelijk is, temeer daar het verbouwen van kantoorpanden en bedrijfsonroerendgoed tot woningen maar beperkt mogelijk is, onder andere in verband met de regelgeving. Ook de ontwikkeling van de migratie is hierbij relevant. Bovendien is vervangingsnieuwbouw noodzakelijk. Zijns inziens is er gedurende de komende 25 jaar behoefte aan zo’n 1,5 tot 2 mln. nieuwbouwwoningen. De behoefte aan nieuwbouw op de kantoren- en bedrijvenmarkt zal daartegen veel minder zijn. Hier zal sprake zijn van een krimp. Onder andere de dalende beroepsbevolking is hier debet aan. Voorts ging prof. Boelhouwer in op de ontwikkeling van de woningmarkt, waarbij met name de ontwikkeling van de prijzen van koopwoningen, nationaal, Europees en internationaal, onder de loep worden genomen. Uit de analyse komt onder andere naar voren dat het aantal verkopen van bestaande woningen in hoge mate bepaald wordt door het gevoerde overheidsbeleid. Het zelfde geldt voor het aantal verkochte nieuwbouwwoningen. Dat geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere landen. Het aantrekken van de woningmarkt op dit moment (voorjaar/zomer 2015) hangt nauw samen met het toegenomen consumentenvertrouwen. Het blijkt dat een toename van het consumentenvertrouwen zich na zeven maanden vertaalt in een toename van het aantal transacties op de woningmarkt. Vervolgens besteedde prof. Boelhouwer aandacht aan een aantal ontwikkelingen op de markt van commercieel vastgoed. Geconstateerd wordt dat in 2014 ruim 8% van de winkels en 15% van de kantoren leegstond, terwijl er nog steeds bijgebouwd wordt. Onder andere blijkt dat het winkeloppervlak per inwoner nog steeds stijgt. In 2005 bedroeg dat 1,65 vierkante meter; in 2014 was dat al gestegen tot ruim 1,8 vierkante meter. Van de leegstaande kantoren is in 60% van de gevallen sprake van structurele leegstand, dat wil zeggen van leegstand langer dan drie jaar. Bij de winkels is de leegstand voor 25% structureel. Prof. Boelhouwer is wel van mening dat als de economie aantrekt over vijf jaar een vraag naar met name nieuwe kantoorgebouwen toch zou kunnen ontstaan.

3.

Beleidsmatige inpassing belastingen en subsidies op wonen

Drs. M.T.E. Robben, docent en promovendus verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam, ging vervolgens in op de rol van belastingen en subsidies in de onroerendgoedmarkt binnen het geheel van regulering van die in verschillende deelmarkten te splitsen markt. Robben gaf allereerst een overzicht van de wijzen, waarop de overheid ingrijpt op de woningmarkt en de vele reguleringen die ter zake bestaan. Tal van wetten en regelingen hebben betrekking op het huisvestingbeleid. Denk hierbij onder andere aan de Woningwet, de Leegstandwet en het omvangrijke omgevingsrecht. Slechts een bescheiden deel van die regelgeving heeft betrekking op belastingen en subsidies. Ter illustratie besteedde Robben aandacht aan het Bouwbesluit 2012, de Huisvestingswet en het eigenwoningregime in de Wet inkomstenbelasting 2001 en de veelheid van bepalingen – geboden en verboden - die daaruit dan weer voortvloeien. Vervolgens werd ingegaan op het budgettair beslag van belastingmaatregelen en subsidies, gericht op de woningmarkt. Uit het gegeven overzicht blijkt dat het bruto budgettair beslag in 2014/2015 zo´n € 29 mld. beloopt. Het netto beslag, zijnde het bruto beslag minus de opbrengst van belastingen die wegens het bezit, verhuur of vervreemding van woningen worden geheven, beloopt € 29 mld. minus € 6,5 mld. (afgerond) ofwel per saldo € 22,5 mld. 4 Robben gaf hierbij onder andere aan dat de markt van huurwoningen geen vrije markt is. Behalve de streng gereguleerde sociale huursector wordt ook de zogenoemde vrije sector in toenemende mate gereguleerd. Hij wijst in dat verband op de verhuurdersheffing.

4

Het berekende netto beslag is gebaseerd op de gegevens ontleend aan een door Robben uitvoerig toegelichte slide, opgenomen op de website van het Fiscaal Economisch Instituut (www.feibv.nl) onder congres 19 juni 2015).


56



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

De vraag die Robben vervolgens opriep, was hoe al deze regelingen zich verhouden tot het volkshuisvestingsbeleid. Uitgangspunt hierbij is dat de zorg voor een goede volkshuisvesting grondwettelijk is vastgelegd. 5 Robben onderscheidt drie beleidsthema’s (pijlers) waarop dat beleid berust, te weten de kwaliteit en de kwantiteit van de woningmarkt, en de betaal- en beschikbaarheid van de woningbouwvoorraad. Alle typen regelingen kunnen aan één van die thema’s worden toegerekend. Tussen voornoemde thema’s bestaan vele dwarsverbanden. Zo zullen de eisen die aan de kwaliteit van woningen worden gesteld door bijvoorbeeld het Bouwbesluit ongetwijfeld hun weerslag hebben op de betaalbaarheid van woningen. Een ander voorbeeld is dat het integraal aftrekbaar zijn van de hypotheekrente er toe kan leiden dat kopers meer gaan lenen dan wanneer de hypotheekrente niet (of beperkter) aftrekbaar zou zijn, wat er weer toe kan leiden dat de vraag naar kwalitatief betere woningen toeneemt en dat stelt weer eisen aan de kwantiteit van het aantal te bouwen woningen met een dergelijke kwaliteit. Voorts staat de woningmarkt niet op zichzelf. Eigenlijk bestaat de woningmarkt niet, maar is deze regionaal gedifferentieerd. Met andere woorden er bestaat binnen Nederland een aantal regionale deelmarkten. Bovendien bestaan er tal van interacties met andere markten, zoals de zorgmarkt, de arbeidsmarkt, de grondmarkt en de vermogensmarkt. Zo worden mogelijkheden om te lenen ter financiering van een eigen woning mede bepaald door regelgeving op de vermogensmarkt. Denk aan de invloed van Basel III op de mogelijkheid van banken om leningen te verstrekken.6 Een ander voorbeeld: het bestaan van overdrachtsbelasting en huurtoeslag hebben hun weerslag op de mobiliteit en functionering van de arbeidsmarkt. Voorts zal ook het terugtreden van de overheid op de zorgmarkt ongetwijfeld zijn gevolgen hebben voor de woningmarkt, en mogelijk leiden tot het bouwen van meer levensbestendige woningen, zodat mensen langer in hun woning kunnen blijven wonen. Robben ging vervolgens in op de veelheid van motieven van de overheid om in te grijpen op de woningmarkt. Hij gaf een overzicht van de motieven voor het ingrijpen van de overheid in het algemeen, alsmede voorbeelden van gevallen waarin die motieven bij het nemen maatregelingen in de sfeer van de belastingen en subsidies een rol hebben gespeeld. Vervolgens schetste hij het belang van de maatschappelijke en politieke context waarbinnen het huisvestingsbeleid moet worden geplaatst. Gewezen werd onder andere op de betekenis van de vele politieke wijzigingen (kabinetswijzigingen) sinds 2000 voor het volkshuisvestingsbeleid. Van een consistent volkshuisvestingbeleid gedurende de periode 2000-2015 is geen sprake.

4.

De eigen woning

Drs. J.E. van den Berg, als docent verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam, ging in zijn inleiding met name in op de eigen woning en het eigenwoningregime, zoals neergelegd in de Wet inkomstenbelasting 2001. De inleider presenteerde allereerst enkele kerngegevens. Per 1 januari 2014 was de totale waarde van het eigenwoningbezit € 1.050 mld. Daartegenover stond eind 2014 een hypotheekschuld van € 630 mld. De waarde van de in verband met de eigen woning afgesloten kapitaalverzekering bedroeg eind 2013 € 250 mld. Het percentage eigenwoningbezitters bedroeg in 2012 60. Naar schatting zal dit percentage in 2030 opgelopen zijn tot zo’n 65. 97% van de eigenwoningbezitters is tevreden over de koopwoning. Voor huurders geldt een tevredenheidspercentage van 81. Vervolgens gaf Van den Berg een overzicht van de verschillende beleidsnota’s, waarin de doelstellingen van het woonbeleid zijn aangegeven, waaronder de Nota Mensen, Wensen en Wonen (de nota-Remkes) uit 2000. Van den Berg wees met nadruk op de doelstelling van het bevorderen van het eigenwoningbezit, zoals aangegeven op pagina 17 van de integrale visie op de woningmarkt 2010-2011 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, waarin met name het belang ervan voor de

5

Art.22 Grondwet.

6

Het gaat hierbij om internationale afspraken over onder andere de minimale reserves die banken moeten aanhouden alvorens zij kredieten kunnen verlenen aan derden.


57



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

vermogensopbouw en de zelfredzaamheid van de bewoners wordt aangeven, mede in verband met de ontwikkelingen rond pensioen en zorg.7 Alvorens daarop verder in te gaan stond Van den Berg stil bij het begrip eigen woning, zoals neergelegd in art. 3.111 Wet IB 2001. Uitgangspunt is dat daarbij sprake is van eigendom en van hoofdverblijf, maar vele aanvullingen en uitzonderingen op dat uitgangspunt maken het begrip complex. Vervolgens werd een overzicht gegeven van de vier verschillende renteregimes voor (hypotheek)schulden die momenteel gelden, te weten het regime ten aanzien van schulden die t/m 1996 zijn aangegaan, het regime ten aanzien van schulden, aangegaan tussen 1 januari 1996 en 31 december 2000, het regime ten aanzien van schulden, aangegaan tussen 1 januari 2001 en 31 december 2012 en het regime ten aanzien van schulden, aangegaan vanaf 1 januari 2013. Deze vier regimes maken het geheel erg complex. Daarna besteedde Van den Berg uitvoeriger aandacht aan de relatie tussen eigenwoningbezit, pensioen en zorg. Hij wijst daarbij op een aantal onderzoeken die daarop betrekking hebben. Uit onderzoeken over de samenhang tussen eigenwoningbezit en (afbrokkelende) pensioenvoorzieningen blijkt dat er door eigenwoningbezitters geen verband wordt onderkend. De meeste mensen zijn van mening dat de verzorgingsstaat verantwoordelijk is voor hun pensioen. Besparingen op pensioenen zetten huishoudens niet aan tot meer eigenwoningbezit ten einde het economisch welzijn op latere leeftijd te garanderen is één van de conclusies van de WRR in 2012. 8 Ook Toussaint komt in haar proefschrift uit 2011 tot de conclusies dat eigenwoningbezitters weinig verband leggen tussen dat bezit en hun toekomstige behoeften aan pensioen en zorg. 9 Velen vinden, aldus één van haar bevindingen, dat het eigen huis, of althans de waarde ervan, moet worden overgedragen aan de kinderen. Voorts dient de eigen woning ervoor om klappen van onverwachts onheil tijdens het leven op te vangen. MKB-ers zien vooral hun spaarrekening als toekomstvoorziening, zij het dat zij evenals de groep zzp-ers overigens in toenemende mate ook de eigen woning als toekomstvoorziening zijn gaan beschouwen.10 Resultaten van psychologisch onderzoek over deze materie heeft Van den Berg niet kunnen vinden. Van den Berg spitste zijn inleiding toe op een aantal aanbevelingen waarbij de samenhang tussen het vermogen, belegd in de eigen woning, het opgebouwde pensioenvermogen en de te verwachten zorguitgaven centraal staat. Een van de aanbevelingen is de eigen woning te beschouwen als een toekomstvoorziening en de waarde ervan op te nemen in het jaarlijks pensioenoverzicht. Voorts werd aanbevolen om de afbouw van het aftrekpercentage te versnellen, zodat reeds in 2028 de maximale aftrek tegen 38% plaatsvindt, waarna de eigen woning in box 3 wordt geplaatst met een heffingskorting van 38%. Ten slotte werd aanbevolen alle kapitaalverzekeringen per direct verplicht te laten gebruiken voor aflossing van de bestaande eigenwoningschuld.

5.

BTW, overdrachtsbelasting en onroerend goed

Als laatste inleider voerde prof. dr. R.N.G. van der Paardt, verbonden aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit Rotterdam het woord. Zijn invalshoek waren de fiscaal-technische aspecten rond BTW en overdrachtsbelasting bij het verbouwen van bedrijfsonroerendgoed, zodat onroerend goed ontstaat dat geschikt is voor bewoning. Prof. Van der Paardt besteedde allereerst aandacht aan vernieuwbouw en de BTW-aspecten daarvan. Van belang hierbij is met name of al dan niet sprake is van een nieuw vervaardigd onroerend goed. Als sprake is van een nieuw vervaardigd onroerend goed betekent dit dat de levering ervan belast wordt met BTW, terwijl ze is vrijgesteld van overdrachtsbelasting. Bij verkoop van de verbouwde woning aan een verhuurder, bijvoorbeeld een 7

Letterlijk wordt dat als volgt aangegeven “ …daarnaast draagt de eigen woning bij aan het opbouwen van eigen vermogen en meer zelfredzaamheid. Gezien de ontwikkelingen rond pensioen en zorg is dit van wezenlijk belang….”.

8

W. Asbeek Brusse en C.J. van Montfoort (red.), Wonen, zorgen en pensioenen. Hervormen en verbinden, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, december 2012.

9

Janneke Toussaint, Housing wealth in retirement strategies: Towards understanding and new hypotheses, Amsterdam, Delft University Press, 2011, dissertatie TU Delft.

10 Blijkt uit een Intomart-onderzoek


58



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

woningbouwcorporatie, is de BTW niet aftrekbaar. Verhuur is immers vrijgesteld. De BTW is in dit geval voor de koper een kostenpost, die het rendement, te behalen op zijn investering verlaagt. Hij kan die kostenpost veelal niet doorberekenen in de huurprijs. Als geen sprake is van een nieuw vervaardigd onroerend goed is de levering vrijgesteld van BTW en is overdrachtsbelasting verschuldigd. De overdrachtsbelasting is in dat geval een extra kostenpost. De verkoper kan de BTW op de verbouwingskosten niet in aftrek brengen. Een oplossing kan zijn te opteren voor een belaste levering. Hieraan is echter de voorwaarde verbonden dat de koper de BTW voor minstens 90% in aftrek kan brengen. Deze problematiek speelt onder andere ook bij de ombouw van kantoren e.d. naar woningen. Voor de beoordeling of sprake is van een nieuw vervaardigd onroerend goed is de wijziging van de gebruiksmogelijkheid minder relevant. Het gaat daarbij met name om de vraag of sprake is van bouwkundige vernieuwing. Ter illustratie hiervan ging prof. Van der Paardt in op een drietal recente arresten van de Hoge Raad, waaruit bovenstaande stelling over het al dan niet sprake zijn van een nieuw vervaardigd goed kan worden afgeleid. 11 Het tweede thema dat prof. Van der Paardt aanroerde betreft de ombouw van (leegstaande kantoorpanden tot (tijdelijke) woningen, zoals studentenwoningen en vakantiewoningen. Ook hierbij komt de vraag aan de orde of sprake is van een nieuw vervaardigd onroerend goed. Bovendien kan bij ombouw tot woningen, tijdelijk te verhuren in de recreatieve sfeer sprake zijn van een belaste levering, waardoor de BTW aftrekbaar is (art. 11, eerste lid, onderdeel b, ten tweede, Wet OB 1968). Eén en ander geldt onder andere ook bij ombouw naar studentenhotels, waarin vooral buitenlandse studenten tijdelijk ( maximaal zes maanden) verblijven of naar verblijven voor asielzoekers. In aI die gevallen wordt 6% BTW in rekening gebracht die aftrekbaar is. Achteraf kunnen uiteraard wat de BTW en de overdrachtsbelasting betreft nieuwe problemen ontstaan, bijvoorbeeld bij leegstand en wanneer het besluit genomen wordt om de woningen na een tijdje permanent te gaan verhuren. In dat laatste geval is de herzieningsregeling van toepassing. Prof. Van der Paardt schetste voorts kort de leegstandsproblematiek. Hierbij speelt de bestemming die men aan de (verbouwde) onroerende goederen wil geven een belangrijke rol. Vooral bij de tussentijdse leegstand leidt dit uitgangspunt tot een spanning tussen de bestemming die voorafgaand aan de leegstand aan het onroerend goed werd gegeven en de toekomstige bestemming. Prof. Van der Paardt wees op het belang van de inmiddels hierover gewezen jurisprudentie. Ten slotte werd kort aandacht besteed aan een aantal BTW- en overdrachtsbelastingproblemen rond onderverhuur, anti-kraak en kraak.

6.

De workshops

Na de inleidingen en een korte koffie- en theepauze volgden de workshop. Ieder van de inleiders had een aantal thema’s geformuleerd, waarover in kleinere kring verder werd gediscussieerd. De workshops werden eenmaal herhaald, zodat de congresdeelnemers in staat waren om aan twee verschillende workshops deel te nemen. Helaas konden de workshops die zouden worden verzorgd door Van den Berg en die zouden gaan de gevolgen van echtscheiding in relatie tot de eigen woning, door omstandigheden niet doorgaan. Eén van de belangrijkste vragen die prof. Boelhouwer in zijn workshops ter discussie stelde, was of de (recente) crisis op de Nederlandse woningmarkt onafwendbaar was. Robben ging in zijn workshops met name in op de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de huurtoeslag als instrument van volkshuisvestingsbeleid. Prof. Van der Paardt tenslotte besteedde in zijn workshops onder andere aandacht aan de mogelijkheden de BTW- en

11 Achtereenvolgens kwamen aan de orde: HR 19 november 2010, nr. 08/01021, BNB 2011/42 (verbouwing

winkelpand/woning tot kinderdagverblijf), HR 8 maart 2013, nr. 11/00701, BNB 2013/111 (Inwendige verbouwing van het gebouw. Boven drie woonappartementen met eigen toegangen en begane grond drie naast elkaar gelegen winkeleenheden) en HR 8 maart 2013, nr. 12/02061, BNB 2013/110 (betreft winkelverbouwing, boven de winkel waren appartementen). Slechts in het laatste arrest is sprake van een nieuw vervaardigd onroerend goed. Hoewel de functie van het onroerend goed hetzelfde bleef, was sprake van een nieuw vervaardigd onroerend goed, omdat van de (oorspronkelijke) winkel niet meer dan de draagconstructie onder de woningen in stand is gebleven.


59



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

overdrachtsbelastingdruk te beperken, waarbij mede een casus werd uitgewerkt, waarbij een ontwikkelende bouwer woningen verbouwt en deze woningen verkoopt aan een woningbelegger.

7.

Het plenaire debat

Na de workshops werd het congres volgde een plenaire discussie aan de hand van stellingen (opgenomen in de bijlage), ingediend door ieder van de inleiders, onder leiding van de dagvoorzitter, prof. Kavelaars. Ter inleiding van de forumdiscussie gaf prof. Kavelaars aan nog steeds achter de voorstellen van de Commissie-Van Dijkhuizen over de eigen woning te staan, waarbij de eigen woning op termijn naar box 3 verhuist, de IB-tarieven verlaagd worden en (het voordeel van) de aftrek van hypotheekrente wordt beperkt door onder andere af te rekenen tegen een lager marginaal tarief. Naar aanleiding hiervan ontstond een discussie over de invloed van die voorstellen op de huizenprijzen. Groot belang werd gehecht aan de overgangstermijnen, de timing, die bij het doorvoeren van de voorstellen in acht worden genomen. Daarbij werd met name ook gewezen op buitenlandse ervaringen. Ten slotte ontstond een korte discussie over defiscalisering van de eigen woning en de gevolgen daarvan op onder andere het spaargedrag van individuen. Vervolgens kwam de stelling van prof. Boelhouwer aan de orde, inhoudende dat door de sterk afgenomen woningbouwproductie het tekort op de Nederlandse woningmarkt de komende jaren fors zal oplopen en dat de door het beleid voorgestane transformatie van kantoorgebouwen in dit kader geen wezenlijke oplossing biedt, aan bod. Ter toelichting gaf prof. Boelhouwer het volgende aan: Per jaar komen er gemiddeld 50.000 huishoudens bij. Wellicht zal dat door de huidige toename van de immigratie wat hoger zijn. Verder moeten er jaarlijks zo’n 20.000 woningen worden gesloopt. Dit impliceert de jaarlijkse behoefte aan 70.000 nieuwe woningen. De bouwproductie levert de laatste jaren tussen de 30.000 en 40.000 woningen op. Het tekort kan lang niet geheel worden opgevangen door verbouw van leegstaande bedrijfsgebouwen. Als alle leegstaande bedrijfsgebouwen, waaronder rijksgebouwen worden verbouwd levert dat in het totaal op langere termijn zo’n 50.000 tot hoogstens 100.000 woningen op. Dat is veel te weinig om de jaarlijkse tekorten op te vangen. Een belangrijke factor die de mogelijkheid beperkt om bedrijfsgebouwen om te bouwen tot woningen betreft de regelgeving, onder andere met betrekking de eisen waaraan woningen moeten voldoen. In de discussie wordt gewezen op de mogelijkheid om die regelgeving aan te passen. Hoewel dat volgens prof. Boelhouwer wel enige soelaas kan geven, dacht hij dat dat wel een zeer beperkte soelaas zal zijn. Ook de locatie van de bedrijfsgebouwen – vaak aan de rand van een bebouwde kom en bij de snelweg – beperkt de mogelijkheid om daar woningen waar vraag naar is, van te maken. Ook de hoge kosten die moeten worden gemaakt om bedrijfsgebouwen om te bouwen tot woningen of woningen te renoveren en de invloed daarvan op de koop- en huurprijzen van de nieuwe en gerenoveerde woningen kunnen de beslissing om tot ombouw of renovatie over te gaan negatief beïnvloeden. Prof. Boelhouwer pleitte overigens niet tegen ombouw en renovatie als zodanig, maar gaf slechts de beperkingen ervan aan. Behoefte aan nieuwbouw blijft zijns inziens bestaan. Naar aanleiding van de stelling werd ingegaan op onder andere de belangen en het gedrag van de beleggers, hun behoefte vooral schaarste te creëren waardoor het rendement hoger wordt en hun wens met name te bouwen in de stad wat ook een hoger rendement oplevert. Overigens willen juist velen – vooral gezinnen - buiten de stad willen wonen. Ten slotte werd nog aandacht besteed aan het beleid ten aanzien leegstaande kantoorgebouwen. Als tweede kwam de stelling van prof. Van der Paardt aan bod. Deze luidde: ‘De btw-regeling dat bij een ingrijpende verbouwing van vastgoed een in btw-technische zin “nieuw” gebouw ontstaat, kan de operaties om leegstaande kantoorpanden om te zetten in woningen, belemmeren’. Ombouw van kantoren en bedrijfsgebouwen tot woningen leidt tot heffing van overdrachtsbelasting en/of BTW. Die belastingheffing kan ertoe leiden dat ombouw te duur en onrendabel wordt. Discussie ontstond over mogelijke oplossingen voor dit probleem. Prof. Van der Paardt suggereerde het lage tarief bij de ombouw naar woningen af te schaffen. Dat zal echter op allerlei weerstanden stuiten. Wellicht kan het BTW-probleem worden opgelost in de sfeer van de waardering. Een korte discussie ontstond over Europeesrechtelijke implicaties van fiscale maatregelen waarbij


60



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________

de BTW-druk de ombouw naar woningen wordt gemitigeerd of waarbij bijvoorbeeld een vrijstelling zou worden verleend. De vraag werd opgeworpen of en in hoeverre hierbij sprake zou kunnen zijn van verboden staatssteun (art. 107 VwEU). Voor zover sprake is van toepassing van het gebruikelijke lage tarief zou staatssteun niet aan de orde zijn. Anders is dat mogelijk bij toepassing van de meer specifieke (tarief)maatregel. Wellicht speelt het sociaaleconomisch motief van de maatregel een rol, waardoor de maatregels verenigbaar met de interne markt worden geacht, waardoor geen sprake is van verboden staatssteun. De stelling van Robben die daarna werd bediscussieerd, luidde: ‘Nu de economie en de woningmarkt weer iets aantrekken, zal afschaffing van de verstorende overdrachtsbelasting verder uit beeld geraken’. De overdrachtsbelasting wordt door Robben, maar ook door anderen in de literatuur gezien als een verstorende belasting. Op zich is het opleggen van belastingen op onroerend goed aanvaardbaar. Alleen moet het dan gaan om heffingen op het zit van onroerend goed, en niet om heffingen op de verkrijging van onroerend goed. De opbrengst ervan is erg conjunctureel gevoelig. Het moment waarbij het aantal transacties met woningen laag was, ligt net achter ons, terwijl het aantal transacties en daarmee de opbrengst van de overdrachtsbelasting de laatste tijd weer omhoog gaat. Hoewel afschaffing van de overdrachtsbelasting eerder – ook van overheidswege - is gesuggereerd, lijkt nu het moment voorbij, waarop over gegaan wordt tot afschaffing. Afschaffing op dit moment zou een te groot budgettair offer vergen. Robben pleitte overigens voor afschaffing; om het budgettaire gemis van de overdrachtsbelasting te compenseren valt te denken aan de introductie van een bezitsbelasting. Overigens zou dat ook goed passen in de wens om het belastinggebied van met name de gemeenten uit te breiden, gepaard gaande met verlaging van de druk van rijksbelastingen. De gemeenten nemen namelijk steeds meer taken van de rijksoverheid over. Wel dient erover te worden nagedacht dat de belastingdruk op woonlasten van eigenwoningbezitters en huurders in evenwicht blijft. In dit verband kan worden gedacht aan de introductie van een (gemeentelijke) ingezetenenbelasting. Eventueel zou ook het opnieuw invoeren van de gebruikersheffing van de onroerende zaakbelasting soelaas kunnen bieden. Gewezen werd ook op de BTW-druk. Schaf die af voor woningen en handhaaf deze voor commercieel vastgoed. Verder werd gediscussieerd over het karakter van de huidige overdrachtsbelasting als verhuisbelasting en de gevolgen van afschaffing hiervan en over karakter en vormgeving van mogelijke lokale heffing die de overdrachtsbelasting zouden kunnen vervangen. Daarbij werd onder andere verwezen naar buitenlandse ervaringen.

8.

Afsluiting

Met een aantal dankwoorden van de organisatoren werd het congres afgesloten en volgde nog een geanimeerde borrel.


61



Dr. D.A. Albregtse

______________________________________________________________________________________________________________________


62


Stellingen afsluitende forumdiscussie ______________________________________________________________________________________________________________________

Stellingen afsluitende forumdiscussie Economische ontwikkelingen in de onroerendgoedmarkt prof. dr. P.J. Boelhouwer Stelling 1: ‘De recessie op de Nederlandse woningmarkt vanaf 2011 kan voor een belangrijk deel verklaard worden door het gevoerde overheidsbeleid’ Stelling 2: ‘Door de sterk afgenomen woningbouwproductie zal het tekort op de Nederlandse woningmarkt de komende jaren fors oplopen. De door het beleid voorgestane transformatie van kantoorgebouwen biedt in dit kader geen wezenlijke oplossing’

Belastingen en subsidies in de onroerendgoedmarkt drs. M.T.E. Robben Stelling 1: ‘De ‘Bulgarenfraude’ was een opgeblazen kwestie!’

De eigen woning drs. J.E. van den Berg Stelling 1: ‘De eigen woning is een essentieel onderdeel in de pensioenvoorziening’ Stelling 2: ‘De definitie van een eigenwoningschuld is zo ingewikkeld dat ze niet past binnen de Wet Inkomstenbelasting 2001’

Btw, overdrachtsbelasting en onroerend goed prof. dr. R.N.G. van der Paardt Stelling 1: ‘De fiscale maatregelen in de btw en overdrachtsbelasting om de gevolgen van de crisis in de onroerend goedmarkt te mitigeren, zijn te vroeg weer ingetrokken’ Stelling 2: ‘De btw-regeling dat bij een ingrijpende verbouwing van vastgoed een in btw-technische zin “nieuw” gebouw ontstaat, kan de operaties om leegstaande kantoorpanden om te zetten in woningen, belemmeren’


63


Stellingen afsluitende forumdiscussie ______________________________________________________________________________________________________________________


64


De onroerendgoedmarkt: aansporing tot verandering. Prof. dr. P. Kavelaars (red.)

Recommend Documents