De Omgevingswet zet een speelveld uit voor duurzame ontwikkeling

De Omgevingswet zet een speelveld uit voor duurzame ontwikkeling maar waar staan de piketpalen?

1 Inleiding Ze wordt de kroon op een wetsherziening zonder weerga: de Omgevingswet. De bonte verzameling wet- en regelgeving over de fysieke leefomgeving komt in één wet met één speerpunt. Het voorontwerp van de wet draaide “met oog voor duurzame ontwikkeling”1 nog om de hete brij heen maar in de ontwerpversie staat vastberaden “met het oog op duurzame ontwikkeling”.2 Dat schept verwachtingen. Wordt duurzame ontwikkeling werkelijkheid als de Omgevingswet eenmaal is vastgesteld? Of is dat een te simpele voorstelling van zaken? Sander van ‘t Foort en Julian Kevelam gingen in het vorige nummer van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht na in hoeverre de Omgevingswet duurzaamheidsbelangen waarborgt.3 Dit artikel gaat hier nader op in. Dit artikel ‘proeft’ welke normatieve, oftewel prescriptieve kracht het wetsvoorstel aan duurzame ontwikkeling geeft. De centrale probleemstelling is: versterkt de Omgevingswet de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling? Achtereenvolgens komen aan bod: 1. waar gaat duurzame ontwikkeling over?; 2. welke normatieve kracht heeft het begrip duurzame ontwikkeling?; 3. welke normatieve kracht geeft de ontwerp-Omgevingswet aan duurzame ontwikkeling?; 4. hoe kan de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling verder worden versterkt? Deze bijdrage is descriptief van aard. Er is een kwalitatieve analyse gemaakt van primaire rechtsbronnen van duurzame ontwikkeling, waaronder verklaringen van de Verenigde Naties over duurzame ontwikkeling en verdragsteksten van de Europese Unie. Daarnaast is het wetsontwerp van de Omgevingswet geraadpleegd dat op 17 juni 2014 aan de Tweede Kamer is voorgelegd. Het verrichte onderzoek vormt de basis voor een proefschrift over de mogelijkheden van het vernieuwde omgevingsrecht om duurzame ontwikkeling te bevorderen.4 Dit artikel over de juridische achtergrond en de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling dient als aanknopingspunt voor het 1

Zie de Toetsversie van de Concept-Omgevingswet van 8 februari 2013, p. 6. Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2, Aanhef en Artikel 1.3. 3 Foort, S. van ’t en J. Kevelam, Het waarborgen van duurzaamheid in de Omgevingswet, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Den Haag Boom Juridische Uitgevers, 2015, 1. 4 De auteur is zelfstandig onderzoeker-adviseur onder de bedrijfsnaam Improofit MVO-Consult en buitenpromovendus via de Open Universiteit ( Zie voor verder informatie www.Improofit.com). Hij dankt prof. dr. Frans Tonnaer van de Open Universiteit en prof. mr. dr. Michiel Heldeweg van de Universiteit Twente voor de adviezen die zij als respectievelijk promotor en copromotor van zijn proefschrift ten behoeve van dit artikel hebben gegeven. Het onderzoek wordt medegefinancierd en begeleid door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Interprovinciaal Overleg en begeleid vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen. De auteur dankt deze organisaties hiervoor. Daarnaast dankt hij de medewerkers van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht voor haar redactionele opmerkingen en voor de publicatie van dit artikel. 2

1

verdere proefschrift. Het bevat geen uitspraken over de effectiviteit van de juridische handvatten van de ontwerp-Omgevingswet voor duurzame ontwikkeling.

2 Waar gaat duurzame ontwikkeling over? 2.1 Waar komt het begrip duurzame ontwikkeling vandaan? Nu de regering voorstelt duurzame ontwikkeling centraal te stellen in het Nederlandse omgevingsrecht, lijkt het zinvol nog eens na te gaan waar het begrip vandaan komt. Als bron van het begrip duurzame ontwikkeling wordt vaak het eindrapport Our Common Future van de World Commission on Economic Development (commissie Brundtland) aan de Verenigde Naties uit 1987 genoemd. Hoewel de commissie Brundtland het begrip duurzame ontwikkeling de wind in de zeilen gaf, werd dit begrip niet door haar ‘uitgevonden’. “Vanaf het midden van de jaren ’70 duikt het begrip [‘duurzame ontwikkeling’] op in het politieke en enkele jaren later zelfs volkenrechtelijke taalgebruik.”5 Dit is te relateren aan de toenemende invloed van de milieubeweging in de jaren ’60 en ‘70 van de 20e eeuw,6 met name sinds de ‘wake-up call’ van het rapport Grenzen aan de groei van de Club van Rome uit 1972. 7 In het sterk gepolariseerde debat over de grote problemen rond milieubescherming, economische groei en internationale verschillen in economische ontwikkeling, bestond behoefte aan een integrerend concept, dat de mogelijkheid bood vraagstukken in samenhang te bespreken. ‘Duurzame ontwikkeling’ voorzag hierin. De Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling, "een ontwikkeling die aansluit op de behoeften van het heden zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen”8 bleek politiek een ‘gouden greep’. De consensus over duurzame ontwikkeling groeide. Vervolgens deed het begrip duurzame ontwikkeling zijn intrede in internationale verklaringen, waaronder de VN-Verklaring van Rio de Janeiro in 1992. De ‘dwang’ die van het concept duurzame ontwikkeling uitgaat om tot integratie en afstemming te komen, verklaart zijn opkomst en is te zien als een kernkwaliteit.

2.2 Kanttekeningen bij het begrip duurzame ontwikkeling Niet iedereen was en is ingenomen met de toepassing van het begrip duurzame ontwikkeling. De woorden natuur en milieu, noch economie komen in de Brundtland-definitie voor. Ze spreekt slechts over ‘behoeften’ en over ‘mogelijkheden’ om in die behoeften te voorzien. Hierdoor werd de Brundtland-definitie, onder andere door Pallemaerts, bestempeld als een “vage slogan zonder enige duidelijke, algemeen aanvaarde materiële, laat staan juridische inhoud”.9 Critici als Pallemaerts stellen dat het begrip duurzame ontwikkeling het milieu ondergeschikt maakt aan economische overwegingen. Vanuit een ecologisch gezichtspunt wordt duurzame ontwikkeling 5

Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995-4, p. 76. 6 Teunissen, J.M.H.F. Handboek milieurecht, 2010, p.2. 7 Het rapport Grenzen aan de Groei (Meadows, D. The Limits to growth, a global challenge Massachusetts Institute of Technology, 1972) maakte duidelijk dat als de trend van economische groei zich ongewijzigd zou voortzetten, de wereld binnen enkele decennia te kampen zou krijgen met zware milieuvervuiling en uitputting van grondstoffen. Toekomstige generaties zouden hier ernstige hinder van ondervinden. 8 VN-commissie Brundtland, Our Common Future World Commission on Environment and Development 1987 . 9 Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995, 4, p. 76.

2

uitgelegd als een concept voor milieubehoud, met milieu als randvoorwaarde voor economische ontwikkeling. Het wordt echter ook uitgelegd als een concept voor economische groei, waarbij milieu de ‘duurzame ontwikkeling van de economie’ niet mag hinderen. ‘Duurzame ontwikkeling’ wordt daarbij opgevat als ‘voortgaande ontwikkeling’, waarbij economische groei als een randvoorwaarde voor milieubehoud geldt. “Op die manier verhult de ideologie van de ‘duurzame ontwikkeling’ het zeer reële conflict tussen de dominante visie op economische ontwikkeling en de eisen van het milieubehoud, en wordt de economische rationaliteit als het ware ecologisch gelegitimeerd.”10 De kracht van het begrip duurzame ontwikkeling is ook zijn zwakte. Duurzame ontwikkeling gaat over ‘alles’ wat mensen nodig hebben of nodig achten om in behoeften te voorzien. Enerzijds brengt het door zijn veelomvattendheid aanhangers van tegengestelde overtuigingen in één kamp. Anderzijds biedt het zoveel ruimte voor nadere invulling dat het op een hoog abstractieniveau dreigt te blijven ‘hangen’ en in concrete situaties weinig richting geeft aan de te volgen koers.

2.3 Hoe actueel is het vraagstuk van duurzame ontwikkeling? Ondanks de opmars van het begrip duurzame ontwikkeling zijn de problemen waarvoor het een oplossing beoogt te bieden nog geenszins opgelost. De relaties tussen economische, sociale en ecologische aspecten zijn met de schaalvergroting van economische processen (globalisering) steeds complexer geworden. Daarmee is ook het vinden van oplossingen ingewikkelder geworden. Op lagere schaalniveaus zijn er verbeteringen in bijvoorbeeld de kwaliteit van het milieu en leefomstandigheden tot stand gebracht, wat voor Nederland bijvoorbeeld blijkt uit de Balans van de Leefomgeving 2014 van het Planbureau voor de Leefomgeving.11 Op mondiale schaal zijn er echter grote verschillen in leefomstandigheden en milieukwaliteit. Daarnaast is de mondiale kwaliteit van het milieu (o.a. klimaatverandering en verminderde biodiversiteit) verslechterd.12 Het is steeds duidelijker geworden dat de problematiek die door duurzame ontwikkeling dient te worden opgelost de context van het ‘hier en nu’ overstijgt. Er bestaat brede maatschappelijke aandacht voor duurzame ontwikkeling in wetenschap, politiek, bedrijfsleven, overheid, journalistiek, internet, social media, religie, etcetera. Velen spannen zich persoonlijk in om er invulling aan te geven, bijvoorbeeld in de vorm van consumentengedrag, aanbod van nieuwe duurzame producten en persoonlijke keuzes. In de achterliggende jaren is er een scala aan concepten en instrumenten ontwikkeld om duurzame ontwikkeling nader in te vullen, waaronder circulaire economie, Cradle to cradle, CO-2 prestatieladder, ISO 26000, en instrumenten op sectorniveau, zoals energieneutraal bouwen en passief bouwen in de bouwsector. Op Google krijgt ‘duurzame ontwikkeling’ ca. 789.000 ‘hits’, ‘sustainable development’ 73.000.000 en Nachhaltigkeit 13.000.000.13 Het belang van de aandacht voor duurzame ontwikkeling is 10

Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995, 4, p. 76. 11 Gerwen, O. van, et al., Balans van de leefomgeving 2014, de toekomst is nu, Planbureau voor de Leefomgeving met medewerking van Wageningen UR, Den Haag, 2014, p.18. 12 “Extrapolations for a range of indicators suggest that based on current trends, pressures on biodiversity will continue to increase at least until 2020, and that the status of biodiversity will continue to decline. This is despite the fact that society’s responses to the loss of biodiversity are increasing dramatically, and based on national plans and commitments are expected to continue to increase for the remainder of this decade”.in: Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2014), Global Biodiversity Outlook 4 — Summary and Conclusions, Montréal, p.3. 13 Zoek op duurzame ontwikkeling, sustainable development, Nachaltigkeit (online 19 maart 2015).

3

wetenschappelijk gestaafd, bijvoorbeeld door onderzoek in het kader van de Monitor Duurzaam Nederland. Uit de Monitor Duurzaam Nederland 2014 blijkt “dat de kwaliteit van leven in Nederland hoog is, maar dat deze kwaliteit deels ten koste gaat van toekomstige generaties en gepaard gaat met een intering op natuurlijk kapitaal, met name in de ontwikkelingslanden”.14

3 Welke normatieve kracht heeft het begrip duurzame ontwikkeling? 3.1 Normatieve betekenis van duurzame ontwikkeling volgens Brundtland De Brundtland-definitie geeft uitdrukking aan de ethiek van duurzame ontwikkeling. Uit deze definitie komt expliciet het –als eerste grondbeginsel van het recht op te vatten- ‘nonlaedensbeginsel’ naar voren, volgens de door Tonnaer gehanteerde indeling. Dit beginsel, een rechtvaardigheidseis, houdt in dat “dat individueel bestaansniveau van de één niet ten koste van dat van de ander wordt gerealiseerd”.15 De Brundtland-definitie noemt begrippen als natuur en milieu niet maar stelt impliciet het ecologische vraagstuk aan de orde. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) kende onder verwijzing naar de Brundtland-definitie de volgende normatieve betekenis toe aan het begrip duurzame ontwikkeling: “De indringende boodschap is dat handelingen die onherstelbare milieuschade aanrichten moeten worden nagelaten, dat vernieuwbare voorraden niet moeten worden verbruikt voorbij hun regeneratievermogen, dat van niet-vernieuwbare voorraden voldoende moet worden overgelaten voor komende generaties en dat de biodiversiteit intact moet worden gelaten.”16

3.2 Normatieve kracht van duurzame ontwikkeling in het internationale recht De ondertekening in VN-verband van de Verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling (hierna de Verklaring van Rio) op 14 juni 1992 door vertegenwoordigers van 179 staten, verhief duurzame ontwikkeling tot een internationaal rechtsbeginsel. De Verklaring van Rio concretiseert het begrip duurzame ontwikkeling naar 27 ‘beginselen van duurzame ontwikkeling’.17 Ze bevat geen expliciete verwijzing naar de Brundtland-definitie. Wel geven de beginselen van de Verklaring van Rio uitdrukking aan de intra- en intergenerationele rechtvaardigheid, het ‘handelsmerk’ van de Brundtland-definitie.18

14

Centraal bureau voor de statistiek, Monitor duurzaam Nederland 2014, indicatorenrapport. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014, p. 3. 15 Tonnaer, F.P.C.L., Ieder het zijne, Over de realisering van rechtvaardigheid, Paradigma Media Advies, 2007, p. 117. 16 Bouma, J. et al. Duurzame ontwikkeling, bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, WRRrapport nr. 62, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2001, p. 14. 17 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directoraat Generaal Internationale Samenwerking, juni 1993, Verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling. 18 Bouma, J. et al., p.14. “De kracht van deze nieuwe waarde is immers dat wordt gewezen op de principiële lotsverbondenheid die er via het ecologisch substraat bestaat tussen arm en rijk, én tussen nu en later”.

4

Tezamen met de Verklaring van Rio is Agenda 21 vastgesteld.. Dit actieprogramma bevat een uitgebreid pakket doelstellingen en maatregelen ter invulling van de afspraken in de Verklaring van Rio. Deze gaan over onder andere (zie navolgend kader): handelsliberalisatie, ontwikkelingshulp, verandering van consumptiepatronen, beïnvloeding van demografische ontwikkelingen, gezondheidszorg, kwaliteit van menselijke nederzettingen, bestuur, gebruik van grond- en hulpstoffen, landgebruik, tegengaan van ontbossing, tegengaan van woestijnvorming, bescherming van ecosystemen in berggebieden, duurzame landbouw en plattelandsontwikkeling, behoud van biologische diversiteit, milieuverantwoorde toepassing van biotechnologie, van oceanen en zeeën, behoud van zoetwaterreserves, omgang met milieugevaarlijke stoffen en afvalstoffen, versterking van de positie van achterstandsgroepen, non-gouvernementele organisaties, lokaal bestuur, werknemers en vakbonden, bedrijfsleven, wetenschap, boeren, het beschikbaar stellen van financiële middelen, educatie, internationale samenwerking en instellingen, internationale juridische instrumenten en informatievoorziening.

Mazijn et al. stellen: “Agenda 21 is voor de operationalisering van een vaag concept als duurzame ontwikkeling goed gevuld”. 19 Staten kunnen niet juridisch worden gehouden aan de afspraken van de Verklaring van Rio en Agenda 21. Vijf jaar na ‘Rio, ’tijdens de Rio + 5 top in New York in 1997, werd vastgesteld dat de implementatie van de Agenda 21-afspraken achterbleef. Besloten werd dat “ieder land in de aanloop naar de Rio + 10 top in 2002 een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling moest opstellen”.20 Tijdens deze Rio + 10 top in Johannesburg zijn de afspraken uit Agenda 21 herbevestigd en geconcretiseerd. Opnieuw tien jaar later, tijdens de Rio + 20 conferentie in 2012, wederom in Rio de Janeiro, werd het streven naar een “groene economie”21 als afspraak toegevoegd. Bij elk van deze vervolgtoppen is echter vastgesteld dat de implementatie achterbleef bij de afspraken. Bij aanvang van het nieuwe milennium in 2000 vond ,als ‘tussentop’, in New York de Milenniumtop plaats. Hierbij is de Milennium Declaration opgesteld.22 Deze vat de Verklaring van Rio en Agenda 21 kernachtig samen. De Milennium Declaration legt ‘vrijheid’, ‘gelijkheid’, ‘solidariteit’, ‘tolerantie’, ‘gedeelde verantwoordelijkheid’ en ‘respect for nature’ vast als ‘universele waarden en principes’. Het beginsel ‘respect for nature’ formuleert duurzame ontwikkeling als een positieve opdracht aan de ondertekenende overheden om met het oog op de intergenerationele rechtvaardigheid ecologische waarden te beschermen en de huidige patronen van productie en consumptie te veranderen. “Respect for nature” is in de Milennium Declaration als volgt verwoord: “Prudence must be shown in the management of all living species and natural resources, in accordance with the precepts of sustainable development. Only in this way can the 19

B. Mazijn, Duurzame ontwikkeling meervoudig bekeken, over duurzame ontwikkeling, milieugebruiksruimte en behoeften, in: Academia Press, Gent, 2000, p.7. 20 ‘VN-top Johannesburg in 2002 knmi.nl/cms, (online publiek). 21 ‘The future we want, outcome document adopted at Rio + 20’, un.org ,(online 19 april 2015). 22 Ministerie van VROM, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Europa en Milieu, VN-top over duurzame ontwikkeling Johannesburg 2002, de uitkomsten in vogelvlucht, (zoek op rijksoverheid, bestanden) april 2003, p.10.

5

immeasurable riches provided to us by nature be preserved and passed on to our descendants. The current unsustainable patterns of production and consumption must be changed in the interest of our future welfare and that of our descendants”. Respect for nature is te beschouwen als een rechtvaardigheidseis waaraan ‘naar vermogen’ moet worden voldaan om het gemeenschappelijke bestaansniveau te realiseren. Deze eis om naar vermogen bij te dragen aan het gemeenschappelijke bestaansniveau is in de indeling van Tonnaer het derde grondbeginsel van het recht.23 Toepassing van de beginselen uit de Verklaring van Rio, Agenda 21 en de Milennium Declaration vindt plaats in een beleidsspoor en in een juridisch spoor. In het beleidsspoor is breed gevolg gegeven aan de beleidsmatige vertaling van de afspraken uit de Verklaring van Rio en Agenda 21. Er zijn legio programma’s, actieplannen, doelstellingen, maatregelen en indicatoren op het gebied van duurzame ontwikkeling vastgesteld. Beleidsmatig is een steeds sterker accent komen te liggen op het concept ‘groene groei’ (zie onderstaand kader). De Europese Unie vertaalt in haar Lissabonstrategie duurzame ontwikkeling naar het economische concept ‘groene groei’. De Nederlandse Agenda duurzaamheid, met als ondertitel “een groene groeistrategie voor Nederland” (vastgesteld in 2011 door het kabinet Rutte I) sluit hierbij aan. Groene groei impliceert een economische ontwikkeling waaraan als eerste voorwaarde wordt gesteld dat er groei is en als tweede voorwaarde dat deze groei ‘groen’ is. De voorwaarde ‘groei’ gaat verder dan de internationale afspraak over het realiseren van een ‘green economy’ van de VN-conferentie over Duurzame Ontwikkeling van Rio de Janeiro in 2012. ‘Groene groei’ legt evenals ‘duurzame ontwikkeling’ een verbinding tussen economie en ecologie maar heeft exclusief betrekking op de relatie tussen ecologie en economie en is geen ethisch begrip. ‘Groene groei’ is wel beleidsmatig toepasbaar maar niet juridisch. Anders dan ‘duurzame ontwikkeling’ dwingt ‘groene groei’ niet tot vragen als: welke behoeften heeft de samenleving? en wat betekent groei voor het milieu? Daarmee is het een ‘smaller’ begrip dan ‘duurzame ontwikkeling’.

In het juridische spoor is eveneens gevolg gegeven aan de VN-afspraken over duurzame ontwikkeling. Doorgaans is het echter gebleven bij een vastlegging in rechtsbronnen die geen rechtstreekse verplichtingen opleggen aan burgers. Voorbeelden zijn het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het VWEU en VEU-verdrag en nationale grondwetten. In artikel 11 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU-Verdrag) staat: “De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling”.24 De ferme uitspraken over het belang van duurzame ontwikkeling in het VN- en EU-recht zijn niet omgezet in een krachtige probleemaanpak. “Het (inter)nationale beleid is … niet succesvol in het tegengaan van klimaatverandering, de aantasting van de mondiale biodiversiteit en beperking van

23

Tonnaer, F.P.C.L, p. 117. Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, p. 53. Artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt in iets andere bewoordingen: “Een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”. 24

6

het gebruik van schaarse grondstoffen”.25 Van een adequate implementatie van duurzame ontwikkeling is geen sprake. “Stating that sustainable development plays an important role in EU law” 26, concludeert van Hees: “that neither EU law nor EU policy clearly explains what the concept means and how it must be put into practice”.27 Deze waarnemingen duiden op een beperkte normatieve kracht van het begrip duurzame ontwikkeling in het internationale recht.

3.3 Normatieve kracht van duurzame ontwikkeling in het nationale recht Na de Verklaring van Rio uit 1992 koppelde de Nederlandse overheid het thema duurzame ontwikkeling aan het thema milieu. Volgens art. 4.3 lid 1 van de Wet milieubeheer stelt de regering elke 5 jaar een Nationaal Milieubeleidsplan vast, dat volgens art. 4.3 lid 2 van de Wet milieubeheer “is gericht op een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien (de Brundtland-definitie)”. Ten tijde van de Rio + 10 top in Johannesburg in 2002 had Nederland net het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) vastgesteld, dat het Nederlandse milieubeleid volledig in het perspectief plaatste van de internationale ontwikkeling van het milieu op lange termijn. De Nederlandse sectorale inbedding van duurzame ontwikkeling, die onder andere tot uiting kwam in het NMP-4 sloot echter niet goed aan bij de internationale afspraken in het kader van Agenda 21. Agenda 21 hanteert duurzame ontwikkeling als een breed overkoepelend beleidsthema. Tegen de in VN-verband gemaakte afspraak heeft Nederland ter voorbereiding op ‘Johannesburg’ geen Agenda 21 strategie vastgesteld. “Nederland is niet verder gekomen dan een Verkenning”.28 29 Na de VN-top in Johannesburg, op 16 juni 2003, stelde de Tweede Kamer het Actieprogramma Duurzame Daadkracht vast als overkoepelende nationale duurzaamheidsstrategie. ‘Duurzame Daadkracht’ sloot aan op het internationale beleid, onder andere op de EU strategie voor duurzame ontwikkeling, vastgesteld door de Europese Raad in Göteborg op 15 en 16 juni 2001. 30 Op ‘Duurzame Daadkracht’ volgde in 2008 de Kabinetsaanpak duurzame Ontwikkeling (KADO) en vervolgens in 2011 de Agenda Duurzaamheid. De Sociaal-Economische Raad (SER) stelde echter in 2010 vast dat het beleid om “invulling te geven aan de hoofddoelstelling van de nieuwe EU 2020-strategie,[waar het duurzaamheidsbeleid een onderdeel van vormt], nationaal vanuit veel plaatsen en instellingen wordt aangestuurd, met als risico onvoldoende stroomlijning en samenhang”.31 Dit illustreert het moeizame verloop van de implementatie van de Agenda 21 afspraken in Nederland.

25

Haijer, M., Balans van de leefomgeving 2012, Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving, 2012, Voorwoord. 26 Trevisanut, S. en H.E.M.W van Rijswick, Critical Issues in Water, Oceans and Sustainability Law, 10 Utrecht Law Review, 10, 2, 2014, p.3. 27 Trevisanut, S. en H.E.M.W van Rijswick, Critical Issues in Water, Oceans and Sustainability Law, 10 Utrecht Law Review, 10, 2, 2014, p.3. 28 ‘VN-top Johannesburg in 2002 ’knmi.nl/cms, (online publiek). 29 Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling, Verkenning van het rijksoverheidsbeleid,Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, januari 2002 (online publiek). 30 ‘Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Göteborg 15 en 16 juni 2001’, (online publiek) p.4. 31 Sociaal Economische Raad, Meer werken aan economische groei, advies 10, 3, 2010, p. 84.

7

In de aanloop naar de VN-top van 2002 in Johannesburg is er in Nederland een fundamentele discussie gevoerd over de nationale duurzaamheidsstrategie.32 De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bracht een kritisch rapport uit over de wijze waarop Agenda 21 internationaal en nationaal werd uitgewerkt.33 Volgens de WRR maakte de Nationale duurzaamheidsverkenning, die aansloot op Agenda 21, een ‘metabegrip’ van duurzame ontwikkeling, terwijl oorspronkelijk het spanningsveld tussen ecologie en economie centraal had gestaan. De WRR wees op het ethische karakter van de Brundtland-definitie. Volgens haar had de commissie Brundtland duurzame ontwikkeling als een waarde gedefinieerd en niet als een overkoepelend ‘metabegrip’ dat op uiteenlopende beleidsterreinen van toepassing zou kunnen zijn. Duurzame ontwikkeling dreigde volgens de WRR uit te monden in een inhoudsloos begrip. “Wanneer in dit verband alle mogelijke overheidshandelen van het adjectief ‘duurzaam’ wordt voorzien, suggereert dit een kwaliteit die niet noodzakelijkerwijs verband houdt met duurzaamheid vanuit ecologisch perspectief”.34 De WRR bepleitte “het beleid te concentreren op duurzaamheid in zijn betekenis van ecologische waarden en de afwegingen die van daaruit worden gemaakt”.35 Ze achtte het verder gewenst dat “burgers en bedrijven niet alleen [worden] opgevat als beleidssubjecten, maar ook gezien als mede‘aanstuurders’”. 36 Ze bepleitte duurzame ontwikkeling als maatstaf te hanteren om op te maken keuzes te reflecteren. Dit valt te kwalificeren als een verlegging van de beleidsmatig-inhoudelijke benadering naar een procedurele benadering. De Toekomstagenda Milieu uit 2006, de opvolger van het NMP4, stelde ten aanzien van duurzame ontwikkeling voorop dat de Nederlandse overheid niet wil dat milieuproblemen worden afgewenteld: “Het kabinet [wil] afwenteling van onze milieuproblemen naar andere delen van de wereld, of naar toekomstige generaties, zoveel mogelijk voorkomen door een op duurzaamheid gerichte ontwikkeling van onze economie”. Hier komt het niet-afwentelingsbeginsel als ‘norm’ van duurzame ontwikkeling naar voren. Volgens Peter De Smedt37 houdt het niet-afwentelingsbeginsel in “dat men de gevolgen van een beslissing niet mag afschuiven op andere generaties, staten of regio’s”. Dit niet-afwentelingsbeginsel kan worden gezien als een verdere concretisering van het genoemde non-laedensbeginsel. De formuleringen over duurzame ontwikkeling in onder andere de Verklaring van Rio en EUverdragen zijn in Nederland niet geformaliseerd in wetgeving. Hierdoor kunnen ze niet juridisch worden afgedwongen en hebben ze slechts beperkte normatieve kracht.

32

Zie bijvoorbeeld Duijvenbooden, W. van en A.M. Poolman (red.) Symposium ‘Balans in duurzaamheid’, presentaties en discussies’, Den Haag, 2002, RIVM rapport 500013001 (online publiek). 33 Bouma, J. et al. 34 Bouma, J. et al., p. 15. 35 Bouma, J. et al., p. 44. 36 Bouma, J. et al., p. 38. 37 Smedt, P. de, Duurzame Ontwikkeling in de Grondwet, Codificatie van het maakbaarheidsideaal of juridisch wapen?, in: Argus Milieumagazine, 7, 2, 2009, p.6. In dit artikel maakt De Smedt gewag van het nietafwentelingsbeginsel in de Belgische rechtsorde.

8

4 Welke normatieve kracht geeft de ontwerp-Omgevingswet aan duurzame ontwikkeling? 4.1 Inhoudelijke kracht van duurzame ontwikkeling in de ontwerpOmgevingswet Met ‘inhoudelijke normatieve kracht’ doel ik op de scherpte van de afbakening van duurzame ontwikkeling als normatief begrip in het wetsontwerp van de Omgevingswet. De regering wil duurzame ontwikkeling leidend laten zijn voor besluiten van het bevoegd gezag over de fysieke leefomgeving. Dit blijkt uit de vermelding van duurzame ontwikkeling in artikel 1.3 van de ontwerp-Omgevingswet en uit de toelichting op dit artikel in de Memorie van toelichting bij het wetsontwerp. “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.”38 En: “Duurzame ontwikkeling is het kerndoel en dus ook een verbindend element. Het expliciet opnemen van dit oogmerk in artikel 1.3 beklemtoont dat bij de toepassing van de Omgevingswet niet alleen de behoeften van de huidige generatie, maar ook die van toekomstige generaties van belang zijn.”39 De Memorie van toelichting concretiseert ook de normatieve inhoud van het begrip duurzame ontwikkeling: “Kern daarvan is dat het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen niet wordt geschaad, zodat de vitaliteit van het natuurlijk kapitaal en daarmee het behoud van deze belangrijke economische productiefactor wordt geborgd.”40 Deze formulering sluit aan bij wat de WRR aanduidde als de ‘oorspronkelijke ecologische benadering’ van de Brundtlanddefinitie (zie boven). Dat aan het ecologische criterium moet worden voldaan, impliceert problematisering, onderzoek naar eventuele afwenteling die het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen schaadt. Dat maakt een gedegen integrale bestuurlijke afweging mogelijk tussen alle belangen die aan de orde zijn, conform het specialiteitsbeginsel, zoals verwoord in artikel 3:4, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht. De Memorie van toelichting verwoordt het als volgt: “Het vereiste van samenhang houdt in dat alle relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de daarbij rechtstreeks betrokken belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de uitoefening van een taak of bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid ([art. 2.1, lid 2 van de ontwerp-Omgevingswet]) brengt dit tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een onderlinge weging van de verschillende belangen. Dit is bij uitstek een bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan worden toegekend dan aan een ander belang.”41

38

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2. Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 62. 40 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 279. 41 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 395. 39

9

Integraal afwegen sluit toepassing van het begrip duurzame ontwikkeling als een metabegrip uit. Bij de toepassing van het beginsel duurzame ontwikkeling die in de het wetsontwerp van de Omgevingswet wordt voorgesteld, gaat het er niet om te beoordelen of één of meer subdoelen van duurzame ontwikkeling wordt bijgedragen. Het gaat erom te toetsen of rechtshandelingen, conform de voornoemde formulering in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van de Omgevingswet “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” schaden. Als ‘norm voor duurzame ontwikkeling geldt volgens het wetsontwerp van de Omgevingswet dat in voorkomende gevallen de vraag wordt gesteld of er schade aan het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen optreedt, dan wel kan optreden.

4.2 Formele kracht van duurzame ontwikkeling in de ontwerp Omgevingswet Met ‘formele kracht’ doel ik op de wijze waarop formeel kan worden vastgesteld of er sprake is van (een risico op) schade aan het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen. De Memorie van toelichting bij de ontwerp-Omgevingswet maakt duidelijk dat de regering de juridische afdwingbaarheid van het beleid wil versterken. In dit verband is van belang “dat de Omgevingswet de overheid kan verplichten om maatregelen te treffen wanneer de kwaliteit van de fysieke leefomgeving tekort schiet”. 42 Volgens de Memorie van toelichting is een actieve zorg voor de fysieke leefomgeving het nieuwe uitgangspunt. “Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling”43. Actieve zorg veronderstelt onder andere dat er werk wordt gemaakt van de VNafspraken die over duurzame ontwikkeling zijn gemaakt. De regering stelt zich overigens op het standpunt dat de overheid niet alleen verantwoordelijk is voor deze actieve zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. “Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij.”44 De werking van de bovengenoemde beleidscyclus is in de navolgende figuur 1 weergegeven.45

42

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 22. Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 11. 44 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 21. 45 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 22. 43

10

Figuur 1 ‘Beleidscyclus’

Beleidscyclus van de ontwerp-Omgevingswet De (voor rijk en provincies verplichte) Omgevingsvisie geeft de beleidsmatige “hoofdlijnen en hoofdzaken” aan van het beleid voor de fysieke leefomgeving (zie artikel 3.2 van de ontwerp-Omgevingswet). Omgevingswaarden zijn beleidsmatig vastgestelde inhoudelijke normen. Via Instructieregels en Programma’s wordt zo nodig afgedwongen dat de omgevingswaarden worden gehaald. Algemene regels (Algemene maatregelen van bestuur en Ministeriële regels op rijksniveau, de Omgevingsverordening op provinciaal niveau, het Omgevingsplan op gemeentelijk niveau), en in ‘afwijksituaties’ de Omgevingsvergunning of het Projectbesluit, geven aan welke omgevingswaarden en regels van toepassing zijn. Via toezicht en handhaving wordt naleving van de regels geborgd. Via monitoring en evaluatie wordt de voortgang bewaakt en via omgevingsvisies en omgevingswaarden wordt beleidsmatig bijgestuurd.

In de Memorie van toelichting staat dat “de beleidscyclus van rechtswege werkt over alle onderwerpen waarvoor omgevingswaarden worden gesteld. Een dergelijk systeem waarborgt een actieve rol bij het op niveau houden van de kwaliteit, terwijl sommige van de huidige regelcomplexen onvoldoende sturen op de cumulatieve gevolgen van activiteiten en de gevolgen van autonome ontwikkelingen”.46 Dit citaat bakent niet af om welke problemen het gaat. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het aanpakken van nitraatverontreiniging van grondwater, stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, oorzaken van klimaatverandering, waaronder verbruik van fossiele brandstoffen maar ook aan het aanpakken van de gevolgen van klimaatverandering, waaronder zeespiegelstijging en verlies van biodiversiteit. De invloed van actoren buiten de overheid om langs juridische weg de overheid te ‘activeren’ beperkt zich tot onderwerpen waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld. Het vaststellen van omgevingswaarden is het (beleids)primaat van de overheid. Afdeling 2.3 van het wetsvoorstel van de Omgevingswet benoemt dat rijk, provincies en gemeenten hiertoe bevoegd zijn. In artikel 2.15 staat voor welke onderwerpen het rijk in ieder geval omgevingswaarden dient vast te stellen (kwaliteit van de buitenlucht, chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewateren, kwaliteit van zwemwater, waterkeringen). Het wetsvoorstel geeft echter niet aan hoe omgegaan wordt met milieugevolgen die niet in omgevingswaarden (kunnen) worden ‘gevangen’, bijvoorbeeld omdat ze nog met grote onzekerheden omgeven zijn. In de voorgaande paragraaf is als inhoudelijke ‘norm’ voor duurzame ontwikkeling genoemd dat “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” niet wordt geschaad. Feitelijk is het een beginsel waaruit voor praktijksituaties concrete normen moeten worden afgeleid, die aangeven

46

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 261.

11

hoe het beschadigen van “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” wordt voorkomen. Het besproken niet-afwentelingsbeginsel geeft richting aan deze inhoudelijke normstelling. Vaak zal onderzoek nodig zijn om te bepalen of er sprake is van afwenteling. Het begrip duurzame ontwikkeling heeft daarbij een ‘ingebakken’ complexiteit, door de nadruk die het legt op effecten ‘elders en later’. Effecten van handelingen kunnen onvermoed zijn, indirect, en zich ver buiten de lokale context afspelen. Onderzoek naar deze effecten brengt gecompliceerde vraagstukken met zich mee, zoals het afbakenen van ecosystemen, het bepalen van de grens waarbij ecosystemen worden aangetast en het aantonen van oorzaak-gevolg relaties tussen concrete handelingen en achteruitgang van ecosystemen. Toepassing van het niet-afwentelingsbeginsel brengt toepassing van het voorzorgbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 191, lid 2 van het VWEU-Verdrag, met zich mee. Om een ‘redelijke’ grens te stellen aan de onderzoekplicht die hieruit voortvloeit, keert het wetsontwerp van de Omgevingswet de bestaande zorgplicht uit de Wet milieubeheer, die uitgaat van een ‘nee, tenzij-benadering’, om naar een ‘ja, mits-benadering’. In de Memorie van toelichting op het wetsontwerp staat dat een ‘nee, tenzij’-toepassing “niet aansluit bij de praktijk noch bij de doelen van het wetsvoorstel”. 47 De verantwoordelijke initiatiefnemer moet zich ‘naar redelijkheid’ inspannen om mogelijke negatieve effecten tegen te gaan.48 In voorkomende gevallen is het niet ondenkbaar dat toepassing van de zorgplicht volgens de ‘ja, mits’-benadering strijd oplevert met het voorzorgbeginsel zoals verankerd in artikel 191, lid 2 van het VWEU-Verdrag. De complexe werkelijkheid verhindert het stellen van ‘omgevingswaarden’ die alle eventuele effecten in alle mogelijke situaties op voorhand ondervangen. Door haar grote reikwijdte ‘wringt’ het begrip duurzame ontwikkeling met de beperking uit de voorgestelde Omgevingswet dat de beleidscyclus alleen van toepassing is op aspecten waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld. Dit lijkt een belemmering om alle aspecten van duurzame ontwikkeling volwaardig mee te wegen.

5 Hoe kan de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling verder worden versterkt? Duurzame ontwikkeling impliceert een blikverruiming in het omgevingsrecht naar ‘elders en later’. Dit noodzaakt tot integrale afwegingen over economische, sociaal-culturele en ecologische belangen. Het omgevingsrecht biedt slechts een gedeelte van het benodigde afwegingskader, omdat het zich beperkt tot de fysieke leefomgeving. Allerlei verschijnselen in de fysieke leefomgeving vormen de neerslag, de ‘end-of-pipe’- kant van sociaal-culturele en economische processen. Deze processen worden gereguleerd door rechtsdomeinen die, anders dan de voorgestelde Omgevingswet, doorgaans niet expliciet op duurzame ontwikkeling zijn gericht. Zo werpen “afspraken gemaakt in het kader van de World Trade Organisation (WTO), met name de GATT-afspraken, internationaalrechtelijke barrières op voor een al te vergaand nationaal optreden ter bescherming van het mondiale milieu en voor extraterritoriale milieuwetgeving in zijn algemeenheid.”49 De 47

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 71. Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 71: “De zorgplicht van artikel 1.7 geldt onverkort voor degene die een activiteit verricht, en daarbij nalaat dat te doen wat nodig is om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. 49 Backes, C.W., G.H. Addink, P.C. Gilhuis, N.S.J. Koeman, Milieurecht, Kluwer 2006, p. 53. 48

12

effecten van economische en sociaal-culturele processen manifesteren zich niet noodzakelijk ‘hier en nu’ in de fysieke leefomgeving. Er kan ook sprake zijn van effecten ‘elders en later’, waaronder klimaatverandering en verlies van biodiversiteit. In breder perspectief is het omgevingsrecht een bestanddeel van ‘duurzaamheidsrecht’. Er zijn inmiddels vormen van ‘duurzaamheidsrecht’ waar te nemen. Sommige (deel)staten hebben een wettelijk kader voor duurzame ontwikkeling, zoals Canada (‘Federal Sustainable Development Act’50 uit 2008) en Quebec (‘Loi sur le développement durable’ uit 2006).51 Daarnaast zijn in wetenschappelijke kring de eerste vermeldingen van ‘sustainability law’52 en ‘Nachhaltigkeitsrecht’53 een feit. De navolgende figuur 2 geeft een contourschets van ‘duurzaamheidsrecht’. De sociaal-culturele, ecologische en economische rechten uit de grondwet en het internationale recht dienen als ‘onderlegger’ van de veelgehanteerde deeldomeinen van duurzame ontwikkeling ‘people’, ‘planet’ en ‘profit/prosperity’. De ‘samenstellende deelrechtsgebieden’ van het omgevingsrecht zijn apart weergegeven in het donkergekleurde gebied.

Figuur 2

‘Duurzaamheidsrecht’

Natuurrecht

Milieurecht Ruimtelijk ordeningsrecht Bouwrecht

Culturele rechten

Sociale rechten

Economische rechten

Waterrecht

50

‘Federal sustainable development act’ (bijgewerkt tot 1 april 2015). ‘Loi sur le développement durable’ (bijgewerkt tot 1 april 2015). 52 ‘Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law’ (Laatst bezocht op 19 april 2015. 53 ‘Nachhaltigkeitsrecht’ , Universität Lüneburg (Laatst bezocht op 19 april 2015). 51

13

De door de cirkel scherp afgetekende buitengrens kan in werkelijkheid niet zo scherp worden getrokken. Ook de helderheid die wordt gesuggereerd door de egale kleuren binnen de cirkel is fictie: het zicht op dwarsverbanden tussen het omgevingsrecht en andere rechtsdomeinen is in werkelijkheid niet scherp. Dit bemoeilijkt integrale duurzaamheidsafwegingen in concrete gevallen. ‘Duurzaamheidsrecht’ heeft in Nederland geen afgebakend wettelijk kader. Een ‘Wet op de duurzaamheid is echter niet illusoir, gelet op bijvoorbeeld het Canadese voorbeeld. In Nederland heeft de SER een positief advies uitgebracht over de totstandkoming van zo’n ‘Wet op de duurzaamheid’.54 Denkbare voordelen hiervan zijn:    

afbakening van het relevante beoordelingskader voor duurzame ontwikkeling; overzicht van de geldende rechtsregels voor duurzame ontwikkeling; totstandkoming van een samenhangend begrippenkader over duurzame ontwikkeling55; meer mogelijkheden voor de ontwikkeling van concreet toepasbare normen voor duurzame ontwikkeling.

6 Conclusie Het begrip duurzame ontwikkeling berust op een wereldwijd draagvlak en is verankerd in het internationale recht. Dat geeft het begrip nog geen grote normatieve kracht. De breed gedragen Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling kan als vaag worden gekwalificeerd. Vrijwel elke menselijke activiteit is in verband te brengen met het verbeteren van mogelijkheden ‘om in behoeften te voorzien’. Duurzame ontwikkeling komt daardoor ‘in vele kramen te pas’. Er is dan ook veelvuldig gesteld dat het weinig richting geeft aan het handelen. In Nederland heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) omwille van de ‘scherpte in het debat’ aangedrongen op aansluiting bij de ethische kern van de Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling. Juist dit normatieve karakter van de Brundtland-definitie biedt houvast bij afwegingen over duurzame ontwikkeling. Volgens de WRR staat de ecologische problematiek centraal in de Brundtland-definitie. In het wetsontwerp van de Omgevingswet staat het ecologische aspect van duurzame ontwikkeling eveneens centraal. Op grond van deze Memorie van toelichting moet ten aanzien van duurzame ontwikkeling worden getoetst of rechtshandelingen ‘het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen schaden’. Die toetsing richt zich er niet op of handelingen aan één of meer subdoelen van duurzame ontwikkeling bijdragen, wat bij toepassing van duurzame ontwikkeling als metabegrip het geval zou zijn. Met de Omgevingswet zet de regering in op actieve bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving door alle ‘actoren in de fysieke leefomgeving’. Hierbij kunnen deze actoren gebruik maken van de ‘beleidscyclus’, een samenhangende, breed inzetbare systematiek van wetsinstrumenten. ‘Omgevingswaarden’ vormen het normatieve ‘houvast’ van de beleidscyclus. Hoewel de vaststelling van Omgevingswaarden voor enkele thema’s verplicht is, stelt het wetsvoorstel voor de Omgevingswet geen limiet aan de vaststelling van Omgevingswaarden. Door dit ‘open einde’ borgt het wetsvoorstel niet dat alle met het oog op duurzame ontwikkeling relevante 54

Sociaal-economische Raad, Meer werken aan duurzame groei, 2010, pp. 14,91,114, 135. De Omgevingswet kan als voorbeeld dienen voor hoe de vorming van een nieuw wet tot een nieuw samenhangend begrippenkader kan leiden, met begrippen als ‘fysieke leefomgeving’ en co-actorschap. 55

14

afwentelingsaspecten adequaat worden opgepakt. Dit geldt met name voor vormen van afwenteling binnen de Nederlandse rechtsmacht die “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” daarbuiten en in de toekomst schaden. De normatieve kracht van duurzame ontwikkeling binnen het kader van de Omgevingswet lijkt dan ook te worden begrensd door wetenschappelijke, juridische en bestuurlijke (on)mogelijkheden om Omgevingswaarden voor duurzame ontwikkeling te definiëren. Vooruitlopend op praktijkonderzoek kunnen overigens geen definitieve conclusies worden getrokken over de eventuele versterking van de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling door de Omgevingswet. Als bijdrage aan de discussie over de verdere versterking van de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling is gerefereerd aan het gedachtenexperiment van een ‘Wet op de duurzaamheid’. Het verdient aanbeveling nader (rechtswetenschappelijk) onderzoek te verrichten naar de eventuele meerwaarde van zo’n wet voor de samenleving.

15