De NAVO en Zuidoost-Europa. Vastberaden betrokkenheid Radboud van den Akker
De bekende Noorse socioloog en conflictdeskundige Johan Galtung waagde zich aan het begin van de jaren tachtig aan een ‘top tien’ van de veiligste staten van Europa. Dat de Noor Zwitserland als de meest veilige Europese staat bestempelde lag wellicht voor de hand. Meer verrassend was zijn keuze voor de plaatsen twee en drie: Joegoslavië en Albanië. Toch lag er een zekere logica aan deze rangschikking ten grondslag. In de optiek van Galtung waren de landen die behoorden tot de NAVO en het Warschaupact het minst veilig omdat de twee bondgenootschappen welhaast zeker met elkaar in conflict zouden geraken. Vanuit deze optiek zag de toekomst er veel rooskleuriger uit voor die landen in Europa die niet tot deze allianties behoorden. We weten nu, twintig jaar later, dat alles volledig anders is gelopen. Joegoslavië is na een serie bloedige conflicten uiteengevallen. In zowel Bosnië als Kosovo proberen door de NAVO geleide internationale vredesmachten de voorwaarden te scheppen voor verzoening en stabiliteit. Albanië, dat zelf een paar jaar geleden ternauwernood ontsnapte aan een complete chaos, was het eerste land dat na het einde van de Koude Oorlog een formeel verzoek indiende tot lidmaatschap van de NAVO. En zelfs Zwitserland, dat decennia lang vrede en stabiliteit vond in haar neutrale positie op het Europese en wereldtoneel, werkt nu actief samen met de NAVO in het raamwerk van het Partnerschap voor de Vrede (PfP). De specifieke identiteit van Zuidoost-Europa De inleiding van dit artikel is niet bedoeld om de spot te drijven met Galtung of met zijn vakgebied. Vergissen is menselijk, en niet voorbehouden aan wetenschappers in welke discipline dan ook. Wat Galtungs analyse zo uniek maakt, en tegelijkertijd zo tragisch, is de totale miskenning van interne, binnenlandspolitieke en cultuurhistorische factoren. Het is duidelijk dat noch Joegoslavië onder Tito, noch Albanië onder Hoxha, aan het begin van de jaren tachtig bloot stond aan openlijk militaire agressie van buitenaf. Maar tegelijkertijd waren deze twee landen alles behalve ‘veilig’, omdat zij onderhevig waren aan diepgewortelde interne spanningen die hen uiteindelijk noodlottig zouden worden. Galtung zal ongetwijfeld enige troost hebben gevonden in het feit dat praktisch de gehele internationale gemeenschap de stabiliteit van Joegoslavië en Albanië verkeerd inschatte, zelfs tot aan het begin van de jaren negentig. Decennialang was het veiligheidsdenken in het Westen gericht op de NAVO en het Warschaupact. En zelfs toen dit laatste bondgenootschap uit elkaar viel bleef de focus in het Westen stijf oostwaarts gericht, en geënt op de verankering van de nieuwe democratische staten in Midden- en Oost-Europa in bredere Euro-Atlantische structuren. Door deze eenzijdige concentratie op de lidstaten van het voormalige Warschaupact werden de snelheid en omvang van de desintegratie van Joegoslavië volledig onderschat. De internationale gemeenschap ging zich weliswaar aan het begin van de jaren negentig met de Balkan bemoeien, maar dit bleef lange tijd voornamelijk beperkt tot politieke verklaringen en symptoombestrijding in de vorm van humanitaire hulp. Er werd nauwelijks aandacht geschonken aan veel fundamentelere problemen: affiniteiten en spanningen tussen landen en etnische groepen in de regio, en de diepe sporen die tientallen jaren van cliëntelisme en Balkanisering in elk van de landen hadden achtergelaten. Het resultaat is bekend. In plaats van een allesomvattende langetermijnstrategie volgde het Westen jarenlang een politiek van halve maatregelen in reactie op specifieke incidenten. Het lijkt erop dat deze passieve opstelling nu definitief tot het verleden behoort. Langzaam maar zeker is het besef doorgedrongen dat regionale crises niet mogen worden onderschat,
1
omdat zij bijna per definitie negatieve consequenties hebben voor de veiligheid en stabiliteit van omringende landen. Omdat het bovendien praktisch onmogelijk is voor landen om zich af te sluiten van de negatieve effecten van regionale instabiliteit, hebben ze er juist alle belang bij om actief en gezamenlijk bij te dragen aan het scheppen van de juiste voorwaarden voor stabiliteit. Bosnië; de kentering Het NAVO-optreden in Bosnië was de eerste duidelijke manifestatie van dit bewustwordingsproces. Allereerst maakten NAVO-luchtacties het mogelijk om de diplomatieke druk te verhevigen en de oorlog tot een einde te brengen. Daarna namen de NAVO-bondgenoten de taak op zich om - samen met een groot aantal niet-lidstaten, inclusief Rusland - toe te zien op de naleving van de militaire aspecten van het vredesakkoord van Dayton, en zodoende mede de voorwaarden te scheppen voor verzoening, wederopbouw en stabiliteit. Hoewel nog lang geen duurzame vrede is bereikt, en de verantwoordelijkheid hiervoor uiteraard in de eerste plaats ligt bij de bevolking van Bosnië-Herzegovina zelf en haar politieke leiders, heeft de door de NAVO geleide SFORoperatie de afgelopen jaren onmiskenbaar een stabiliserende en stimulerende werking gehad. De bredere politieke betekenis van deze krachttoer mag niet worden onderschat. Door een grote verscheidenheid van landen te verenigen achter een gezamenlijke politieke strategie en in een gezamenlijke militaire operatie, doorbrak de NAVO met succes het cliëntelisme dat eeuwenlang op de Balkan heerste. En door zich te verbinden aan de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina als een levensvatbare multi-etnische staat, en ook het werk van andere internationale organisaties te ondersteunen bij de verwezenlijking van dit doel, bewees de NAVO op overtuigende wijze dat actieve betrokkenheid beter is dan passiviteit en onverschilligheid. Kosovo; veiligheidsbelangen en normen en waarden Eenzelfde logica ligt ten grondslag aan de bemoeienis van de NAVO met Kosovo. De beslissing van de NAVO-bondgenoten om begin 1999 een luchtcampagne te starten teneinde een halt toe te roepen aan de Servische onderdrukking van de Kosovaarse Albanezen was niet enkel ingegeven door eigenbelang, zoals verschillende revisionisten sindsdien hebben willen doen geloven. Er stond veel meer op het spel dan de geloofwaardigheid van het Bondgenootschap, namelijk de veiligheid van de gehele Balkanregio. Deze zou voor geruime tijd - wellicht decennialang - zijn aangetast indien de NAVO niet tot operatie Allied Force zou zijn overgegaan. Meer dan een miljoen Kosovaren zouden in dat geval voor langere tijd van huis en haard zijn verdreven. Vooral Albanië en Macedonië, jonge democratieën met een uitgesproken gebrekkige infrastructuur, zouden door deze vluchtelingenstroom met grote politieke en financiële problemen zijn geconfronteerd. Het conflict zou intussen hebben doorgesmeuld, en zou zich waarschijnlijk hebben uitgebreid. Overal in de Balkan, en waarschijnlijk ook in veel landen daarbuiten, zouden de economische en politieke effecten jarenlang duidelijk voelbaar zijn geweest. Daarom was het Kosovo-conflict zowel een ondermijning van de veiligheidsbelangen als een aantasting van de normen en waarden van de internationale gemeenschap. Kosovo is een relatief klein gebied, maar het ligt op een strategisch zeer belangrijk kruispunt tussen Europa, Azië en het Midden-Oosten, en op een overgangsgebied tussen christendom en islam. Direct ten zuiden van Kosovo bevinden zich twee ‘oudere’ NAVO-bondgenoten, Griekenland en Turkije, en ten noorden twee van de drie meest recente bondgenoten, Hongarije en Tsjechië. Rondom Kosovo bevindt zich een aantal kleinere landen die allemaal een moeilijke overgang naar democratie en markteconomie doormaken. Kosovo mag dan een klein gebied zijn, de crisis in dat gebied had verreikende consequenties voor de veiligheidsbelangen van alle landen in de Euro-Atlantische regio.
2
De crisis had ook serieuze consequenties voor onze normen en waarden. Indien het Bondgenootschap niet was opgetreden tegen de door president Milosevic geïnstigeerde etnische zuiveringen in Kosovo, zou de Euro-Atlantische gemeenschap zoals die in de jaren negentig langzaam maar zeker vorm had gekregen op de drempel van de 21e eeuw ernstig zijn aangetast. Bovendien, na tientallen jaren tegenover hun eigen bevolking tolerantie en verdraagzaamheid te hebben bepleit, konden de bondgenoten niet lijdzaam toezien hoe een miljoen mensen uit hun huizen werd verdreven, simpelweg omdat zij - naar de mening van het regime in Belgrado - een ongewenste etnische afkomst hadden. Militaire daadkracht en politieke solidariteit In de vele terugblikken op operatie Allied Force die de afgelopen maanden zijn verschenen is terecht veel aandacht geschonken aan de toewijding en het professionalisme van de betrokken NAVO-strijdkrachten. Maar wellicht nog belangrijker voor het uiteindelijke succes van de operatie was de solidariteit, vastberadenheid en besluitvaardigheid van de nietNAVO-lidstaten in de directe nabijheid van Kosovo, en in sommige gevallen zelfs letterlijk in de vuurlinie. Albanië en Macedonië kregen binnen een tijdsbestek van enkele dagen een schier eindeloze stroom vluchtelingen te verwerken. En Bulgarije en Roemenië werden zwaar getroffen door de verstoring van het scheepvaartverkeer op de Donau en van andere handelsroutes. Maar op geen enkel moment werd door de regeringen van deze en andere omringende landen serieus getwijfeld aan de juistheid van het NAVO-optreden; allen waren zich terdege bewust dat President Milosevic op dat moment enkel door het gebruik van militair geweld op andere gedachten kon worden gebracht. Voor het Bondgenootschap was deze politieke steun, samen met de praktische hulp die het van de landen in de regio kreeg, een welkome en zeer bemoedigende bevestiging van de jarenlang gepropageerde principes van partnerschap en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor gezamenlijke veiligheid. De cohesie en vastberadenheid van de bondgenoten en hun partners hielp ook Rusland weer aan boord te krijgen. Rusland had felle kritiek geuit op het NAVO-optreden en had haar samenwerking met de NAVO bevroren, maar was tegelijkertijd steeds meer geïrriteerd geraakt door de brutaliteit en de koppigheid van het regime in Belgrado. Toen Rusland zich binnen de G-8 in wezen schaarde achter de eisen van de internationale gemeenschap moet het president Milosevic duidelijk zijn geworden dat zijn belangrijkste potentiële bondgenoot zich van hem had afgekeerd. Op 3 juni 1999 accepteerde hij de eisen van de internationale gemeenschap, en op 10 juni werd operatie Allied Force opgeschort. Diezelfde dag nog werd door VN-resolutie 1244 het kader geschapen voor de door de NAVO geleide vredesmacht KFOR. Het was daarmee duidelijk dat uit de ervaringen met Bosnië lering was getrokken: de door de internationale gemeenschap beoogde doeleinden waren uiteindelijk verwezenlijkt door een effectieve combinatie van diplomatieke en militaire druk. Kosovo: een kwestie van lange adem De taak waarvoor de NAVO zich in Kosovo samen met andere internationale organisaties gesteld ziet is zo mogelijk nog gecompliceerder dan in Bosnië. Het is een illusie te geloven dat verzoening binnen een paar jaar bereikt kan worden. De onrust die we de afgelopen maanden hebben gezien in Mitrovica en in de Presevo-vallei toont aan hoe diep de kloof is tussen de verschillende etnische groepen. De uiteindelijke politieke status van Kosovo is in VN-resolutie 1244 niet precies geformuleerd en zal ongetwijfeld nog geruime tijd onderwerp blijven van hevige discussie. Intussen is de positie van president Milosevic en zijn bewind ogenschijnlijk onaantastbaar en is de invloed van Belgrado op de ontwikkelingen in Kosovo even evident als onvoorspelbaar. Ontegenzeggelijk zijn er ook lichtpunten. Sneller dan verwacht zijn de meeste Kosovaarse vluchtelingen weer naar hun huizen, of wat daarvan nog over was, teruggekeerd. Woningen, bruggen en wegen worden met voortvarendheid hersteld, mede dankzij financiële en andere internationale steun. Het aantal moordaanslagen en andere uitingen van geweld zijn drastisch gedaald dankzij het optreden van KFOR en de aanwezigheid van VN-
3
politiemensen. Het Kosovo Bevrijdingsleger (UCK) is ontbonden. Veel van haar leden zijn opgenomen in het Kosovo Protection Corps, een multi-etnische eenheid van civiele hulptroepen onder de politieke autoriteit van de VN-missie in Kosovo (UNMIK). Andere voormalige UCK-strijders dragen bij tot de heropbouw van Kosovo door zich te laten omscholen tot politieagent. Wekelijks komt een civiele multi-etnische raad bijeen om de vooruitzichten voor een toekomstige multi-etnische samenleving te bespreken. Ook worden er voorbereidingen getroffen voor lokale verkiezingen later dit jaar. Het verloop en de uitslag hiervan zullen belangrijke graadmeters zijn voor de vooruitgang op het politieke vlak. Net zoals dat het geval is voor SFOR in Bosnië-Herzegovina, zal KFOR in Kosovo net zo lang aanwezig moeten blijven als nodig is om haar taak te volbrengen. Het is duidelijk dat dergelijke langetermijnprojecten enorme kosten met zich mee brengen. Maar deze kosten vallen in het niet bij de uitgaven van de landen aan beide zijden van het IJzeren Gordijn ten tijde van de Koude Oorlog. Bovendien is duidelijk geworden dat de prijs van onverschilligheid vele malen groter is dan die van actieve betrokkenheid. Politiek, economie en veiligheid Adenauer, Monnet, Truman, Marshall en alle andere pioniers die na de Tweede Wereldoorlog aan de wieg stonden van het ‘project Europa’ waren er van overtuigd dat politiek en economisch herstel vrede en stabiliteit vereisen, net zoals voor vrede en stabiliteit politiek en economisch herstel onontbeerlijk zijn. Zo kenschetste president Truman het Marshall Plan en het Verdrag van Washington als “two halves of the same walnut”. Dezelfde logica was van toepassing na afloop van de Koude Oorlog, toen de Europese Unie met haar samenwerkings- en associatiebeleid en de NAVO met haar Partnerschapsactiviteiten belangrijke bruggen sloegen om een einde te maken aan de anachronistische tweedeling van Europa. De huidige bemoeienis van de internationale gemeenschap met ZuidoostEuropa is eveneens gestoeld op deze logica, en onderstreept de noodzaak van een gecoördineerd optreden door de Europese Unie en de NAVO. Het door de Europese Unie gestuurde Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa omvat drie brede aandachtsvelden: democratisering en mensenrechten; economische wederopbouw, ontwikkeling en samenwerking; en veiligheidsvraagstukken. Uitgangspunt is dat voortgebouwd kan worden op wat al bestaat: de verschillende ontwikkelingsniveaus van de landen in de regio; de initiatieven en programma’s die reeds in gang zijn gezet; en de specifieke expertise en middelen van de Europese Unie, de NAVO, de OVSE, de Raad van Europa, de Verenigde Naties, internationale financiële instellingen, non-gouvernementele organisaties en andere actoren. Het Stabiliteitspact is dan ook geen nieuwe internationale organisatie, maar een katalysator die tot doel heeft alle betrokken partijen bijeen te brengen en gericht te laten werken, bestaande structuren toegevoegde waarde te laten leveren, en actie te stimuleren en te versnellen. De bijdrage van de NAVO aan het Stabiliteitspact De NAVO levert een belangrijke bijdrage aan het Stabiliteitspact, met name op het gebied waar zij specifieke expertise en middelen tot haar beschikking heeft: vrede en veiligheid. De sleutel hiertoe is het Initiatief voor Zuidoost-Europa dat door de NAVO-bondgenoten tijdens de top van Washington in April 1999 is gelanceerd. In het kader van dit initiatief vindt regelmatig overleg plaats tussen de NAVO-lidstaten en zeven landen uit de regio (Albanië, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Macedonië, Roemenië en Slovenië) teneinde praktische samenwerking te bevorderen. Daarnaast wordt het bredere kader van de EuroAtlantische Partnerschapsraad (EAPR) gebruikt om aanvullende praktische initiatieven tot regionale samenwerking te stimuleren. Een ander element van het Initiatief voor ZuidoostEuropa zijn speciale programma’s voor samenwerking op veiligheidsgebied met elk van de landen uit de regio. Ook militaire oefeningen en andere activiteiten in het kader van het Partnerschap voor de Vrede worden meer toegespitst op de specifieke wensen en
4
behoeften van de betrokken landen. Aan de behoeften van de landen in de regio die zich tot doel hebben gesteld om lid te worden van de NAVO wordt bovendien aandacht geschonken binnen het kader van het Membership Action Plan, een eveneens in Washington gelanceerd speciaal actieplan voor aspirant-leden. Sinds eind 1999 is Bosnië-Herzegovina, Kroatië en een “vreedzaam en democratisch” Joegoslavië bovendien het perspectief voorgehouden van lidmaatschap van de EAPR en deelname aan PfP. Een aantal concrete projecten staat al op de rails. Met behulp van knowhow van de NAVO en financiële middelen van de Wereldbank worden Bulgarije en Roemenië geholpen met de omscholing van ex-militairen en hun integratie in de arbeidsmarkt. NAVO- en EAPRactiviteiten met betrekking tot het opruimen van mijnen en het voorkomen van de illegale handel in kleine handwapens zijn eveneens onder de aandacht gebracht van de partners in het Stabiliteitspact. Daarnaast steunt de NAVO binnen het kader van het Stabiliteitspact een initiatief voor de voorbereiding op en ondersteuning van civiele reddingsoperaties met militaire middelen. Een zeer recente ontwikkeling is de toenadering tussen Kroatië en de NAVO. Het overlijden van president Tudjman van Kroatië opende aan het begin van dit jaar de weg naar vrije verkiezingen, en de installatie van een democratische, westers-georiënteerde regering onder minister-president Racan. Binnen korte tijd heeft deze nieuwe regering belangrijke binnenlandspolitieke initiatieven genomen en zich ingezet voor betere betrekkingen met Bosnië-Herzegovina, de terugkeer naar Kroatië van vooral etnische Servische vluchtelingen, en meer effectieve samenwerking met het Internationale Tribunaal voor het Voormalige Joegoslavië in Den Haag. De NAVO-bondgenoten hebben deze belangrijke stappen gehonoreerd door Kroatië tijdens de NAVO-ministersvergadering in Florence op 24 mei op te nemen in de EAPR en PfP. Het is te hopen en te verwachten dat deze positieve ontwikkelingen in Kroatië, en de wijze waarop de internationale gemeenschap erop heeft gereageerd, een stimulans zullen vormen voor verdere hervormingen in Bosnië-Herzegovina en een lang verwachte ommekeer in Joegoslavië. Het einddoel: ‘de-balkanisering’ van de Balkan In veertig jaar Koude Oorlog bood de Atlantische gemeenschap een kader waarbinnen een stabiel en welvarend West-Europa kon ontstaan en gedijen. In de tien jaar die volgden werd met succes aan de landen van Midden- en Oost-Europa de mogelijkheid geboden om zich bij deze gemeenschap aan te sluiten. Dit decennium, het eerste van de 21e eeuw, moet het decennium worden waarin ook aan Zuidoost-Europa deze kans wordt geboden. Het is een moeilijk, kostbaar en tijdrovend project, maar het is een project dat zeker kans van slagen heeft. Het bewijs wordt geleverd door de succesvolle wijze waarop Slovenië, Macedonië en meest recentelijk Kroatië hun verleden hebben afgeschud en zich zijn gaan voorbereiden op een betere toekomst. De ‘de-balkanisering’ van de Balkan wordt een steeds duidelijker toekomstperspectief. Met geduldige maar vastberaden betrokkenheid zal de NAVO een belangrijke bijdrage blijven leveren aan de verwezenlijking van dit doel. R.J.H.M. van den Akker is Executive Officer bij de Afdeling Politieke Zaken op het NAVO Hoofdkwartier, Brussel. De auteur vertolkt in dit artikel zijn persoonlijke opinie en niet noodzakelijkerwijs het officiële beleid van de NAVO.
5
