De maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) van evaluatieinstrument naar sturingsinstrument bij natuurprojecten

Scriptie ASRE Martin van den Berg

De maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) van evaluatieinstrument naar sturingsinstrument bij natuurprojecten Het kwantificeren en monetariseren van welvaartseffecten bij groenprojecten voor de MKBA als ontwerpinstrument in het ruimtelijk planvormingsproces Amsterdam School of Real Estate (ASRE) Master of Studies in Real Estate (MSRE) Profiel Gebiedsontwikkeling Masterthesis Martin van den Berg

ASRE - MSRE Afstudeerscriptie MR van den Berg

Definitieve versie 7 juli 2011


BIBLIOTHEEKFORMULIER

Amsterdam School of Real Estate (ASRE)

Organisatie

Bezoekadres: Huys Azië, Jollemanhof 5 1019 GW Amsterdam Postadres: Postbus 140 1000 AC Amsterdam Tel.: +31-(0)20-6681129 E-mail: [email protected]

Soort rapport

Afstudeerscriptie Master of Studies in Real Estate (MSRE) Profiel gebiedsontwikkeling

Auteur E-mailadres

Drs. Ing. M.R. (Martin) van den Berg MSRE [email protected]

Titel

De maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) van evaluatieinstrument naar sturingsinstrument bij natuurprojecten.

Ondertitel

Het kwantificeren en monetariseren van welvaartseffecten bij groenprojecten voor de MKBA als ontwerpinstrument in het ruimtelijk planvormingsproces.

- Externe begeleider ASRE - Interne begeleider - Tweede beoordelaar

- G.J. (Gert-Joost) Peek PhD MSc MRICS Fellow Ruimtelijke Procesorganisatie - Ing. S. (Sjoerd) Lubbers - Drs. F. (Friso) de Vor

Beknopte inhoud

Het verkennen van inhoudelijke verbeteringen bij het kwalificeren, kwantificeren en monetariseren van de welvaartseffecten van natuurprojecten, zodat deze projecten onderling kunnen worden vergeleken op maatschappelijk rendement, alsmede het verkennen van de procesmatige verbeteringen, zodat de MKBA in het interactieve ruimtelijke planvormingsproces bij natuurprojecten kan worden gebruikt als sturings- en ontwerpinstrument.

Trefwoordenlijst

Maatschappelijke kosten baten analyse, MKBA, KBA

1


VOORWOORD Voor u ligt een afstudeerscriptie in het kader van de Amsterdam School of Real Estate (ASRE) voor de studie Master of Studies in Real Estate (MSRE) met het profiel gebiedsontwikkeling. Achterliggende studies heb ik al eerder afgerond met een scriptie, maar ook dit keer was het weer een uitdaging. Ervaring met het gekozen onderwerp scheelt bij het afstuderen veel tijd en energie. Dat was nu niet het geval. Wel heb ik veel opgedane kennis bij de drie vakken gebiedsontwikkeling, waarderen en investeringsanalyse kunnen toepassen tijdens het onderzoek, alsmede verwerkt in het onderhavige rapport. Dan blijkt keer op keer weer dat de wijze waarop het probleem wordt aangepakt cruciaal is. Het voorliggende resultaat is anders dan vooraf voorzien. De verschillen tussen enerzijds de wetenschappelijke literatuur en anderzijds de ervaringen van direct betrokkenen, had tot gevolg dat de analyse anders uitpakte dan verwacht. Theorie en praktijk waren soms twee verschillende werelden. Een iteratief proces van theorie en praktijk was het gevolg, waarbij herhaaldelijk de verzamelde gegevens zijn bestudeerd en vergeleken met de literatuur. Een afstudeeronderzoek als dit realiseer je nooit alleen. Veel mensen zijn mij behulpzaam geweest. Sommigen hebben mij met raad en daad terzijde gestaan. Zo is het door diepteinterviews en vele openhartige gesprekken mogelijk geweest om de problematiek niet alleen vanuit de theorie te bezien, maar ook vanuit de praktijk. Hiervoor bedank ik in het bijzonder: Janus Oomen, Jan Brouwer, Sytze Rienstra, Joris Latour, Hans Kampf, Frank van Zutphen, Guillaume de Heer en Edgar Wever. Voorts wil ik mijn directe collega’s Sjoerd Lubbers, Hielke Bos en Hans Horck bedanken, alsmede mijn collegae Adrien Maas en Marjan Oosterman. Zij waren bereid een kritische, doch constructieve bijdrage te leveren. Tenslotte wil ik mijn begeleider vanuit de ASRE, Gert-Joost Peek, bedanken. Hij zorgde ervoor dat ik geregeld voldoende afstand van het onderzoeksonderwerp nam, zodat het in een breder kader c.q. paradigma kon worden geplaatst. Tegelijkertijd zorgde hij voor voldoende focus op de finale analyse, zodat het mogelijk werd een klein, maar nieuw, deeltje aan de wetenschap toe te voegen. Uiteraard ben ik ook mijn directe omgeving dank verschuldigd. Anne-Marie, Henny en Ad, dank voor de inspiratie en het geduld het afgelopen jaar. Aanleiding voor het onderwerp was ondermeer een terugkerende vraag die mij bij gebiedsontwikkelingen is gesteld: van welke overheidsinvesteringen heeft de samenleving het meeste profijt; infrastructurele investeringen, of investeringen in natuur en recreatie of investeringen in maatschappelijk vastgoed enzovoorts. Het resultaat is een rapport voor een ieder die geïnteresseerd is in het maatschappelijk rendement van de groene functies in gebiedsontwikkelingsprojecten. Rest mij verder niets anders dan u veel leesplezier te wensen. Martin van den Berg Den Haag, 7 juli 2011

2


SAMENVATTING Aanleiding Tijdens de aanleg van de Betuweroute bereikte de discussie over verkwisting van gemeenschapsgeld een voorlopig hoogtepunt. Zelfs toen de aanleg van de Betuweroute in volle gang was hebben economen nog voorgerekend dat afblazen economisch gunstiger was; onder het oude motto: "beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald". Voorstanders van de spoorlijn relativeerden deze sombere berekeningen, door te vragen: "waar was dit land geweest zonder spoorlijnen"? Na de discussie over de maatschappelijke wenselijkheid van de Betuweroute, is voor alle grote infrastructuurprojecten een MKBA verplicht. De MKBA lijkt nu ook gemeengoed te worden voor alle grote gebiedsontwikkelingsprojecten. Bij gebiedsontwikkelingen zijn MKBA's complex, omdat hier per definitie meerdere problemen in samenhang worden opgelost, door ruimtelijke functies die elkaar versterken. Binnen de gebiedsontwikkeling zijn in het bijzonder de zogenaamde “zwakke c.q. zachte functies”, zoals groen en water, op hun beurt weer onderbelicht in de MKBA. Dit komt omdat natuurwaarden zowel slecht zijn te meten als moeilijk te waarderen, aangezien marktprijzen ontbreken. Er zijn weinig empirische gegevens beschikbaar en in conceptueel opzicht is onduidelijk welke effecten dienen te worden meegenomen. Doelstelling Het eerste doel is het verkennen van inhoudelijke verbeteringen bij het kwalificeren, kwantificeren en monetariseren van de welvaartseffecten van natuurprojecten, zodat deze projecten kunnen worden vergeleken op maatschappelijk rendement. Dit eerste inhoudelijke doel moet de brug slaan naar het tweede procesmatige doel. Het tweede doel is het verkennen van procesmatige verbeteringen, zodat de MKBA in het planproces bij natuurprojecten kan worden gebruikt als sturingsinstrument. Hierdoor kunnen meer mogelijkheden van de MKBA worden benut, dan alleen als éénmalig formeel beoordelingsinstrument aan het einde van het planproces (zonder inhoudelijke betekenis). De MKBA kan continu in het planproces worden gebruikt als sturingsinstrument (als de ontwerpkeuzes nog open liggen). Onderzoeksvragen 1) Vanuit de theoretische invalshoek kan de volgende vraag worden geformuleerd: Welke inhoudelijke tekortkomingen en procesmatige knelpunten komen naar voren bij MKBA’s voor natuurprojecten uit de wetenschappelijke literatuur? 2) Vanuit de praktische invalshoek kan de volgende vraag worden geformuleerd: Welke inhoudelijke tekortkomingen en procesmatige knelpunten zijn er bij MKBA's voor natuurprojecten volgens de direct betrokkenen? 3) Vervolgens is de vraag: In hoeverre komen de resultaten uit de theorie overeen met de resultaten uit de praktijk? 4) Op basis van theorie- en praktijkresultaten is de vraag: Kunnen deze tekortkomingen en knelpunten worden verholpen, zodat de MKBA voor natuurprojecten als interactief sturings- en ontwerpinstrument kan worden gebruikt? Relevantie Op basis van de vorenstaande praktische en theoretische bijdragen wordt de wetenschappelijke kennis over het toepassen van MKBA’s vergroot. Het accent ligt hier op toegepast

3


wetenschappelijk onderzoek en niet op theorievorming. Anders gesteld: het gaat om kennis die direct maatschappelijk toepasbaar is. Deze maatschappelijke relevantie is actueel en urgent, omdat het huidige kabinet Rutte ongekend aan het bezuinigingen is op natuur. Om zo goed mogelijk om te gaan met deze bezuinigingen, moet de vraag worden beantwoord: “waar kan maatschappelijk verantwoordelijk worden bezuinigd?” Bij bezuinigingen zijn gevolgen voor betrokkenen onvermijdelijk, echter vooraf heeft men niet altijd inzicht in deze gevolgen. De MKBA kan dit inzicht bieden. Zo kan de overheid in slechte economische tijden investeren daar waar de samenleving maximaal profiteert van iedere publieke euro. Bovendien kunnen moeilijke keuzes worden onderbouwd en verantwoord. Hypothesen Naar aanleiding van de theoretische analyse worden vier onderzoekshypothesen verwoord, rond vier werkwoorden die beginnen met een “v”. Deze hypothesen zijn geen bestaande ideeën, maar zijn wel als stelling geponeerd. Voor de procesmatige knelpunten is de eerste hypothese het "verbinden" van de MKBA aan het rekenen (vastgoedeconomie), tekenen (stedenbouwkunde) en ondertekenen (juridica), zodat tijdens het planproces kan worden gestuurd op maatschappelijk rendement. De tweede procesmatige hypothese betreft het "verrijken" van het project door de MKBA te gebruiken als maatschappelijke businesscase, die continu duidelijk maakt wie investeert en wie profiteert. Voor de inhoudelijke tekortkomingen is de eerste hypothese het “vereenvoudigen” van de MKBA, zodat het als interactief instrument kan worden gebruikt. De tweede inhoudelijke hypothese betreft het “verbeteren" van de MKBA, door immateriële waarden te voorzien van projectspecifieke kengetallen en het voorkomen van PM-posten. De MKBA in het planvormingsproces Allereerst is het van belang dat de MKBA, naast het bepalen van de maatschappelijke wenselijkheid als direct doel, ook een indirect doel kan hebben, namelijk het verkrijgen van rijkssubsidie. Voorts geldt dat het opstellen van een MKBA voor een gebiedsontwikkelingsproject complex is, omdat een gebiedsontwikkeling per definitie een meervoudig karakter heeft. Tot slot kan het problematisch zijn dat een MKBA vanuit het gebiedsperspectief op regionaal schaalniveau baten kan laten zien, die juist op nationaal niveau interregionale herverdelingseffecten zijn. De MKBA in het besluitvormingsproces Of de MKBA positief of negatief uitvalt, er blijft beslissingsruimte om het project al dan niet te continueren. Bestuurders kunnen hun keuze laten afhangen van de gevolgen voor bepaalde groepen in de samenleving. Als een project een groot positief maatschappelijk saldo heeft, maar nadelig uitpakt voor de achterban, kan de bestuurder kiezen voor zijn of haar (potentiële) kiezers, ondanks de te boeken welvaartswinst voor de samenleving als geheel. De politieke realiteit is dat het electorale belang kan prefereren boven het maatschappelijke belang. De waarde van natuur Bij nieuwe natuurprojecten zijn drie waardecomponenten aanwezig. Een directe gebruikswaarde, ofwel een recreatiewaarde (1), omdat natuur diensten als recreatie mogelijk maakt. Een indirecte gebruikswaarde, ofwel een ecologische waarde (2), omdat natuur nut heeft voor ons ecosysteem. Een niet-gebruikswaarde, ofwel een bestaanswaarde (3), omdat aan het bestaan van natuur waarde wordt toegekend (ook als er geen gebruik van wordt

4


gemaakt). De recreatiewaarde kan worden afgeleid van de woningprijzen. De ecologische waarde kan worden bepaald met de lokale soortgewogen natuurwaarde indicator (LNI). De bestaanswaarde kan worden vastgesteld met onderzoeksresultaten naar de betalingsbereidheid voor de aanwezigheid van een natuurgebied. Directe gebruikswaarde – recreatiewaarde: hedonisch prijsmodel Om de directe gebruikswaarde van de woningprijzen af te leiden dient een vergelijking te worden gemaakt tussen een situatie met en zonder het specifieke kenmerk van een groene omgeving. Immers als de woningprijs in een gebied met groen hoger is dan een overeenkomstige woning in een gebied zonder groen, is het prijsverschil een waardering voor de aanwezigheid van het groen. Daarom kan bij voorkeur de directe gebruikswaarde worden afgeleid van de woningprijzen. De invloed van de afstand tot het groen op de woningprijs kan in de MKBA nader worden bepaald, door bestaande onderzoeksresultaten te standaardiseren en te extrapoleren. Hierbij dient ervoor te worden gewaakt dat de aangetoonde samenhang niet per definitie betekent dat er ook sprake is van causaliteit. Relatief dure woningen staan vaak in goed bekend staande buurten. Het kan zijn dat de woningkopers de meerwaarde primair voor het groen betalen, maar deels ook voor de sociale status van de buurt. Bovendien is het niet ongebruikelijk om de waardestijging van omliggende huizen aan te merken als de baat "woongenot" en daar bovenop nog de baat directe gebruikswaarde te berekenen. Hierbij kan de vraag worden gesteld of de directe gebruikswaarde al niet wordt weerspiegeld in de huizenprijzen. Indirecte gebruikswaarde – ecologische waarde: natuurwaarde indicator Nieuwe natuurgebieden hebben tot gevolg dat het ruimtegebruik verandert: bijvoorbeeld van landbouwgrond naar bos of moeras. In de MKBA moet enerzijds worden bepaald wat het waardeverlies is van de landbouwgrond en anderzijds wat de waardewinst is van het bos of moeras. Hierbij verschilt de indirecte gebruikswaarde tussen een bos en een moeras. Deze ecologische waarde wordt bepaald door de aanwezigheid van verschillende natuursoorten, ofwel de biodiversiteit. De biodiversiteit is de maatstaf voor de kwaliteit van het ecosysteem. Deze natuurwaarden worden gebrekkig meegenomen of achterwege gelaten in MKBA’s. De lokale soortgewogen natuurwaarde indicator kan inzicht bieden in deze kwaliteit. Niet-gebruikswaarde – bestaanswaarde: MKBA op de MER afstemmen In MKBA’s wordt nauwelijks een relatie gelegd tussen de projectspecifieke natuurkwaliteit en de waardering hiervan. Een kostenefficiënte oplossing hiervoor is het gebruik van projectspecifieke informatie uit de MER. Het grote voordeel van het afstemmen van de MKBA op de MER, is dat gebruik wordt gemaakt van al(le) beschikbare projectspecifieke informatie. Met name voor de waardering van de niet-gebruikswaarde biedt dit een uitkomst. Dit betekent dat meer kan worden gewerkt met lokatiespecifieke gegevens, in plaats van met generieke kengetallen. Bovendien wordt de empirische basis van de MKBA versterkt. Procesmatige knelpunten Deze knelpunten zijn zowel aanwezig in het planvormingsproces (bij de projectmedewerkers), als in het besluitvormingsproces (bij de bestuurders). 1) De gebrekkige communicatie tussen visionairs en rekenmeesters is een belangrijke oorzaak van de knelpunten in het MKBA-proces (waarbij zowel de realiteitszin van de visionairs als de stugge houding van rekenaars voor verbetering vatbaar is).

5


2) Het besluitvormingsproces rond natuurprojecten wordt gedomineerd door een politiekbestuurlijk krachtenveld, waardoor er een te grote afstand is tussen de totstandkoming van plannen en de kille MKBA-analyse die hierop volgt. 3) De economische benadering is niet altijd geschikt voor immateriële waarden, zodat ook voor een kwalitatieve beschrijving moet worden gekozen, ofwel de economische waarde van groen kan niet gevat worden in een getal. 4) De MKBA is te complex voor buitenstaanders, waardoor het instrument alleen wordt gebruikt als het resultaat uitkomt, zodat onzekerheden omtrent beslisinformatie beter moeten worden ingebed in het proces. MKBA “verbinden” aan het ruimtelijk planvormingsproces Momenteel wordt de MKBA als beoordelingsinstrument ingezet, als de keuzes al zijn gemaakt. In plaats van aan het eind van het planproces, kan de MKBA ook tijdens het proces worden ingezet, als sturingsinstrument. Organisatorisch wordt het dan mogelijk om creatief denken te koppelen aan realisme. Dit “verbinden” van de MKBA aan het planproces, begint bij het aanpassen van de negatieve beeldvorming omtrent het MKBA-instrument, als een te complex instrument. Dit geldt ook voor de groene projectonderdelen, die nog teveel worden gezien als kostenpost, in plaats van een gebiedsinvestering. Als de MKBA aantoont dat binnen een gebiedsontwikkeling, het maatschappelijk rendement van natuur hoger is dan van infrastructuur, maar het beeld bestaat dat de MKBA een “mythische blackbox” is en natuur een "linkse hobby", dan zal het MKBA-resultaat weinig overtuigend zijn. MKBA “verrijken” door waardecreatie en baathebbers De maatschappelijke waarde van een groenproject kan positief worden beïnvloed door de nieuwe natuur meer te laten zijn dan alleen een mooi leefgebied. Door te investeren in netwerken en voorzieningen worden gebruiksmogelijkheden vergroot. Hierdoor zijn grote baten te behalen met een aangename woonomgeving en een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Dit biedt mogelijkheden om het project te “verrijken”, door deze baten te verzilveren. Hiervoor zijn constructies nodig die het mogelijk maken dat: “wie baat heeft, ook meefinanciert”. Hier liggen kansen door aan te sluiten bij aanpalende dossiers die in de belangstelling staan, zoals het dossier klimaatverandering. Maak hierbij belangen expliciet en zoek elkaar vervolgens op de inhoud. De MKBA kan als maatschappelijke businesscase continu duidelijk maken “wie investeert en wie profiteert”. Voordat met de MKBA als sturingsinstrument individuele baten worden geoptimaliseerd, is het van belang eerst het maatschappelijke rendement te optimaliseren. Anders gesteld: “eerst de koek zo groot mogelijk maken, voordat deze wordt verdeeld”. Dit dient ook te voorkomen dat de meeste tijd wordt besteed aan het minimaliseren van de kosten en het overwinnen van obstakels. De energie moet juist gaan naar het optimaliseren van de baten en het creëren van waarde. MKBA “vereenvoudigen” als procesinstrument Vanwege de complexiteit van de MKBA wordt het instrument als ongeschikt ervaren om beslisinformatie te genereren. Dit ondermijnt een interactief planproces. Het is juist nodig disciplines met elkaar te “verbinden”, zodat het project kan “verrijken” met waardecreatie en cofinanciers. Hiervoor is het nodig de MKBA te “vereenvoudigen”, zodat uitkomsten ook door niet-ingewijden kunnen worden geïnterpreteerd. De sleutelbegrippen zijn eenvoud en interactie. Juist de eenvoud maakt het mogelijk de MKBA interactief te gebruiken. MKBA-specialisten kunnen aan de hand van de ervaring met het basisscenario, een inschatting geven van de

6


invloed van ontwerpkeuzes op het maatschappelijke rendement. Hierbij zijn geen harde MKBAsaldi nodig, maar kunnen omslagpunten worden gepresenteerd. MKBA "verbeteren" door projectspecifieke kenmerken Om het vorenstaande te bewerkstelligen dient de MKBA inhoudelijk te “verbeteren”, door meer lokatie- en projectspecifieke kenmerken. Door de populariteit van kengetallenboeken in Nederland, worden kengetallen gebruikt uit andere studies die weinig overeenkomsten vertonen, waardoor de normbedragen uit de context zijn gehaald. Niet alleen de monetarisering laat te wensen over, ook het kwantificeren van de relevante impactpopulatie is voor verbetering vatbaar. Deze combinatie van een verkeerd kengetal, vermenigvuldigd met een generieke schatting naar de populatieomvang, resulteert in een weinig informatief eindbeeld. De veel voorkomende PM-post is slechts te rechtvaardigen bij een gebrek aan kwantificeerbare informatie (zoals het ontbreken van de MER). In alle andere gevallen kan de PM-post slechts worden gezien als een evaluatief zwaktebod. Soms worden PM-posten achterwege gelaten, omdat wordt verondersteld dat het maatschappelijke effect niet in euro’s is te vertalen. Zowel bij een PM-post, als het niet vermelden van een maatschappelijk effect, wordt relevante informatie voor de besluitvorming achterwege gelaten.

7


INHOUDSOPGAVE Pagina BIBLIOTHEEKFORMULIER..................................................................................................... 1 VOORWOORD......................................................................................................................... 2 SAMENVATTING ..................................................................................................................... 3 INHOUDSOPGAVE.................................................................................................................. 7 1

INLEIDING ................................................................................................................... 10 1.1 “Van OEI naar MKBA”........................................................................................ 10 1.2 Aanleiding en verantwoording ........................................................................... 11 1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie........................................... 13 1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen..................................................................... 14 1.5 Aanpak en onderzoeksmethode ........................................................................ 15

2

THEORETISCH KADER .............................................................................................. 18 2.1 De MKBA in het ruimtelijk planvormingsproces................................................. 18 2.2 De MKBA in het bestuurlijk besluitvormingsproces ........................................... 20 2.3 Alternatieven voor de MKBA: KEA, MCA en SRoI ............................................ 20 2.4 De waarde van natuur en natuurwaarden ......................................................... 21 2.5 Onderzoekshypothesen ..................................................................................... 23 2.5.1 Proces: MKBA “verbinden” aan het ruimtelijk planvormingsproces ........ 23 2.5.2 Proces: MKBA “verrijken” door waardecreatie en baathebbers .............. 23 2.5.3 Inhoud: MKBA “vereenvoudigen” als procesinstrument.......................... 24 2.5.4 Inhoud: MKBA “verbeteren” door projectspecifieke kenmerken.............. 24

3

TEKORTKOMINGEN EN KNELPUNTEN.................................................................... 25 3.1 Recreatiewaarde: hedonisch prijsmodel............................................................ 25 3.2 Ecologische waarde: lokale natuurwaarde indicator ......................................... 27 3.3 Bestaanswaarde: MKBA en MER op elkaar afstemmen ................................... 28 3.4 Procesmatige knelpunten .................................................................................. 29 3.4.1 Visionairs versus rekenmeesters............................................................. 29 3.4.2 Draagvlak en consensus versus haalbaarheid en uitvoerbaarheid......... 30 3.4.3 MKBA is niet het geschikte instrument (voor zachte effecten)................ 30 3.4.4 Strategisch gebruik van de MKBA (als mythische black-box)................. 30

4

CASUS LANDSCHAPSPARK BUYTENLAND ............................................................ 31 4.1 Interne effecten .................................................................................................. 32 4.1.1 Ruimtegebruik en inrichting ..................................................................... 32 4.1.2 Verwervingsstrategie en -kosten ............................................................. 34 4.1.3 Tijdelijk en definitief beheer ..................................................................... 35 4.1.4 Inkomsten en fasering ............................................................................. 36 4.1.5 Resultaten en gevoeligheidsanalyse ....................................................... 36 4.2 Directe effecten.................................................................................................. 37 4.2.1 Directe gebruikswaarde: recreatiewaarde voor omwonenden ................ 37 4.2.2 Directe gebruikswaarde: recreatiewaarde voor niet-omwonenden ......... 38 4.2.3 Niet-gebruikswaarde: bestaanswaarde ................................................... 39

8


4.3

4.4 4.5

4.2.4 Afname areaal landbouwgrond................................................................ 40 Externe effecten................................................................................................. 41 4.3.1 Indirecte gebruikswaarde: fijnstofafvang ................................................. 41 4.3.2 Indirecte gebruikswaarde: afname koolstofdioxide (CO2) ...................... 42 4.3.3 Vermeden kosten: waterbergingsfunctie ................................................. 43 Indirecte effecten ............................................................................................... 44 Deelconclusie..................................................................................................... 44

5

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN........................................................................... 46 5.1 Proces: MKBA “verbinden” aan het planvormingsproces.................................. 46 5.2 Proces: MKBA “verrijken” door waardecreatie en baathebbers ........................ 47 5.3 Inhoud: MKBA “vereenvoudigen” als procesinstrument .................................... 48 5.4 Inhoud: MKBA "verbeteren" door projectspecifieke kenmerken........................ 49 5.5 Aanbevelingen ................................................................................................... 51

6

BIBLIOGRAFIE / LITERATUUROVERZICHT.............................................................. 53

9


1

INLEIDING

Veel van de gebezigde inzichten zijn speculatief en sommigen zullen mogelijk foutief blijken, maar voor elk gegeven inzicht, heb ik de redenen gegeven die me tot het desbetreffende inzicht hebben gebracht. Foute feiten zijn nadelig voor de voortgang van de wetenschap, aangezien deze vaak lang standhouden; maar verkeerde inzichten, mits vergezeld van een plausibele onderbouwing, kunnen weinig kwaad (alleen al omdat men genoegen schept in de ontkrachting ervan). Charles Darwin, The Descent of Man (1871).

1.1 “Van OEI naar MKBA” Tijdens de aanleg van de Betuweroute bereikte de discussie over verkwisting van gemeenschapsgeld een voorlopig hoogtepunt. Bij elk voor- en tegenargument leken wel verschillende economische resultaten te kunnen worden gepresenteerd. Feit is dat de oorspronkelijke kostenraming (tijdens de vaststelling van het tracébesluit) “slechts” dertig procent, ofwel een miljard euro is overschreden. (ASRE-college Nozeman, 2009). Desalniettemin wordt het project soms als modelvoorbeeld aangehaald voor uit de hand gelopen overheidsuitgaven, waarvan het nut niet is aangetoond. Zelfs toen de aanleg van de Betuweroute in volle gang was hebben economen nog voorgerekend dat afblazen economisch gunstiger was; onder het oude motto: "beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald". Voorstanders van de spoorlijn relativeerden deze sombere berekeningen, door te vragen: "waar was dit land geweest zonder spoorlijnen"? Om aan dit gegoochel met economische cijfers een einde te maken hebben de ministeries van Economische Zaken (verder EZ) en Verkeer en Waterstaat (verder V&W) de meest invloedrijke economen bij elkaar geroepen, om een evaluatiemethode te ontwikkelen voor infrastructurele projecten. Jaren van wetenschappelijk onderzoek resulteerde in de leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur (verder OEI). Een handboek voor het evalueren van infrastructuurprojecten. Deze handleiding maakt het mogelijk om alle welvaartseffecten van infrastructuurprojecten transparant te maken, conform een vastgestelde richtlijn. De OEI werd verplicht voor alle grote infrastructuurprojecten (CPB, 2001). Ondanks kritiek op de leidraad, is er wel overeenstemming over het belang om de maatschappelijke wenselijkheid van projecten conform een eenduidige richtlijn in kaart te kunnen brengen, zodat belastinggeld daar kan worden besteed waar de burgers en het bedrijfsleven het meeste profijt hebben. Waar de OEI in beginsel is bedoeld voor infraprojecten, worden langzamerhand steeds meer projecten langs deze maatschappelijke meetlat gelegd. Het Centraal Planbureau (verder CPB) gebruikt de OEI om de vraag te beantwoorden of subsidie moet worden toegekend aan een project (CPB, 2010). Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (verder I&M), een samenvoeging van het voormalige V&W en VROM, alsmede het ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie (verder ELI), een samenvoeging van het voormalige EZ en LNV, gebruiken de OEI om projecten en programma’s te toetsen op maatschappelijk nut. Nu de OEI ook wordt toegepast op kleinere en niet-infrastructurele projecten, kunnen we zeggen dat de OEI ten grondslag ligt aan de maatschappelijke kosten baten analyse (verder MKBA).

10


De basis van een MKBA is de financiële projectanalyse ("businesscase"). Bij natuurprojecten bestaat deze financiële analyse alleen uit een kostenraming, omdat natuurprojecten geen (grond)opbrengsten hebben. Deze realisatiekosten hebben geldstromen tot gevolg. Na de realisatie heeft het natuurgebied (vanwege de gebruiksmogelijkheden) baten voor de samenleving, die geen geldstromen tot gevolg hebben (aangezien er geen toegang wordt geheven voor het gebruik). De MKBA zet alle realisatiekosten van het project af tegen alle maatschappelijke baten. Er wordt inzicht gegeven in alle welvaartseffecten, door deze zoveel mogelijk te vertalen in geld, op nationaal niveau (EZ, 2004). Samengevat: een financiële projectanalyse bevat alleen financiële waarden (ofwel kasstromen voor projecteigenaar) en een MKBA behelst ook sociaal-economische waarden.

1.2 Aanleiding en verantwoording Het opstellen van een MKBA is geen exacte wetenschap. Het maatschappelijk rendement van projecten zal vatbaar blijven voor discussie. Verdienen de Olympische Spelen in Nederland (in 2028) zichzelf terug, zoals de voorstanders beweren (omdat landen die het evenement eerder hebben georganiseerd in de rij staan om het nog een keer te doen)? Of zijn de kosten van mondiale sportevenementen altijd hoger dan de maatschappelijke baten, zoals de tegenstanders beweren (aangezien er na het evenement overbodige stadions zijn)? Voor elke MKBA dienen maatschappelijke effecten te worden gewaardeerd. En wat is waarde? Wat is een nieuwe weg waard en wat is een nieuw natuurgebied waard? Als een project een positief MKBA-saldo heeft, kan het als maatschappelijk wenselijk worden beschouwd. De maatschappelijke baten zijn dan immers groter dan de maatschappelijke kosten. Ook kan in de MKBA duidelijk worden gemaakt wie profiteren van de baten (al is dat voor het eindsaldo irrelevant). Als voor meerdere projecten op dezelfde wijze een MKBA wordt gemaakt, kunnen deze projecten onderling worden vergeleken op maatschappelijk rendement. Hierdoor wordt duidelijk bij welk project de samenleving het meest en het minst is gebaat. Naast afwegingen tussen projecten, kunnen ook projectvarianten onderling worden vergeleken. De verwachting is dat de MKBA als veelzijdig evaluatie-instrument steeds meer door semi-publieke partijen (zoals woningcorporaties) gebruikt gaat worden, alsmede op beperkte schaal door private partijen. Na de discussie over de maatschappelijke wenselijkheid van de Betuweroute, is voor alle grote infrastructuurprojecten een MKBA verplicht. De MKBA lijkt nu ook gemeengoed te worden voor 1 alle grote gebiedsontwikkelingsprojecten . Deze toenemende aandacht voor MKBA’s wordt 1

Gebiedsontwikkeling is één van de begrippen uit de ruimtelijke ordening die, evenals de term Vinexwijken, onderdeel is geworden van het dagelijks taalgebruik. Gebiedsontwikkeling wordt hier gedefinieerd conform de definitie van Wallagh (2009): "De fysieke en functionele transformatie van een gebied dat – gegeven het schaalniveau, de lange doorlooptijd en de ambitie om binnen het duidelijk begrensde gebied (ruimtelijke, sociale, economische en culturele) opgaven in samenhang en samenwerking te realiseren – plaats vindt in een (door de tijd veranderend) krachtenveld, waarbinnen partijen met uiteenlopende belangen, posities, rollen, verantwoordelijkheden en risico’s te traceren zijn". Hierbij zijn vier dimensies aan de orde: een geografische dimensie (1), met een gebiedsdefinitie op basis van morfologische en functionele gronden; een programmatische dimensie (2), met een projectdefinitie op basis van de meervoudige opgave; een institutionele dimensie (3), op basis van het krachtenveld van de aanwezige publieke en private partijen en een procesmatige dimensie (4), op basis van het gebiedsgerichte samenwerkingsproces (ASREcollege Wallagh, 2009).

11


versterkt door de eis van de rijksoverheid dat projecten een positief MKBA-saldo dienen te 2 hebben, om subsidie te krijgen uit het Fonds Economische Structuurversterking (Tweede Kamer, vergadering 2006-2007, 30800 D, nummer 6 – 16 oktober 2006). Omdat in Nederland, in tegenstelling tot andere Europese landen, nagenoeg alle belastingen (96 procent) via het Rijk worden geïnd, zijn projecten van lagere overheidslagen, afhankelijk van rijkssubsidie, alsmede hieraan verbonden subsidievoorwaarden, zoals een positief MKBA-saldo (Nirov, 2010). Bij gebiedsontwikkelingen zijn MKBA's complex, omdat hier per definitie meerdere problemen in samenhang worden opgelost, door ruimtelijke functies die elkaar versterken. Binnen de gebiedsontwikkeling zijn in het bijzonder de zogenaamde “zwakke c.q. zachte” functies, zoals groen en water, op hun beurt weer onderbelicht in de MKBA. De maatschappelijke effecten van natuur zijn lastiger te kwantificeren (meten) en te monetariseren (waarderen) dan van infrastructuur. Dit komt omdat natuurwaarden zowel slecht zijn te meten als moeilijk te waarderen, aangezien (markt)prijzen ontbreken (Sijtsma et al, 2009). Hier dient het begrip "prijs" niet te worden verward met het begrip "waarde". Prijzen zijn zichtbaar en waarden niet. Een prijs is het resultaat van twee waarden die worden gedeeld (het resultaat van een marktproces). Volgens Oscar Wilde was een cynicus iemand die veel wist van prijzen, maar weinig van waarde. Waarde is per definitie subjectief. Met andere woorden: waarde is wat het subject er voor over heeft. Subjectief betekent: "uit de mens voortkomend". Hier tegenover staat objectief: "uit het object voortkomend". Het spreken over objectieve waarde, klopt (economisch) niet, want een object kan niet waarderen. Kortom wat voor de één waarde heeft, heeft voor de ander minder of meer waarde. Een voorbeeld van een foutief waardebegrip komt uit het communisme: "overal waar waarde ontstaat wordt gewerkt" zei Ricardo; waarna zijn leerling Marx dit foutief vertaalde naar: "overal waar gewerkt wordt ontstaat waarde" (ASRE-college Vis, 2010). Het eerste bleek te kloppen, het tweede niet. Waarde is subjectief en een MKBA is dus subjectief en daarom vatbaar voor discussie. Wel is in het onderhavige onderzoek getracht zo neutraal mogelijk te waarderen. Inzicht bieden in de welvaartseffecten van infrastructuur heeft, door de problematiek met de Betuweroute, een lange traditie. Voor het in geld vertalen van maatschappelijke effecten van infrastructuurprojecten zijn reeds veel empirische gegevens voorhanden. Zo is voor een infrastructuurproject de welvaartswinst uit te rekenen, door de kosten af te zetten tegen het aantal verminderde file-uren, vermenigvuldigd met het gemiddelde Nederlandse uurloon. Voor gebiedsontwikkelingen, in het bijzonder de groene functies, is dit referentiekader nauwelijks ontwikkeld. Er zijn weinig empirische gegevens beschikbaar en in conceptueel opzicht is onduidelijk welke effecten dienen te worden meegenomen (VROM, 2010). Aangezien het 2

In 1995 is het Fonds Economische Structuurversterking (verder FES) opgericht, om de steeds hoger uitvallende aardgasbaten uit het gasveld Slochteren niet in de algemene middelen te laten opgaan, maar ten goede te laten komen aan de Nederlandse infrastructuur. Het achterliggende doel is: vanuit de publieke sector de juiste randvoorwaarden scheppen voor een solide economische groei. Het FES, en de uitkeringen uit dit fonds, zijn zeer omvangrijk. Het fonds keert ongeveer twee miljard euro per jaar uit aan subsidie voor grote infrastructuurprojecten. Door de opgelopen olieprijs, en de hieraan gekoppelde aardgasprijs, zijn de inkomsten voor het fonds steeds verder opgelopen. Daarom is besloten om deze extra inkomsten, naast subsidieuitkeringen aan infrastructuurprojecten, ook te gebruiken voor subsidiebijdragen aan gebiedsontwikkelingsprojecten, zogenoemde Nota Ruimte middelen. De afgelopen dertig jaar hebben de aardgasbaten, die de omvang van het FES bepalen, de overheid ongeveer honderdvijftig miljard euro opgeleverd. De verwachting is, dat voordat de aardgasvelden zijn uitgeput over de dertig jaar, deze baten de Staat nogmaals honderdvijftig miljard euro opleveren.

12


zelden haalbaar is empirisch materiaal te verzamelen, dient te worden teruggegrepen op de beperkt beschikbare bestaande bronnen.

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie In de eerste twee paragrafen is het onderwerp van het onderzoek geschetst. In deze paragraaf wordt hiervan het nut beschreven. Hiervoor wordt afstand genomen van het onderwerp en wordt het met reflectie geplaatst in het paradigma. Zo kan de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie nader worden beschouwd. Vanuit praktisch perspectief beoogt het onderzoek inhoudelijk gezien bij te dragen aan een verbeterde en vereenvoudigde MKBA. Natuurprojecten zijn essentieel voor de leefomgevingskwaliteit en gaan gepaard met omvangrijke investeringen. Door deze impact is inzicht nodig in het maatschappelijk rendement van groenprojecten. Vanuit eveneens praktisch perspectief beoogt het onderzoek procesmatig gezien bij te dragen aan het verkennen van de mogelijkheden om de MKBA continu in het planproces te gebruiken als sturingsinstrument. Deze inhoudelijke en procesmatige bijdragen, moeten gezamenlijk leiden tot een betere bruikbaarheid van de MKBA bij natuurprojecten. Vanuit de theoretische invalshoek draagt het onderzoek bij aan de wetenschappelijke literatuur over het evalueren van grote ruimtelijke projecten. Inhoudelijk gezien beoogt het onderzoek de tekortkomingen in de MKBA-kennis te agenderen en voorstellen te doen voor het wegnemen hiervan. Procesmatig gezien beoogt het onderzoek meer inzicht te bieden over de rol van de MKBA in het planproces. Hierbij gaat het zowel om literatuur over de positie van de MKBA in het proces als om vakkennis over het opstellen van een MBKA voor natuurprojecten. Op basis van de vorenstaande praktische en theoretische bijdragen wordt de wetenschappelijke kennis over het toepassen van MKBA’s vergroot. Het accent ligt hier op toegepast wetenschappelijk onderzoek en niet op theorievorming. Anders gesteld: het gaat om kennis die direct maatschappelijk toepasbaar is. Deze maatschappelijke relevantie is actueel en urgent, 3 omdat het huidige kabinet Rutte ongekend aan het bezuinigingen is op natuur . Ongeveer veertig procent van het budget voor groenprojecten wordt per direct stopgezet (Brief Staatssecretaris Bleker, Rapportage Midterm Review, NLP 2010-3065). Concreet voor groenprojecten kan dit betekenen dat, ondanks vergaande onderhandelingen met grondeigenaren, per direct geen grond meer wordt gekocht. Om zo goed mogelijk om te gaan met deze bezuinigingen, moet de vraag worden beantwoord: “waar kan maatschappelijk verantwoordelijk worden bezuinigd?” Bij bezuinigingen zijn gevolgen voor betrokkenen onvermijdelijk, maar vooraf inzicht in deze gevolgen is er niet altijd. De MKBA kan dit inzicht bieden. Hierdoor kan worden bezuinigd, daar waar de gevolgen het kleinst zijn. Anders gesteld: zo kan de overheid in slechte economische tijden investeren daar waar de samenleving

3 Een voorbeeld is het stoppen met de ecologische hoofdstructuur (verder EHS). Vanwege de bezuinigen wordt gesteld dat een EHS die voor tachtig procent is gerealiseerd meer dan voldoende is. Echter volgens voorstanders van de EHS ontbreken nog essentiële verbindingen (zoals tussen de Oostvaarderplassen en de Veluwe, zodat in de winter dieren niet in grote aantallen sterven rond de Oostvaarderplassen, maar voor voedsel de oversteek kunnen maken naar de Veluwe). Het niet afronden van dergelijke verbindingen wordt door de voorstanders vergeleken met een infrastructuurproject: een snelweg die voor tachtig procent is gerealiseerd heeft geen nut.

13


maximaal profiteert van iedere publieke euro. Bovendien kunnen moeilijke keuzes worden onderbouwd en verantwoord. Minister Schultz van Haegen (van I&M) schrijft in een brief aan de Tweede Kamer dat het MKBA-instrument nog volop in ontwikkeling is. Er zijn verbeteringen nodig op methodologisch vlak (1) en bij de inzet van het instrument (2) alsmede bij de communicatie (3). Hierdoor worden in de kabinetsperiode Rutte, drie acties uitgevoerd: overeenstemming over het doel van de MKBA (1) en standaardisatie van de meet- en waarderingsmethoden (2) alsmede een evenwichtige en toegankelijke presentatie van de resultaten (3). Ook na de drie vorenstaande acties zal het voor ingewikkelde projecten nodig blijven extra aandacht te besteden aan het gebruik van het instrument MKBA (Brief van M.H Schultz van Haegen, aan de Tweede Kamer, van 29 november 2010, betreft: Uitvoering Nota Ruimte, met kenmerk: 2010030334). De drie genoemde problemen door de minister (methodologie, inzet en communicatie) komen ook in deze scriptie naar voren, alsmede worden de genoemde acties hierop (overeenstemming over het doel, standaardisatie en een toegankelijke presentatie) in het deze scriptie aangesneden.

1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen Allereerst is in de eerste paragraaf ("Van OEI naar MKBA") gesignaleerd dat het van belang is om de maatschappelijke wenselijkheid van projecten in kaart te kunnen brengen, zodat gemeenschapsgeld daar kan worden besteed waar de samenleving het meeste baat heeft. Vervolgens is in de tweede paragraaf (Aanleiding en verantwoording) aangegeven dat binnen de gebiedsontwikkeling dit met name complex is voor groene functies, omdat natuurwaarden zowel slecht zijn te kwantificeren als te monetariseren, aangezien dit immateriële waarden zijn. Tenslotte is in derde paragraaf (Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie) beschreven dat een MKBA inzicht kan bieden in de gevolgen van (de huidige) bezuinigingen (van het kabinet Rutte) op natuurbeleid, opdat daar kan worden bezuinigd waar de gevolgen het kleinst zijn en deze keuzes ook kunnen worden verantwoord. In deze paragraaf worden deze probleemstellingen nader gepreciseerd, door het formuleren van twee doelen, een bijbehorende centrale vraag en vier onderzoeksvragen. In het onderhavige onderzoek worden de volgende twee uitdagingen aangegaan: Het eerste doel is het verkennen van inhoudelijke verbeteringen bij het kwalificeren, kwantificeren en monetariseren van de welvaartseffecten van natuurprojecten, zodat deze projecten kunnen worden vergeleken op maatschappelijk rendement. Het eerste inhoudelijke doel moet de brug slaan naar het tweede procesmatige doel: Het tweede doel is het verkennen van procesmatige verbeteringen, zodat de MKBA in het planproces bij natuurprojecten kan worden gebruikt als sturingsinstrument. Hierdoor kunnen meer mogelijkheden van de MKBA worden benut, dan alleen als éénmalig formeel beoordelingsinstrument aan het einde van het planproces (om bijvoorbeeld een rijksbijdrage te verwerven, zonder inhoudelijke betekenis). De MKBA kan continu in het planproces worden gebruikt als sturingsinstrument (als de ontwerpkeuzes nog open liggen). Om de twee bovenstaande doelstellingen te verwezenlijken kan de volgende centrale onderzoeksvraag worden geformuleerd: Wat zijn de inhoudelijke tekortkomingen en de procesmatige knelpunten bij het gebruik van de MKBA bij natuurprojecten en zijn er mogelijkheden om deze te verhelpen, zodat de MKBA in het interactieve ruimtelijke planproces als een sturingsinstrument kan worden gebruikt?

14


Deze centrale vraag kan worden uitgesplitst in de volgende vier onderzoeksvragen. 1) Vanuit de theoretische invalshoek kan de volgende vraag worden geformuleerd: Welke inhoudelijke tekortkomingen en procesmatige knelpunten komen naar voren bij MKBA’s voor natuurprojecten uit de wetenschappelijke literatuur? 2) Vanuit de praktische invalshoek kan de volgende vraag worden geformuleerd: Welke inhoudelijke tekortkomingen en procesmatige knelpunten zijn er bij MKBA's voor natuurprojecten volgens de direct betrokkenen? 3) Vervolgens is de vraag: In hoeverre komen de resultaten uit de theorie overeen met de resultaten uit de praktijk? 4) Op basis van theorie- en praktijkresultaten is de vraag: Kunnen deze tekortkomingen en knelpunten worden verholpen, zodat de MKBA voor natuurprojecten als interactief sturings- en ontwerpinstrument kan worden gebruikt?

1.5 Aanpak en onderzoeksmethode In deze paragraaf van het eerste hoofdstuk (Inleiding) komen de onderzoekstechnieken aan de orde, die worden gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden en daarmee doelstellingen te verwezenlijken. Allereerst wordt de MKBA-theorie behandeld, door de gebruikte begrippen uit de MKBA te definiëren, de oorsprong van de theorie te beschrijven en aan te geven waarvoor de theorie is opgesteld, alsmede waarom deze theorie is geselecteerd. Hierbij wordt verschil gemaakt tussen het ruimtelijk planvormingsproces bij de projectmedewerkers - kortweg "de werkvloer" en het bestuurlijk besluitvormingsproces bij de bestuurders - kortweg "de politiek". Deze twee perspectieven maken de doelen van de MKBA inzichtelijker, evenals hoe hiermee wordt omgegaan, door zowel gebruikers als beslissers. Voorts wordt inzicht gegeven in alle waardecomponenten van natuur. Hierbij wordt nader ingegaan op de drie waardecomponenten die voor nieuwe natuur relevant zijn: de recreatie-, bestaans- en ecologische waarde. Hierdoor wordt het mogelijk om voor deze relevante natuurwaarden geschikte waarderingsmethoden te gebruiken. Naar aanleiding van de theoretische analyse worden vier onderzoekshypothesen verwoord, rond vier werkwoorden die beginnen met een “v”. Deze hypothesen zijn geen bestaande ideeën, maar zijn wel als stelling geponeerd. Voor de procesmatige knelpunten is de eerste hypothese het "verbinden" van de MKBA aan het rekenen (vastgoedeconomie), tekenen (stedenbouwkunde) en ondertekenen (juridica), zodat tijdens het planproces kan worden gestuurd op maatschappelijk rendement. De tweede procesmatige hypothese betreft het "verrijken" van het project door de MKBA te gebruiken als maatschappelijke businesscase die continu duidelijk maakt wie investeert en wie profiteert. Voor de inhoudelijke tekortkomingen is de eerste hypothese het “vereenvoudigen” van de MKBA, zodat het als interactief instrument kan worden gebruikt. De tweede inhoudelijke hypothese betreft het “verbeteren" van de MKBA, door immateriële waarden te voorzien van projectspecifieke kengetallen en het voorkomen van PM-posten. Deze twee inhoudelijke en twee procesmatige hypothesen vormen de onderliggende structuur voor het realiseren van de inhoudelijke en procesmatige doelstelling. Vervolgens zijn de inhoudelijke tekortkomingen en de procesmatige knelpunten uit de theorie onderzocht. Naast de wetenschappelijke literatuurstudie zijn hiervoor afgeronde MKBA’s geëvalueerd. Hierna zijn de theoretische resultaten in diepte-interviews voorgelegd aan sleutelpersonen uit de MKBA-wereld. Daar waar de problematiek is herkend zijn oplossingen

15


verkend. Deze aanpak sluit aan bij de vier geformuleerde onderzoeksvragen. Hierin zijn de volgende stappen uitgezet: welke tekortkomingen en knelpunten komen naar voren uit de theoretische analyse, en is deze problematiek ook aanwezig volgens de direct betrokkenen, ofwel in hoeverre komen theorie en praktijk overeen, alsmede hoe kunnen deze problemen worden opgelost (zodat kan worden voldaan aan de inhoudelijke en procesmatige doelstelling). Het uitgangspunt bij de selectie van MKBA-sleutelpersonen was om elk type betrokkene te interviewen: van de ambtelijke opdrachtgever, tot de adviseur die de MKBA maakt, tot de politicus die beslist. Dit zijn achtereenvolgens: de heer Wever die, als consultant van RIGO Research, de nodige ervaring heeft om in het MKBA-proces bruggen te slaan tussen de drie rollen opdrachtgever, opsteller en beslisser. De heer Brouwer die, als één van de oprichters van ABF Research, vanaf het eerste uur betrokken is geweest bij de ontwikkeling van methoden en technieken om het maatschappelijk rendement van projecten in kaart te brengen. De heer Latour die, als organisatie-deskundige van 3dTransition, voor gebiedsontwikkelingen met grote groenopgaven de opdrachtgever is geweest voor het opstellen van een MKBA. De heer Oomen die, in zijn twaalfjarige carrière als wethouder van de gemeente Breda, mede op basis van het maatschappelijk rendement van projecten politiek-bestuurlijke besluiten heeft moeten nemen. De heer Van Zutphen die, als voormalig adviseur van Ecorys, sinds 2007 toen de eerste MKBA's voor gebiedsontwikkelingsprojecten zijn gemaakt, één van de belangrijkste MKBAopstellers is geweest. De interviews zijn opgedeeld in drie vragenblokken over: inhoudelijke tekortkomingen (1), procesmatige knelpunten (2) en hoe deze tekortkomingen en knelpunten kunnen worden verholpen (3). Om een éénzijdige informatie-uitwisseling gericht op de problemen bij MKBA te voorkomen, is bij het derde onderdeel een open interviewtechniek gebruikt. Hierbij is gevraagd naar de creatieve ideeën van de sleutelpersonen. De vier hypothesen zijn hierbij als kapstok gebruikt om oplossingen te verkennen. Zo is gevraagd te reageren op het "verbinden en verrijken" (om procesmatige knelpunten op te lossen) en het "vereenvoudigen en verbeteren" (om inhoudelijke tekortkomingen op te lossen). Na de evaluatie van afgeronde MKBA’s, is hieruit het gebiedsontwikkelingsproject Oude Rijnzone geselecteerd, om de specifieke tekortkomingen en knelpunten scherper in beeld te krijgen. Om de overwegingen die tijdens opstellen zijn gemaakt te kunnen doorgronden is gesproken met de opsteller van deze MKBA (Dr. Rienstra van Syconomy). Voor deze casus is gekozen omdat het een modelvoorbeeld is, van een MKBA die wordt gekenmerkt door de beperkingen, welke in dit onderzoek aan de kaak worden gesteld. De MKBA van de Oude Rijnzone is éénmalig opgesteld aan het eind van de planvormingsfase. De MKBA is alleen gemaakt en gebruikt om een rijkssubsidie binnen halen (1). Bij het opstellen is het complex gebleken om binnen het meervoudige karakter van het project de welvaartseffecten van natuur te bepalen (2). Hierbij was het problematisch om vanuit gebiedsperspectief, baten op regionaal schaalniveau te bestempelen als herverdelingseffecten op nationaal niveau (3). Daarnaast zijn in de MKBA van de Oude Rijnzone de inhoudelijke tekortkomingen aanwezig. Allereerst is de invloed van een groene omgeving op de woningprijs met een grove schatting als causaal verband aangenomen, waarbij bovendien waardecomponenten zijn meegenomen die al in de woningprijzen zijn verdisconteerd (1). Vervolgens zijn de waardeverschillen tussen natuurtypen, zoals bos en moeras, niet verwerkt (2). Tenslotte is nauwelijks gebruik gemaakt van informatie uit de Milieueffectrapportage (3).

16


De casus landschapspark Buytenland is gebruikt om op een pragmatische wijze de oplossingen voor de inhoudelijke tekortkomingen te toetsen. Hierbij is voor de casus Buytenland een volledige MKBA opgesteld. Het toepassen van de oplossingen voor de procesmatige knelpunten is niet mogelijk, omdat de gewenste interactie tussen vakdisciplines tijdens de planvorming een proces is (terwijl het opstellen van de MKBA een momentopname betreft). Wel is nagegaan hoe de juiste randvoorwaarden kunnen worden gecreëerd voor dit interactieve planvormingsproces. Zo is conform de twee procesmatige hypothesen "verbinden en verrijken", voor elk maatschappelijk effect weergegeven wat de kansen zijn voor het sturen op maatschappelijk rendement. Voor deze casus is gekozen, omdat de benodigde informatie relatief eenvoudig was te verzamelen. Voor het vergaren van de financiële gegevens is het nodig geweest een aantal grondverwervers en natuurexperts te raadplegen. Hier waren geen interviews voor nodig, maar slechts gesprekken met gerichte vragen, inzake het opstellen van de planexploitatie. Het bepalen van de maatschappelijke baten is mogelijk geweest aan de hand van de behandelde materie voorafgaand aan de casus. Dit betreft voornamelijk de behandelde waardecomponenten in het theoretisch kader en de hierop volgende waarderingsmethoden bij de tekortkomingen en knelpunten. Op de vier hypothesen wordt letterlijk teruggegrepen in de conclusies en aanbevelingen. Hierin worden de hypothesen onderbouwd. Deze onderbouwing behelst oplossingsrichtingen om, conform de doelstelling, de MKBA te kunnen gebruiken als sturingsinstrument. Om in de conclusies nieuwe zaken aan de wetenschap te kunnen toevoegen, is bij de aanpak sterk geleund op de creatieve perceptie van de geïnterviewde sleutelpersonen. De conclusies, worden tenslotte samengevoegd in de vorm van een aanbeveling, zodat de finale boodschap ontstaan (die ook geschikt is als "elevator pitch").

17


2

THEORETISCH KADER

Ik weet dat de lezer helemaal niet zo’n behoefte heeft dit alles te weten, maar ik heb er zo’n behoefte aan dit te vertellen. Jean-Jacques Rousseau (1712-1780) In dit tweede hoofdstuk wordt de achterliggende MKBA-theorie beschreven. Hierin wordt een toelichting gegeven op de gebruikte begrippen maatschappelijke rendement en het meten en waarderen van welvaartseffecten. Vervolgens kan de oorsprong van de theorie vanuit de infrastructuur worden uiteengezet. Hierbij komen de doelen waarvoor de theorie is opgesteld aan bod, zoals het legitimeren van overheidsinvesteringen en het onderling vergelijken van projecten en projectvarianten. Bij de vorenstaande onderwerpen wordt verschil gemaakt tussen het ruimtelijk planvormingsproces (paragraaf 2.1) en het bestuurlijk besluitvormingsproces (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt aangegeven waarom voor deze MKBA-theorie is gekozen (paragraaf 2.3). De aan de MKBA gelieerde kosten-effectiviteits-analyse en multi-criteria-analyse, alsmede de “social return on investment” blijken minder geschikt voor gebiedsontwikkelingen met natuur en recreatie. De literatuurstudie wordt afgesloten met de waardecomponenten van natuurontwikkeling (paragraaf 2.4). Het theoriekader wordt afgerond met de onderzoekshypothesen (paragraaf 2.5). Voor het proces zijn dit het "verbinden" van de MKBA aan het rekenen, tekenen en ondertekenen (subparagraaf 2.5.1), alsmede het project "verrijken" door de MKBA te gebruiken als maatschappelijke businesscase (subparagraaf 2.5.2). Voor de inhoud zijn dit het “vereenvoudigen” van de MKBA, zodat het als interactief instrument kan worden gebruikt (subparagraaf 2.5.3), alsmede het “verbeteren" van de MKBA, door immateriële waarden te voorzien van projectspecifieke kengetallen en het voorkomen van PMposten (subparagraaf 3.5.4).

2.1 De MKBA in het ruimtelijk planvormingsproces Bij ruimtelijke plannen is steeds meer aandacht voor de uitvoerbaarheid. Al in een zo vroeg mogelijk stadium wordt inzicht gegeven in de financieel-economische haalbaarheid. De functies infrastructuur en groen bestaan volledig uit kosten (vanwege de grondverwerving en aanleg). De functies wonen en bedrijven kunnen daarentegen winstgevend zijn voor ontwikkelende partijen zoals de overheid, omdat een deel van de grond weer kan worden verkocht als bouwgrond. In een gebiedsontwikkeling kan de toevoeging van een park tot gevolg hebben dat aangrenzende bouwkavels in waarde stijgen. De realisatiekosten van het publieke groen zijn voor de overheid. De waardestijging van de bouwkavels kan ten goede komen aan de overheid (bijvoorbeeld omdat de grond in handen is van de overheid) of toevallen aan private partijen. Voor een financiële projectanalyse, ook wel de grondexploitatie of businesscase genoemd, die is opgebouwd uit geldstromen, is het van belang om te weten wie profiteert van de

18


4

waardestijging. Voor de MKBA maakt het niet uit wie profiteert van de baten, omdat het uitgangspunt niet de geldstromen voor de projecteigenaar zijn, maar de baten voor de samenleving op nationaal niveau. Een MKBA geeft voor het project inzicht in de welvaartsveranderingen op nationaal niveau. In de MKBA-berekening is wel na te gaan wie profiteert van de baten, al maakt dit voor het MKBA-saldo niet uit. Zodoende kan bij een positief MKBA-saldo het project als maatschappelijk wenselijk worden beschouwd: immers de maatschappelijke baten zijn groter dan de maatschappelijke kosten van het project. Ook zijn projecten en projectalternatieven onderling te vergelijken op maatschappelijk rendement. Voor het eerst is de maatschappelijke waarde vertaald in geld bij de aanleg van nieuwe wegen om het nut van de investering aan te tonen. Verschillende wegtraces worden onderling vergeleken, door de kostenraming af te zetten tegen de verwachte congestievermindering (uitgedrukt in file-uren) en/of de vermindering van de onveiligheid (uitgedrukt verkeersslachtoffers). De waarde van de congestievermindering is te bepalen door het aantal verminderde file-uren (kwantificering) te vermenigvuldigen met het gemiddelde netto uurloon (monetarisering). Reistijdwinst is een belangrijke maat om de waarde van nieuwe infrastructuur te bepalen. Bij een MKBA dient met een aantal factoren rekening te worden gehouden. Allereerst is het van belang dat de MKBA, naast het bepalen van de maatschappelijke wenselijkheid als direct doel, ook een indirect doel kan hebben, namelijk het verkrijgen van rijkssubsidie. Voorts geldt dat het opstellen van een MKBA voor een gebiedsontwikkelingsproject complex is, omdat een gebiedsontwikkeling per definitie een meervoudig karakter heeft, ofwel meerdere ruimtelijke functies dienen in samenhang meerdere problemen oplossen. Tot slot kan het problematisch zijn dat een MKBA vanuit het gebiedsperspectief op regionaal schaalniveau baten kan laten zien, die juist op nationaal niveau interregionale herverdelingseffecten zijn (omdat bijvoorbeeld een nieuw bedrijventerrein op regionaal niveau werkgelegenheid kan opleveren, die ten koste gaat van werkgelegenheid elders in Nederland). Het opstellen van een MKBA, voor de zogenoemde zachte functies in de ruimtelijke ordening, zoals natuur, is aanmerkelijk complexer dan voor de harde ruimtelijke functies, zoals infrastructuur. Dit komt omdat de zwakke ruimtelijke functies zowel slecht fysiek zijn te meten als moeilijk te waarderen, aangezien marktprijzen ontbreken. (Sijtsma et al, 2009). Bovendien moet voornamelijk gebruik worden gemaakt van bestaande bronnen, vanwege de tijd die nodig is om empirische gegevens te verzamelen, die specifiek genoeg zijn voor het desbetreffende

4

De grondexploitatie geeft inzicht in de financiële aspecten van een ruimtelijk plan. In het onderhavige vraagstuk is de grondexploitatie het kerninstrument op het snijvlak van publiek en privaat. De overheid gebruikt de grondexploitatie als instrument om maatschappelijke doelen, zoals natuurontwikkeling, binnen de gestelde financiële kaders te realiseren. De markt gebruikt de grondexploitatie om beoogde winstdoelen te kunnen realiseren. Het positieve grondexploitatiesaldo uit planonderdelen, zoals woningbouw en bedrijventerreinen, dient een financiële afdracht aan groene onderdelen mogelijk te maken binnen een gebiedsontwikkeling. Publieke en private partijen zijn gezamenlijk in staat om grondexploitaties zodanig te optimaliseren dat een maximale verevening mogelijk is tussen ruimtelijke functies. Hierbij kunnen grofweg drie samenwerkingsmodellen worden gehanteerd (afhankelijk van het gewenste risicoprofiel). Het bouwclaimmodel (1): een private partij verkoopt grond aan een publieke partij, met compenserende afspraken over het terug te bouwen volume, waardoor het grondexploitatierisico bij de publieke partij komt te liggen. Het joint-venturemodel (2): een publiek-private grondexploitatie, met een risicoverdeling tussen de publieke en private partij. Het concessiemodel (3): een publiek partij verkoopt grond aan een private partij met een publiek programma van eisen, waarna de uitvoering door de private partij plaatsvindt.

19


project. Dit geldt in het bijzonder voor de zogenoemde ongeprijsde effecten, zoals de gebruikswaarde van landschapsparken.

2.2 De MKBA in het bestuurlijk besluitvormingsproces Een MKBA meet en waardeert de maatschappelijke effecten van een project. Als de welvaartsvoordelen (baten) groter zijn dan de welvaartsnadelen (kosten), heeft het project een positief MKBA-saldo en kan het worden bestempeld als maatschappelijk wenselijk. Een positief MKBA-saldo is daarmee een legitimatie voor overheidsinvesteringen. Een MKBA moet voorkomen dat gemeenschapsgeld verkeerd wordt besteed (wat past in het bredere ingezette rijkstraject “van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording”). In politieke termen: een positieve MKBA toont "nut en noodzaak" aan van een project. Juist in deze tijd van bezuinigingen (door het kabinet Rutte), staat de legitimatie van overheidsinvesteringen in natuur ter discussie. Dit komt omdat de economische waarde van groene functies complex is om te legitimeren, in vergelijking met infrastructuur, met als gevolg dat investeringen in wegen meer voor de hand liggen. Als voor een gebiedsontwikkeling met veel investeringen in publieke functies een MKBA wordt gemaakt, met als resultaat een negatief saldo, kan dit onverwacht leiden tot teleurstelling. Bij het maken van een MKBA dient de volgende vraag te worden beantwoord: hoe kunnen welvaartsveranderingen, die worden veroorzaakt door het project, in kaart worden gebracht? (Ecorys, 2009). MKBA’s worden op uiteenlopende wijzen opgesteld, maar een belangrijk uitgangspunt is dat “men welvaart ontleent aan zaken waar men een voorkeur voor heeft”. Deze voorkeuren zijn grotendeels zichtbaar, omdat consumenten bereid zijn een (markt)prijs te betalen voor een produkt of dienst. De preferenties van burgers vertaald naar prijzen, vormen het resultaat van een MKBA. Zo worden politici, die als taak hebben burgers te vertegenwoordigen, geïnformeerd over de preferenties van deze burgers. In die zin sluit het middel MKBA aan bij de kernwaarden van onze democratie. De MKBA is daarmee een antwoord op de vraag of een project vanuit maatschappelijk perspectief verantwoord is. Vervolgens is het de vraag of bestuurders hier op zitten te wachten. Immers, in principe geeft de MKBA al antwoord op de vraag of een project moet doorgaan of niet, omdat bepaald is of er welvaartswinst wordt geboekt (Ruijgrok, 2009). Of de MKBA positief of negatief uitvalt, er blijft beslissingsruimte om het project al dan niet te continueren. Bestuurders kunnen hun keuze laten afhangen van de gevolgen voor bepaalde groepen in de samenleving. Als een project een groot positief maatschappelijk saldo heeft, maar nadelig uitpakt voor de achterban, kan de bestuurder kiezen voor zijn of haar (potentiële) kiezers, ondanks de te boeken welvaartswinst voor de samenleving als geheel. De politieke realiteit is dat het electorale belang kan prevaleren boven het maatschappelijke belang.

2.3 Alternatieven voor de MKBA: KEA, MCA en SRoI Een MKBA is niet het enige instrument om maatschappelijke kosten en baten in beeld te brengen. Andere bekende methoden zijn de kosten-effectiviteit-analyse en de multi-criteriaanalyse. Verder kan het instrument "social return on investment" worden gebruikt om

20


maatschappelijke effecten te vertalen in geld en zodoende onder één noemer te brengen (SEV, 2010). Met een kosten-effectiviteit-analyse (verder KEA) wordt geanalyseerd met welke variant de (ééndimensionale) projectdoelstelling kan worden gerealiseerd tegen de laagste kosten. Of vice versa: bij een gegeven kostenbudget wordt nagegaan met welke variant het maximale resultaat kan worden bereikt. Wanneer effecten meerdimensionaal zijn, ofwel als er verschillende typen effecten optreden, zoals bij een gebiedsontwikkeling het geval is door de verschillende ruimtelijke functies, is een KEA in minder geschikt (Ecorys, 2009). Een multi-criteria-analyse (verder MCA) is een methode om projecten te beoordelen. Hierbij wordt van verschillende beoordelingscriteria uitgegaan. Aan deze verschillende criteria worden doorgaans gewichten toegekend. Hierna worden de gewogen (kwantitatieve) scores samengevoegd. De subjectieve aard van het toekennen van gewichten is een groot nadeel van de MCA (Ecorys, 2005). In een MKBA worden alle maatschappelijke effecten meegenomen op basis van neutrale criteria. Hierbij wordt immers gekeken naar de bijdrage van het project in euro’s aan de nationale welvaart. Hiervoor wordt geanalyseerd wat de bereidheid is om voor deze welvaartseffecten te betalen. Bij de maatstaf “return on investment” (verder RoI) worden investeringen alleen financieel beoordeeld. De “social return on investment” (verder SRoI) is ontwikkeld om naast deze financiële aspecten ook sociale en ecologische opbrengsten mee te nemen. Hiervoor gebruikt de SRoI dezelfde principes als de MKBA, zoals het kwantificeren (meten) en vervolgens monetariseren (waarderen) van maatschappelijke effecten. De SRoI verschilt van de MKBA, doordat de SRoI primair is ontwikkeld als managementinstrument voor de investeerder, waar de MKBA juist is bedoeld als beslissingsondersteunend instrument (Scholten, 2003).

2.4 De waarde van natuur en natuurwaarden De totale economische waarde van natuur kan worden verdeeld in een aantal gebruikswaarden en niet-gebruikswaarden, conform het onderstaande schema (Ruigrok, 2009). De in het schema grijs gemaakte recreatiewaarde, ecologische waarde en bestaanswaarde zijn van toepassing bij nieuwe natuurprojecten. TOTALE ECONOMISCHE WAARDE

Gebruikswaarde

Directe gebruikswaarde

Produktiewaarde

Nietgebruikerswaarde

Indirecte gebruikerswaarde

Recreatiewaarde

Ecologischewaarde

Optiewaarde

Bestaanswaarde

Overdrachtswaarde

21


De gebruikswaarde bestaat uit een directe gebruikswaarde en een indirecte gebruikswaarde. De directe gebruikswaarde bestaat enerzijds uit een produktiewaarde, omdat natuur goederen als hout en vis kan opleveren en anderzijds uit een recreatiewaarde, omdat natuur diensten als recreatie kan opleveren. De indirecte gebruikswaarde bestaat uit een ecologische waarde (ofwel reguleringswaarde), omdat natuur nut heeft voor het ecosysteem (waarbij gedacht kan worden schone lucht via fijnstof- en stikstofafvang). Naast de beschreven gebruikswaarde is er ook een zogenoemde niet-gebruikswaarde. Allereerst bestaat deze niet-gebruikswaarde uit een optiewaarde: hierbij wordt aan het behoud van natuur voor mogelijk toekomstig gebruik waarde gegeven, omdat onzekerheid over toekomstige wensen en hieruit voortkomend gebruik, zorgt voor een behoefte om opties open te houden. Vervolgens bestaat deze niet-gebruikswaarde uit een bestaanswaarde: waarbij aan het bestaan van natuur waarde wordt gegeven, ondanks het feit dat van deze natuur geen gebruik wordt gemaakt, ofwel de waarde die wordt toegekend aan natuur, los van het eigenlijke gebruik daarvan. Tenslotte bestaat deze niet-gebruikswaarde uit een overdrachtswaarde (nalatenschapswaarde): hierbij wordt aan het nalaten van natuur van een bepaalde kwaliteit 5 aan nakomende generaties waarde gegeven (Witteveen+Bos, 2006). Het vorenstaande inzicht in de zes waardecomponenten van de natuur, is nodig om de juiste perspectieven te kunnen kiezen bij het waarderen. In het volgende hoofdstuk worden op basis van deze waardecomponenten, geschikte waarderingsmethoden gekozen. Voor nieuwe natuurgebieden zijn alleen de drie waardecomponenten recreatiewaarde, ecologische waarde en bestaanswaarde relevant, in tegenstelling tot de drie waardecomponenten produktiewaarde, optiewaarde en overdrachtswaarde. De produktiewaarde (de waarde van de landbouwproduktie) vervalt namelijk bij de bestemmingsplanwijziging naar natuur. De optiewaarde (de waarde voor het openhouden van gebied) is irrelevant, omdat na de transformatie van het agrarische landschap naar een natuurgebied nieuwe bestemmingsmogelijkheden beperkter zijn. Ook de overdrachtswaarde (de waarde voor het overdragen van natuurlijke rijkdom aan toekomstige generaties) is irrelevant, omdat na de 6 transformatie het huidige cultuurhistorische landschap verloren gaat. Op basis van het vorenstaande wordt in het vervolg de niet-gebruikswaarde gedefinieerd als de bestaanswaarde. Deze bestaanswaarde heeft betrekking op de waarde die wordt toegekend aan het bestaan van natuur, zonder dat van deze natuur gebruik wordt gemaakt. Dit toekennen van waarde aan het bestaan van de natuurfunctie komt voort uit het motief van sympathie voor andere levenden wezens. Mensen waarderen het natuursysteem, waar ze onderdeel van uitmaken en waarin ze leven, als erkenning voor het recht van hun eigen bestaan. De vraag is wat mensen bereid zijn te betalen voor nieuwe natuur zonder dat ze er gebruik van maken. Deze ongeprijsde goederen zijn moeilijk te vertalen in euro’s. Het monetariseren van de

5

Waarderingstechnieken meten het voorgenomen gedrag of het gerealiseerd gedrag. Het gerealiseerde gedrag heeft vanwege de hogere betrouwbaarheid de voorkeur. Hierbij gaat het om het consumentensurplus: het verschil tussen consumentenvoorkeuren in de betalingsbereidheid ten opzichte van de prijs die in werkelijkheid op de markt moet worden betaald.

6

Bovendien kan hier de vraag worden gesteld of zowel de optiewaarde als de overdrachtswaarde wel los te koppelen zijn van de bestaanswaarde. Anders gesteld: de vraag is of de optiewaarde en de overdrachtswaarde al niet worden weerspiegeld in bestaanswaarde.

22


bestaanswaarde is dan ook allerminst onomstreden. Om over deze betalingsbereidheid (ook wel aangeduid met de term “willingness to pay”) voor natuur toch uitspraken te doen, wordt de toevlucht gezocht tot onderzoeksresultaten uit enquêtetechnieken (“contingent valuation”).

2.5 Onderzoekshypothesen Dit theoretisch kader wordt afgesloten met onderzoekshypothesen, die de onderliggende structuur vormen voor het resterende rapport en waarop wordt teruggegrepen in het laatste hoofdstuk (conclusies en aanbevelingen). De vier hypothesen zijn verwoord rond vier werkwoorden die beginnen met een “v”. Het betreft voor de MKBA het: “verbinden, verrijken, verbeteren en vereenvoudigen”. De eerste twee hypothesen: “verbinden en verrijken”, zijn voornamelijk gericht op procesmatige knelpunten. De laatste twee hypothesen: “vereenvoudigen en verbeteren”, zijn voornamelijk gericht op de inhoudelijke tekortkomingen. 2.5.1

Proces: MKBA “verbinden” aan het ruimtelijk planvormingsproces

In het laatste decennium van de vorige eeuw is in het ruimtelijk planvormingsproces het zogenoemde rekenen en tekenen tot bloei gekomen. Niet meer eerst plannen tekenen en vervolgens de kosten uitrekenen, maar het tekenen rekenwerk hand in hand laten gaan. Dit betekent concreet, dat de tekenaar (stedenbouwkundige, landschapsarchitect etc.) samenwerkt met de rekenaar (planeconoom, gebiedseconoom etc.). Hierdoor kan balans ontstaan tussen enerzijds ruimtelijke kwaliteit en anderzijds financiële haalbaarheid. De visie wordt getoetst op uitvoerbaarheid. Zo kan het klassieke spanningsveld tussen normatieve en functionele planning worden overbrugd. In het eerste decennium van deze eeuw is het reken-en-teken-proces uitgebreid met ondertekenen: een (vastgoed)jurist zorgt dat dit proces juridisch wordt gefaciliteerd (door mijlpalen in het proces te verankeren). De uitdaging is om hieraan de MKBA als vierde dimensie in het ruimtelijk planvormingsproces te verbinden. Hierdoor wordt het mogelijk om het MKBA-instrument tijdens het planproces te gebruiken om mee te ontwerpen. Hierdoor worden meer mogelijkheden van de MKBA benut en voorkomen dat het instrument vooral wordt gebruikt als éénmalige formele beoordeling aan het einde van het planproces (om bijvoorbeeld een rijksbijdrage te verwerven, zonder inhoudelijke betekenis). De eerste procesmatige hypothese, is als volgt geformuleerd: De MKBA is te "verbinden", aan het proces van rekenen (vastgoedeconomie), tekenen (stedenbouwkunde) en ondertekenen (juridica), zodat tijdens het interactieve ruimtelijke planvormingsproces kan worden bijgestuurd.

2.5.2

Proces: MKBA “verrijken” door waardecreatie en baathebbers

Nieuwe groengebieden hebben soms voor het omliggende vastgoed een dusdanige waardestijging tot gevolg, dat alle kosten kunnen worden gefinancierd uit deze waardestijging. De stijging van de huizenprijzen door groen verschilt in de wetenschappelijke literatuur van zes tot vijftien procent (Wagteveld, 2007). Het probleem is dat deze vastgoedbaten nauwelijks worden verzilverd door de publieke partij die het groen realiseert. Kortom: een negatief financieel saldo, maar een positief maatschappelijk rendement. De vraag is, of met de MKBA constructies mogelijk zijn, om te bereiken dat: “wie baat heeft ook meefinanciert”.

23


De tweede procesmatige hypothese, is volgt geformuleerd: Het is mogelijk om een project te “verrijken”, door de MKBA te gebruiken als maatschappelijke businesscase, die continu inzichtelijk maakt wat het maatschappelijke rendement is en wie profiteert van deze waardecreatie.

2.5.3

Inhoud: MKBA “vereenvoudigen” als procesinstrument

De MKBA-techniek voor natuurprojecten staat nog in de kinderschoenen. Het opstellen van een MKBA voor groenprojecten is tijdrovend. Vervolgens kunnen de uitkomsten met enige scepsis worden bekeken door buitenstaanders. Door de complexe aard van het produkt kunnen MKBA's zelden een procesrol vervullen (B&A Consulting, 2010). De MKBA dient niet langer de mythische status van een blackbox te houden (die voor niet-specialisten onnavolgbaar is). Dit ondermijnt namelijk het interactieve ruimtelijke planvormingsproces. Om het MKBA-instrument al tijdens het planproces, met de dan beperkt beschikbare projectinformatie, te gebruiken als interactie-instrument, zal vereenvoudiging van de MKBA nodig zijn, zodat ook niet-specialisten kunnen leren van de uitkomsten. De eerste inhoudelijke hypothese is als volgt geformuleerd: De MKBA is te “vereenvoudigen”, zodat het als interactie-instrument in het ruimtelijke planvormingsproces kan worden gebruikt om mee te sturen en te ontwerpen.

2.5.4

Inhoud: MKBA “verbeteren” door projectspecifieke kenmerken

De MKBA dient te vereenvoudigen om de communicatie te bevorderen en vereenvoudiging zal nodig zijn omdat tijdens het planproces voornamelijk met kengetallen wordt gewerkt. Deze kengetallen dienen te verbeteren, zodat op stabiele MKBA-uitkomsten kan worden gestuurd. Bij MKBA’s worden de welvaartseffecten op drie manieren gepresenteerd: als PM-post, op een ordinale schaal en gemonetariseerd (in euro's). Het monetariseren heeft de voorkeur. De gepresenteerde euro's blijken echter in de praktijk empirisch slecht onderbouwd. Mede door de populariteit van kengetallenboeken in Nederland, worden kengetallen gebruikt uit andere studies, die weinig overeenkomsten vertonen met het project. Hierdoor worden kengetallen uit de context gehaald en immateriële (niet-geprijsde) waarden slecht onderbouwd. De tweede inhoudelijke hypothese, is als volgt geformuleerd: De MKBA is te "verbeteren", door immateriële waarden te voorzien van verbeterde kengetallen en het voorkomen van het gebruik van PM-posten (zodat deze waarden meetellen in de eindscore en meegenomen worden in de besluitvorming).

24


3

TEKORTKOMINGEN EN KNELPUNTEN

“Facts are facts, and perception is reality. Sometimes it pays to be on the safe side and only ask for the irrefutable facts. But it is important to be aware that: perception is reality. Decisions are made and executed based of perceptions. So even though they are elusive and difficult to measure and may change every time the wind blows from a different direction: if we don’t deal with perceptions, we will not understand how processes work.” Eva Schiffer, Net-Map (2008) In het vorige hoofdstuk is de literatuurstudie afgesloten met de waardecomponenten van natuur. Hierin is uiteengezet dat bij nieuwe natuurprojecten drie waardecomponenten aanwezig zijn: een directe gebruikswaarde, ofwel de recreatiewaarde (1), een indirecte gebruikswaarde, ofwel de ecologische waarde (2) en een niet-gebruikswaarde, ofwel de bestaanswaarde (3). In dit hoofdstuk worden de inhoudelijke tekortkomingen behandeld bij het bepalen van deze drie waarden en de oplossing in de vorm van een geschikte waarderingsmethode. Allereerst betreft dit de recreatiewaarde, ofwel het bepalen van het effect van een groene omgeving op woningprijzen (paragraaf 3.1). Vervolgens betreft dit de ecologische waarde, ofwel het gebrekkig meenemen van natuurwaarden in de MKBA (paragraaf 3.2). Tenslotte betreft dit de bestaanswaarde, ofwel het beperkt afstemmen van de MKBA op de MER (paragraaf 3.3). De aanpak hierbij is dat waar inhoudelijke tekortkomingen uit de wetenschappelijke literatuur zijn bevestigd in interviews met MKBA-sleutelpersonen (oftewel waar theorie en praktijk overeenkomen) de resultaten worden toegepast. Na deze drie inhoudelijke tekortkomingen worden vier procesmatige knelpunten beschreven (paragraaf 3.4). Deze vier procesmatige knelpunten worden elk afgesloten met een deelconclusie in één zin (waarop in de conclusies wordt teruggekomen). Dit zijn achtereenvolgens: de gebrekkige communicatie tussen visionairs en rekenmeesters (subparagraaf 3.4.1); de grote afstand tussen enerzijds de politieke totstandkoming van plannen en anderzijds de "kille" MKBA-analyse die hierop volgt (3.4.2); de benadering dat de waarde van natuur niet altijd in één getal is te vatten (subparagraaf 3.4.3); en het procesknelpunt dat de MKBA voor buitenstaanders c.q. beslissers te complex is (subparagraaf 3.4.4).

3.1 Recreatiewaarde: hedonisch prijsmodel In de vastgoedkunde (een mix van de vakgebieden ruimtelijke wetenschappen, economie en bedrijfskunde) is de algemeen heersende veronderstelling dat een aantrekkelijke groene omgeving een positieve invloed heeft op vastgoedprijzen. Deze these is voor MKBA’s bij groenprojecten van groot belang, omdat de waardevermeerdering van vastgoed de grootste batenpost is. Naar dit onderwerp zijn vele diepgaande onderzoeken verricht. De resultaten hiervan zijn ondermeer overzichtelijk weergegeven in een MSRE-scriptie “De waarde van groen en water bij woningbouw” (Wagteveld, 2007). Voorts kan in dit kader op de belangrijkste 7 8 Nederlandse empirische studies worden gewezen: Fennema (1996) , Luttik (2000) , alsmede 7

Fennema (1996) heeft de invloed van de afstand van een park op de transactieprijzen van woningen onderzocht. De omvang van de steekproef was met ruim honderd transacties relatief beperkt. Deze transacties komen uit de periode 1989 - 1992: een periode van prijsstabiliteit op de woningmarkt, zodat marktinvloeden als inflatie geminimaliseerd worden. De analyse bestaat uit twee stappen. Eerst wordt de fysieke woningwaarde geschat zonder rekening te houden met lokatiefactoren. Het quotiënt, het resultaat van de deling, van de fysieke waarde en de transactieprijs, is de

25


9

Bervaes en Vreke (2004) . In deze drie studies luidt de onderzoekshypothese dat een woning in een groene omgeving een meerwaarde heeft, in vergelijking met een overeenkomstige woning zonder deze groene omgeving. De onderzoeken tonen aan dat zowel groen als water een prijsverhogend effect heeft op woningen. Dit geldt voor woningen binnen een straal van kilometer. Hoe groter de afstand tot het groen, des te beperkter is de invloed. Dat groen een prijsverhogend effect heeft op woningen kan met behulp van twee methoden worden onderzocht. Enerzijds kunnen woningeigenaren en deskundigen omgevingsfactoren waarderen, anderzijds kan het werkelijke gedrag worden gemeten door de hedonische prijzen methode. Het hedonisch prijsmodel schat een woningprijs met behulp van een dataset met woningkenmerken, zoals oppervlak, lokatie enzovoorts. Deze woningkenmerken hebben elk een prijs en de som van de woningkenmerken vormt de woningprijs. De indeling van de woningkenmerken bestaat uit fysieke kenmerken (bijvoorbeeld het al dan niet aanwezig zijn van een garage) en omgevingskenmerken (bijvoorbeeld de afstand tot een park). In het model worden zoveel mogelijk kenmerken die van invloed zijn op de woningprijs meegenomen, om een zo betrouwbaar mogelijke schatting te kunnen maken (Brouwer, 2010).

lokatiefactor. Daarna wordt de invloed van de lokatiefactor bepaald via lineaire regressie. Er wordt derhalve verondersteld dat het verschil tussen de geschatte fysieke waarde en de transactieprijs verklaard kan worden door lokatiefactoren. Drie lokatiefactoren zijn significant: uitzicht op hoogbouw, uitzicht op groen en de afstand tot een park van minder dan vierhonderd meter. Als alle andere factoren gelijk zijn heeft een woning met uitzicht op hoogbouw zeven procent minder waarde, een woning met uitzicht op groen acht procent meer waarde en een woning met een park binnen een straal van vierhonderd meter zes procent meer waarde. 8

Luttik (2000) heeft de invloed van natuur op transactieprijzen onderzocht met NVM-data over drieduizend woningen. In deze uitgebreide studie is niet alleen de invloed van groen meegenomen, maar ook de invloed van water. Voor het groen moet worden vastgesteld dat de hypothese in ongeveer de helft van cases is verworpen. In de gevallen dat de these opgaat bedraagt de meerwaarde van groen rond de zes procent. Bij het onderzoek naar de invloed van water gaat de hypothese in nagenoeg alle gevallen op. De meerwaarden van water liggen ook hoger dan bij groen. De gemiddelde meerwaarde van water is acht procent. Een belangrijk resultaat van de studie is dan ook dat water een groter positief effect heeft op de woningwaarde dan groen. Naast de invloed van groen en water is ook de aanwezigheid in de regio van bossen en meren onderzocht. Deze regionale eigenschappen zijn in alle cases significant. De meerwaarde voor woningen bedraagt gemiddeld negen procent. Ook zijn de effecten van meerdere variabelen tezamen onderzocht. Zo heeft een huis dat aan een park grenst ook uitzicht op een park en ook een park in de omgeving. Dit is het tweede belangrijke resultaat van de studie. In de gevallen dat deze natuurkarakteristieken significant zijn, blijken deze additioneel. Hierdoor kunnen meerwaarden bij elkaar worden opgeteld en oplopen tot bijna dertig procent. 9

Bervaes en Vreke (2004) hebben een studie verricht naar de meerwaarde die groen en water opleveren voor woningprijzen. De HPM-methode, die ook in de twee eerder behandelde studies is gebruikt, wordt hier op drie verschillende manieren toegepast. Het plausibele argument dat de onderzoekers hiervoor geven is dat er geen ideale methode bestaat om de woningwaarde te bepalen bij dit onderzoek. Ten eerste wordt gebruik gemaakt van een natuurlijk logaritme om de woningwaarde te definiëren, als de som van een lineaire functie van de kenmerken, die de fysieke waarde van een woning bepalen, alsmede een lineaire functie voor lokatiefactoren. Ten tweede wordt de tweetraps-methode gebruikt waarbij de woningwaarde wordt bepaald door fysieke kenmerken, waarna de lokatiefactor zorgt voor een procentuele af- of toename. Dit is ook de methodiek die is gebruikt door Fennema en Luttik. Ten derde wordt de produktiemethode gebruikt waarbij de attributen discrete items zijn, met een vaste prijs per eenheid en de lokatiefactoren worden beschouwd als marktgoederen. Verder is het verschil met de eerste methode, dat hier wordt uitgegaan van een lineaire functie in plaats van een semi-logaritmische functie. De coëfficiënten van de lokatiefactoren die zijn gevonden met de drie methoden zijn omgerekend naar percentages om deze onderling vergelijkbaar te maken en te komen tot een gemiddelde van de drie benaderingen. Evenals bij de studie van Luttik zijn de resultaten voor een aantal wijken niet-significant. De significante resultaten bevestigen globaal gezien de conclusies uit de eerdere twee onderzoeken. Een andere conclusie is dat tussen de verschillende wijken geen significante verschillen zijn.

26


Om de invloed van een groene omgeving op de woningprijs te bepalen kan een vergelijking worden gemaakt tussen een situatie met en zonder het specifieke kenmerk van een groene omgeving. Hierbij moet, zoals bij veel wetenschappelijk onderzoek, ervoor gewaakt worden dat de (statistisch) aangetoonde samenhang niet per definitie betekent dat er ook sprake is van causaliteit (ofwel een oorzaak – gevolg relatie). Zo kan aangetoond worden dat woningen in een groene omgeving duurder zijn dan in een minder groene omgeving, alleen de vraag is of de groene omgeving ook de volledige oorzaak is van hogere woningprijzen. Relatief dure woningen staan vaak in goed bekend staande buurten. Het kan zijn dat de woningkopers de meerwaarde primair voor het groen betalen, maar deels ook voor de sociale status van de buurt. Deze invloed is helaas alleen in de Verenigde Staten bestudeerd (Vermeulen, 2008). Deze stedelijke context wijkt echter dusdanig af van de Nederlandse, dat voorzichtigheidshalve uit wordt gegaan van de empirische studies naar de meerwaarde van een groene omgeving in Nederland. Deze vastgoedbaten kunnen in de MKBA worden gedefinieerd als een directe gebruikswaarde, ofwel een recreatiewaarde: immers omwonenden laten de waardering van een groene omgeving blijken door deze meerwaarde te verdisconteren in de woningprijs. Het positieve effect van een groene omgeving op de woningprijzen wordt in MKBA’s bepaald door een straal van enkele honderden meters te trekken rond het geplande groengebied, waarna alle woningen binnen deze ring een vaste opslag krijgen. Zo is in de MKBA van de Oude Rijnzone op vijf procent van de huizen in de gemeenten Bodegraven en Alphen aan den Rijn, een waardestijging van zes procent toegepast. Hierbij staat de toelichting dat empirische studies uitwijzen dat de woningprijs gemiddeld eenmalig met negen procent stijgt, indien de woning in of naast het groen komt te liggen, maar dat voorzichtigheidshalve uit wordt gegaan van zes procent, aangezien een deel van de woningen al aan agrarisch gebied grenzen. Aan deze methodiek kleven nadelen. Om te beginnen wordt voor het waardeopslagpercentage verwezen naar een empirische studie, waarvan de context niet aansluit bij het project. Hierdoor wordt een waardeopslag gebruikt die uit het verband is getrokken. Een voorbeeld hiervan is, dat een recreatieve inrichting met water, leidt tot een sterkere stijging van de aangrenzende huizenprijzen, dan een inrichting zonder water met het accent op natuur. Voorts wordt dit uit de context gehaalde waardeopslagpercentage toegepast op een hoeveelheid woningen welke wordt geschat aan de hand van een getrokken cirkel rond het groengebied. Dit resulteert in een verkeerd kengetal, vermenigvuldigd met een ruwe schatting van de impactpopulatie, met als gevolg een weinig informatief eindbeeld. Het vorenstaande weinig informatieve eindbeeld is te voorkomen door empirische studies te selecteren waarvan de context aansluit bij het MKBAproject. Hierna kunnen de gevonden waarden worden geëxtrapoleerd voor de relevante afstanden van het groen tot de woning in de MKBA. Logischerwijs dienen de waardeopslagpercentages trapsgewijs te zijn opgebouwd. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat mogelijk geen sprake is van een causaal verband tussen groen en de meerwaarde van woningen in een groene omgeving.

3.2 Ecologische waarde: lokale natuurwaarde indicator Nieuwe natuurgebieden hebben tot gevolg dat het ruimtegebruik verandert: bijvoorbeeld van landbouwgrond naar bos of moeras. In de MKBA moet enerzijds worden bepaald wat het waardeverlies is van de landbouwgrond en anderzijds wat de waardewinst is van het bos of moeras. Hierbij is de waarde van (een hectare) bos niet gelijk aan de waarde van (een hectare)

27


moeras. De directe gebruikswaarde ofwel de recreatiewaarde van bos en moeras verschilt, omdat een bos meer recreatiemogelijkheden herbergt. Ook de indirecte gebruikswaarde ofwel de ecologische waarde verschilt tussen bos en moeras. De ecologische waarde wordt bepaald door de aanwezigheid van verschillende soorten ofwel de biodiversiteit (Stolwijk, 2004). De 10 biodiversiteit is de maatstaf voor de kwaliteit van het ecosysteem. Deze natuurwaarden worden gebrekkig meegenomen in MKBA’s of zelfs achterwege gelaten, zoals in de MKBA van de Oude Rijnzone. In 2010 heeft het Planbureau voor de Leefomgeving, de lokale soortgewogen natuurwaarde indicator (LNI) ontwikkeld om dit probleem te verhelpen (Boer, 2010). Bij de lokale natuurwaarde indicator is voor elk natuurtype bepaald welke soorten moeten voorkomen als het lokale ecosysteem intact is. Als in een natuurtype alle doelsoorten voorkomen kan worden gesteld dat dit ecosysteem volledig intact is en wordt de kwaliteit geïndexeerd op 100. Op basis hiervan blijkt dat in Nederland de gemiddelde kwaliteit van bos 83 procent bedraagt en van graslanden 53 procent (Braaksma et al, 2010). Naast de vraag hoe te bepalen is of een natuurdoeltype als lokaal ecosysteem intact is, is de vraag in hoeverre het bijdraagt aan de complete soortenrijkdom van de flora en fauna. Deze bijdrage hangt af van de mate waarin het natuurdoeltype soorten bevat die worden bedreigd. In die zin is aantasting van een natuurtype met soorten die elders nauwelijks meer voorkomen ernstiger dan aantasting van een natuurtype dat soorten bevat die niet worden bedreigd. Hierdoor wordt in de eerste plaats rekening gehouden met de mate waarin een natuurdoeltype voorkomt en in hoeverre dit systeem intact is en in de tweede plaats in hoeverre dit natuurdoeltype soortenrijkdom bevat en in welke mate deze soorten worden bedreigd. Verder wordt nog verschil gemaakt tussen natuurdoeltypen met een beperkt aantal unieke doelsoorten (die niet in andere natuurtypen voorkomen) en natuurdoeltypen met een groot aantal soorten (die in andere natuurtypen voorkomen). De weegfactoren worden gemiddeld, door de waarden te delen door het gemiddelde van alle natuurdoeltypen. Op basis hiervan blijkt dat in Nederland het natuurdoeltype kwelder met een factor 2,4 het hoogst scoort en via de natuurdoeltypen graslanden en akkers afneemt en het natuurtype naaldbos met produktie met 0,1 het laagst scoort. Op deze wijze kunnen natuureffecten worden vertaald naar een geaggregeerd niveau en kunnen de natuureffecten tussen projecten onderling worden vergeleken (Verrips, 2009).

3.3 Bestaanswaarde: MKBA en MER op elkaar afstemmen In de twee voorgaande paragrafen is beschreven dat in de MKBA van het gebiedsontwikkelingsproject Oude Rijnzone geen rekening wordt gehouden met de projectspecifieke natuurkwaliteit. Het gevolg is dat alle geplande natuurtypen dezelfde directe gebruikswaarde (recreatiewaarde) hebben. Deze waarde wordt afgeleid van de woningprijzen, terwijl zoals aangegeven een recreatieve inrichting met water, leidt tot een sterkere stijging van de aangrenzende huizenprijzen, dan een inrichting zonder water met het accent op natuur. De indirecte gebruikswaarde (ecologische waarde) is achterwege gelaten. Dit wordt veroorzaakt omdat de MKBA voor de Oude Rijnzone alleen is opgesteld om het positieve maatschappelijke

10

De Conventie voor het behoud van de biodiversiteit (verder CBD) heeft de indicatoren waarmee de toe- en afname van de biodiversiteit kan worden gemeten gestandaardiseerd. Over deze set biodiversiteitindicatoren is mondiale overeenstemming, alsmede is dit in Europees verband verder uitgewerkt. De indicator is gebaseerd op het gemiddeld voorkomen van een geselecteerde set soorten bij een bepaald natuurdoeltype (Boer, 2010).

28


rendement aan te tonen, zodat de in het vooruitzicht gestelde rijkssubsidie zou worden binnengehaald. Uiteindelijk is het toenmalige ministerie van VROM, na inhoudelijk advies van het CPB, overgegaan tot een subsidietoekenning (van ongeveer dertig miljoen euro). Bij het aantonen van dit maatschappelijk rendement zijn de investeringen in natuur sterk onderbelicht gebleven. Dit is veroorzaakt doordat het moeilijk is om het maatschappelijk rendement van groen aannemelijk te maken (in vergelijking met investeringen in infrastructuur of bedrijventerreinen). Ook een relatief beperkt onderzoeksbudget om de MKBA op te stellen (van grofweg vijftigduizend euro) dwingt de opsteller tot het gebruik van algemene kengetallen. Een kostenefficiënte oplossing hiervoor is het gebruik van projectspecifieke informatie uit de MER. Om de MER-informatie te kunnen gebruiken in de MKBA, is het nodig dat de projectalternatieven in beide produkten gelijk zijn. Eén van de verplichte projectalternatieven in de MER is het meest milieuvriendelijke alternatief (verder MMA), dat in de MKBA niet altijd relevant is. Het grote voordeel van het afstemmen van de MKBA op de MER, is dat gebruik wordt gemaakt van al(le) beschikbare projectspecifieke informatie, zodat nieuwe kostbare empirische studies worden vermeden. Met name voor de waardering van de bestaanswaarde van natuur biedt dit een uitkomst. Dit betekent dat met lokatiespecifieke gegevens in plaats van generieke kengetallen kan worden gewerkt. Bovendien wordt de empirische basis van de MKBA versterkt. Voor het bepalen van de projectspecifieke natuurkwaliteit is dit een stap voorwaarts. Ook sluit de MER-benaderingswijze aan bij het definiëren van ecosystemen als natuurdoeltypen met doelsoorten.

3.4 Procesmatige knelpunten In deze paragraaf worden de procesmatige knelpunten beschreven van de MKBA bij natuurprojecten. Deze knelpunten zijn zowel aanwezig in het planvormingsproces bij de projectmedewerkers (zie ook 2.1) als in het besluitvormingsproces bij de bestuurders (zie ook 2.2). Elk knelpunt wordt afgesloten met een deelconclusie in één zin (omgeven door een kader). Op deze deelconclusie wordt teruggekomen in de conclusies en aanbevelingen (zie ook hoofdstuk 5). 3.4.1

Visionairs versus rekenmeesters

In het MKBA-proces staan visionairs tegenover rekenmeesters. Visionairs willen projecten realiseren met doelen als ruimtelijke kwaliteit. Rekenmeesters moeten vervolgens deze abstracte materie vertalen in concrete cijfers. Dit zijn twee werelden, die conflicten opleveren. Hierdoor wordt over de (toekomstige) maatschappelijke waarden van het project verschillend gedacht door projectmedewerkers (Beukers, 2010). De gebrekkige communicatie tussen visionairs en rekenmeesters is een belangrijke oorzaak van de knelpunten in het MKBA-proces (waarbij zowel de realiteitszin van de visionairs als de stugge houding van rekenaars voor verbetering vatbaar is).

29


3.4.2

Draagvlak en consensus versus haalbaarheid en uitvoerbaarheid

Gebiedsontwikkelingsprojecten verlopen zelden conform planning. Dit komt ondermeer omdat deze plannen gedurende de looptijd worden aangepast om politiek-bestuurlijke redenen. Om bestuurlijke consensus en maatschappelijk draagvlak te bereiken, worden bij nader inzien projectonderdelen toegevoegd die tegenstanders over de streep trekken. Concreet kan hierbij worden gedacht aan maatregelen die overlast beperken (zoals geluidschermen) of veiligheidsmaatregelen (zoals tunnels). Deze maatregelen worden in de MKBA als onrendabel bestempeld, maar zorgen in de praktijk wel voor consensus en draagvlak, zodat het project doorgang kan vinden (Nicis Institute, 2011). Het besluitvormingsproces rond natuurprojecten wordt gedomineerd door een politiekbestuurlijk krachtenveld, waardoor er een te grote afstand is tussen de totstandkoming van plannen en de kille MKBA-analyse die hierop volgt.

3.4.3

MKBA is niet het geschikte instrument (voor zachte effecten)

De OEI-leidraad is oorspronkelijk bedoeld voor infrastructurele projecten. In de loop van de tijd is de leidraad op meer uiteenlopende projecten toegepast, dan de bedoeling was. Over hoe de zogenoemde immateriële waarden bij groenprojecten moeten worden bepaald is geen overeenstemming tussen de experts. Er is een stroming, die van de mening is dat niet alle welvaartseffecten in één getal zijn te vatten, maar dat soms het kwalitatieve verhaal moet worden verteld. Terwijl juist MKBA-opstellers het beeld kunnen schetsen dat alle welvaartseffecten inzichtelijk zijn te maken in cijfers (Blaeij, 2008). In het verlengde hiervan kan een bekend citaat van Einstein worden aangehaald: “Alles dat kan worden geteld, telt niet noodzakelijkerwijs; alles dat telt, kan niet noodzakelijkerwijs worden geteld.” De economische benadering is niet altijd geschikt voor immateriële waarden, zodat ook voor een kwalitatieve beschrijving moet worden gekozen, ofwel de economische waarde van groen kan niet gevat worden in een getal.

3.4.4

Strategisch gebruik van de MKBA (als mythische black-box)

De MKBA wordt soms als te complex ervaren om beslisinformatie te genereren. Een “insiderinstrument voor outsiders”. Als het beslissers uitkomt wordt het MKBA-resultaat zonder de aangebrachte nuance overgenomen (waarbij PM-posten achterwege worden gelaten). Terwijl als het MKBA-resultaat de beslissers niet uitkomt, er vragen worden gesteld (bij de kwalitatieve benadering), alsmede gesuggereerd dat een second-opinion een ander resultaat zal laten zien (Beukers et al, 2010). Hiermee ontstaat het beeld dat de MKBA alleen wordt gebruikt om te bevestigen wat we al weten. De MKBA is te complex voor buitenstaanders, waardoor het instrument alleen wordt gebruikt als het resultaat uitkomt, zodat onzekerheden omtrent beslisinformatie beter moeten worden ingebed in het proces.

30


4

CASUS LANDSCHAPSPARK BUYTENLAND

“Hij zal dit het beste kunnen nastreven, door steeds te bedenken, dat de taak van de planologie niet alleen is om zinvol te doen, maar evenzeer om zinvol na te laten, en op deze wijze voor komende geslachten de mogelijkheid te scheppen, op hun wijze de dingen te behandelen, welke door een onoordeelkundige vaststelling en vastlegging aan het nageslacht onberekenbaar nadeel zouden kunnen berokkenen.” De Casseres, grondlegger van de planologie in Nederland (1929) Bij de besluitvorming aangaande de Tweede Maasvlakte is een dubbele doelstelling geformuleerd. De landuitbreiding wordt niet alleen gecompenseerd met natuur; naast de doelstelling de havengerelateerde bedrijvigheid te faciliteren, wordt ook de leefomgevingskwaliteit verbeterd door nieuwe natuur en recreatie in de Rotterdamse regio. Dit project kreeg de toepasselijke naam: Project Mainport Rotterdam 750 hectare natuur en recreatie. Kortweg PMR750ha. Het grootste deel van deze groenopgave is gepland aan de zuidkant van Rotterdam, tussen Oude Maas en de gemeente Rhoon, waar als het ware een hap uit de verstedelijking is. In deze polder Buytenland, moet een landschapspark van vijfhonderd hectare zijn gerealiseerd in 2021. In de MKBA voor landschapspark Buytenland zijn alle maatschappelijke effecten op nationaal niveau afgezet tegen de zogenoemde nulsituatie. In deze nulsituatie wordt het vigerende agrarische ruimtegebruik geconserveerd en blijft derhalve het huidige agrarische landschap bestaan. De nulsituatie verschilt van de huidige situatie, omdat gedurende de looptijd van het project veranderingen kunnen plaatsvinden, door autonome ruimtelijke ontwikkelingen. Concreet betekent dit dat het projectalternatief (waarbij de polder wordt getransformeerd naar natuur) wordt afgezet tegen het nulalternatief (waarbij het huidig agrarisch gebruik wordt gecontinueerd). De maatschappelijke effecten van het project Buytenland worden gerubriceerd in interne, directe, externe en indirecte effecten. Dit sluit aan bij de verschillende invalshoeken van natuurwaarden: recreatiewaarde, ecologische waarde en bestaanswaarde. Zie ook paragraaf 2.4 (De waarde van natuur en natuurwaarden). Na de behandeling van elk maatschappelijk effect van het project, is in een voetnoot een samenvatting gegeven in de vorm van algemene informatie, waarin de stappen kwantificering (meten) en monetarisering (waarderen) worden weergegeven, alsmede de kansen voor waardecreatie. Hierdoor is het mogelijk de MKBAexercitie niet alleen voor deze casus te herhalen (één van de basisprincipes van de wetenschap), maar ook voor andere projecten. De interne effecten (paragraaf 4.1) bestaan uit de planexploitatie van het landschapspark, die is gecorrigeerd voor herverdelingen (door de overheid). Deze planexploitatie bestaat uit de volgende standaardonderdelen. Allereerst worden op basis van het ruimtegebruik c.q. grondgebruik de inrichtingskosten bepaald (subparagraaf 4.1.1). Vervolgens worden de verwervingskosten, met een bijbehorende verwervingsstrategie (subparagraaf 4.1.2). Voorts worden (de doorgaans onderbelichte) tijdelijke en definitieve beheerskosten berekend

31


(subparagraaf 4.1.3). Hierna wordt tegenover deze drie kostenposten, te weten: inrichting, verwerving en beheer, de financiële dekking gezet en wordt zowel de kosten- als de inkomstenkant gefaseerd (subparagraaf 4.1.4). Tenslotte worden de financiële eindresultaten beschreven en aangegeven welke variabelen het meeste impact hebben op het eindsaldo (subparagraaf 4.1.5). Na de financiële analyse (interne effecten) volgen de directe effecten, ofwel de effecten voor de gebruikers van het landschapspark (zoals als effect projectgenot) en waarmee primair door de eigenaar rekening is gehouden (paragraaf 4.2). Allereerst wordt de recreatiewaarde voor omwonenden beschreven, die is afgeleid van de veronderstelde waardestijging van de woningen door de komst van het park (subparagraaf 4.2.1). Vervolgens wordt de recreatiewaarde voor niet-omwonenden beschreven, die is gebaseerd op de reiskosten naar het park (subparagraaf 4.2.2). Voorts wordt de bestaanswaarde beschreven (de waarde die wordt toegekend aan het bestaan van natuur zonder er gebruik van te maken) die is bepaald aan de hand van studieresultaten over de betalingsbereidheid van huishoudens voor de aanwezigheid van een natuurgebied (subparagraaf 4.2.3). Tot slot behelzen de directe effecten naast baten ook kosten, omdat het areaal landbouwgrond afneemt, dat een netto toegevoegde waarde heeft voor het nationale inkomen (subparagraaf 4.2.4). De externe effecten van het landschapspark zijn effecten die optreden voor anderen dan de gebruikers en waar in beginsel geen rekening mee is gehouden door de projecteigenaar (paragraaf 4.3). Hieronder valt de fijnstofafvang door bomen, die wordt bepaald door de gezondheidsschade van stof in de lucht (subparagraaf 4.3.1). Ook betreft dit de afname van koolstofdioxide door CO2-opslag van nieuwe natuur, die wordt bepaald door de CO2-marktprijs (subparagraaf 4.3.2). Tenslotte zijn er vermeden kosten, omdat er meer oppervlaktewater en meer tijdelijke waterbergingscapaciteit ontstaat, die zonder het project waren bekostigd door derden (subparagraaf).

4.1 Interne effecten De basis van een MKBA voor een ruimtelijk plan bestaat uit dezelfde informatie die nodig is voor het opstellen van een financiële projectanalyse, oftewel een "businesscase" in de vorm van een planexploitatie. Hieruit volgt het financiële projectsaldo. Dit zijn de zogenoemde interne effecten. In de onderhavige casus realiseert de overheid een landschapspark, waardoor de planexploitatie volledig bestaat uit kosten(posten). Een bestaande planexploitatie kan niet zondermeer worden overgenomen, aangezien hier bijdragen aan de kostenkant van de overheid kunnen zijn meegenomen, zoals subsidies of vereveningsfondsen. Deze bijdragen van de overheid dienen buiten de MKBA-opstelling te worden gehouden, omdat dit herverdelingen zijn. Bij eventuele bijdragen moet scherp worden gelet op impliciete subsidies, zoals het tegen een lagere prijs inbrengen van gronden en/of opstallen door de overheid (Ecorys, 2009). 4.1.1

Ruimtegebruik en inrichting

Aan de Rijksadviseur voor het landschap is gevraagd de eerste contouren te schetsen van het landschapspark Buytenland. Deze landschapsarchitect heeft drie ontwerpvarianten getekend: "Buytencavel, Buytenmaet en Buytengoed". Op basis van de drie ontwerpvarianten is de wettelijk verplichte Milieueffectrapportage (verder MER) uitgevoerd. In de MER zijn de

32


ontwerpvarianten beoordeeld op milieueffecten. Aan de hand van deze milieustudie zijn het meest milieuvriendelijke alternatief (verder MMA) en het voorkeursalternatief (verder VKA) vastgesteld. In het VKA is het basismodel van Sijmons duidelijk herkenbaar. De inrichting van het VKA is niet exact gelijk aan één van de drie ontwerpvarianten. Het VKA heeft grotere oppervlakten open water en grasland, in plaats van watergangen en dicht bos. Deze verschuivingen in vormen van natuur hebben lagere inrichtingskosten tot gevolg. In de onderhavige casus zijn de drie ontwerpvarianten doorgerekend en is in de bijlage een volledige uitwerking gemaakt van de variant Buytencavel. Het plangebied bedraagt zeshonderd hectare, waarvan honderd hectare als te handhaven gebied kan worden beschouwd, omdat dijken, wegen, tuinen en erven worden ingepast, zodat het in te richten gebied vijfhonderd hectare beslaat. Dit inrichtingsgebied bestaat goeddeels uit recreatie (aan de noordkant tegen de woongebieden aan) en uit natuur (aan de zuidkant tegen de Maas aan). Naast de ruimtelijke functies natuur en recreatie wordt ook een paar procent van het oppervlak verhard voor langzaam verkeersvoorzieningen (fietsen wandelpaden). De gebruikte inrichtingskosten zijn gebaseerd op de verschillende vormen van natuur, zoals grasland, bos, moeras etc. Hierbij is uitgegaan van een gemiddeld kwaliteitsniveau. Hiervoor zijn standaard eenheidsprijzen gebruikt. Omdat deze inrichtingsvormen niet eenduidig zijn te interpreteren, hebben gesprekken plaatsgevonden met de betrokken groenspecialisten. Deze experts hebben mede de elementprijzen bepaald en zich gebogen over de onderhoudskosten. Zie ook bijlage één en twee. De civieltechnische werkzaamheden die nodig zijn om de bereikbaarheid van het landschapspark te waarborgen en voor het grote aantallen bezoekers toegankelijk te maken, zijn (in vergelijking met andere posten) gebaseerd op een ruwe aanname. Op basis van het aantal verwachte bezoekers en de hierbij verwachte zogenaamde modal-split (de verdeling over de vervoerswijzen: auto, openbaar vervoer en langzaam verkeer) is voor de parkeervoorzieningen bijna vijf miljoen euro opgenomen in de begroting. Met deze grove aanname is rekening gehouden bij het bepalen van de omvang van de kostenpost risico en 11 onvoorzien. Tenslotte kan worden vermeld, dat er vanuit wordt gegaan, dat in het planproces obstakels, zoals kabel- en leidingstroken, op een financieel verantwoorde wijze (als 12 structurerend element) worden verwerkt in het ontwerp. 11

Voor de casus Buytenland zijn de risico’s op verschillende manieren te rubriceren. Een veel gebruikte indeling is naar omgeving, organisatie en project. Deze indeling is grotendeels gelijk aan de indeling naar projectfase: initiatief-, haalbaarheid- en realisatiefase. Onder omgevingrisico's vallen: maatschappelijke, bestuurlijke en economische risico's, alsmede risico's omtrent weten regelgeving. Onder organisatierisico's vallen structuur, communicatie en culturele risico's. De projectrisico's behelzen ruimtelijke en technische risico's, evenals risico's die gepaard gaan met de plan/gebiedsexploitatie. Onderhavige analyse behandelt alleen risico's betreffende de planexploitatie. Risicoanalyses zijn in de praktijk vaak kwalitatief van aard, zonder een kwantitatieve verdiepingsslag. Nadat risico’s kwantitatief in beeld zijn gebracht kunnen gemakkelijker beheersmaatregelen worden geïmplementeerd, zoals aanpassing van de inrichting, anders faseren of een nieuw organisatiemodel (ASRE-college Rompelberg, 2008).

12

Algemene informatie: ruimtegebruik en inrichting Kwantificering: de oppervlakte van het inrichtingsgebied per natuurtype inclusief lokatiespecifieke inrichtingselementen. Monetarisering: (standaard) eenheidsprijzen met een bijbehorend (gemiddeld) kwaliteitsniveau. Kansen: door in het ruimtelijk planvormingsproces het rekenen (planeconomie) en tekenen (landschapsarchitectuur) hand in hand te laten gaan, kan de verhouding tussen enerzijds financiën en anderzijds kwaliteit worden geoptimaliseerd.

33


4.1.2

Verwervingsstrategie en -kosten

Vanaf 2007 zijn met alle vijftig grondeigenaren in de polder Buytenland verkennende gesprekken gevoerd. Dit heeft bij driekwart van de eigenaren geleid tot onderhandelingsbesprekingen. Tot op heden zijn slechts tien percelen aangekocht. Bij deze grote ruimtelijke projecten is dit verwervingstempo gebruikelijk. Zowel de koper (overheid) als de verkopers (markt) zijn terughoudend in het sluiten van de eerste grondtransacties. Dit komt omdat deze eerste transacties de prijs zetten voor de overige grondverwervingen. Bovendien vormen de eerste transacties de bodemprijs, omdat de resterende verkopers geen genoegen meer nemen met een lagere vierkante meter prijs voor hun agrarische grond. Deze bodemprijs kan desnoods worden afgedwongen door niet over te gaan tot verkoop en het op onteigening te laten aankomen, aangezien de rechter bij onteigening recente vergelijkingstransacties als prijsindicator vaststelt. Verder is de eerst genoemde prijs op basis van de nieuwe bestemming natuur voor eigenaren een tegenvaller. Tenslotte blijkt uit gesprekken met de grondverwervers dat de verwachtingen over de grondprijs hooggespannen waren, aangezien een relatie wordt 13 gelegd met de verstedelijkte omgeving met navenant hoge grondprijzen. De grondkwaliteit van de polder Buytenland is te vergelijken met de aan de overkant van de Maas gelegen polder Hoeksche Waard. De grondkwaliteit bepaalt de landbouwmogelijkheden en is daarmee van invloed op de grondwaarde. Voor de grondwaarde zijn echter de stedelijke invloedsferen doorslaggevend. Dan kan voor landschapspark Buytenland een vergelijk worden gemaakt met grondaankopen (in de onteigeningsfase) van overeenkomstige grootschalige groenprojecten, zoals het Bentwoud en het Waalbos. Een andere belangrijke vergelijkingsbron is de grondprijsmonitor van het voormalige ministerie van LNV, waarin de polder Buytenland is getypeerd als “agrarisch gebied binnen de invloedsfeer van verstedelijking”. Bovenstaande vergelijkingstransacties en prijsindicatoren overwegende, kan worden gesteld dat de grondprijzen in Buytenland een verwachte basisgrondprijs hebben van grofweg drie euro per vierkante meter. Bovenop deze basisgrondwaarde (voor onbebouwde agrarische grond), wordt één euro per vierkante meter schadeloosstelling gehanteerd, waarmee de verwervingsprijs 14 uitkomt op vier euro per vierkante meter. Als deze egalisatieprijs, één gemiddelde prijs voor het gebied, wordt vermenigvuldigd met vijfhonderd hectare inrichtingsgebied, bedragen de 15 verwervingskosten twintig miljoen euro. 13

Ondanks de gebruikte informatie over het project Buytenland niet meer van toepassing is, omdat de gegevens gedateerd zijn, zijn voorzichtigheidshalve voor mogelijk gevoelige data (zoals verwervingsbedragen) fictieve getallen gebruikt.

14

Vanwege de onzekerheid, die inherent is aan deze planfase, is over de totale kostenraming (exclusief de posten planontwikkeling en beheer) twintig procent opslag gerekend voor risico en onvoorzien. Dit betekent dat aan grondverwerving maximaal het volgende bedrag kan worden besteed: drie euro per vierkante meter (grondwaarde) plus één euro per vierkante meter (schadeloosstelling) plus risico-opslag van twintig procent is bijna vijf euro per vierkante meter. Hierbij zijn de opstallen expliciet buiten beschouwing gelaten. Wanneer de opstallen dienen te worden meegekocht is het uitgangspunt dat dit tegen taxatiewaarde gebeurd, opdat deze budgetneutraal kunnen worden doorverkocht. 15 Algemene informatie: verwervingsstrategie en -kosten Kwantificering: de oppervlakte van het inrichtingsgebied. Monetarisering: een basisgrondwaarde per vierkante meter, aan de hand van vergelijkingstransacties en andere prijsindicatoren, plus een opslag voor schadeloosstelling (en eventueel onteigening). Kansen: een verwervingsstrategie, uitgaande van minnelijke verwerving, waarbij het bestaande vastgoed buiten beschouwing wordt gelaten.

34


4.1.3

Tijdelijk en definitief beheer

Waar de inrichtingskosten tussen de ontwerpvarianten Buytencavel, Buytenmaet en Buytengoed, nauwelijks verschillen, zijn de beheerskosten aanzienlijk verschillend. Door het uitgebreide watergangenstelsel, gecombineerd met natte perceelkavels, zijn de beheerskosten bij de variant Buytencavel twee keer zo hoog, dan bij de varianten Buytenmaet en Buytengoed, waar deze waterpartijen juist zijn geconcentreerd. Tijdens de aanleg van het landschapspark bestaat het zogenoemde “tijdelijk beheer” hoofdzakelijk uit bemaaiingen en het onderhouden van oevers en wandelen fietspaden. Gedurende deze realisatieperiode zijn vervangingen (aan bijvoorbeeld civieltechnische kunstwerken) niet aan de orde of vallen onder de aannemersgarantie. Het tijdelijk beheer duurt tot het landschapspark gereed is (of zo veel eerder als contractueel wordt vastgelegd met de beheerder). De eerder genoemde groenexperts verwachten dat de totale jaarlijkse beheerkosten (bestaande uit: regulier veldwerk inclusief toezicht, monitoring, beheerplanning, voorlichting en waterschapslasten) bijna een half miljoen euro zijn. Als uitgegaan wordt van een geleidelijke aankoop en inrichting, kan dit bedrag worden vermenigvuldigd met de helft van de looptijd. Op basis hiervan is drie miljoen euro opgenomen voor het tijdelijk beheer. De kostenposten voor het tijdelijk beheer gelden ook als het landschapspark volledig is aangelegd en het eeuwigdurend beheer aan de orde is. Dit zogenoemde “definitieve beheer” dient te worden afgekocht, aangezien na de realisatie het park wordt overgedragen aan een beheerorganisatie (zoals Staatsbosbeheer). Uitgaande van de jaarlijkse beheerkosten van 0,4 miljoen euro, is een fonds nodig, waaruit jaarlijks 0,4 miljoen euro rendement komt (om aan 16 definitief beheer te kunnen besteden). Uitgaande van een rendement van zeven procent, bijvoorbeeld door een fiscaal gunstig groenfonds, is een som nodig van zes miljoen euro (of 17 kortweg vijftien maal het jaarbedrag).

16

Volgens deze redenering is het jaarlijks beheer geraamd op gemiddeld achthonderd euro per hectare en de afkoopsom voor het beheer op twaalfduizend euro per hectare (ofwel vijftien maal de jaarlijkse beheerskosten van achthonderd euro per hectare). Door de beheerskosten om te slaan per hectare kan een vergelijking worden getrokken met kengetallen (van bijvoorbeeld Staatsbosbeheer en de Dienst Landelijk Gebied). Beheerskosten lopen voor verschillende natuurtypen sterk uiteen: van bijna vierduizend euro per hectare per jaar (inclusief afschrijving) voor parkachtige groen tot nauwelijks beheerskosten voor open water. De onderhoudskosten voor de aanwezige infrastructuur, zoals paden en wegen, worden (conform een vuistregel) geraamd op één procent van de totale aanlegkosten (Ruijgrok, 2010). 17

Algemene informatie: tijdelijk en definitief beheer Kwantificering: de oppervlakte van het inrichtingsgebied vermenigvuldigd met een lokatiespecifiek kengetal voor de jaarlijkse beheerskosten. Monetarisering: de jaarlijks te ontvangen rente uit de afkoopsom voor het eeuwigdurend onderhoud dient voldoende te zijn om de jaarlijkse beheerskosten uit te kunnen financieren. Kansen: het benutten van de fiscaal gunstige regelingen voor het beheer van landschappen en natuur- en recreatiegebieden, in samenwerking met de concurrerende beheerorganisatie(s), door bijvoorbeeld gebruik te maken van btw-vrijstellingen.

35


4.1.4

Inkomsten en fasering

De realisatiekosten van het landschapspark dienen te worden gefinancierd uit het jaarlijkse beschikbaar gestelde projectbudget door het Rijk aan de lagere overheden. Dit bedraagt twintig miljoen euro in 2007 (een zogenaamde kasschuif), acht miljoen euro in 2008 en zes miljoen euro als vast bedrag in de hierop volgende jaren, met een indexering van drie procent per jaar. Het project heeft geen opbrengsten, zoals uit gronduitgifte of toegestaan grondgebruik. Bij zowel een negatief als positief saldo is gerekend met vijf procent rente. Tegen deze rekenrente is de (dynamische) eindwaarde (berekening) ook contant gemaakt per 1-1-2009. Voor dit vaste renteomslagpercentage, zoals dit bij de overheid gebruikelijk is, is gekozen vanwege de aard van het project (groenontwikkeling door de publieke partijen) en de lange looptijd (tot 2021 afgezien van vertraging). Het gebruikte inflatiepercentage om de kostenstijging door te rekenen bedraagt drieëneenhalf procent. Deze kerninflatie is gebaseerd op een representatieve economische golf over de afgelopen zeven jaar (waarin zodoende zowel een hoog- als laagconjunctuur voorkomt). Er is een uitzondering gemaakt voor de kostenposten die historisch harder stijgen dan deze kerninflatie. Dit zijn de volgende drie posten: verwervingskosten, plankosten en inrichtingskosten. Voor de wervingskosten, ofwel de waardeontwikkeling van percelen die 18 aangekocht worden voor natuur onder de Wet voorkeursrecht gemeenten (verder Wvg) is geen ervaring, maar een "estimated guess" is het verhogen van de kerninflatie met een procent naar viereneenhalf procent. Voorts is de plankostenindex gelijk gesteld aan bijna vier procent loonkostenstijging bij de ambtenarij en bouwnijverheid. De inrichtingskosten zijn voor het overgrote deel grond-, weg-, en waterbouwkundige kosten, waarvan het gemiddelde prijsindexcijfer vier procent is. 4.1.5

Resultaten en gevoeligheidsanalyse

Om een scherper beeld te krijgen van de bandbreedten waarin de ramingen kunnen bewegen, zijn gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Hierin is eerst de invloed op het eindsaldo onderzocht van de overheersende kostenposten verwerving en risico/onvoorzien. Vervolgens is de invloed van de fasering geanalyseerd, door het zwaartepunt van de verwerving door te schuiven (naar de periode 2011-2021) aangezien vertraging een reëel risico is. Voorts zijn de parameters onderzocht door het rente- en inflatiepercentage te wijzigingen. Tenslotte zijn enerzijds alle negatieve effecten en anderzijds alle positieve effecten bij elkaar opgeteld. De vier mogelijke negatieve effecten (te weten: één euro per vierkante meter hogere verwervingsprijs, tien procent hogere risico-opslag, één procent hogere inflatie en één procent lagere rente) vertegenwoordigen een risico-totaal van vijfendertig miljoen euro. Als deze effecten positief uitvallen, bedragen de meevallers gezamenlijk zevenentwintig miljoen euro. Zie ook bijlage drie.

18

Op de te verwerven gronden is een voorkeursrecht gevestigd door de gemeente. Dit betekent dat als eigenaren gronden willen verkopen, deze eerst aan de gemeente dienen te worden aangeboden. Op basis van dit vervreemdingsverbod (aan anderen dan de gemeente) kunnen de hierbij gesloten koopovereenkomsten, onherroepelijke volmachten, zelfrealisatieovereenkomsten etc. door de rechtbank worden vernietigd, op verzoek van de gemeente. Door deze bevriezing van de eigendomsverhoudingen krijgt de overheid meer regie op grondmarkt, wordt zelfrealisatie bemoeilijkt en kan een prijsdemping op grondmarkt plaatsvinden (omdat de gronden nog maar aan één partij kunnen worden aangeboden).

36


Vanwege de onzekerheid, die inherent is aan deze planfase, is over de totale kostenraming twintig procent opslag gerekend voor risico en onvoorzien. Deze risico-opslag is niet gerekend over de kostenposten planontwikkeling en beheer, aangezien onvoorziene kosten, door bijvoorbeeld een duurdere inrichting, nauwelijks van invloed zijn op de plankosten of de beheerkosten. Bij onvoorziene kosten kan worden gedacht aan btw die niet via het btwcompensatiefonds is te verhalen, bodemsaneringskosten en het omleggen van kabels en leidingen. De netto contante waarde (verder NCW) van de eindsaldi voor de ontwerpvarianten bedragen per 1-1-2010 bij Buytencavel ("lappendeken aan natuurdoelen") vijf miljoen euro positief, voor Buytenmaet ("rietland en open water") vier miljoen euro positief en bij Buytengoed ("vochtige begraasde weides") acht miljoen euro positief. Zie ook bijlage vier, vijf en zes.

4.2 Directe effecten Een direct effect kan worden gedefinieerd als een effect dat toevalt aan de gebruikers van het project landschapspark Buytenland (omdat de projectdiensten kunnen worden benut, zoals natuurgenot). In deze paragraaf worden deze directe effecten opgesomd en voorzien van een kwalificering, kwantificering en monetarisering. 4.2.1 Directe gebruikswaarde: recreatiewaarde voor omwonenden Conform paragraaf 2.4 (De waarde van natuur en natuurwaarden) wordt de directe gebruikswaarde gedefinieerd als de recreatiewaarde. Conform paragraaf 3.1 (Recreatiewaarde: hedonisch prijsmodel) wordt deze recreatiewaarde afgeleid van de huizenprijzen. Hierbij wordt aangenomen dat de prijs van een woning in een groene omgeving hoger is, dan de prijs van een overeenkomstige woning zonder deze groene omgeving, en dat dit prijsverschil de waardering van omwonende is voor het groen. Voorts is de veronderstelling dat de volledige directe gebruikswaarde wordt weerspiegeld in de huizenprijzen. Zodoende worden bij het bepalen van de directe gebruikswaarde, naast de recreatiewaarde, geen andere baten meegenomen. Dit betekent dat de veel voorkomende baat “woongenot” niet wordt gebruikt, omdat de veronderstelling is dat deze baat al is verdisconteerd in de woningprijs. Voor een plausibele aanname van de recreatiewaarde kunnen de volgende vier stappen worden doorlopen. Voor de kwantificering (het meten) kan de reikwijdte van het landschapspark op de huizenprijzen (1) en het aantal woningen binnen deze invloedsfeer (2) worden bepaald; voor de monetarisering (het waarderen) kan de huidige waarde van deze woningen (3) en de waardevermeerdering door het landschapspark (4) worden bepaald (Vugt, 2010). Woningen die direct grenzen aan het park (ofwel waar de methodologische afstand nul is) hebben het meeste baat, vanwege het uitzicht op het park. Deze woningen krijgen een waardeopslag van tien procent. Huizen die verder van het groen liggen hebben een lagere waardestijging. Na vijftig meter is de waardeopslag zes procent. Na honderd meter is de opslag nog vijf procent. Hierna is er een gelijkmatige daling, tot de afstand van een kilometer, waar het effect nagenoeg nihil is. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de voor deze casus relevante onderzoeksresultaten van Bervaes en Vreke (2004). De woningen (van de deelgemeente Rhoon) grenzen over een lengte van bijna twee kilometer aan het park. Uitgaande van een

37


bruto ruimtegebruik van twintig woningen per hectare, liggen vierduizend woningen binnen de invloedsfeer. De gemiddelde woningprijs in de deelgemeente Rhoon bedraagt 321.000 euro. Deze prijs ligt boven het landelijk gemiddelde van 247.000 euro (NVM-data, 2010). De totale 19 waardestijging resulteert in bijna veertig miljoen euro. 4.2.2 Directe gebruikswaarde: recreatiewaarde voor niet-omwonenden Een voorwaarde voor een recreatiewaarde voor niet-omwonenden is een tekort aan recreatiemogelijkheden. Als hier geen rekening mee wordt gehouden, kan dit leiden tot dubbeltellingen, terwijl sprake is van een interregionaal herverdelingseffect is (zonder toegevoegde waarde voor de nationale samenleving). Op basis van de MER blijkt dit recreatietekort aanwezig ten zuiden van Rotterdam. Door dit regionale recreatietekort, kan ervan worden uitgegaan dat bezoeken aan Buytenland niet ten koste gaan van bezoeken aan andere recreatiegebieden (en daarmee niet van de betalingsbereidheid voor andere gebieden). Over het algemeen geldt dat het recreatietekort in het westen van het land met dertigduizend hectare zo groot is, dat het volledig wegwerken irrealistisch is. Beter kan de recreatievraag zo goed mogelijk worden geaccommodeerd. Aan de zuidkant van Rotterdam is een bovengemiddelde behoefte aan bos, stadsparken, waterpartijen en kinderboerderijen (Boode et al, 2010). Op deze vraag sluit het aanbod van het landschapspark Buytenland nagenoeg naadloos aan. Omdat Buytenland in een verstedelijkte omgeving ligt, is gekozen voor een hoge dichtheid van langzaam verkeersvoorzieningen, waardoor het park een relatief hoge recreatiecapaciteit heeft. Zes personen voor wandelen en twee personen voor fietsen, per hectare, per dag. Dit resulteert in een totale recreatiecapaciteit van bijna anderhalf miljoen mensen per jaar. In de praktijk zal deze recreatiecapaciteit niet volledig worden benut (door bijvoorbeeld weersomstandigheden). Er worden tweeduizend extra bezoeken per jaar verwacht (CPB, 2001). Na de vorenstaande kwantificering kan de monetarisering worden bepaald door de reiskostenmethode. Deze waarderingsmethode gaat er vanuit, dat de kosten die gemaakt worden om een gebied te bezoeken, overeenkomen met de baten die de bezoekers ontlenen aan het gebied. Dit betekent niet dat de totale reiskosten gelijk zijn aan de baten van de bezoekers. Het gaat om het verschil tussen enerzijds de betalingsbereidheid en anderzijds de daadwerkelijk betaalde reiskosten. Het zogenoemde consumentensurplus. Naast de variabelen “betalingsbereidheid” en de “werkelijke reiskosten”, is de variabele “aantal bezoeken” nodig. Er wordt vanuit gegaan dat de reiskosten per bezoek gelijk zijn, maar het marginale nut dat per bezoek wordt ontleend afneemt naarmate het aantal bezoeken toeneemt. Omdat het vergaren van projectspecifieke empirische kennis over de reiskosten naar een nieuw recreatiegebied, voor het opstellen van een MKBA niet haalbaar is, zal de toevlucht moeten 19

Algemene informatie: recreatiewaarde voor omwonenden Kwantificering: de reikwijdte van het groengebied en het aantal woningen binnen deze invloedsfeer. Monetarisering: de huidige waarde van de woningen (of de onderliggende grondprijzen) en de waardeontwikkeling op basis van empirische onderzoeksresultaten, met specifieke aandacht voor het verschil tussen recreatie en natuur. Kansen: sturen op maatschappelijke waarde en waardecreatie, door te investeren in netwerken en voorzieningen, zodat het groen niet alleen een aantrekkelijke leefomgeving oplevert, maar ook een mooie woonomgeving, met als gevolg hogere vastgoedprijzen en vastgoedbaten.

38


worden genomen tot bestaande bronnen. Uit onderzoek blijkt dat bezoekers, bovenop de reiskosten, een gemiddelde betalingsbereidheid hebben van één euro per bezoek, voor de mogelijkheid van een fiets- of wandeltocht (Boer et al, 2010). Dit gemiddelde is onafhankelijk van de afgelegde reisafstand. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat het kengetal van één euro is gebaseerd op één studie. Desondanks wordt dit kengetal veelvuldig gebruikt zonder dit te vermelden. Verder lijkt dit getal aan herziening toe: een fiets- of wandeltocht lijkt met één euro ondergewaardeerd tegen de kosten die gemaakt moeten worden voor een bewaakte fietsenstalling of een drankje in een horecagelegenheid. Bovendien komt uit aanvullend onderzoek naar voren dat de betalingsbereidheid niet voor elk natuurtype gelijk is. Grasland scoort met 1,68 euro aanzienlijk hoger dan bos met 0,45 euro (Witteveen+Bos, 2006). Er kan worden gesteld dat meer “open” natuurtypen, zoals grasland en strand, hoger scoren dan de meer “gesloten” natuurtypen, zoals bos en riet. Aangezien het landschapspark voornamelijk open natuurtypen heeft komt de betalingsbereid, naar rato van de oppervlakte van de aanwezige natuurtypen, uit op gemiddeld 1,27 euro. Met de kwantificering van tweeduizend extra jaarlijkse bezoeken per hectare en de monetarisering van 1,27 euro per bezoek, kan de recreatiewaarde voor niet-omwonenden worden bepaald. Als de oppervlakte van het inrichtingsgebied van vijfhonderd hectare wordt vermenigvuldigd met tweeduizend extra jaarlijkse bezoeken per hectare en vervolgens met de betalingsbereidheid van 1,27 euro, resulteert dit in een recreatiewaarde van ruim één miljoen euro per jaar. Als dit bedrag wordt gekapitaliseerd tegen een factor twintig (ofwel als uitgegaan wordt van een jaarrendement van vijf procent) bedraagt de totale waarde ruim twintig miljoen 20 euro. 4.2.3

Niet-gebruikswaarde: bestaanswaarde

Nederlandse onderzoeksstudies resulteren in een gemiddelde jaarlijkse betalingsbereidheid van dertien euro per huishouden voor een nieuw natuurgebied binnen een straal van tien kilometer (Visser, 2006). Voor de casus landschapspark Buytenland wordt, aan de hand van kaartmateriaal, het aantal woningen c.q. huishoudens binnen deze straal gesteld op bijna dertigduizend. De bestaanswaarde wordt bepaald door het aantal van dertigduizend huishoudens, te vermenigvuldigen met de betalingsbereidheid van dertien euro per huishouden per jaar. Dit resulteert in een bestaanswaarde van bijna een half miljoen euro per jaar. Als uitgegaan wordt van een kapitalisatiefactor van twintig (ofwel een jaarrendement van vijf 21 procent) bedraagt de totale waarde bijna tien miljoen euro.

20

Algemene informatie: recreatiewaarde voor niet-omwonenden Kwantificering: het aantal extra jaarlijkse bezoeken (ofwel het aantal bezoeken gecorrigeerd voor bezoeken van omwonenden, zodat dubbeltellingen met de recreatiewaarde voor omwonenden worden voorkomen). Monetarisering: uitgaande van een regionaal recreatietekort, kan het aantal extra bezoeken worden vermenigvuldigd met de betalingsbereidheid per bezoek. Kansen: een goede toegankelijkheid in samenhang met een hoge dichtheid van langzaamverkeersvoorzieningen. 21

Algemene informatie: bestaanswaarde Kwantificering: de reikwijdte van het natuurgebied en vervolgens het aantal huishoudens binnen deze invloedsfeer. Monetarisering: de betalingsbereidheid per huishouden (die mede afhankelijk is van de ecologische waarde van het te realiseren natuurgebied). Kansen: het realiseren van bedreigde natuurtypen (waarbij gebruik wordt gemaakt van de natuurwaarde indicator).

39


Bij het gebruik van studieresultaten naar de bestaanswaarde dient te worden vermeld, dat dit schattingen zijn op basis van enquêtetechnieken. Het nadeel van deze onderzoeksmethode is dat antwoorden kunnen worden verkregen die vrijblijvend of sociaal-geaccepteerd zijn. Bovendien is de bandbreedte van de onderzoeksresultaten een indicatie van de mate van onzekerheid van de verkregen antwoorden. Hierbij speelt ook een rol dat niet voor elk 22 natuurgebied dezelfde waarde wordt toegekend. De lokale soortgewogen natuurwaarde indicator is ontwikkeld om dit natuurwaardeverschil te bepalen, door de ecologische waarden te standaardiseren. Hierdoor wordt het mogelijk het natuurwaardeverschil tussen verschillende natuurdoeltypen te bepalen en zodoende het natuurwaardeverschil tussen verschillende gebieden. Hierbij wordt rekening gehouden met de mate waarin een natuurdoeltype voorkomt (1) en in hoeverre dit natuursysteem intact is (2), alsmede in hoeverre het natuurdoeltype soortenrijkdom bevat (3) en in welke mate deze soorten worden bedreigd (4). In de onderhavige casus zijn geen valide gegevens gevonden over de kwaliteit van de te realiseren natuurdoeltypen. Het zal voor weinig projecten mogelijk zijn een betrouwbare schatting te maken in hoeverre het toekomstige natuursysteem intact is. Voorts is bij het ontwikkelen van de soortgewogen natuurwaarde indicator geen rekening gehouden met de afhankelijkheid tussen natuurdoeltypen, terwijl juist deze afhankelijkheid bepaalt of een natuurdoeltype van belang is voor het voortbestaan van andere natuurdoeltypen. Ook is het de vraag of bedreigde natuursoorten meer waard zijn, of dat juist soorten dienen te worden beschermd die kenmerkend zijn voor Buytenland. Bovendien geeft de natuurindicator het waardeverschil weer in natuurpunten in plaats van euro’s. 4.2.4

Afname areaal landbouwgrond

In de polder Buytenland moet alle agrarische grond plaats maken voor het landschapspark. De landbouw die verdwijnt, heeft een waarde. De economische waarde van landbouwgrond kan worden weergegeven in de netto toegevoegde waarde, ofwel de bijdrage van de landbouw aan het nationale inkomen. Het Landbouw Economisch Instituut (verder LEI) heeft deze waarde vastgesteld op gemiddeld vijftienhonderd euro per hectare. Voor de landbouwproduktie, zijn naast de produktiefactor grond die volledig verdwijnt in de polder Buytenland, de twee produktiefactoren arbeid en kapitaal nodig. Kapitaal in de landbouw, wordt in vergelijking met andere economische sectoren, gekenmerkt door een beperkte alternatieve aanwenbaarheid elders in de economie. Voor het alternatief gebruik, kan worden gedacht aan agrarische opstallen, die nieuwe doelen krijgen. Zoals beschreven in de businesscase, worden deze opstallen zoveel mogelijk ingepast in het plan of anders 22

In het plan landschapspark Buytenland worden cultuurhistorisch waardevolle objecten, zoals dijkpatronen en archeologische vindplaatsen, ingepast in het ontwerp. Het cultuurhistorische polderlandschap in zijn geheel verdwijnt echter voorgoed. Voor het project Buytenland is dit een negatief maatschappelijk effect. Het is echter nog niet mogelijk dit negatieve effect in euro’s te vertalen. Tijdens voorlichtingsbijeenkomsten over het plan voor grondeigenaren en omwonenden wordt dit door de bezoekers aangekaart. Dit wordt verwoord als het verloren gaan van het laatste grote open landschap, direct gelegen tegen de zuidkant van de Rotterdamse verstedelijking, waar nog te zien is hoe het boerenlandschap rond de stad er eeuwen lang heeft uitgezien. Hierbij spelen emoties, zoals het feit dat kinderen dadelijk niet meer weten waar melk en eieren vandaan komen, een belangrijke rol. De ervaring leert dat naar deze inspraakavonden nagenoeg alleen tegenstanders komen en de stilzwijgende meerderheid thuisblijft. Bij nieuwe grote ruimtelijke projecten is in eerste instantie ook meer weerstand vanuit de samenleving te verwachten dan acceptatie.

40


aangekocht en doorverkocht. Een eventuele bestemmingsplanaanpassing, van agrarischwonen naar regulier-wonen, maakt het mogelijk dat dit een budgetneutrale handeling is. Naast de produktiefactoren grond en kapitaal, die verloren gaan, kan ook de produktiefactor arbeid nauwelijks in andere economische sectoren worden benut. In de landbouw is de gemiddelde leeftijd hoog, waardoor agrariërs wiens bedrijf wordt aangekocht, vaker dan in andere sectoren kiezen voor bedrijfsbeëindiging. Arbeid wordt hierdoor nauwelijks elders aangewend in de economie en voegt zodoende geen toegevoegde waarde meer toe aan het nationaal inkomen. Op basis van deze analyse van de drie produktiefactoren grond, arbeid en kapitaal kan worden geconcludeerd, dat met het verdwijnen de landbouwfunctie, ook de drie bijbehorende produktiefactoren verloren gaan. Hiermee gaat de jaarlijks toegevoegde waarde van vijftienhonderd euro per hectare, maal vijfhonderd hectare landbouwgrond die Buytenland beslaat verloren, ofwel driekwart miljoen euro per jaar. Als uitgegaan wordt van een 23 kapitalisatiefactor van twintig, bedraagt de totale waarde vijftien miljoen euro.

4.3 Externe effecten Een extern effect is een welvaartsverandering, als gevolg van het project landschapspark Buytenland, dat optreedt voor anderen dan de gebruikers en waarmee de eigenaar in beginsel geen rekening heeft gehouden. Dit zijn onbedoelde effecten van het project op derden. In deze paragraaf worden deze externe effecten opgesomd en voorzien van een kwalificering, kwantificering en monetarisering. 4.3.1

Indirecte gebruikswaarde: fijnstofafvang

Bomen hebben meer functies dan in eerste instantie wordt verondersteld: bescherming tegen weersomstandigheden (zoals zon en regen), koelte in de zomer (bij zomerse temperaturen is het gemiddeld onder een boom zes graden koeler), emotionele waarde (op basis van herinneringen) en schonere lucht (door het afvangen van fijnstofdeeltjes). Fijnstofdeeltjes hechten aan de bladeren en worden vervolgens met de regen weggespoeld. Bos met naaldbomen, kan voor de grootste afvang zorgen, met bijna vierhonderd kilogram stof per hectare per jaar. Vlakgroen, zoals riet en heide, heeft de kleinste afvang, met tien tot vijftig kilogram stof per hectare per jaar (LNV, 2010). Gemeten naar de verschillende natuursoorten bedraagt de fijnstofafvang van het landschapspark zestig kilogram per hectare per jaar. Omdat de polder momenteel bestaat uit grasland, dat geen stofafvang realiseert, is geen correctie nodig op de veronderstelde afvang.

23

Algemene informatie: afname areaal landbouwgrond Kwantificering: het aantal landbouwbedrijven met de bijbehorende produktiefactoren grond, kapitaal en arbeid. Monetarisering: de jaarlijks toegevoegde netto waarde per hectare landbouwgrond, minus de verwachte alternatieve aanwendbaarheid van de drie bijbehorende produktiefactoren. Kansen: het inzetten van de produktiefactor kapitaal elders in nationale economie, waarbij de belangrijke post vastgoed zoveel mogelijk wordt ingepast of doorverkocht (met behulp van een bestemmingsplanaanpassing).

41


Na de kwantificering volgt de monetarisering. De waarde van stofafvang kan worden bepaald door na te gaan hoeveel gezondheidsschade een kilo stof in lucht veroorzaakt. Aangezien er bij zeer lage stofconcentraties al gezondheidsrisico’s zijn, is het niet nodig om een ondergrens in te stellen en kan elke hoeveelheid die wordt afgevangen als baat worden aangemerkt (Singels et al, 2005; Buijsman et al, 2005). Deze baat kan worden gemonetariseerd met het kengetal van zeventig euro per kilogram fijnstof buiten de bebouwde kom (Koning, 2009). Dit resulteert in een fijnstofafvang van: vijfhonderd hectare landschapspark, maal gemiddeld zestig kilogram per hectare, maal zeventig euro per kilogram, is ruim twee miljoen euro per jaar. Uitgaande van een 24 kapitalisatiefactor van twintig, bedraagt de totale waarde ruim veertig miljoen euro. 4.3.2

Indirecte gebruikswaarde: afname koolstofdioxide (CO2)

Klimaatverandering wordt veroorzaakt door broeikaseffecten, die weer worden veroorzaakt door CO2-gas (IPPC, 2010). In het Kyoto-protocol is vastgelegd dat de CO2-uitstoot wordt beperkt. Sindsdien is er een CO2-markt(prijs). Deze CO2-prijs schommelt tussen de tien en dertig euro per ton. Bied- en laatprijzen van langlopende optiecontracten (het recht om CO2 tegen een bepaalde prijs in de toekomst te kopen c.q. te verkopen) geven de indicatie dat de komende jaren de koers binnen deze (brede) bandbreedte blijft (www.europeanclimateexchange.com, www.pointcarbon.com en www.bluenext.fr). Op basis hiervan wordt uitgegaan van de gemiddelde prijs van twintig euro per ton. Deze prijs wijkt overigens substantieel af van de veel gebruikte prijs van vijftig euro per ton uit de OEIleidraad. Het gebruik van hogere prijzen (dan de marktprijzen) is gebaseerd op de gedachte dat de toenemende aandacht voor milieu en duurzaamheid leiden tot sterk stijgende CO2-prijzen. De wens lijkt hier de vader van de gedachte. De emissiehandel wordt door vele factoren beïnvloed, waardoor marktprijzen een meer valide indicator lijken. Natuur slaat CO2 op. Een gedachtefout is dat volgroeide natuur per saldo CO2 opslaat. Bij volgroeide natuur is er evenwicht tussen opname (groei) en uitgifte (afbraak), zodat per saldo geen CO2 wordt opgeslagen. De tropische regenwouden halen dus geen CO2 meer uit de lucht, al hebben milieuorganisatie soms een andere voorstelling van zaken gegeven (Wiertz, 2004). Noemenswaardig is dat bij het kappen van een hectare regenwoud (door het verrottingsproces) ongeveer vijfhonderd ton CO2 vrijkomt; waarna een lokale boer enkele honderden dollars krijgt voor de ontstane landbouwgrond, terwijl compensatie naar westerse maatstaven vele duizenden dollars kost. Nieuwe natuur slaat per saldo wel CO2 op. Dit loopt uiteen van vijf ton per hectare voor loofbos, tot dertig ton per hectare voor natte ruigte. Hierbij is vermeldenswaardig is dat grasland met zeven ton per hectare, meer CO2 opslaat dan een gemiddelde hectare bos. Buytenland heeft met veel ruigte een bovengemiddelde CO2-opnamecapaciteit. Gemeten naar de verschillende 24

Algemene informatie: schonere lucht door fijnstofafvang Kwantificering: de oppervlakte van de natuurtypen en vervolgens de fijnstofafvang per natuurtype. Monetarisering: alle stofafvang kan als baat worden beschouwd en vervolgens worden vermenigvuldigd met het kengetal van zeventig euro per kilogram fijnstof. Kansen: inspelen op het feit dat er steeds meer aandacht is voor gezondheidsproblemen, die worden veroorzaakt door fijnstof (zoals astma, allergieën etc.) wat weer leidt tot steeds strengere fijnstofregelgeving, waardoor Nederlandse infrastructuur en bouwlokaties vertraging oplopen.

42


geplande natuursoorten bedraagt dit gemiddeld twintig ton per hectare. Hierbij wordt aangenomen dat nieuwe natuur honderd jaar per saldo CO2 opneemt. Dit resulteert in een CO2-afname in euro’s van: vijfhonderd hectare landschapspark, maal gemiddeld twintig ton per 25 hectare, maal twintig euro per ton, is 200.000 euro. 4.3.3

Vermeden kosten: waterbergingsfunctie

Klimaatverandering heeft tot gevolg dat er meer oppervlaktewater nodig is. De afgelopen decennia is het percentage oppervlaktewater bij stedelijke ontwikkelingen opgelopen van gemiddeld tien naar twintig procent. De verwachting is dat deze trend doorzet de komende decennia. Verder is er meer vraag naar tijdelijke waterbergingscapaciteit. Voor deze tijdelijke bergingscapaciteit is de verwachting dat deze ongeveer eens in de vijftig jaar zal moeten worden gebruikt, als rivieren buiten hun oevers dreigen te treden. Als groengebieden in de nabijheid van bebouwing zorgen voor meer oppervlakte water en/of meer tijdelijke bergingscapaciteit zijn de hiervoor verantwoordelijke partijen (zoals waterschappen en/of ontwikkelende partijen) bereid hieraan financieel bij te dragen. De redenering hierachter is dat deze partijen anders deze bergingsfunctie zelf hadden moeten bekostigen. Deze toenemende vraag naar oppervlaktewater en tijdelijke bergingscapaciteit, in de nabijheid van met name stedelijke ontwikkelingen, biedt voor groengebieden steeds meer mogelijkheden om hier op in te spelen (Witteveen+Bos, 2006). Niet altijd worden deze kansen 26 benut. Ook in de onderhavige casus is geen afstemming met het waterschap geweest. Dit is een gemiste kans. Voor de monetarisering kan in dergelijke gevallen de toevlucht worden genomen tot de benadering dat een kubieke meter waterberging minimaal één euro kost. In Buytenland wordt drie miljoen kubieke meter water gerealiseerd, die aanmerking komt als

25

Algemene informatie: afname koolstofdioxide (CO2) Kwantificering: de oppervlakte van de natuurtypen en vervolgens de opnamecapaciteit per natuurtype. Monetarisering: de emmisiehandel waarin dagelijks een CO²-marktprijs per ton tot stand komt (of hogere prijzen op basis van de OEI-leidraad, ervan uitgaande dat de toenemende aandacht voor duurzaamheid leidt tot stijgende CO²prijzen in de toekomst). Kansen: inspelen op de toenemende activiteiten die worden ontplooid tegen klimaatverandering.

26

Voordat in Nederland woningbouw mogelijk is moet in meer dan de helft van de gevallen eerst de toekomstige bouwgrond worden opgehoogd met zand. De door zandwinning ontstane meren, worden in veel gevallen voor recreatie gebruikt. Het landschapspark Buytenland ligt ingesloten tussen de stedelijke uitlopers aan de zuidkant van Rotterdam. De komende decennia is voor de realisatie van deze aangrenzende woningbouwontwikkeling zand nodig. Bij de aanleg van het landschapspark komt juist zand vrij. Bij de ontwikkeling van Buytenland is hier (nog) geen rekening mee gehouden. Door de benodigde hoeveelheid zand voor woningbouw af te zetten tegen het vrijkomende zand, kunnen de vermeden zandwinningkosten worden berekend. Door bij grote ruimtelijke projecten zoals Buytenland, zogenoemde aanpalende dossiers te betrekken, kan werk met werk worden gemaakt. Bovendien dient bij de gebiedsontwikkeling het uitgangspunt te zijn dat er een beheerssituatie ontstaat waarbij de kosten van de waterhuishouding kunnen worden gedekt met reguliere middelen en er geen afwenteling plaatsvindt van de wateropgave (waterberging, waterkwaliteit, waterveiligheid, kwel enzovoorts). Hieraan kan worden voldaan door (al tijdens het ontwerpproces) strenge eisen te stellen aan de restzetting van het gebied.

43


waterbergingsfunctie, 27 investeringen.

met

als

resultaat

minimaal

drie

miljoen

euro

aan

vermeden

4.4 Indirecte effecten Een indirect effect is een welvaartsverandering, als gevolg van het project landschapspark Buytenland, dat optreedt door doorwerking van markttransacties. Met andere woorden: de (maatschappelijke) voordelen van het landschapspark Buytenland hebben een doorwerking naar andere (economische) markten. De OEI-leidraad geeft aan dat er geen indirecte effecten zijn, indien er geen marktimperfecties optreden en het buitenland geen invloed heeft op het project (EZ, 2004). De casus Buytenland voldoet aan beide voorwaarden. Op basis hiervan kan worden gesteld dat het landschapspark Buytenland geen indirecte effecten heeft. Hierbij kan worden aangegeven dat als bij grootschalige groenprojecten indirecte effecten optreden, gedacht kan worden aan de mogelijkheid dat nieuwe natuur bijdraagt aan een hoogwaardige woon- en werkomgeving. Hierbij kan concreet worden gedacht aan additionele belastinginkomsten, omdat buitenlandse bedrijven en werknemers worden aangetrokken.

4.5 Deelconclusie In het tweede hoofdstuk (theoretisch kader) is naar voren gekomen dat bij nieuwe natuurprojecten drie waardecomponenten aanwezig zijn: een recreatiewaarde (ofwel een directe gebruikswaarde), een ecologische waarde (ofwel een indirecte gebruikswaarde) en een bestaanswaarde (ofwel een niet-gebruikswaarde). De inhoudelijke tekortkomingen bij het bepalen van deze drie waarden, alsmede de oplossing in de vorm van een meet- en waarderingsmethodiek, zijn behandeld in het derde hoofdstuk (tekortkomingen en knelpunten). De recreatiewaarde blijkt te kunnen worden afgeleid van de huizenprijzen met het hedonisch prijsmodel, al is een andere aanpak nodig voor meer valide resultaten. De ecologische waarde blijkt momenteel niet of gebrekkig te worden meegenomen in MKBA’s, maar de recent ontwikkelde natuurindicator is daar een mogelijke oplossing voor. De bestaanswaarde blijkt de benodigde empirische basis te kunnen krijgen door de stap te maken van generieke naar projectspecifieke data, waarbij de MER het mogelijk maakt dit op een kostenefficiënte wijze aan te pakken. Naast deze inhoudelijke tekortkomingen zijn er vier procesmatige knelpunten geconstateerd. Dit zijn achtereenvolgens: de gebrekkige communicatie tussen visionairs en rekenmeesters (1); de grote afstand tussen enerzijds de politieke totstandkoming van plannen en anderzijds de kille MKBA-analyse die hierop volgt (2); de benadering dat de waarde van natuur niet altijd in één getal is te vatten (3); en dat de MKBA voor beslissers te complex is (4). Hier zijn inhoud en proces onlosmakelijk verbonden ("geen inhoud zonder proces en geen proces zonder inhoud").

27

Algemene informatie: waterbergingsfunctie Kwantificering: de inhoud en/of oppervlakte van de waterbergingscapaciteit, mits deze waterfunctie geschikt is om het waterbergingstekort te beperken. Monetarisering: de bijdrage van verantwoordelijke partijen zoals waterschap of de minimale realisatiekosten van de bergingscapaciteit. Kansen: afstemming met waterschappen (waarbij kan worden ingespeeld op de grote budgetten die worden vrijgemaakt in het kader van waterveiligheid) alsmede inspelen op de mogelijkheden om het vereiste oppervlaktewater bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen deels in het natuurgebied te realiseren.

44


In dit hoofdstuk zijn de oplossingsrichtingen voor de inhoudelijke tekortkomingen getoetst aan de casus landschapspark Buytenland. In deze casus Buytenland blijken de maatschappelijke kosten nagenoeg gelijk aan de maatschappelijke baten. Uit de toetsing komt naar voren dat de gebruikswaarde kan worden gedefinieerd als de recreatiewaarde en dat deze waarde kan worden bepaald aan de hand van de woningprijzen. Andere maatschappelijke vastgoedbaten dienen bij het bepalen van de gebruikswaarde achterwege te worden gelaten om dubbeltellingen voorkomen. De invloed van de afstand tot het groen op de woningprijs kan in de MKBA nader worden bepaald door bestaande onderzoeksresultaten te standaardiseren en te extrapoleren. Bij het gebruik van onderzoeksresultaten dient de relevantie in acht te worden genomen: een recreatieve inrichting met water, zal leiden tot een sterkere stijging van de aangrenzende huizenprijzen, dan een inrichting zonder water met het accent op natuur. Tenslotte dient bij het gebruik van deze statistische verbanden rekening te worden gehouden met het feit dat dit mogelijk geen causaal verband is; ofwel het groen is één van de voorwaarden voor de beoogde stijging van de woningprijzen. De ecologische waarde blijkt complex om te kwantificeren en te monetariseren. Desalniettemin is het van belang om deze waarde te standaardiseren in de MKBA, zodat projecten en projectvarianten onderling kunnen worden vergeleken op ecologie. Door bij de MKBA-opstelling af te stemmen op de MER-benaderingswijze kan projectspecifieke informatie worden gebruikt. Projectspecifieke informatie over de toekomstige kwaliteit van de natuur was echter niet te herleiden uit bestaande bronnen en natuurexperts bleken niet in staat om hierover valide informatie te verschaffen, zonder nieuw empirisch onderzoek. Het gevolg is dat de recent ontwikkelde lokale natuurwaarde indicator (LNI) weinig toepassingsmogelijkheden heeft voor de MKBA. Bovendien geeft de natuurwaarde indicator het waardeverschil weer in natuurpunten, in plaats van de benodigde euro’s. Voorts blijkt dat bij de ontwikkeling van de indicator niet de afhankelijkheid tussen natuurdoeltypen is meegewogen. Hierdoor wordt niet het belang van een natuursoort voor het voortbestaan andere natuursoorten meegenomen. Terwijl juist deze onderlinge afhankelijkheid bepaalt hoe belangrijk een soort is voor het voortbestaan van het ecosysteem. Tenslotte kan de vraag worden gesteld of juist bedreigde soorten meer dienen te worden beschermd, dan soorten die juist voor Buytenland en de omgeving kenmerkend zijn. De mate waarin een natuurgebied als uniek wordt ervaren, wordt mede weerspiegeld in de bestaanswaarde. De betalingsbereidheid voor het bestaan van een kleinschalig maar uitzonderlijk natuurgebied waar geen gebruik van wordt gemaakt, wordt aanmerkelijk meer gewaardeerd dan een grootschalig veel voorkomend natuurgebied. Het vorenstaande sluit aan bij de procesmatige deelconclusie dat ten onrechte het beeld wordt geschetst door sommige MKBA-opstellers dat alle welvaartseffecten in één getal te vatten zijn. Soms blijkt juist de economische benadering ongeschikt voor immateriële waarden, zodat juist het kwalitatieve verhaal dient te worden verteld.

45


5

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

“Elke intelligente dwaas kan dingen groter, ingewikkelder en gewelddadiger maken. Het vraagt een vleugje genialiteit en veel moed, om in de andere richting te gaan.” Albert Einstein (Ulm, 14 maart 1879 - Princeton, 18 april 1955) In dit laatste hoofdstuk worden de geformuleerde onderzoekshypothesen onderbouwd. De vier hypothesen zijn verwoord rond vier werkwoorden die beginnen met een “v”. Om de MKBA in het proces te “verbinden” (zie paragraaf 5.1) en het project te “verrijken” (zie paragraaf 5.2) is het nodig het instrument inhoudelijk te "vereenvoudigen" (zie paragraaf 5.3) en te "verbeteren" (zie paragraaf 5.4). In elk van de vier paragrafen wordt een deelconclusie uit paragraaf 3.4 (Procesmatige knelpunten) uitgewerkt. Voor de inhoudelijke tekortkomingen wordt voortgebouwd op de relevante waardecomponenten voor nieuwe natuur uit het tweede hoofdstuk (Theoretisch kader), en de hiervoor gevonden oplossingen in de vorm van waarderingsmethoden uit het derde hoofdstuk (Tekortkomingen en knelpunten), alsmede de toetsing hiervan in het vierde hoofdstuk (Casus landschapspark Buytenland).

5.1 Proces: MKBA “verbinden” aan het planvormingsproces De eerste procesmatige hypothese, is als volgt geformuleerd: De MKBA is te "verbinden", aan het proces van rekenen (vastgoedeconomie), tekenen (stedenbouwkunde) en ondertekenen (juridica), zodat tijdens het interactieve ruimtelijke planvormingsproces kan worden bijgestuurd. Betrokkenen bij gebiedsontwikkelingen dienen niet langer het beeld te hebben van de MKBA als mythische blackbox, met boterzachte uitkomsten. Door deze negatieve beeldvorming wordt te weinig gedaan met de schat aan informatie die de MKBA herbergt. Door projectmedewerkers wordt de MKBA als een noodzakelijke stap ervaren in het evaluatieproces. Een concreet voorbeeld hiervan is de gebiedsontwikkeling Oude Rijnzone, waarvoor de MKBA alleen is opgesteld om de toets te doorstaan bij het verkrijgen van rijkssubsidie. In Nederland, waar meer dan 95 procent van de belastingen centraal wordt geheven, is een positief maatschappelijk rendement, voor het Rijk de legitimering om gemeenschapsgeld te investeren. In de besluitvorming speelt de MKBA dan ook alleen een wezenlijke rol op rijksniveau. Zo is tot op heden alleen op rijksniveau een negatief maatschappelijke rendement doorslaggevend geweest om een project niet door te laten gaan. Ook gebruikt het Rijk de MKBA om de hoogte te bepalen van de rijksbijdrage. Deze rijksbijdrage komt pas in beeld als het project vergevorderd is. Hierdoor wordt de MKBA dusdanig laat gemaakt dat wijzigingen niet meer mogelijk zijn of te 28 kostbaar zijn geworden). Momenteel wordt de MKBA als beoordelingsinstrument ingezet, als de ontwerpkeuzes al zijn gemaakt. In plaats van aan het eind van het planproces, kan de MKBA ook tijdens het proces 28

Het Rijk schakelt het CPB in om de MKBA van een provincie of gemeente te toetsen op legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie. Bij het maken van de MKBA kan op voorhand rekening gehouden met deze CPB-toets, door de MKBA hier als het ware naar toe te rekenen en vervolgens te schrijven. Dit kan door planonderdelen die economisch goed scoren, te voorzien meetbaarheid en aantoonbaarheid. De minder sterke functies, zoals groen en water, scoren slecht op de CPB-toets, omdat de positieve effecten hiervan op de economie nauwelijks meetbaar en aantoonbaar zijn.

46


worden ingezet, als sturingsinstrument om mee te ontwerpen. Het MKBA-instrument zal hiervoor dienen te verinnerlijken in het ruimtelijk planvormingsproces. Hiervoor is nodig dat wordt geïnvesteerd in de kennis van de projectmedewerkers van het reken-en-teken-proces, waarbij de MKBA wordt gebruikt als maatschappelijke businesscase. Hoe eerder de MKBA in het proces wordt ingezet, hoe meer invloed wordt uitgeoefend en hoe kostenefficiënter veranderingen worden doorgevoerd. Met de MKBA wordt bepaald of de projectkosten opwegen tegen de maatschappelijke baten. Impliciet wordt hiermee de vraag beantwoord of het gerechtvaardigd is om collectieve middelen 29 in te zetten. Hoe positief of negatief de MKBA van een project(variant) ook uitvalt, bestuurders hebben te allen tijde beslissingsruimte. Als een projectvariant een groot positief maatschappelijk saldo heeft, maar deze variant nadelig uitpakt voor de politieke achterban, kan alsnog worden 30 gekozen het electorale belang te laten prefereren boven het maatschappelijke belang. Deze bestuurlijke keuze kan al gemaakt zijn aan de voorkant van het proces. Vanaf het begin kan er al een duidelijk beeld van het project zijn, alsmede welke varianten politiek-bestuurlijk (on)haalbaar zijn. Dit beperkt de mogelijkheden om te sturen met de MKBA, ergo de MKBA kan alleen worden gebruikt om te evalueren. Dat vanuit de opdrachtgever en de projectleiding de ruimte wordt gegeven om ontwerpkeuzes te maken (ten gunste van maatschappelijke belangen) is een voorwaarde om de MKBA als sturingsinstrument in te kunnen zetten. Zo zijn eenvoudige verbetervoorstellen voor het project Buytenland, op basis van de MKBA nauwelijks door te voeren. Niet alleen omdat het project al in een vergevorderd stadium was toen de lagere overheden aan de uitvoering begonnen, maar ook omdat bij het vaststellen van het rijksbudget bepaald is hoe het project eruit diende te zien. Gesteld kan worden dat het besluitvormingsproces rond natuurprojecten wordt gedomineerd door een politiek-bestuurlijk krachtenveld, waardoor er een te grote afstand is tussen de totstandkoming van plannen en de afstandelijke MKBA-analyse die hierop volgt. Zie ook de deelconclusie in subparagraaf 3.4.2 (Draagvlak en consensus versus haalbaarheid en uitvoerbaarheid).

5.2 Proces: MKBA “verrijken” door waardecreatie en baathebbers De tweede procesmatige hypothese, is volgt geformuleerd: Het is mogelijk om een project te “verrijken”, door de MKBA te gebruiken als maatschappelijke businesscase, die continu inzichtelijk maakt wat het maatschappelijke rendement is en wie profiteert van deze waardecreatie. MKBA's laten zien dat nieuwe natuur in bepaalde gevallen maatschappelijk rendabel kan zijn. Een belangrijke batenpost is de waardestijging van het omliggende vastgoed. Deze waardestijging van het vastgoed weerspiegelt de waardering van eigenaren voor de groene 29

Omdat steeds minder maatschappelijke opgaven ééndimensionaal zijn, maar juist meerdimensionaal, wordt steeds meer afgewogen, waar het loont om gemeenschappelijke middelen in te zetten met behulp van een MKBA. Bij gebiedsontwikkeling gaat het om meerdimensionale opgaven, waardoor bij publieke partijen een keuze wordt gemaakt tussen bijvoorbeeld investeringen in natuur en recreatie of andere openbare voorzieningen. 30

In het verlengde hiervan is tijdens interviews weleens de tegenvraag gesteld of een MKBA is te manipuleren (voor politieke doeleinden) en wat dit kan betekenen in de praktijk? Het antwoord is dat een MKBA afhankelijk is van aannames, wat in de praktijk betekent dat altijd getracht kan worden de MKBA naar de gewenste uitkomst toe te rekenen. De MKBA is subjectief, omdat maatschappelijke effecten moeten worden gewaardeerd.

47


omgeving. In de praktijk wordt groen echter eerder als kostenpost gezien, in plaats van een gebiedsinvestering. Dit komt omdat (publieke) partijen die het groen moeten realiseren, de vastgoedbaten onvoldoende kunnen verzilveren. Terwijl als het groen waarde creëert voor andere (private) partijen, dit voldoende aanleiding is om deze partijen te laten meefinancieren. Naast dit concrete vastgoedvoorbeeld, kan in meer algemene zin worden gesteld dat bij groenprojecten met een positief maatschappelijk saldo, de toekomstige baten (en/of kostenbesparingen) onvoldoende (kunnen) worden verzilverd. De benodigde investeringen zijn afkomstig van publieke organisaties, terwijl private betrokkenen het meeste profijt hebben. Tegelijkertijd maken direct betrokkenen (door bijvoorbeeld gebruik) deze groengebieden waardevol en duurzaam. Dit vraagt om constructies die het mogelijk maken dat: “wie baat heeft, ook meefinanciert”. Hiervoor dient vroegtijdig te worden geëxpliciteerd welke partijen profiteren van de toegevoegde waarde van de groenontwikkeling, zodat deze “baathebbers” vanaf het begin betrokken kunnen worden in een evenwichtig proces. De MKBA kan als “maatschappelijke businesscase” als het ware meegroeien met het proces. Hierdoor is continu inzichtelijk wat het maatschappelijk rendement is en wat de waardecreatie is voor de individuele baathebbers. Zo is tijdens het planproces duidelijk wie investeert en wie profiteert. Door het vroegtijdig betrekken van stakeholders en het vervolgens aangrijpen van het momentum, wordt de afstand tussen het project en de MKBA verkleind en wordt het instrument minder theoretisch. Per baathebber kan worden aangegeven hoe deze partij cofinancier kan zijn. Hierbij kan worden aangesloten bij aanpalende dossiers, zoals klimaatverandering. De hiermee gepaard gaande overstromingsrisico’s leiden tot een toenemende vraag naar waterbergingscapaciteit door waterschappen en een toenemende vraag naar oppervlaktewater bij gebiedsontwikkelingen. Natuurprojecten kunnen deze vraag invullen. Hierdoor worden waterbergingskosten vermeden en kan bij gebiedsontwikkeling meer economische ontwikkelingsruimte worden gecreëerd. De praktijk leert dat deze kansen zelden volledig worden benut. In de casus Buytenland is het benutten van een dergelijk gemiste kans nader gekwantificeerd en gemonetariseerd bij de vermeden kosten. Gesteld kan worden dat de gebrekkige communicatie tussen visionairs en rekenmeesters een belangrijke oorzaak is van de knelpunten in het MKBA-proces. Zie ook de deelconclusie in subparagraaf 3.4.2 (Visionairs versus rekenmeesters).

5.3 Inhoud: MKBA “vereenvoudigen” als procesinstrument De eerste inhoudelijke hypothese is als volgt geformuleerd: De MKBA is te “vereenvoudigen”, zodat het als interactie-instrument in het ruimtelijke planvormingsproces kan worden gebruikt om mee te sturen en te ontwerpen. MKBA’s worden gemaakt door een klein aantal specialisten. Het opstellen van een MKBA is tijdrovend en kostbaar. Vervolgens wordt door buitenstaanders het MKBA-instrument als te complex ervaren om beslisinformatie te generen. Voor niet-specialisten zijn de MKBAmethodiek en daarmee de uitkomsten nauwelijks te beredeneren. Dit ondermijnt het interactieve ruimtelijke planvormingsproces tussen de betrokken vakdisciplines. Gesteld kan worden dat de MKBA voor buitenstaanders te complex is, waardoor het instrument alleen wordt gebruikt als

48


het resultaat uitkomt. Onzekerheden omtrent beslisinformatie dienen te worden ingebed in het proces. Zie ook de deelconclusie in subparagraaf 3.4.3 (Strategisch gebruik van de MKBA). Het vorenstaande vraagt om een MKBA die voldoende vereenvoudigd is om mee te communiceren, zodat uitkomsten ook door niet-specialisten kunnen worden geïnterpreteerd. De eenvoud maakt het mogelijk de MKBA interactief te gebruiken. De MKBA-problematiek en het MKBA-instrument dienen zo simpel mogelijk te worden gemaakt, maar niet simpeler (dan dat het is in de praktijk). Er is gezocht naar het “Ei van Columbus”: een eenvoudige oplossing voor een ingewikkeld probleem. Dit dient er ook voor te zorgen dat de onderzoekskosten om de MKBA op te stellen, opwegen tegen de beoogde maatschappelijke baten. Anders gesteld: “een MKBA van de MKBA” dient positief te zijn. Concreet kan dit door grove aannames (op basis van ruwe ruimtelijke uitgangspunten) die vanaf het begin inzicht geven in het maatschappelijke rendement. De MBKA kan dan als ontwerpinstrument ingezet worden om de gewenste balans te creëren tussen enerzijds ruimtelijke ambitie en anderzijds maatschappelijke uitvoerbaarheid. Dit kan in het bijzonder aan het begin van het proces, als ontwerpkeuzes worden gemaakt. In deze beginfase kunnen detailberekeningen zelfs inefficiënt zijn en leiden tot schijnnauwkeurigheid. Normatieve uitgangspunten en kengetallen maken snelle doorrekeningen mogelijk, zodat projectvarianten onderling kunnen worden vergeleken op de gestelde (beleids)doelen. Dit vraagt van de MKBA-expert zowel kunde inzake het MKBA-model (“hoe wordt het rendement uitgerekend”) als kennis inzake de betrouwbaarheid van het basismateriaal (“de input”). Dit sluit aan bij de kritiek dat statistisch weliswaar kan worden aangetoond dat woningen in een groene omgeving duurder zijn, maar dat de meerwaarde mogelijk naast het groen ook wordt bepaald door de sociale status van de buurt. Dit betekent dat bij het opstellen van de MKBA minder in causale verbanden dient te worden gedacht en meer in voorwaarden scheppende omstandigheden. Het groen is hierbij één van de voorwaarden voor een aantrekkelijke leefomgeving met de beoogde stijging van de woningprijzen. Zie ook paragraaf 3.1 (Recreatiewaarde: hedonisch prijsmodel). Bovendien is het gebruikelijk om de waardestijging van omliggende huizen aan te merken als de baat "woongenot" en daar bovenop nog de baat gebruikswaarde voor omwonenden te berekenen. Terwijl gebruikswaarde voor omwonenden al wordt weerspiegeld in de huizenprijzen. Immers als de woningprijs in een gebied met groen hoger is dan een overeenkomstige woning in een gebied zonder groen, is het prijsverschil een waardering van omwonenden voor de aanwezigheid van het groen. Daarom dient bij voorkeur, conform de casus Buytenland, de gebruikswaarde voor omwonenden te worden afgeleid van de woningprijzen. Door de maatschappelijke baat woongenot niet mee te nemen worden dubbeltellingen voorkomen. De invloed van de afstand tot het groen op de woningprijs kan in de MKBA nader worden bepaald door bestaande onderzoeksresultaten te standaardiseren en te extrapoleren, zoals in de casus Buytenland.

5.4 Inhoud: MKBA "verbeteren" door projectspecifieke kenmerken De tweede inhoudelijke hypothese, is als volgt geformuleerd: De MKBA is te "verbeteren", door immateriële waarden te voorzien van verbeterde kengetallen en het voorkomen van het gebruik van PM-posten (zodat deze waarden meetellen in de eindscore en meegenomen worden in de besluitvorming).

49


In MKBA's worden posten op drie manieren gepresenteerd: als PM-post, op een ordinale schaal en gemonetariseerd (in euro's). Het monetariseren heeft vanwege de vergelijkbaarheid de voorkeur. De gepresenteerde euro's blijken in de praktijk empirisch slecht onderbouwd. Door de populariteit van kengetallenboeken in Nederland, worden kengetallen gebruikt uit andere studies die weinig overeenkomsten vertonen. Hierdoor zijn normbedragen uit de context gehaald. Zo is de betalingsbereidheid voor een bezoek aan een recreatiegebied met een strand, onvergelijkbaar met de betalingsbereidheid voor een natuurgebied met een moeras. Ook wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de gemiddelde betalingsbereidheid van één euro per bezoek aan een natuurgebied, terwijl dit kengetal is gebaseerd op één studie en bovendien aan herziening toe lijkt, gezien de onderwaardering ten opzichte van de kosten die gemaakt moeten worden voor een drankje in een horecagelegenheid. Bij het bepalen van de recreatiewaarde voor niet-omwonenden is bij de casus Buytenland daarom rekening gehouden met het verschil in betalingsbereidheid voor uiteenlopende natuurtypen. Hierbij kan in zijn algemeenheid worden aangegeven dat meer “open” natuurtypen, zoals grasland en strand, een hogere waardering krijgen van recreanten, dan de meer “gesloten” natuurtypen, zoals bos en riet. Niet alleen de monetarisering laat te wensen over, ook het kwantificeren van de relevante impactpopulatie is voor verbetering vatbaar. Zo zal het aantal bezoekers van een nieuw natuurgebied mede afhankelijk zijn van al aanwezige recreatievoorzieningen in de directe omgeving, zodat landelijke gemiddelden projectspecifiek moeten worden gemaakt. Deze combinatie van een verkeerd kengetal, vermenigvuldigd met een generieke schatting naar de populatieomvang, resulteert in een weinig informatief eindbeeld. Projectspecifieke kenmerken, zoals lokatiespecifieke natuurkwaliteit, gaan verloren door het gebruik van algemene kengetallen. De natuureffecten zijn dan weliswaar vertaald naar euro's, maar dit zijn geen informatierijke aggregaties en desaggregatie is dan niet mogelijk. De vorenstaande problematiek wordt deels opgelost door de recent ontwikkelde lokale soortgewogen natuurwaarde indicator. Deze soortgewogen natuurwaarde indicator kan ecologische natuurwaarden standaardiseren. Hierdoor wordt het mogelijk om het natuurwaardeverschil tussen bijvoorbeeld de natuurdoeltypen naaldbos en moeras te bepalen. Hierbij wordt in de eerste plaats rekening gehouden met de mate waarin een natuurtype voorkomt en in hoeverre dit systeem intact is en in de tweede plaats in hoeverre dit natuurtype soortenrijkdom bevat en in welke mate deze natuursoorten worden bedreigd. De waardeverschillen tussen natuurtypen worden in natuurpunten uitgedrukt. Zie ook paragraaf 3.2 (Ecologische waarde: lokale natuurwaarde indicator). Uit de casus Buytenland blijkt dat het toepassen van de natuurwaarde indicator stuit op problemen. Allereerst is projectspecifieke informatie nodig over de kwaliteit van de toekomstige natuur. Deze informatie is met name bij grote projecten uit verrichte milieuonderzoeken te herleiden, maar niet altijd beschikbaar. Ook bij de casus Buytenland blijkt hiervoor, zonder nieuw empirisch onderzoek, geen valide inschatting te maken. Voorts is bij het ontwikkelen van de indicator geen rekening gehouden met de afhankelijkheid tussen natuurtypen. Terwijl juist deze afhankelijkheid bepaalt of een natuurtype van belang is voor het voortbestaan van andere natuursoorten en daarmee voor de kwaliteit en het voortbestaan van het ecosysteem. Tenslotte is het de vraag of bij alle projecten bedreigde soorten meer waard zijn, of dat juist soorten dienen te worden beschermd die kenmerkend voor de Nederlandse natuur zijn. Gesteld kan

50


worden dat de economische benadering niet altijd geschikt is voor immateriële waarden, zodat ook dient te worden gekozen voor een kwalitatieve beschrijving. Zie ook de deelconclusie in subparagraaf 3.4.2 (De MKBA is niet het geschikte instrument voor zachte maatschappelijke effecten). In milieuonderzoeken, zoals de MER, zijn natuureffecten geëvalueerd op een ordinale schaal. De in de vorm van plussen en minnen gepresenteerde natuurscores, kunnen worden overgenomen in de MKBA. Hiervan is het voordeel dat de voorhanden zijnde projectspecifieke informatie wordt gebruikt, in plaats van generieke kengetallen. Hierdoor wordt ook de empirische basis verbeterd. Evenals bij de natuurwaarde indicator zijn de natuurwaarden niet in euro's vertaald, waardoor MKBA-saldi van projecten onderling niet vergelijkbaar zijn. Terwijl dit juist de grote kracht zou moeten zijn van de gestandaardiseerde MKBA. Zie ook paragraaf 3.3 (Bestaanswaarde: MKBA en de MER op elkaar afstemmen).

5.5 Aanbevelingen In deze laatste paragraaf worden de vier eindconclusies samengevoegd in de vorm van een aanbeveling. De kern van de aanbeveling is het toepassen in de praktijk van de vier onderbouwde hypothesen, die zijn verwoord rond de vier werkwoorden die beginnen met een “v”. Het “verbinden” van de MKBA aan het planproces, begint bij het aanpassen van de negatieve beeldvorming omtrent het MKBA-instrument, als een te complex instrument om beslisinformatie te genereren. Dit geldt ook voor de groene projectonderdelen, die nog teveel worden gezien als kostenpost in plaats van een gebiedsinvestering. Als de MKBA aantoont dat binnen een gebiedsontwikkeling, het maatschappelijk rendement van natuur hoger is dan van infrastructuur, maar het beeld bestaat dat de MKBA een “mythische blackbox” is en natuur een "linkse hobby", dan zal het MKBA-resultaat weinig overtuigend zijn. De negatieve beeldvorming wordt versterkt door het feit dat de MKBA als beoordelingsinstrument wordt ingezet, als de keuzes al zijn gemaakt. In plaats van aan het eind van het planproces, kan de MKBA ook tijdens het proces worden ingezet, als sturingsinstrument. Organisatorisch wordt het dan mogelijk om creatief denken te koppelen aan realisme. Zo kan het gebruik van de MKBA als procesinstrument bij Buytenland ontwerpkeuzes mogelijk maken, die de maatschappelijke waarde van het landschapspark substantieel verhogen. Het maatschappelijke rendement van Buytenland kan positief worden beïnvloed door de toekomstige natuur meer te laten zijn dan een mooi leefgebied. Door te investeren in netwerken en voorzieningen worden de gebruiksmogelijkheden vergroot. De grootste maatschappelijke baten zijn te behalen met een aangename woonomgeving en een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Concreet kan dit door het ontwerp van de noordkant van het landschapspark (dat grenst aan de bebouwing van Rotterdam) te richten op maximalisatie van de batenpost vastgoedbaten. Ontwerptechnisch gezien betekent dit groene uitlopers in de vorm van een recreatie met water en een toegankelijke inrichting. Naast maximalisatie van de maatschappelijke batenkant, is minimalisatie van de maatschappelijke kostenkant met de MKBA mogelijk. Concreet kan dit door het ontwerp van de zuidkant van het landschapspark (dat grenst aan de rivier de Maas) te richten op het behoud van het huidige cultuurhistorische agrarische landschap. Ontwerptechnisch gezien betekent dit het voorkomen van het verlies van

51


het boerenpolderlandschap, door niet alle agrarische bedrijven te verwerven, maar alleen lijninrichtingselementen te realiseren, zoals fietsen wandelpaden. Dit biedt mogelijkheden om het project te “verrijken”, door deze baten te verzilveren. Hiervoor zijn constructies nodig die het mogelijk maken dat: “wie baat heeft, ook meefinanciert”. Hier liggen kansen door aan te sluiten bij aanpalende dossiers die in de belangstelling staan, zoals het dossier klimaatverandering. Bij Buytenland kan dit door in te spelen op de toenemende vraag naar oppervlaktewater en tijdelijke bergingscapaciteit. Hierdoor worden waterbergingskosten vermeden en kan meer economische ontwikkelingsruimte worden gecreëerd. Maak hierbij belangen expliciet en zoek elkaar vervolgens op de inhoud. De MKBA kan als maatschappelijke businesscase continu duidelijk maken “wie investeert en wie profiteert”. Voordat met de MKBA als sturingsinstrument individuele baten worden geoptimaliseerd, is het van belang eerst het maatschappelijke rendement te optimaliseren. Anders gesteld: “eerst de koek zo groot mogelijk maken, voordat deze wordt verdeeld”. Dit dient ook te voorkomen dat de meeste tijd wordt besteed aan het minimaliseren van de kosten en het overwinnen van obstakels. De energie moet juist gaan naar het optimaliseren van de baten en het creëren van waarde. Vanwege de complexiteit van de MKBA wordt het instrument als ongeschikt ervaren om beslisinformatie te genereren. Dit ondermijnt een interactief planproces. Het is juist nodig disciplines met elkaar te “verbinden”, zodat het project kan “verrijken” met waardecreatie en cofinanciers. Hiervoor is het nodig de MKBA te “vereenvoudigen”, zodat uitkomsten ook door niet-ingewijden kunnen worden geïnterpreteerd. De sleutelbegrippen zijn eenvoud en interactie. Juist de eenvoud maakt het mogelijk de MKBA interactief te gebruiken. MKBA-specialisten kunnen aan de hand van de ervaring met het basisscenario, een inschatting geven van de invloed van ontwerpkeuzes op het maatschappelijke rendement. Hierbij zijn geen harde MKBAsaldi nodig, maar kunnen omslagpunten worden gepresenteerd. Om het vorenstaande te bewerkstelligen dient de MKBA inhoudelijk te “verbeteren”, door meer lokatie- en projectspecifieke kenmerken te gebruiken in plaats van algemene kengetallen en normbedragen. Ook de veel voorkomende PM-post is slechts te rechtvaardigen bij een gebrek aan kwantificeerbare informatie (zoals het ontbreken van de MER). In alle andere gevallen kan de PM-post slechts worden gezien als een evaluatief zwaktebod. Soms worden PM-posten achterwege gelaten, omdat wordt verondersteld dat het maatschappelijke effect niet in euro’s is te vertalen. Zowel bij een PM-post, als het niet vermelden van een maatschappelijk effect, wordt relevante informatie voor de besluitvorming achterwege gelaten.

52


6

BIBLIOGRAFIE / LITERATUUROVERZICHT

● B&A Consulting BV (2010), Evaluatie Maatschappelijke Kosten en Batenanalyses Nota Ruimte Projecten, projectnummer 26296, Den Haag, augustus 2010. ● Beukers, E., Mouter, N., (2010), KBA frustraties, inhoud en proces, De blackbox, bijdrage aan het colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2010, 25 en 26 november, Roermond. ● Beukers, E. (2010), Verslag workshop MKBA proces Foodvalley, onderdeel seminar Foodvalley, OBRRI, Ontwerp en Beoordelen Regionale visies Ruimte en Infrastructuur, Universiteit van Amsterdam, 9 juli 2010. ● Beukers, E. (2010), Analyse drie focusgroepensessies proces 2009-2010, OBRRI, Ontwerp en Beoordelen Regionale visies Ruimte en Infrastructuur, Universiteit van Amsterdam, mei 2010. ● Boer, de L., Larsen, V. (2010), MKBA in duurzame gebiedsontwikkeling, Duurzaamheid waarderen en verzilveren, in opdracht van RVOB, LPBL, Amsterdam, september 2010. ● Blaeij, de A., Heide, van der, H. (2008), Uitkomsten MKBA vaak overschat, ESB 93 (4541), 22 augustus 2008. ● Boode, S., Berkers, R., Hoffmans, W. (2009), Recreatief groen in de stedelijke regio's, Beleidsopgave voor groen in het kader van de integrale verstedelijkingsopgaven, in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Programmadirectie Mooi Nederland, Publicatienummer 9296, Kenniscentrum Recreatie, in samenwerking met Motivaction Research and Strategy, oktober 2009. ● Braaksma, P.J., Bos, A.E. (2010), Investeren in het Nederlandse Landschap, Opbrengst: geluk in euro's, in samenwerking met Witteveen+Bos, Ministerie van Landbouw Natuur en Visserij, Den Haag. ● Brouwer, J., Kurpershoek, A. (2010), Investeringsstrategie wonen en werken Zuidvleugel, Studie in opdracht van het Bureau Zuidvleugel, in samenwerking met TEC, ABF Cultuur, Delft, maart 2010. ● Buck Consultants (2008), KBA op hoofdlijnen Oude Rijnzone, Eindrapport, uitgevoerd in opdracht van Projectbureau Oude Rijnzone, Nijmegen 14 augustus, 2008. ● Commissie voor de milieueffectrapportage (2010), De praktijk van gebiedsontwikkeling, Ruimtelijke ontwikkeling bezien vanuit de MER-praktijk, Utrecht, 11 november 2010. ● CPB (2010), Evaluatie beoordelingen Nota Ruimteprojecten, in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, in samenwerking met het Planbureau voor de Leefomgeving, 3 september 2010. ● CPB, NEI, RIVM (2001), Welvaartseffecten van Maasvlakte 2, Kosten-batenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning, Bijzondere Publicatie 32, Centraal Planbureau, Den Haag. ● CPB, NEI, RIVM (2001), Welvaartseffecten van Maasvlakte 2, Aanvullende kostenbatenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning, Bijzondere Publicatie 34, Centraal Planbureau, Den Haag. ● Ecorys (2009), Werkwijzer integrale gebiedsontwikkeling, in opdracht van Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, in samenwerking met Witteveen+Bos, Rotterdam 3 oktober 2009. ● Ecorys (2005), Maatschappelijke kosten en baten IBO Verstedelijking, Input voor Interdepartementaal Beleidsonderzoek.

53


● EZ, V&W (2004), OEI in het Besluitvormingsproces, Aanvulling op de Leidraad OEI, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat. ● Koning, M.A., Verkade, E.M., Hakfoort, J. (2002), Gevolgen van uitbreiding Schiphol, Een kengetallen kosten-batenanalyse, Centraal Planbureau, Den Haag. ● LNV (2010), Kengetallen Waardering Natuur, Water, Bodem en Landschap, Hulpmiddel bij MKBA's, in samenwerking met Witteveen+Bos, Ministerie van Landbouw Natuur en Visserij, Eerste editie, Rotterdam. ● Nicis Institute (2011), Knelpunten in het MKBA-proces, Den Haag, januari 2011. ● Nirov (2010), Meer met minder, De kosten en baten van ruimtelijke investeringen gewikt, Praktijkgericht onderzoek naar investeringen in bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit, in het kader van Nirov meerjarenprogramma Regio's, in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Directoraat Generaal Ruimte, Directie Nationale Ruimtelijke Ordening. ● Ruijgrok, E.C.M., Brouwer, R., Verbruggen, H. (2009), Waardering van Natuur, Water en Bodem in Maatschappelijke Kosten-batenanalyses, Aanvulling op de Leidraad OEI, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag. ● Scholten, P. (2003), Maatschappelijk rendement Gemeten, Social Return on Investment, uitgeverij SWP Amsterdam. ● SEV (2010), Praktijkboek maatschappelijk rendement, deel 1 methoden, Een publicatie uit het SEV-programma, vernieuw(d) maatschappelijk ondernemerschap. ● Sijtsma, F.J., Hinsberg, van A., Kruitwagen, S., Dietz, F.A. (2009), Natuureffecten in de MKBA's van projecten voor integrale gebiedsontwikkeling, Planbureau voor de Leefomgeving, PBL-publicatienummer 500141004, Den Haag, juni 2009. ● Stolwijk, H. (2004), Kunnen natuur- en landschapswaarden zinvol in euro’s worden uitgedrukt?, CPB memorandum, Nummer 5/2004/04, 20 juli 2004. ● Sugden, R. (2005), Integrating Cost-Benefit Analysis and Multi-Criteria AMC Analysis of flood and coastal risk management projects. Joint Defra/EA Flood and Coalstal Erosion Risk Management R&D programme. ● Vermeulen, W. (2008), Essays on housing supply, land use regulation and regional labour markets, Promotieonderzoek Vrije Universiteit Amsterdam. ● Verrips, A., Hamers, D., Stolwijk, H. (2009), Beoordeling 16 projecten in het kader van het budget Nota Ruimte, Centraal Planbureau, Planbureau voor de Leefomgeving, CPB document, No 196, november 2009. ● Visser, P., Dam, van F. (2006), De prijs van de plek, woonomgevingen en woonprijs, Nai Uitgevers, Ruimtelijk Planbureau, Den Haag, 2006. ● Vugt, B. van (2010), De waarde van Groen, Een studie naar de vraagstelling van de waarde van groen in onze samenleving, Branchevereniging VHG, Houten, augustus 2010. ● VROM (2010), Methodiek Ruimtelijke Kwaliteit in de MKBA, in samenwerking met Witteveen+Bos en Ecorys, Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, DG Ruimte, Directie Visievorming, ontwerp en strategie, Den Haag. ● Wagteveld, T. (2007), De waarde van groen en water bij woningbouw, Een onderzoek naar de financiële aspecten van groen en water bij de ontwikkeling van nieuwe woonmilieus, Master Thesis voor MSRE-Development, Amsterdam School of Real Estate. ● Wiertz, J. (2005), Kerngraadmeters voor natuur en landschap in Nederland, Een tussenbalans, MNP Rapport 500002006 / 2005, MNP, Bilthoven. ● Witteveen+Bos (2006), MKBA Functie volgt peil Westelijk Veenweidegebied, Eindversie, 31 maart 2006, Rotterdam.

54

BIJLAGEN

55

Bijlage 1: Kostenopbouw Kostenraming planexploitatie eenheden 1

Verwerving Boekwaarde Egalisatieprijs

pm

Totaal 2 Niet alternatief afhankelijk Sloopkosten riolering Sloopkosten verharding Transformatie Rhoonse baan naar laan Beplanting zeedijk Uitkijkpunten, informatiepanelen etc. Veeraster Inlaat Oude Maas, passage Schenkeldijk, leidingstr. Totaal 3 Verharding Parkeervoorzieningen Fietspad - verhard Fietspad - halfverhard Moutainbikeroute Ruiterroute - onverhard Wandelpad - halfverhard Wandelpad - onverhard Vlonderpad Totaal 4 Natuurontwikkeling Boomgaard Populierenkwekerij Biologische akkerbouw - natuurakker Grasland (weidevogelgrasland) Nat-strooiselruigte (bloemrijk nat-schraalland) Rietland (rietmoeras) Bos, essen, lepenbos (bos - dicht) Bos - wilgenstruweel (bos - open) Ligweide met recreatieve voorzieningen Watergangen (gesloten grondbalans) Open water Dam met brede duiker incl. hekwerk Civieltechnische werken voor langzaam verkeer Overig grondverzet en peilverhoging Totaal 5 Planontwikkeling Historische en toekomstige plankosten Totaal 6 Beheer Tijdelijk beheer Definitief beheer Totaal 7 Risico en onvoorzien € Risico-opslag plankosten € Risico-opslag algemeen Totaal

eenheid

m2 4.800.000 m2

eenheidsprijs

€

inrichtingskosten € € €

19.200.000 19.200.000

15,00 5,00 150.000,00 6.400,00 100.000,00 7,00

€ € € € € € € €

41.250 150.000 150.000 384.000 100.000 210.000 1.035.250

4,00

2.750 30.000 1 60 1 30.000

m2 m2 post 100m1 post m1

€ € € € € € pm

82.000 10.000 12.000 5.000 4.000 15.000 20.000 2.200

m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m1

€ € € € € € € €

60,00 33,00 15,00 4,00 5,00 4,00 2,00 125,00

€ € € € € € € € €

4.920.000 330.000 180.000 20.000 20.000 60.000 40.000 275.000 5.845.000

m2 m2 m2 m2 m2 m2 ha ha m2 m2 m2 stuks stuks post

budgetneutraal budgetneutraal € 2,00 3,50 € 4,00 € 3,00 € € 25.000,00 € 15.000,00 5,00 € 20,00 € 10,00 € € 6.000,00 € 3.300,00 € 250.000,00

€ € € € € € € € € € € € € € €

2.200.000 3.500.000 800.000 1.500.000 375.000 375.000 1.500.000 2.000.000 5.000.000 300.000 99.000 1.000.000 18.649.000

1 post

€ 30.000.000,00

€ €

30.000.000 30.000.000

1 post 1 post

€ €

3.000.000,00 6.000.000,00

€ € €

3.000.000 6.000.000 9.000.000

15% € 20% € €

4.500.000 8.945.850 13.445.850

100.000 100.000 1.100.000 1.000.000 200.000 500.000 15 25 300.000 100.000 500.000 50 30 4

30.000.000 44.729.250

56

Bijlage 2: Kostenverdeling

57

Bijlage 3: Gevoeligheidsanalyse Positieve impact Raming Contante waarde Verandering

min 1 euro naar 3 euro/m2 plus 15 mln euro plus 10 mln euro

Raming Contante waarde Verandering

2011 - 2021 plus 6 mln euro plus 1 mln euro

plus 2% naar 7% plus 10 mln euro plus 5 mln euro

plus 1% naar 6% plus 8 mln euro plus 3 mln euro

5,0% plus 5 mln euro

min 1% naar 2,5% plus 8 mln euro plus 3 mln euro

3,5% plus 5 mln euro

min 10% naar 10% plus 12 mln euro plus 7 mln euro

20% opslag kostenraming plus 5 mln euro

2009 - 2015 plus 4 mln euro min 1 mln euro

min 1% naar 4% plus 3 mln euro min 2 mln euro

Cumulatief plus plus 32 mln euro plus 27 mln euro

Uitgangspunten plus 5 mln euro

plus 1% naar 4,5% plus 2 mln euro min 3 mln euro

Risico en onvoorzien

5

plus 10% naar 30% min 2 mln euro min 7 mln euro

Totaal

6 Raming Contante waarde Verandering

2009 - 2019 plus 5 mln euro

Kerninflatiepercentage

4


plus 1 euro naar 5 euro/m2 min 1 mln euro min 6 mln euro

Rentepercentage

3


4 euro/m2 plus 5 mln euro

Fasering verwerving

2


Negatieve impact Verwervingskosten

1

Cumulatief min min 30 mln euro min 35 mln euro

58

Bijlage 4: Jaarschijven

59

Bijlage 5: Renteinkomsten

Bijlage 6: Kasstromenoverzicht

60

De maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) van evaluatieinstrument naar sturingsinstrument bij natuurprojecten

Recommend Documents