De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen?

dossier – De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? – Child Focus Wij danken voor hun hulp en medewerking

De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport.

De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport

Een uitgave van: Child Focus, Houba- de Strooperlaan 292, B-1020 Brussel Auteur: Valesca Lippens, onderzoekster Child Focus Projectbegeleider: Ilse Derluyn, vakgroep Orthopedagogiek, UGent Coördinatie voor Child Focus: Kristine Kloeck, algemeen directeur en Ellen Stassart, directeur Studie en Preventie Coördinatie voor de Koning Boudewijnstichting: Sabine Denis, programma-adviseur Coördinatie voor de Federale Gerechtelijke Politie: Tony Verachtert, hoofdcommissaris Begeleidingscomité: Willy Bruggeman (voorzitter), Wim Bontinck, Sabine Denis, Heidi De Pauw, Ilse Derluyn, Olivier Derwael, Tim De Wolf, Andrea D’Haeseleer, Bernard Georis (plaatsvervanger Philippe Pede), Dominique Germeys (plaatsvervanger Mieke Verleysen), Laurence Hrunansky, Kristine Kloeck, Françoise Raoult, Renée Raymaekers, Linda Peeters, Geert Salmon (plaatsvervanger: Jan Neyskens), Ellen Stassart, Wald Thielemans, Ingrid Van Ouytsel, Pieter Van Moer, Alex Van Vlasselaer, Tony Verachtert, Paul Verschueren en Denis Xhrouet. Leescomité: Nel Broothaerts, Hanne Claus, Dirk Depover, Stéphanie De Smet, Kristine Kloeck, Sofia Mahjoub, Fabienne Smessaert, Ellen Stassart en Adinda Van Poucke. Lay-out en vormgeving: inextremis.be, Daniel Cornelis Druk: Impresor N.V. Anderlecht Deze uitgave is bestemd voor alle actoren die op één of andere manier betrokken zijn bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Deze uitgave kan gratis worden gedownload van de website childfocus.be en kan mits betaling van de verzendingskosten ook gratis besteld worden per e-mail bij biblio@ childfocus.org en telefonisch op het nummer +32 2 475 44 11. Deze uitgave is ook beschikbaar in het Frans onder de titel “L’aéroport, un endroit sûr pour les mineurs voyageant seuls? Recherche exploratoire du risque de victimisation à Brussels Airport”. ISBN 9789077118146 November 2007

2

INHOUDSOVERZICHT

INHOUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VERKLARENDE WOORDENLIJST EN AFKORTINGEN . LIJST VAN FIGUREN EN GRAFIEKEN . . . . . . . . . . . . WOORD VAN DANK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VOORWOORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

..3 ..7 ..9 . 10 . 12

DEEL I: INLEIDING EN METHODOLOGIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 1. 2. 3. 4.

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Probleemformulering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind als kader. . . . . . . 19 Doelgroep van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4.1 Het onderscheid met niet-begeleide minderjarige vreemdelingen . . . . 23 4.2 Unaccompanied Minors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4.3 Young Passengers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.4 Minors Third Party . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 5. Methodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 5.1 Analyse van cijfermateriaal dat voorhanden is. . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 5.2 Registratie van minderjarigen door de Grenscontrole . . . . . . . . . . . . . 26 5.3 Gerichte observaties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 5.4 Vrije observaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 5.5 Toepassing op de diverse categorieën van de doelgroep . . . . . . . . . . . 30 HOOFDSTUK 1: BESCHRIJVING ONDERZOEKSSETTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1. De luchtvaartmaatschappijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. De handelingmaatschappijen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. De koepelorganisaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.1 IATA (International Air Transport Association) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.2 ECAC (European Civil Aviation Conference) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.3 ICAO (International Civil Aviation Organisation) . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4. Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.1 Bureau Recherche Informatie en Operaties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.2 Bureau Drugs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.3 Bureau Crim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.4 Intelligence sectie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5. Luchtvaartpolitie (LPA), afdeling Grenscontrole. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5.1 De sectie “Grenscontrole / Immigratie” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5.2 De sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” (VVR). . . . . . . . . . . . 46 5.3 De sectie “Fenomenen” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.4 De sectie “Verwijderingen” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 6. Het Openbaar Ministerie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 7. De Administratie van Douane en Accijnzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 8. De Dienst Vreemdelingenzaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 8.1 De grensinspectie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 8.2 Het Bureau C . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

3

INHOUDSOVERZICHT

8.3 Het Bureau “Minderjarigen, slachtoffers mensenhandel” . . . . . . . . . 8.4 De directie “Asiel”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Het Bureau “Permanentie” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. De Dienst Voogdij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Werking van het voogdijstelsel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Opdrachten van de voogd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (FRONTEX) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Vóór de aankomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Tijdens de aankomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Tweedelijnsopvolging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Verdere actie na de aankomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Link met België . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. 53 . 54 . 56 . 56 . 57 . 58 . 59 . 61 . 61 . 61 . 62 . 62

DEEL II: ONDERZOEKSRESULTATEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65 HOOFDSTUK 2: DE TOESTROOM AANKOMENDE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN OP BRUSSELS AIRPORT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Analyse van het bestaande materiaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 1.1 Aviapartner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1.2 Flightcare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2. Registratie door de Grenscontrole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2.1 Alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen 72 2.2 Unaccompanied Minors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.3 Young Passengers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2.4 Minors Third Party . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3. Tussentijdse conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 HOOFDSTUK 3: PROCEDURES BETREFFENDE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN OP BRUSSELS AIRPORT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 1. Algemeen regelgevend kader voor de procedure betreffende Unaccompanied Minors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 1.1 Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 1.2 Passenger service conference resolutions manual . . . . . . . . . . . . . . . 89 2. Bespreking van de UM-procedure bij de diverse luchtvaartmaatschappijen die op Brussels Airlines vliegen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.1 Begeleide weg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 2.2 Identificatie afhaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2.3 Referentienaam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.4 Leeftijd Unaccompanied Minor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.5 Leeftijd begeleider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.6 Kostprijs van de procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2.7 Formulieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2.8 Identificatie Unaccompanied Minor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

4

INHOUDSOVERZICHT

2.9 Instructies ouders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 2.10 Preboarding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3. Afstemming tussen de procedure UM en de regelgeving . . . . . . . . . . . . . . 98 3.1 Afstemming tussen “Passenger Service Conference resolutions manual” en gehanteerde UM-procedure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.2 Afstemming tussen “Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments” en gehanteerde UM-procedure . . . . . . . 98 4. Beschrijving van het traject van aankomende Unaccompanied Minors op Brussels Airport. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4.1 Intra-Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.2 Extra-Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5. Beschrijving van het traject van aankomende Young Passengers op Brussels Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.1 Extra-Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.2 Intra-Schengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 6. Beschrijving van het traject van aankomende Minors Third Party op Brussels Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 7. Tussentijdse conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 HOOFDSTUK 4: PARTICIPERENDE OBSERVATIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 1. Unaccompanied Minors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1.1 De procedure UM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1.2 Analyse van observatiegegevens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1.3 Algemene bemerkingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2. Observaties van de overige categorieën: Young Passengers en Minors Third Party . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2.1 Diverse modus operandi voor het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2.2 Observaties in het kader van potentieel slachtofferschap van mensenhandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2.3 Observaties in het kader van potentieel slachtofferschap van mensensmokkel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3. Tussentijdse conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 HOOFDSTUK 5: SITUATIESCHETS VAN DE PROBLEMATIEK IN EEN AANTAL INTERNATIONALE LUCHTHAVENS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 1. Nederland – Amsterdam Airport Schiphol. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 2. Oostenrijk – Vienna International Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 3. Verenigd Koninkrijk – London Gatwick Airport. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 4. Estland – Tallinn Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 5. Democratische Republiek Congo – N’djili Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6. Griekenland – Athens International Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 7. Spanje – Madrid Barajas Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 8. Frankrijk – Charles De Gaulle Airport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 9. Tussentijdse conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

5

INHOUDSOVERZICHT

DEEL III: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 HOOFDSTUK 6: ALGEMENE CONCLUSIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 HOOFDSTUK 7: AANBEVELINGEN VOOR DE PRAKTIJK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 1. ALGEMEEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 2. PREVENTIE EN SENSIBILISATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 3. OPSPORING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 4. OPVANG EN DE ROL VAN DE VOOGD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 HOOFDSTUK 8: AANBEVELINGEN VOOR VERDER ONDERZOEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 2. Doelgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3. Belangrijkste resultaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 4. Aanbevelingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 RESUME . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 2. Groupe cible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 3. Résultats majeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 4. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 2. Target group . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 3. Key results . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 4. Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

DEEL IV: BIBLIOGRAFIE EN BIJLAGEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 BIBLIOGRAFIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wetgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Verenigde Naties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Europese Unie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Belgische wetgeving. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Nederlandse wetgeving. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Websites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . BIJLAGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Lijst van de leden van het begeleidingscomité . . . . . . . . . . . . . 2. “Handling Advice Form for Unaccompanied Minors” . . . . . . . . . 3. Vragenlijst voor bevraging van luchtvaartmaatschappijen . . . . . . 4. Schematische voorstellling van de procedures . . . . . . . . . . . . . 4.1 Unaccompanied Minors – Intra-Schengen . . . . . . . . . . . . 4.2 Unaccompanied Minors – Extra-Schengen . . . . . . . . . . . . 4.3 Young Passengers en Minors Third Party – Intra-Schengen. 4.4 Young Passengers en Minors Third Party – Extra-Schengen 5. Belangrijkste conclusies gekoppeld aan aanbevelingen . . . . . . . 6. De fiche "Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen" . . . . . . . . 6

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. 215 . 216 . 216 . 216 . 216 . 217 . 218 . 219 . 221 . 222 . 224 . 225 . 226 . 226 . 227 . 228 . 229 . 230 . 241

VERKLARENDE WOORDENLIJST EN AFKORTINGEN

Verklarende woordenlijst en afkortingen • 127:

transitcentrum 127, dat zich op de terreinen van de militaire luchthaven van Melsbroek bevindt. In dit transitcentrum worden personen die een asielaanvraag deden op de luchthaven opgevangen in afwachting van de beoordeling van hun aanvraag. • ACI: Airports Council International • ASC: Airport Services Committee • ATA: Air Transport Association • BJB: Bureau voor Juridische Bijstand • BIVR: Bewijs van Inschrijving in het Vreemdelingenregister • CEOP: Child Exploitation and Online Prevention Centre • DGM: Direction Générale de Migration • DRC: Democratische Republiek Congo • CGKR: Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding • DVZ: Dienst Vreemdelingenzaken • ECAC: European Civil Aviation Conference • Europol: European Police Office, een multinationale onderzoeksorganisatie en het samenwerkingsverband van de politiediensten binnen de Europese Unie. • Fenomenen: sectie die tot de afdeling Grenscontrole van de luchtvaartpolitie behoort en onderzoek doet naar mensenhandel en mensensmokkel. • FGP: Federale Gerechtelijke Politie • FOD: Federale Overheidsdienst • Frontex: Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen. • Gate: de verbindingspoort tussen de vliegtuigslurf en de terminal. • Gatecontrole: een politionele controle van de reisdocumenten van passagiers van bepaalde risicovluchten ter hoogte van de gate. • IATA: International Air Transport Association • ICAO: International Civil Aviation Organisation • IGHC: IATA Ground Handling Council • INAD: het INAD-centrum, wat staat voor “inadmissible passengers”, is een gesloten centrum dat zich in de internationale transitzone van de nationale luchthaven bevindt en de opvang verzekert van personen die geen asielaanvraag hebben ingediend en het grondgebied niet mogen betreden, in afwachting van hun repatriëring. • IOM: International Organization for Migration • JAA: Joint Aviation Authorities • Liaisonofficier: verbindingsofficier, nationaal vertegenwoordiger van een buitenlandse politiedienst of autoriteit in België of een vertegenwoordiger van een Belgische politiedienst of autoriteit in het buitenland. • MTP: Minor Third Party • NBMV: Niet-Begeleide Minderjarige Vreemdeling

7

VERKLARENDE WOORDENLIJST EN AFKORTINGEN

• NGO: • NO SHOW:

Niet-Gouvernementele Organisatie passagier die voorzien is op de reservatielijst maar zich niet komt aanbieden voor de vlucht. • NSPCC: National Society for the Prevention of Cruelty to Children • PADIS: Passenger and Airport Data Interchange Standards Board • PHM: Passenger Handling Manifest • PRM: People with Reduced Mobility • PSC: Passenger Service Conference • PSM: Passenger Service Manifest • RESCOM: Reservations Committee • SISC: Schedules Information Standards Committee • SOCA: Serious Organised Crime Agency • TPSC: Travel Partners Standards Council • Transit: een tussenstop tussen twee of meerdere luchthavens. • UM: Unaccompanied Minor • Vliegtuigslurf: een beweegbare brug die aan één kant scharnierend bevestigd is aan de terminals waarmee een overdekte verbinding tot stand kan worden gebracht met elk vliegtuig dat zich voldoende dichtbij de terminal bevindt. De officiële benaming luidt aviobrug. Deze term wordt echter vrijwel nooit gebruikt. • VVR: de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” van de luchtvaartpolitie. • YP: Young Passenger.

8

LIJST VAN FIGUREN EN GRAFIEKEN

Lijst van figuren en grafieken FIGUREN: Figuur 1: Figuur 2: Figuur 3: Figuur 4: GRAFIEKEN: Grafiek 1: Grafiek 2: Grafiek 3: Grafiek 4: Grafiek 5: Grafiek 6: Grafiek 7: Grafiek 8: Grafiek 9: Grafiek 10: Grafiek 11: Grafiek 12: Grafiek 13: Grafiek 14: Grafiek 15: Grafiek 16: Grafiek 17:

Kaart van de Schengenlidstaten ................................................29 De begeleiding van Unaccompanied Minors in 2005 en 2006 .....69 De luchthaven van herkomst van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen ...............................76 Situering van Estland en Kalinigrad .........................................150

Begeleiding van Unaccompanied Minors door Aviapartner in 2005 .........................................................69 Begeleiding van Unaccompanied Minors door Aviapartner in 2006 .........................................................70 Begeleiding van Unaccompanied Minors door Flightcare in 2005 ...........................................................70 Begeleiding van Unaccompanied Minors door Flightcare in 2006 ...........................................................71 Verdeling naar categorie van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen ...............................73 Leeftijdsverdeling van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen ....................................................74 Top-20 luchthavens van herkomst van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen ...............................74 Leeftijdsverdeling van alle door de Grenscontrole geregistreerde Unaccompanied Minors............................................................77 Leeftijdsverdeling van alle door de Grenscontrole geregistreerde Young Passengers ....................................................................78 Leeftijdsverdeling van alle door de Grenscontrole geregistreerde Minors Third Party ...................................................................79 Leeftijdsverdeling van de geobserveerde Unaccompanied Minors.......................................................... 115 Luchthaven van herkomst van de geobserveerde Unaccompanied Minors..........................................................115 Geslacht van de geobserveerde Unaccompanied Minors.............116 Frequentie van het alleen reizen van de geobserveerde Unaccompanied Minors..........................................................116 Land van herkomst van de geobserveerde Unaccompanied Minors..........................................................116 Reismotief van de geobserveerde Unaccompanied Minors ..........117 Afhaler van de geobserveerde Unaccompanied Minors ...............117

9

WOORD VAN DANK

Woord van dank Zonder de zeer gewaardeerde hulp van enkele belangrijke personen en organisaties was deze studie niet mogelijk geweest. Heel veel en diverse actoren hebben een enorme inspanning geleverd om dit onderzoek te realiseren. Vooreerst willen we de organisaties danken die een financiële bijdrage hebben geleverd: de Koning Boudewijnstichting, Brussels Airlines, DHL, EAT, de Federale Politie, Honeywell, Securitas, Sheraton en Child Focus dat instond voor het saldo. Daarnaast verdient een aantal personen een pluim voor hun inzet en beschikbaarheid. De harde kern bestond uit Willy Bruggeman, Ilse Derluyn en Tony Verachtert: dankzij hun expertise en niet-aflatende inzet hebben zij het niveau van deze studie ongetwijfeld omhoog getild. Willy Bruggeman was een bezield voorzitter van het begeleidingscomité en opende diverse onderzoekswegen dankzij zijn uitgebreid netwerk. Ilse Derluyn wist vanuit haar academische achtergrond en expertise in het domein van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen telkens weer boeiende inhoudelijke inzichten bij te dragen. Tony Verachtert was en is als hoofd van de Federale Gerechtelijke Politie op Brussels Airport én dankzij zijn uitstekend inzicht in de problematiek van alleenreizende minderjarigen op niveau van de luchthaven, de grote motor van dit onderzoek. De samenwerking was erg vruchtbaar en bovenal ook bijzonder aangenaam, van harte dank daarvoor ! De samenstelling van een begeleidingscomité met actoren die op zeer diverse manieren betrokken zijn bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen op de luchthaven, heeft de multidisciplinariteit van het onderzoek bevorderd. Zonder hun inzichten, ervaring en niet-aflatende inspanningen zou het onderzoek niet geworden zijn wat het is. Onze oprechte dank gaat dan ook uit naar Willy Bruggeman (voorzitter), Wim Bontinck, Sabine Denis, Heidi De Pauw, Ilse Derluyn, Olivier Derwael, Tim De Wolf, Andrea D’Haeseleer, Bernard Georis (plaatsvervanger Philippe Pede), Dominique Germeys (plaatsvervanger Mieke Verleysen), Laurence Hrunansky, Kristine Kloeck, Valesca Lippens, Françoise Raoult, Renée Raymaekers, Linda Peeters, Geert Salmon (plaatsvervanger: Jan Neyskens), Ellen Stassart, Wald Thielemans, Ingrid Van Ouytsel, Pieter Van Moer, Alex Van Vlasselaer, Tony Verachtert, Paul Verschueren en Denis Xhrouet. En verder is het onmogelijk een onderzoek tot een goed einde te brengen zonder samenwerking met de actoren op het terrein. Het zou ons te ver leiden om àlle partners persoonlijk te benoemen, maar onze oprechte dank gaat uit naar het team van de Federale Gerechtelijke Politie Airport voor de tijd en energie die zij in het onderzoek hebben geïnvesteerd en voor de fijne samenwerking en in het bijzonder naar het team "Mensenhandel"; naar het hoofd van de afdeling Grenscontrole van de Federale Politie voor het mogelijk maken van de registratie van aankomende alleenreizende minderjarigen ter hoogte van de Grenscontrole en naar al zijn medewerkers die zich

10

WOORD VAN DANK

hiervoor dagelijks inzetten; naar de teams “Valse en Vervalste Reisdocumenten” en “Fenomenen” van de Grenscontrole, voor de controles en observaties die gezamenlijk werden uitgevoerd en steeds zeer aangenaam verliepen; naar alle luchtvaartmaatschappijen die vliegen op Brussels Airport en de handelingmaatschappijen Flightcare en Aviapartner, alsook hun medewerkers die steeds bereid waren om de onderzoekster te woord te staan; en tot slot naar de partners buiten de luchthaven die de onderzoekster inzicht verschaften in de materie vanuit hun specifieke invalshoek (in het bijzonder de Centrale Dienst Mensenhandel van de Federale Politie, de Dienst Voogdij en de Dienst Vreemdelingenzaken waarmee meerdere gesprekken werden gevoerd). Ook Bram Van De Velde, stagiair Criminologie van de Katholieke Universiteit Leuven, willen we bedanken voor het onderzoek dat hij in het kader van zijn stage bij de Federale Gerechtelijke Politie Airport heeft gevoerd. Hoofdstuk 3, waarin de procedure voor Unaccompanied Minors wordt beschreven, kwam deels tot stand op basis van zijn onderzoeksverrichtingen en de verwerking ervan in zijn stageverslag. Last but not least, van harte dank aan het leescomité van Child Focus: Nadège Bastiaenen, Nel Broothaerts, Hanne Claus, Dirk Depover, Stéphanie De Smet, Kristine Kloeck, Sofia Mahjoub, Fabienne Smessaert, Ellen Stassart en Adinda Van Poucke. Zij hebben ertoe bijgedragen dat het werkstuk ook een vlot leesbare en toegankelijke tekst is geworden. Mochten we in dit dankwoord bepaalde personen over het hoofd hebben gezien, wensen wij hen voor hun inspanningen alsnog heel oprecht te danken.

Het Child Focus team

11

VOORWOORD

Voorwoord In het voorjaar 2006 krijg ik een verontrustende telefoon van Tony Verachtert, hoofd van de Federale Gerechtelijke Politie op Brussels Airport. Hij stelt zich vragen bij de toestroom alleenreizende minderjarigen op de luchthaven. Alleen al het vermoeden dat enkelen onder hen door de mazen van het controlenet glippen en een ernstig risico lopen slachtoffer te worden van misbruik, houdt hem al maanden wakker. Kan hij met deze verontwaardiging bij Child Focus terecht? Het probleem is me niet onbekend. Want niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, die uit diverse werelddelen naar of door ons land reizen op zoek naar een beter leven, vormen sedert jaren een bijzondere doelgroep voor Child Focus. Hun grote kwetsbaarheid en hun verdwijningsrisico vragen extra aandacht van onze operatoren en case-managers, die politie en justitie ondersteunen bij de zoektocht naar vermiste kinderen. Daarnaast heeft de studieafdeling van Child Focus via praktijkgerichte onderzoeken tijdens de voorbije jaren herhaaldelijk en nadrukkelijk beleidsaandacht gevraagd voor deze vaak vergeten doelgroep. Bovendien had Willy Bruggeman, voorzitter van de Hoge Raad van de Federale Politie en voormalig ondervoorzitter van Europol, me kort na mijn aantreden als algemeen directeur van Child Focus al attent gemaakt op het internationaal probleem van alleenreizende minderjarigen. Hoewel niet onopgemerkt, kunnen ze vaak ongestoord in volstrekte anonimiteit hun tocht verder zetten. Een tocht die wellicht zelden uitmondt in een beter leven en heel wat risico’s inhoudt op betrokkenheid in criminaliteit, in sommige gevallen als dader van bepaalde deviante gedragingen, maar in andere gevallen als slachtoffer van mensenhandel of mensensmokkel in het bijzonder. Het lijdt geen twijfel dat met deze zorg bij Child Focus aan de juiste deur wordt geklopt. Child Focus heeft immers de unieke maatschappelijke opdracht om zowel op nationaal als op internationaal vlak alle vormen van verdwijning, ontvoering of seksuele uitbuiting van kinderen en jongeren te voorkomen en te bestrijden. Het probleem van alleenreizende minderjarigen kan ons niet onberoerd laten! De onmiddellijke respons van de Koning Boudewijnstichting op ons verzoek tot financiële ondersteuning liet ons toe een eerste verkennende studie rond dit onderwerp op te starten. Valesca Lippens, een recent afgestudeerde criminologe die stage liep bij de operationele afdeling van Child Focus en er nadien ook een eerste werkervaring opdeed, was bereid deze moeilijke opdracht op zich te nemen. Moeilijk, omdat de wereld van de luchthaven - zoals àlle professionele werelden - een gesloten subcultuur vormt die voor buitenstaanders heel wat geheimen kent; omdat de regelgeving en procedures nauwelijks gekend en vrij ingewikkeld en ondoorzichtig zijn; omdat de rol en de bevoegdheden van de actoren en hun onderlinge afstemming en samenwerking nergens eenduidig beschreven zijn; maar bovenal omdat de

12

VOORWOORD

problematiek van alleenreizende minderjarigen op zich bijzonder complex is en een multidisciplinaire aanpak vereist. Valesca is er op korte tijd in geslaagd zich de luchthavencultuur voldoende eigen te maken zodat zij het vertrouwen én de medewerking kreeg van de diverse gesprekspartners om dit onderzoek tot een mooi eindresultaat te brengen. De studie omvat in de eerste plaats een beschrijving van de setting van Brussels Airport zelf, van alle actoren die bij het onthaal en de opvang van alleenreizende minderjarigen een rol te spelen hebben en van de procedures die deze bijzondere categorie reizigers aangaan. Dan volgt een verkenning – op basis van het beperkt beschikbare cijfermateriaal aangevuld met observaties – van de toestroom aankomende alleenreizende minderjarigen, in drie subgroepen onderverdeeld. Er wordt uiteraard ook over de grenzen van de nationale luchthaven gekeken om het probleem – via een situatieschets in een achttal andere luchthavens – in een internationale context te plaatsen. Maar de studie is vooral belangrijk omwille van het indrukwekkend aantal pertinente aanbevelingen voor een betere preventie- en controlepraktijk en voor een degelijk voorkomingsbeleid. Want onze bezorgdheid over het lot van deze uiterst kwetsbare groep minderjarigen bleek meer dan terecht. Het is nu aan praktijken beleidsverantwoordelijken om het roer over te nemen, op de werkvloer én op het vlak van sensibilisatie en regulering. Onnodig te zeggen dat dit eerste verkennende en beschrijvende onderzoek uitbreiding en verdieping vergt in vervolgonderzoek, waar we met dit verslag een duidelijke oproep toe doen.

Kristine Kloeck Algemeen directeur van Child Focus

13

DEEL I Inleiding en methodologie

DEEL I: INLEIDING EN METHODOLOGIE

1. Inleiding Dagelijks zijn er duizenden minderjarigen die ergens op de wereld alleen op weg zijn. Ook op de Belgische nationale luchthaven Brussels Airport komen jaarlijks vele duizenden minderjarigen aan die een reis maken zonder hun ouders of wettelijke vertegenwoordiger. Deze “alleenreizende minderjarigen” vormen een bijzonder heterogene groep. Vooreerst zijn er de kinderen en jongeren die terugkeren van bijvoorbeeld vakantie of familiebezoek en alleen, met een derde of begeleid door personeel van de luchtvaartmaatschappij hun reistraject afleggen. Daarnaast is er de groep van “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen1” die met heel andere doeleinden, met name migratie, in België aankomen. Anno 2007 is “globalisering” immers een essentieel element van onze leefwereld geworden, waarbij reizen, zelfs naar de andere kant van de aardbol, voor veel mensen toegankelijker wordt. Ook kinderen en jongeren reizen vaker, zowel met als zonder hun ouders. Deze groeiende tendens naar “de wereld – ons dorp” maakt dat ook migratie van mensen – hoewel een gegeven uit alle tijden – steeds zichtbaarder in beeld komt. Kinderen en jongeren vormen een belangrijke groep binnen die populatie van “migranten”, waarbij zij meestal mét, maar ook soms zonder hun ouders de reis naar een ander land aanvatten. Sinds de jaren ’90 is er groeiende aandacht voor deze groep van “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen”, kinderen en jongeren die afkomstig zijn uit een land van buiten de Europese Economische Ruimte en zonder hun ouders of wettelijke voogd in België aankomen of verblijven.2 Sommige van deze kinderen en jongeren doorlopen het migratietraject, de reis van hun eigen moederland tot aan het gastland, zonder hun ouders. Heel vaak echter worden zij wél door een andere persoon begeleid, hoewel de bedoelingen van deze persoon niet steeds even duidelijk zijn en bij dit migratietraject fenomenen als mensensmokkel en zelfs mensenhandel een belangrijke impact hebben. Het feit dat deze minderjarigen niet kunnen rekenen op de ondersteuning van hun ouders, maakt hen extra kwetsbaar voor de mogelijk heel nefaste gevolgen van dit migratieproces en de hieraan gerelateerde processen van mensensmokkel en mensenhandel.3

1 Hoewel andere termen zoals “niet-begeleide buitenlandse minderjarigen” om diverse redenen meer aangewezen zijn deze doelgroep te omschrijven, kiezen we er toch voor om in dit onderzoeksrapport de wettelijke definitie en door de overheidsinstanties gehanteerde term “niet-begeleide minderjarige vreemdeling” te gebruiken, om verwarring met andere begrippen in dit rapport te vermijden. 2 Programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 31 december 2002 en K.B. van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 29 januari 2004. 3 I. DERLUYN EN E. BROEKAERT, “On the way to a better future: Belgium as transit country for trafficking and smuggling of unaccompanied minors”, International Migration 2005, 6 (1), 31-56; I. DERLUYN EN E. BROEKAERT, “Different perspectives on emotional and behavioural problems in unaccompanied refugee minors”, Ethnicity and Health 2007, 12 (2), 141-162.

16

INLEIDING EN METHODOLOGIE

De wet van 10 augustus 20054 definieert de begrippen mensenhandel en mensensmokkel, begrippen die duidelijk van elkaar onderscheiden moeten worden. Zo omvat het misdrijf mensenhandel5 “de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang van een persoon, de wisseling of de overdracht van de controle over hem teneinde deze persoon uit te buiten.” De sectoren van uitbuiting worden in de wet limitatief opgesomd en betreffen uitbuiting van prostitutie of kinderpornografie, uitbuiting van bedelarij, aan het werk te zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid, het wegnemen van organen of de persoon tegen zijn wil een misdaad of een wanbedrijf te doen plegen. Mensensmokkel6 wordt gedefinieerd als zijnde “ertoe bijdragen, op welke manier ook, rechtstreeks of via een tussenpersoon, dat een persoon die geen onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie het grondgebied van een dergelijke lidstaat binnenkomt, erdoor reist of aldaar verblijft, zulks in strijd met de wetgeving van deze Staat, met het oog op het direct of indirect verkrijgen van een vermogensvoordeel.” UNICEF schat dat jaarlijks 1,2 miljoen kinderen slachtoffer van kinderhandel worden7, waarbij de vrees bestaat dat deze uiterst kwetsbare jongeren gerecruteerd worden om mee te draaien in de prostitutie, maar even goed is het mogelijk dat zij economisch uitgebuit worden of slachtoffer worden van andere lucratieve criminaliteitsvormen, waaronder gedwongen arbeid, internationale adoptie, gedwongen bedelarij, organenhandel en andere potentiële risicosituaties voor de minderjarige. Vanuit deze bezorgdheid zocht de Federale Gerechtelijke Politie Airport toenadering tot Child Focus, De Stichting voor Vermiste en Seksueel Uitgebuite Kinderen, met de bedoeling om een gezamenlijk onderzoeksproject op te starten naar de problematiek van minderjarigen die alleen (zonder de begeleiding van hun ouders) aankomen op de nationale luchthaven. Een gezamenlijk projectvoorstel werd uitgeschreven voor de periode 1 juli 2006 tot 31 mei 2007. Met de steun van de Koning Boudewijnstichting werd het onderzoek ook financieel mogelijk gemaakt. Het wetenschappelijk onderzoek naar deze problematiek op het niveau van de luchthaven is internationaal erg schaars8 en op nationaal niveau zelfs volledig onbestaande. Het is dus erg relevant om een zicht te krijgen op deze toestroom van alleenreizende minderjarigen via de luchthaven Brussels Airport en op de diverse procedures die er gehanteerd worden met betrekking tot deze jongeren. De nationale luchthaven vormt immers een belangrijke toegangspoort voor België. Jaarlijks reizen ruim 16 miljoen passagiers via Brussels

4 Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, Belgisch Staatsblad, 2 september 2005. 5 Nieuw artikel 433 quinquies van het Strafwetboek. 6 Nieuw artikel 77bis van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (“vreemdelingenwet”). 7 UNICEF, Dossier kinderhandel, s.d., 6 (http://www.unicef.be/MFiles/Kinderhandel.pdf). 8 In de loop van het onderzoek bleek dat in 2005 reeds een onderzoek werd gevoerd naar de problematiek van nietbegeleide minderjarige vreemdelingen op de luchthaven London Heathrow, namelijk ‘Operation Paladin Child’. U vindt hier meer over in hoofdstuk 5 waar we het opzet van dit project kort toelichten.

17


Airport. Men heeft er momenteel evenwel geen enkel zicht op hoeveel alleenreizende minderjarigen jaarlijks op Brussels Airport toekomen.9 Het aankomen van alleenreizende minderjarigen is een fenomeen waarmee de luchthaven dagelijks geconfronteerd wordt, maar er werd tot nu toe weinig aandacht aan deze problematiek besteed. Wie zijn deze minderjarigen, met hoeveel alleenreizende minderjarigen wordt Brussels Airport jaarlijks geconfronteerd, welke procedures worden er op de luchthaven gehanteerd inzake alleenreizende minderjarigen, is er enige vorm van controle op deze procedures, welke eventuele hiaten vertonen de procedures, bestaat er regelgeving, welke actoren zijn er betrokken bij de problematiek, hoe zijn deze actoren op mekaar afgestemd,…? Dit zijn maar enkele van de vele vragen die rijzen en waar bij het begin van dit onderzoek geen antwoord op kon worden geformuleerd. Dit manifest gebrek aan kennis over de situatie maakt misbruik van het bestaande systeem mogelijk en waarschijnlijk. Het is immers niet ondenkbaar dat malafide individuen het legaal circuit exploiteren met het oog op het betrekken van minderjarigen bij allerhande criminaliteitsvormen. Dit onderzoek heeft dan ook de bedoeling na te gaan of het bestaande systeem inzake alleenreizende minderjarigen misbruik van minderjarigen toelaat. Het onderzoeksrapport bestaat uit drie delen. Vooreerst is er een algemeen inleidend deel, waar we de probleemformulering, beperkingen, doelgroep en methodologie van het onderzoek toelichten. In een tweede deel bespreken we de onderzoeksresultaten. In hoofdstuk één stellen we de diverse actoren voor die in de onderzoekssetting betrokken zijn. In een tweede hoofdstuk trachten we een beeld te schetsen van de toestroom aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport en de hieraan verbonden beperkingen. Hoofdstuk drie bespreekt de diverse procedures inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport. In hoofdstuk vier worden deze procedures getoetst aan de hand van een participerende observatie op Brussels Airport. Hoofdstuk vijf integreert een internationale dimensie in het onderzoeksrapport: de situatie in een aantal internationale luchthavens wordt onder de loep genomen aan de hand van werkbezoeken, die toegelicht worden in dit hoofdstuk. Deel drie ten slotte omvat de conclusie van het onderzoek en de aanbevelingen naar de praktijk en naar verder onderzoek. Een Nederlandstalige, Franstalige10 en Engelstalige samenvatting sluiten dit deel af.

9 Omwille van methodologische overwegingen werd het onderzoek beperkt tot aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport. 10 De volledige publicatie is eveneens verkrijgbaar in het Frans via de website childfocus.be.

18


2. Probleemformulering Dit onderzoek wil ingaan op de volgende onderzoeksvragen: 1) Met hoeveel alleenreizende minderjarigen wordt de nationale luchthaven Brussels Airport jaarlijks geconfronteerd? 2) Heeft deze populatie een specifiek profiel? 3) Welke actoren zijn op de luchthaven betrokken bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen en hoe zijn deze actoren op elkaar afgestemd? 4) Welke opvolgingssystemen bestaan er op de nationale luchthaven Brussels Airport voor alleenreizende minderjarigen? Deze studie wil nagaan of de huidige procedures en praktijken inzake alleenreizende minderjarigen op de nationale luchthaven Brussels Airport misbruik van minderjarigen niet faciliteren. Op die basis willen we pragmatische en realiseerbare aanbevelingen formuleren en dit zowel op beleidsniveau als inzake de administratieve procedures die op de nationale luchthaven worden gehanteerd. Deze aanbevelingen kunnen op hun beurt geïmplementeerd worden in de Belgische regionale luchthavens en kunnen idealiter aanleiding geven tot een debat op internationaal niveau. Naast deze praktische relevantie heeft het onderzoek ook een theoretische doelstelling, met name een bijdrage leveren tot de kennis inzake het fenomeen van alleenreizende minderjarigen en de inventarisatie van de mogelijke risico’s waaraan zij worden blootgesteld. Uiteraard heeft het onderzoek ook een aantal beperkingen. Het gaat immers om een eerste verkennend onderzoek naar de problematiek van alleenreizende minderjarigen op de luchthaven Brussels Airport. Dit impliceert dat de methodologie en het denkkader in de loop van het onderzoek bijgestuurd werden, wat tijd vergde. Vervolgonderzoek is aangewezen en noodzakelijk. In hoofdstuk 8 worden dan ook aanbevelingen voor verder onderzoek geformuleerd, wat ons inziens van primordiaal belang is om een adequate bescherming van alleenreizende minderjarigen mogelijk te maken.

3. Het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind als kader Het referentiekader voor dit onderzoek is het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK), dat werd ondertekend te New York in 1989 en in 1991 door België geratificeerd werd. Het IVRK is ‘s werelds snelste en meest geratificeerde verdrag, enkel de Verenigde Staten en Somalië ontbreken nog. Gezien het IVRK omwille van zijn inhoudelijke relevantie en wereldwijde impact het referentiekader voor dit onderzoek vormt, besteden we hier aandacht aan de voor dit onderzoek meest relevante artikels.

19


Het IVRK is in feite gestoeld op één centraal uitgangsprincipe, met name het “belang van het kind”, wat we terugvinden in artikel 3: “Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging”. Het belang van het kind dient dus in alle beslissingen en overwegingen steeds centraal te staan. Ook in de specifieke problematiek van de alleenreizende minderjarigen – de focus van dit onderzoek – moet dit belang van het kind steeds de eerste én laatste overweging zijn. Niettemin is het niet altijd eenvoudig dit in praktijk te brengen. De interpretatie van “het belang van het kind” door de verschillende personen, diensten en instituties die betrokken zijn bij het kind of een rol spelen in beslissingen aangaande het kind, ligt soms bijzonder ver uiteen. Het IVRK kan op verschillende manieren gelezen worden. Het is in de eerste plaats een “comprehensief verdrag”, wat betekent dat het verdrag als geheel moet gelezen worden en de onderlinge logica, opbouw en verhoudingen van de bepalingen gerespecteerd moeten worden. Een eerste wijze om het IVRK te ontleden is aan de hand van de drie P’s.11 Hierbij worden de bepalingen van het verdrag ingedeeld in drie categorieën: protectie, provisie en participatie. Protectierechten omvatten de klassieke mensenrechten die bescherming impliceren tegen onterechte handelingen van de overheid of derden. We denken aan de bescherming van de lichamelijke integriteit, het leven, het gezinsleven,... Provisierechten omvatten rechten die aanspraak geven op bepaalde voorzieningen, bijvoorbeeld onderwijs, gezondheidszorg, jeugdhulp,... De derde P duidt op de participatierechten. Deze laatste categorie werd specifiek ingevoerd voor minderjarigen en vormt een breuk met vroegere instrumenten die vooral “bescherming” tot doel hebben. Met deze participatierechten worden minderjarigen als partners beschouwd, als actoren in het sociale leven, als burgers met capaciteiten die recht hebben om deel te nemen aan het sociale leven, inclusief inspraak. We vinden deze participatierechten in diverse artikels van het IVRK terug, maar willen expliciet artikel 12 vermelden, dat als volgt luidt: “De Staten verzekeren het kind dat in staat is zijn of haar eigen mening te vormen, het recht die mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Hiertoe wordt het kind met name in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht”. In bepaalde situaties kan er evenwel een mogelijk conflict ontstaan tussen twee van de drie hierboven vermelde P’s, met name tussen protectie- en participatierechten. Soms worden er – in “het belang van het kind” – ten aanzien van een minderjarige beschermingsmaatregelen (protectierechten) genomen, zoals plaatsing in een bevei11 E. VERHELLEN, Verdrag inzake de rechten van het kind, Leuven, Garant, 2000, 252p.

20


ligde opvangstructuur, hoewel de betrokken minderjarige dit zelf niet wenst, maar in deze beslissing geen inspraak krijgt (participatierechten). In bepaalde situaties is het bijzonder moeilijk deze twee elementen af te wegen, maar hoe dan ook is het van essentieel belang te weten dat bij het vooropstellen van “protectie” de rechten op participatie van het betrokken kind of jongere met de voeten kunnen worden getreden. Een tweede manier om het IVRK te lezen, vertrekt van het onderscheid tussen bepalingen die kinderen in het algemeen viseren en bepalingen met betrekking tot specifieke groepen. De eerste groep bepalingen omvat onder meer recht op onderwijs, inspraak, gezondheidszorg, respect voor het gezinsleven, bescherming van de integriteit, verbod op discriminatie,... De specifieke bepalingen in het IVRK focussen voornamelijk op ‘zwakkere’ groepen van minderjarigen die extra bescherming verdienen, zoals kinderen die gescheiden zijn van hun gezin, kinderen met een handicap en minderjarige vluchtelingen. De bedoeling van deze specifieke bepalingen is extra bescherming te voorzien voor die categorieën die dit nodig hebben. Deze bepalingen doen uiteraard geen afbreuk aan de rechten die minderjarigen in het algemeen toekomen. We vermelden hier nog enkele specifieke artikels uit het IVRK die verwijzen naar bepaalde doelgroepen. In eerste instantie is er artikel 22, verwijzend naar de doelgroep van minderjarige vluchtelingen: “De Staten nemen passende maatregelen om te waarborgen dat een kind dat de vluchtelingenstatus wil verkrijgen of dat in overeenstemming met het toepasselijke internationale recht en de toepasselijke procedures als vluchteling wordt beschouwd, ongeacht of het al dan niet door zijn of haar ouders of door iemand anders wordt begeleid, passende bescherming en humanitaire bijstand krijgt bij het genot van de van toepassing zijnde rechten beschreven in dit Verdrag en in andere internationale akten inzake de rechten van de mens of humanitaire akten waarbij de bedoelde Staten partij zijn. Hiertoe verlenen de Staten, naar zij passend achten, hun medewerking aan alle inspanningen van de Verenigde Naties en andere bevoegde intergouvernementele organisaties of niet-gouvernementele organisaties die met de Verenigde Naties samenwerken, om dat kind te beschermen en bij te staan en de ouders of andere gezinsleden op te sporen van een kind dat vluchteling is, teneinde de nodige inlichtingen te verkrijgen voor hereniging van het kind met het gezin waartoe het behoort. In gevallen waarin geen ouders of andere familieleden kunnen worden gevonden, wordt aan het kind dezelfde bescherming verleend als aan ieder ander kind dat om welke reden ook, blijvend of tijdelijk het leven in een gezin moet ontberen, zoals beschreven in dit Verdrag”. Twee elementen zijn in dit artikel bijzonder belangrijk: vooreerst wordt erop gewezen dat ook kinderen – al dan niet begeleid door hun ouders – recht hebben op het verkrijgen van een vluchtelingenstatus en in die zin passende bescherming en humanitaire bijstand moeten krijgen. Bovendien wordt duidelijk aangegeven dat aan alle kinderen en jongeren dezelfde bescherming moet worden verleend, dus ook aan kinderen die om welke reden dan ook blijvend of tijdelijk een gezinsleven dienen te missen.

21


Ten tweede wordt in dit artikel het recht op gezinshereniging benadrukt, wat betekent dat overheden inspanningen moeten leveren om gezinsleden op te sporen om zo te streven naar een hereniging van het kind met zijn gezin. Uiteraard is dit een bijzonder belangrijk gegeven, maar we wijzen erop dat dit in het geval van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen soms volledig tegenover de mening van de jongere zelf kan staan. Een gezinshereniging betekent immers meestal een terugkeer naar het land van herkomst, wat de betrokken jongeren heel vaak zelf niet wensen12. Het is dan ook van groot belang om dit element uit artikel 22 niet op zichzelf te beschouwen, maar te koppelen aan het hoger vermelde artikel 3 van het Internationale Verdrag, met name “het belang van het kind” en in tweede instantie ook aan de vermelde “participatierechten” van het kind. Daarnaast willen we nog volgende artikels vermelden die relevant zijn in het kader van dit onderzoek: Artikel 34: bescherming tegen seksuele exploitatie: “De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te beschermen tegen alle vormen van seksuele exploitatie en seksueel misbruik. Hiertoe nemen de Staten die partij zijn met name alle passende nationale, bilaterale en multilaterale maatregelen om te voorkomen dat: a) een kind ertoe wordt aangespoord of gedwongen deel te nemen aan onwettige seksuele activiteiten; b) kinderen worden geëxploiteerd in de prostitutie of andere onwettige seksuele praktijken; c) kinderen worden geëxploiteerd in pornografische voorstellingen en pornografisch materiaal”. Artikel 35: bescherming tegen ontvoering of kinderhandel: “De Staten die partij zijn, nemen alle passende nationale, bilaterale en multilaterale maatregelen ter voorkoming van de ontvoering of de verkoop van of de handel in kinderen voor welk doel ook of in welke vorm ook”. Artikel 37: recht op menswaardige behandeling en bescherming tegen vrijheidsberoving: “De Staten die partij zijn, waarborgen dat: a) geen enkel kind wordt onderworpen aan foltering of aan een andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing. Doodstraf noch levenslange gevangenisstraf zonder de mogelijkheid van vervroegde invrijheidstelling wordt opgelegd voor strafbare feiten gepleegd door personen jonger dan achttien jaar; b) geen enkel kind op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid wordt beroofd. De aanhouding, inhechtenisneming of gevangenneming van een kind geschiedt overeenkomstig de wet en wordt slechts gehanteerd als uiterste maatregel en voor de kortst mogelijke duur; 12 I. DERLUYN EN E. BROEKAERT, “Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen”, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten 2005, 6 (1), 12-21; I. DERLUYN EN E. BROEKAERT, ”Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen” in K. VAN BUYTEN (ed.), Participatierechten van kinderen. Verzamelde Commentaren, Gent, Universiteit Gent: Centrum voor de Rechten van het Kind, cahier 25, 2005, 311-336.

22


c) ieder kind dat van zijn of haar vrijheid is beroofd, wordt behandeld met menselijkheid en met eerbied voor de waardigheid inherent aan de menselijke persoon en zodanig dat rekening wordt gehouden met de behoeften van een persoon van zijn of haar leeftijd. Met name wordt ieder kind dat van zijn of haar vrijheid is beroofd, gescheiden van volwassenen tenzij het in het belang van het kind wordt geacht dit niet te doen en heeft ieder kind het recht contact met zijn of haar familie te onderhouden door middel van correspondentie en bezoeken, behalve in uitzonderlijke omstandigheden; d) ieder kind dat van zijn of haar vrijheid is beroofd het recht heeft onverwijld te beschikken over juridische en andere passende bijstand, alsmede het recht de wettigheid van zijn vrijheidsberoving te betwisten ten overstaan van een rechter of een andere bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige autoriteit en op een onverwijlde beslissing ten aanzien van dat beroep”.

4. Doelgroep van het onderzoek Zoals reeds vermeld is de populatie “alleenreizende minderjarigen” een heterogene groep jongeren. Een duidelijke afbakening en definiëring van de verschillende categorieën, waarvoor bovendien op de luchthaven – onze onderzoekssetting – diverse procedures gelden, is aan de orde. Daarom werden in dit onderzoek diverse subcategorieën bepaald. Als eerste categorie nemen we de “Unaccompanied Minors”, kinderen tussen 5 en 12 jaar die alleen reizen en hierbij verplicht begeleiding genieten van de luchtvaartmaatschappij. Daarnaast is er de categorie van de “Young Passengers”, dit zijn alleenreizende 12- tot 18-jarigen. Ten derde is er de categorie van de “Minors Third Party”, waarmee we alle minderjarigen aanduiden die door een derde begeleid worden die niet de ouder of de wettelijke voogd is. Deze drie categorieën worden hieronder verder toegelicht.

4.1 Het onderscheid met niet-begeleide minderjarige vreemdelingen We willen hier nogmaals het onderscheid benadrukken tussen alleenreizende minderjarigen en “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen”. Volgens de in België gehanteerde definitie uit de Voogdijwet13 zijn niet-begeleide minderjarige vreemdelingen minderjarigen die afkomstig zijn uit een land dat niet behoort tot de Europese Econo-

13 Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 31 december 2002 en Koninklijk Besluit van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 ‘Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ van de programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 29 januari 2004.

23


mische Ruimte (E.E.R.).14 Onze definiëring van alleenreizende minderjarigen is dus ruimer dan de definitie die de Voogdijwet voorziet, aangezien in onze doelgroep ook minderjarigen worden opgenomen die wel tot landen van de E.E.R. behoren. Bovendien kunnen niet-begeleide minderjarige vreemdelingen in de drie categorieën van ons onderzoek voorkomen: ofwel reizen zij als “unaccompanied minor”, wanneer zij niet voldoen aan de leeftijdsgrenzen om autonoom te reizen; ofwel reizen ze als “Young Passenger” indien ze ouder dan twaalf jaar zijn; ofwel worden ze begeleid door een derde, waardoor ze tot de categorie “Minor Third Party” behoren. Tot slot merken we op dat de inburgering van de term “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” dit onderzoek in de beginfase sterk heeft bemoeilijkt: de politionele actoren waren immers voornamelijk bekend met de term niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, terwijl luchtvaartactoren daarentegen enkel met de noties “Unaccompanied Minors’”en “Young Passengers” werken.

4.2 Unaccompanied Minors Een eerste categorie van onze populatie zijn de “Unaccompanied Minors”, met name alleenreizende minderjarigen waarvan verondersteld wordt dat zij te jong zijn om autonoom te reizen. De internationale koepelorganisatie International Air Transport Association (IATA) heeft richtlijnen uitgevaardigd om de leeftijdsgrenzen voor deze categorie vast te leggen.15 Algemeen wordt gesteld dat alleenreizende kinderen tussen vijf en twaalf jaar oud met verplichte begeleiding van de luchtvaartmaatschappij dienen te reizen. Vóór de leeftijd van vijf jaar mogen minderjarigen onder geen beding alleen reizen, zelfs niet met begeleiding, vanaf twaalf jaar kan deze dienstverlening facultatief geboekt worden. Elke vliegtuigmaatschappij die bij IATA aangesloten is, wordt verondersteld zich aan deze normen te houden. De richtlijnen van IATA zijn evenwel niet afdwingbaar, waarover meer in hoofdstuk 3. Hoewel de leeftijdsgrenzen door elke luchtvaartmaatschappij in principe individueel bepaald worden in hun Passenger Handling Manifest (PHM)16 en dus onderling kunnen verschillen, zullen we in dit onderzoek de IATA-norm 5- tot 12-jarigen aannemen aangezien dit de meest gangbare praktijk is binnen het luchtvaartwezen. De UM-procedure is een extra, betalende service die bijgeboekt moet worden bij de reservatie van de vliegtuigtickets. De procedure is internationaal bepaald en gaat uit van de idee dat een alleenreizende minderjarige tussen vijf en twaalf jaar op geen enkel ogenblik onbewaakt mag reizen. Dit impliceert dat hij binnen de luchthavens ten laste wordt genomen door het grondpersoneel (op Brussels Airport door één van de 14 De landen die op 31 mei 2007 tot de E.E.R. behoren zijn: België, Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, IJsland, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slovakije, Spanje, de Tsjechische Republiek, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. 15 Voor een uitvoerige bespreking hiervan, zie hoofdstuk 3. 16 Dit is een lijvig draaiboek dat de concrete vervoersvoorwaarden van de luchtvaartmaatschappij vastlegt.

24


twee bestaande handelingmaatschappijen Aviapartner en Flightcare), terwijl op het vliegtuig de bemanning de verantwoordelijkheid draagt over de minderjarige. De Unaccompanied Minors zijn een uiterst zichtbare categorie alleenreizende minderjarigen: vaak draagt het kind de reisdocumenten in een “pochette” rond de hals, of worden andere gadgets gehanteerd om duidelijk te maken dat het om een Unaccompanied Minor gaat. Zij worden bovendien geregistreerd, gezien de handelingmaatschappijen hun service aan de luchtvaartmaatschappijen factureren. Zo reizen op Brussels Airport jaarlijks ruim 20.000 Unaccompanied Minors, waarover verder meer in hoofdstuk 2.

4.3 Young Passengers “Young Passengers” zijn jongeren tussen twaalf en achttien jaar die voldoende zelfredzaam worden geacht om het reistraject volledig autonoom af te leggen. Zij worden niet begeleid op de luchthaven. In het luchtvaartwezen kent men slechts drie categorieën reizigers, met name “infants” van nul tot twee jaar, “children” van twee tot twaalf jaar en ten slotte “adults”, namelijk passagiers ouder dan twaalf jaar. Young Passengers worden bijgevolg nergens systematisch geregistreerd als zijnde minderjarig, wat hun detectie sterk bemoeilijkt. Het is dus onmogelijk om een uitspraak te doen over de toestroom van Young Passengers op Brussels Airport. Wel zijn zij, omwille van hun toestand, uiterst kwetsbaar voor blootstelling aan allerlei risico’s, wat het onderzoeken van deze populatie rechtvaardigt.

4.4 Minors Third Party Ten slotte is er de categorie van de “Minors Third Party”, zijnde alle minderjarigen die vergezeld worden door een derde die niet de ouder is, noch de wettelijke voogd. Ook hier gaat het om een moeizaam te onderzoeken categorie, temeer daar hun detectie bemoeilijkt wordt door het feit dat zij vergezeld worden door een volwassene en dus schijnbaar niet alleen reizen: uiterlijk valt niet af te leiden of het al dan niet om de werkelijke ouder of wettelijke voogd gaat, dan wel om een derde. Hoewel deze minderjarigen in de enge zin van het woord niet alleen reizen, vormt deze categorie toch een risicopopulatie: het is immers niet uitgesloten dat zij begeleid worden door een derde met malafide bedoelingen.

5. Methodologie Aangezien het om een verkennend onderzoek gaat en er weinig tot geen literatuur voorhanden is over ons onderwerp, wordt gebruik gemaakt van diverse onderzoeks– methoden. Zo wordt de analyse van bestaand materiaal aangevuld met participerende

25


observaties. Deze methodentriangulatie vormt een belangrijke garantie om de validiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten te waarborgen.17 Tenslotte vereist ook de heterogeniteit van de populatie het aanwenden van diverse onderzoeksmethoden. Om de bevindingen te toetsen aan de expertise van een aantal belangrijke actoren en aldus de betrouwbaarheid ervan te verhogen, werd een begeleidingscomité samengesteld. Een lijst van de leden vindt u in bijlage 1. Het begeleidingscomité is in de loop van het onderzoek viermaal samengekomen: eenmaal voorafgaand aan het onderzoek (op 3 juli 2006) om de globale probleem- en doelstelling te bepalen en voorstellen te formuleren voor de methodologie, vervolgens na drie maanden (op 16 oktober 2006) om de bijsturing van het onderzoek en suggesties voor het verder verloop ervan toe te lichten en nogmaals vier maanden later (26 februari 2007) om een eerste feedback te ontvangen over de voorlopige onderzoeksresultaten en voorstellen te formuleren naar rapportage en publicatie toe. Een vierde en laatste samenkomst ging door op 31 mei 2007 waarbij een aantal inhoudelijke bedenkingen over het rapport ter discussie werden voorgelegd aan het begeleidingscomité. Gezien het onderzoek gevoerd werd in een context waarin verschillende actoren met diverse belangen met of naast elkaar functioneren, was het belangrijk de onafhankelijkheid ervan te waarborgen. Ook het ethische aspect in dit onderzoek vergde aandacht, wat werd nagestreefd onder meer door: - geen valse voorstelling van zaken te geven: het onderzoek, diens doelstelling en de ware toedracht van de observaties werden ten allen tijde meegedeeld; - de vrijwillige medewerking van de respondenten voorop te stellen; - het onderzoek op een zo eerlijke en objectief mogelijke wijze te voeren; - de gegevens anoniem te verwerken. In wat volgt, wordt de methodologie van het onderzoek verder toegelicht.

5.1 Analyse van cijfermateriaal dat voorhanden is Er wordt vooreerst een inventaris opgemaakt van het beperkt voorhanden zijnde cijfermateriaal over alleenreizende minderjarigen, met de bedoeling een antwoord te geven op de vraag naar de omvang van hun toestroom via de nationale luchthaven Brussels Airport. We beschikken enkel voor de categorie “Unaccompanied Minors” over gegevens die op systematische wijze verzameld werden door de facturatiedienst van de handelingmaatschappij, die hun service factureren aan de luchtvaartmaatschappij. De data werden niet verzameld met het oog op wetenschappelijke analyse, maar wel vanuit financiële overwegingen, wat uiteraard consequenties met zich meebrengt voor

17 F.J.G. JANSSENS, “Betrouwbaarheid en validiteit in interpretatief onderzoek”, Pedagogisch Tijdschrift 1985, 3, 149-161; J. DE JONG-GIERVIELD, “Twee meten meer dan één. Het complementaire gebruik van survey- en interpretatieve methoden in een onderzoeksproject”, Sociologische Gids 1987, 36 (6), 420-429.

26


dit onderzoek. Vandaar dat we een extra registratiemechanisme hebben ontworpen op niveau van de Grenscontrole.

5.2 Registratie van minderjarigen door de Grenscontrole Young Passengers worden in luchtvaartjargon als volwassen passagiers beschouwd: men registreert noch in het reservatie-, noch in het reisdossier dat het om een minderjarige gaat die alleen reist. Dit heeft belangrijke gevolgen: doordat men niet registreert naar leeftijd, kan men evenmin nagaan hoeveel minderjarigen jaarlijks alleen reizen zonder begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Bovendien wordt ook nergens aandacht geschonken aan minderjarigen die met een derde persoon reizen: Minors Third Party worden even eens nergens systematisch geregistreerd. Om aan dit probleem tegemoet te komen, werd met het hoofd van de afdeling Grenscontrole van de Luchtvaartpolitie afgesproken dat gedurende de observatieperiode een bijkomende vorm van registratie zou worden ingesteld op het niveau van de grenscontrole, onder de vorm van dataverzameling via de “Logging”.18 De “Logging” is het informaticasysteem waarin de grenscontroleurs de paspoorten van non-EU reizigers invoeren of inscannen. Naam, geboortedatum en vluchtnummer worden sowieso geregistreerd en voor dit onderzoek werd afgesproken om een bijkomende code in te voeren naargelang de categorie alleenreizende minderjarigen waar het om gaat: Z1 voor Unaccompanied Minors, Z2 voor Young Passengers en Z3 voor Minors Third Party. Een beperking verbonden aan deze registratie is evenwel het feit dat het enkel om non-EU reizigers gaat: aangezien binnen de Europese Unie het principe van vrij verkeer van personen en goederen geldt, worden EU-reizigers niet geregistreerd in de Logging. Toch kunnen we aan de hand van deze registratie een eerste zicht krijgen op het aantal Unaccompanied Minors, Young Passengers en Minors Third Party dat buiten de Schengenzone reist en afkomstig is van een land dat niet tot de Europese Unie behoort. Een andere beperking is het feit dat het om een nieuwe registratievorm gaat: bij de interpretatie van de cijfergegevens moeten we er rekening mee houden dat zowel werkdruk als relatieve onbekendheid met de doelgroep van het onderzoek de resultaten mogelijks vertekenen. Om hieraan tegemoet te komen, werd door de onderzoekster een begeleidende nota ontwikkeld omtrent de doelgroep, die aan de supervisors van de Grenscontrole werd overgemaakt. Zij hebben op hun beurt de grenscontroleurs tijdens de dagelijkse briefing meermaals ingelicht over de problematiek en doelgroep van dit onderzoek. Op die manier konden toch de nodige garanties ingebouwd worden voor de

18 De passagiers die vanuit een EU-land reizen, worden evenwel net zo goed als passagiers die niet vanuit een EUland reizen, aan een grenscontrole onderworpen, voor zover het gaat om landen die niet tot het Schengengebied behoren. Zij worden evenwel niet geregistreerd in de Logging: dit systeem is enkel voor non-EU passagiers. Passagiers die vanuit een een Schengenland reizen, worden aan geen enkele grenscontrole onderworpen en komen aan in een andere terminal.

27


betrouwbaarheid en validiteit van deze registratie. Ook na de observatieperiode werd deze vorm van registratie behouden door de Grenscontrole.

5.3 Gerichte observaties Naast het cijfermatig in kaart brengen van het fenomeen, wil het onderzoek inzicht verwerven in de procedures en de problematiek van alleenreizende minderjarigen aan de hand van observaties. Het gaat hierbij zowel om gerichte als om vrije observaties. Het onderscheid tussen beide kan herleid worden tot het feit dat de diverse categorieën alleenreizende minderjarigen al dan niet vooraf gedetecteerd kunnen worden. Bij minderjarigen die vooraf bekend zijn, kunnen gerichte observaties gebeuren. Enkel van Unaccompanied Minors is vooraf geweten dat zij alleen reizen, zodat de observaties kunnen aanvatten bij de dispatching van de handelingmaatschappij.19 Op die manier kan heel het traject van aan de gate tot in de aankomsthal gevolgd worden, wat een grote meerwaarde heeft voor het onderzoek. Er kan namelijk worden nagegaan of de procedure correct wordt toegepast van begin tot einde. Bovendien gebeuren deze observaties aan de hand van een checklist, zodat de gegevens leeftijd, geslacht, land van herkomst, reismotief, duur en plaats van het verblijf, afhaler en naleving van de procedure op min of meer systematische en uniforme wijze verzameld worden. Ook de identificatie van de afhaler ter hoogte van de aankomsthal kan uitgebreid onder de loep worden genomen.

5.4 Vrije observaties Voor de observatie van niet vooraf detecteerbare alleenreizende minderjarigen zijn we aangewezen op het vrij rondlopen in de terminals en in de aankomsthal, al dan niet ondersteund door bepaalde diensten zoals de Federale Gerechtelijke Politie en de Luchtvaartpolitie. Er wordt risicogericht tewerk gegaan op basis van een lijst van potentiële risicovluchten, die vooraf, in samenspraak met diverse actoren op het terrein werden bepaald. We dienen er rekening mee te houden dat er in de passagiersstroom op Brussels Airport een onderscheid gemaakt wordt tussen passagiers die intra- versus extra-Schengen reizen: binnen Schengenlanden20 geldt immers het principe van vrij verkeer van personen. Ter illustratie vindt u hieronder een kaart van de lidstaten die het Schengenakkoord ondertekend hebben op 31 mei 2007. 19 De dispatching krijgt alle oproepen tot assistentie binnen van de crew en verdeelt deze vragen over de beschikbare medewerkers van de handelingmaatschappij. 20 Zijnde België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Ijsland, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, Spanje en Zweden. Op 1 mei 2004 is de Europese Unie uitgebreid met de volgende tien nieuwe lidstaten: Estland, Letland, Litouwen, Malta, Cyprus, Hongarije, Polen, Tsjechië, Slowakije en Slovenië. Op 1 januari 2007 werden ook Bulgarije en Roemenië lid van de EU. De huidige Schengenbuitengrens zal voorlopig nog worden gehandhaafd; een Schengenvisum is dus niet geldig voor de nieuwe lidstaten. De nieuwe lidstaten zullen vooralsnog nationale visa verstrekken en géén Schengenvisa.

28


Figuur 1: Kaart van de Schengenlidstaten op 31 mei 200721

In principe worden personen die intra-Schengen reizen dus niet aan een grenscontrole onderworpen. Niettemin is er toch een aantal actoren dat op één of andere manier in de controle van intra-Schengen passagiers voorziet. Het gaat hier voornamelijk om de sectie “Fenomenen” van de Luchtvaartpolitie, die ambtshalve politionele controles uitvoert in het kader van mensenhandel en mensensmokkel en van de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” van de Luchtvaartpolitie. Tevens kan gerekend worden op de steun van de Federale Gerechtelijke Politie voor die observaties waarbij back-up of politionele bevoegdheid aangewezen is.22 Wat extra-Schengen vluchten betreft, is er een bijkomende filter: naast bovenvermelde diensten kunnen we immers terugvallen op de grenscontroleurs in de grensdoorlaatposten. Alle passagiers en dus ook minderjarigen die alleen reizen, dienen de grenscontrole te passeren indien zij een vlucht nemen die niet vanuit een Schengenland vertrekt. De grensdoorlaatposten vormen een goed uitgangspunt vanwaar we de observaties kunnen aanvangen. Deze onderzoeksmethode heeft een aantal beperkingen. Zo zijn de bevraging en observatie afhankelijk van een aantal omgevingsfactoren: het moment van observatie 21 dofi.fgov.be/RG/BORDER/NL/Start_Nl.htm 22 Verdere toelichting bij de functies van deze actoren vindt u onder het hoofdstuk ‘beschrijving van de onderzoekssetting’.

29


(uur van de dag, de periode en hiermee samenhangend het onderscheid tussen vakantieperiode en buiten de schoolvakanties), de plaats van observatie, enzovoort. De gedane observaties geven daarnaast louter een momentopname weer. Zij mogen zeker niet veralgemeend worden: het gaat hier om een eerste verkennend onderzoek naar de problematiek, bijkomend en diepgaander onderzoek is aangewezen om gefundeerde uitspraken te kunnen doen over de problematiek van aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport.

5.5 Toepassing op de diverse categorieën van de doelgroep Gegeven de specificiteit van elke categorie alleenreizende minderjarigen kan de gehanteerde onderzoeksmethodologie onderling verschillen. Ter verduidelijking bespreken we hierna welke methoden per categorie werden benut.

5.5.1 Unaccompanied Minors Een combinatie van de analyse van reeds bestaand cijfermateriaal, registratie door de grenscontrole en gerichte observaties met ondersteuning van de betrokken diensten. Unaccompanied Minors vormen de makkelijkst onderzoekbare en meest beheersbare categorie wegens hun bekendheid: er wordt immers geregistreerd hoeveel Unaccompanied Minors per dag begeleid worden door de handelingmaatschappij. Daarnaast vormen zij ook de meest zichtbare categorie omwille van het feit dat zij begeleid worden door een medewerker van de handelingmaatschappij. Er is met andere woorden een duidelijk uitgangspunt voor de observaties: vanuit de dispatching van de handelingmaatschappij kan de hele procedure opgevolgd worden. Als een medewerker wordt opgeroepen voor een begeleiding van een Unaccompanied Minor, kan door de onderzoekster worden meegegaan naar de gate, waar de Unaccompanied Minor door de crew aan de handelingmaatschappij wordt overgedragen. Zo kan heel het traject tot de aankomsthal geobserveerd worden. Onderweg kan een aantal gerichte vragen gesteld worden aan de Unaccompanied Minor en bij de overdracht aan de afhaler kan vastgesteld worden of de persoon ook is wie hij beweert te zijn. Er kan geverifieerd worden of de procedures correct worden toegepast en eventuele hiaten kunnen worden gedetecteerd en gerapporteerd. Voor de Unaccompanied Minors beschikken we over vrij volledig cijfermateriaal voor de jaren 2005 en 2006. Flightcare bezorgde ons een overzicht per maand, voor Aviapartner beschikken we over een overzicht per maand en per luchtvaartmaatschappij. Bovendien worden Unaccompanied Minors bijkomend geregistreerd door de Grenscontrole indien zij extra-Schengen reizen vanuit een land dat niet tot de Europese Unie behoort.

30


5.5.2 Young Passengers Een combinatie van registratie door de Grenscontrole en vrije observaties. Deze groep minderjarigen is moeilijker te detecteren, aangezien ze nergens systematisch geregistreerd worden en niet duidelijk zichtbaar aanwezig zijn. Het is immers niet altijd evident om op het eerste zicht te bepalen of het om een minderjarige gaat. De Young Passengers kunnen ofwel binnen een (facultatieve) UM-procedure reizen, waardoor ze voor dit onderzoek onder de categorie Unaccompanied Minors vallen, ofwel kunnen ze volledig zelfstandig het reistraject doorlopen. Deze laatste groep wordt nergens, noch in het reservatiedossier, noch in het reisdossier, als minderjarig omschreven. Dit maakt het onmogelijk op voorhand te determineren of er Young Passengers op een vlucht zitten, waardoor we genoodzaakt zijn deze minderjarigen te detecteren aan de hand van vrije observaties, zoals hierboven beschreven. Het verkrijgen van cijfergegevens ligt ook moeilijker omwille van de non-registratie. We kunnen enkel terugvallen op de bijkomende registratie door de grenscontroleurs. Over intra-Schengen reizende Young Passengers hebben we geen adequaat cijfermateriaal omdat zij nergens geregistreerd worden, wat een heikel punt vormt. Dezelfde bemerking geldt trouwens voor passagiers die extra-Schengen reizen vanuit een land dat tot de Europese Unie behoort: ook zij worden in principe niet door de Grenscontrole geregistreerd.

5.5.3 Minors Third Party Een combinatie van registratie door de Grenscontrole en vrije observaties. De methodologie voor Minors Third Party loopt min of meer gelijk met die van de Young Passengers, behoudens het feit dat tijdens de vrije observaties vooral dient gefocust te worden op de persoon die de minderjarige begeleidt en zijn verwantschap met de minderjarige. Voor het verkrijgen van cijfermateriaal kunnen we ook hier enkel terugvallen op de registratie door de grenscontrole omwille van de redenen die vermeld worden bij de Young Passengers.

31

Hoofdstuk 1 Beschrijving onderzoekssetting


Gezien de specificiteit van dit onderzoek en de bijzondere setting waarin het onderzoek plaatsvindt, is een introductie van de diverse actoren die bij dit onderzoek betrokken zijn, aangewezen. We bespreken achtereenvolgens de luchtvaartmaatschappijen, de handelingmaatschappijen, de koepelorganisaties van het luchtvaartwezen, de Federale Gerechtelijke Politie Airport, de Luchtvaartpolitie, het Openbaar Ministerie, de Dienst Vreemdelingenzaken, de Dienst Voogdij en het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex).

1. De luchtvaartmaatschappijen Uiteraard vormen de luchtvaartmaatschappijen, in concreto de bemanning van het vliegtuig, een belangrijke actor binnen onze onderzoekssetting. Zeker wat betreft Unaccompanied Minors hebben zij een duidelijke rol: zij nemen de begeleiding van Unaccompanied Minors voor hun rekening gedurende de vlucht en dragen de Unaccompanied Minor over aan een medewerker van de bevoegde handelingmaatschappij op de luchthaven van bestemming. De diverse luchtvaartmaatschappijen die gedurende het onderzoek op Brussels Airport vliegen, zijn:23 Adria Airways, Aegean Aviation, Aer Lingus, Aeroflot, Afriqiyah Airways, Air Algerie, Air Baltic, Air Canada, Air France, Air Malta, Air New Zealand, Air Senegal, Air Transat, Alitalia, American Airlines, Atlas Blue, Austrian Airlines, BA Cityexpress, Blue 1, British Airways, British Midland BMI, Brussels Airlines, Bulgaria Air, CSA Czech Airlines, Continental Airlines, Croatia Airlines, Cyprus Airways, Delta Airlines, Eastern Airways, Egyptair, El Al Israel Airlines, Estonian Air, Ethiopian Airlines, Etihad Airways, Finnair, Gulf Air, Hainan Airlines, Iberia, Jetairfly, Jugoslovenski Aerotransport, KLM, Kenya Airways, Lithuanian Airlines, Lot Polish Airlines, Lufthansa, Malaysia Airlines, Malev Hungarian Airlines, Malmo Aviation, Northwest Airlines, Olympic Airlines, Ostfriesische Lufttransport, Qatar Airways, Royal Air Maroc, Scandinavian Airlines System, Singapore Airlines, Sky Europe, Slovak Airlines, South African Airways, Sri Lankan Airlines, Swiss International Airlines, Syrian Airlines, THY Turkish Airlines, Tap Air Portugal, Tarom, Thai Airways Int”l, Thomas Cook Airlines, Tunisair, US Airways, Ukraine International, United Airlines, VLM, Virgin Atlantic, Virgin Express, Vueling. Daarnaast spelen de luchtvaartmaatschappijen een rol inzake het beleid rond de procedure van de begeleiding van Unaccompanied Minors. Elke luchtvaartmaatschappij bepaalt in zijn “Passengers Handling Manifest” binnen welke voorwaarden minderjarigen al dan niet alleen mogen reizen. Indien zij aangesloten zijn bij IATA, de International Air Transport Association, zullen zij zich schikken naar de door IATA ontworpen aanbevelingen voor goede praktijken. Deze regelgeving is evenwel niet

23 brusselsairport.be

34

HOOFDSTUK 1: BESCHRIJVING ONDERZOEKSSETTING

bindend; bijgevolg is elke luchtvaartmaatschappij vrij om de voorwaarden rond Unaccompanied Minors te bepalen. Voor meer informatie hierover, zie hoofdstuk 3. Voor wat dit onderzoek betreft, dient tevens op de medewerking van de luchtvaartmaatschappijen gerekend te worden om bepaalde passagiersgegevens te verstrekken indien er sprake is van onregelmatige binnenkomst en de bevoegde autoriteiten de luchtvaartmaatschappijen om bijkomende gegevens over een bepaalde passagier verzoeken. Het personeel van de luchtvaartmaatschappij heeft dan weer een belangrijke rol te vervullen in het detecteren van potentiële risicosituaties tijdens de vlucht of op de luchthaven zelf.

2. De handelingmaatschappijen Op de meeste internationale luchthavens wordt de begeleiding van “passagiers met bijzondere noden” voorzien door de handelingmaatschappij(en) werkzaam op die luchthaven. Op Brussels Airport zijn op het moment van het onderzoek twee handelingmaatschappijen werkzaam, met name Flightcare en Aviapartner. Zij verzorgen er de dienstverlening aan passagiers met bijzondere noden. Dit kan onder meer gaan om personen met een handicap en zwangere vrouwen, maar ook alleenreizende minderjarigen die jonger zijn dan twaalf jaar en extra ondersteuning vereisen gedurende het reistraject. Hoe deze begeleiding concreet gebeurt, wordt toegelicht in hoofdstuk 3 waarin de diverse procedures worden besproken.

3. De koepelorganisaties Er is een aantal internationale koepelorganisaties in de burgerluchtvaart die regelgeving heeft uitgevaardigd omtrent de categorie Unaccompanied Minors (zie hiervoor hoofdstuk 3). Hier lichten we kort hun werking toe.

3.1 IATA (International Air Transport Association) IATA, de International Air Transport Association, vormt een koepel van diverse luchtvaartmaatschappijen die besloten hebben zich bij de organisatie aan te sluiten en vormt met zijn 251 leden één van de belangrijkste in zijn soort. Voor de bespreking van IATA baseren we ons op het document “Passenger and Airport Services” van IATA.24

24 IATA, Passenger and Airport Services, http://www.iata.org/nr/rdonlyres/9e637783-3d57-4965-a95b-19b41423cac5/0/ passenger_and_airport_services.pdf

35


3.1.1 Wat is IATA? IATA is een handelingmaatschappij die gevestigd is te Genève. Ze werd opgericht in 1945 met de bedoeling te functioneren als een samenwerkingsorgaan tussen alle aangesloten luchtvaartmaatschappijen en zorg te dragen voor veilige en betrouwbare luchtvaartdiensten. Ondertussen is IATA uitgegroeid tot een internationale handelsorganisatie die als aanspreekpunt en vertegenwoordiger fungeert voor (bijna) de volledige luchtvaartindustrie. IATA is op haar beurt lid van SITA25 en werkt samen met ICAO26.

3.1.2 De werking van IATA IATA bestaat uit diverse comités en werkgroepen. Er wordt een kort overzicht gegeven van deze werkgroepen. 1. Passenger Services Conference (PSC) PSC maakt het mogelijk dat luchtvaartmaatschappijen op geregelde tijdstippen samenkomen om het eens te worden over standaarden en procedures in verband met de omgang met passagiers en bagage, reservaties, kopen van tickets, enz. Overeenkomsten die gesloten worden op de PSC, nemen de vorm aan van resoluties en aanbevolen praktijken. PSC levert ook een forum waar gediscussieerd kan worden over verbeteringen en nieuwe ontwikkelingen in de luchtvaart. 2. Ticketing Committee (PFPC) PFPC ontwikkelt en onderhoudt standaarden en procedures die te maken hebben met interline tickets. Dit comité is tevens verantwoordelijk voor de ontwikkeling van standaarden in verband met elektronische tickets en andere elektronische documenten. 3. Reservations Committee (RESCOM) RESCOM is verantwoordelijk voor resoluties en aanbevolen praktijken in verband met reservatieprocedures voor passagiers. RESCOM zorgt ook voor de Reservations Services Manual, een internationale handleiding voor reservaties en de desbetreffende systemen. 4. Passenger and airport data interchange standards (PADIS) Board PADIS onderhoudt elektronische datauitwisselingsstandaarden (EDI, Electronic Data Interchange) voor passagiers die reizen met luchtvaartmaatschappijen en voor de diverse passagiersdiensten.

25 Société Internationale de Télécommunications Aéronautiques, een Zwitsers multinationaal informatietechnologiebedrijf gespecialiseerd in het leveren van IT-diensten aan de luchtvaartindustrie. 26 International Civil Aviation Organization, een onderdeel van de Verenigde Naties dat als doel heeft de principes en standaarden voor de internationale luchtvaart op te stellen ter verbetering van het luchtverkeer.

36


5. IATA Ground Handling Council (IGHC) De IGHC moet verantwoording afleggen bij de Airport Services Committee. Het is het belangrijkste forum voor organisaties die betrokken zijn in wereldwijde ground handling services van luchtvaartmaatschappijen. IGHC brengt IATA en niet-IATA luchtvaartmaatschappijen, onafhankelijke handelingmaatschappijen, luchthavens en andere partijen samen. Ze zitten op jaarlijkse basis samen. 6. Travel Partners Standards Council (TPSC) De TPSC ontwikkelt standaarden die gebruikt worden door de “surface operators”. Hiermee worden ook de transport- en accommodatiedocumenten bedoeld die uitgevaardigd worden door de luchtvaartmaatschappij. Deze standaarden worden gepubliceerd in de “IATA Travel partners standards council manual”. 7. Airport Services Committee (ASC) De ASC ontwikkelt en onderhoudt de standaarden en procedures die nodig zijn voor het omgaan met passagiers en bagage op luchthavens, met inbegrip van alle formulieren en verordeningen. 8. Schedules Information Standards Committee (SISC) De SISC is verantwoordelijk voor “Standards Schedules Information Manual” (SSIM). Dit bevat onder andere de standaardformats voor de uitwisseling van uurroosterdata van de luchtvaartmaatschappijen. Er bestaan nog heel wat andere werkgroepen die telkens verantwoording moeten afleggen bij één van de comités. Zij zijn niet relevant voor deze studie en worden hier daarom niet verder toegelicht.

3.2 ECAC (European Civil Aviation Conference) De tweede koepelorganisatie die hier wordt toegelicht, is de European Civil Aviation Conference (ECAC).

3.2.1 Wat is ECAC? ECAC werd in 1955 opgestart als intergouvernementele organisatie met als doelstelling de voortdurende ontwikkeling van een veilig, efficiënt en duurzaam Europees luchtvaartsysteem te bevorderen. Zodoende probeert ECAC het burgerluchtvaartbeleid en dito praktijken onder zijn lidstaten te harmoniseren en probeert ze het begrip inzake beleidskwesties tussen zijn lidstaten en andere delen van de wereld te bevorderen. Door zijn deskundigheid inzake luchtvaartkwesties, zijn lidmaatschap in heel Europa, zijn nauwe coördinatie met de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) en de Raad van Europa, zijn actieve samenwerking met de instellingen van

37


de Europese Unie, zijn speciale verhouding met Eurocontrol en de Gezamenlijke luchtvaartautoriteiten (JAA) en zijn werkrelaties met een brede cirkel van organisaties die alle delen van de luchtvaartindustrie vertegenwoordigen, met inbegrip van de belangen van de consument, kan ECAC een forum zijn voor de bespreking van elk belangrijk burgerluchtvaartonderwerp. ECAC brengt resoluties, aanbevelingen en beleidsverklaringen voort die door zijn leden worden uitgevoerd. Onder zijn leiding worden internationale overeenkomsten gesloten en worden internationale symposia en seminaries georganiseerd.27

3.2.2 De werking van ECAC28 ECAC komt driejaarlijks samen in plenaire zitting. Dit aantal kan ook opgetrokken worden indien de situatie dit vereist. De directeurs-generaal van de burgerluchtvaart ontmoeten elkaar op geregelde tijdstippen om te discussiëren over beleidsproblemen en om ze op te lossen. Ontmoetingen op ministerieel niveau kunnen voorkomen wanneer het onderwerp op Europees vlak belangrijk genoeg is en beslissingen op politiek niveau nodig zijn. Op de driejaarlijkse plenaire zitting wordt het werkprogramma en budget van ECAC opgesteld. Bij de selectie van onderwerpen voor het werkprogramma wordt gekeken naar: − de belangrijkheid en het nut van het onderwerp voor een groot deel van de lidstaten of andere Europese organisaties; − de mogelijkheid dat er tot een aanvaardbare oplossing kan gekomen worden; − de bijdrage die hun werk kan hebben in het bijzonder voor de Europese Commissie. Het dagelijkse werk wordt uitgevoerd door een coördinatiecomité bestaande uit de voorzitter van ECAC, aangesteld voor 3 jaar, drie vicevoorzitters en de directeursgeneraal burgerluchtvaart. De “Joint Aviation Authorities” (JAA) Board is momenteel een geassocieerd lid van ECAC. Ze controleert of de overeenkomst tussen een groeiend aantal lidstaten gerespecteerd wordt door te zorgen voor samenwerking met betrekking tot de ontwikkeling en implementatie van algemeen aanvaarde veiligheidsstandaarden en -procedures. ECAC is gelegen te Parijs en telt 42 landen: Albanië, Armenië, Australië, Azerbeidjan, België, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Georgië, Griekenland, Hongarije, IJsland, Ierland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Macedonië, Malta, Moldavië, Monaco, Nederland, Noorwegen, Oekraïne, Polen, Portugal, Roemenie, Servië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië, Turkije, het Verenigd Koninkrijk, de voormalige Joegoslavische Republiek, Zweden en Zwitserland.

27 ECAC, About ECAC, http://www.ecac-ceac.org/index.php?content=presentation&idMenu=1 28 ECAC, How ECAC functions, http://www.ecac-ceac.org/index.php?content=fonctionnement&idMenu=1&idSMenu=6

38


ECAC werkt samen met volgende gouvernementele organisaties:29 De Raad van Europa, International Civil Aviation Organisation (ICAO), het Europees Parlement, de Europese Unie, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), European Conference of Ministers of Transport (ECMT), Eurocontrol, Airports Council International (ACI), Joint Aviation Authorities (JAA), Universal Postal Union, European Aviation Safety Agency (EASA). Ook treedt ECAC op regelmatige basis in dialoog met diverse organisaties die alle delen van de luchtvaartindustrie vertegenwoordigen waaronder:30 Association of European Airlines (AEA), European Air Carrier Assembly (EURACA), European Business Aviation Association (EBAA), The European Express Organisation (EEO), European Regions Airline Association (ERA), International Air Transport Association (IATA). Hierna volgt een lijst van de belangrijkste activiteiten van ECAC met een korte beschrijving. 1. Externe relaties31 Het is de verantwoordelijkheid van de voorzitter van ECAC om goede contacten te smeden en te onderhouden met de zusterorganisaties van ECAC in Afrika, LatijnsAmerika en de Arabische wereld, met andere overheidsinstellingen en niet-overheidsinstellingen betreffende de burgerluchtvaart en met landen wereldwijd. Aangezien de meeste leden van ECAC lidstaten zijn van de Europese Unie, is het van primordiaal belang dat er een goede verstandhouding gecreëerd wordt met de Europese Commissie. De overige externe relaties werden hierboven reeds aangegeven. 2. Integratie32 Sinds 1995 is ECAC bezig met de ontwikkeling en implementatie van een actieplan om de integratie van zijn leden, vooral de recentelijk toegetreden lidstaten, te bewerkstelligen. Dit actieplan voor 2004 – 2006 bestaat uit drie richtlijnen: − de inspanningen moeten zich richten op die lidstaten die nog geen lid zijn van de Europese Unie opdat er geen kloof ontstaat tussen deze staten en hun Europese tegenhangers. Er moet ondersteuning geboden worden aan de subregionale samenwerkingsinitiatieven in samenwerking met internationale organisaties en industrie; − met hetzelfde doel om de pan-Europese eenheid te versterken, vormingen binnen het integratieprogramma te organiseren en een antwoord te bieden op implementatie problemen, zou dit alles in principe moeten worden opengesteld voor alle leden;

29 30 31 32

ECAC, Relations, http://www.ecac-ceac.org/index.php?content=relations&idMenu=1&idSMenu=38 Ibid. ECAC, External Relations, http://www.ecacceac.org/index.php?content=extrelation&idMenu=2&idSMenu=20 ECAC, Integration, http://www.ecacceac.org/index.php?content=integration&idMenu=2&idSMenu=12

39


− om de kennis en het begrip van de Europese standaarden buiten het ECAC-gebied te promoten, zouden er vormingen ontwikkeld moeten worden, voornamelijk bij landen die dicht bij het ECAC-gebied liggen, in samenwerking met internationale organisaties. Drie prioriteiten zouden moeten nagestreefd worden: − de uniforme implementatie van luchtveiligheidsstandaarden, gebaseerd op JAA/ EASA-regels en via het SAFA-programma; − de implementatie van luchtveiligheidsstandaarden waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan problemen die geïdentificeerd zijn door het ECAC luchtveiligheidsauditprogramma; − Pan-Europese ATM standaarden, in het bijzonder de implementatie van het “safety management system” gebaseerd op Eurocontrol standaarden. 3. Beveiliging33 Beveiliging vertegenwoordigt een essentieel element van de allesomvattende veiligheid van vluchten en operaties en het hoogste niveau van veiligheid is een vereiste voor het publieke vertrouwen in luchtvaart. 4. Veiligheid34 ECAC’s allerbelangrijkste prioriteit is altijd het handhaven van de hoge standaard van veiligheid geweest en ervoor te zorgen dat er steeds verder geïnvesteerd wordt in de verbetering van deze veiligheid. Deze prioriteit is altijd één van de hoekstenen geweest voor het bestaan van deze organisatie. 5. Faciliteiten35 De werkgroep rond faciliteiten vergadert tweemaal per jaar. Deze multidisciplinaire werkgroep bestaat uit gedelegeerden en observatoren uit diverse sectoren van de burgerluchtvaart, maar ook uit specialisten inzake douane en accijnzen, immigratie, veiligheid, volksgezondheid en drugscontroles. Een nauwe samenwerking is voorzien met de Europese Commissie die bijzondere aandacht schenkt aan communautaire vraagstukken en vraagstukken van algemeen belang. Drie subgroepen bereiden de werkzaamheden van deze werkgroep voor, waaronder de subgroep die bevoegd is voor het transport van passagiers met gereduceerde mobiliteit. De werkgroep “faciliteiten” stelt zich eveneens tot taak om op regelmatige basis de beleidsverklaring van ECAC op het vlak van faciliteiten inzake de burgerluchtvaart aan te passen en te updaten (met name het “document 30, deel I” van ECAC dat een essentieel referentieinstrument vormt inzake faciliteiten), met de bedoeling een geharmoniseerde werking te garanderen binnen Europa en ervoor te zorgen dat de maatregelen die ECAC ontwikkelt coherent zijn met hun beleidsverklaring. Het

33 ECAC, Security, http://www.ecacceac.org/index.php?content=surete&idMenu=2&idSMenu=16 34 ECAC, Safety, http://www.ecacceac.org/index.php?content=securite&idMenu=2&idSMenu=15 35 FOD MOBILITEIT, e-mailcorrespondentie.

40


belang van de hierna vermelde definitie van “passagier met gereduceerde mobiliteit” die in document 30, deel I, sectie 5 terug te vinden is, opgenomen in artikel 2, a) van de verordening (EG) Nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen, blijkt ook uit het feit dat:36 “Personen met een handicap of personen met beperkte mobiliteit”: personen wier mobiliteit bij het gebruik van vervoer beperkt is ten gevolge van een lichamelijke (zintuiglijke of locomotorische, permanente of tijdelijke) handicap, een intellectuele handicap of stoornis, of enige andere oorzaak van handicap, of ten gevolge van leeftijd en wier situatie vereist dat zij passende aandacht krijgen en dat de aan alle passagiers verstrekte diensten aan hen worden aangepast. Het betreft de eerste officiële tekst die aan personen met beperkte mobiliteit het recht geeft om per vliegtuig te reizen zonder dat zij gediscrimineerd worden op basis van hun status. Deze verordening is van toepassing vanaf 28 juli 2008, met uitzondering van de artikelen 3 en 4 die reeds van toepassing zijn sinds 26 juli 2007. De twee prioriteiten van deze regelgeving zijn: 1. regels ontwikkelen die passagiers met gereduceerde mobiliteit tegen alle vormen van discriminatie beschermen: de luchtvaartmaatschappijen mogen geen reservering of instap weigeren om redenen van beperkte mobiliteit of handicap. Een uitzondering op deze regel kan toegestaan worden indien bijvoorbeeld de omvang van het vliegtuig geen passagiers in een rolstoel toelaat. 2. zich ervan vergewissen dat personen met beperkte mobiliteit een professionele begeleiding krijgen zodat hun reis zonder onderbreking of vertraging verloopt. De verantwoordelijkheid hiertoe behoort tot de luchthavenexploitant, die een contract met derden mag opstellen om in deze begeleiding te voorzien.

3.3 ICAO (International Civil Aviation Organisation) De derde internationale luchtvaartorganisatie die hier besproken wordt, is de International Civil Aviation Organisation (ICAO). Het vormt een onderdeel van de Verenigde Naties en is gelinkt aan de Economische en Sociale Raad, Economic and Social Council (ECOSOC).

3.3.1 Wat is ICAO? ICAO vindt haar oorsprong in de Convention on International Civil Aviation, ook wel de Conventie van Chicago genaamd. Deze werd getekend op 7 december 1944 door 36 Verordening (EG) Nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen.

41


52 staten. Wachtend op de ratificatie van 26 staten werd de Provisional International Civil Aviation Organization (PICAO) opgericht. Deze bestond van 6 juni 1945 tot 4 april 1947. Op 5 maart 1947 was de 26e ratificatie een feit en op 4 april 1947 werd ICAO opgericht.37 De doelstellingen van ICAO werden in deze conventie vooropgesteld en als volgt verwoord:38 “Whereas the future development of international civil aviation can greatly help to create and preserve friendship and understanding among the nations and people of the world, yet its abuse can become a threat to the general security; and whereas it is desirable to avoid friction and to promote that co-operation between nations and people upon which the peace of the world depends; therefore, the undersigned governments having agreed on certain principles and arrangements in order that international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner and that international air transport services may be established on the basis of equality of opportunity and operated soundly and economically; Have accordingly concluded this Convention to that end.” De concrete doelen van ICAO zijn de volgende:39 − de veiligheid van de wereldwijde burgerluchtvaartveiligheid verbeteren; − de beveiliging van de wereldwijde burgerluchtvaartbeveiliging verbeteren; − de negatieve effecten van de wereldwijde burgerluchtvaart op het milieu beperken; − de efficiëntie van luchtvaartactiviteiten verbeteren; − de continuïteit van luchtvaartactiviteiten behouden; − de wetgeving die de luchtvaartactiviteiten regelt, versterken.

3.3.2 Werking40 ICAO bestaat uit 3 grote organen. Ten eerste is er “The Assembly”. The Assembly bestaat uit de vertegenwoordigers van alle lidstaten en is het hoogste orgaan binnen ICAO. Ze zitten om de drie jaar samen, evalueren in detail de werking van de organisatie en bereiden het beleid van de komende jaren voor. Ze stemmen ook over het budget van de komende drie jaar. Het tweede orgaan is “The Council”. Dit orgaan bestuurt de organisatie, wordt gekozen voor een termijn van drie jaar door The Assembly en bestaat uit 36 staten. Als besturend orgaan oefent de Council een directe richtinggevende invloed uit op de werking van ICAO. Het is binnen de Council dat standaarden en aanbevolen (goede) praktijken worden opgenomen en toegevoegd als bijlage bij de Convention on International Civil 37 38 39 40

42

ICAO, Convention on International Civil Aviation, http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?icaonet/dcs/7300.html Conventie van Chicago, 12. ICAO, Convention on International Civil Aviation, http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?icaonet/dcs/7300.html ICAO, How it works, http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?icao/en/howworks.htm


Aviation. De Council wordt bijgestaan door de Air Navigation Commission (technische zaken), de Air Transport Committee (economische zaken), de Committee on Joint Support of Air Navigation Services en de Finance Committee. Ten slotte is er ook nog het “Secretariaat”, dat wordt voorgezeten door een secretarisgeneraal en dat uit vijf onderdelen bestaat, namelijk de Air Navigation Bureau, de Air Transport Bureau, de Technical Co-operation Bureau, de Legal Bureau en de Bureau of Administration and Services. Om het internationale karakter van het Secretariaat te bevorderen wordt het personeel op een ruime geografische basis aangenomen. Verder werkt ICAO nog samen met een hele lijst andere organisaties waarvan de belangrijkste voor dit werk IATA is.

4. Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Airport De Federale Gerechtelijke Politie Airport (FGP Airport) is een onderdeel van de Federale Politie en werd in 1993 opgericht als Bijzondere Opsporingsbrigade (BOB) van de vroegere Rijkswacht. De politiehervorming in 2001 en de hieruit voortvloeiende reorganisatie, die verschillende stadia kende, leidden tot de huidige organisatie. De Federale Gerechtelijke Politie richt haar opdrachten van gespecialiseerde gerechtelijke politie naar bovenlokale, georganiseerde en maatschappijontwrichtende criminaliteit en naar de misdrijven die een gespecialiseerde aanpak vereisen. Haar activiteit streeft naar het opsporen van de criminele fenomenen of de verschijningsvormen, het tijdig aanmelden aan de bevoegde overheden, de bijdrage tot een vermindering van het potentiële risico dat criminele feiten gepleegd worden, het uitvoeren van reactieve en proactieve gerechtelijke of opsporingsonderzoeken en het aanpakken van criminele organisaties. De uitdaging van de Federale Gerechtelijke Politie is de identificatie van criminele netwerken en dadergroepen, alsook de destabilisering ervan. Deze uitdaging wordt verwezenlijkt door reactieve en proactieve onderzoeken die de identificatie van een maximaal aantal daders met bewijselementen toelaten, om ze ter beschikking te stellen van de gerechtelijke autoriteiten. De Federale Gerechtelijke Politie Airport wordt onderverdeeld in diverse teams. Een belangrijk aandeel wordt ingenomen door de sectie “Mensenhandel” waarmee de onderzoekster in de loop van het onderzoek in continue interactie stond. Het team bestaat uit vier rechercheurs die zich elk specialiseren: drie rechercheurs bouwen expertise op omtrent een bepaald continent (Afrika, Azië en Oost-Europa), een vierde rechercheur specialiseerde zich in de loop van het onderzoek in de materie van alleenreizende minderjarigen. Sinds oktober 2006 worden dagelijks proactieve controles uitgevoerd in de terminals, met bijzondere aandacht voor de Schengen-terminal waar geen grenscontrole plaatsvindt. In het kader van een proactief rechercheonderzoek

43


dat werd ingediend bij de magistraat bevoegd voor mensenhandel, worden daartoe observaties en rapportages uitgevoerd. Het is de bedoeling dat het team mensenhandel een zekere expertise opbouwt aangaande de problematiek van alleenreizende minderjarigen op de luchthaven. De Federale Gerechtelijke Politie Airport richt zich in haar opdrachten specifiek naar het bedwingen van de omvang en de impact van de luchtvaart- en luchthavengebonden georganiseerde criminaliteit, de maatschappijontwrichtende criminaliteit en al of niet daarmee verbonden de bovenlokale criminaliteit en die criminaliteit die door de ingewikkelde aard, gespecialiseerde opsporingen en onderzoeken vereist. Om deze visie te verwezenlijken werd de structuur van de eenheid uitgebouwd over diverse bureaus, die hierna worden besproken.

4.1 Bureau Recherche Informatie en Operaties Dit bureau heeft als taak het beheer van het dagelijkse “intelligencewerk” en de ondersteuning van de operaties die behoren tot de bevoegdheid van de Federale Gerechtelijke Politie. Zij zijn het centrale uitvalspunt voor de activiteiten die onder de bevoegdheid vallen van de Federale Gerechtelijke Politie Airport. In dit team werkt een “intelligence officer” die verantwoordelijk is voor de analyse en verspreiding van operationele informatie ten behoeve van de totaliteit van de Federale Politie op de luchthaven of elders. Voor de analyse van gerechtelijke onderzoeken kan binnen de Federale Gerechtelijke Politie Airport een beroep gedaan worden op een operationele misdrijfanalist.

4.2 Bureau Drugs Dit bureau is verantwoordelijk voor de bestrijding van de internationale drugshandel aangepakt volgens de principes van Informatiegestuurde Politie (Intelligence-Led Policing, ILP). Op basis van permanente risicoanalyse worden dagelijks controles georganiseerd, gesteund op strategische, tactische en operationele informatie. Tevens is dit bureau verantwoordelijk voor onderzoek van de internationale drugshandel via de luchthaven van Brussels Airport. Het bureau drugs werkt projectmatig en hoofdzakelijk binnen het raam van pro-actieve recherche.

4.3 Bureau Crim Dit bureau bestaat uit meerdere teams: het team “misdrijven tegen eigendommen”, het team “misdrijven tegen personen”, het team “financieel onderzoek – witwassen” en het team “mensenhandel”, dat in nauwe relatie met de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” en de sectie “Fenomenen” van de Grenscontrole, onderzoek verricht naar georganiseerde criminaliteit in het kader van mensenhandel en mensensmokkel.

44


4.4 Intelligence Sectie De sectie “intelligence” bestaat uit twee teams die zich permanent inzetten in het verzamelen en verwerken van informatie binnen het raamwerk van de Informatiegestuurde Politie.

5. Luchtvaartpolitie (LPA), afdeling Grenscontrole De sectie Luchtvaartpolitie van Brussels Airport maakt deel uit van de algemene directie Bestuurlijke Politie van de Federale Politie. De afdeling “Grenscontrole” van de Luchtvaartpolitie is belast met de controle aan de buitengrenzen, het tegengaan van onregelmatige binnenkomst, de opvang van asielaanvragers, het detecteren van valse reisdocumenten en het uitvoeren van verwijderingen (terugdrijvingen en repatriëringen). De grenscontrole aan de binnengrenzen in de ruime zin werd sinds de Schengenovereenkomst opgeheven, doch dit doet geen afbreuk aan de politiebevoegdheden op het volledige grondgebied ingevolge de nationale wetgeving.41 Binnen dat kader kunnen namelijk toch politionele controles plaatsvinden in de Schengen-terminal. Deze afdeling is samengesteld uit de volgende vier secties die elk in een apart domein actief zijn om onregelmatige binnenkomst tegen te gaan.

5.1 De sectie “Grenscontrole / Immigratie” De sectie “Grenscontrole/Immigratie” is voornamelijk belast met de uitvoering van de eerstelijnscontrole ter hoogte van de grensdoorlaatposten. De grenscontroleurs gaan na of reizigers voldoen aan de binnenkomstvoorwaarden, waardoor zij in principe de eerste controlelijn vormen waarmee minderjarigen die alleen reizen vanuit een nietSchengenland geconfronteerd worden. Bovendien kunnen de grenscontroleurs op basis van de concrete omstandigheden een aantal gerichte vragen stellen en op die manier een eerste evaluatie maken omtrent het reismotief en/of immigratieproblemen. Indien zij vaststellen dat een reiziger niet voldoet aan de in de Schengen-overeenkomst vastgelegde voorwaarden, wordt de passagier overgebracht naar de burelen van de Grenscontrole voor nader onderzoek door de postoverste. Deze laatste gaat het reismotief van de passagier na en onderzoekt of er immigratieproblemen zijn. Eventueel verwijst de postoverste ook door naar de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” of naar de sectie “Fenomenen”, al naargelang de problematiek waarvoor de reiziger geïntercepteerd wordt. De werking van deze drie diensten gebeurt complementair en de naar 41 Interministeriële omzendbrief van 10 december 1998 over de gevolgen van de Schengen-overeenkomst in het domein van de grenscontrole en de politiële en gerechtelijke samenwerking, Belgisch Staatsblad, 29 januari 1999.

45


tweede controlelijn doorverwezen passagiers kunnen dus eventueel van de ene sectie naar de andere doorstromen op basis van de bevoegdheden van de dienst.

5.2 De sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” (VVR) De sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” wordt ingezet indien een passagier ofwel zonder papieren, ofwel met schijnbaar valse documenten wordt aangetroffen. De leden uit dit team gaan de echtheid van de documenten na aan de hand van een ruim gamma aan hoogtechnische hulpmiddelen en specimen. Indien nodig stellen zij een proces-verbaal op voor valsheid in geschrifte. Indien men vermoedt dat een passagier betrokken is bij een vorm van georganiseerde misdaad, of indien er mogelijk sprake is van een begeleider en/of een slachtoffer van mensensmokkel of zelfs mensenhandel, wordt de sectie “Fenomenen” op de hoogte gebracht. Deze sectie zal de zaak dan verder onderzoeken wat het gerechtelijk luik betreft. De sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” handelt het bestuurlijke element (de valsheid) verder af. Deze sectie verzorgt ook de contacten met de Dienst Voogdij en de Dienst Vreemdelingenzaken indien het gaat om een niet-begeleide minderjarige vreemdeling. De fiche “niet-begeleide minderjarige vreemdeling”42 wordt door hen ingevuld en overgemaakt aan de Dienst Vreemdelingenzaken en aan de Dienst Voogdij. Deze sectie verzorgt ook meestal het overbrengen van de minderjarige naar de door de Dienst Voogdij toegewezen opvangplaats.

5.3 De sectie “Fenomenen” De leden van de sectie “Fenomenen” onderzoeken alle feiten die een georganiseerd aspect lijken te hebben, met de bedoeling immigratietendensen te identificeren. Zij voeren ook ambtshalve controles uit in de Schengenterminal in het kader van de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel. Indien een minderjarige begeleid wordt door iemand die niet over het ouderlijk gezag beschikt of niet de wettelijke voogd is en er rijzen twijfels inzake mogelijke mensensmokkel of zelfs mensenhandel, zullen zij de zaak gedurende de eerste 24 uur onderzoeken en eventueel een gerechtelijk dossier opstarten, indien de Procureur des Konings daartoe beslist. Dit is een werkregeling die in onderling overleg met de FGP Airport werd opgesteld. Afhankelijk van de ingewonnen informatie zal het team de zaak gerechtelijk dan wel administratief afhandelen. Om deze opdracht tot een goed einde te brengen, werken zij uiteraard nauw samen met het team “Mensenhandel” van de FGP Airport.

42 Het betreft een formulier waarop een aantal gegevens over de minderjarige bevraagd wordt. De fiche dient conform de omzendbrief van 23 april 2004 betreffende de fiche “niet-begeleide minderjarige vreemdeling” zo snel mogelijk overgemaakt te worden aan de Dienst Vreemdelingenzaken en aan de Dienst Voogdij. U vindt deze fiche in bijlage 6 (momenteel in evaluatie).

46


5.4 De sectie “Verwijderingen” De sectie “Verwijderingen” is belast met de uitvoering van de terugdrijving van op Brussels Airport geweigerde reizigers en met de repatriëring van mensen zonder geldige verblijfsdocumenten.

6. Het Openbaar Ministerie Bij potentiële situaties van mensenhandel en mensensmokkel dient door de politiediensten steeds contact opgenomen te worden met het Openbaar Ministerie. De magistraat beslist over de verdere loop van het onderzoek en kan hiertoe opdrachten uitvaardigen. Deze contacten kunnen zowel met de magistraat bevoegd voor mensenhandel als met de magistraat bevoegd voor jeugdzaken verlopen. Ook de magistraat van wacht kan in deze gecontacteerd worden bij hoogdringendheid.

7. De Administratie van Douane en Accijnzen Binnen de EU is er vrij verkeer van personen en goederen. Non-EU reizigers dienen echter de douane te passeren en de invoer van goederen is er beperkt. De douaniers zien erop toe dat de bepalingen inzake de invoer niet overschreden worden en hebben dus in principe weinig te maken met de problematiek van dit onderzoek. Toch vormt de douane een dankbare invalshoek voor de observaties en voor het onderzoek in het algemeen, aangezien de douaniers een beeld hebben van alle passagiers die er verplicht voorbij dienen te gaan alvorens de bagagezaal te verlaten, richting aankomsthal.

8. De Dienst Vreemdelingenzaken De Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) staat de Minister van Binnenlandse Zaken bij inzake het vreemdelingenbeleid. De binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen in België worden enerzijds geregeld in nationale wetgeving. Zo staan de basisregels om naar België te komen voor een kort of een lang verblijf beschreven in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen43 en het uitvoerend koninklijk besluit van 8 oktober 1981.44 Anderzijds moet er meer en meer rekening gehouden worden met 43 Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 31 december 1980. 44 Koninklijk besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 27 oktober 1981.

47


een brede waaier van internationale reglementeringen. Dit omvat zowel de traditionele verdragen zoals de Conventie van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, als bindende verordeningen en richtlijnen van de Europese Raad.45 De Dienst Vreemdelingenzaken ziet erop toe dat de regels betreffende immigratie en verblijf gerespecteerd worden. Indien dit het geval is, zal de Dienst Vreemdelingenzaken instructies uitvaardigen om de betrokken vreemdeling een visum of een verblijfsvergunning te verschaffen. In het andere geval worden zonodig verwijderingsmaatregelen getroffen, die soms op een gedwongen wijze moeten worden uitgevoerd. Op het terrein wordt er nauw samengewerkt met andere instanties zoals ambassades en consulaten, gemeentebesturen, de federale politiediensten, de sociale inspectie, het openbaar ministerie, de Internationale Organisatie voor Migratie (I.O.M.), de Dienst Voogdij, Fedasil46, Child Focus, … Het fenomeen van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen is een recent fenomeen. De bepalingen van de wet van 15 december 1980 voorzagen bijvoorbeeld niet in een bijzonder statuut voor deze categorie. In de jaren negentig werden de officiële instanties zich steeds meer bewust van het bestaan van deze doelgroep. Binnen het kader van hun bevoegdheden en met het oog op een aantal internationale verplichtingen werden verschillende maatregelen genomen om hierop te reageren. Zo werd in mei 2000 een bureau opgericht dat specifiek verantwoordelijk is voor het beheer van de verblijfsdossiers van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen; er werd een ploeg gevormd die gespecialiseerd is in het verhoor van minderjarige asielzoekers en eind november 2002 leidde dit tot de oprichting van een bureau niet-begeleide minderjarige asielzoekers. De lacunes in de vreemdelingenwetgeving werden ten slotte gedeeltelijk opgevuld door de ontwikkeling van een speciaal statuut voor de bescherming van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, gefinaliseerd in de “Omzendbrief betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” van 15 september 2005.47 Met de inwerkingtreding van de Dienst Voogdij op 1 mei 2004 werden de taken en opdrachten van de Dienst Vreemdelingenzaken gewijzigd. Vanaf dat ogenblik staat de Dienst Voogdij in voor de identificatie van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, waar dat vroeger tot het takenpakket van Dienst Vreemdelingenzaken behoorde. Om de bevoegdheidsverdeling te respecteren en in goede banen te leiden, werd een aantal ministeriële omzendbrieven en nota’s aangenomen. Naast de identificatie wordt ook van de Dienst Voogdij verwacht dat zij een voogd aanduiden en contact opnemen met de bevoegde autoriteiten om in een aangepaste huisvesting te voorzien. Dit dient echter in overeenstemming te zijn met de wettelijke bepalingen die de toegang tot het grondgebied en het verblijf regelen. De Dienst Vreemdelingenzaken blijft dus bevoegd om in deze een beslissing te formuleren aangaande de toegang tot het grondgebied en 45 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Jaarverslag 2005, 15. 46 Het Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers. Voor meer informatie zie Fedasil.be 47 Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 oktober 2005.

48


het verblijf van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Een van de meest essentiële taken van de Dienst Vreemdelingenzaken, is het zoeken naar een “duurzame oplossing”. Toch dient ook de voogd voor zijn pupil naar een “duurzame oplossing” te zoeken, hij maakt hiertoe een voorstel over aan de Dienst Vreemdelingenzaken. Onder een “duurzame oplossing” dient te worden verstaan:48 − de gezinshereniging, overeenkomstig artikelen 9 en 10 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Rechten van het Kind van 20 november 1989; − de terugkeer naar het land van herkomst of naar een land waarvoor de minderjarige wel over een geldige verblijfstitel beschikt, met de garanties van adequate opvang en verzorging, afhankelijk van zijn behoeften en gelet op zijn leeftijd en zijn mate van zelfstandigheid. Hiervoor kan worden ingestaan door ouders of andere volwassenen die voor het kind zorgen, alsmede door overheidsinstanties of niet-gouvernementele organisaties49; − de machtiging tot verblijf in België, in overeenstemming met de bepalingen uit de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Deze duurzame oplossing wordt door de Dienst Vreemdelingenzaken bepaald met op basis van alle elementen van het dossier van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling.

8.1 De grensinspectie De Grensinspectie behoort tot de directie “Controle Grenzen, Gemeenten en Ondersteuning” van de Dienst Vreemdelingenzaken. De afdeling Grensinspectie houdt toezicht op het correct toepassen van de reglementering inzake de toegang tot het Schengen-grondgebied. De controle gebeurt aan alle buitengrenzen van dit gebied en voor België houdt dit in dat de controle op alle lucht- en zeehavens gebeurt waar internationaal lucht- en zeevervoer plaatsvinden. De Federale Politie, die aan deze havens de controle op de binnenkomstvoorwaarden uitoefent, contacteert de grensinspectiedienst telkens zij een persoon onderscheppen die niet dadelijk tot het grondgebied kan worden toegelaten omdat hij niet aan de voorwaarden voor binnenkomst voldoet. Deze voorwaarden gelden voor alle Lidstaten.50 De controle geschiedt in uitvoering van artikel 2 van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen en in toepassing van de internationale regelgeving waaronder het Schengen-akkoord van 14 juni 1985, de Conventie van Chicago van 7 december 1944 en de Dublin-

48 Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 oktober 2005. Dit is enkel van toepassing voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die geen asiel aanvragen. 49 Artikel 5 van de Raad van de Europese Unie van 26 juni 1997 (97/C221/03) inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen. 50 Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 6 oktober 2006.

49


overeenkomst n° 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 die de criteria vastlegt waardoor bepaald wordt welke staat verantwoordelijk is voor het onderzoek van een asielaanvraag die in één van de deelstaten werd gedaan door een onderdaan van een derde land. De Grensinspectie neemt dus beslissingen aangaande de toegang tot het grondgebied van alle niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die zich aan de grens aanbieden. Als een minderjarige het grondgebied betreedt, zonder dat hij of zij voldoet aan de binnenkomstvoorwaarden die zijn vastgelegd in de artikelen 2 en 3 van de wet van 15 december 1980 en in toepassing van de overeenkomst van Schengen, maakt deze minderjarige het voorwerp uit van een beslissing tot terugdrijving en van een beslissing tot vasthouding in een aan de grens gelegen plaats. Gedurende de observatieperiode kwam de minderjarige, afhankelijk van het gegeven of al dan niet politiek asiel werd aangevraagd, terecht in het INAD-centrum (geen politiek asiel) of in het transitcentrum 127 (wel politiek asiel). Met het in voege treden van de nieuwe wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen kwam hier verandering in, maar daarover meer in de volgende paragraaf. De Luchtvaartpolitie (in de praktijk meestal een lid van de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten”) vult de fiche niet-begeleide minderjarige vreemdeling in en maakt deze over aan de Grensinspectie of Permanentiedienst van de Dienst Vreemdelingenzaken, alsook aan de Dienst Voogdij die onmiddellijk op de hoogte dient te worden gebracht van de aanwezigheid van elke niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Indien er twijfels bestaan omtrent diens verklaarde leeftijd, dient dit onmiddellijk te worden meegedeeld aan de Dienst Voogdij. De Dienst Voogdij zal een voogd aanduiden, waaraan de beslissing tot terugdrijving en vasthouding in een aan de grens gelegen plaats, ofwel de beslissing van toegang tot het grondgebied wordt betekend. Tevens is het aan de grensinspectie om, in samenspraak met de voogd, de familie van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling op te sporen zodat een duurzame oplossing kan worden bepaald. Wanneer de familieleden worden teruggevonden, neemt de dienst “Grensinspectie” contact op met de voogd om de beslissing tot terugdrijving mee te delen. Deze terugdrijving wordt slechts uitgevoerd indien de nodige garanties inzake onthaal en opvang aanwezig zijn. De voogd kan tegen deze beslissing ingaan indien hij niet akkoord is. Indien een asielaanvraag wordt ingediend aan de grens, is de dienst Grensinspectie slechts bevoegd indien met betrekking tot de asielaanvraag een negatieve beslissing werd genomen, ofwel door het Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen ofwel de Raad voor Vreemdelingenbetwisting die een bevestiging van de weigering van toegang tot het grondgebied handhaaft. In dit verband dient gewezen te worden op een zeer recente wetswijziging. De wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen voert nieuwe regelingen in voor de opvang van niet-

50


begeleide minderjarige vreemdelingen.51 Van belang voor ons onderzoek zijn de artikels 41 en 42: Art. 41 § 1. Een observatieen oriëntatiecentrum vangt de niet-begeleide minderjarigen op die geen toegang hebben tot het grondgebied in toepassing van artikel 3 of artikel 52, § 1, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, in afwachting van de eventuele uitvoering van de terugdrijvingsbeslissing. Dit centrum is in dit geval gelijkgesteld aan een welbepaalde plaats gesitueerd in het grensgebied. Art. 41 § 2. De vreemdeling die verklaart minderjarig te zijn en over dewelke er geen twijfel bestaat aangaande zijn minderjarigheid, wordt in een observatieen oriëntatiecentrum opgevangen vanaf zijn aankomst aan de grens. Voor de vreemdeling die verklaart minderjarig te zijn en met betrekking tot dewelke de met de grenscontrole belaste autoriteiten twijfel uiten aangaande zijn minderjarigheid, moet de bepaling van de leeftijd plaatsvinden binnen de drie werkdagen na zijn aankomst aan de grens. Indien wegens onvoorziene omstandigheden dit onderzoek niet kan plaatsvinden binnen deze termijn, kan deze uitzonderlijk verlengd worden met drie werkdagen. Artikel 41 § 3. De niet-begeleide minderjarige wordt opgevangen in een observatieen oriëntatiecentrum binnen een termijn van hoogstens 24 uur volgend op, hetzij de aankomst aan de grens wat betreft de minderjarige bedoeld in § 2, eerste lid, hetzij, de betekening van de beslissing betreffende de bepaling van de leeftijd aan de betrokkene wat betreft de minderjarige bedoeld in § 2, tweede lid, dit voor een duur van hoogstens 15 dagen, die kan worden verlengd met 5 dagen in geval van behoorlijk gemotiveerde uitzonderlijke omstandigheden. Tijdens de periode bepaald in het vorig lid wordt de minderjarige niet beschouwd als zijnde gemachtigd om het rijk binnen te komen. Artikel 41 § 4. De beslissing betreffende de bepaling van de leeftijd wordt betekend aan de voogd en aan de overheden bevoegd voor asiel, toegang tot het grondgebied, verblijf en verwijdering van vreemdelingen, gelijktijdig met haar betekening aan betrokkene. Artikel 41 § 5. Indien de terugdrijvingsmaatregel niet kan uitgevoerd worden binnen de termijn van 15 dagen bedoeld in § 3, wordt de niet-begeleide minderjarige gemachtigd tot het grondgebied toe te treden.

51 Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 mei 2007.

51


Art. 42. Het personeel van de opvangstructuren dat met de opvang van nietbegeleide minderjarigen belast is, krijgt een aangepaste opleiding. De nieuwe wet impliceert dat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen niet langer in het INAD-centrum of transitcentrum 127 mogen worden opgenomen. Bovendien wordt de opvang in een observatieen oriëntatiecentrum gekoppeld aan een periode van vijftien dagen, éénmaal verlengbaar met vijf dagen mits bijzonder gemotiveerde omstandigheden, waarbinnen de terugdrijvingsmaatregel uitgevoerd dient te worden. De dienst Grensinspectie zal deze maatregel slechts uitvoeren indien de nodige garanties aanwezig zijn voor opvang vanwege de ouders of opvanginstelling. Lukt dit niet, dan wordt de minderjarige gemachtigd het grondgebied te betreden en wordt aan de voogd een beslissing tot terugdrijving betekend. Indien er twijfels bestaan omtrent de verklaarde leeftijd van de betrokkene, wordt hij of zij vastgehouden in een aan de grens gelegen plaats tot de Dienst Voogdij een beslissing over de identificatie als niet-begeleide minderjarige vreemdeling aan de Dienst Vreemdelingenzaken laat toekomen. Dit dient plaats te vinden binnen een termijn van drie werkdagen, éénmaal verlengbaar met een termijn van drie dagen. Indien de minderjarigheid wordt aangetoond, wordt gehandeld zoals hierboven beschreven. Indien de betrokkene meerderjarig blijkt te zijn, dan blijft hij vastgehouden met het oog op zijn terugdrijving. Deze wet brengt dus belangrijke wijzigingen mee in de procedure voor opvang van nietbegeleide minderjarige vreemdelingen. Verder in dit werk (onder hoofdstuk 4 waar de participerende observatie wordt besproken) worden kritische reflecties omtrent deze wijziging geformuleerd.

8.2 Het Bureau C Bureau C behoort tot de directie “Controle Binnenland” van de Dienst Vreemdelingenzaken. Bureau C is bevoegd voor alle vreemdelingen die zonder geldige verblijfsdocumenten op het grondgebied verblijven. Indien het illegaal verblijf bevestigd wordt, zal bureau C tot een terugdrijvingsmaatregel beslissen. Als een niet-begeleide minderjarige vreemdeling wordt onderschept door een politiedienst die Bureau C contacteert, zal hen gevraagd worden de fiche "Niet-begeleide minderjarige vreemdeling" in te vullen en over te maken aan de Dienst Voogdij en Dienst Vreemdelingenzaken. Voor minderjarigen zijn verschillende scenario’s mogelijk. Indien een voogd werd toegewezen aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, zal Bureau C diens coördinaten overmaken aan de politiedienst opdat zij contact kunnen opnemen met de voogd. Indien nog geen voogd werd toegewezen, zal Bureau C een fiche “niet-begeleide minderjarige vreemdeling” faxen naar de politiedienst alsook een begeleidende nota over de werking van de Dienst Voogdij. Deze fiche moet zo correct en volledig mogelijk ingevuld worden en eenmaal vervolledigd, zo snel mogelijk overgemaakt worden aan bureau C van de Dienst Vreemdelingenzaken en aan de Dienst Voogdij. Als er twijfels bestaan omtrent de leeftijd van de persoon, zal de Dienst Vreemdelingenzaken de Dienst Voogdij verzoeken om een leeftijdsonderzoek uit te voeren. Indien

52


uit de leeftijdsbepaling blijkt dat de persoon meerderjarig is, zal bureau C een beslissing nemen (bevel om het grondgebied te verlaten).52

8.3 Het Bureau “Minderjarigen, slachtoffers mensenhandel”53 Het Bureau Minderjarigen, Slachtoffers mensenhandel behoort tot de directie “Toegang en Verblijf” van de Dienst Vreemdelingenzaken en bestaat uit twee cellen, namelijk de cel “slachtoffers mensenhandel” en de cel “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen”.

8.3.1 De Cel “Slachtoffers mensenhandel” Deze cel is bevoegd voor zowel minderjarige als meerderjarige slachtoffers van mensenhandel. Het toewijzen van het statuut mensenhandel is gebonden aan drie voorwaarden:54 − het contact verbreken met de vermoedelijke dader(s) en het milieu; − de verplichte begeleiding door één van de drie erkende centra voor slachtoffers van mensenhandel, met name Pag-Asa, Payoke of Sürya;55 − samenwerken met de gerechtelijke autoriteiten door verklaringen af te leggen of klacht in te dienen. De verblijfssituatie van het minderjarige slachtoffer van mensenhandel wordt behandeld door deze cel, terwijl het juridisch dossier door het Openbaar Ministerie wordt opgevolgd. Het zijn de gerechtelijke autoriteiten die in fine beslissen of er voldoende elementen aanwezig zijn om de betrokkene te erkennen als slachtoffer van mensenhandel. Het bureau “minderjarigen, slachtoffers mensenhandel” en meer bepaald de cel “slachtoffers mensenhandel” levert het gepaste verblijfsdocument al naargelang het stadium waarin de gerechtelijke procedure zich situeert. Als de minderjarige niet erkend wordt als slachtoffer van mensenhandel, wordt een bevel tot terugdrijving betekend aan de voogd zodat deze de nodige maatregelen kan treffen. De voogd kan evenwel ook schriftelijk en expliciet vragen dat zijn pupil geniet van de toepassing van de Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.

52 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, intern document “Bureau C”, onuitg., 2007. 53 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, intern document “Het bureau Minderjarigen, slachtoffers mensenhandel”, onuitg., 2007. 54 Artikel 2 van de wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 6 oktober 2006. 55 De opvang van deze (potentiële) minderjarige slachtoffers mensenhandel gebeurt in één van de drie gemeenschapsinstellingen Juna (Vlaanderen), Minor N'dako (Brussel) en Esperanto (Wallonië).

53


8.3.2 De Cel “Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” Deze sectie is bevoegd voor de toepassing van de omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, voor alle minderjarigen die: − illegaal op het grondgebied verblijven; − toegang tot het grondgebied gekregen hebben, ondanks het feit dat ze niet de nodige toegangsdocumenten bezitten; − andere procedures hebben opgestart op basis van de wet van 15 december 1980 en hierin een negatieve beslissing werd toegekend; − een aanvraag hebben ingediend tot toepassing van de omzendbrief van 15 september 2005. De cel “niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” heeft volgende bevoegdheden: − administratieve opvolging van dossiers (toekennen van verblijfsdocumenten in samenwerking met de gemeentelijke administratie); − opzoeken van de familie (samenwerking met de FOD Buitenlandse Zaken); − samenwerking met politiediensten, Openbaar Ministerie en Child Focus in het kader van onderzoeken naar verdwijningen en naar seksuele en economische uitbuiting van minderjarigen; − samenwerking met de International Organization for Migration in het kader van de vrijwillige terugkeer; − zoeken naar een duurzame oplossing voor de minderjarige (zie hierboven); − erover waken dat de familiehereniging met de nodige waarborgen plaatsvindt inzake het onthaal van de minderjarige en zijn opvang door de familie, een instelling of een NGO; − samenwerkingsverbanden uitwerken met de instanties die rond de problematiek van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen werken.

8.4 De directie “Asiel” Sinds de wet van 15 september 200656 is de Dienst Vreemdelingenzaken (meer bepaald de directie “Asiel”) bevoegd voor de toepassing van de Dublinovereenkomst (het gaat erom na te gaan of in een andere lidstaat reeds een asielaanvraag werd gedaan), voor het onderzoek van meerdere aanvragen en voor de registratie van asielaanvragen. Indien er twijfel bestaat omtrent de verklaarde leeftijd, heeft de directie “Asiel” de mogelijkheid om aan de Dienst Voogdij een medisch onderzoek te laten verrichten om de leeftijd te bepalen, mits de reden voor de twijfel gemotiveerd wordt (fysiek voorkomen, documenten,... ). Indien de Dienst Vreemdelingenzaken de eerste overheid is die met de niet-begeleide minderjarige vreemdeling in contact komt, vraagt zij automatisch aan de Dienst Voogdij om het leeftijdsonderzoek te doen. Indien een 56 Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 6 oktober 2006.

54


niet-begeleide minderjarige vreemdeling een asielaanvraag indient, maakt de Dienst Vreemdelingenzaken de fiche “niet-begeleide minderjarige vreemdeling” over aan de Dienst Voogdij met de bedoeling de aanwezigheid van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling op het grondgebied te melden en opdat de Dienst Voogdij deze minderjarige onder zijn hoede zou nemen. De directie “Asiel” wacht op de beslissing van de Dienst Voogdij aangaande de identificatie van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling en de eventuele aanwijzing van een voogd om de minderjarige te kunnen ondervragen in diens aanwezigheid. Zodra de Dienst Voogdij een voogd heeft aangewezen, wordt de Dienst Vreemdelingenzaken hiervan op de hoogte gebracht en contacteert de voogd de Dienst Vreemdelingenzaken om een datum vast te leggen voor het verhoor van zijn of haar pupil. Indien de minderjarige niet wordt ingeschreven als asielaanvrager, wordt hem alsnog een dossiernummer toegekend, in afwachting van het opstarten van een andere procedure door de voogd die ondertussen werd aangesteld door de Dienst Voogdij (zoals bijvoorbeeld de procedure “niet-begeleide minderjarige vreemdeling” zoals vastgelegd in de Omzendbrief van 15 september 200557). Indien de niet-begeleide minderjarige vreemdeling niet aanwezig is op de vastgelegde datum voor zijn verhoor en indien de voogd schriftelijk een aanvaardbaar motief kan voorleggen binnen de vijftien dagen volgend op de betekening of de verzending van de convocatie, wordt een nieuwe datum vastgelegd. Het verhoor van de minderjarige vindt plaats in aanwezigheid van de voogd en gebeurt door medewerkers van de directie “Asiel” die zich gespecialiseerd hebben in de problematiek van minderjarigen. Een tolk is aanwezig indien de minderjarige geen Nederlands of Frans begrijpt. Gedurende dit verhoor licht de niet-begeleide minderjarige vreemdeling de motieven toe die aan de basis van zijn vertrek uit het land van herkomst liggen. Er is geen minimumleeftijd vastgelegd voor het interview. Indien een minderjarige die asiel heeft aangevraagd, toch te jong is om degelijk verhoord te kunnen worden, of indien de minderjarige niet verhoord kan worden (bijvoorbeeld indien de minderjarige een ernstige mentale handicap heeft), zal de voogd gehoord worden en zal hij of zij de nodige informatie aanbrengen met betrekking tot de situatie en de aanvraag van de minderjarige. De eventuele begeleiders van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling (familieleden of anderen) kunnen gehoord worden indien zij elementen kunnen bijdragen die zij nuttig achten voor het onderzoek van de asielaanvraag van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Dit verhoor geschiedt op basis van een speciaal hiertoe ontwikkelde vragenlijst, die evenwel door de ondervrager aangepast wordt in functie van de leeftijd, het oordeelsvermogen en de maturiteit van de minderjarige. Indien de minderjarige dit wenst, geschiedt het verhoor door iemand van hetzelfde geslacht, voor zover die persoon beschikbaar is. Zoniet wordt het verhoor uitgesteld. 57 Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 oktober 2005.

55


De medewerker van de directie “Asiel” die belast is met het onderzoek van de asielaanvraag neemt hiertoe alle informatie waarover hij/zij beschikt in overweging en houdt hierbij rekening met specifieke omstandigheden, in het bijzonder met het feit dat de minderjarige tot een kwetsbare groep behoort. De directie “Asiel” behandelt de aanvragen van minderjarigen waarvan de ouders reeds in een asielprocedure zitten of wiens aanvraag werd afgewezen. De identiteit van de personen die zich aanbieden en de verwantschap zullen hiertoe nagegaan worden hetzij op basis van identiteitsdocumenten, hetzij op basis van elk element van het dossier dat ertoe kan bijdragen de verwantschap te verduidelijken, hetzij door het uitvoeren van een DNA-onderzoek. Tot slot behandelt de directie “Asiel” eveneens de aanvragen van minderjarigen aan wiens ouders de status van “erkend vluchteling” werd toegekend. De asielprocedure wordt vervolgens onderzocht door het Commissariaat Generaal voor Vluchtelingen en Staatslozen in functie van het toekennen van het statuut van vluchteling of bijkomende bescherming. In geval van een negatieve beslissing, kan beroep worden aangetekend bij de Raad voor Vreemdelingenbetwisting.

8.5 Het Bureau “Permanentie” Deze dienst neemt dagelijks tussen 17 uur en 7 uur, evenals op zaterdagen, zondagen en feestdagen de werkzaamheden van de Dienst Vreemdelingenzaken over.

9. De Dienst Voogdij De Dienst Voogdij behoort tot de FOD Justitie en werd opgericht op 1 mei 2004 om te voorzien in enkele leemten in de regeling inzake de plaatsing onder de hoede van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, inzonderheid inzake hun wettelijke vertegenwoordiging en opvang.58 In dit onderdeel zullen we kort de missie van de Dienst Voogdij en de opdrachten van de voogden schetsen. De missie van de Dienst Voogdij kan algemeen als volgt worden omschreven: “de Dienst Voogdij plaatst de nietbegeleide minderjarige vreemdelingen onder de hoede, coördineert en controleert het werk van de aangewezen voogden met het oog op de uitwerking van een duurzame oplossing in het belang van de minderjarige”.59 In Titel XIII, Hoofdstuk 6 “Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” van de Programmawet van 24 december 2002 en in het Koninklijk Besluit van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 “Voogdij over nietbegeleide minderjarige vreemdelingen” van de Programmawet van 24 december 2002 zijn de opdrachten en de structuur van de Dienst Voogdij omschreven. In artikel 3, § 2

58 DIENST VOOGDIJ, Jaarverslag 2005, 3. 59 Ibid., 8.

56


wordt de aandacht gevestigd op de opdracht van de Dienst Voogdij inzake de coördinatie van en het toezicht op de materiële organisatie van het werk van de voogden:60 1. een voogd aanwijzen teneinde de vertegenwoordiging van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling te verzekeren; 2. overgaan tot identificatie van de niet-begeleide minderjarige vreemdeling en, indien de staat van minderjarigheid wordt aangevochten, de leeftijd laten nagaan door middel van een medisch onderzoek, onder de voorwaarden bedoeld in artikel 7; 3. de contacten coördineren met de overheden bevoegd voor asiel, toegang tot het grondgebied, verblijf en verwijdering, met de overheden bevoegd voor opvang en huisvesting, alsmede met de overheden van de landen van herkomst van de minderjarigen, inzonderheid teneinde hun familie op te sporen of andere opvangstructuren te vinden; 4. zich ervan vergewissen dat door de bevoegde overheden binnen de kortste termijn een duurzame oplossing in het belang van de minderjarige wordt gezocht; 5. de personen die als voogd kunnen worden aangewezen erkennen en indien grond daartoe bestaat, deze erkenning intrekken; 6. de lijst van erkende personen bijhouden en voor ieder van hen vermelden over hoeveel minderjarigen zij de voogdij uitoefenen; 7. waken dat de als voogd aangewezen personen een opleiding krijgen, aangepast aan de problematiek van de niet begeleide minderjarigen.

9.1 Werking van het voogdijstelsel61 Elke (bestuurlijke, politionele, …) overheid die kennis heeft van de aanwezigheid op het grondgebied of aan de grens van een persoon die eruit ziet als een niet-begeleide minderjarige vreemdeling of verklaart een niet-begeleide minderjarige vreemdeling te zijn, moet de Dienst Voogdij daarvan onmiddellijk in kennis stellen met mededeling van alle beschikbare informatie over de situatie van de betrokkene. De beschermingsregeling bestaat uit twee fasen. De eerste fase bestaat erin dat de Dienst Voogdij de niet-begeleide minderjarige vreemdeling onder zijn hoede neemt. Dit betekent dat de Dienst Voogdij instaat voor de eerste identificatie van de minderjarige en ook zorgt voor de eerste opvang van de jongere. De opdracht tot identificatie brengt mee dat de Dienst Voogdij bevestiging tracht te verkrijgen van de verklaringen van de minderjarige omtrent zijn naam en zijn nationaliteit. De Dienst Voogdij is tevens bevoegd inzake de vaststelling van de leeftijd van de betrokken persoon ingeval twijfel blijft bestaan en zijn leeftijd wordt betwist. In een aantal gevallen zal de dienst eveneens de echtheid moeten nagaan van de afstammingsband die ten aanzien van het kind wordt aangevoerd. Ten slotte is het de Dienst Voogdij die beslist of al dan niet vaststaat dat de betrokken persoon voldoet 60 DIENST VOOGDIJ, Jaarverslag 2005, 13. 61 http://just.fgov.be/justice/nl_htm/informatie/htm_justitie_atotz/nbmv/faq.html#v1

57


aan de voorwaarden bedoeld om een beroep te doen op de wettelijke bepalingen inzake voogdij. De plaatsing onder de hoede van de Dienst Voogdij of de aanwijzing van een voogd heeft niet tot gevolg dat aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling automatisch toegang tot het grondgebied wordt verleend. De huisvesting en de toegang tot het grondgebied moeten worden geregeld overeenkomstig de terzake toepasselijke regels. De Dienst Voogdij neemt contact op met de autoriteiten bevoegd voor opvang teneinde voor de betrokken persoon huisvesting te vinden. De tweede fase vangt vervolgens aan op het tijdstip waarop de voogd is aangewezen. Zodra de voogd is aangewezen, moet hij overgaan tot de ambtshalve aanwijzing van een advocaat. De aangewezen voogd moet beslissen zijn pupil in een familie te plaatsen, dan wel een beroep te doen op de bevoegde overheden met het oog op diens huisvesting. Dit veronderstelt dat wanneer de Dienst Vreemdelingenzaken niet heeft ingestemd met de toegang tot het grondgebied, de minderjarige wordt vastgehouden op een bepaalde plaats aan de grens. Vanaf heden betekent dit door de nieuwe wetswijziging die hierboven werd toegelicht, dat minderjarigen meteen in een Observatie-en Oriëntatiecentrum terechtkomen en in principe niet meer worden opgesloten in het INAD-centrum of in transitcentrum 127, behoudens de gevallen waarbij twijfel heerst over de verklaarde leeftijd van de persoon. Desgevallend dient de leeftijdsbepaling te gebeuren binnen de drie dagen, een termijn die eenmalig verlengd kan worden. Tot zolang verblijft de persoon in het INAD-centrum indien geen asiel wordt aangevraagd, of in het transitcentrum 127 indien dit wel het geval is.

9.2 Opdrachten van de voogd62 De voogd is ermee belast: − de niet-begeleide minderjarige vreemdeling te vertegenwoordigen in het kader van alle rechtshandelingen, van de procedures bedoeld in de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, alsmede van alle andere bestuurlijke of gerechtelijke procedures. Hij is inzonderheid bevoegd om: • een asielaanvraag in te dienen of een machtiging tot verblijf aan te vragen; • in het belang van de minderjarige te waken over de naleving van de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen; • de rechtsmiddelen aan te wenden. De niet-begeleide minderjarige vreemdeling kan wel alleen een asielaanvraag indienen zonder zijn voogd, maar de voogd dient de minderjarige wel in elke fase van de procedure te begeleiden en al diens verhoren bij te wonen. In geval van overmacht kan de voogd vragen dat het verhoor wordt verdaagd;

62 http://just.fgov.be/justice/nl_htm/informatie/htm_justitie_atotz/nbmv/faq.html#v1

58


− ambtshalve en onverwijld bijstand van een advocaat te vragen. In voorkomend geval kan de voogd gebruik maken van de juridische bijstand van het Bureau voor Juridische Bijstand (BJB); − zorg te dragen voor de niet-begeleide minderjarige vreemdeling tijdens zijn verblijf in België. De voogd zorgt ervoor dat de minderjarige onderwijs kan volgen en passende psychologische bijstand en medische verzorging krijgt. Daartoe handelt hij in overleg met de minderjarige, met de persoon of de instelling die hem huisvest, met de overheden bevoegd voor asiel, toegang tot het grondgebied, verblijf en verwijdering, of met iedere andere betrokken overheid; − erover te waken dat de overheden, bevoegd voor opvang, de maatregelen nemen die vereist zijn om de minderjarige een passende huisvesting te bieden, in voorkomend geval bij een familielid, in een gastgezin of bij een volwassene die bereid is voor de minderjarige te zorgen; − erover te waken dat de politieke, filosofische en godsdienstige overtuiging van de minderjarige in acht worden genomen; − alle passende maatregelen te treffen om de familieleden van de minderjarige op te sporen; − alle voorstellen te doen die hij nodig acht om een duurzame oplossing te vinden, overeenkomstig het belang van de minderjarige; − regelmatig contact te hebben met de minderjarige. De voogd praat met de niet-begeleide minderjarige vreemdeling om een vertrouwensrelatie op te bouwen en diens standpunt te kennen over de beslissingen die de minderjarige wil nemen. De voogd geeft de minderjarige toelichting bij de beslissingen genomen door de overheden bevoegd voor asiel, toegang tot het grondgebied, verblijf en verwijdering, alsook bij de beslissingen genomen door de andere overheden; − de goederen van de minderjarige te beheren zonder dat hij het genot ervan heeft. − alle passende maatregelen te nemen opdat de minderjarige de hulp ten laste van de openbare overheden waarop hij recht heeft, ontvangt; − uiterlijk 15 dagen na zijn aanwijzing een verslag op te maken betreffende de persoonlijke situatie van de minderjarige en over zijn eventuele goederen. Hij bezorgt dit verslag aan de Dienst Voogdij en aan de vrederechter.

10. Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex)63 Het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (hierna “Frontex”) van de lidstaten van de Europese Unie is opgericht bij

63 http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_nl.htm

59


Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad (van 26 oktober 2004, PB L 349/2004 van 25.11.2004). Frontex coördineert de operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van het beheer van de buitengrenzen, helpt de lidstaten bij het opleiden van nationale grenswachten, met inbegrip van de vaststelling van gemeenschappelijke opleidingsnormen, voert risicoanalyses uit, volgt de ontwikkelingen op het gebied van onderzoek dat relevant is voor de controle en de bewaking van de buitengrenzen, staat de lidstaten bij in omstandigheden die extra technische en operationele bijstand aan de buitengrenzen vergen en biedt de lidstaten de nodige ondersteuning bij de organisatie van gezamenlijke terugkeeroperaties. Frontex houdt tevens nauw contact met andere communautaire partners en EUpartners die verantwoordelijk zijn voor de veiligheid aan de buitengrenzen, voor douanesamenwerking en voor de samenwerking op het gebied van fytosanitaire en veterinaire controles, teneinde de algemene samenhang te bevorderen. Frontex verhoogt ten slotte de veiligheid aan de grenzen door de acties van de lidstaten ter uitvoering van communautaire maatregelen in verband met het beheer van de buitengrenzen te coördineren. Frontex organiseerde in februari 2007 een inzameling van informatie over minderjarigen onder de vorm van het project “Agelaus” en is daarom als organisatie relevant voor ons onderzoek. Het onderzoek bestond erin dat in de deelnemende landen dagelijks het “Daily Arrival Sheet”, een speciaal ontworpen formulier, door de Grenscontrole diende te worden vervolledigd en opgestuurd. De focus binnen dit Frontex-project lag zowel op begeleide als op niet-begeleide minderjarige passagiers die aankomen via de externe EU-grenzen van 24 Europese luchthavens.64 Het ging om een gecoördineerde operatie om de efficiëntie van de huidige werkwijze in de betrokken landen te meten en aanbevelingen te formuleren naar een betere internationale samenwerking in de strijd tegen smokkel en handel van minderjarigen naar Europa via de lucht. Risicoanalyses wijzen immers aan dat er een probleem bestaat met minderjarigen die via de lucht de externe grenzen bereiken. Men wil dat de meest kwetsbare kinderen, die risico lopen om gesmokkeld of verhandeld te worden richting Europa, zo vroeg mogelijk gedetecteerd worden en dat de nodige acties worden ondernomen, met het belang van het kind als hoogste doel.65 In die zin sluit het onderzoek dus perfect aan bij de doelstelling van ons onderzoek.

64 Deze luchthavens zijn Wenen, Praag, Helsinki, Parijs Charles De Gaulle, Frankfurt, Budapest, Milaan, Rome, Venetië, Riga, Amsterdam, Warschau, Faro, Funchal, Lissabon, Porto, Bratislava, Nykoping, Stockholm, London Heathrow, London Gatwick en Manchester. 65 FRONTEX, Draft operational plan, Warschau, 2.

60


Frontex heeft het onderzoek onderverdeeld naar vier tijdsperiodes: de tijdsperiode voor de aankomst, tijdens de aankomst, de tweedelijnsopvolging en maatregelen die dienen worden genomen na de aankomst.66

10.1 Vóór de aankomst Er wordt verwacht dat risicovluchten worden aangewezen en dat de passagierslijsten worden bekeken in het licht van mogelijke aanwezigheid van alleenreizende minderjarigen. Hierbij dient informatie komende van luchtvaartmaatschappijen, grensbewaking en liaisonofficieren in rekening te worden gebracht.

10.2 Tijdens de aankomst Een gevoelige eerstelijnsbevraging van alle minderjarigen, zowel begeleid als nietbegeleid, met inachtname van mogelijke risicofactoren, is aangewezen (onder andere verdachte documenten, inconsistenties in de verklaringen inzake reismotief, inconsistenties in de afstemming tussen begeleider en minderjarige, bepaalde verdachte omstandigheden inzake tickets, indicatoren van vervalsing van leeftijd, identiteit of verwantschap tussen begeleider en minderjarige, gebrek aan duidelijkheid omtrent de familie van de minderjarige, indicaties van drug- of alcoholmisbruik, land van herkomst, enzovoort). Verificatie van het opgegeven verblijfsadres en verblijfsduur van de minderjarige is noodzakelijk. Indien de minderjarige niet reist met familie en in het bijzonder in het geval van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, is bevraging van de afhaler aangewezen om na te gaan of hij/zij bonafide is (identificatie, status, verwantschap met het kind, adres, enzovoort). Desgevallend dient elke informatie over de minderjarige waarover de luchtvaartmaatschappij beschikt in rekening te worden gebracht. Er dient snel en efficiënt bepaald te worden welke minderjarigen nader onderzoek vereisen.

10.3 Tweedelijnsopvolging In tweede lijn dienen speciaal daartoe opgeleide politiemensen de minderjarige te bevragen in aanwezigheid van een volwassene, eventueel gekoppeld aan de afname van vingerafdrukken en het nemen van foto’s indien de nationale wetgeving dit toelaat.

66 FRONTEX, Draft operational plan, Warschau, 3-4.

61


Gedetailleerde informatie omtrent begeleider en/of afhaler is noodzakelijk. Andere bevoegde autoriteiten, sociale diensten en NGO’s dienen tijdig op de hoogte te worden gebracht en betrokken te worden. Indien nodig, dienen maatregelen getroffen te worden voor leeftijdsbepaling. Indien nodig, dient de asielprocedure opgestart te worden. Een gerechtelijk dossier dient te worden opgestart indien er voldoende aanwijzingen zijn dat begeleiders mogelijk betrokken zijn in de smokkel of handel van minderjarigen. Er dient informatie te worden verzameld omtrent de documenten en visa die door de minderjarigen worden gehanteerd, de reisroute, tickets en reisagentschappen, check-in details en de afhaler, door: − volledige details van de reisdocumenten te registreren en deze documenten na te gaan op vervalsing; − volledige details over de visa te registreren indien vals of vervalst; − bijkomende bevraging te organiseren om te verzekeren dat geen materiële vervalsing over het hoofd werd gezien tijdens de eerste controle; − vliegtickets te kopiëren en navolgend onderzoek te verrichten om informatie te verkrijgen over het agentschap dat de tickets heeft verschaft, de betalingswijze en details van de betaler. In samenspraak met de station manager (de verantwoordelijke van de luchtvaartmaatschappij) van de luchthaven dienen de passagiersgegevens bekomen te worden met het oog op verdere analyse van check-in informatie en mogelijke medereizigers; − volledige informatie van de luchtvaartmaatschappij te bekomen over de persoon die de minderjarige heeft begeleid tot in de luchthaven van vertrek, over de afhaler en diens verwantschap met de minderjarige, enzovoort; − volledige details te bekomen over de afhaler en mogelijke verdere acties die kunnen ondernomen worden door de bevoegde autoriteiten.

10.4 Verdere actie na de aankomst Indien de minderjarige geen tijdelijke toegang tot het grondgebied verkrijgt, is de eerste en belangrijkste zorg een veilige en aangepaste accomodatie voor de minderjarige en een opvolging van alle contacten met de buitenwereld te verzekeren. Een langdurige tijdelijke toegang tot het grondgebied dient te worden overwogen indien de minderjarige bereid is verklaringen af te leggen.

62


Indien tot een maatregel van terugdrijving naar het land van herkomst wordt beslist, dienen de nodige waarborgen te worden ingebouwd voor de begeleiding tijdens de vlucht en de ontvangst bij aankomst.

10.5 Link met België Globaal gezien kunnen we stellen dat een aantal van de aanbevelingen van het Frontex-project in België in de praktijk reeds wordt gerealiseerd. Bovendien werd al een half jaar voor de Frontex-oefening dergelijk initiatief genomen op Brussels Airport, waardoor de Grenscontrole het voor ons onderzoek reeds ontwikkelde registratiesysteem kon handhaven voor de dataverzameling voor Frontex. Het feit dat dergelijk initiatief op Europees niveau wordt genomen, kan enkel worden toegejuicht, aangezien het fenomeen zoveel mogelijk binnen de internationale context moet benaderd worden. Bovendien bevestigt het Frontexonderzoek de relevantie van onze studie en sterkt deze actie het vermoeden dat ook op internationaal niveau een probleem wordt gepercipieerd inzake alleenreizende minderjarigen. Jammer genoeg waren de definitieve resultaten van het “Agelaus-project” nog niet bekend op het moment van de publicatie van het huidige onderzoek.

63

DEEL II Onderzoeksresultaten

Hoofdstuk 2 De toestroom aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport

DEEL II: ONDERZOEKSRESULTATEN

Het onderzoek wil de toestroom aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport in kaart brengen. Dit bleek een moeilijke oefening, aangezien slechts voor een beperkt deel van onze doelgroep (namelijk Unaccompanied Minors) op systematische wijze cijfers worden verzameld. We kunnen dus over de andere subcategorieën geen sluitende uitspraken doen, al werd wel een aantal mechanismen opgezet om alsnog cijfergegevens te bekomen. We gaan in dit hoofdstuk in op alle bij ons beschikbare cijfergegevens inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport.

1. Analyse van het bestaande materiaal De enige subcategorie waarbij we over betrouwbare cijfergegevens beschikken, is de categorie “Unaccompanied Minors”. Deze cijfers worden, zoals hierboven aangegeven, vanuit commercieel oogmerk verzameld: de handelingmaatschappijen factureren hun diensten aan de luchtvaartmaatschappijen, waardoor men op het niveau van de facturatiedienst van elke handelingmaatschappij per maand en per luchtvaartmaatschappij gegevens kan verkrijgen over het aantal Unaccompanied Minors. Deze cijfers maken geen onderscheid tussen aankomende en vertrekkende Unaccompanied Minors, wat te wijten is aan de finaliteit waarmee deze cijfers bijgehouden worden. We dienen ons dus te beperken tot een globale bespreking van de cijfers, per maand en per handelingmaatschappij. Verder is het ook zo dat bepaalde cijfers geen onderscheid maken tussen Unaccompanied Minors en “meet and assists”. “Meet and assist” is een vorm van begeleiding die identiek is aan de begeleiding van Unaccompanied Minors en eveneens optioneel kan worden aangevraagd door diverse categorieën passagiers: enerzijds worden Young Passengers die bijkomende begeleiding vragen onder “meet and assist” gerekend bij bepaalde luchtvaartmaatschappijen, terwijl zij door andere luchtvaartmaatschappijen als Unaccompanied Minor worden beschouwd, anderzijds gaat het ook om een aantal volwassen passagiers met bijzondere noden zoals bijvoorbeeld zwangere vrouwen die extra begeleiding wensen en deze bijkomende service optioneel boeken. Aangezien de cijfers voor Unaccompanied Minors en “meet and assist” samengeteld worden door de facturatiedienst en deze termen in bepaalde gevallen bovendien met elkaar verweven zijn, worden ze bijgerekend in het totaal aantal Unaccompanied Minors, waardoor we de voorhanden zijnde cijfers met de nodige omzichtigheid dienen te benaderen. Toch is het aantal “meet and assists” op jaarbasis volgens de handelingmaatschappijen zeer beperkt ten opzichte van het werkelijke aantal Unaccompanied Minors. In 2005 werden 20.176 Unaccompanied Minors geregistreerd, waarvan 5.842 Unaccompanied Minors (29%) door Aviapartner, 774 (4%) door het toenmalige IHD67 en 13.560 (67%) door Flightcare werden begeleid. Voor 2006 steeg dit aantal naar 67 IHD staat voor International Help for the Disabled. Het betreft een handelingmaatschappij die in speciale assistentie voorzag van passagiers met beperkte mobiliteit maar nu niet meer werkzaam is op Brussels Airport.

68

HOOFDSTUK 2: DE TOESTROOM AANKOMENDE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN OP BRUSSELS AIRPORT

20.532 Unaccompanied Minors, waarvan Aviapartner er 8.228 (40%) en Flightcare er 12.304 (60%) heeft begeleid. Bovendien kon Flightcare de cijfers van oktober, november en december op het moment van publicatie nog niet verstrekken, waardoor zij nog niet in het totaal werden verrekend. Aangezien in 2005 door Flightcare tijdens deze maanden ruim 2.500 Unaccompanied Minors werden begeleid (december is bovendien een piekmaand) kunnen we voorzichtig veronderstellen dat het aantal Unaccompanied Minors voor 2006 zich rond 23.000 zal situeren. Flightcare 13.560 (67%) 12.30468 (60%)

2005 2006

Aviapartner 5.842 (29%) 8.228 (40%)

IHD 774 (4%) Niet van toepassing

TOTAAL 20.176 20.532

Figuur 2: De begeleiding van Unaccompanied Minors in 2005 en 2006

1.1 Aviapartner In onderstaande grafiek wordt de verdeling per maand weergegeven van het aantal Unaccompanied Minors dat in 2005 door Aviapartner werd begeleid. Uit deze registratie voor 2005 blijkt dat de piekperioden zich in de maanden juli (1.492), augustus (1.290) en in mindere mate in december (553) en juni (478) situeren De begeleiding van Unaccompanied Minors vindt dus voornamelijk plaats in de vakantieperiode. Deze maanden vertegenwoordigen ruim 65% van het totaal aantal door Aviapartner begeleide Unaccompanied Minors in 2005. April, hoewel ook een vakantieperiode, scoort hier opvallend minder goed. In de maanden maart (166), mei (206) en november (214) werd het minst beroep gedaan op de diensten van Aviapartner. Grafiek 1: Begeleiding van Unaccompanied Minors door Aviapartner in 2005 (N=5.842) 1600

1492

1290

1200 1000 800 600

553

478

400

293

200

319

296

228

307 214

206

166

r

r

be

be

r

m ce de

ve

m

be no

br

to ok

pt

em

st se

gu

e

us

li ju

maand

au

ni ju

ei m

rt

ril ap

aa m

ua br fe

nu

ar

ri

i

0 ja

aantal begeleide UM's

1400

68 Hierbij ontbreken nog de gegevens van oktober – december 2006.

69


Voor 2006 ziet men een gelijkaardige tendens: de meeste Unaccompanied Minors werden begeleid in juli (1.890), augustus (1.550), april (749), december (620) en juni (619), goed voor 89% van alle door Aviapartner begeleide Unaccompanied Minors in 2006, terwijl in de maanden maart (281), februari (325) en november (366) veel minder Unaccompanied Minors werden begeleid. Grafiek 2: Begeleiding van Unaccompanied Minors door Aviapartner in 2006 (N=8.228) 2000

1890


1550 1500

1000 749 500

414

325

619 379

281

620

541

494

366

r

r

be

be

r

m

m

be

de

no

ce

ve

to

br

ok

em

st

pt

gu

se

au

e

us

li ju

ni ju

ei m

ril ap

rt aa m

fe

ja

br

nu

ua

ar

ri

i

0

maand

1.2 Flightcare Wat Flightcare aangaat, zien we op maandbasis een verdeling die enigszins anders ligt dan bij Aviapartner, maar ook hier situeren de piekperiodes voor de begeleiding van Unaccompanied Minors zich in de vakantieperiodes: juli (3.281), augustus (2.037), december (1.316), april (1.054) en juni (1.033) vertegenwoordigen samen bijna 65% van het totale aantal Unaccompanied Minors dat door Flightcare werd begeleid in 2005. Grafiek 3: Begeleiding van Unaccompanied Minors door Flightcare in 2005 (N=13.560) 3500

3281

2500 2037

2000 1500

1316 938

1000

1054

1033

836

772

662

628

461

500

542

maand

r

r de

ce

m

m

be

be

r be

ve

br

to ok

no

se

pt

em

st gu

e

us

li ju

ni

ei m

ril ap

rt aa m

ua br

ju

au

70

fe

nu

ar

ri

i

0 ja


3000


In 2006 zien we dezelfde tendens: juli (3.189), augustus (2.953), januari (1.283), april (1.274) en juni (937) vertegenwoordigen samen 78% van alle in 2006 door Flightcare begeleide Unaccompanied Minors. Wel dient hier te worden opgemerkt dat de cijfers voor 2006 niet volledig zijn: de cijfers van het laatste trimester konden niet tijdig verkregen worden, waardoor de maanden oktober en november en de piekmaand december niet in de analyse zijn opgenomen. Grafiek 4: Begeleiding van Unaccompanied Minors door Flightcare in 2006 (N=12.304) 3500

3189 2953

2500 2000 1500

1283

1274

1000

937

929

780 545

414

500

em pt se

au

gu

st

br

e

us

li ju

ni ju

ei m

ril ap

rt aa m

ua br fe

nu

ar

ri

i

0 ja


3000

maand

Concluderend kunnen we stellen dat de vakantieperiodes zowel bij Aviapartner als bij Flightcare piekperiodes vormen voor de begeleiding van Unaccompanied Minors, wat in de lijn der verwachting lag. Toch zien we dat ook buiten deze piekperiodes een niet te verwaarlozen aantal minderjarigen alleen reist onder begeleiding van de luchtvaartmaatschappij.

2. Registratie door de Grenscontrole Het initieel projectvoorstel wilde een beeld schetsen van de toestroom aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport. In de loop van de eerste maand van het onderzoek, waar interviews met relevante actoren plaatsvonden, werd evenwel snel duidelijk dat deze doelstelling niet gerealiseerd kon worden voor de subcategorieën “Young Passengers” en “Minors Third Party”. Zoals gezegd beschikken we niet over systematisch geregistreerde gegevens over deze deelgroep. Young Passengers worden in het luchthavenjargon als volwassen passagiers beschouwd. Men registreert noch in het reservatie-, noch in het reisdossier dat het om een minderjarige gaat die alleen reist. Aangezien men niet registreert naar leeftijd, kan men ook nergens nagaan hoeveel minderjarigen jaarlijks alleen reizen zonder begeleiding van de lucht-

71


vaartmaatschappij. Om hieraan tegemoet te komen, werd ten behoeve van dit onderzoek tijdelijk een bijkomend systeem van dataverzameling ingevoerd op basis van de Logging die gebeurt voor passagiers die extra-Schengen reizen vanuit een non-EU land. Ondertussen werd beslist om dit systeem permanent te handhaven, onder meer door de ontwikkelingen op internationaal vlak, waaronder de studie van Frontex naar alleenreizende minderjarigen, die we in hoofdstuk 1 hebben toegelicht. De Logging is het informaticasysteem van de grenscontrole waar de grenscontroleurs bepaalde informatie in opnemen omtrent passagiers die extra-Schengen reizen vanuit een non-EU land, waaronder naam, geboortedatum en land van herkomst. Er is in de Logging nog een bijkomend veld voorzien en in het kader van dit onderzoek werd daarin voor elke van onze doelgroep een code opgenomen: Z1 voor Unaccompanied Minors, Z2 voor Young Passengers en Z3 voor Minors Third Party. Daarenboven werd ook aan de grenscontroleurs gevraagd om de luchthaven van herkomst in dit veld te vermelden.

2.1 Alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen Na controle van de gegevens in de dataset69 werden van 15 augustus 2006 tot en met 2 mei 2007 in totaal 922 alleenreizende minderjarigen geregistreerd. Het gaat om wel erg weinig geregistreerde minderjarigen, want onder deze 922 minderjarigen worden eveneens Unaccompanied Minors gerekend en de analyse van de cijfergegevens inzake Unaccompanied Minors wijst uit dat het in de praktijk toch wel gaat om veel grotere aantallen. Zelfs indien we enerzijds het onderscheid tussen intra-Schengen en extra-Schengen en anderzijds de beperkte registratieperiode van negen maanden in beschouwing nemen, kunnen we alsnog afleiden dat de werkelijke toestroom alleenreizende minderjarigen veel hoger moet liggen dan de cijfers die in dit onderdeel besproken worden. Toch geven zij ons een eerste indicatie van een aantal gegevens, waaronder de leeftijd en de luchthaven van herkomst van de geregistreerde alleenreizende minderjarigen. De 922 alleenreizende minderjarigen zijn als volgt verdeeld over de drie categorieën van onze doelgroep: 36% (333) reist volledig autonoom, 34% (316) geniet begeleiding van de luchtvaartmaatschappij en 29% (265) wordt begeleid door een derde die niet de ouder of de wettelijke voogd is. Van 1% (8) alleenreizende minderjarigen werd niet geregistreerd tot welke categorie van de doelgroep ze behoren.

69 De gegevens werden gecheckt naar dubbeltelling en leeftijd (alle meerderjarigen werden uit de dataset gefilterd).

72


Grafiek 5: Verdeling naar categorie van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen (N=922) 8 (1%) Unaccompanied Minors 265 (29%)

316 (34%)

Young Passengers Minors Third Party Onbekend

333 (36%)

Een opvallende vaststelling is dat de verdeling naar categorie min of meer gelijk is over de drie categorieën heen. Gezien de beperkte steekproef kunnen we echter niet afleiden dat dit in werkelijkheid ook zo is. Indien de verdeling ook dan ongeveer gelijk is over de drie categorieën, dan betekent dit dat jaarlijks heel wat minderjarigen alleen of vergezeld van een derde reizen, want op jaarbasis alleen al reizen ruim 20.000 Unaccompanied Minors via Brussels Airport. Nader onderzoek naar dit werkelijke aantal is dus aangewezen. Een tweede opmerkelijke vaststelling is dat er veel Minors Third Party werden geregistreerd. Dit bevestigt het vermoeden dat minderjarigen tijdens hun traject niet zelden begeleid worden door een derde persoon die niet de ouder of wettelijke voogd is. Ook hier is nader onderzoek nodig om na te gaan wat het werkelijke aandeel Minors Third Party is binnen de verdeling van onze doelgroep, zeker omdat zij een doelgroep met een verhoogd risico zijn. Het is namelijk niet ondenkbeeldig dat zij ten prooi vallen aan malafide praktijken door derden die hun kwetsbare positie trachten uit te buiten. De leeftijdsverdeling van de geregistreerde minderjarigen die weergegeven worden in onderstaande grafiek, geeft volgend beeld: 81% is 10 jaar of ouder op het ogenblik van de registratie, met pieken op 16 jaar (124), gevolgd door de leeftijdscategorieën 17 jaar (117), 15 jaar (86), 12 jaar (84) en 13 jaar (82). Wat eveneens opvalt, is het kleine aandeel echt jonge alleenreizende minderjarigen: slechts 17 alleenreizende minderjarigen zijn 6 jaar oud, gevolgd door 3 jaar (9), 4 jaar (8), 1 jaar (6) en 2 jaar (5). Hoewel het slechts om een klein percentage gaat, vormen zij toch een kwetsbaar segment van onze populatie waardoor zij bijzondere aandacht vereisen. Het heel beperkt aantal minderjarigen jonger dan 6, kan mede verklaard worden door het gegeven dat de meeste luchtvaartmaatschappijen slechts Unaccompanied Minors aanvaarden vanaf de leeftijd van 5 jaar.

73


Grafiek 6: Leeftijdsverdeling van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen (N=922) aantal alleenreizende minderjarigen

140 124 117

120 100 84 82

80 64 60

71

48 39

40

86 76

47

19 17 20

20 6

5

1

2

9

8

3

4

0 5

6

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 leeftijd in jaren

Ook een analyse van de luchthaven van herkomst is relevant. Aangezien veel luchthavens werden gerapporteerd, wordt enkel de top-20 van luchthavens van herkomst weergegeven in een grafiek. Een volledig overzicht van de luchthaven van herkomst van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen vindt u in figuur 3. Wel is het zo dat voor 92 minderjarigen (10%) geen luchthaven van herkomst werd ingegeven in het systeem van de Logging. Grafiek 7: Top-20 van de luchthavens van herkomst van alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen (N=922)

60 50

59 59 59 54

51 43

40 33 33 30 20

27

24 23 21 17 17 16 15 15 14 14 13

10 0 Ge n Ki ève ns ha M sa os ko u L Ca ond sa on bl a N nc ew a Y Is ork ta nb u Tu l ni Ab s id j At an la nt Zü a ri N ch ai ro An bi ka ra Da ka Ch r Bo icag ek o ar e Te st lA v Ba iv nj ul M Trip an o ch li es te r

aantal alleenreizende minderjarigen

70

luchthaven van herkomst 74


We zien dat Genève (59) goed scoort, maar nader onderzoek wijst uit dat het onder meer een groep van 26 leerlingen op studiereis betreft, die werden begeleid door hun leerkrachten, wat leidt tot vertekening van de resultaten (hoewel ze natuurlijk puur theoretisch tot onze doelgroep behoren). Hetzelfde geldt voor Moskou, dat samen met Genève en Kinshasa deze eerste plaats deelt. Ook hier betreft het een groep studenten die begeleid worden door hun leerkrachten. Dat Kinshasa de eigenlijke eerste plaats bekleedt indien we bovenstaande bemerkingen in ogenschouw nemen, verbaast ons niet. Ook eerder onderzoek van Child Focus heeft aangetoond dat heel wat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen van Congo naar België reizen.70 Uiteraard dient men hier de nodige voorzichtigheid aan de dag te leggen bij het trekken van conclusies: de studie van De Smet is immers een onderzoek van langere duur, waardoor men vanuit methodologische overwegingen niet zonder meer kan vergelijken met ons onderzoek. Hoewel de focus van voorliggend onderzoek anders is71 en er bovendien aandacht moet zijn voor het onderscheid tussen nationaliteit en de luchthaven van herkomst72, ligt dit resultaat in de lijn der verwachting. Dit is onder meer gebaseerd is op de historische banden tussen de Democratische Republiek Congo en België, alsook op gesprekken met actoren werkzaam binnen het terrein van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Vandaar dat werd geopteerd voor een werkbezoek aan de luchthaven van N’Djili in Kinshasa, waarover verder meer in hoofdstuk 5. We willen hier ook geenszins beweren dat Congolezen exclusief via Brussels Airport naar België komen: de ervaring uit gerechtelijk onderzoek leert dat Congolezen zich ook via regionale luchthavens en via Frankrijk (luchthaven Parijs Charles de Gaulle)73 of andere Schengenlanden naar België begeven.74 Globaal gezien kan men stellen dat de belangrijkste Afrikaanse luchthavens waarmee België verbindingen heeft, in deze top-20 voorkomen: Abidjan (27), Nairobi (21), Dakar (17), Banjul (14) en Tripoli (14) vertegenwoordigen samen met Kinshasa ruim 16% van de luchthavens van herkomst van de door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen. Alle Afrikaanse luchthavens vertegenwoordigen samen zelfs 21% van de geregistreerde luchthavens van herkomst.

70 Zie studie S. DE SMET, Het profiel en de traject-monitoring van niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Child Focus en Fedasil, Brussel, 2005, 113p. 71 De doelgroep is immers breder dan de niet-begeleide minderjarige asielzoekers, waarover de studie van DE SMET gaat.. 72 Er is immers niet noodzakelijk een link tussen de luchthaven van herkomst en het land van herkomst van de alleenreizende minderjarige. 73 Er werd eveneens een bezoek van de luchthaven Charles De Gaulle in Parijs uitgevoerd. 74 Gebaseerd op informatie van de Cel Mensenhandel van de Federale Politie.

75


Afkomst

Aantal

Afkomst

Aantal

Afkomst

Aantal

Onbekend

92

Sofia

13

Toronto

3

Genève

59

Lyon

12

Abu Dhabi

2

Kinshasa

59

Montréal

11

Bodrum

2

Moskou

59

Kigali

10

Bristol

2

London

54

Tanger

10

Izmir

2

Casablanca

51

Yaounde

9

Krakau

2

New York

43

Conakry

7

Luanda

2

Istanbul

33

Douala

7

Marrakech

2

Tunis

33

Zagreb

7

Skopje

2

Abidjan

27

Birmingham

6

Newcastle

2

Atlanta

24

Monastir

6

Agadir

1

Zürich

23

Nador

6

Antalya

1

Nairobi

21

Malta

5

Bejing

1

Ankara

17

Addis Abeba

5

Bourgas

1

Dakar

17

Belgrado

4

Cairo

1

Chicago

16

Budapest

4

Hurghada

1

Boekarest

15

Freetown

4

Kiev

1

Tel Aviv

15

Praag

4

Lausanne

1

Banjul

14

Sint-Petersburg

4

Leeds

1

Tripoli

14

Warschau

4

Parijs

1

Manchester

13

Algiers

3

Riga

1

Newark

13

Djerba

3

Tallinn

1

Oujda

13

Dublin

3

Vilnius

1

Washington

13

Entebbe

3

Totaal

922

Figuur 3: De luchthaven van herkomst voor alle door de Grenscontrole geregistreerde alleenreizende minderjarigen De finaliteit van de dataregistratie laat evenwel niet toe verdere gevolgtrekkingen te verbinden aan deze figuur. Hiertoe is nader onderzoek aangewezen. Niettemin willen we hier reeds wijzen op een aantal mogelijke tegenstellingen tussen deze data en de participerende observaties die in het kader van dit onderzoek werden uitgevoerd (zie hoofdstuk 3). Vanuit de observaties kan alvast gesteld worden dat het bijvoorbeeld opvallend is dat Bejing slechts éénmaal gerapporteerd wordt in de bovenstaande registratiegegevens, terwijl dit tijdens de observaties toch een risicoluchthaven bleek te zijn, zo getuigen enkele gerechtelijke dossiers die in de loop van de observatieperiode werden opgestart. Ook de eerder lage scores van een aantal Afrikaanse luchthavens lijken op het eerste zicht een onderrapportage van de reële situatie afgaande

76


op de observaties. Verder onderzoek en een voortgezette registratie zijn dus aangewezen om dit, evenals het reële aantal alleenreizende minderjarigen dat de grens passeert, te achterhalen. Uiteraard dienen we er rekening mee te houden dat het om een nieuwe vorm van registratie gaat. Deze is bovendien a priori beperkt aangezien het slechts om een gedeeltelijke registratie gaat, namelijk enkel van die passagiers die extra-Schengen reizen en afkomstig zijn van een land dat niet tot de Europese Unie behoort. Een informele bevraging van grenscontroleurs in de loop van de registratieperiode wijst daarnaast uit dat de werkdruk, de relatieve onbekendheid met het fenomeen en het vrijblijvend karakter van de registratie mogelijk ook een rol spelen bij het resultaat van deze registratie. Ondanks deze belangrijke beperkingen heeft deze registratie ons toch enkele belangrijke inzichten bezorgd.

2.2 Unaccompanied Minors Als we discrimineren naar de categorie alleenreizende minderjarigen, bekomen we voor de door de Grenscontrole geregistreerde Unaccompanied Minors volgende gegevens. Hun leeftijdsverdeling ligt anders dan bij de globale doelgroep: de meeste (69%) Unaccompanied Minors bevinden zich in de leeftijdsgroep 8- tot 13-jarigen. Het is daarnaast eningszins verrassend dat 8 Unaccompanied Minors jonger dan vijf jaar gerapporteerd worden. In principe zijn er geen luchtvaartmaatschappijen die op Brussels Airport kinderen jonger dan vijf jaar begeleiden. Grafiek 8: Leeftijdsverdeling van door de Grenscontrole geregistreerde Unaccompanied Minors (N=316)

aantal Unaccompanied Minors

60 49

50 43 44 40 30

27

30 24

20 10

8 3

2

1

2

10

15 16

12

13 13 4

3

0 4

5

6

7

8

9

10

11 12 13

14 15

16 17 18

leeftijd in jaren

77


Een andere interessante vaststelling is dat heel wat Unaccompanied Minors ouder dan twaalf jaar gerapporteerd worden (91). Ruim 29% is 12 jaar of ouder, dit toont aan dat de aanbeveling die verder in dit onderzoeksrapport geformuleerd wordt75 om de leeftijdsgrens voor verplichte begeleiding naar 14 jaar te verhogen, relevant is, gezien ook vele ouders van kinderen ouder dan 12 jaar een bijkomende bescherming inbouwen voor hun kind dat alleen reist. Bovendien worden relatief weinig echt jonge Unaccompanied Minors gerapporteerd (38): aangezien slechts 12% van alle Unaccompanied Minors jonger is dan 8 jaar, kunnen we uit deze beperkte registratie voorzichtig afleiden dat toch vooral iets oudere kinderen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij reizen.

2.3 Young Passengers Wat de Young Passengers aangaat, zien we dat voornamelijk oudere kinderen volledig autonoom reizen, wat in de lijn der verwachting ligt: 308 Young Passengers (92%) zijn ouder dan 12 jaar, wat voor de meeste luchtvaartmaatschappijen de norm is om alleen te mogen reizen. Wat opvalt, zijn de vier minderjarigen die 3 jaar oud zijn. Zij voldoen niet eens aan de grenzen om alleen te mogen reizen onder begeleiding van de luchtvaartmaatschappij! De registratie laat niet toe dit gegeven verder te verklaren, wel is het mogelijk dat de rapporterende grenscontroleur zich van code heeft vergist. Voor de overige (21) Young Passengers jonger dan 12 jaar is het mogelijk dat zij gereisd hebben met een luchtvaartmaatschappij die een lagere leeftijdsgrens hanteert dan de standaardnorm, maar evenzeer is het mogelijk dat er fouten in de codering zijn geslopen. We zien ten slotte ook dat het voornamelijk 16- en 17-jarigen zijn die volledig autonoom reizen (143 ofwel 43%). Grafiek 9: Leeftijdsverdeling van door de Grenscontrole geregistreerde Young Passengers (N=333) 80

74 69

aantal Young Passangers

70 60 50 43

42

40 32

32

30 20 10

16 6

4

2

1

3

7

8

0

9

10 2 10

11

12

13

leeftijd in jaren 75 Zie hiervoor hoofdstuk 7 aanbevelingen voor de praktijk.

78

14

15

16

17

18


2.4 Minors Third Party De leeftijdsverdeling bij de Minors Third Party ten slotte wijst uit dat eveneens voornamelijk oudere alleenreizende minderjarigen begeleid worden door een derde tijdens hun traject, met pieken op 15, 16 en 17 jaar: 37% van alle door de Grenscontrole gerapporteerde Minors Third Party behoort tot deze leeftijdscategorie. Deze wordt doorgaans ook als dé risicogroep bij uitstek voor mensenhandel/mensensmokkel aanzien, wat niet onbelangrijk is in het licht van dit onderzoek.76 40% van de Minors Third Party situeert zich in de leeftijdscategorie 9-14 jaar. Relatief weinig echt jonge minderjarigen worden door een derde begeleid tijdens hun traject: 18% van alle Minors Third Party is 8 jaar of jonger. Grafiek 10: Leeftijdsverdeling van door de Grenscontrole geregistreerde Minors Third Party (N=265) 45

41

aantal Minors Third Party

40 35 28

30

29

25 20

16

15

16

19 19 18

11

11

10

10 5

18

3

3

1

2

5

5

3

4

7

6

6

7

0 5

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18

leeftijd in jaren

76 Informatie afkomstig uit de diverse gesprekken met actoren op het terrein.

79


3.Tussentijdse conclusie Het was de initiële bedoeling van dit project om een beeld te schetsen van de toestroom van aankomende alleenreizende minderjarigen op de luchthaven Brussels Airport. Ingevolge diverse praktische problemen zijn we hier slechts gedeeltelijk in geslaagd. Zo kon een belangrijk deel van onze populatie niet opgenomen worden in de kwantitatieve analyse wegens het ontbreken van een adequate registratievorm. De toestroom Young Passengers en Minors Third Party die intra-Schengen reizen, kan bijgevolg niet worden geschetst. De bestaande registratie voor Unaccompanied Minors toont aan dat ruim 20.000 minderjarigen jaarlijks met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij per vliegtuig reizen. Dit aantal neemt toe ten opzichte van de vorige jaren. De verdeling over de maanden en handelingmaatschappijen heen werd in dit hoofdstuk besproken. De vakantieperiodes zijn piekmomenten voor de begeleiding van Unaccompanied Minors, maar ook buiten deze piekperiodes reist een niet te verwaarlozen aantal minderjarigen alleen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Uit de analyse van een bijkomend registratiemechanisme van de Grenscontrole aan de hand van de Logging, blijkt dat de verdeling tussen de drie categorieën van onze doelgroep ongeveer gelijk ligt: Unaccompanied Minors maken 34% uit van het totaal aantal geregistreerde alleenreizende minderjarigen, terwijl 36% volledig autonoom reist en 29% van de geregistreerde minderjarigen door een derde wordt begeleid tijdens zijn of haar reistraject. Nader onderzoek is aangewezen om uit te maken of deze verhouding ook in werkelijkheid kan worden volgehouden. 81% van alle geregistreerde minderjarigen blijkt 10 jaar of ouder te zijn op het moment van registratie, waaruit we afleiden dat voornamelijk iets oudere kinderen en adolescenten alleen reizen. Daarnaast is het opvallend dat erg veel Minors Third Party werden geregistreerd. Dit bevestigt het vermoeden dat minderjarigen tijdens hun traject niet zelden begeleid worden door een derde persoon die niet de ouder of wettelijke voogd is. Ook hier is nader onderzoek noodzakelijk om na te gaan wat het werkelijke aandeel van Minors Third Party is binnen de verdeling van onze doelgroep, aangezien zij een verhoogd risico dragen. Omwille van hun extra kwetsbare situatie is het niet ondenkbeeldig dat zij ten prooi vallen aan malafide praktijken door derden die deze kwetsbare positie trachten uit te buiten. De registratie van de luchthaven van herkomst is erg divers en we kunnen hier in dit stadium van het onderzoek nog geen definitieve conclusies aan verbinden. Toch kan worden opgemerkt dat de belangrijkste Afrikaanse landen waarmee België connecties heeft, voorkomen in de top-20 van de luchthavens van herkomst: Kinshasa, Abidjan, Nairobi, Dakar, Banjul en Tripoli vertegenwoordigen samen ruim 16% van alle luchthavens van herkomst. Alle Afrikaanse luchthavens samen vertegenwoordigen zelfs 21% van alle gerapporteerde luchthavens van herkomst. De finaliteit van de dataregistratie laat evenwel niet toe om verdere gevolgtrekkingen te verbinden aan deze registratie. Wel kunnen we op basis van gesprekken

80


met actoren op het terrein en op basis van de participerende observaties concluderen dat een aantal luchthavens ondergerapporteerd wordt in deze registratie. Indien men de diverse categorieën alleenreizende minderjarigen onderscheidt, treedt een aantal interessante vaststellingen op de voorgrond. Zo zien we dat 69% van alle geregistreerde Unaccompanied Minors zich in de leeftijdscategorie 8-13 jaar bevindt. 29% van deze Unaccompanied Minors is ouder dan 12 jaar, wat de aanbeveling om de verplichte minimumleeftijd om alleen te reizen naar 14 jaar te verhogen, mede ondersteunt. Het is opvallend dat slechts 12% van alle Unaccompanied Minors jonger is dan 8 jaar, waardoor we uit deze beperkte registratie toch voorzichtig mogen concluderen dat voornamelijk oudere kinderen en jongeren alleen reizen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. De leeftijdsverdeling voor Young Passengers ligt in de lijn der verwachting: 92% onder hen zijn ouder dan 12 jaar (de norm om volledig autonoom te mogen reizen), behoudens enkele uitzonderingen die mogelijkerwijze kunnen verklaard worden door een foute codering. We merken op dat het toch vooral 16- en 17-jarigen zijn die volledig autonoom het reistraject afleggen (143 ofwel 43%). De analyse van de leeftijdsverdeling bij Minors Third Party wijst ten slotte uit dat eveneens vooral oudere alleenreizende minderjarigen gedurende hun reistraject begeleid worden door een derde. Slechts 18% is 8 jaar of jonger, het zijn voornamelijk 15-, 16- en 17-jarigen die door een derde begeleid worden tijdens het reistraject (37%). Dit loopt parallel met het gegeven dat dit dé risicogroep bij uitstek is voor slachtofferschap van mensenhandel of mensensmokkel, wat uiteraard een verontrustende vaststelling vormt!

81

Hoofdstuk 3 Procedures betreffende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport


In dit hoofdstuk komen achtereenvolgens het regelgevend kader voor de procedure betreffende Unaccompanied Minors, de procedure zelf, de afstemming tussen de procedure en het regelgevend kader en het traject van aankomende alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport aan bod.

1. Algemeen regelgevend kader voor de procedure betreffende Unaccompanied Minors Zoals vermeld, hebben bepaalde internationale koepelorganisaties in de burgerluchtvaart regelgeving uitgevaardigd met betrekking tot de problematiek van alleenreizende minderjarigen. We onderscheiden hierbij gouvernementele en niet-gouvernementele internationale organisaties. Het verschil ligt hierin dat de overheidsinstanties zwaardere sancties kunnen opleggen indien een luchtvaartmaatschappij de uitgevaardigde regelgeving niet volgt. De niet-gouvernementele organisaties kunnen enkel interne sancties opleggen. De International Civil Aviation Organisation (ICAO) en European Civil Aviation Conference (ECAC) zijn overheidsinstanties. International Air Transport Association (IATA) daarentegen is een niet-gouvernementele organisatie. Initieel was het de bedoeling om de regelgeving van elk van deze organisaties te bespreken, maar aangezien enkel IATA als koepelorganisatie enige richtlijnen heeft uitgevaardigd aangaande Unaccompanied Minors, zal alleen IATA uitgebreid aan bod komen. We bespreken een aantal officiële documenten van IATA waarin op een of andere manier verwezen wordt naar de problematiek van Unaccompanied Minors.

1.1 Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments77 Dit document tracht duidelijkheid te scheppen in de rechten en plichten van luchtvaartmaatschappijen en hun passagiers, centraliseert informatie inzake klantendienstrelaties (“customer service relations”) en is opgevat als een werkdocument, waarin de voortdurende ontwikkelingen in de klantendienst, verplichtingen, praktijken in de industrie, internationale conventies en regelgeving worden besproken. In juni 2000 bracht de Air Transport Association (ATA) een document uit genaamd “Airline Customer Service Commitment” (The Commitment). Deze verbintenis vormt de basis voor voortdurend overleg in de Verenigde Staten en Europa en heeft op zijn

77 IATA, Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments, http://www.iata. org/nr/contentconnector/cs2000/siteinterface/sites/mgr/file/summary_commitments_5_01.pdf

84

HOOFDSTUK 3: PROCEDURES BETREFFENDE ALLEENREIZENDE MINDERJARIGEN OP BRUSSELS AIRPORT

beurt reeds 14 verbintenissen/voorwaarden voortgebracht. Bij elke voorwaarde werd vergelijkbare informatie gegeven voor: − voluntary commitments by airline associations; − voluntary commitments by airports; − IATA condition of carriage; − Passenger services resolution manual; − the Warsaw convention as amended at the Hague; − Montréal additional protocol No.1, 1975; − Montréal additional protocol No.2, 1975; − nationale en regionale wetgeving/regelgeving. De 14 voorwaarden vormen de basis voor de “Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments”. We geven eerst de volledige lijst van deze 14 voorwaarden, waarna we nader ingaan op die voorwaarden die relevant zijn voor het onderzoek naar de regelgeving omtrent UM-procedures. De 14 voorwaarden zijn: − de laagst mogelijke prijs aanbieden; − de afgesproken prijs respecteren na betaling; − informatie geven over vertragingen, annulaties en afwijkingen; − tijdige bagagelevering; − bagage-aansprakelijkheidslimieten; − reservaties en annulaties; − terugbetaling van tickets; − assistentie voor passagiers met beperkte mobiliteit en passagiers met nood aan speciale assistentie; − assistentie in geval van vertraging (inbegrepen langdurige wachttijd in het vliegtuig); − maatregelen nemen om de check-in te versnellen; − eerlijke en consistente behandeling van mensen aan wie de toegang aan boord geweigerd werd; − informatie geven aan de passagiers met betrekking tot de commerciële en exploitatievoorwaarden; − een goede klantenservice verzekeren van “code-sharing” partners; − meer oor hebben naar klachten van de klanten. De “Voluntary commitments of airports and airlines” hanteren de volgende definitie van personen met beperkte mobiliteit (die ook in artikel 2,a van de Verordening (EG) 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen, is opgenomen):78

78 Verordening (EG) Nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen.

85


“gehandicapten of personen met beperkte mobiliteit”: personen wier mobiliteit bij het gebruik van vervoer beperkt is ten gevolge van een lichamelijke (zintuiglijke of locomotorische, permanente of tijdelijke) handicap, een intellectuele handicap of stoornis, of enige andere oorzaak van handicap, of ten gevolge van leeftijd en wier situatie vereist dat zij passende aandacht krijgen en dat de aan alle passagiers verstrekte diensten aan hen worden aangepast.” De leeftijd blijkt dus één van de criteria te zijn op basis waarvan aan passagiers de status van “passagier met beperkte mobiliteit” kan toegekend worden, zij het dat deze leeftijdsgrens niet wordt gepreciseerd. Hierna wordt dieper ingegaan op de drie voorwaarden uit bovenstaande lijst die relevant zijn voor het onderzoek naar de regelgeving omtrent UM-procedures.

1.1.1 Assistentie voor passagiers met gereduceerde mobiliteit en passagiers met nood aan speciale assistentie a. Voluntary commitments by airline associations ATA (customer first) De luchtvaartmaatschappijen dienen zich voldoende aan te passen aan passagiers met een handicap en passagiers met speciale noden. Elke luchtvaartmaatschappij zal zijn beleid en procedures voor het omgaan met passagiers met speciale noden, zoals Unaccompanied Minors, bekendmaken. European airline association De luchtvaartmaatschappijen moeten assistentie voorzien voor passagiers met gereduceerde mobiliteit en voor passagiers die speciale assistentie nodig hebben. Elke luchtvaartmaatschappij zal de diensten publiceren die ze aanbiedt om passagiers met gereduceerde mobiliteit en passagiers met speciale noden op een gepaste manier en in overeenstemming met de toepasbare veiligheidsregels op te vangen. Hier zien we evenwel nergens een officiële vermelding van Unaccompanied Minors. Er wordt enkel een definitie gegeven van de term “passagiers met gereduceerde mobiliteit”, maar niet van diegenen die speciale noden hebben. De vraag is of ook Unaccompanied Minors tot deze categorie kunnen worden gerekend. IATA global customer framework Luchtvaartmaatschappijen moeten hun beleid en procedures met betrekking tot de opvang van personen met speciale noden, zoals Unaccompanied Minors, bekend en zichtbaar maken, evenals hun beleid en procedures met betrekking tot de gepaste accommodatie voor personen met een handicap expliciteren. Luchtvaartmaatschappijen moeten ernaar streven om alle passagiers met bijzondere noden te omkaderen, zowel op de luchthaven als in het vliegtuig zelf. Ze zijn hiertoe verplicht indien ze

86


vooraf geïnformeerd werden over de speciale noden en voor zover deze dienstverlening op een veilige manier kan uitgevoerd worden. Luchtvaartmaatschappijen moeten ook redelijke maatregelen nemen om tegemoet te komen aan de speciale noden wanneer het gaat om vertraagde vluchten. b. IATA Conditions of Carriage Speciale assistentie Het aanvaarden van het vervoer van Unaccompanied Minors, passagiers die in de onmogelijkheid verkeren het traject autonoom af te leggen, zwangere vrouwen, personen met een ziekte of andere personen die speciale assistentie vereisen, is onderworpen aan een voorafgaande regeling met de luchtvaartmaatschappij. Passagiers die voorafgaandelijk contact met de luchtvaartmaatschappij hebben opgenomen en deze geïnformeerd hebben over hun speciale noden, zullen niet geweigerd worden op het moment van vertrek, indien reeds een regeling overeengekomen werd. c. Passenger services conference resolutions manual Resolutie 700, de aanvaarding en het vervoer van “verzwakte” mensen Hier heeft men het over mensen met een fysieke en/of verstandelijke handicap, die niet in staat zijn alleen te reizen zonder hulp van het luchtvaartpersoneel. Er wordt evenwel met geen woord gerept over Unaccompanied Minors. Aangeraden praktijk 1700 c: plaatsaanwijzing voor individueel “verzwakte” mensen en hun begeleiders Hier wordt besproken hoe passagiers met speciale noden hun plaats toegewezen krijgen. Dit zou interessant kunnen zijn voor het onderzoek naar de regelgeving en richtlijnen inzake Unaccompanied Minors, maar ook hier wordt niet over deze categorie gesproken, waardoor er niet dieper op ingegaan wordt. Dit zou een indicatie kunnen vormen voor het feit dat er weinig tot geen aandacht geschonken wordt aan het potentiële risico dat alleenreizende minderjarigen kunnen lopen. d. Wetgeving en regelgeving Zowel de regelgeving in de Verenigde Staten als in Europa beperkt zich in dit document tot de dienstverlening aan personen met een handicap en is bijgevolg niet relevant voor onze studie.

87


1.1.2 Eerlijke en consistente behandeling van mensen aan wie de toegang aan boord geweigerd werd a. Passenger Services Conference Resolutions Manual Recommended practice: denied boarding compensation Het wordt aangeraden dat de leden een aantal regels volgen wanneer een “Denied Boarding Compensation Scheme” wordt gebruikt. Eén van deze regels stelt dat in het geval niet alle passagiers die een vlucht geboekt hebben aan boord kunnen gaan, er voorrang gegeven moet worden aan passagiers met een handicap en Unaccompanied Minors. b. Wetgeving en regelgeving Europa Instapweigering: momenteel geldt hieromtrent de verordening (EG) Nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91. Artikel 11 van deze verordering stelt:79 Personen met beperkte mobiliteit of met bijzondere behoeften: 1. Luchtvaartmaatschappijen die een vlucht uitvoeren, geven voorrang aan personen met beperkte mobiliteit en hun eventuele begeleiders of officiële geleidehonden, alsmede aan alleenreizende kinderen. 2. In geval van instapweigering, annulering of enigerlei vertraging hebben personen met beperkte mobiliteit en hun eventuele begeleiders, alsmede alleenreizende kinderen, er recht op dat de in artikel 9 bedoelde bijstand zo spoedig mogelijk wordt geboden.

1.1.3 Raad geven aan de passagiers met betrekking tot de luchtvaartreclame en operationele condities IATA conditions of carriage Vervoer van personen en hun bagage is ook voorzien in overeenstemming met bepaalde andere bepalingen en voorwaarden die van toepassing zijn of overgenomen zijn door IATA. Deze bepalingen en voorwaarden, die van tijd tot tijd veranderen, hebben onder meer betrekking op het vervoer van Unaccompanied Minors, zwangere vrouwen,... Ze zijn terug te vinden in het volgende document dat besproken zal worden in deze sectie.

79 Verordening (EG) Nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten.

88


1.2 Passenger service conference resolutions manual Na een relatief uitgebreide briefwisseling per e-mail werd het bovenvernoemde document ontvangen. Dit is naar de woorden van een IATA vertegenwoordiger de enige regelgeving die IATA ten aanzien van Unaccompanied Minors heeft uitgevaardigd. Zoals in de titel vermeld staat, gaat het om een handboek van resoluties. Op pagina 1022 van deze handleiding vinden we de sectie: “Recommended Practice 1753 Interline Handling Procedure for Unaccompanied Minors”. De titel “passenger service conference resolutions manual” zagen we reeds aan bod komen bij de “Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments”. Daar werd evenwel geen informatie gegeven over de Unaccompanied Minor aangaande de “passenger service conference resolutions manual”, maar in het document zelf zien we duidelijk wel aanwijzingen. Navolgende onderverdeling is overgenomen uit het handboek. Voor het vervoer van Unaccompanied Minors door luchtvaartmaatschappijen wordt aangeraden dat de lidstaten de hierna besproken procedures toepassen.

1.2.1 Toepasbaarheid Deze procedures zullen altijd van toepassing zijn voor het vervoer van Unaccompanied Minors jonger dan 12 jaar en voor Unaccompanied Minors ouder dan 12 jaar op verzoek van de ouders of voogd. Met een Unaccompanied Minor wordt in deze recommended practice bedoeld: een kind dat alleen reist of met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Elke luchtvaartmaatschappij die lid is van IATA en Unaccompanied Minors vervoert, is verantwoordelijk voor de veilige bezorging van de Unaccompanied Minor aan de ontvangende luchtvaartmaatschappij op de transferluchthaven.

1.2.2 Plaatsconfirmatie Vervoer van Unaccompanied Minors wordt enkel toegelaten voor ononderbroken vluchten of indien alle aansluitingen bevestigd zijn.

1.2.3 Aanvraag tot vervoer – handelingsadvies Voor het vervoer van Unaccompanied Minors moet een speciaal hiertoe bestemd formulier gebruikt worden. Een voorbeeld hiervan vindt u in bijlage 2. Naargelang het eigen goeddunken van de leden (i.e. de luchtvaartmaatschappijen) mogen er bijkomende zinnen en clausules toegevoegd worden aan dit document. De verdeling van kopieën van het formulier dient als volgt te gebeuren:

89


− het origineel moet bijgehouden worden door het kantoor dat het uitgeeft en het moet beschikbaar gesteld worden voor alle luchtvaartmaatschappijen die de Unaccompanied Minor vervoeren. − de kopie moet vastgehecht worden aan het ticket van de Unaccompanied Minor. − wanneer het kind met meer dan één luchtvaartmaatschappij reist, moet er ten minste 1 kopie gegeven worden aan de andere luchtvaartmaatschappijen op de transferplaatsen. Als de luchtvaartmaatschappij dit wil, kan de informatie over de heenen terugvlucht vermeld worden op één formulier, samen met bijkomende informatie over het reistraject van de Unaccompanied Minor, ten behoeve van de luchtvaartmaatschappijen die in het vervoer voorzien. Om de begeleiding van en de overhandiging aan de persoon die de Unaccompanied Minor afhaalt verder te vergemakkelijken, is het aangeraden dat de afhaler de overhandiging bevestigt door zijn handtekening, naam en adres te vermelden op het formulier.

1.2.4 Ticketing Procedure Op het ticket zullen naast de naam van de passagier de letters UM (gevolgd door de leeftijd) vermeld worden.

1.2.5 Identificatie Het gebruik van een speciaal identificatie-etiket of -badge voor de Unaccompanied Minor dat liefst de letters UM bevat, wordt aangeraden. Voor elke vorm van identificatie van Unaccompanied Minors, hetzij een badge, etiket of lanyard80, is het volgende kleurenschema aangeraden: rode diagonale lijnen op een zilveren of witte achtergrond.

1.2.6 Reisdocumenten Tickets en andere reisdocumenten zoals bagage-identificatie-etiket, gezondheidscertificaten,… moeten in handen blijven van het personeel van de luchtvaartmaatschappij. Wanneer dit onmogelijk blijkt, kunnen ze in handen blijven van de Unaccompanied Minor maar dan liefst in een speciale omslag die rond de hals gedragen kan worden, zoals voorzien door de luchtvaartmaatschappij.

80 Het betreft een sleutelhanger die men rond de nek hangt.

90


2. Bespreking van de UM-procedure bij de diverse luchtvaartmaatschappijen die op Brussels Airport vliegen Binnen het kader van dit onderzoeksproject werd aan een student Criminologische Wetenschappen, op stage bij de Federale Gerechtelijke Politie Airport, gevraagd om een dossieranalyse uit te voeren met betrekking tot de toegepaste procedure en de gehanteerde documenten voor Unaccompanied Minors bij de diverse luchtvaartmaatschappijen die op Brussels Airport vliegen. De bedoeling was inzicht te verkrijgen in de praktijk van de begeleiding van Unaccompanied Minors. De data werden verzameld via een analyse van de gegevens voorhanden op de websites van de diverse luchtvaartmaatschappijen, waar nodig aangevuld met een persoonlijk en/of telefonisch onderhoud met medewerkers op de luchthaven. In overleg met de onderzoekster werd hiertoe een registratieschema ontwikkeld.81 Het gaat om een gestructureerde vragenlijst met hoofdzakelijk gesloten vragen. De verworven data werden in een tabel gegoten om vergelijking te vergemakkelijken en de meest gebruikelijke procedure af te leiden. Tevens werden ook de afwijkende procedures in kaart gebracht. Deze denkwijze wordt ook gehanteerd in de bespreking van de resultaten: bij elk item wordt een onderscheid gemaakt naar meest gebruikelijke procedure, alsook naar de flagrantste afwijkingen. De stagiair heeft eveneens een bevraging van de internationale koepelorganisaties uitgevoerd, om een overzicht te krijgen van de internationale regelgeving inzake alleenreizende minderjarigen en de afdwingbaarheid ervan. Hiertoe werden eveneens de websites van de koepelorganisaties geanalyseerd en er werd per e-mail gecorrespondeerd met vertegenwoordigers van de diverse instanties. De stagiair stond bij deze oefening in voortdurende interactie met de onderzoekster. Dit tweede luik van het onderzoek wordt in het volgende onderdeel van dit hoofdstuk besproken.

2.1 Begeleide weg Deze categorie verwijst naar het reistraject, vanaf het moment dat het kind overgedragen wordt aan een medewerker van de luchthaven van vertrek tot het moment dat de minderjarige wordt overhandigd aan de afhaler op de luchthaven van aankomst. Meest gebruikelijke procedure De minderjarige komt aan op de luchthaven van vertrek met een begeleider, i.e. meestal de ouder(s) en begeeft zich naar de check-in balie. Vanaf dit moment begint 81 Zie bijlage 3.

91


de begeleiding. Het kind wordt overhandigd aan iemand van het grondpersoneel. De meeste luchtvaartmaatschappijen werken samen met een handelingmaatschappij die voorziet in de begeleiding van passagiers met speciale noden. Zij zullen de Unaccompanied Minor begeleiden naar het vliegtuig. Aan de “gate” wordt de minderjarige overgedragen aan de “crew”, i.e. de bemanning van het vliegtuig. Gedurende de vlucht draagt de bemanning de verantwoordelijkheid voor de Unaccompanied Minor. Na de landing wordt de Unaccompanied Minor ter hoogte van de “gate” opnieuw overgedragen aan het grondpersoneel van de handelingmaatschappij die op de luchthaven van bestemming de dienstverlening verzorgt voor de luchtvaartmaatschappij. Zij begeleiden de Unaccompanied Minor naar de aankomsthal waar de afhaler de Unaccompanied Minor staat op te wachten. Afwijkingen van de procedure Afwijkingen van deze procedure worden toegelicht in hoofdstuk 4 waar de vaststellingen op basis van de uitgevoerde observaties worden toegelicht.

2.2 Identificatie afhaler Dit item slaat op de manier waarop de identiteit van de persoon die de Unaccompanied Minor komt afhalen, gecontroleerd wordt, maar eveneens op wat er ondernomen wordt indien de afhaler niet opdaagt of wanneer diens identiteit niet overeenkomt met de naam van de afhaler vermeld op de formulieren. Meest gebruikelijke procedure De meeste luchtvaartmaatschappijen vermelden op hun website dat de afhaler zal gecontroleerd worden aan de hand van zijn paspoort (43%). Wanneer de persoon die het kind moet komen ophalen niet opdaagt of wanneer het om een andere persoon gaat, wordt er telefonisch contact opgenomen met de persoon die instond voor de Unaccompanied Minor op de luchthaven van vertrek, ter verificatie van de identiteit van de afhaler. De minderjarige zal onder geen beding overhandigd worden aan een persoon die niet vermeld staat op het formulier en blijft steeds onder de hoede van het personeel van de luchtvaartmaatschappij of handelingmaatschappij. Bij enkele luchtvaartmaatschappijen wordt vermeld dat het kind onmiddellijk wordt teruggevlogen naar de luchthaven van vertrek indien de afhaler niet opdaagt.82 Afwijkingen van de procedure Bij sommige luchtvaartmaatschappijen is er sprake van identificatie aan de hand van een officieel document met foto (16%). Andere luchtvaartmaatschappijen spreken van officiële identiteitsbewijzen (31%), wat zowel het paspoort als het rijbewijs kan zijn.

82 Uit de observaties en gesprekken met actoren op het terrein blijkt echter dat deze situatie onder geen beding plaatsvindt op Brussels Airport: er wordt naar een alternatieve oplossing gezocht.

92


2.3 Referentienaam De relevantie van het opnemen van de referentienaam in de lijst van items is vanzelfsprekend, want indien alle luchtvaartmaatschappijen andere benamingen zouden hanteren om te verwijzen naar kinderen die alleen reizen, zou elke mogelijkheid tot uniforme procedures ten zeerste bemoeilijkt worden. Meest gebruikelijke procedure De term waarmee in de meeste gevallen naar alleenreizende minderjarigen die reizen mét begeleiding van de luchtvaartmaatschappij verwezen wordt, is Unaccompanied Minor (59%), afgekort “UM”. Afwijkingen van de procedure Hoewel de term “UM” gekend is door alle medewerkers van luchtvaartmaatschappijen die hierover werden aangesproken, zijn er nog andere benamingen voorhanden, dit meestal op de websites. De belangrijkste afwijkingen zijn de termen “child(ren) travelling alone” (13%), “unaccompanied children” (11%), “children flying alone” (4%) en “young travellers flying solo” (4%).

2.4 Leeftijd Unaccompanied Minor Een volgend criterium vormt de leeftijd van de minderjarige waarvoor de UM-procedure van toepassing is. Het belangrijkste onderscheid betreft de leeftijdscategorie waarvoor de UM-procedure verplicht is volgens de interne regelgeving van de luchtvaartmaatschappij en deze waar ze optioneel is. Een ander onderscheid naar leeftijd kan teruggevonden worden in het soort vlucht waarop Unaccompanied Minors vanaf een bepaalde leeftijd worden aanvaard. Hier maakt men een onderscheid tussen directe vluchten en transitvluchten. Meest gebruikelijke procedure We beginnen bij de leeftijdscategorie waarvoor de UM-procedure verplicht is. Drie belangrijke leeftijdscategorieën komen naar voren, namelijk 5-12 jaar (30%), 5-11 jaar (26%) en 5-14 jaar (12%). Hierbij valt op dat de categorie van 5-14 jaar verplicht opgelegd wordt door alle Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen en dat de maximumleeftijd voor verplichte begeleiding er hoger ligt dan de gebruikelijke norm van 5-12 jaar. We menen dat dit mogelijk gerelateerd kan zijn aan onder andere het gegeven dat in de Verenigde Staten striktere veiligheidsvoorwaarden werden ingevoerd als reactie op de terroristische aanvallen van 11 september 2001. Bij de leeftijdscategorieën waarvoor de UM-procedure optioneel is, komen er drie categorieën naar voren, namelijk 12-18 jaar (14%), 12-16 jaar (12%) en 12- 15 jaar (12%). Het is niet duidelijk of de beweegredenen voor een verhoging van de leeftijd

93


van commerciële aard zijn, dan wel uitgaan van een reële bezorgdheid van de luchtvaartmaatschappij voor het belang van de minderjarige. Afwijkingen van de procedure Er bestaan heel wat afwijkingen inzake de leeftijdscategorieën waarvoor de UM-procedure verplicht is. Daarom zullen enkel de opvallendste afwijkingen opgesomd worden. Er zijn drie luchtvaartmaatschappijen die de verplichte leeftijdsgrens hoger leggen dan de norm: 5-15 jaar (Virgin), 5-17 jaar (Singapore Airlines) en 8-15 jaar (Royal Air Maroc). De afwijkingen met betrekking tot de leeftijdscategorieën waarvoor de service optioneel is, zijn beperkter. Het gaat om de categorieën van 15-17 jaar (Continental Airlines, Delta, Northwest Airlines, US Airways en American Airlines), 13-18 jaar (EL AL) en 15-18 (KLM). Ook hier merken we dat een aantal luchtvaartmaatschappijen de service optioneel uitbreidt naar een hogere leeftijdsgrens (waarbij sommigen zelfs de meerderjarigheid in acht nemen). Dit ligt volledig in de lijn van onze aanbeveling om de service verplicht te maken tot minstens veertien jaar.

2.5 Leeftijd begeleider Indien minderjarigen alleen reizen, maar begeleid worden door een derde, die niet de ouder of de wettelijke voogd is, geldt voor deze persoon eveneens een leeftijdsgrens, opdat de Unaccompanied Minor niet verplicht door de luchtvaartmaatschappij begeleid moet worden. Meest gebruikelijke procedure In volgorde van voorkomen: 18 jaar (41%), 16 jaar (20%) en 15 jaar (15%). We zien bij de meeste luchtvaartmaatschappijen eenzelfde bekommernis om minderjarigen niet alleen te laten reizen zonder de begeleiding van een persoon die zorg kan dragen voor het kind. De luchtvaartmaatschappijen hebben daarom een bepaalde minimumleeftijd als criterium vastgesteld om een minderjarige te mogen begeleiden tijdens zijn reistraject. Het is ons evenwel niet duidelijk of de beweegredenen hiervoor van commerciële dan wel morele aard zijn. Afwijkingen van de procedure Sommige luchtvaartmaatschappijen maken een onderscheid tussen minderjarigen die alleen reizen met een oudere broer of zus en minderjarigen die reizen met een derde, die niet tot het gezin behoort. Hier zijn twee voorbeelden van. Bij het eerste voorbeeld (Finnair) wordt een bijkomend onderscheid gemaakt tussen binnenlandse dan wel buitenlandse vluchten: voor binnenlandse vluchten, in het geval van broer of zus, is de verplichte minimumleeftijd voor de begeleider 12 jaar, indien de begeleider niet de broer of zus is, wordt de minimumleeftijd verhoogd naar 16 jaar. Voor buitenlandse

94


vluchten waar de minderjarige begeleid wordt door broer of zus is de minimumleeftijd 16 jaar, indien de begeleider niet de broer of zus is, wordt dit 18 jaar. Het tweede voorbeeld maakt dit onderscheid op vlak van bestemming niet: de minimumleeftijd voor de begeleider ligt vast op 16 jaar, indien het gaat om de broer of zussen. Deze minimumleeftijd wordt opgetrokken naar 18 jaar indien de begeleider een derde is (Virgin, Brussels Airlines, Lufthansa). Sommige luchtvaartmaatschappijen leggen de minimumleeftijd voor de begeleider vast op 12 jaar, ongeacht zijn of haar verwantschap met de minderjarige (Adria Airways, United, VLM). Dit lijkt toch wel bijzonder jong, vooral aangezien sommige luchtvaartmaatschappijen de leeftijd voor verplichte begeleiding hoger leggen dan deze norm voor verplichte leeftijd van de begeleider.

2.6 Kostprijs van de procedure Het is bij de meeste luchtvaartmaatschappijen zo dat een volwassenentarief wordt aangerekend voor een alleenreizende minderjarige. Niettegenstaande dit gegeven dient er voor de UM-service in de meeste gevallen een additionele kost betaald worden. Dit tarief wordt door de luchtvaartmaatschappijen vrij bepaald en is onderhevig aan veranderingen die te maken hebben met het gevoerde beleid van de luchtvaartmaatschappij en met fluctuaties in de markt. De cijfers hier aangehaald betreffen dus louter een momentopname. Wat wel vermeld dient te worden, is het onderscheid dat door veel luchtvaartmaatschappijen gehanteerd wordt tussen “domestic flights” en “international flights” en tussen directe en connectievluchten. Er werd voor elke categorie een gemiddelde prijs berekend (de prijzen gelden voor een enkele reis). Voor elk van de categorieën werd tevens tussen haakjes de minimum- en maximumprijs gegeven. Domestic - Direct: 47€ (10€-99€), Domestic - Connectie: 54€ (20€-125€); Internationaal - Direct: 56€ (40€-105€), Internationaal - Connectie: 61€ (60€-125€). Vier van de bevraagde luchtvaartmaatschappijen verzorgen de service gratis, om vertekening te voorkomen werden deze evenwel niet opgenomen in de berekening van de gemiddelde prijzen.

2.7 Formulieren Onder “formulieren” dient zowel de naam van de documenten die moeten ingevuld worden alvorens de minderjarige alleen kan reizen, als de aard van de informatie die deze formulieren bevatten, te worden begrepen. Meest gebruikelijke van de procedure De meest voorkomende benamingen voor de vereiste documenten zijn: het “UM-formulier” (32%) en het “(special assistance and) handling advice form (for UM/child

95


traveling alone)” (18%). Hieruit kan men afleiden dat er geen uniforme benaming bestaat voor het formulier dat dient ingevuld te worden door de ouders van de Unaccompanied Minor, aangezien ruim de helft van de bevraagde luchtvaartmaatschappijen een gamma aan andere benamingen hanteert. De meest voorkomende informatie die op deze documenten moet ingevuld worden is: − naam, adres en telefoonnummer van zowel de persoon die het kind komt afgeven op de luchthaven van vertrek als van de persoon die het kind komt ophalen op de luchthaven van aankomst; − de volledige naam, medische specificaties, adres, vluchtschema, gesproken talen, leeftijd en geslacht van het kind. Afwijkingen van de procedure Andere termen voor de documenten die in principe min of meer dezelfde informatie bevatten, zijn: “(UM) request for carriage”, “(UM) declaration form”, “young travelers form” en “declaration of indemnity” (schadeloosstelling). We kunnen concluderend stellen dat in principe dezelfde basisinformatie vereist is op de diverse formulieren, doch eisen sommige luchtvaartmaatschappijen bijkomende gegevens zoals: − een ouderlijke machtiging waarin de ouder de minderjarige de toestemming geeft om alleen te reizen − een kopie van de gegevens uit het reservatiedossier − ...

2.8 Identificatie Unaccompanied Minor Dit item slaat op de manier waarop aan het luchtvaartpersoneel en de andere actoren wordt duidelijk gemaakt dat het om een Unaccompanied Minor gaat. Meest gebruikelijke procedure De luchtvaartmaatschappij verschaft de Unaccompanied Minor in de meeste gevallen een pochette (72%) waarin alle documenten van de Unaccompanied Minor bewaard worden. Deze pochette is meestal bevestigd aan een opvallende lanyard en wordt (verplicht) rond de nek gedragen. Afwijkingen van de procedure Andere gadgets waarmee op de status van Unaccompanied Minor wordt gewezen, kunnen zijn: een baseball pet, een opvallende portefeuille, een “button” of een badge, … maar deze komen slechts in beperkte mate voor.

96


2.9 Instructies ouders Dit item behelst de vraag of de ouders bijkomende instructies meekrijgen, naast het invullen van de verplichte formulieren. Meest gebruikelijke procedure Er wordt vaak gevraagd aan de ouders om minstens een kwartier op de luchthaven te blijven nadat het vliegtuig is opgestegen (66%). De bedoeling hiervan is eventuele problemen op te vangen zoals bv. slechte weersomstandigheden waardoor het vliegtuig vertraging oploopt. Afwijkingen van de procedure Een aantal luchtvaartmaatschappijen verplicht de ouders een schriftelijke toestemming bij het reisdossier te voegen alvorens de kinderen alleen mogen reizen (14%). In België wordt deze verplichting om in een ouderlijke toestemming voor alleenreizende minderjarigen te voorzien, niet wettelijk vastgelegd, zodat zij dus ook niet afdwingbaar is.83

2.10 Preboarding Preboarding betekent dat de Unaccompanied Minor voor de andere passagiers het vliegtuig betreedt. Hiermee samenhangend valt ook de procedure waarbij de Unaccompanied Minor voor, gelijktijdig met of na de andere passagiers het vliegtuig verlaat. Het is aan de luchtvaartmaatschappijen om elk voor zich deze procedures vast te leggen in hun Passengers Handling Manifest (PHM). Meest gebruikelijke procedure Meestal wordt de Unaccompanied Minor aan boord gebracht voor de andere passagiers (83%). Bij aankomst zal de Unaccompanied Minor in de meeste gevallen als laatste van boord worden gehaald (48%). Afwijkingen van de procedure Bij enkele luchtvaartmaatschappijen hangt de procedure af van de omstandigheden, soms verlaten de Unaccompanied Minors als eersten het vliegtuig en soms als laatsten (10%). Bij aankomst is het in een aantal gevallen zo dat de Unaccompanied Minor als eerste van boord wordt gehaald (7%). Het gebeurt ook dat er überhaupt geen procedure bestaat en dat de Unaccompanied Minor het vliegtuig verlaat samen met de andere passagiers.

83 FOD Buitenlandse Zaken, buitenlandse handelingmaatschappij en ontwikkelingssamenwerking, Reis Wijs – Reisdocumenten – Reizen met minderjarige kinderen, http://www.diplomatie.be/nl/travel/reiswijsReisDocDetail. asp?TEXTID=21701

97


3. Afstemming tussen de procedure UM en de regelgeving In dit onderdeel wordt nagegaan of de verschillende luchtvaartmaatschappijen die aangesloten zijn bij IATA ook daadwerkelijk de regelgeving volgen die IATA over Unaccompanied Minors heeft opgesteld.

3.1 Afstemming tussen “Passenger Service Conference Resolutions Manual” en gehanteerde UM-procedure Ten eerste zien we dat voor de leeftijd waarbij een UM-procedure verplicht is, de meeste luchtvaartmaatschappijen de leeftijd van 12 jaar, vooropgesteld door IATA, respecteren, maar tegelijk hebben we gezien dat er ook afwijkingen van deze procedure bestaan. Ten tweede kan gezegd worden dat elke luchtvaartmaatschappij over eigen formulieren beschikt. In bijlage 2 vindt u een voorbeeld van dergelijk document. Er kan hieromtrent gesteld worden dat het overgrote deel van de luchtvaartmaatschappijen alle informatie opvraagt die vereist is van de persoon die het kind komt afgeven op de luchthaven van vertrek en de persoon die het kind komt afhalen op de luchthaven van aankomst, alsook alle persoonlijke informatie van de minderjarige, behoudens het telefoonnummer. Aan de andere kant is het echter zo dat het vanuit IATA ook verplicht is om bepaalde informatie over het personeel, dat verantwoordelijk is voor het kind, in te vullen op deze formulieren. Bij sommige luchtvaartmaatschappijen volstaat de handtekening van de verschillende personen die in contact komen met de Unaccompanied Minor, bij anderen moet er enkel naam en nummer gegeven worden van het personeel bij vertrek, aankomst en tijdens de vlucht en dus niet bij een tussenstop of transferpunt. Ten derde merkt men dat aan de vereiste van IATA om een lanyard of pochette of een ander herkenningsmiddel te gebruiken, door elke luchtvaartmaatschappij of handelingmaatschappij wordt voldaan. De luchtvaartmaatschappijen houden zich echter amper aan het kleurenschema opgelegd door IATA, meestal gebruiken ze hun eigen herkenningskleuren. Ten slotte zouden de reisdocumenten idealiter in de handen van het luchtvaartpersoneel moeten blijven. IATA stelt wel dat wanneer dit onmogelijk zou zijn, de documenten mogen bijgehouden worden door de Unaccompanied Minor zelf. Het is zo dat de meeste luchtvaartmaatschappijen gebruik maken van een pochette die rond de nek gedragen wordt. In deze pochette zitten de reisdocumenten van de Unaccompanied Minor. Tijdens de vlucht worden de documenten bijgehouden door de bemanning van het vliegtuig.

98


3.2 Afstemming tussen “Comparison of relevant rules, recommended practices and airline service commitments” en gehanteerde UM-procedure In het andere document van IATA, waarin vermeldingen staan over Unaccompanied Minors, gaat het niet over het verloop van de UM-procedure en blijven de richtlijnen vrij vaag. Er wordt gesproken over het feit dat de luchtvaartmaatschappijen hun procedures inzake passagiers met speciale noden, waaronder UM’s meestal worden gerekend, bekend moeten maken. Aangezien er voor deze studie voornamelijk gebruik werd gemaakt van secundaire (internet-) bronnen, kan gesteld worden dat de luchtvaartmaatschappijen hieraan voldoen, doch niet elke luchtvaartmaatschappij vermeldt de nodige regelgeving op de website. Een ander belangrijk punt dat hier naar voren komt inzake de veiligheid van de alleenreizende minderjarige, is het gegeven van “denied boarding” (weigering tot opstappen van het vliegtuig). Hier wordt gesteld dat wanneer niet iedereen op een bepaalde vlucht kan, er voorrang moet gegeven worden aan Unaccompanied Minors of mensen met een handicap.

4. Beschrijving van het traject van aankomende Unaccompanied Minors op Brussels Airport Naast deze dossieranalyse omtrent de procedure voor Unaccompanied Minors en de voorgeschreven regelgeving hieromtrent, werd eveneens het werkelijke traject van aankomende Unaccompanied Minors op Brussels Airport in kaart gebracht, op basis van gesprekken met actoren op het terrein en observaties van de procedure. De schematische voorstelling van deze procedure vindt u in bijlage 4. Er wordt opnieuw een onderscheid gemaakt tussen passagiers die intra-Schengen reizen en zij die extraSchengen reizen, hoewel dit onderscheid bij de categorie Unaccompanied Minors niet zo’n rol speelt als bij de overige twee categorieën, net omwille van de extra controle die wordt ingebouwd door het feit dat zij begeleid en geregistreerd worden.

4.1 Intra-Schengen Wanneer een Unaccompanied Minor vanuit een Schengenland aankomt op Brussels Airport, wordt hij/zij door de crew overgedragen aan het grondpersoneel ter hoogte van de gate. De documenten van de minderjarige, die door de crew worden bijgehouden tijdens de vlucht, worden eveneens overgemaakt aan een host(ess) van de handelingmaatschappij. Deze laatste begeleidt de Unaccompanied Minor tijdens zijn traject tot

99


de aankomsthal, waar de controle op de afhaler plaatsvindt ter hoogte van de desk van Securair.84 Elke Unaccompanied Minor beschikt over een formulier “UM”, waarop een aantal essentiële gegevens wordt vermeld, zoals naam, geslacht, adres, land van herkomst en bestemming, maar ook een aantal gegevens omtrent de afhaler van de minderjarige. De host(ess) van de handelingmaatschappij controleert of de identiteit van de persoon die het kind komt afhalen, overeenstemt met de naam die op het document “UM” staat opgegeven, aan de hand van diens identiteitskaart. Indien de identificatie OK is, met andere woorden indien het om de persoon blijkt te gaan die op het document vermeld staat en de controle van de identiteitskaart dit uitwijst, wordt de Unaccompanied Minor overhandigd aan de afhaler. De handtekening van de afhaler is hiervoor noodzakelijk en de procedure neemt een einde. Vanaf dat ogenblik zal de afhaler samen met de Unaccompanied Minor diens bagage afhalen; het securitypersoneel verleent de afhaler hiertoe een tijdelijke toegang tot de bagagezaal. Indien de identificatie niet OK is, zal de host(ess) van de handelingmaatschappij steeds contact opnemen met de dispatching van de handelingmaatschappij; de supervisor van dienst zal contact opnemen met de persoon die als afhaler opgegeven staat op het document “UM”. Indien dit geen uitsluitsel geeft, zal steeds contact opgenomen worden met de Luchtvaartpolitie, afdeling Grenscontrole, om de situatie uit te klaren.

4.2 Extra-Schengen Indien de Unaccompanied Minor extra-Schengen reist, volgt hij in principe hetzelfde traject, met dit verschil dat hij de grensdoorlaatposten dient te passeren. De grenscontroleurs verifiëren de documenten van elke passagier die extra-Schengen reist, dus ook van de Unaccompanied Minors. Zij kunnen echter genieten van een “voorkeursbehandeling” in die zin dat zij voorrang krijgen op de andere passagiers, vanuit de idee hen zo snel mogelijk met hun afhaler te verenigen. De host(ess) van de handelingmaatschappij overhandigt hierbij de documenten van de Unaccompanied Minor ter controle, waarna zij hetzelfde traject afleggen als intra-Schengen passagiers: door de bagagezaal richting aankomsthal, waar de controle volgens dezelfde modaliteiten gebeurt als hierboven beschreven. Er is een aantal scenario’s voorhanden waarbij de identificatie van de Unaccompanied Minor problematisch is. Zo kan de identiteit van de afhaler niet overeenstemmen met de identiteit die opgegeven staat op het document “UM”.85 Even goed is het plausibel dat de host(ess) van de handelingmaatschappij de indruk heeft dat de afhaler malafide is. Er bestaat ook de mogelijkheid dat er geen afhaler komt opdagen.86 De 84 Dit is het controlepunt in de aankomsthal waar de toegang tot het beveiligde deel van de luchthaven begint, het is door een schuifwand gescheiden van de bagagezaal en de douane. 85 Een beschrijving van dergelijk dossier vindt u onder het luik ‘kwalitatief onderzoek’ in casus 1. 86 Een beschrijving van dergelijk dossier vindt u onder punt 1.1.3 van hoofdstuk 4.

100


observaties en gesprekken op het terrein hebben uitgewezen dat de medewerkers van de handelingmaatschappijen de afdeling Grenscontrole van de Luchtvaartpolitie hiervan op de hoogte brengen. De minderjarige wordt dan bij de postoverste gebracht, die contact zal opnemen met de afhaler die vermeld staat op het formulier, alsook met de persoon die de minderjarige naar de luchthaven van herkomst heeft gebracht. Indien dit geen soelaas brengt, wordt naar verdere mogelijkheden gezocht. Er dient wel vermeld te worden dat dit een procedure is die ad hoc wordt toegepast en er nergens staat beschreven welke actor in deze de verantwoordelijkheid heeft, wat een grote lacune in de procedure blootlegt. Hierdoor loopt men immers het risico dat potentiële risicosituaties door de mazen van het net glippen. Dit dienen we zeker op te vangen door te ijveren voor een procedure die schriftelijk wordt vastgelegd en waarin de taken van eenieder duidelijk worden omschreven. Er werd door een aantal actoren aangehaald dat de minderjarige dan in principe terug dient te vliegen, doch in de praktijk vindt dit scenario niet plaats en zoeken de actoren gezamenlijk naar een adequate oplossing. In hoofdstuk 4 vindt u een beschrijving van enkele gevallen en hun mogelijke oplossingen.

5. Beschrijving van het traject van aankomende Young Passengers op Brussels Airport Young Passengers worden verondersteld voldoende zelfredzaam te zijn om het reistraject volledig autonoom af te leggen. Zoals reeds vermeld, gaat het hier om minderjarigen tussen twaalf en achttien jaar oud die niet als minderjarigen geregistreerd worden. Dit bemoeilijkt hun detectie ten zeerste: niemand is op de hoogte van hun minderjarige status en zij gaan op in de passagiersstroom. Dit heeft consequenties voor de observaties, waarover verder meer in hoofdstuk 4. Een schematische voorstelling van hun reistraject op Brussels Airport vindt u in bijlage 4.

5.1 Extra-Schengen Ook hier wordt het onderscheid tussen intra- en extra-Schengen reizen aangehouden. Voor Young Passengers die extra-Schengen reizen, dient een bijkomend onderscheid te worden gemaakt naargelang er al dan niet een gatecontrole plaatsvindt door de Luchtvaartpolitie, afdeling Grenscontrole. Een gatecontrole is de situatie waarin enkele grenscontroleurs, meestal bijgestaan door een team van de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten”, reeds ter hoogte van de gate een eerste controle van de reisdocumenten uitvoeren. Men heeft vastgesteld dat een mogelijke modus operandi van personen die niet over geldige reis- of verblijfsdocumenten beschikken, erin bestaat de reisdocumenten te vernietigen vlak na de landing of in de transitzone, met de bedoeling hun terugdrijving

101


te bemoeilijken. Indien men niet weet van welke vlucht een passagier afkomstig is, kan men deze immers niet repatriëren. De gatecontrole van bepaalde risicovluchten komt aan deze problematiek tegemoet: nog voor de passagiers de terminal of transitzone betreden, worden hun reisdocumenten gecontroleerd, zo ook voor Young Passengers. Indien deze gatecontrole niet ok is, met andere woorden indien er twijfels bestaan omtrent de authenticiteit van de documenten, wordt de passagier meegenomen naar de burelen van de Grenscontrole ter verificatie. De postoverste zal naar het reismotief polsen en eventuele immigratieproblemen nagaan, terwijl de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” de authenticiteit van de documenten onderzoekt met alle mogelijke technische middelen die zij ter beschikking hebben. Indien er twijfels bestaan omtrent potentieel slachtofferschap van mensenhandel en mensensmokkel, zal de sectie “Fenomenen” hiernaar bijkomend onderzoek verrichten. Blijkt er een probleem te zijn met de reisdocumenten, zal er door de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” een proces-verbaal worden opgesteld en wordt het parket ingelicht. Indien het bovendien om een niet-begeleide minderjarige vreemdeling blijkt te gaan, zullen ook de Dienst Vreemdelingenzaken en de Dienst Voogdij gecontacteerd worden en wordt de fiche “Niet-Begeleide Minderjarige Vreemdeling” ingevuld. Tijdens de observatieperiode verliep de procedure als volgt: afhankelijk van de beslissing van de Dienst Vreemdelingenzaken en het feit of de niet-begeleide minderjarige vreemdeling al dan niet asiel aanvraagt, werd de minderjarige geplaatst in het INAD-centrum (indien geen asiel werd aangevraagd) of in het opvangcentrum 127 (indien wel asiel werd aangevraagd). Gelet op de recente wetswijziging is dit scenario niet langer mogelijk en worden niet-begeleide minderjarige vreemdelingen binnen de 24 uur overgebracht naar één van beide observatieen oriëntatiecentra. Een professionele voogd wordt aangesteld binnen de kortst mogelijke termijn. Het is niet onwaarschijnlijk dat de minderjarige een potentieel slachtoffer van mensensmokkel of mensenhandel is. De sectie “Fenomenen” onderzoekt de zaak gedurende de eerste 24 uren en indien er concrete vermoedens en/of aanwijzingen zijn, zal een gerechtelijk dossier worden opgestart dat door de Federale Gerechtelijke Politie Airport – afdeling mensenhandel wordt opgevolgd. Vaak wordt ook in de aankomsthal geobserveerd of er zich een eventuele afhaler voor de minderjarige bevindt. Er wordt een proces-verbaal opgesteld waarin de vermoedens worden gestaafd en het parket wordt ingelicht, dat in deze een beslissing neemt. Ten slotte is het ook mogelijk dat er toch geen sprake is van valse of vervalste reisdocumenten, dat het reismotief bij nader onderzoek blijkt te kloppen en dat er geen aanwijzingen zijn voor potentieel slachtofferschap van mensensmokkel of mensenhandel, waardoor de minderjarige mag beschikken. Hij vervolledigt dan het gewone traject, namelijk via de bagagezaal langs de douane tot in de aankomsthal. Indien de gatecontrole ok is, met andere woorden indien de minderjarige authentieke reisdocumenten bezit, mogen de Young Passengers hun traject verderzetten richting

102


grensdoorlaatposten. Hier wordt door de grenscontroleurs een aantal vragen gesteld, waaronder reismotief, verblijfsadres, enzovoort. Dit betekent dus een belangrijke buffer voor de controle van Young Passengers: de grenscontroleurs zijn bij uitstek de personen die gericht de concrete reisomstandigheden kunnen bevragen. Indien er wel immigratieproblemen zijn of twijfels inzake de authenticiteit van de documenten, zal de minderjarige binnengebracht worden bij de postoverste van de grenscontrole voor nader onderzoek zoals hierboven beschreven. Indien hier geen reden toe is, kan de Young Passenger zijn reistraject verder zetten richting aankomsthal. Zoals gezegd is het ook mogelijk dat er geen gatecontrole plaatsvindt, omdat bepaalde vluchten niet als risicovlucht bestempeld worden. De Young Passengers komen aan, gaan vanaf de gate richting grensdoorlaatposten, waar hen een aantal vragen gesteld wordt, waarna ze hun reistraject kunnen verderzetten indien ze voldoen aan de toegangsvoorwaarden. Indien er immigratieproblemen zijn, zullen zij voor nader onderzoek binnengebracht worden bij de Luchtvaartpolitie, volgens dezelfde procedures als hierboven beschreven.

5.2 Intra-Schengen De procedure voor passagiers die intra-Schengen reizen ligt veel eenvoudiger aangezien binnen de Schengenzone het principe van vrij verkeer van personen geldt: er is bijgevolg ook geen grenscontrole aanwezig, waardoor de passagiers vrij rondlopen in de terminal. Zij begeven zich richting bagagezaal, waarna ze de douane passeren die hun bagage eventueel controleert op de invoer van bepaalde verboden of getaxeerde goederen, richting aankomsthal. Buiten de douane zijn er dus geen actoren die kunnen interveniëren. De enige buffer die ingebouwd wordt, is de aanwezigheid van leden van de sectie Fenomenen van de Grenscontrole, die in het kader van de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel ambtshalve controles verrichten in de terminal. Ook zij zullen voor bepaalde risicovluchten gatecontroles uitvoeren, maar niet onder de vorm zoals hierboven beschreven werd. Op basis van risicoanalyse zullen zij de reisdocumenten van bepaalde verdachte individuen controleren, doch zij doen dit niet voor elke passagier van de vlucht. De mogelijkheid bestaat dat aldus nog bepaalde slachtoffers en/of daders door de mazen van het net glippen. Bij twijfels omtrent het reisdocument van een bepaalde passagier of diens reismotief, zal de persoon wederom meegenomen worden naar de burelen van de afdeling Grenscontrole van de Luchtvaartpolitie, waar dezelfde procedure wordt gehanteerd als hierboven beschreven: controle van reismotief en immigratieproblemen door de postoverste, verificatie van de waarachtigheid van documenten door de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” en nagaan van potentieel slachtofferschap mensensmokkel/mensenhandel door de sectie Fenomenen. Indien er geen probleem blijkt te zijn, mag de passagier zijn traject verder zetten via de bagagezaal langs de douane richting aankomsthal.

103


6. Beschrijving van het traject van aankomende Minors Third Party op Brussels Airport Behoudens het feit dat zij wel vergezeld worden door een derde die niet over het ouderlijk gezag beschikt, verschilt de procedure voor Minors Third Party in se niet van die voor Young Passengers. We verwijzen voor de bespreking van deze procedure dus naar het onderdeel “Beschrijving van het traject van Young Passengers op Brussels Airport”. De schematische voorstelling van deze procedure vindt u in bijlage 4.

7. Tussentijdse conclusie In dit hoofdstuk hebben we de procedures inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport onder de loep genomen. Hiertoe werd vooreerst een analyse verricht van het regelgevend kader voor alleenreizende minderjarigen. Enkel bepalingen voor Unaccompanied Minors werden besproken, aangezien de overige categorieën als volwassenen beschouwd worden, of als niet alleenreizend volgens luchthavenprocedures. Een eerste belangrijke conclusie betreft de internationale, Europese en nationale regelgeving omtrent minderjarigen of beter gezegd het gebrek hieraan. Minderjarigen die alleen reizen, vormen immers een zeer kwetsbare groep en toch is er maar één internationale organisatie die zijn leden verplicht bepaalde richtlijnen te volgen. IATA is echter geen gouvernementele organisatie en de luchtvaartmaatschappijen kiezen er individueel voor om al dan niet bij IATA aan te sluiten. De “recommended practices” van IATA zijn dus pas verplicht voor de luchtvaartmaatschappijen wanneer zij verklaren bereid te zijn om deze na te leven en ze in hun eigen regels (company policy) in te lassen. Enkel in dergelijk geval kan IATA sanctionerend optreden indien de luchtvaartmaatschappij de regelgeving niet volgt. Er blijkt met andere woorden geen enkele gouvernementele instantie te zijn die zich reeds gebogen heeft over het fenomeen van alleenreizende minderjarigen of toch niet op een manier die resulteert in regelgeving. Deze vaststelling vormt dan ook een beleidsaanbeveling. Vervolgens werd de UM-procedure onderzocht aan de hand van een analyse van gegevens op de websites van de luchtvaartmaatschappijen, aangevuld met face-to-face interviews op basis van een registratieschema. De gegevens werden in kaart gebracht en met elkaar vergeleken, waardoor de meest gebruikelijke en afwijkende procedures konden worden afgeleid inzake referentienaam, leeftijd, leeftijd van de begeleider, kostprijs van de procedure, noodzakelijke formulieren, identificatie van de Unaccompanied Minor alsook van de afhaler, afgelegde traject, instructies die aan de ouders worden meegegeven en de bepalingen inzake preboarding.

104


Hierna werd bekeken in welke mate de praktijken van de luchtvaartmaatschappijen op Brussels Airport afgestemd zijn op de regelgeving van IATA. Uit het literatuuronderzoek bleek dat IATA een sturend kader heeft vooropgesteld, eerder dan dat specifieke richtlijnen worden uitgevaardigd. We zien dat er inderdaad afstemming is op bepaalde vlakken, maar anderzijds worden de richtlijnen niet steeds consequent gevolgd. IATA laat dan ook een grote vrijheid aan de luchtvaartmaatschappijen om de procedure zelf in te vullen. Ook het gegeven dat het “handelingsadvies” van IATA het volgende vermeldt: “naar de leden hun discretie mogen er bijkomende zinnen en clausules toegevoegd worden aan het formulier” wijst op de vrijheid die de luchtvaartmaatschappijen krijgen ten aanzien van de procedure. Het grote voordeel verbonden aan regelgeving die uitgevaardigd wordt door gouvernementele instanties is het gegeven dat alle luchtvaartmaatschappijen (in tegenstelling tot enkel diegene die aangesloten zijn) desgevallend verplicht zijn een welbepaalde procedure toe te passen op risico van een bestraffing die bovendien zwaarder is dan de straffen uitgesproken door nongouvernementele organisaties. De procedure is dan voor alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde, wat de kans op hiaten in de procedure reduceert. Door het uitvaardigen van specifieke richtlijnen zal het ook voor de consument duidelijker zijn wat er in concreto gebeurt met zijn/haar kind. Ook de politie wordt niet meer geconfronteerd met allerlei verschillende procedures, documenten, enzovoort, wat ook hun werk vergemakkelijkt. De kans dat er iets misloopt in de procedure wordt ten slotte aanzienlijk verkleind door een harmonisering van de praktijken. Tot slot werd het traject van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport in kaart gebracht, waarbij het onderscheid tussen intra- en extra-Schengen reizen nogmaals werd benadrukt. We zien hierbij dat de procedure voor Young Passengers en Minors Third Party gelijklopend is, behoudens het feit dat een grotere gevoeligheid is aangewezen wanneer de minderjarige door een derde begeleid wordt. Dit is niet steeds eenvoudig te bepalen en het vormt bovendien een probleem in de Schengenterminal, waar geen grenscontroleurs aanwezig zijn die bijkomende vragen kunnen stellen om de verwantschap tussen de volwassen passagier en de minderjarige te kunnen vaststellen. Ter hoogte van de grenscontrole is dit wel mogelijk, waardoor een gevoelige bewustmaking van de grenscontroleurs voor de problematiek en de daarmee verbonden potentiële risico’s aanbevolen is.

105

Hoofdstuk 4 Participerende observatie


Van augustus 2006 tot januari 2007 werd intensief onderzoek verricht naar de dagelijkse praktijk inzake alleenreizende minderjarigen binnen de luchthavensetting. Vooreerst werd de procedure inzake Unaccompanied Minors onder de loep genomen, met de bedoeling eventuele hiaten in de procedure te detecteren. Vervolgens werden ook de gangbare praktijken inzake de andere categorieën alleenreizende minderjarigen, de Young Passengers en de Minors Third Party, uitvoerig geobserveerd. De observaties gebeurden dan ook voornamelijk in twee fasen, die we uitgebreid zullen toelichten en illustreren aan de hand van de uitdieping van relevante casussen.

1. Unaccompanied Minors Nadat een inventaris werd opgemaakt van de gangbare en afwijkende procedures voor Unaccompanied Minors, werd de praktijk van begeleiding van Unaccompanied Minors door het grondpersoneel van de handelingmaatschappijen, werkzaam op Brussels Airport, onder de loep genomen gedurende de maand augustus 2006. Deze maand valt namelijk binnen de drukste periode van het jaar qua begeleiding van Unaccompanied Minors: in augustus en september 2006 werden 5.542 Unaccompanied Minors door Aviapartner en Flightcare begeleid (27%).

1.1 De procedure UM Uit de gesprekken met de actoren en uit de observaties op het terrein blijkt dat de procedure UM bij de diverse actoren, werkzaam binnen de luchthavensetting, bekend is. Dit wordt uiteraard in de hand gewerkt door de zichtbaarheid van de Unaccompanied Minors, die meestal een opvallend gadget van de luchtvaartmaatschappij bij zich dragen, waardoor het voor de andere betrokken actoren duidelijk wordt dat zij binnen een UM-procedure reizen. In augustus 2006 werd de procedure UM uitvoerig geobserveerd, 37 Unaccompanied Minors werden gevolgd. Op basis van deze vaststellingen konden geen afwijkingen binnen de procedure worden vastgesteld. Er werd vooral nagegaan wat de concrete procedures zijn inzake Unaccompanied Minors en of deze procedures een correcte toepassing kennen in de praktijk. Algemeen gezien werd het in het vorig hoofdstuk beschreven traject nauwkeurig opgevolgd. Er werd bovendien zowel meegelopen met jobstudenten als met werknemers die al ingewerkt zijn, dit om na te gaan of er eventueel verschillen bestaan qua aanpak en begeleiding. Deze verschillen kwamen in de praktijk niet sterk tot uiting, tenzij wat de bekendheid inzake documenten en luchtvaartprocedures aangaat. Concreet werd het volgende vastgesteld.

108

HOOFDSTUK 4: PARTICIPERENDE OBSERVATIE

1.1.1 Aan de gate Tijdens de observaties werden geen problemen gerapporteerd ter hoogte van de gate. Uiteraard dient men voorzichtig te zijn bij het trekken van dergelijke conclusies aangezien de resultaten mogelijk vertekend zijn door de aanwezigheid van de onderzoekster. Wel werd vastgesteld dat de overdracht van de Unaccompanied Minor door de crew aan het grondpersoneel ter hoogte van de gate niet zelden in chaotische omstandigheden verliep. Dit komt waarschijnlijk doordat de procedure van overhandiging afhangt van de interne procedures die worden vastgelegd door de diverse luchtvaartmaatschappijen in hun “Passenger Handling Manifest” (PHM). Hierin wordt bepaald of de personen die assistentie aanvragen vooraf, gelijktijdig met, dan wel na de overige passagiers het vliegtuig verlaten. Dit creëert een onduidelijke situatie, want de te volgen procedure hangt dan af van de luchtvaartmaatschappij waarvoor men de begeleiding voorziet en het verhoogt de kans op incidenten. Het zou beter zijn om hier een duidelijke keuze te maken. De hereniging van de Unaccompanied Minor met de afhaler zal niet al te veel vertraging oplopen indien de Unaccompanied Minor op het vliegtuig blijft wachten tot de laatste passagier het vliegtuig verlaten heeft. Hieromtrent kunnen tussen de crew en het kind afspraken worden gemaakt net voor de landing. De crew dient enkel in de gaten te houden dat het kind niet door andere passagiers mee naar buiten wordt genomen. De chaos bij aankomst van een vliegtuig, waarbij iedere passagier zo spoedig mogelijk het vliegtuig wil verlaten, laat vaak niet toe om onmiddellijk na de landing een Unaccompanied Minor ergens in het vliegtuig uit de stroom passagiers te halen. Handelingmaatschappijen of special assistance diensten weten aldus ook dat ze bij melding van de aanwezigheid van een Unaccompanied Minor moeten wachten tot de laatste passagier om het kind van de crew over te nemen. Wellicht is het daar ook dat het schoentje wringt. Wachten op een Unaccompanied Minor die als laatste uit het vliegtuig komt is voor de handelingmaatschappij wellicht te veel tijdverlies. Hoe dan ook moet er een duidelijke regelgeving komen in welke volgorde Unaccompanied Minors het vliegtuig verlaten (eerst of laatst) om te vermijden dat misverstanden ontstaan en kinderen in de passagiersstroom verdwijnen of meegenomen worden door derden met al dan niet malafide bedoelingen.

1.1.2 Tijdens het traject De overbrenging van Unaccompanied Minors naar de aankomsthal verliep vlot, er deden zich geen incidenten voor tijdens de observaties. Tijdens dit traject heeft de onderzoekster systematisch een aantal vragen gesteld naar leeftijd, geslacht, herkomst, reismotief, duur van het verblijf, plaats van verblijf, afhaler en het verloop van de procedure. De resultaten van deze bevraging vindt u in dit hoofdstuk onder punt 1.2. Daarnaast werden bijkomende gegevens geregistreerd, indien de leeftijd en motivatie van de Unaccompanied Minor dit toelieten. Sommige kinderen waren

109


echter te jong of te verlegen om een echt gesprek te kunnen voeren en bijgevolg werd niet steeds adequate informatie verkregen.

1.1.3 Bij de overdracht aan de afhaler Bij de overdracht aan de afhaler ontstaat niet zelden chaos, wat naar onze mening versterkt wordt door het feit dat het grondpersoneel in drukke periodes meerdere Unaccompanied Minors tegelijkertijd begeleidt. Eens in de aankomsthal liep de Unaccompanied Minor in al zijn/haar enthousiasme naar de afhaler en hierdoor verliep de identificatie van de afhaler en de controle op diens identiteit niet steeds in optimale omstandigheden. De controle van de identiteitskaart van de afhaler werd gedurende de observaties steeds correct uitgevoerd. Indien de Unaccompanied Minor de afhaler duidelijk kende, maar het niet de afhaler was die wordt vermeld op het document UM, vroeg de medewerker van de handelingmaatschappij naar de afhaler die vermeld staat op dit document en verplicht is het document te valideren met zijn handtekening. Dit zegt ons natuurlijk nog niets over de vraag of deze controle werkelijk waterdicht is. Mogelijk is vertekening opgetreden tijdens de korte observatieperiode en we dienen dus bijzonder voorzichtig te zijn om enige conclusie te trekken. Nader onderzoek van deze procedure is met andere woorden aangewezen. Verder stelt zich de vraag naar de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van het grondpersoneel in deze. Is het wenselijk dat dergelijke identiteitscontrole door een medewerker van de handelingmaatschappij wordt uitgevoerd? Als leek is het immers niet evident om te oordelen over de echtheid van identiteitsdocumenten en het risico op gebruik van valse identiteitsdocumenten is niet uitgesloten. Een bijkomend controlemechanisme lijkt ons aangewezen: uiteindelijk zijn de identificatie van afzender en afhaler de grootste risicofactoren in heel het traject. Precies in dit stadium is misbruik mogelijk en waarschijnlijk. Indien men werkelijk wil nagaan of de afhaler bonafide is, dient bijkomende vraagstelling te worden ingebouwd door een autoriteit die hier de bevoegdheid toe heeft. Het lijkt onvoldoende om deze afweging te maken aan de hand van een oppervlakkige controle door medewerkers van de handelingmaatschappij waar de werkdruk bovendien een rol kan spelen. Louter vaststellen of het algemeen plaatje klopt, lijkt een te groot risico gezien de potentiële risicosituatie waar de minderjarige in terecht kan komen. Bovendien is het mogelijk dat het administratief plaatje wel klopt, maar achterliggende motieven en een verborgen agenda aanwezig zijn die door deze beperkte administratieve controle misschien niet aan de oppervlakte komen. Een bijkomende controle van de ware toedracht van het reismotief en de identificatie van de afhaler lijkt dus aangewezen door de hiertoe bevoegde autoriteit, opdat de controle sluitend en veilig zou verlopen. Eén mogelijke manier om hieraan tegemoet te komen, is het inschakelen van een officiële controlepost van de immigratiediensten, waar elke (Unaccompanied Minor samen met zijn of haar) afhaler zou worden bevraagd en waar afgetoetst wordt of de situatie daadwerkelijk bonafide is.

110


De casus die hierna wordt toegelicht, betreft een situatie waarbij de identiteit van de afhaler niet overeenstemde met de opgegeven identiteit in het UM-document. Casus 1 De afdeling Grenscontrole van de Federale Politie wordt door een medewerker van de handelingmaatschappij op de hoogte gebracht van het feit dat er zich in het kader van de UM-procedure van twee meisjes van vijf en zeven, komende van een vlucht vanuit de Democratische Republiek Congo (Kinshasa), een afhaler in de aankomsthal bevindt. Zijn identiteit komt niet met de identiteit vermeld op het document UM. De afhaler is dronken en wordt overgebracht naar de burelen van de Grenscontrole voor nader onderzoek. Hij beweert de vader te zijn van de kinderen. Het nummer van de opgegeven afhaler stemt overeen met de GSM van de persoon die zich op dat moment in de burelen van de Grenscontrole bevindt. Toch kan hij op geen enkele manier bewijzen dat hij de vader is. De man verklaart dat zijn kinderen samen met hun moeder op vakantie zijn vertrokken naar Kinshasa, maar de moeder zou al eerder naar België zijn teruggereisd. Eerst beweert hij de naam op het document UM niet te kennen, nadien stelt hij alsnog dat hij zelf deze persoon is. Het is evenwel moeilijk om met hem een conversatie te hebben gezien zijn dronken toestand. Aan de hand van de identiteitsbewijzen van de kinderen wordt de identiteit van hun moeder opgezocht. Zij blijkt gekend te zijn voor diverse feiten, waaronder prostitutie. De kinderen beweren op hun beurt dat het wel degelijk om hun papa gaat, maar opstellers geven aan dat het moeilijk is om met hen een gesprek te voeren gezien hun jonge leeftijd. Hierop nemen opstellers contact met de magistraat die beveelt om vingerafdrukken van de zogenaamde “vader” te nemen om diens identiteit na te gaan, de leefomstandigheden op het wettelijke adres van de moeder na te gaan en de kinderen onder te brengen in een jeugdtehuis indien de moeder onvindbaar is. De beslissing wordt aan de vader meegedeeld, hij beslist om bij de kinderen te blijven tot hun eventuele overbrenging. Ze brengen de nacht door bij de Federale Politie. De Dienst Vreemdelingenzaken wordt gecontacteerd om na te gaan of de man al dan niet geldige documenten bezit om in België te blijven. Hij heeft een Bewijs van Inschrijving in het Vreemdelingenregister dat geldig is tot het einde van de volgende maand. De volgende dag omstreeks 10u is eindelijk contact met de “moeder” mogelijk. Zij meldt dat haar “werkelijke” kinderen op dat moment in haar gezelschap verkeren te Luik. Op die manier stellen opstellers vast dat de Belgische paspoorten op frauduleuze wijze werden bekomen. Het wordt dus duidelijk dat de man zijn twee dochters met frauduleus bekomen paspoorten het land tracht binnen te brengen. De meisjes zelf blijven ondertussen de naam volhouden van de vrouw die zogezegd hun moeder is volgens de frauduleus bekomen paspoorten, maar ze kunnen geen verdere beschrijving geven van de vrouw, wat ze wel kunnen voor hun broers en zussen. Ze zwijgen evenwel als het over hun mama gaat, dus het gesprek wordt afgebroken.

111


Opstellers begeven zich met de man naar diens woonplaats, waar hij verzocht wordt documenten te overhandigen die zijn identiteit kunnen staven en die kunnen bewijzen dat het om zijn eigen dochters gaat. Hij kan geen voorwerpen noch documenten voorleggen die de link met zijn kinderen kunnen aantonen. Na een gesprek met de zogenaamde moeder geeft hij toe dat het niet om zijn kinderen gaat. De meisjes worden ondertussen opgevangen door maatschappelijke assistenten. Het parket gelast over te gaan tot verhoor van de “vader” met behulp van een beëdigd tolk en de Dienst Vreemdelingenzaken en de Dienst Voogdij in kennis te stellen van de administratieve toestand van de minderjarigen. Betrokkene verklaart dat hij destijds bij zijn asielaanvraag bij Dienst Vreemdelingenzaken heeft verklaard dat hij vader is van vier kinderen. Hij beweert dat hij al meermaals heeft getracht om zijn kinderen op legale wijze binnen te brengen, maar dit werd steeds geweigerd door de Belgische ambassade in Kinshasa. Hierdoor zag hij zich genoodzaakt de meisjes met frauduleuze paspoorten te laten afkomen. Hij heeft deze paspoorten hier bekomen en opgestuurd naar Kinshasa, waardoor de meisjes aldus een one way reis Kinshasa – Brussel konden maken. Door de Dienst Vreemdelingenzaken zal nagegaan worden of een familiehereniging met de biologische moeder in Kinshasa mogelijk is. Aldus dient de Belgische ambassade er eerst vooronderzoek te verrichten om na te gaan of die vrouw in staat is de kinderen op te vangen en van een verblijfplaats te voorzien. (Informatie uit politionele bron) Het blijft moeilijk af te wegen of het hier om een geval van potentiële kindersmokkel gaat of niet. De opstellers beschikken over geen enkele aanwijzing dat het werkelijk om de vader van de kinderen gaat, de kinderen blijven wel herhalen dat de man hun vader is, maar beseffen niet in welk land ze zich bevinden,... Bovendien werd geen enkele indicatie gevonden bij de betrokkene thuis die erop kan wijzen dat hij wel degelijk de vader is. Hij is vragende partij om een DNA-test te laten uitvoeren teneinde zekerheid te bekomen omtrent de familiale band met de minderjarigen. De illustratie van deze casus brengt ons bij het bespreken van de problematiek van (humanitaire) mensensmokkel. Dit zal in het volgende onderdeel uitgebreid aan bod komen bij de toelichting van de observaties van de overige categorieën. Wat belangrijk is voor het onderzoek, is het gegeven dat deze situatie kon gedetecteerd worden aan de hand van de procedure UM: zoniet zouden de minderjarigen door de mazen van het net geglipt zijn, vermits zij de Grenscontrole op dat moment reeds gepasseerd waren. Dankzij de alerte reactie van de medewerker van de handelingmaatschappij kwam de potentiële risicosituatie aan het licht. Dergelijke situaties kan men trachten te voorkomen door een doorgedreven sensibilisatie van het grondpersoneel inzake de risico’s verbonden aan het alleen reizen van minderjarigen en dit door middel van een degelijke initiële en permanente vorming. Hun verantwoordelijkheid strekt zich enkel tot het correct toepassen van de procedure UM. Men kan enkel hopen op hun

112


“fingerspitzengefühl” en hun “goodwill” om potentieel verdachte situaties te melden aan de Federale Politie. Wat het gebruik van de UM-documenten aangaat, geldt eigenlijk dezelfde stelling als hoger vermeld bij de bespreking van de procedures. Deze documenten verschillen tussen luchtvaartmaatschappijen. Een aantal essentiële gegevens komt evenwel steeds terug, wat de vraag naar een uniform UM-document opwerpt, geldig voor alle luchtvaartmaatschappijen binnen een internationale context. De hoeveelheid aan formulieren en administratieve regelgeving binnen de diverse luchtvaartmaatschappijen maakt de begeleiding van Unaccompanied Minors er niet evidenter op, wat vooral opviel bij de observatie van jobstudenten werkzaam bij de handelingmaatschappij die bepaalde formulieren niet kenden of niet steeds wisten wat er concreet diende ingevuld te worden door crew en/of afhaler. De diversiteit maakt het tevens moeilijk inzicht te verkrijgen in deze administratieve procedures en regelgeving. Hetzelfde geldt voor de door sommige luchtvaartmaatschappijen vereiste toestemming van de ouders om alleen te mogen reizen. Het blijft onduidelijk bij welke maatschappij dergelijk document verplicht is en in welke mate deze verplichting afdwingbaar is. Met andere woorden stelt zich de vraag: is het voor de luchtvaartmaatschappij mogelijk om een Unaccompanied Minor te weigeren indien deze niet over een toestemming van beide ouders beschikt om te mogen reizen? In België is het niet bij wet verplicht om over dergelijke document te beschikken. Sommige luchtvaartmaatschappijen zijn evenwel conform hun nationale wetgeving verplicht om dergelijk document te eisen, maar door het ontbreken van nationale regelgeving hieromtrent kan deze verplichting in België niet worden afgedwongen. Vandaar dat wij een aanbeveling formuleren om dergelijk document verplicht en afdwingbaar te maken in België en zo mogelijk ook op internationaal vlak. In de praktijk gebeurt het ook wel eens dat er zich geen afhaler bevindt in de aankomsthal. Er wordt dan contact opgenomen met de Luchtvaartpolitie, die de situatie onderzoekt. De persoon die vermeld staat op het document “UM” wordt telefonisch gecontacteerd. Uitvoerige bevraging van diverse medewerkers van de handelingmaatschappijen heeft uitgewezen dat deze situatie zich in het verleden steeds uit zichzelf heeft opgelost doordat de afhaler alsnog kwam opdagen. Gesprekken met medewerkers met jarenlange ervaring leren ons dat deze situatie uiterst zeldzaam is: “Ik kan me zo geen situaties herinneren. Wel dat de afhaler te laat is, dat maken we af en toe mee en ik kan dat echt niet begrijpen. Je laat je kind hier toch niet alleen staan. Een paar jaar geleden hadden we een UM die hier alleen stond. Er was geen afhaler en we konden geen contact krijgen met die persoon. En wat doe je dan, je kan dat kind toch niet terugsturen. Wij zijn allemaal heel begaan met die UM’s dus heeft een medewerkster het kind meegenomen naar een hotel. De volgende dag kregen we van de Rijkswacht te horen dat de afhaler in alle staten in hun burelen stond. Maar op zo’n momenten is er geen vast scenario, dan moeten we zelf maar een oplossing zien te vinden. Gelukkig gebeurt er bijna

113


nooit iets met onze UM’s en, als we ook maar de minste twijfel hebben, halen we de politie erbij.” (Gesprek met een supervisor van Flightcare – 16 augustus 2006) Deze laatste stelling kan onderbouwd worden door de observaties: gedurende enkele weken werd het traject van Unaccompanied Minors meegevolgd van gate tot aankomsthall. Er werden geen probleemgevallen gerapporteerd, behoudens volgende situatie:

Ik krijg telefoon van de dispatching van Flightcare: er bevinden zich twee Unaccompanied Minors bij de Federale Politie. Ze zijn in transit op Brussels Airport vanuit Kinshasa maar blijkbaar is er iets fout gelopen bij het boeken van de UM-procedure: de luchtvaartmaatschappij van hun connectievlucht weigert Unaccompanied Minors op haar vluchten, waardoor ze hun connectie gemist hebben. Er is al telefonisch contact geweest met de afhaler – de vader van de kinderen – die in de onmogelijkheid verkeert zijn kinderen te komen ophalen in Brussel. Uiteindelijk, na veel heenen-weer getelefoneer, wordt een oplossing gevonden: de vader zal zijn kinderen de volgende dag komen ophalen per trein, waardoor de minderjarigen in de wachtzaal van de Federale Politie zullen overnachten. (Observaties UM – 22 augustus 2006) Ook hier geen ideaal scenario: het vinden van een oplossing is casuïstisch en hangt dus af van de “goodwill” en samenwerking tussen de diverse actoren. Anderzijds is het natuurlijk onmogelijk om een vaststaand scenario te voorzien voor elke situatie, gezien de onvoorspelbaarheid ervan. Wel kon algemeen gezien een grote bekommernis vastgesteld worden omtrent het welzijn van de minderjarigen en dit bij de diverse actoren, zowel bij politiemensen als bij luchtvaartpersoneel. Binnen hun mogelijkheden trachten zij telkens tot een aanvaardbare oplossing te komen in het belang van het kind.

1.2 Analyse van observatiegegevens Voor de 37 Unaccompanied Minors die in de loop van de maand augustus 2006 geobserveerd werden, werd aan de hand van een registratieschema op systematische wijze een aantal gegevens verzameld, waaronder luchthaven van herkomst, leeftijd, geslacht, land van herkomst87, taal, duur van het verblijf, reismotief en afhaler. Voor drie Unaccompanied Minors beschikken we niet over deze gegevens, aangezien het een “no show” betrof, een situatie waarin een UM-procedure werd geboekt, maar de Unaccompanied Minor niet op de vlucht bleek te zitten. Om vertekening in de resultaten te vermijden, werden zij uit de analyses geweerd. Het is zeer belangrijk dat deze 87 Het betreft hier de zelfverklaarde afkomst, dus dit is niet noodzakelijk het geboorteland.

114


gegevens niet gegeneraliseerd worden, aangezien het slechts een zeer beperkte en selectieve steekproef betreft. Wat hun leeftijd aangaat, zien we dat zowel erg jonge kinderen werden geobserveerd, alsook iets oudere Unaccompanied Minors. We zien een vrij grote spreiding van de leeftijd van de geobserveerde Unaccompanied Minors, wat ook beoogd werd bij de selectie van de steekproef. Grafiek 11: Leeftijdsverdeling van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34) 6 5

5

5 Aantal UM's

4

4

4 3

3

3

3

3

3 2 1 1 0 5

6

7

8

9

10

11

12

13

17

leeftijd in jaren

Als we de luchthaven van herkomst bekijken, zien we dat vooral vluchten vanuit Casablanca werden geobserveerd. Dit komt doordat vlak voor het onderzoek een aantal problemen met Unaccompanied Minors werd gemeld op deze vluchten, vandaar onze focus hierop. Er werden evenwel geen afwijkingen van de procedure vastgesteld tijdens de observaties. Grafiek 12: Luchthaven van herkomst van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34) 25 20

15

10 5 5

3

2

2

1

1

on

a

rid

el rc Ba

M

ag al M

se ar

luchthaven van herkomst

ad

a

e ill

e ic N

M

ew N

sa

bl

an

Yo r

k

ca

0

Ca

Aantal UM's

20

115


Er is een evenredige verdeling inzake het geslacht van de geobserveerde Unaccompanied Minors: 16 meisjes en 18 jongens werden gevolgd. Grafiek 13: Geslacht van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34)

jongen 47%

53% meisje

Dit geldt ook voor de frequentie van het reizen: er werden ongeveer evenveel Unaccompanied Minors geobserveerd die meermaals (53%), dan wel voor het eerst (47%) alleen reizen. Grafiek 14: Frequentie van het alleen reizen van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34)

eerste keer 47%

53% niet eerste keer

Wat de herkomst van de geobserveerde Unaccompanied Minors aangaat, blijken zij voornamelijk uit België afkomstig te zijn (59%). 32% onder hen is van Marokkaanse afkomst, dit komt omdat voornamelijk deze verbinding onder de loep werd genomen. 6 % van de geobserveerde Unaccompanied Minors is afkomstig van de Verenigde Staten en van 3% van de Unaccompanied Minors is de afkomst niet gekend. Grafiek 15: Land van herkomst van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34)

6% 3% Belg 59% 32%

Marokaans Amerikaans Onbekend

116


Aangaande het reismotief kunnen we kort zijn: alle geobserveerde Unaccompanied Minors kwamen terug van vakantie in het buitenland. Twee onder hen waren te jong om hun reismotief aan te geven. Grafiek 16: Reismotief van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34) 6% Vakantie Onbekend

94%

Als we ten slotte een blik werpen op de afhaler, merken we dat dit in 94% van de gevallen om een familielid gaat. Slechts voor twee Unaccompanied Minors was de opgegeven afhaler een “nanny”, die bovendien over een schriftelijk document beschikte waarin de ouders haar de toelating gaven om de minderjarigen op te halen. Ook de advocaat was bij de afhaling aanwezig om eventuele problemen te vermijden. Grafiek 17: Afhaler van de geobserveerde Unaccompanied Minors (N=34) 3% Moeder

15%

Grootmoeder Nanny

18% 58% 6%

Vader Beide ouders

1.3 Algemene bemerkingen In wat volgt, formuleren we nog enkele algemene bemerkingen met betrekking tot de procedure UM op de luchthaven Brussels Airport. De handelingmaatschappij gaat niet na wat er is fout gelopen indien er sprake is van een “no show”. Dit is de situatie waarin een medewerker van de handelingmaatschappij naar de gate wordt gestuurd, want de handelingmaatschappij heeft een PSM (Passenger

117


Service Manifest) 88 ontvangen voor een Unaccompanied Minor, maar aan de gate blijkt dat de crew geen Unaccompanied Minor op de vlucht heeft of blijkt dat de opgegeven Unaccompanied Minor niet meer aanwezig is, hoewel hij/zij wel op de passagierslijst staat. Dit kan een aantal mogelijke verklaringen hebben, maar de handelingmaatschappij gaat niet concreet na per “no show” wat er is gebeurd, tenzij er een klacht volgt van de ouder(s) waardoor zij verplicht worden de situatie uit te zuiveren (bv. in het geval waar de ouders wel een UM-service hebben geboekt en betaald, maar de Unaccompanied Minor op eigen houtje het traject heeft doorlopen van gate tot aankomsthal en er dus iets fout gelopen is bij de overdracht aan de gate). Andere mogelijke verklaringen kunnen zijn dat er wel een UM-service werd geboekt en betaald bij vertrek omdat de minderjarige alleen de heenreis diende af te leggen, maar de ouder(s) de minderjarige wel vergezellen bij de terugreis. Eens een UM-service geboekt is, kan deze dienstverlening immers niet meer uit het reisdossier gehaald worden. Dit brengt risico’s mee bij een abnormaal verloop van de procedure. Wat bij malafide praktijken? Het feit dat niet wordt nagegaan wat de oorzaak is van het niet-opdagen van de minderjarige verhoogt de mogelijkheid tot het ontstaan van potentiële risicosituaties. Als niet wordt nagegaan waar het schoentje knelt in de procedure, worden mazen in het net gecreëerd die graag door personen met malafide bedoelingen worden benut. Men dient ernaar te streven de procedure zo waterdicht mogelijk te maken, opdat potentieel misbruik zoveel mogelijk wordt ingeperkt en uitgesloten. De UM-procedure kan bovendien een vals gevoel van veiligheid creëren. Het is niet ondenkbeeldig dat men ervan uitgaat dat de procedure waterdicht is, net omdat er een aantal veiligheidsmaatregelen wordt ingebouwden waardoor de aandacht voor potentiële misbruiksituaties verzwakt. Dit is zo gebleken in casus 1 en dit gevoel wordt nog versterkt door de specificiteit van de procedure: de Unaccompanied Minors doorlopen met het grondpersoneel niet het reguliere passagierscircuit, maar genieten een “voorkeursbehandeling” en mogen de overige passagiers voorgaan ter hoogte van de grenscontrole. Men dient erover te waken dat de grenscontrole niet minder rigoureus gebeurt, uitgaande dat alles in orde is omdat ze door luchthavenpersoneel begeleid worden. Dit vals gevoel van veiligheid kan men trachten te verhinderen door sensibilisatie van de grenscontroleurs en een degelijke initiële en permanente vorming met aandacht voor de problemen verbonden aan de problematiek van alleenreizende minderjarigen, met specifieke focus op kinderrechten, multiculturalisme, mogelijke risicofactoren en signalen van potentieel slachtofferschap mensenhandel of -smokkel, traumaverwerking, diverse vormen van uitbuiting, enzovoort. Daarenboven lijkt het ons aangewezen dat de grenscontroleurs ook ten aanzien van Unaccompanied Minors hun functie van eerstelijnspolitie vervullen en een aantal bijkomende vragen stellen aan de Unaccompanied Minor (afhaler, reismotief, verblijfsadres, bestemming,…) met de bedoeling potentieel misbruik van de procedure uit te sluiten.

88 Dit is het telex-systeem waarmee de handelingmaatschappij op de luchthaven van bestemming op de hoogte gebracht wordt van aanvragen tot special assistance voor bepaalde reizigers op een specifieke vlucht.

118


2. Observaties van de overige categorieën: Young Passengers en Minors Third Party De observaties van de overige categorieën alleenreizende minderjarigen verliepen veel moeilijker dan voor de procedure UM, omdat voor hen geen eenduidige procedures voorhanden zijn en zij volledig autonoom het traject doorlopen van gate tot aankomsthal. Bovendien worden deze observaties bemoeilijkt door het feit dat deze groep minderjarigen moeilijker te detecteren is, aangezien ze nergens systematisch geregistreerd worden en niet duidelijk zichtbaar aanwezig zijn. Het is niet altijd evident om op het eerste zicht te bepalen of het om een minderjarige gaat. Zij worden nergens, noch in het reservatiedossier noch in het reisdossier, als minderjarige omschreven. Dit maakt het onmogelijk op voorhand te bepalen of er Young Passengers of Minors Third Party op een vlucht zitten, waardoor we genoodzaakt zijn deze minderjarigen te detecteren aan de hand van vrije observaties. Bovendien worden deze observaties nog bemoeilijkt door het onderscheid tussen reizen binnen en buiten de Schengenzone, zoals reeds eerder toegelicht. In principe worden personen die intra-Schengen reizen niet aan een grenscontrole onderworpen. Niettemin is er toch een aantal actoren die op één of andere manier in de controle van intra-Schengen passagiers voorziet. We kunnen hierbij voornamelijk terugvallen op de bijstand van de sectie "Fenomenen" van de Grenscontrole, die ambtshalve politionele controles uitvoert in het kader van de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel en van de sectie "Valse en Vervalste Reisdocumenten" van de Grenscontrole, die de echtheid van reisdocumenten nagaat. Tevens kan gerekend worden op de steun van de Federale Gerechtelijke Politie Airport, die vanaf oktober 2006 controles uitvoert op alleenreizende minderjarigen binnen een proactieve recherche. Wat extra-Schengen vluchten aangaat, kunnen we naast deze drie actoren terugvallen op de grenscontroleurs ter hoogte van de grensdoorlaatposten. Alle passagiers die extra-Schengen reizen en dus ook alleenreizende minderjarigen, dienen immers de grenscontrole te passeren. Dit vormt een goed uitgangspunt van waar we de observatie kunnen aanvangen. Ook wijzen we op de verantwoordelijkheid van de grenscontroleurs in deze problematiek. Om potentiële risicosituaties te detecteren is het aangewezen dat zij bijkomende vragen stellen aan elke minderjarige die alleen reist. Ook indien zij begeleid worden door een volwassene, mag men er niet a priori vanuit gaan dat het de ouder of wettelijke voogd is, maar dient de verwantschap bevraagd te worden. Bij twijfel is steeds nader onderzoek door de Grenscontrole aangewezen. De vrije observaties werden in een eerste fase steeds uitgevoerd met bijstand van een team van de Federale Gerechtelijke Politie Airport. Eens de focus van het onderzoek voldoende geëxpliciteerd, zijn zij in een tweede fase overgegaan tot een autonome dagelijkse opvolging en observatie binnen het wettelijk kader van een proactieve

119


recherche, waarover verder meer.89 Op basis van de uitgevoerde observaties in dit onderzoek zal een aantal casestudies worden uitgediept. In de loop van het onderzoek kwam een aantal potentiële situaties van slachtofferschap van mensenhandel aan het licht, die in een eerste luik toegelicht worden. Daarnaast werd vastgesteld dat de geobserveerde casussen van mensensmokkel voornamelijk plaatsvonden in het kader van een illegale gezinshereniging, namelijk met de bedoeling de officiële (langdurige) procedure te omzeilen en de kinderen uit de landen van herkomst sneller met het gezin te herenigen. Ter illustratie zullen in een tweede luik dergelijke casussen uitgediept worden. We vangen aan met een algemene bespreking van de diverse modus operandi inzake het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten die werden vastgesteld in de loop van het onderzoek.

2.1 Diverse modus operandi voor het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten Hier lichten we een aantal frequent gehanteerde modus operandi voor het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten toe.

2.1.1 Authentiek paspoort verkregen op frauduleuze wijze Actueel is de frequentst gehanteerde modus operandi het gebruik van een authentiek document, dat evenwel op frauduleuze wijze werd verkregen. Dit konden we afleiden uit gesprekken met diverse actoren op het terrein, waaronder immigratie, politie, ambassades,… Het voorbeeld bij uitstek is dat van de ouder die reeds legaal in België verblijft en die zijn kind(eren), die nog in het land van herkomst leven, zonder geldige reis- of verblijfsdocumenten laat overkomen naar België, met de bedoeling de officiële procedure, die veel meer tijd in beslag neemt, te omzeilen. Hij richt zich tot de gemeente waar hij is ingeschreven met de boodschap dat het paspoort van zijn kind verloren is en geeft een foto af van het kind uit het land van herkomst in plaats van een foto van het kind dat reeds legaal in België verblijft. Op die manier bekomt hij een authentiek document dat evenwel voorzien is van de pasfoto van een kind uit het land van herkomst. Dit maakt het moeilijk voor de vaststellers om te detecteren dat het om misbruik van de procedure gaat. Een ander plausibel scenario is de situatie waarin een ouder, die al dan niet op legale wijze in België verblijft, een landgenoot die reeds legaal in België verblijft, overhaalt om vanuit morele overtuigingen of tegen betaling de identiteitskaart(en) van diens kind(eren) ter beschikking te stellen om de eigen kinderen zonder geldige reis- of verblijfsdocumenten naar België te krijgen. Dezelfde modus operandi wordt ook als volgt gehanteerd: een foto van de kinderen uit het land van herkomst wordt opgestuurd, daarmee wordt naar de gemeente gegaan 89 Zie hoofdstuk 8: aanbevelingen voor vervolgonderzoek.

120


met de verklaring dat de identiteitskaarten van de reeds in België legaal verblijvende kinderen verloren zijn. Met de foto’s van de kinderen uit het land van herkomst worden authentieke documenten opgemaakt, die dan opgestuurd worden naar het land van herkomst of eventueel meegegeven worden aan de begeleider. Ook op die manier is het zeer moeilijk voor de grenscontroleurs om na te gaan of er sprake is van potentieel misbruik. In casus 1 werd dit scenario geïllustreerd: de kinderen zijn erin geslaagd de grens te passeren, maar dankzij de UM-procedure kon worden vastgesteld dat de identiteit van de afhaler niet overeen kwam met de identiteit vermeld op het UMdocument. Op basis van het navolgend onderzoek door de Federale Politie kwam aan het licht dat de kinderen reisden met een authentiek paspoort, dat werd verkregen op frauduleuze wijze: de kinderen aan wie het paspoort origineel toebehoort, bevonden zich op het moment van interceptie bij hun biologische moeder. Om het gebruik van authentieke paspoorten die op frauduleuze wijze verkregen worden in te perken, wordt een rigoureuze sensibilisatie van de actoren op het terrein aanbevolen. Er dient evenwel op gewezen te worden dat het herkennen van kinderen op basis van een pasfoto niet evident is. Meer nog, zelfs door de professionals werkzaam bij de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” van de Luchtvaartpolitie op Brussels Airport, worden foto’s genomen van betrokkenen om hun fysionomie te vergelijken met de pasfoto’s op de documenten. Zelfs dan nog wordt deze praktijk door hen als uiterst moeilijk omschreven. De sensibilisatie van de gemeenten kadert binnen een breder pilootproject van de Dienst Vreemdelingenzaken.90 Binnen de Dienst Vreemdelingenzaken is de dienst "Controle Gemeenten" belast met een regelmatige controle van de werking van voornamelijk de vreemdelingendiensten in de gemeenten. Hier wordt vooral nagegaan of de richtlijnen, vervat in de Omzendbrief van 22 mei 2003 betreffende de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen91, worden nageleefd. Deze richtlijnen zijn zeer expliciet met betrekking tot de te volgen procedure bij afgifte van verblijfsdocumenten, inschrijving van vreemdelingen, bijhouden van de registers, behandeling van aangiften van verlies en diefstal van documenten, enz. Sinds januari 2006 wordt er ook extra aandacht besteed aan alle handelingen die het gemeentepersoneel uitvoert en die fraude en misbruiken in de hand kunnen werken. De controleur wijst op de mogelijke gevolgen van bepaalde handelingen om zo het personeel hiervoor te sensibiliseren. In het rapport, dat aan de burgemeester wordt gestuurd, worden alle vaststellingen genoteerd en worden aanbevelingen geformuleerd voor een betere werking. Deze aanbevelingen zijn, zoals het woord zelf zegt, niet afdwingbaar.92 In functie van het beschikbaar aantal controleurs worden de Vlaamse gemeenten elke drie jaar bezocht en de Waalse elke zes jaar. Niettegenstaande een aantal gemeenten

90 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Nota met betrekking tot sensibilisering van de gemeenten, 1. 91 Omzendbrief van 22 mei 2003 betreffende de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 17 juli 2003. 92 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Nota met betrekking tot sensibilisering van de gemeenten, 1.

121


de reglementering goed opvolgt en men dus niet kan veralgemenen, worden er toch nog te veel en te vaak handelingen vastgesteld die fraude in de hand kunnen werken: het niet bijhouden van een extra foto in het dossier voor controle bij afgifte van een nieuw verblijfsdocument, het niet verifiëren of de persoon die zich aanbiedt wel inderdaad overeenkomt met de foto in het dossier en de aangeboden foto, het meegeven van documenten aan derden zonder dat de persoon zich persoonlijk heeft aangeboden, het niet correct bijhouden van bepaalde registers, niet voldoende nagaan van de bewijzen van bloed- en aanverwantschap bij het indienen van een verblijfs- of vestigingsaanvraag als descendent… Deze fouten kunnen het gevolg zijn van een te hoge werkdruk, onvoldoende kennis van de reglementering of gebrek aan inzicht in de mogelijke gevolgen van bepaalde handelingen. Dit zijn handelingen die evenwel vermeden kunnen worden indien de gemeenten voldoende gesensibiliseerd zouden zijn naar deze problematiek toe.93 Daarnaast bestaat er ook nog een probleem rond het herkennen van manifest valse documenten die worden voorgelegd en het herkennen van de gelijkenis tussen een foto en de persoon die zich aanbiedt. Voor deze problematiek werd in 2005/2006 door de Dienst Vreemdelingenzaken en de Federale Politie een vorming georganiseerd voor een aantal pilootgemeenten. Het is de bedoeling deze vorming op korte termijn op permanente wijze aan alle ambtenaren van de vreemdelingendienst en bevolkingsdienst van de gemeenten aan te bieden. Gelet op het beschikbaar vormingspersoneel bij de Federale Politie zal deze vorming evenwel over een lange periode gespreid worden. Naast deze initiatieven is een extra sensibilisatie zeker aangewezen.94

2.1.2 Imposter De notie “imposter” duidt op het feit dat de fysionomie van de minderjarige niet overeen lijkt te stemmen met de fysionomie van het kind wiens pasfoto zich op het paspoort bevindt. Dit is wederom uiterst moeilijk vast te stellen en vereist expertise van de grenscontroleurs in deze materie. Deze vorm van vervalsing wordt bijvoorbeeld gehanteerd indien een paspoort of identiteitskaart van een minderjarige van vreemde origine, die legaal in België verblijft, wordt opgestuurd naar het land van herkomst teneinde een andere minderjarige op illegale wijze het land binnen te brengen met het authentiek paspoort dat hem of haar niet toebehoort.

2.1.3 Fotoverandering Men spreekt van fotoverandering indien een foto op het paspoort wordt gekleefd. Deze werkwijze wordt volgens de actoren op het terrein de laatste tijd minder frequent 93 DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Nota met betrekking tot sensibilisering van de gemeenten, 1. 94 Ibid., 2.

122


gehanteerd en heeft plaats gemaakt voor het gebruik van meer complexe wijzen van vervalsing, zoals het gebruik van authentieke documenten die op frauduleuze wijze werden bekomen, aangezien de vervalsing bij fotoverandering vaak overduidelijk is. Globaal gezien worden de technieken voor vervalsing dus veel verfijnder.

2.1.4 Inschrijven in het paspoort – geen foto noodzakelijk In heel wat landen kunnen kinderen nog steeds ingeschreven worden in het paspoort van de ouder(s). Hierbij is zelfs niet steeds een foto noodzakelijk (zoals bijvoorbeeld in Burundi, Ghana, Guinee-Bissau, Kenia, Lesoto, Liberia, Malawi, Nigeria, Oeganda, Senegal, Sierra-Leone, Somalië, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe).95 Op die manier is het mogelijk dat naast de eigen kinderen ook andere kinderen in het paspoort worden ingeschreven, met de bedoeling hen op illegale wijze het grondgebied binnen te brengen, daarom niet steeds met malafide bedoelingen, maar evengoed vanuit humanitaire overwegingen (bv. om de procedure voor gezinshereniging via illegale wijze te omzeilen en aldus de hereniging te versnellen).

2.1.5 Inschrijven in het paspoort – wel foto noodzakelijk In de meeste landen waar kinderen mogen ingeschreven worden in het paspoort van hun ouders, dient wel een foto aangebracht te worden in het paspoort. Ofwel gebeurt de vervalsing dan aan de hand van een fotoverandering, ofwel spreekt men van een imposter, zoals hoger beschreven. Dit kan in vrij veel landen, waaronder de meeste Afrikaanse landen zoals de Democratische Republiek Congo, Kameroen, Togo en Ivoorkust, maar ook in een aantal Europese landen waaronder Nederland, waar de foto’s digitaal in het paspoort worden ingescand.

2.1.6 Algemene bemerkingen Ook hier kunnen we enkele algemene bemerkingen formuleren bij het gebruik van frauduleuze documenten. Het duurt volgens de ouders te lang om hun kinderen op legale wijze het grondgebied te laten betreden. Vaak zijn de ouders reeds geruime tijd in België en willen ze hun kinderen sneller bij hen dan via de legale manier mogelijk is. Ze verkiezen aldus een gezinshereniging, waarbij ze de legale procedure niet langer respecteren, maar zich toeleggen op het gebruik van andere methoden, waaronder het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten.

95 Deze informatie werd verkregen via de sectie ‘Valse en Vervalste Reisdocumenten’ op basis van paspoorten die eerder in beslag werden genomen. Ook navraag bij de Dienst Vreemdelingenzaken wijst uit dat deze opsomming aan verandering onderhevig kan zijn. Het is dus mogelijk dat ondertussen bepaalde landen andere regels hebben aangenomen in verband met de mogelijkheid tot inschrijven van kinderen in het paspoort van hun ouders.

123


Daarnaast is het ook niet steeds evident om het gebruik van deze valse of vervalste reisdocumenten te detecteren. Op zich lijkt het niet zo moeilijk om via enkele gerichte vragen vast te stellen of een kind reeds in België is geweest. Dit impliceert uiteraard dat de grenscontroleurs tijd en middelen moeten hebben om tot dergelijke vraagstelling over te gaan. Vaak heerst er een enorme drukte ter hoogte van de grensdoorlaatposten. Daarom lijkt het aangewezen dat de grenscontroleurs tot een summiere vraagstelling overgaan en bij twijfel de postoverste inschakelen om de situatie verder uit te zuiveren. Naast het aspect motivatie en mogelijkheden van de grenscontroleurs, kunnen andere problemen opduiken, waaronder : − de minderjarige is erg verlegen; − de leeftijd van de minderjarige laat hem niet toe de vragen te beantwoorden; − de taal speelt een rol: de minderjarige spreekt Nederlands, Engels, noch Frans; − er zijn culturele verschillen; −…

2.2 Observaties in het kader van potentieel slachtofferschap mensenhandel Gedurende de observatieperiode werden vier potentiële casussen van mensenhandel gedetecteerd. Vier potentiële casussen lijkt geen alarmerend hoog cijfer in de loop van zes maanden observatieperiode. Toch dient men erg voorzichtig te zijn en dergelijke uitspraak meteen te nuanceren. Het is niet omdat slechts vier maal een potentiële risicosituatie gerapporteerd werd, dat er geen slachtoffers/daders door de mazen van het net glippen. Dit alles dient ook bekeken te worden vanuit de optiek dat deze slachtoffers werden gedetecteerd door de grenscontroleurs. Het is niet denkbeeldig dat een aantal potentiële slachtoffers vanuit een land vertrekt dat tot het Schengengebied behoort, waardoor zij intra-Schengen reizen en door het ontbreken van een grenscontrole aan onze aandacht ontsnappen. Daarom is het belangrijk dat dagelijkse supplementaire controles in de Schengenzone plaatsvinden. Casus 2 We worden gecontacteerd door een rechercheur van de Federale Gerechtelijke Politie Airport, die ons meldt dat zich op dat moment een vijftienjarig alleenreizend Dominicaans meisje op de Grenscontrole bevindt. De termijn van haar studentenvisum zou weldra verlopen en aangezien er onduidelijkheden bestaan over haar reismotief en zij slechts over drie euro beschikt, beslist de dienstdoende grenscontroleur om de postoverste van de Grenscontrole te contacteren met de vraag tot verder onderzoek van de situatie. Op die manier krijgen we de mogelijkheid kort op de bal te spelen. Het meisje wordt opgewacht door een negentienjarige vriendin van haar moeder, die vergezeld is van een Venezolaanse man die gekend is voor zwartwerk en betrokkenheid in het prostitutiemilieu in Nederland. De man wordt – na contact-

124


name met de Dienst Vreemdelingenzaken – geïntercepteerd en gerepatrieerd. De jonge vrouw wordt kort verhoord, maar na contactname met het parket wordt beslist haar te laten beschikken. Uit het verhoor komt onder meer naar voor dat de moeder van het meisje in een bar in Madrid werkt en haar dochter wou laten overkomen naar Spanje om haar daar te laten studeren. Wegens omstandigheden (haar vader is stervende) was het voor de moeder onmogelijk om naar Madrid af te reizen, waardoor ze haar dochter aan haar vriendin heeft toevertrouwd. Die vriendin beweert dat de moeder het meisje enkele dagen later in België komt ophalen. Op ons aandringen wordt overgegaan tot herverhoor van de afhaler (i.e. de jonge vrouw), aangezien er een aantal onduidelijkheden blijft bestaan en ook de verklaringen van het meisje ons doen vermoeden dat het om een potentiële risicosituatie gaat. De vriendin verschijnt voor het herverhoor, vergezeld door een Nederlandse vrouw die gekend is voor diverse feiten van prostitutie en het aanzetten tot prostitutie, wat onze twijfel wederom versterkt. Het meisje zelf kent noch de vriendin, noch de vrouw die haar vergezelt. Na contactname met de Dienst Vreemdelingenzaken wordt besloten het meisje voorlopig onder te brengen in een opvangcentrum van Fedasil tot de situatie opgeklaard is. Er wordt contact opgenomen met de Dienst Voogdij om zo snel mogelijk een voogd aan te stellen. Zowel aan de aangestelde voogd als aan de begeleidster van het opvangcentrum wordt gevraagd om de Federale Gerechtelijke Politie Airport op de hoogte te houden van eventuele ontwikkelingen. Verdere opvolging leert ons het volgende: na contactname met de moeder in de Dominicaanse Republiek, is deze eerst bereid om haar dochter te komen ophalen in het opvangcentrum, tot ze verneemt dat ze kort verhoord zal worden door de Federale Gerechtelijke Politie Airport. Vanaf dat ogenblik is ze niet meer bereid tot dialoog. Ondertussen krijgen ook het opvangcentrum en de voogd meer en meer twijfels over de verklaringen van de moeder. Er wordt besloten om een gezinshereniging te bewerkstelligen met de grootmoeder, aangezien er vermoedens zijn dat de persoon in kwestie niet de werkelijke moeder is. Volgens de voogd is een terugkeer naar Santa Domingo vrij snel mogelijk met medewerking van IOM (International Organisation for Migration) aangezien het paspoort van de minderjarige nog geldig is, maar men moet dan wel snel handelen, want haar visum vervalt kortelings. De vriendin van de moeder wil het meisje evenwel kost wat kost bij haar. Ze heeft ook een advocaat onder de arm genomen, die er alles aan doet om het adres van het opvangcentrum te weten te komen. De voogd deelt het vermoeden van mensenhandel: vlak na haar aanwijzing vond ze de plaatsingsmaatregel overdreven, maar nu zijn er toch gegevens die haar vermoedens hebben versterkt. Zo kan de moeder geen enkel bewijs voorleggen dat ze de werkelijke moeder van het meisje is: ze beschikt niet over een geboorteakte en kan ook niet uitleggen hoe ze aan het paspoort van het meisje is gekomen. Bovendien is

125


de moeder akkoord om haar dochter te komen afhalen, tot de voogd vermeldt dat ze hier geconfronteerd zal worden met haar dochter in bijzijn van de Federale Gerechtelijke Politie Airport. Vanaf dan bedenkt ze allerlei smoezen en het ziet er niet naar uit dat ze naar België zal komen. Niets is minder waar. Als we enkele dagen later contact opnemen met het opvangcentrum, blijkt het meisje vertrokken te zijn. Haar moeder is haar komen ophalen en kon een authentieke geboorteakte voorleggen, dus de voogd en het opvangcentrum konden niet anders dan haar laten gaan … (Informatie uit politionele bron) Dit voorbeeld illustreert een aantal belangrijke knelpunten. Vooreerst is er het probleem van de bewijslast: ook al heb je het gevoel dat er iets niet klopt aan een bepaalde situatie, zolang je het niet kan hard maken met bewijzen, zijn er weinig mogelijkheden tot handeling voorhanden. In dit geval wezen enkele gegevens op mogelijk slachtofferschap van mensenhandel en toch hebben we niet kunnen voorkomen dat het meisje door de mazen van het net glipte. Bovendien is het betreurenswaardig dat de actoren op het terrein niet de reflex hebben gehad om contact op te nemen met één van de drie erkende opvang- en begeleidingscentra voor slachtoffers van mensenhandel (met name Payoke, Pag-Asa of Sürya). We willen ons niet uitspreken over de mogelijkheid tot het opstarten van de procedure voor het verkrijgen van het statuut van slachtoffer van mensenhandel, die afhangt van een theoretische (elk slachtoffer aanmelden in een gespecialiseerd centrum) versus een pragmatische aanpak (afwegen of er voldoende elementen aanwezig zijn om de procedure te kunnen opstarten). Deze mogelijkheid tot aanmelding wordt voorzien in artikel 61/2 van de wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen96 stelt het volgende: “§ 1. Indien de politie- of de inspectiediensten over aanwijzingen beschikken dat een vreemdeling het slachtoffer is van het misdrijf bedoeld in artikel 433quinquies van het Strafwetboek of het misdrijf bedoeld in artikel 77bis onder de omstandigheden bepaald in artikel 77quater, l', uitsluitend voor wat de niet begeleide minderjarigen betreft, tot 5°, verwittigen zij onmiddellijk de minister of zijn gemachtigde, brengen zij de vreemdeling op de hoogte van de mogelijkheid om een verblijfstitel te verkrijgen in ruil voor samenwerking met de autoriteiten die belast zijn met het onderzoek naar of de vervolging van deze misdrijven en brengen zij hem in contact met een door de bevoegde overheid erkend centrum dat gespecialiseerd is in het onthaal van slachtoffers van deze misdrijven.” Deze casus illustreert bovendien dat er een vermoedelijk probleem is inzake afstemming van de actoren op het terrein: ondanks onze uitdrukkelijke vraag om de Federale Gerechtelijke Politie Airport op de hoogte te brengen van een eventuele wijziging van 96 Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 6 oktober 2006.

126


de toestand van de minderjarige in het opvangcentrum, met de bedoeling kort op de bal te spelen, werd niet aan deze vraag beantwoord, noch door het opvangcentrum, noch door de voogd. Het is pas na ons initiatief om de voogd te contacteren om enig nieuws te vernemen, dat we op de hoogte werden gesteld van haar vertrek. Dit is op zijn minst betreurenswaardig, aangezien we de situatie bijgevolg niet volledig hebben kunnen uitklaren. We weten enkel dat een vrouw die beweert de moeder te zijn van het meisje, haar is komen ophalen op vertoon van een geboorteakte. Wat haar plannen zijn of waar het meisje nu naartoe is, kon niet opgehelderd worden. We hebben sterk de indruk dat we nog korter op de bal hadden kunnen spelen, zó dat de situatie volledig zou geanalyseerd zijn alvorens het meisje kon beschikken. Het blijft uiteraard zeer moeilijk en delicaat indien de vrouw daadwerkelijk de moeder van het meisje is, maar het lijkt ons dit risico waard. Casus 2 illustreert ten slotte het belang van een doorgedreven controle en observatie van alleenreizende minderjarigen. Indien we de zaak niet als het ware “geforceerd” hadden, zou men het meisje gewoon hebben laten beschikken: haar visum bleek immers nog een maand geldig. Dit doet ons vermoeden dat jaarlijks een aantal van dergelijke casussen aan onze aandacht ontsnapt. Bovendien vermoeden we dat de meeste minderjarigen die risico lopen op (diverse vormen van) uitbuiting, de leeftijdsgrens van twaalf jaar reeds voorbij zijn. Ze zijn dus vrij om op autonome wijze het reistraject af te leggen. Dit impliceert evenwel dat de controle op hun afhaler en hun situatie reeds herleid wordt tot een grenscontrole in het beste geval, indien zij buiten de Schengenlanden reizen. Vandaar dat we ervoor pleiten het aantal controles op te drijven, zodat mogelijke risicosituaties sneller en efficiënter gedetecteerd en opgevolgd kunnen worden, met verhoogde aandacht voor de Schengenzone. Hiertoe dienen de nodige middelen te worden vrijgemaakt.

2.3 Observaties in het kader van potentieel slachtofferschap van mensensmokkel Naast mensenhandel is ook mensenmokkel een steeds vaker voorkomend fenomeen waar de luchthavenautoriteiten mee geconfronteerd worden.97 Alle intercepties van mensensmokkelaars gedurende de observatieperiode kunnen ondergebracht worden onder de noemer “humanitaire mensensmokkel”: minderjarigen worden uit het land van herkomst gesmokkeld vanuit humanitaire overwegingen, vaak met de bedoeling om op een snellere manier gezinshereniging te bewerkstelligen door de officiële procedure te omzeilen. Het blijft onduidelijk in welke mate men de term “humanitaire mensensmokkel” kan hanteren, want de vraag stelt zich in hoeverre de minderjarigen gesmokkeld worden vanuit pure menslievende redenen, dan wel dat er toch een financieel of ander voordeel tegenover staat.

97 Informatie afkomstig van gesprekken met actoren op het terrein.

127


Casus 3 Ik word door de Grenscontrole gecontacteerd met de mededeling dat er zich bij de postoverste een minderjarige bevindt, in gezelschap van een derde persoon. Het paspoort van de minderjarige zou vervalst zijn. Ik begeef me naar de postoverste, maar op dat ogenblik bevindt de jongen zich reeds bij de sectie Fenomenen van de Grenscontrole, waar hij “ondervraagd” wordt onder de vorm van een gesprekje om meer te weten te komen omtrent zijn reismotief, afkomst, mogelijke afhaler en dergelijke meer. De jongen geeft een bedeesde indruk, wat gezien zijn jeugdige leeftijd (namelijk 8 jaar) niet geheel onbegrijpelijk is. Omstandigheden: Een man met Belgische verblijfskaart (hij verblijft reeds elf jaar in ons land) die reeds gekend is voor illegaal verblijf en verkrachting, begeleidt een achtjarige jongen, die geen familielid is. De grenscontroleurs vonden dat de fysionomie van de minderjarige niet voldoende overeen kwam met de foto op het paspoort waar hij mee reist en hebben de sectie “Valse en Vervalste Reisdocumenten” gecontacteerd. Met succes, want het gaat inderdaad om een imposter: er wordt gebruik gemaakt van een authentiek document, maar de fysionomie van de reiziger komt onvoldoende overeen met de foto die op het paspoort staat. Het paspoort en de identiteitspapieren van de begeleider zijn volledig authentiek. Na een fouille van zijn bagage worden onder meer tickets gevonden voor de reisweg Brussel-Tripoli, niet enkel voor hem, maar tevens voor twee andere minderjarigen: eentje op naam van de minderjarige met wiens paspoort de geïntercepteerde jongen reist, alsook eentje op naam van diens broer. De man verklaart hierover het volgende: hij zou op vraag van een vriendin met haar kinderen richting Tripoli zijn afgereisd. Zij wist dat hij naar zijn geboorteland zou vertrekken en aangezien ze zelf niet weg kon omwille van werkverplichtingen, heeft ze hem verzocht haar kinderen te begeleiden tot bij hun grootouders in Kameroen. De vriendin in kwestie woont sinds een jaar in Engeland en zou eind januari zelf haar kinderen gaan ophalen in Tripoli. Opdat de paspoorten ondertussen niet zouden gestolen worden, had ze de begeleider verzocht deze terug mee te nemen bij zijn vertrek. De twee jongens die afgereisd waren in december, zouden momenteel dus alsnog ter plaatse zijn en hun paspoort werd gebruikt om andere kinderen het grondgebied binnen te brengen. Aangezien een andere vriendin van de begeleider (de zogezegde moeder van de geïntercepteerde jongen), had gehoord dat de man zou terugkeren naar België, heeft ze hem gesmeekt om haar beide zonen mee te nemen. Ze zou zelf hebben voorgesteld om de paspoorten van die andere jongens te gebruiken, om haar aldus op een niet-legale manier met haar zonen te herenigen. Een van hen had evenwel een ernstige handicap, zodat de begeleider heeft geweigerd om hem te laten doorgaan voor degene vermeld op het paspoort wegens te opvallend. Ondertussen is er telefonisch contact met de moeder van de kinderen wiens authentieke paspoorten werden gebruikt. Zij is niet op de hoogte van het feit dat haar

128


kinderen vervroegd zouden afkomen en wordt hysterisch, aangezien zij denkt dat het om één van haar jongens gaat die zich op de Grenscontrole in België bevindt. Initieel heeft de man verklaard de oom te zijn van de jongen en hem naar GrootBrittanië te moeten brengen. Hij is inderdaad de oom van de kinderen vermeld op het paspoort, maar hij zou geen familiale banden hebben met de geïntercepteerde jongen. De jongen zelf houdt heel de tijd vol dat de vrouw die werd gecontacteerd (de moeder van de minderjarigen aan wie de authentieke documenten toebehoren), zijn moeder is en dat de jongen op de pasfoto zijn broertje is. Hij zou Jan heten, maar het paspoort vermeldt « Juan ». Pas op het moment dat de begeleider zegt dat hij de waarheid moet spreken, geeft hij schoorvoetend toe dat het niet om zijn mama gaat. Hij lijkt op dat moment verward. Blijkbaar was hem conform de gangbare praktijken een verhaaltje voorgekauwd waarvan hij onder geen beding mocht afwijken, waardoor hij dan ook halsstarrig volhield. De rechercheurs zijn in de aankomsthal op zoek gegaan naar een eventuele afhaler van de jongere, maar daar stond hem blijkbaar niemand op te wachten. Op de vraag wat de begeleider had gedaan indien hij de moeder niet zag bij aankomst, weet hij niet meteen antwoord te geven. Hij beweert noch haar naam, noch haar adres of telefoonnummer te kennen. Hij beweert dat hij gewoon naar huis zou zijn gegaan met het kind, de moeder zou hem dan wel gecontacteerd hebben want ze heeft zijn nummer. Dit alles is op zijn minst merkwaardig te noemen, gezien de enorme gunst die hij haar verleent. Hieruit leid ik af dat hij ofwel de vrouw in kwestie tracht te beschermen (zij heeft politiek asiel aangevraagd en beschikt niet over papieren om haar kinderen op legale wijze te laten afkomen) ofwel vermoed ik dat zijn verhaal geheel of gedeeltelijk verzonnen is en wat hij beweert althans niet klopt. Wat betreft zijn motieven: hij zou de vrouw enkel hebben willen helpen en hier geen geldelijk voordeel uithalen. Hij was ook tot het laatste ogenblik van plan om er niet mee door te gaan, het is naar zijn zeggen de smeekbede van de vrouw die hem overhaald heeft. Op dat ogenblik gaat inderdaad zijn GSM en belt een vrouw om te polsen waar hij blijft, waarop we met de begeleider naar de aankomsthal gaan met het oog op een confrontatie met de moeder. De moeder herkent hem inderdaad en loopt op hem af. Er wordt haar gevraagd mee te gaan naar de burelen. Eenmaal op de Grenscontrole slaat haar stemming om: ze panikeert en vraagt om haar advocaat te zien. Ze heeft geen vertrouwen en men heeft haar gezegd niet met de politie te spreken zonder de aanwezigheid van haar advocaat. Na een kort gesprek met de moeder, waarin onder meer blijkt dat ze geen officiële documenten kan voorleggen om te bewijzen of het wel degelijk om haar zoon gaat, wordt haar zoon bij haar gebracht. Aan haar reactie te zien, zouden we kunnen afleiden dat het wel degelijk haar kind is: ze reageert erg emotioneel op het weerzien met haar zoon, die op zijn beurt veel minder emotioneel reageert. Toch is ook in dergelijke situatie voorzichtigheid geboden. (Informatie uit politionele bron)

129


Ook hier wordt het belang van een degelijke analyse door de grenscontroleurs benadrukt. Hoewel er op het eerste zicht niet echt sprake lijkt te zijn van een risicosituatie, dient men toch voorzichtig te zijn: het is niet omdat schijnbaar enkel menslievende motieven aan de basis liggen van de smokkel en het om de biologische moeder lijkt te gaan, dat een potentiële misbruiksituatie zonder meer kan worden uitgesloten. Hieruit vloeit de vraag naar navolgend onderzoek en opvolging van de situatie voort: het blijft onduidelijk in welke mate kan en zal worden overgegaan tot vervolging van de begeleider alsook van de moeder die de paspoorten heeft uitgeleend. Er werd contact opgenomen met de moeder van de kinderen aan wie de paspoorten behoren en zij heeft bevestigd dat de kinderen niet zullen terugkeren, wat ons doet vermoeden dat haar kinderen zich eigenlijk gewoon in Groot-Brittannië bevinden en de paspoorten doelbewust werden uitgeleend. Als dit werkelijk zo is, is het niet uitgesloten dat het om een georganiseerde vorm van smokkel gaat. Idealiter zou men moeten kunnen uitzoeken hoe vaak er al gereisd werd met een bepaald paspoort, zoals in Nederland het geval is (voor meer info hieromtrent, zie hoofdstuk 5). De Belgische situatie en wetgeving wekt de indruk dat politie en parket toch erg weinig kunnen ondernemen in dit geval: er kan niet worden aangetoond dat er enig geldelijk voordeel werd bekomen en het onderzoek laat in deze fase niet toe te bepalen welke concrete actie ten aanzien van de moeder die de paspoorten heeft uitgeleend, kan worden ondernomen. Idealiter dient uitgezuiverd te worden of er daadwerkelijk sprake is van een gewoonte en dit op basis van enerzijds een registratie van alleenreizende minderjarigen en anderzijds een aanpassing van de vreemdelingenwetgeving, wat moet toelaten voor bepaalde risicolanden passagiersgegevens te verzamelen (zoals nu reeds bijvoorbeeld in Nederland het geval is voor bepaalde risicovluchten: voor meer info hieromtrent, zie hoofdstuk 5). Met betrekking tot de minderjarige nam de Dienst Vreemdelingenzaken een beslissing tot terugdrijving, aangezien de moeder op geen enkele wijze kon aantonen dat zij werkelijk de biologische moeder is. Aangezien de minderjarige geen asiel heeft aangevraagd, werd hij in het INAD-centrum geplaatst, zijnde een detentiecentrum dat zich in de internationale transitzone van de nationale luchthaven bevindt. De afkorting INAD staat voor inadmissible passengers: de weigering van toegang tot het grondgebied vloeit voort uit het niet beantwoorden aan één of meerdere van de binnenkomstvoorwaarden zoals geformuleerd in artikel 3 van de wet van 15 december 1980 en is erop gericht de onwettige binnenkomst op het grondgebied te verhinderen. In de praktijk is het wel zo dat het INAD-centrum een dubbele functie heeft: enerzijds is het een point of entry holding facility voor vreemdelingen aan wie de toegang werd geweigerd in afwachting van een terugdrijving naar het land van inscheping (de “eigenlijke bewoners” van het INAD-centrum); anderzijds is het een gesloten centrum voor de detentie van mensen zonder legale verblijfsdocumenten, in afwachting van een repatriëring naar het land van herkomst.98 98 CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING, INAD-centrum: vaststellingen en analyse met betrekking op de toepassing van de fundamentele rechten van de bewoners, zonder datum, 3.

130


Ook niet-begeleide minderjarige vreemdelingen verbleven tot voor kort op regelmatige basis in het INAD-centrum. Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding stelt de situatie in het INAD-centrum sinds lange tijd aan de kaak, gezien het gegeven dat de opsluiting van minderjarigen in dit centrum om diverse redenen dient vermeden te worden. Hetzelfde geldt voor Child Focus en andere organisaties. Vooreerst is de infrastructuur van het INAD-centrum niet voorzien op de aanwezigheid van minderjarigen, er is immers voor hen geen aparte ruimte voorzien. Er is geen enkele mogelijkheid om zich even af te zonderen van de overige bewoners. Bovendien worden minderjarigen gedwongen te overnachten bij volstrekt onbekende volwassenen. Gesprekken met een voogd of een andere vertrouwenspersoon vinden plaats in de lokalen van de Federale Politie, in omstandigheden die bezwaarlijk optimaal kunnen worden genoemd. Er is ten slotte ook een manifest gebrek aan professionele begeleiding en omkadering van de bewoners, los van het optreden van het veiligheidspersoneel.99 Volgens het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding dient de vasthouding van minderjarigen ten allen tijde vermeden te worden, het druist in tegen artikel 37 (het recht op menswaardige behandeling en bescherming tegen vrijheidsberoving) van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind van 20 november 1989, dat ook door België werd ondertekend en geratificeerd. Het Centrum pleit dan ook voor doorgedreven onderzoek naar haalbare alternatieven.100 In dit opzicht is het belangrijk om de nieuwe wet betreffende de opvang van asielzoekers te vermelden. Deze wet verscheen op 7 mei 2007 in het Belgisch Staatsblad en voert nieuwe regels in voor de opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.101 In hoofdstuk 1 werd deze wet al uitgebreid besproken bij de toelichting van de dienst Grensinspectie van de Dienst Vreemdelingenzaken. De nieuwe wet impliceert dat minderjarigen niet langer in het INAD-centrum of transitcentrum 127 mogen worden opgenomen. Bovendien wordt de opvang in een observatieen oriëntatieperiode gekoppeld aan een periode van vijftien dagen, eenmaal verlengbaar met vijf dagen mits bijzonder gemotiveerde omstandigheden, waarbinnen de terugdrijvingsmaatregel uitgevoerd dient te worden. Lukt dit niet, dan wordt de minderjarige gemachtigd het grondgebied te betreden. Dit alles impliceert dat minderjarigen die blootgesteld worden aan potentiële risicosituaties, vanaf heden binnen de 24 uur in een open opvangstructuur zullen worden geplaatst.

99 CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING, INAD-centrum: vaststellingen en analyse met betrekking op de toepassing van de fundamentele rechten van de bewoners, zonder datum, 15. 100 Ondertussen werd bekend gemaakt dat de Minister van Binnenlandse Zaken tegen het einde van 2009 de opening voorziet van een nieuw transitcentrum op de terreinen van de nationale luchthaven Brussels Airport. Het centrum zal het huidige INAD-centrum en transitcentrum 127 vervangen. 101 Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 mei 2007.

131


Ondanks het feit dat het een positief gegeven is dat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen niet langer in transitcentrum 127 of het INAD-centrum mogen worden opgesloten, baart deze nieuwe regelgeving ons niettemin ernstig zorgen, gezien het enorme aantal minderjarigen dat uit dergelijke opvangcentra verdwijnt. Volgens een studie van Child Focus uit 2005 verdwijnt 1 niet-begeleide minderjarige asielzoeker op 4 uit de open instelling.102 De eerstelijnscentra van Steenokkerzeel en Neder-OverHeembeek meldden in de loop van 2006 respectievelijk 233 en 728 verdwenen nietbegeleide minderjarige vreemdelingen bij de bevoegde politiediensten. Bovendien vonden de meeste van deze verdwijningen plaats binnen de 48 uur na aankomst in dit open opvangcentrum.103 Een dergelijke open opvang kan er dus toe leiden dat minderjarigen potentieel worden blootgesteld aan grote risico’s. Vanuit dit onderzoek en vanuit de algemene bevinding binnen Child Focus dat niet-begeleide minderjarige vreemdelingen heel snel uit de open opvangstructuren verdwijnen, kunnen we concluderen dat het in sommige situaties niet steeds in het belang van het kind is om in een volledig open opvangstructuur terecht te komen. Vandaar onze aanbeveling dat een beveiligde vorm van opvang aangewezen is indien het risk assessment uitwijst dat er bijzondere risico’s zijn op mensenhandel, mensensmokkel of enig ander risico voor de veiligheid van het kind. Vaak worden minderjarigen immers gebrainwasht om zo snel mogelijk de open opvangstructuur te verlaten en naar een welbepaald telefoonnummer te bellen. Een lid van de organisatie, een familielid,… komt hen ophalen en op die manier verdwijnen ze, soms nog voor de intake heeft kunnen plaatsvinden. Het is daarom belangrijk dat de opvang de veiligheid van de minderjarige waarborgt, door middel van technopreventieve maatregelen (zoals het gebruik van cameratoezicht) tot en met de ontwikkeling van een doorgedreven pedagogische omkadering waarin onder meer vertrouwen, een nabije opvolging en veiligheidsgevoel centraal komen te staan. We verwijzen naar de reeds bestaande opvangcentra in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto waar dergelijke veiligheidswaarborgen werden ingebouwd, zowel fysieke als pedagogische maatregelen. Deze dienen een inspiratiebron te zijn voor de centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name de Observatie- en Oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek. In deze centra wordt reeds een aantal inspanningen geleverd (bijvoorbeeld de minderjarige mag in de eerste periode van zijn verblijf het centrum niet alleen verlaten, er vindt een screening plaats van de bezoekers…), maar we wensen toch het belang te benadrukken van een voldoende uitgebreid en opgeleid personeelskader en het werken in kleine leefgroepen, teneinde een intensere vertrouwensband op te bouwen. in. Het is hierbij niet zelden een moei-

102 S. DE SMET, Het profiel en de traject-monitoring van niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Child Focus en Fedasil, Brussel, 2005, 113p. 103 CHILD FOCUS, Jaarverslag 2006, 22.

132


lijke evenwichtsoefening om de gulden middenweg te zoeken tussen het scheppen van een veilig klimaat en de jongeren toch de nodige ruimte en privacy te geven, en dan in het bijzonder voor deze jongeren die vaak heel wat trauma’s en affectieve stoornissen hebben opgelopen. Casus 2 (van het Dominicaans meisje dat mogelijk een slachtoffer van mensenhandel was) wijst ons bovendien op de soms moeilijke samenwerking tussen de diverse actoren werkzaam op het terrein van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. Door de politiediensten en andere overheden zoals het Openbaar Ministerie, de Dienst Vreemdelingenzaken en de Dienst Voogdij werd kort op de bal gespeeld tijdens de interceptie van het meisje. Zij werd geplaatst in een open opvangcentrum en aan de voogd en de begeleiders van het opvangcentrum werd gevraagd de politie op de hoogte te houden van enige ontwikkelingen, in het bijzonder met betrekking tot de eventuele komst van de moeder. De politie werd evenwel niet tijdig verwittigd, zodat het meisje kon vertrekken met haar “moeder” zonder enige uitleg over de concrete toedracht van de situatie, wat erg penibel is. Men moet erover waken dat dergelijke situaties in de toekomst vermeden worden. Een mogelijke aanbeveling hiertoe is het regelen van de samenwerking tussen de diverse actoren in samenwerkingsprotocollen die de bevoegdheden en modus operandi van elke actor scherpstellen. Op die manier kan men een casuïstische probleemoplossing omzeilen: indien men de afstemming tussen de actoren schriftelijk vastlegt, is men minder afhankelijk van concrete omstandigheden. Permanente samenwerking is primordiaal om snel en efficiënt te kunnen reageren bij vermoedens van potentieel slachtofferschap van mensensmokkel/-handel of enig ander risico voor de minderjarige. Deze samenwerking betreft niet enkel de gerechtelijke en politionele overheden, maar dient ook geoptimaliseerd te worden met de andere betrokken partijen, zoals de opvangcentra, sociale diensten, NGO’s, enz. zonder afbreuk te doen aan de eigenheid en de deontologie van elke actor. Een intense samenwerking van de actoren, gekoppeld aan het opstellen van een actieplan en een timing is vereist, wat gecoördineerd dient te worden door de bestaande of nieuw op te richten coördinatieorganen en autoriteiten binnen de luchthavens. Hierbij kan eventueel ook gedacht worden aan de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, die dit in een “ad hoc” werkgroep kan opnemen. Bovendien moet de uitvoering van de maatregelen vanuit de overheid door een multidisciplinair team opgevolgd worden en zijn evaluaties nodig om continu te streven naar kwaliteitsverbetering.

133


Casus 4 Een alerte voogd brengt de Federale Gerechtelijke Politie Airport op de hoogte van een verdachte situatie aangaande zijn pupil. Het betreft een 16-jarig meisje van Angolese afkomst dat in een open instelling werd geplaatst in afwachting van het vinden van een duurzame oplossing. Zij werd op de luchthaven door de Grenscontrole tegengehouden wegens een onduidelijk reismotief. De Dienst Vreemdelingenzaken werd op de hoogte gebracht van de situatie en besliste het meisje in het INAD-centrum te plaatsen. Kort nadien werd ze overgebracht naar een open instelling. Sinds zijn aanstelling werd de voogd reeds meermaals benaderd door een man die in Parijs verblijft en een Franse verblijfsvergunning bezit. Hij beweert haar oom te zijn, het meisje werd verondersteld naar Frankrijk door te reizen. De man drong er zeer sterk op aan dat hij de bezittingen van het meisje zou krijgen. De voogd heeft nagevraagd bij het meisje waaruit haar bagage bestaat: het gaat om documenten, een adresboekje en 4000 US Dollar. Omdat de voogd het verdacht vond dat de man zo aandrong om deze bezittingen ter beschikking te krijgen en bovendien slechts matig geïnteresseerd leek in de gemoedstoestand van het meisje, met andere woorden gedrag vertoonde dat afwijkt van de normale reactie van vrienden of familie in gelijkaardige situaties met niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, heeft hij de Dienst Vreemdelingenzaken over zijn twijfels ingelicht, waarop zijn contactpersoon hem heeft doorverwezen naar het team bij de Federale Gerechtelijke Politie Airport die het proactief rechercheonderzoek voert naar alleenreizende minderjarigen. Hierdoor ging de bal aan het rollen, want uit het Grensinspectieverslag bleek het meisje samen te hebben gereisd met een man die zich op dat ogenblik ook in het INAD-centrum bevindt in afwachting van zijn terugdrijving, waartoe de Dienst Vreemdelingenzaken eerder besliste. Twee dagen later zou hij terugkeren naar Kinshasa. Nader onderzoek van het grensinspectieverslag door de leden van de Federale Gerechtelijke Politie Airport wees uit dat het om een potentiële situatie van mensensmokkel gaat. Er waren immers verdachte omstandigheden: de verdachte heeft samen met het meisje de reisroute Luanda – Kinshasa – Brussel afgelegd, de visa werden verstrekt bij dezelfde ambassade, de binnenkomststempels in de luchthaven van Kinshasa volgen mekaar op (de inreisstempel is genummerd), de vliegtickets Kinshasa – Brussel werden in hetzelfde reisagentschap geboekt en de check-in in Kinshasa gebeurde met 1 minuut verschil, er gebeurde een reservatie voor een hotel in Lissabon voor beiden met hetzelfde reservatienummer, maar deze reservatie werd niet bevestigd,… Kortom: genoeg aanwijzingen om te vermoeden dat beiden samen hebben gereisd. Bovendien gaven ze hetzelfde reismotief op, met name dat ze in Lissabon kleding zouden gaan kopen, waardoor ze naar eigen zeggen zoveel geld bij zich hebben.

134


Omwille van de diverse verdachte omstandigheden werd door de Federale Gerechtelijke Politie Airport contact opgenomen met het parket en na verhoor van de verdachte besliste de parketmagistraat dat de man moest worden voorgeleid voor de onderzoeksrechter, die vervolgens de beslissing nam om de verdachte aan te houden. Hij ontkende evenwel alle betrokkenheid en beweerde het meisje niet te kennen. Een ander opvallend element in dit dossier is dat de schoonzus van de oom haar verblijfsadres in België heeft en dat zij gekend is voor 17 feiten van prostitutie en één feit van exploitatie van ontucht. Kortom, genoeg aanwijzingen die wijzen op een potentiële risicosituatie voor de minderjarige. Er gelden extra veiligheidsmaatregelen in het observatieen oriëntatiecentrum die hopelijk kunnen verhinderen dat zij het opvangcentrum verlaat.104 (Informatie uit politionele bron) Casus 4 zet de relevantie en de noodzaak van ons onderzoek in de verf. Enerzijds kunnen we voorzichtig afleiden dat de actoren op het terrein meer gesensibiliseerd zijn voor de problematiek en dat de proactieve opvolging door de Federale Gerechtelijke Politie Airport een zekere bekendheid krijgt. Hopelijk kan dit naar de toekomst toe verder uitgebouwd worden. Anderzijds is het jammer te moeten vaststellen dat dit een geval betreft dat bijna door de mazen van het net is geglipt: zonder de alerte reactie van de voogd en de Dienst Vreemdelingenzaken die de impuls hadden contact op te nemen met de rechercheurs van de Federale Gerechtelijke Politie Airport, was de verdachte waarschijnlijk teruggedreven (zijn vertrek stond twee dagen later gepland) en had het ontbreken van een verdachte het gerechtelijk dossier sterk bemoeilijkt. Bovendien willen we de gevoeligheid van het Parket en de Onderzoeksrechter in dit dossier toejuichen: waar in bovenvermeld dossier van het vijftienjarig Dominicaans meisje weinig of geen concrete gerechtelijke acties (konden) worden ondernomen, wordt hier wel alles in werking gesteld om de zaak uit te klaren. De verdachte werd onder mandaat geplaatst en zijn aanhouding werd bevestigd door de Raadkamer, hoewel hij blijft ontkennen. Wel dient opgemerkt te worden dat er in dit dossier voldoende elementen zijn om aan te tonen dat de verdachte de minderjarige heeft begeleid, waar dit in het andere dossier niet het geval was, dat meisje reisde alleen. Hopelijk is men ook in de toekomst even bereid om kort op de bal te spelen, wat aantoont dat onze vermoedens inzake potentiële risicosituaties op de luchthaven ook door het parket gevolgd en gedragen worden.

104 Op 31 mei 2007 bevond het meisje zich nog steeds in een open opvangcentrum.

135


3. Tussentijdse conclusie In dit hoofdstuk hebben we de participerende observatieperiode op Brussels Airport toegelicht aan de hand van een aantal relevante casussen. In een eerste fase werd de procedure inzake Unaccompanied Minors onder de loep genomen. Er werd nagegaan wat de procedures zijn, of deze correct worden toegepast en waar zich mogelijke hiaten bevinden. Hiertoe werden 37 Unaccompanied Minors geobserveerd in de loop van de maand augustus 2006. Deze oefening liet toe af te leiden dat de procedure door de medewerkers van de handelingmaatschappij correct wordt toegepast, ongeacht of het om een vaste medewerker dan wel om een jobstudent gaat. Wel kon worden vastgesteld dat zowel ter hoogte van de gate als ter hoogte van de aankomsthal, waar de identificatie van de afhaler plaatsvindt, niet zelden chaos ontstaat. De controle van de identiteit van de afhaler werd steeds correct uitgevoerd, hoewel de nodige voorzichtigheid geboden is. Bovendien kan men zich vragen stellen bij de verantwoordelijkheid van de medewerkers van de handelingmaatschappijen in deze. Het is maar de vraag of het wenselijk is dat dergelijke identiteitscontrole door een medewerker van de handelingmaatschappij wordt uitgevoerd. Een bijkomend controlemechanisme lijkt ons aangewezen aangezien de identificatie van afzender en afhaler de grootste risicofactoren in heel het traject vormen. Precies in dit stadium is misbruik mogelijk en waarschijnlijk. Indien men werkelijk wil nagaan of de afhaler bonafide is, dient bijkomende vraagstelling te worden ingebouwd door een bevoegde autoriteit. Het lijkt onvoldoende om deze afweging te maken aan de hand van een oppervlakkige controle door medewerkers van de handelingmaatschappijen, waarbij de hoge werkdruk bovendien een rol kan spelen. Louter vaststellen of het algemeen plaatje klopt, lijkt een te groot risico gezien de potentiële risicosituatie waar de minderjarige eventueel in kan terecht komen. Bovendien is het mogelijk dat het administratief plaatje wel klopt, maar achterliggende motieven en een verborgen agenda aanwezig zijn die door deze beperkte administratieve controle mogelijkerwijze niet aan de oppervlakte komen. Een bijkomende controle van de ware toedracht van het reismotief en de identificatie van de afhaler lijkt dus aangewezen, opdat de controle sluitend en veilig zou verlopen. Eén mogelijke manier om hieraan tegemoet te komen, kan gevonden worden in het inschakelen van een officiële controlepost van de immigratiediensten waar elke afhaler dient te worden bevraagd en waar wordt afgetoetst of de situatie daadwerkelijk bonafide is. Nader onderzoek is onontbeerlijk om te bepalen of deze controle afdoende sluitend is en of dergelijke verantwoordelijkheid in handen van een handelingmaatschappij of luchtvaartmaatschappij kan gelegd worden. Een ander probleem dat zich voordoet bij de begeleiding van Unaccompanied Minors, is dat alle luchtvaartmaatschappijen hun eigen documenten en procedures hanteren. De vraag naar uniformisering dringt zich op: het lijkt aangewezen om over één document te beschikken, waarin een aantal essentiële gegevens wordt opgenomen over

136


de minderjarige en diens afhaler, dat door alle luchtvaartmaatschappijen gedragen wordt. Op die manier kunnen fouten in de procedure verminderd worden en kunnen de praktijken nog beter op elkaar worden afgestemd, wat de duidelijkheid voor de actoren op het terrein vergroot. Daarnaast wordt ook aanbevolen dat de overheid de verplichting invoert om over een document van “ouderlijke toestemming” te beschikken, een verplichting die bovendien afdwingbaar dient te worden gemaakt. Momenteel vereisen niet alle landen deze machtiging, wat onduidelijkheden creëert op het terrein. Maar een nog doorslaggevender argument is dat op die manier alle ouders verplicht worden een document te tekenen waarin ze hun minderjarig kind de toestemming geven om alleen te reizen. Een laatste belangrijk gegeven met betrekking tot Unaccompanied Minors, is de vrees dat bij de actoren op het terrein een vals gevoel van veiligheid wordt gecreëerd door de procedure. Casus 1 toont aan dat men dient te vermijden dat een aantal actoren minder rigoureuze controles uitoefent, net omdat men ervan uitgaat dat de procedure veilig is. Hiertoe lijkt sensibilisatie van de actoren binnen de luchthavensetting aangewezen, om de bewustwording omtrent mogelijke risicosituaties waarin alleenreizende minderjarigen kunnen belanden, te doen groeien. De observaties van de overige twee categorieën minderjarigen bleken een moeilijke oefening. Zij kunnen enkel aan de hand van vrije observaties bestudeerd worden en hun onzichtbaarheid bemoeilijkt de detectie enorm. Toch werd in de loop van het onderzoek een aantal gevallen gedetecteerd waarbij Young Passengers of Minors Third Party slachtoffer werden van mensensmokkel of mensenhandel. De eerste categorie valt terug te brengen onder de noemer “humanitaire mensensmokkel” aangezien het in alle geobserveerde situaties de bedoeling was om de minderjarige sneller met de familie te herenigen via illegale kanalen. De gevallen mensenhandel die werden gerapporteerd, zijn beperkt gebleven. Er werden slechts vier dergelijke situaties gedetecteerd tijdens de observatieperiode, maar uiteraard is voorzichtigheid geboden: het is niet uitgesloten dat een aantal gevallen door de mazen van het net is geglipt, zoals in feite ook werd aangetoond door de bespreking van casus 3. Gezien de specifieke rol van de voogden en hun vertrouwensband met de niet-begeleide minderjarige vreemdeling, dient bij de opleiding van de voogden voldoende aandacht te zijn voor de diverse aspecten verbonden met de problematiek van alleenreizende minderjarigen en voor het risico op mensensmokkel, mensenhandel of enig ander risico voor het kind in het bijzonder. Degelijke permanente vorming dient de bewustwording bij de voogden te doen groeien. De meest voorkomende modus operandi inzake onregelmatige binnenkomst werden op een rij gezet, waarna de misdrijven mensenhandel en –smokkel werden toegelicht met relevante casussen. Wat mensensmokkel aangaat, kunnen we uit de praktijk vooral onthouden dat men steeds op zijn hoede moet zijn voor potentiële risicosituaties. Hiertoe is een adequate risk assessment aangewezen, alsook sensibilisatie van

137


de actoren op het terrein. Degelijke permanente vorming met oog voor deze potentiële risicosituaties kan de bewustwording op het terrein doen groeien. Daarnaast werd ook de opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen besproken en werd de nieuwe wetgeving hieromtrent kort toegelicht. Een mogelijk alternatief voor de opvang werd aanbevolen vanuit de praktijkervaring en vanuit de vaststelling dat heel wat minderjarigen zeer snel uit de open opvangstructuren verdwijnen. Dit is erg verontrustend en dient zoveel mogelijk voorkomen te worden. Vandaar onze aanbeveling een beveiligde vorm van opvang te bieden indien het risk assessment uitwijst dat er bijzondere risico’s zijn op mensenhandel, mensensmokkel of enig ander risico voor de veiligheid van het kind. De vorm die deze opvang dient aan te nemen, kan ons inziens best aansluiten bij de opvang die voorzien wordt door de reeds bestaande opvangcentra in de Vlaamse en Frans Gemeenschap voor nietbegeleide minderjarige vreemdelingen, slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto, waar degelijke veiligheidswaarborgen in de werking werden ingebouwd, zowel door fysieke als door pedagogische maatregelen. Deze centra kunnen een inspiratiebron zijn voor de centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name de Observatie- en Oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek. In deze centra wordt reeds een aantal inspanningen geleverd (bijvoorbeeld de minderjarige mag in de eerste periode van zijn verblijf het centrum niet alleen verlaten, er vindt een screening plaats van de bezoekers…), maar we wensen toch het belang te benadrukken van een voldoende uitgebreid en opgeleid personeelskader en het werken in kleine leefgroepen, teneinde een intensere vertrouwensband op te bouwen. Het is hierbij niet zelden een moeilijke evenwichtsoefening om de gulden middenweg te zoeken tussen het scheppen van een veilig klimaat en de jongeren toch de nodige ruimte en privacy te geven, en dan in het bijzonder voor deze jongeren die vaak heel wat trauma’s en affectieve stoornissen hebben opgelopen.

138


139

Hoofdstuk 5 Situatieschets van de problematiek in een aantal internationale luchthavens


Binnen het bestek van het onderzoek werd een aantal buitenlandse bezoeken georganiseerd, met de bedoeling de praktijk van alleenreizende minderjarigen in een internationale context te kunnen kaderen. Deze bezoeken aan buitenlandse luchthavens streven een dubbel doel na: enerzijds de situatie in deze internationale luchthavens in kaart brengen, anderzijds de doorstroom trachten te kaderen. Er is immers een grote nood om de keten in kaart te brengen zodat er een betere aansluiting en samenwerking kan zijn tussen de diverse politiediensten. Het gaat om een eerste verkennende oefening waarbij de luchthaven Brussels Airport niet als een geïsoleerd geval wordt bekeken maar als schakel van een keten. De bedoeling van deze internationale bezoeken was geenszins om een allesomvattend overzicht van de internationale context te kunnen schetsen. Wel wensten we een eerste, explorerend inzicht te verwerven in de internationale verwevenheid van de problematiek van alleenreizende minderjarigen die aankomen op Brussels Airport. We kozen ervoor om die luchthavens te bezoeken die op basis van de praktijkervaring van de bij dit onderzoek betrokken actoren een centrale rol spelen in de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Het gaat hier enerzijds om belangrijke landen van herkomst (Democratische Republiek Congo en Estland) en transit (Frankrijk, Griekenland, Oostenrijk en Spanje) van alleenreizende minderjarigen en anderzijds om luchthavens in landen waar men reeds specifieke initiatieven genomen heeft rond de problematiek van alleenreizende minderjarigen (Nederland en Verenigd Koninkrijk). De diverse landen en hun respectievelijke luchthaven die bezocht werden, zijn (in chronologische volgorde): - Nederland – Amsterdam Airport Schiphol (12 januari 2007) - Oostenrijk – Vienna International Airport (16 januari 2007) - Verenigd Koninkrijk – London Gatwick Airport (1 februari 2007) - Estland – Tallinn Airport (5-6 maart 2007) - Democratische Republiek Congo – N’djili International Airport (5 tot 8 maart 2007) - Griekenland – Athens International Airport (25 en 26 april 2007) - Spanje – Madrid Barajas Airport (2-3 mei 2007) - Frankrijk – Charles de Gaulle Airport (10 mei 2007) Voor elk bezoek werden contacten gezocht met personen die op de betrokken luchthaven een centrale rol spelen in de opsporing en bestrijding van fenomenen van mensenhandel en –smokkel en – indien mogelijk – zich specifiek toeleggen op de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Bij de bezoeken zelf werd gebruik gemaakt van een topiclijst waarbij steeds dezelfde thema’s aan bod kwamen, uiteraard telkens aangepast en indien nodig uitgediept of verbreed naargelang de specifieke situatie van de betrokken luchthaven. In wat volgt zullen per land de werkzaamheden besproken worden, alsook de belangrijkste resultaten en bevindingen van elk bezoek. Deze informatie is grotendeels gebaseerd op informele gesprekken met relevante actoren van desbetreffende luchthavens. Daar waar mogelijk werd de informatie aangevuld met bestaande data.

142

HOOFDSTUK 5: SITUATIESCHETS VAN DE PROBLEMATIEK IN EEN AANTAL INTERNATIONALE LUCHTHAVENS

1. Nederland – Amsterdam Airport Schiphol Met ruim 45 miljoen passagiers bekleedt Amsterdam Airport Schiphol (vanaf hier: Schiphol) in Europa de vierde plaats, na London Heathrow, Frankfurt en Parijs Charles de Gaulle. Wereldwijd neemt deze luchthaven qua passagiers de negende plaats in.105 We hebben voor Schiphol geopteerd omwille van de grote passagiersstroom, maar ook omwille van de rol van Nederland als draaischijf inzake mensenhandel en mensensmokkel.106 Nederland kenmerkt zich als transitland, wat gestaafd wordt doordat zo’n 70% van de passagiers op Schiphol in transit vertoeft. Dit bezoek heeft ons een aantal belangrijke inzichten bijgebracht. Een eerste vaststelling is dat de politiediensten wel in aanraking komen met alleenreizende minderjarigen, maar niet onmiddellijk zicht hebben op de problematiek. Enige kennis omtrent cijfergegevens, procedures en/of regelgeving ontbrak. We hebben gesproken met de coördinator en een rechercheur van het Sluisteam van de Koninklijke Marechaussee, dat zich bezig houdt met de problematiek van mensensmokkel en mensenhandel. Hij kon ons wel algemene informatie aanbrengen omtrent de fenomenen mensenhandel en mensensmokkel alsook aangaande enkele recente casussen, doch de focus ligt bij dit team niet specifiek op minderjarigen, zij focussen op de fenomenen mensenhandel en mensensmokkel, zonder specifiek de link te leggen met de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Toch dient beklemtoond te worden dat een sterke bekommernis om de problematiek werd aangevoeld, mede beïnvloed door het engagement van de sectie "Grensbewaking" om deel te nemen aan de Frontex-operatie “Agelaus” tijdens de maand februari 2007.107 Schiphol beschikt over heel wat expertise inzake mensenhandel/mensensmokkel. Zo kwam uit ons gesprek onder meer naar voren dat onze noorderburen interessante en specifieke wetsartikelen in hun vreemdelingenwetgeving108 opgenomen hebben van waaruit binnen ons project aanbevelingen kunnen geformuleerd worden. Het gaat onder meer om de verplichting tot het bekendmaken van passagiergegevens, opgelegd aan alle luchtvaartmaatschappijen die vliegen op specifieke risicolanden voor mensensmokkel en mensenhandel, zoals China en Nigeria. De keuze van de landen die deze gegevens ter beschikking dienen te stellen, geschiedt in functie van een bepaald fenomeen of een vastgestelde tendens. Voordat de vlucht vertrekt, worden de gegevens van alle passagiers die aan boord zijn van een vliegtuig dat vanuit dergelijk land vertrekt, verzameld en overgemaakt aan de Koninklijke Marechaussee.109 Op die manier kan men nagaan of bepaalde paspoorten steeds opnieuw worden gebruikt,

105 106 107 108

http://www.schiphol.nl Informatie afkomstig uit gesprekken met actoren werkzaam binnen het domein van alleenreizende minderjarigen. Zie hiervoor hoofdstuk 1. Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000), http://wetten.overheid.nl/cgi-bin/deeplink/law1/title=VREEMDELINGENWET%202000 109 Hierbij kan het gaan om kopieën van reis- en identiteitsdocumenten, maar sommige luchtvaartmaatschappijen zoals KLM zetten deze gegevens ook op een CD-rom die wordt meegegeven met de bemanning van het vliegtuig.

143


wat het aantonen van het aspect “gewoonte” vergemakkelijkt, dat in Nederland een verzwarende omstandigheid uitmaakt van de misdrijven mensensmokkel en mensenhandel. Zo lichtte de coördinator een dossier toe waarbij op die manier achterhaald kon worden dat eenzelfde persoon reeds 108 personen had gesmokkeld in het verleden, telkens met hetzelfde paspoort. Dit werd ontdekt dankzij deze hierboven beschreven meldingsplicht van de luchtvaartmaatschappijen. Hieruit blijkt dat het steeds nuttig en aangewezen is om tot op het bot te gaan en een bepaald dossier niet als een geïsoleerd geval te behandelen. Deze lijn kan doorgetrokken worden naar wat we in ons onderzoek "humanitaire mensensmokkel" hebben genoemd. Los van het feit of een persoon minderjarigen heeft gesmokkeld vanuit humanitaire motieven om de familie een dienst te bewijzen, dan wel vanuit persoonlijk winstbejag, dient te worden nagegaan of het om een georganiseerd misdrijf gaat, dan wel om een eenmalig feit. Het verplicht maken van deze gegevensuitwisseling vergemakkelijkt het onderzoek naar potentiële situaties van mensenhandel/mensensmokkel aanzienlijk. Er kan nagegaan worden of bepaalde personen gelinkt kunnen worden aan de hand van het reisdossier, boekingsgegevens kunnen geverifieerd en onderzocht worden (bv. tickets aangekocht met dezelfde visakaart kunnen wijzen op een criminele organisatie), enzovoort. Momenteel kan dit in België ook, maar dit gebeurt enkel op reactieve basis (met name indien een potentieel geval van mensenhandel/mensensmokkel gedetecteerd wordt, kan wel worden nagegaan of dader en slachtoffer aan mekaar gelinkt kunnen worden op basis van het reisdossier), terwijl op Schiphol sowieso door elke luchtvaartmaatschappij die op een risicobestemming vliegt, de passagiersgegevens worden overgemaakt aan de politionele overheden. Dit impliceert een enorme verbetering en vooruitgang in het onderzoek naar de vaak moeilijke dossiers rond mensenhandel en mensensmokkel. Het feit dat deze procedure gelegaliseerd is, biedt bovendien de nodige rechtswaarborgen aan de individuen.110 In de wet wordt dit alles immers minutieus omschreven en vastgelegd en op die manier kan dit een inspiratiebron vormen voor het Belgische beleid. Daarnaast werd ook een aantal specifieke problemen toegelicht, die te maken hebben met het feit dat Schiphol een transitluchthaven is, wat ook uit de praktijk in België is gebleken. Zo is een gekende modus operandi inzake mensensmokkel en mensenhandel het uitvoeren van een ‘no show’, zijnde een vlucht boeken naar een land van bestemming waarvoor gemakkelijk een visum en authentieke documenten kunnen worden bekomen, met een transit in een Europese luchthaven (in casu Schiphol), waarbij de verbindingsvlucht niet wordt genomen. Op die manier krijg je soms bizarre reisroutes die kunnen gedetecteerd worden aan de hand van een doorgedreven profiling. Een andere mogelijkheid om deze situaties bloot te leggen, is het uitvoeren van intensieve observaties naar potentieel afwijkend gedrag in de terminals, door speciaal daartoe opgeleide rechercheurs. 110 Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000), http://wetten.overheid.nl/cgi-bin/deeplink/law1/title=VREEMDELINGENWET%202000

144


Van maand tot maand zijn bepaalde trends en routes merkbaar, een gegeven dat continu evolueert. Hieromtrent werd in Nederland een projectvoorstel uitgeschreven en binnen de nationale recherche werd een team samengesteld dat hier onderzoek naar doet. De wetgevende macht gaat er momenteel na of er een aangepaste procedure op punt kan worden gezet, specifiek voor potentiële slachtoffers, zodat de B9-procedure111 niet meer misbruikt kan worden. Ook hier zien we parallellen met de Belgische situatie. Meer nog, het is ook een aanbeveling die voortvloeit uit het onderzoek: gezien het grote aantal minderjarigen dat uit de open opvangstructuren verdwijnt, dienen specifieke procedures in plaats gezet te worden, eens een minderjarige als potentieel slachtoffer van mensenhandel/mensensmokkel gedetecteerd wordt. In casu een beveiligde opvang indien het risk assessment dermate is dat deze maatregel geoorloofd wordt in het belang van het kind. Nederland kent dus ook het debat inzake gesloten versus open opvang en de voor- en nadelen verbonden aan beide systemen. Ten slotte werd ook een aantal casussen van potentiële mensenhandel toegelicht. De coördinator van het Sluisteam uitte hierbij zijn ongerustheid over de handel in West-Afrikaanse en Oost-Europese minderjarige meisjes. Inzake potentiële slachtoffers van mensenhandel werd een specifieke werkwijze ontwikkeld: vooreerst vindt een intakegesprek plaats door het Sluisteam. Hierna wordt de B9-procedure opgestart, wat inhoudt dat potentiële slachtoffers over een periode van drie maanden beschikken om aangifte te doen. Er wordt contact opgenomen met de stichting Nidos, de Nederlandse voogdijdienst. Indien het slachtoffer besluit om geen aangifte te doen, kan de asielprocedure worden opgestart. Door het Sluisteam wordt opgemerkt dat deze procedure misbruikt wordt door West-Afrikaanse mensenhandelaars: indien men in de B9-procedure instroomt, wordt de bewegingsvrijheid niet meer beperkt, waardoor contact met de criminele organisatie mogelijk is. De minderjarigen zijn dermate gebrainwasht, vaak gepaard gaande met het ondergaan van voodoo-rituelen, waardoor ze zich aan de afspraken houden die hen voorgekauwd werden. Het merendeel van deze minderjarigen verdwijnt dan ook snel en wordt later aangetroffen in het prostitutiemilieu.

2. Oostenrijk – Vienna International Airport Vienna International Airport werd eveneens bestudeerd vanuit de rol als transitland. Hoewel de immigratieproblematiek er enigszins anders uitziet dan in België (onder meer omwille van de ligging van Oostenrijk) leek het ons interessant om de ervaringen van de Oostenrijkers met alleenreizende minderjarigen te toetsen aan onze huidige situatie. Met ruim 16 miljoen passagiers per jaar en ongeveer 300 vluchten per dag zit Vienna International Airport nagenoeg aan eenzelfde passagiersaantal als Brussels Airport, met dit verschil dat voornamelijk de verbindingen met Azië en Oost-Europa, 111 Dit is de procedure voor slachtoffers van mensenhandel in Nederland.

145


meer dan met Afrikaanse landen, voor deze passagierstroom verantwoordelijk zijn. Ook hier wordt door de betrokkenen gemeld dat 70% van deze passagiers in transit vertoeft en voornamelijk vanuit Azië vertrekt. Tijdens ons werkbezoek hebben we gesproken met het hoofd van de Weense politie, alsook met het hoofd van de grensbewaking en het hoofd van de sectie mensenhandel. De Oostenrijkse grensbewaking ziet naar eigen zeggen vooral problemen vanuit Azië en de nieuwe staten uit het voormalige Rusland inzake mensenhandel en mensensmokkel. Het gaat dan meestal om asielaanvragers die vaak geen enkel document op zak hebben. De Oostenrijkse luchthavenpolitie heeft in mindere mate te maken met Afrikaanse bestemmingen in vergelijking met Brussels Airport, wat kan verklaard worden door het feit dat Brussels Airport, veel meer dan Vienna International Airport, connecties verzorgt met Afrikaanse luchthavens. Hoewel zij bevestigen eveneens geconfronteerd te worden met alleenreizende minderjarigen op de luchthaven, ontbreekt in belangrijke mate het bewustzijn van de door ons geschetste problematiek, met uitzondering van de specifieke problemen rond parentale ontvoeringen die onze gesprekspartners wel aanhalen als een belangrijk probleem waarmee zij geconfronteerd worden. Wanneer hen gevraagd werd naar relevante casussen ter uitdieping van het fenomeen, konden zij ons geen situatie schetsen waarbij een alleenreizende minderjarige als potentieel slachtoffer van mensenhandel of mensensmokkel is erkend. Bovendien bleek het enorm moeilijk om de specifieke focus van ons onderzoek toe te lichten aangezien zij amper op de hoogte waren van het bestaan van onze doelgroep. We hadden enigszins de indruk dat de Oostenrijkse luchthavenpolitie de door ons geschetste problematiek wel erkent doch ruimschoots lijkt te onderschatten, niettegenstaande zij uiteindelijk – op ons doorvragen – konden bevestigen dat binnen hun asielprocedure een belangrijk percentage minderjarigen uiteindelijk verdwijnt uit de open instellingen waarin deze jongeren worden geplaatst. Helaas konden zij ons hierover geen cijfers voorleggen. Ze lijken ook de verdere link niet te leggen met de preliminaire detectie van deze potentiële risicogevallen binnen de luchthavensetting zelf. Er bestaat geen standaardprocedure indien een minderjarige zich aan de grens bevindt. Enkel indien er een probleem blijkt te zijn inzake valse of vervalste reisdocumenten, of indien verdachte omstandigheden voorhanden zijn, wordt actie ondernomen. Dit wordt evenwel als uiterst zeldzaam bestempeld. Anderzijds is het wel bemoedigend vast te stellen dat Oostenrijk zich heeft geëngageerd in de Frontex – operatie "Agelaus" die in hoofdstuk 1 werd toegelicht. Hopelijk kan deze registratie hen bepaalde inzichten bijbrengen en kan ze de aandacht voor de problematiek en de bewustwording hieromtrent aanwakkeren.

146


3. Verenigd Koninkrijk – London Gatwick Airport Een analyse van de situatie in het Verenigd Koninkrijk kon ons inziens niet ontbreken, omwille van haar populariteit als bestemmingsland en omwille van de belangrijke migratiestroom richting Verenigd Koninkrijk. Hoewel we op de luchthaven London Gatwick zijn geland, leek het ons interessanter diverse actoren op het terrein samen te brengen binnen een ruimere context dan de luchthaven, gezien de expertise die het Verenigd Koninkrijk reeds heeft opgebouwd inzake alleenreizende minderjarigen. Onze contactpersoon ter plaatse heeft er dan ook voor gezorgd dat we een aantal van deze actoren konden ontmoeten op het CEOP, Child Exploitation and Online Prevention Centre112, een organisatie die in april 2006 werd opgericht en zich voornamelijk profileert in de strijd tegen seksueel misbruik van minderjarigen, zowel online als offline. Deze organisatie heeft drie belangrijke pijlers: “operations”, “intelligence” en “harm reduction”. Hun takenpakket reikt dus veel verder dan wat Child Focus momenteel betekent in dit domein, wat voortvloeit uit de wetgeving die hun bevoegdheden veel ruimer kadert. Zij hebben immers bij wet een aantal onderzoeksbevoegdheden gekregen waarover Child Focus actueel niet beschikt, maar hiervoor is aangewezen op de bijstand van de Federale Politie. CEOP is werkzaam over het hele grondgebied en streeft een holistische, multidisciplinaire aanpak na, waarbij zowel politie en het justitiële apparaat, alsook de overheid, NGO’s en diverse bedrijven worden betrokken, om een zo breed mogelijke kijk op het fenomeen van seksueel misbruik van minderjarigen in al zijn facetten te bewerkstelligen. In se is CEOP een “law enforcement organisatie”, doch met een heel frisse en open kijk op probleemanalyse, wat impliceert dat zij een problematiek naar eigen zeggen in de ruimst mogelijke betekenis zullen benaderen. Ons bezoek werd op CEOP georganiseerd, uit strategische overwegingen. Na een korte introductie op de werkzaamheden van deze organisatie werden relevante actoren rond de tafel gebracht. We hebben onder meer een commissaris van het Paladin-team ontmoet, maar ook twee immigratie-officieren, een rechercheur van SOCA (Serious Organised Crime Agency) en een medewerkster van CEOP die onderzoek verricht naar kinderhandel. We kregen van de commissaris van het Paladin-team een korte introductie op het onderzoeksproject. Deze man heeft het Paladin Child-onderzoek destijds mee op punt gezet en leidt nu als tweede in rang het Paladin-team, dat niet langer enkel op Heathrow werkzaam is, maar ook elders in het Verenigd Koninkrijk teams heeft opgericht van “child abuse investigators”. Het Paladin-project is het allereerste en tot op heden enige project dat gefocust heeft op alleenreizende minderjarigen op het niveau van de luchthaven en is dus de enige 112 http://www.ceop.gov.uk

147


specifieke bron waarop we ons voor dit onderzoek konden baseren, hoewel we het bestaan ervan pas na het opstarten van voorliggend onderzoek hebben vernomen. Gedurende drie maanden (augustus – september 2003) werden 1738 alleenreizende minderjarigen gecontroleerd, met name de mate waarin zij mogelijk een risico liepen op mensenhandel of mensensmokkel of enig ander risico. Dit werd beoordeeld op basis van een risk assessment. 551 minderjarigen (30%) dienden na een negatieve evaluatie door het Paladin-team verder door de sociale diensten te worden opgevolgd.113 Zes maanden na het onderzoek kreeg het team slechts ongeveer 250 formulieren terug. Van 25 van de 551 doorverwezen alleenreizende minderjarigen bleek geen enkel spoor meer voorhanden, meestal Afrikaanse tienermeisjes waarvan men vreest dat zij ten prooi zijn gevallen aan seksuele uitbuiting.114 De auteur van het Paladin-project erkent dat de studie geen grootschalige situaties van mensensmokkel of mensenhandel opleverde, maar haalt ook de beperkingen van een eerste verkennend onderzoek aan: nu we over een degelijke basiskennis beschikken, dienen we de analyses verder te ontwikkelen en situaties van mensensmokkel of mensenhandel te analyseren om onze kennis mee te voeden, opdat we in de toekomst zouden kunnen overgaan tot preventie van dergelijke situaties. Daarenboven mogen we niet uit het oog verliezen dat het slechts om één toegangspoort tot het Verenigd Koninkrijk gaat en dat bovendien enkel non-EU passagiers bestudeerd werden. Bijgevolg zijn we nog onwetend over de toestroom van alleenreizende minderjarigen die via Europese landen het grondgebied trachten te betreden.115 Deze conclusies en beperkingen gelden ook voor ons huidig onderzoek. Conclusie van onze informatie-uitwisseling is het feit dat ook zij te maken hebben met potentiële risicosituaties voor de minderjarigen, zoals het fenomeen van (voornamelijk West-) Afrikaanse meisjes die bestemd zijn voor het prostitutiemilieu, maar zij constateren ook het groot aandeel “humanitaire mensensmokkel” zoals in hoofdstuk 4 uitvoerig wordt omschreven. Minderjarigen reizen alleen of vergezeld van een derde, vaak met valse of vervalste reisdocumenten, met de bedoeling de langer durende, officiële procedure inzake familiehereniging te omzeilen. Ook het probleem van passagiers komende van een land dat tot de EU behoort versus non-EU reizigers stelt zich bij onze Britse collega’s: op passagiers die binnen de Europese Unie reizen is enkel een immigratiecheck, geen politionele check, dus enkel indien zij met een vals of vervalst paspoort reizen, kunnen zij bevraagd worden (immigratieofficieren zijn in het Verenigd Koninkrijk immers geen politiemensen, in tegenstelling tot in België). Nochtans wordt ook door de commissaris van het Paladin-team bevestigd dat een groot aantal alleenreizende minderjarigen in transit vanuit een EU-land binnenkomt en dit dus nauwer zou moeten worden opgevolgd (cf. onze bevindingen en beslissing om rigoureus te observeren in de Schengen-Terminal). Tot slot heerst ook in het Verenigd Koninkrijk 113 M. AKULLO, Paladin Child: A Partnership Study of Child Migration to the UK via London Heathrow Airport, London, 2004, 3. 114 Ibid. 115 Ibid.

148


het enorme probleem van niet-gedefinieerde verdwijningen, dat bovendien in de hand wordt gewerkt door de infrastructuur van de opvangsystemen: onder de 16 jaar is er meestal nog een opvang onder toezicht (“supervised care”), daar waar aan jongeren tussen de 16 en 18 jaar enkel een kamer wordt toegewezen en zij verder op zichzelf zijn aangewezen. Binnen de diverse landelijke politiekorpsen wordt aan deze verdwijningen hoegenaamd geen prioriteit toegekend, aangezien de opvatting heerst dat de minderjarige er zelf voor heeft gekozen om weg te gaan. In het Verenigd Koninkrijk kennen ze bijgevolg hetzelfde debat omtrent de voor- en nadelen van gesloten versus open opvang, wat momenteel een heet hangijzer is binnen het beleid. We kregen ook de kans om met een onderzoekster van CEOP informatie uit te wisselen omtrent onderzoek naar alleenreizende minderjarigen en de problematiek van mensenhandel en mensensmokkel in het bijzonder. Op het moment van onze ontmoeting voert zij een verkennend onderzoek naar kinderhandel in het Verenigd Koninkrijk. Aan politiediensten, immigratie, de sociale sector en diverse NGO’s werd gevraagd om alle informatie over te maken met betrekking tot bestaande databases, een definiëring te formuleren omtrent wat zij als kinderhandel beschouwen, welke definitie of benadering inzake het belang van het kind zij hanteren, enzovoort. Deze inventaris diende te resulteren in een eerste overzicht van de activiteiten van de verschillende organisaties. CEOP plant in de toekomst het luik kinderhandel verder uit te breiden, aangezien dit fenomeen dermate problematisch wordt genoemd dat de aanpak en het beleid verder ontwikkeld dienen te worden om een uitbreiding van het fenomeen kinderhandel tegen te gaan. Tot slot wezen onze Britse collega’s ons op een laatste interessant gegeven voor België: in het Verenigd Koninkrijk werd immers een hulplijn ontwikkeld voor professionals die geconfronteerd worden met potentiële situaties van kinderhandel. Dit is een initiatief van CEOP, Ecpat UK116 en NSPCC (National Society for the Prevention of Cruelty to Children) om de diverse actoren op het terrein door te verwijzen naar de bevoegde nationale of lokale actoren met expertise inzake een bepaald aspect van kinderhandel. Het gebruik van deze hulplijn dient geëvalueerd te worden. Aangezien het om een recente maatregel gaat, is hier nog geen informatie over voorhanden.

4. Estland – Tallinn Airport In Tallinn hadden we gesprekken met “the Criminal Intelligence Division of Northern Border Guard Region”. Daarnaast werd eveneens de mogelijkheid geboden een bezoek te brengen aan de haven van Tallin waar we spraken met de "Criminal Intelligence Division" met specifieke verantwoordelijkheid in de haven van Tallinn.

116 ECPAT staat voor "End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes". Het is een organisatie die zich inzet voor de strijd tegen commerciële seksuele uitbuiting van minderjarigen. Voor meer informatie zie: http://www.ecpat.net/eng/index.asp

149


Tallinn is gesitueerd in het noorden van Estland, aan de Golf van Finland. In Tallinn bevindt zich dus de belangrijkste Estse luchthaven én een heel belangrijke haven met onder meer drukke zeeverbindingen met Zweden en Finland. De geografische ligging van Estland is opvallend: vooreerst is Estland een belangrijke toegangspoort vanuit het oostelijk halfrond tot het EU- en Schengengrondgebied, zowel via de lucht (o.a. rechtstreekse luchtverbindingen met diverse belangrijke Europese landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk) als via de zee (belangrijke bootverbindingen met Zweden en Finland). Ten tweede is er de nakende toetreding van Estland tot het Schengengebied, die voorzien is op 1 januari 2008, waarbij Estland het enige Schengen-land zal zijn, omringd door landen die niet tot het Schengengrondgebied behoren. Ten derde is er de bijzondere status van Kalinigrad, een Russische enclave die gesitueerd is tussen Litouwen, Polen en de Baltische Zee. Zo bleek uit het gesprek tijdens het bezoek dat heel wat Russische inwoners vanuit Rusland op Kalinigrad vliegen om dan van daaruit over land ofwel naar Polen ofwel (via Litouwen en Letland) naar Estland te reizen. Estland is dan vaak de plaats om met de boot richting Finland of Zweden te vertrekken.

Figuur 4: Situering van Estland en Kalinigrad De controle op migratiefenomenen, voornamelijk op het in-/uitreizen van het land zonder wettelijke documenten, gebeurt in Tallinn door de dienst die bevoegd is voor de grenscontrole. Bij deze immigratiedienst bevindt zich ook een eenheid met onderzoeksbevoegdheid. Beide eenheden zijn bevoegd voor het ganse noordelijke grensgebied (zowel voor lucht-, land- als zeegrenzen) en hebben gezien de omvang van dit grensgebied een relatief kleine personeelsbezetting. Dit leidt er uiteraard toe dat de “pakkans” relatief klein is.

150


Globaal gezien kunnen we stellen dat er bij de bevoegde autoriteiten in Estland weinig zicht is op alleenreizende minderjarigen, hoewel uit de gesprekken tijdens het bezoek bleek wel dat er in het verleden reeds dossiers rond mensenhandel werden opgestart waarbij – eerder per toeval – minderjarigen betrokken waren. De geringe aandacht voor de situatie van alleenreizende minderjarigen is zeker het geval in de luchthaven van Tallinn, waarbij men zich in eerste instantie focust op het ontdekken van valse of vervalste documenten (op dit moment voornamelijk gericht op personen afkomstig uit Moldavië). Ondanks het feit dat Tallinn toch zeker binnen de Europese context een erg belangrijke luchthaven is, is het opvallend dat er relatief weinig expliciete aandacht is voor mogelijk kwetsbare groepen, zoals alleenreizende minderjarigen of slachtoffers van mensenhandel/mensensmokkel. Leeftijd is bovendien nergens op de luchthaven een registratiecriterium, wat het uiteraard erg bemoeilijkt om zicht te krijgen op de omvang van alleenreizende minderjarigen. In de haven van Tallinn is de situatie wat alleenreizende minderjarigen betreft enigszins anders. De immigratiedienst heeft namelijk een overeenkomst (“memorandum of understanding”) afgesloten met de betrokken rederijen waarbij de rederijen passagierslijsten van zowel uitgaande als inkomende passagiersboten van en naar Finland en Zweden ter beschikking stellen van de bevoegde immigratieautoriteiten. De passagierslijsten omvatten – naast de naam van de passagiers – ook een registratie van de leeftijd (m.n. de "geboortedatum") van alle passagiers, samen met de samenstelling van de bezetting van de bootkajuiten. Deze registratie laat toe een exact overzicht te krijgen van het aantal minderjarigen en biedt tevens een indicatie met wie een minderjarige samen reist, waarbij men onder meer in beperkte mate kan nagaan of de minderjarige al dan niet met een familielid (i.e. iemand met dezelfde familienaam) reist. Niettemin bleek uit de gesprekken ter plaatse dat alleenreizende minderjarigen zeker geen focus zijn van expliciete aandacht vanwege de betrokken autoriteiten en het element “geboortedatum” niet aangewend werd om een specifieke klemtoon te leggen op de detectie van (alleenreizende) minderjarigen. Politioneel worden dagelijks passagiersgegevens uitgewisseld tussen Estland met Finland en Zweden zodat een vorm van pre-arrival controle kan worden uitgevoerd en bij de grenscontrole de focus kan gelegd worden op gekende of verdachte reizigers. Ten slotte dient nog vermeld te worden dat de autoriteiten in Estland gebruik kunnen maken van een gecombineerde databank die allerhande administratieve, politionele en juridische gegevens omvat (zoals bv. registratie van alle contacten met politie, familiale banden, inschrijving van voertuigen,…). Deze databank geeft aan ambtenaren (afhankelijk van hun profiel) toegang tot zeer gedetailleerde gegevens, gekoppeld aan de naam van een persoon. Concluderend kunnen we stellen dat er in Tallinn zowel op de luchthaven als in de zeehaven belangrijke mogelijkheden voorhanden zijn om de groep van alleenreizende minderjarigen en (minderjarige) slachtoffers van mensenhandel/mensensmokkel op te

151


volgen, maar dat er tot op heden noch vanuit de grenscontrole noch vanuit de eenheid die zich bezighoudt met risicoanalyse aandacht besteed wordt aan deze specifieke problematieken. Een groeiende “awareness” van dit gegeven is dan ook erg belangrijk, niet in het minst gezien de geografische ligging van Estland en de nakende toetreding tot het Schengengrondgebied.

5. Democratische Republiek Congo – N’djili Airport Naast de diverse landen van bestemming of transitluchthavens, werd besloten om ook eens ons licht op te steken in een belangrijke luchthaven in een land van herkomst, met de bedoeling meer informatie te verkrijgen rond de procedures, regelgeving en praktijken. De keuze viel al snel op de Democratische Republiek Congo, omwille van zijn historische link met België en omwille van de centrale ligging van dit land in Centraal-Afrika. Bovendien wees voorgaand onderzoek van Child Focus uit dat een belangrijk deel (21%) van de niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die asiel aanvragen in België, afkomstig is uit de Democratische Republiek Congo. En breder gezien, bleek in dit onderzoek zo'n 70% van de niet-verdwenen niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die asiel aanvroegen uit Afrika afkomstig te zijn.117 Dit ondersteunt dus duidelijk de relevantie van een bezoek aan een Afrikaanse luchthaven, in concreto N’djili International Airport (vanaf hier: N’djili) in Kinshasa. Het driedaagse bezoek was op vele vlakken een succes: we konden met de juiste partners rond de tafel zitten, het bezoek was zeer goed georganiseerd en het heeft ons heel wat nieuwe gegevens en inzichten bijgebracht, dit alles onder meer dankzij de logistieke ondersteuning van de Belgische vice-consul in Kinshasa. Op dag één stond een introductiegesprek gepland met de ambassade om de exacte reden van ons bezoek toe te lichten. Het onderzoeksproject werd kort voorgesteld, waarna de vice-consul een aantal gegevens omtrent de visumproblematiek heeft uiteengezet (o.a. het probleem van gebruik van authentieke documenten die frauduleus worden bekomen bij de gemeenten in het land van bestemming, het gebruik van andere modus operandi inzake “Valse en Vervalste Reisdocumenten”, ...). Vervolgens werd een kort onderhoud voorzien met het plaatselijke hoofd van de International Organization for Migration (IOM) en een Franse immigratieofficier, die systematische controles van documenten uitvoert op Belgische en Franse vluchten die landen en vertrekken op N’djili. Het hoofd van IOM lichtte ons de rol en missie van IOM toe en had het vooral over familiehereniging en hoe de legale procedure in de praktijk omzeild wordt, onder meer 117 S. DE SMET, Het profiel en de traject-monitoring van niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Child Focus en Fedasil, Brussel, 2005, 113p.

152


door het gebruik van valse of vervalste reisdocumenten. Hij wees ons bovendien op het bestaan van de instelling Cité des Jeunes, een gemeenschap die geleid wordt door twee Belgische paters die onderwijs, opvang, tewerkstelling en huisvesting voorzien voor straatkinderen uit de armste wijken van Kinshasa. De Franse immigratieofficier wees ons eveneens op het grote probleem waarmee de diverse luchtvaartmaatschappijen geconfronteerd worden bij passagiers die reizen met authentieke documenten die op frauduleuze wijze werden bekomen: het is niet evident om als expert een malafide document te onderscheiden, laat staan dat het personeel van de luchtvaartmaatschappij dit kan doen. Bovendien stelt zich hier een bijkomend probleem, namelijk dat het om een authentiek document gaat en er dus überhaupt geen zichtbare vervalsing heeft plaatsgevonden. Daar waar aan de luchtvaartmaatschappij nog boetes kunnen worden opgelegd indien zij een passagier met valse documenten laten reizen, geldt dit niet in het geval van frauduleus bekomen authentieke papieren. De immigratieofficier werpt de vraag op naar een betere sensibilisatie en vorming van de ambtenaren in de gemeenten van de landen van bestemming. Hij licht toe dat het probleem eenvoudigweg kan worden aangepakt door de "ouders" die een document aanvragen dat hun kind (zogezegd) verloren is, te verplichten om samen met hun kind naar de gemeente te komen, waarna er daar ter plekke foto's worden gemaakt van de kinderen met een digitaal fotoapparaat. Op die manier kan alleszins vermeden worden dat foto's die werden opgestuurd vanuit het land van origine gebruikt worden voor het aanmaken van een authentiek document. Beiden erkennen de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Zij hebben evenwel nooit concrete aanwijzingen gekregen omtrent potentiële mensenhandel vanuit de Democratische Republiek Congo. “Ici, la mentalité n’est pas la même qu’en disons la Nigeria. Les Congolais partent en Europe pour la sécurité sociale; ils se trouvent dans un réseau en Belgique et dès qu’ils ont les bons papiers, ils reviennent pour faire leur vie ici. Ils doivent plus aller au chômage, donc ils exploitent le système et ils travaillent ici en plus. Tout Africain est consideré comme pauvre, mais ce sont des préjugés. En Nigeria, c’est plutôt la traîte, ces filles sont forcées et destinées à la prostitution, c’est de l’exploitation sexuelle, même des mineurs. Les Congolais sont différents, il y a de la corruption, même entre famille, mais pas de traîte, en tous les cas pendant tous ces années je n’ai jamais constaté des faits de traîte.” Mensensmokkel komt wel vaker voor, maar dan voornamelijk in het kader van een versnelde, officieuze familiehereniging om de officiële procedure te omzeilen, uiteraard tegen betaling of andere voordelen (cf. de eigen onderzoeksbevindingen). Zij wijzen tot slot beiden op de beperkte structuur van de internationale luchthaven van N’djili. Onze volgende afspraak hadden we met de directeur van DGM, Direction Générale de Migration, op N’djili zelf. DGM kan best vergeleken worden met een immigratie-

153


dienst met politionele bevoegdheden en hangt af van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De directeur heeft onze uiteenzetting aanhoord in gezelschap van een tiental medewerkers die instaan voor de coördinatie van de zeventien beveiligings- en inspectiediensten werkzaam op N’djili. Momenteel vindt een sanering van de luchthaven plaats en in de toekomst zou men dit aantal willen reduceren tot zes verschillende beveiligings- en inspectiediensten, wat op zich nog steeds niet weinig is. Daarnaast vormt de corruptie er volgens verschillende actoren waarmee we gesproken hebben een groot probleem: “Als je iemand kent op N’djili, dan hebben regels geen enkel belang. Dit wordt uiteraard in de hand gewerkt door het principe van familieopvolging: naar schatting 99% van het personeel van deze beveiligings- en inspectiediensten heeft niet eens een opleiding genoten.” Volgens de directeur van DGM is er geen sprake van een probleem inzake alleenreizende minderjarigen via N’djili, aangezien zij steevast in een UM-procedure zitten en dus opgevangen worden door de medewerkers van de luchtvaartmaatschappijen (nvdr. Niet alle minderjarigen – zijnde jonger dan achttien jaar – komen in deze procedure terecht! Zij wordt verplicht opgelegd tot 12 jaar voor de meeste luchtvaartmaatschappijen, waardoor heel wat minderjarigen toch niet instromen in deze procedure). Op onze vraag naar wat zij onder de noemer “minderjarigen” begrijpen, blijkt dat minderjarigen ouder dan tien jaar als volwassen passagiers worden beschouwd. "Selon la loi, on est mineur jusque dix-huit ans, mais selon la pratique, disons à partir de dix ans on n’est plus considéré comme un mineur, ce ne sont quand même plus des enfants." Maar zij dienen sowieso over een ouderlijke toestemming te beschikken tot de leeftijd van achttien jaar, zijnde een document dat gelegaliseerd dient te worden door de bevoegde autoriteiten. Uit gesprekken met diverse andere actoren blijkt evenwel dat een dergelijk document makkelijk valselijk verkregen kan worden voor vijftig USD. Dit is ook meteen de prijs voor een valse buitenkomststempel op N’djili. Op onze vraag naar de mogelijkheid dat jonge adolescenten met derden reizen die mogelijk slechte intenties hebben, wordt geantwoord dat hiertegen weinig ondernomen kan worden indien de minderjarige over een ouderlijke toestemming beschikt en/of beweert dat het om zijn ouder(s) gaat: “Si un mineur est inscrit dans le passeport des parents avec lesquels il voyage, on ne doute pas que ce sont les parents légaux sauf si le passeport est falsifié”. Ten slotte heeft het bezoek aan N’djili ook uitgewezen dat de structuur zich overduidelijk leent tot misbruik (de controles laten immers te wensen over), zeker wat betreft de diverse VIP- en officiële loges waar de controles nog beperkter zijn. Het volstaat in dat geval dat iemand van het protocol de paspoorten van belangrijke personen ter

154


controle aan de dienstdoende "grenscontroleur" afgeeft, waarna nog een minieme controle van de handbagage gebeurt aan de hand van X-ray. De enige echte buffer is de controle aan de voet van het vliegtuig door het personeel van de luchtvaartmaatschappij, eventueel met bijstand van één of andere veiligheidsdienst van de luchthaven. Het is bovendien niet erg moeilijk om op de tarmac te geraken in N’djili, wat controles in het luchthavengebouw als het ware reduceert tot een formaliteit daar achter die controlepost gewoon documenten kunnen worden doorgegeven (wat bovendien een gekende modus operandi is, dixit de immigratieofficier). Aan de voet van het vliegtuig gebeurt een korte fouille van je handbagage, documenten worden geverifieerd en je wordt gescand met een handmodel metaaldetector. Maar zelfs daar blijkt het af en toe mis te lopen, getuige een dossier van de Belgische ambassade waarbij een dertienjarig Congolees meisje met een paspoort van een achtjarig meisje in België is geraakt, zonder in de verste verte op dat meisje te lijken.118 Dag twee stond in het teken van het bezoek aan de Cité des Jeunes, een instelling voor straatkinderen en kansloze jongeren die net buiten het stadscentrum gelegen is. Dit is een project van IOM en de commune wordt dagelijks geleid door twee Belgische paters. Het is een gemeenschap op zich binnen de drukte van de omliggende sloppenwijken, waarbinnen onderwijs, opvang, opvoeding en huisvesting van kansarme jongeren wordt voorzien. Interessant voor ons onderzoek is dat zij er een structuur hebben opgericht voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die met hun familie herenigd zullen worden na verblijf in het buitenland, om de kans op reïntegratie in hun eigen cultuur te verhogen. Op het ogenblik van het bezoek was er evenwel nog geen samenwerking tussen de Cité des Jeunes en de Belgische bevoegde overheden. Dag drie ten slotte kregen we de kans om met diverse vertegenwoordigers van de luchtvaartmaatschappijen te spreken. Enerzijds hadden we een onderhoud met de veiligheidsverantwoordelijke van Ethiopian Airways die ons tot zijn spijt moest bekennen dat de controles op low cost luchtvaartmaatschappijen lang niet zo ver gevorderd zijn als bij duurdere maatschappijen zoals Brussels Airlines en malafide personen daarom waarschijnlijk verkiezen om via bijvoorbeeld Adis Abbeba de oversteek naar Brussel te maken met Ethiopian Airways (of via andere transitvluchten). “People with bad Belgian papers travel through Paris and vice versa. Now they know very well there’s more chance to get caught by your immigration officer, so they use Ethiopian Airlines. If they go to Brussels via Johannesburg, there’s something wrong. But the structure of the airport is a big problem, it’s very difficult to control passengers and there is zero security and too much corruption, luckily it is no target area.” Anderzijds hebben we een heel verhelderend gesprek gevoerd met een uiterst gemotiveerde security manager van Bravo Air Congo (vroegere LAC/Air Congo), een maat118 Gesprek met de contactpersoon van de Belgische ambassade (6 maart 2007).

155


schappij die in onderhandeling is om ook een aantal keer per week op Parijs en Brussel te vliegen. Hij gaf ons een eerder officieuze versie van de feiten, waarin hij erkent dat de luchthaven zich tot allerlei vormen van misbruiken leent en waarbij hij het voorbeeld van zijn buurmeisje toelicht, die via N’djili naar Brussel werd gesmokkeld waar zij door haar "familie" verplicht werd zich te prostitueren om het geld van de reis terug te betalen (een scenario dat men in de praktijk wel vaker hoort, maar dat niemand in de DRC echt officieel bevestigt). De man lichtte toe dat zich relatief vaak dergelijke scenario's voordoen. Hij heeft althans reeds diverse casussen gekend, doch nooit met echt jonge kinderen, eerder meisjes van 16 tot 18 jaar. Hij erkent ook expliciet het probleem van corruptie in DRC en dit zowel bij de bevolking als bij de officiële instanties. Reden hiervoor ziet hij in de armoede en het feit dat medewerkers van overheidsinstanties amper of soms zelfs niet betaald worden en dus wel moeten terugvallen op officieuze geldcircuits om het hoofd boven water te houden. “Geld is het hoogste goed in de DRC, mensen zijn corrupt en deinzen er niet voor terug om zelfs hun familie op te lichten. Dan is het niet te verwonderen dat ze enkele duizenden dollars aanbieden en ambtenaren omkopen om landgenoten naar Europa te smokkelen. Bovendien is er ook een gebrek aan gerechtelijke vervolging voor corrupte ambtenaren: men straft ze niet en eist hoogstens een deel van het geld terug.” Conclusie van het verhaal: er is wel een aantal structuren aanwezig in het land, maar deze structuren werken niet of onvoldoende en worden uitgehold door de heersende corruptiemoraal, waardoor men vanzelfsprekend in een vicieuze cirkel terecht komt. Er werd ons in Kinshasa ook toegelicht dat een bekende modus operandi bestaat uit het reizen in transit: er wordt een ticket geboekt Kinshasa-Brussel-Casablanca, men vliegt door naar Casablanca en men neemt het eerste vliegtuig terug richting Brussel, aangezien er op de vluchten komende van Casablanca in Brussel geen gatecontroles zijn. Er kan met andere woorden niet nagegaan worden van welke vlucht een passagier afkomstig is: men komt aan de grenscontrole en vraagt asiel aan en beweert eenvoudigweg niet meer te weten vanwaar men afkomstig is. Op die manier kan men de personen niet zonder meer terugsturen, aangezien men geen zekerheid heeft over het land van herkomst. Het was niet steeds eenvoudig om gedurende dit bezoek uit te maken wat nu dé waarheid is (als die er al is), maar wat we zeker dienen te onthouden is dat er wel structuren aanwezig zijn - inclusief de luchthaven - die op het eerste zicht lijken te werken, maar zich niettemin tot misbruik lenen, hoewel dit door de luchthavenautoriteiten niet bevestigd werd, doch duidelijk kon worden afgeleid uit de observaties en de gesprekken met andere actoren. Het verhaal van de security manager van BAC lijkt eerder populistisch, maar met inachtname van de observaties en de vaststellingen in België is dit scenario alsnog mogelijk. Dé waarheid zullen we met dit beperkt onderzoek niet achterhalen, maar het bezoek aan DRC heeft ons alleszins een heel nuttige impressie gegeven over de toestand in één van de landen van herkomst van de in dit onderzoek bestudeerde doelgroep.

156


6. Griekenland – Athens International Airport De Luchthaven van Athene werd bestudeerd als één van de voornaamste Europese transitluchthavens, voornamelijk wat betreft passagiers afkomstig uit de voormalige Oostbloklanden, Afrika en Azië. Zij vormt tevens een bestemmingsluchthaven voor passagiers komende uit de Balkanlanden. Met ongeveer 15 miljoen passagiers per jaar zit de luchthaven van Athene qua passagiersaantal bijna op het niveau van Brussels Airport en Vienna International Airport. Sinds geruime tijd worden door de politiediensten werkzaam op Brussels Airport problemen gerapporteerd omtrent onregelmatige binnenkomst, mensensmokkel en mensenhandel op vluchten komende uit Athene. Vandaar dat de sectie Fenomenen van de Grenscontrole, indien mogelijk, elke vlucht komende van Athene aan een controle onderwerpt. Voor ons bezoek werden we opgevangen in het Centraal Politie Bureau van Athika (Regio), met name op het “Crime Investigations Departement”, zijnde de dienst bescherming van minderjarigen. We kregen er uiteenzettingen door de politieverantwoordelijken voor de regio Athika waaronder de nationale luchthaven Markoupoulos, de haven van Pireaus, de stad Athene en het binnenland van de provincie Athika ressorteren. Uit de uiteenzettingen bleek dat zij dossiers kinderhandel/kindersmokkel slechts in tweede lijn behandelen. De eerstelijnsvaststellingen gebeuren door de lokale of luchthavenpolitie. Zij hanteren een systeem dat vergelijkbaar is met het Franse rechtssysteem wat betreft de verantwoordelijkheden van politiediensten, parket en onderzoeksrechter. Hierbij hebben zij slechts beperkte mogelijkheden op het gebied van verder onderzoek, met name inzake telefonie. Zij hebben wel een goede verstandhouding met de NGO’s voor de sociale opvang van slachtoffers. Hun diensten staan tevens in voor het verder onderzoek inzake niet-begeleide minderjarige vreemdelingen. In 2006 behandelden zij in de regio Athika 165 asielaanvragen waarvan 7 gevallen op de nationale luchthaven. Naar hun aanvoelen lijkt Griekenland meer te fungeren als toegangspoort tot Europa en niet zozeer als bestemmingsland. Er werden ook een aantal voorbeelden van dossiers toegelicht: − Een Roemeens kind werd verkocht door de ouders. De begeleiders waren in bezit van een “geldig” begeleidingsdocument van de minderjarige wat moeilijkheden gaf tot detectie. Het kind werd opgesloten en kwam in de prostitutie terecht. − Bulgaarse zwangere vrouwen die bevallen in Griekse ziekenhuizen met medeweten van de ziekenhuizen en advocaten en dit voor “adoptie”. Gezien in de dossiers mensenhandel en mensensmokkel die op Brussels Airport opgesteld worden voor slachtoffers en/of begeleiders komende van Athene bijna steeds het “Omonia-plein” als voornaamste uitvalsbasis voor de criminele organisaties naar voren komt, werd eveneens een bezoek gebracht aan het Omonia Police Departement. Dit betreft de politiedienst bevoegd voor het toezicht, de controles en de ordehand-

157


having. Het probleem rond Omonia (gelegen in het centrum van Athene) is gekend door de overheid en de politiediensten. Eén van de voornaamste redenen waarom de criminaliteit rond dit plein geconcentreerd is, betreft de aankomstplaatsen van diverse grote buslijnen afkomstig uit de naburige landen (zoals de Balkanlanden). De buurt rond Omonia bestaat uit woningen en gebouwen in verval. In de buurt wordt niet meer geïnvesteerd. Er zijn tal van shops die worden uitgebaat door personen van buitenlandse afkomst. Er vormen zich getto’s van verschillende nationaliteiten. Omonia vormt hét contactpunt voor de handel in valse en vervalste documenten. De meestervervalsers zijn volgens de lokale politie Syriërs en Serviërs. Desondanks worden de documenten voor 90% aangemaakt door Bulgaren en Pakistani die goedkopere documenten aanbieden, weliswaar van mindere kwaliteit. De tijd dat een Afrikaan met een Chinees paspoort reist is verleden tijd. De vervalsingen worden steeds verfijnder. De labo’s die de documenten aanmaken zijn echter gelegen buiten de Omonia-buurt. Indien het onderzoek gaat over een criminele organisatie wordt het dossier in samenspraak met het Centraal Politie Bureau Athika subdivisie “Georganiseerde Criminaliteit Divisie Mensenhandel” behandeld. Dit bureau is slechts sinds begin 2007 actief. Zij onderzoeken geïsoleerde feiten (onder andere mensenhandel/-smokkel van minderjarigen) en gaan na of er een georganiseerde groepering achter zit en dit voor wat betreft Zuid-Griekenland. Voor grote acties zijn zij nationaal bevoegd. Voorbeelden van dossiers: Er zijn drie gevallen gekend waarin minderjarigen zijn betrokken. Het betroffen dossiers met Somaliërs. Zij maakten gebruik van “look-alike” documenten (Zweedse paspoorten) en voor de handelingen werd tot 5000 Euro betaald. Het betrof een transport via de luchthaven. Tot slot hadden wij nog een contact met de politiediensten die de grenscontrole extraSchengen verzorgen op de luchthaven van Athene. Naar eigen zeggen ondervinden zij geen problemen voor kinderen aankomend uit extra-Schengenlanden. Indien één ouder met een kind reist, dient deze te beschikken over de toestemming van de andere ouder. Young Passengers moeten in bezit zijn van een begeleidend schrijven van de ouders. Intra-Schengen wordt evenwel een nieuw fenomeen vastgesteld; door gebruik te maken van elektronische tickets en versnelde check-in aan de gate is er onvoldoende controle op deze vertrekkende passagiers. Conclusie van het verhaal: uit de diverse gesprekken met verantwoordelijken van politiediensten op de luchthaven van Athene en de regio Athikaen met de verantwoordelijke van de luchtvaartmaatschappijen, blijkt dat Athene fungeert als verzamelpunt van enerzijds criminele organisaties (rondom het Omonia-plein) en anderzijds potentiële slachtoffers van mensenhandel/mensensmokkel die er naartoe stromen langs de vele onbewaakte grensovergangen, voornamelijk kleine eilandjes voor de kusten van Griekenland. Zij verblijven tijdelijk in safe houses, soms met tientallen bij mekaar in

158


kleine ruimtjes. Nadat de kandidaat-vluchtelingen er via de criminele organisaties aan documenten en tickets geraakt zijn, is het zeer gemakkelijk om via de luchthaven van Athene intra-Schengen te reizen. Soms wordt de boarding card afgehaald door de persoon die op het ticket vermeld staat, waarna alles overgedragen wordt aan de kandidaat-vluchteling, die dan als “look-alike” de reis zal verderzetten. De enige controle voor deze passagiers naar Europese landen betrof tot voor het ontstaan van dit bureau begin 2007 een security post bij het betreden van de passagierszone intra-Schengen. Momenteel wordt er aan deze post een politieman geplaatst die bijkomend toezicht uitoefent, weliswaar niet in de functie van grenscontrole omwille van de Schengenovereenkomst die vrij verkeer van personen instelt. Dit heeft de uitstroom van personen die reizen zonder geldige verblijfsdocumenten in enkele maanden reeds sterk doen verminderen. De politiediensten zijn zich in het algemeen bewust van de problematiek mensenhandel en mensensmokkel. Gespecialiseerde gerechtelijke onderzoeken op het gebied van de criminele organisaties actief in dit domein bestaan slechts zeer recent. De problematiek van alleenreizende minderjarigen die via de luchthaven reizen, werd tot op heden niet specifiek onderzocht. Men is zich wel bewust van de potentiële gevaren die kinderen lopen wanneer zij reizen zonder voldoende controle en toezicht. Er zijn hierover evenwel geen concrete data of cijfers beschikbaar.

7. Spanje – Madrid Barajas Airport In Madrid werden we tijdens het bezoek aan de luchthaven vergezeld door een inspecteur van de Comisaría General de extranjería y Documentación, Unidad Central de Fronteras. Hij bracht ons in contact met verschillende diensten en autoriteiten die in de luchthaven actief zijn op het gebied van grenscontrole en immigratie. Spanje wordt reeds jarenlang geconfronteerd met hoge aantallen migranten die zonder wettige documenten het Spaanse (Europese) grondgebied willen binnenkomen. Velen van hen proberen dit over zee via de zuidelijke Spaanse kusten119, anderen via de lucht, met aankomst in de luchthavens van de grote steden, waaronder Madrid. Hierbij reizen ook heel wat minderjarigen alleen of zonder de begeleiding van hun ouder(s) of wettelijke voogd. Deze vaststelling wordt eveneens weerspiegeld in de voorlopige resultaten van de Frontex-operatie Agelaus120 waaruit blijkt dat Spanje het hoogste aantal alleenreizende minderjarigen heeft aangemeld van alle landen die deelnamen aan deze operatie.

119 Zie hiervoor ook de vele rapporten die onder meer door Human Rights Watch werden geschreven (www.hrw.org). 120 Voorlopige conclusie op basis van partiële resultaten van de operatie Agelaus.

159


Tijdens het bezoek aan de luchthaven van Barajas was het helaas niet mogelijk om concrete cijfergegevens te verkrijgen in verband met het aantal alleenreizende minderjarigen dat toekomt op deze Madrileense luchthaven. Wel werd aangegeven dat men op de luchthaven van Barajas vooral geconfronteerd wordt met niet-begeleide minderjarigen van Zuid-Amerikaanse afkomst. We kregen tijdens het bezoek aan de luchthaven een gedetailleerde uitleg over hoe wordt omgegaan met minderjarigen die alleen toekomen op de luchthaven en niet over geldige reisdocumenten beschikken. In eerste instantie wordt een formulier ingevuld waarbij alle identificatiegegevens van de niet-begeleide minderjarige worden opgenomen. Daarna wordt voor elke minderjarige een pro deo advocaat aangesteld die de belangen van de minderjarige dient te verdedigen. Indien de minderjarige asiel aanvraagt wordt hij naar een gesloten centrum gebracht op de luchthaven in afwachting van de behandeling van zijn asielaanvraag. Dit centrum huisvest zowel minderjarige als meerderjarige asielaanvragers. Indien de asielaanvraag ontvankelijk wordt verklaard, wordt de niet-begeleide minderjarige asielaanvrager tot het Spaanse grondgebied toegelaten. Indien mogelijk wordt de minderjarige gehuisvest bij een familielid of andere bekende die op Spaans grondgebied verblijft. Is dit niet mogelijk dan wordt de minderjarige overgebracht naar een opvangcentrum voor niet-begeleide minderjarige asielaanvragers. Wordt de asielaanvraag onontvankelijk verklaard, dan wordt de situatie van de minderjarige behandeld zoals deze van een niet-asielaanvrager. Indien de minderjarige geen asielaanvraag indient, wordt de fiche met identificatiegegevens overgemaakt aan een magistraat die zich specifiek bezighoudt met dossiers van niet-begeleide minderjarigen die het Spaanse grondgebied binnenkomen. Deze doet dan een uitspraak over wat met de minderjarige dient te gebeuren, met name of deze het Spaanse grondgebied kan betreden, dan wel dient teruggestuurd te worden naar zijn land van herkomst (met het oog op hereniging met zijn/haar familie). Hoewel we hierover tijdens het bezoek geen cijfergegevens zagen, bleek uit de gesprekken wel dat heel wat van deze niet-begeleide minderjarigen naar hun land van herkomst gerepatrieerd worden. In afwachting van hun repatriëring verblijven zij in een gesloten centrum op de luchthaven waar minder- en meerderjarigen samen verblijven. Indien blijkt dat er in het binnenland een familielid van de minderjarige leeft die bereid is de zorg voor het kind/de jongere op te nemen, wordt de minderjarige toegelaten daar te gaan wonen. Uit de gesprekken bleek niet duidelijk hoe grondig de controle op de verwantschap tussen de minderjarige en dit familielid gebeurt. Concluderend kunnen we stellen dat de Madrileense autoriteiten het fenomeen van alleenreizende minderjarigen zeker onderkennen (wat ook bleek uit de voorlopige resultaten van de Frontex-operatie Agelaus) en er ook specifieke aandacht en procedures voor hebben. Toch willen we hierbij wel vermelden dat tijdens het bezoek werd aangegeven dat er op de luchthaven Barajas door de autoriteiten geen controles worden uitgevoerd in transit, tenzij op specifieke risicovluchten, wat uiteraard belangrijke

160


implicaties heeft voor andere Schengenlanden. Wellicht komt dit deels doordat de Spaanse autoriteiten ervan uitgaan dat er op de luchthaven van vertrek reeds gecontroleerd werd of de alleenreizende minderjarige inderdaad de (ouderlijke) toestemming heeft om het land te verlaten. Ten slotte willen we nog vermelden dat de contactpersonen tijdens het bezoek niet op de hoogte bleken te zijn van Richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven121 (gekend als de Spanish Directive) en er blijkbaar geen gevolg werd gegeven aan deze Europese regelgeving in de Spaanse wetgeving. Wat België betreft werd deze EUrichtlijn ten uitvoer gelegd in het Koninklijk Besluit van 11 december 2006 betreffende de verplichting voor luchtvervoerders om passagiersgegevens door te geven.122 Op Belgisch niveau ontbreken echter ook tot op heden nog de noodzakelijke uitvoeringsbesluiten om dit Koninklijk Besluit in de praktijk om te zetten.

8. Frankrijk – Charles De Gaulle Airport De luchthaven Charles De Gaulle in Parijs werd bestudeerd als één van de grootste Europese transit- en bestemmingsluchthavens. Zij ontvangt jaarlijks bijna zevenenvijftig miljoen passagiers; hiermee is zij na Londen Heathrow de grootste Europese luchthaven. Als transitluchthaven (één derde van het totale jaarlijkse passagiersaantal) fungeert zij voornamelijk voor passagiers afkomstig uit Afrika, Azië en ZuidAmerika. Zij vormt tevens een bestemmingsluchthaven voor passagiers komende uit o.a. de vroegere kolonies in Afrika. Voor ons bezoek werden we ontvangen door de directie van de Grenspolitie. Deze dienst behandelt dossiers in verband met immigratie; enkel en alleen op administratief vlak. Hun specifieke taak bestaat in de controle op de binnenkomst in het land. Zij gaan in dit kader over tot een summier verhoor van de persoon die asiel aanvraagt en richten hun verslag hieromtrent naar de Officier OFRA (OFRA kan best vergeleken kan worden met een Comité Van Toezicht) die het eigenlijke verhoor van de vreemdeling uitvoert. Vervolgens wendt deze officier zich tot het Ministerie van Binnenlandse Zaken (DLPSI). De Franse wetgever heeft enkele veiligheidsmaatregels voorzien: − een vertrekkend kind heeft een verklaring van de gemeente nodig waarin de ouder toestemt met de reis van het kind; − er is een specifieke procedure voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen: zij krijgen een “vrij verblijf”. Nadat hem zijn rechten zijn kenbaar gemaakt, krijgt de niet-begeleide minderjarige vreemdeling een voogd. Deze wordt op de hoogte 121 Richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven. 122 Koninklijk besluit van 11 december 2006 betreffende de verplichting voor luchtvervoerders om passagiersgegevens door te geven, Belgisch Staatsblad, 22 december 2006.

161


gehouden van het gehele verdere verloop van de procedure. Nadien wordt het Rode Kruis ingeschakeld door de Procureur des Konings. Bij twijfel over de leeftijd wordt er overgegaan tot een botscan ten einde de minderjarigheid te bepalen. De nietbegeleide minderjarige vreemdeling die asiel vraagt wordt opgevangen in een hotel onder permanent toezicht van een “kinderoppas” (“nurse”) tot deze procedure is afgerond. Een aangepaste locatie voor opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen wordt kortelings gebouwd door Air France, binnen het centrum waar nu de opvang van asielaanvragers gebeurt en dat onder de controle van de Franse politiediensten staat. Verdachte dossiers (gevallen van mogelijke mensenhandel/-smokkel) worden behandeld door de Brigade Mobile d’Immigration/Groupe Filières. De BMI wordt door de grenspolitie van de feiten in kennis gesteld aan de hand van een intern verslag dat louter geldt als inlichting. Hierna gaan zij over tot het verdere onderzoek. Enkele bemerkingen van het BMI: − er is geen apart sociaal vangnet voorzien voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen; − er kan slechts in beperkte mate aan profiling gedaan worden, zij het dan op de categorie Minors Third Party; − het sensibiliseren van de eerstelijnspolitie voor de problematiek van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen zou nuttig zijn. Wanneer het dossier kadert in georganiseerde criminaliteit wordt het verder behandeld door OCRIEST (Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et l’emploi d’étrangers sans titre). Dit betreft een centrale politiedienst gevestigd nabij Marne-la-Vallée. Zij verzamelen alle inlichtingen betreffende de fenomenen mensenhandel/mensensmokkel en voeren grotere onderzoeken naar criminele organisaties. Concluderend kunnen we stellen dat men zich wel bewust is van de problematiek van alleenreizende minderjarigen maar ook in de luchthaven Charles De Gaulle wordt hier niet specifiek doelgericht onderzoek op verricht. Het kadert in eerste instantie in de administratieve procedure van het al dan niet voldoen aan de binnenkomstvoorwaarden. Pas nadien zal men overgaan tot gerechtelijk onderzoek, hetzij door de BMI, hetzij door OCRIEST. Het aspect minderjarigen wordt hierbij zeker in acht genomen doch geldt niet als specifiek onderzoeksonderwerp.

162


9. Tussentijdse conclusie In dit vijfde hoofdstuk werden de bezoeken aan een aantal internationale luchthavens toegelicht. Het is opvallend hoe weinig kennis er voorhanden is omtrent de problematiek van alleenreizende minderjarigen, hoewel geen enkele betrokkene de problematiek leek te ontkennen. Cijfermateriaal kon ons niet worden aangeleverd, maar ook de procedures waren globaal gezien onvoldoende gekend door de diverse actoren of nagenoeg onbestaande. Dé grote uitzondering op de regel kan teruggevonden worden in het Verenigd Koninkrijk, waar men opvallend verder staat in het onderzoek naar alleenreizende minderjarigen in vergelijking met de andere bezochte luchthavens. Ook het bezoek aan Nederland bracht een aantal interessante ideeën aan in verband met de strijd tegen de fenomenen van mensenhandel en –smokkel. Bovendien doet het feit dat een aantal landen zich geëngageerd heeft voor het project “Agelaus” van Frontex vermoeden dat zij zich toch actief willen inzetten om de problematiek van alleenreizende minderjarigen aan te pakken en hopelijk brengt hun participatie bepaalde inzichten met zich mee. Deze internationale bezoeken hebben ons ten slotte nogmaals gesterkt in de overtuiging dat het fenomeen van alleenreizende minderjarigen in een internationale context dient te worden gezien. Het nemen van maatregelen ter preventie van misbruik van deze groep kinderen en jongeren moet dan ook steeds rekening houden met de inherente internationale verwevenheid van deze problematiek.

163

DEEL III Conclusies en aanbevelingen

Hoofdstuk 6 Algemene conclusie

DEEL III: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Het probleem van alleenreizende minderjarigen is reëel en belangrijk, ongeacht de relatief “lage” frequentie van probleemgevallen die op het terrein werden geobserveerd. Het vermoeden bestaat dat door een gebrekkige registratie en onduidelijke procedures heel wat probleemgevallen door de mazen van het net glippen. Deze studie resulteert in een degelijk overzicht van de bestaande regelgeving in verband met alleenreizende minderjarigen die aankomen op de nationale luchthaven Brussels Airport. Een aantal observaties op het terrein, evenals ervaringen in het buitenland lieten toe de bestaande praktijken te inventariseren en moeilijkheden en anomalieën te identificeren en te herkennen. Op basis hiervan werden conclusies geformuleerd, die volgens de structuur van deze studie werden geclusterd en vervolgens gespiegeld aan een aantal aanbevelingen. U vindt deze koppeling van conclusies aan aanbevelingen schematisch terug in bijlage 5. De geclusterde aanbevelingen worden in het volgende hoofdstuk besproken. In een eerste hoofdstuk werden de actoren toegelicht die betrokken zijn bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport: de bevoegdheden van luchtvaartmaatschappijen, handelingmaatschappijen, koepelorganisaties van het luchtvaartwezen, Federale Gerechtelijke Politie Airport, Luchtvaartpolitie, Openbaar Ministerie, Dienst Vreemdelingenzaken, Dienst Voogdij en het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex) werden er uiteengezet. In hoofdstuk twee vindt men de kwantitatieve analyse van deze studie terug. Dit project had initieel de bedoeling om een beeld te schetsen van de toestroom van aankomende alleenreizende minderjarigen op de luchthaven Brussels Airport. Door diverse praktische problemen hebben we hier slechts een gedeeltelijk zicht op gekregen. Zo kon een belangrijk deel van onze populatie niet opgenomen worden in de analyse wegens het ontbreken van een adequate registratievorm. De toestroom Young Passengers en Minors Third Party die intra-Schengen reizen, kon zelfs op geen enkele manier in kaart worden gebracht wegens het ontbreken van een grenscontrole voor passagiers die binnen het Schengengebied reizen. Dit brengt uiteraard belangrijke implicaties mee voor dit onderzoek, aangezien een niet onbelangrijk deel van onze doelgroep volledig buiten de analyses valt. We hebben op dit moment absoluut geen enkele indicatie om hoeveel jongeren het jaarlijks gaat. Wat de bestaande registratie betreft, beschikken we enkel voor Unaccompanied Minors over adequate cijfergegevens op niveau van de facturatiediensten van de handelingmaatschappijen, die hun diensten factureren aan de luchtvaartmaatschappijen waarvoor zij begeleiding van Unaccompanied Minors uitvoeren. Deze gegevens zijn dus enkel vanuit een commercieel en niet vanuit een wetenschappelijk oogmerk verzameld, waardoor zij zich niet tot diepgaande analyses lenen. Ruim 20.000 minderjarigen nemen jaarlijks alleen het vliegtuig met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Dit aantal neemt bovendien toe ten opzichte van de vorige jaren. De verdeling over de maanden en handelingmaatschappijen heen werden in

168

HOOFDSTUK 6: ALGEMENE CONCLUSIE

dit hoofdstuk besproken. De vakantieperiodes zijn piekmomenten voor de begeleiding van Unaccompanied Minors, maar ook daarbuiten reist een niet te verwaarlozen aantal minderjarigen alleen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. Daarnaast werd voor dit onderzoek een bijkomend registratiemechanisme ingevoerd op niveau van de Grenscontrole onder de vorm van registratie in de Logging. Aangezien het om een gedeeltelijke registratie gaat, die bovendien aan de nodige beperkingen gebonden is, geven deze cijfers ons slechts een indicatie over het werkelijk aantal alleenreizende minderjarigen dat de Grenscontrole passeert. Toch konden we een aantal interessante inzichten afleiden uit deze dataverzameling. Uit de analyse blijkt dat de verdeling tussen de drie categorieën van onze doelgroep ongeveer gelijk ligt: 34% van alle door de Grenscontrole geregistreerde minderjarigen wordt begeleid door de luchtvaartmaatschappij (Unaccompanied Minors), terwijl 36% volledig autonoom reist (Young Passengers) en 29% begeleid wordt door een derde tijdens het reistraject (Minors Third Party). Gezien de beperkte steekproef kunnen we evenwel niet afleiden dat deze verhouding ook in werkelijkheid kan worden volgehouden. Nader onderzoek is hiertoe aangewezen. Een tweede opvallende vaststelling is dat erg veel Minors Third Party werden geregistreerd. Dit bevestigt het vermoeden dat minderjarigen tijdens hun traject niet zelden begeleid worden door een derde persoon die niet de ouder of wettelijke voogd is. Ook hier is nader onderzoek noodzakelijk, om na te gaan wat het werkelijke aandeel van Minors Third Party is binnen de verdeling van onze doelgroep, temeer daar zij een verhoogd risico dragen. Omwille van hun extra kwetsbare situatie is het niet ondenkbeeldig dat zij ten prooi vallen aan malafide praktijken door derden die deze kwetsbare positie trachten uit te buiten. Als we de leeftijdsverdeling bekijken, blijkt ruim 81% van alle geregistreerde minderjarigen 10 jaar of ouder te zijn op het moment van registratie, waaruit we afleiden dat voornamelijk iets oudere kinderen en adolescenten alleen reizen. De registratie van de luchthaven van herkomst is erg divers en we kunnen hier in dit stadium van het onderzoek nog geen definitieve conclusies uit trekken. Toch kan worden aangemerkt dat de belangrijkste Afrikaanse landen waarmee België connecties heeft, voorkomen in de top-20 van de luchthavens van herkomst: Kinshasa, Abidjan, Nairobi, Dakar, Banjul en Tripoli vertegenwoordigen samen ruim 16% van alle luchthavens van herkomst. Alle Afrikaanse luchthavens nemen samen zelfs 21% van alle gerapporteerde luchthavens van herkomst in. De finaliteit van de dataregistratie laat evenwel niet toe om verdere gevolgtrekkingen te verbinden aan deze registratie. Ook hiertoe is nader onderzoek aangewezen. Wel kunnen we op basis van gesprekken met actoren op het terrein en op basis van de participerende observaties concluderen dat een aantal luchthavens duidelijk ondergerapporteerd wordt in deze registratie. Indien men onderscheid maakt naar de diverse categorieën alleenreizende minderjarigen die bijkomend werden geregistreerd door de Grenscontrole, komen eveneens enkele interessante vaststellingen naar voor. Zo zien we dat 69% van alle geregistreerde Unaccompanied Minors zich in de leeftijdscategorie 8-13 jaar bevindt. Bijna één derde van deze Unaccompanied Minors is ouder dan 12 jaar, wat de aanbeveling

169


om de verplichte minimumleeftijd om alleen te mogen reizen naar 14 jaar te verhogen, mede ondersteunt. Daarnaast valt het op dat slechts 12% van alle Unaccompanied Minors jonger is dan 8 jaar, waardoor we kunnen afleiden dat toch voornamelijk oudere kinderen en jongeren alleen reizen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij. De leeftijdsverdeling voor Young Passengers ligt in de lijn der verwachting: 92% onder hen zijn ouder dan 12 jaar (de norm om volledig autonoom te mogen reizen), behoudens enkele uitzonderingen die mogelijkerwijze kunnen verklaard worden door een foute codering. We merken op dat het toch vooral 16- en 17-jarigen zijn die volledig autonoom het reistraject afleggen (143 ofwel 43%). De analyse van de leeftijdsverdeling bij Minors Third Party toont ten slotte aan dat eveneens vooral oudere alleenreizende minderjarigen gedurende hun reistraject begeleid worden door een derde. 18% is 8 jaar of jonger. Het zijn voornamelijk 15-, 16- en 17-jarigen die door een derde begeleid worden tijdens hun reistraject (37%). Dit loopt parallel met het gegeven dat dit dé risicogroep bij uitstek is voor slachtofferschap van mensenhandel of mensensmokkel, wat uiteraard een verontrustende vaststelling vormt! In hoofdstuk drie hebben we de procedures inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport onder de loep genomen. Hiertoe werd het regelgevend kader voor alleenreizende minderjarigen geanalyseerd. Enkel bepalingen voor Unaccompanied Minors worden besproken, aangezien de overige categorieën van onze doelgroep als volwassenen beschouwd worden, of als niet alleenreizend volgens luchthavenprocedures. Een eerste belangrijke conclusie betreft de internationale, Europese en nationale regelgeving omtrent minderjarigen of beter gezegd het gebrek hieraan. Minderjarigen die alleen reizen vormen een zeer kwetsbare groep en toch is er maar één internationale organisatie – IATA – die zijn leden verplicht bepaalde richtlijnen te volgen. De International Air Transport Association is evenwel geen gouvernementele organisatie en de luchtvaartmaatschappijen maken zelf de keuze om al dan niet bij IATA aan te sluiten. Hun “recommended practices” zijn dus pas verplicht voor de luchtvaartmaatschappijen wanneer zij verklaren bereid te zijn deze te respecteren en ze in hun eigen regelgeving in te lassen. Enkel dán kan IATA repressief optreden indien de luchtvaartmaatschappij deze regelgeving niet volgt. Er blijkt met andere woorden geen enkele gouvernementele instantie te zijn die zich reeds gebogen heeft over het fenomeen van alleenreizende minderjarigen, of toch niet op een manier die resulteert in regelgeving. Wij formuleren hier dan ook een belangrijke aanbeveling rond. Vervolgens werd de UM-procedure onderzocht aan de hand van een analyse van gegevens op de websites van de luchtvaartmaatschappijen, aangevuld met face-to-face interviews op basis van een registratieschema. De gegevens werden in kaart gebracht en met elkaar vergeleken, waardoor de meest gebruikelijke en afwijkende procedures konden worden afgeleid inzake het afgelegde traject, de identificatie van de afhaler, de referentienaam, de leeftijdsgrenzen voor verplichte begeleiding, de leeftijd van de begeleider, de kostprijs van de procedure, de noodzakelijke formulieren, de manier

170


van bekendmaken van de Unaccompanied Minor, de instructies die aan de ouders worden meegegeven en ten slotte de bepalingen inzake preboarding. Ook werd de afstemming tussen de procedures van de luchtvaartmaatschappijen op Brussels Airport en de regelgeving van IATA nagegaan. Uit literatuuronderzoek is gebleken dat IATA een sturend kader heeft vooropgesteld, eerder dan specifieke richtlijnen uit te vaardigen. We zien dat er inderdaad afstemming is op bepaalde vlakken, maar anderzijds worden de richtlijnen niet steeds consequent gevolgd. IATA laat dan ook zelf een grote vrijheid aan de luchtvaartmaatschappijen om de procedure zelf in te vullen. Ook het gegeven dat het “handelingsadvies” van IATA het volgende vermeldt: “naar de leden hun welbevinden mogen er bijkomende zinnen en clausules toegevoegd worden aan het formulier” wijst op de vrijheid die de luchtvaartmaatschappijen krijgen ten aanzien van de procedure. Het grote voordeel verbonden aan regelgeving uitgevaardigd door gouvernementele instanties is dat alle luchtvaartmaatschappijen (in tegenstelling tot enkel diegene die aangesloten zijn) verplicht zijn een welbepaalde procedure toe te passen op risico van bestraffing die bovendien zwaarwichtiger is dan de straffen uitgesproken door nongouvernementele organisaties. De procedure is dan voor alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde, wat de kans op hiaten in de procedure vermindert. Door het uitvaardigen van specifieke richtlijnen zal het ook voor de consument duidelijker zijn wat er in concreto gebeurt met zijn/haar kind. Ook de politie wordt niet langer geconfronteerd met allerlei verschillende procedures en documenten, wat hun werk vergemakkelijkt. De kans dat er iets misloopt in de procedure wordt ten slotte aanzienlijk verkleind door een harmonisering van de praktijken. Als laatste onderdeel van dit hoofdstuk werd het traject van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport in kaart gebracht, waarbij het onderscheid tussen intra- en extra-Schengen reizen nogmaals werd benadrukt. We zien hierbij dat de procedure voor Young Passengers en Minors Third Party gelijklopend is. Een grotere gevoeligheid is aangewezen wanneer de minderjarige door een derde begeleid wordt. Dit is niet steeds eenvoudig te bepalen en het vormt bovendien een probleem in de Schengenterminal, waar geen grenscontroleurs aanwezig zijn die bijkomende vragen kunnen stellen om de verwantschap tussen de volwassen passagier en de minderjarige vast te stellen. Ter hoogte van de grenscontrole is dit wel mogelijk, waardoor een gevoelige bewustmaking van de grenscontroleurs voor de problematiek en de daarmee verbonden potentiële risico’s, aanbevolen wordt. In het vierde hoofdstuk hebben we de participerende observaties op Brussels Airport toegelicht aan de hand van een aantal relevante casussen. In een eerste fase werd de procedure inzake Unaccompanied Minors geanalyseerd. Er werd nagegaan wat de procedures zijn, of deze correct worden toegepast en waar zich mogelijke hiaten bevinden. Hiertoe werd de begeleiding van 37 Unaccompanied Minors geobserveerd in de loop van de maand augustus 2006. Gedurende deze observaties werden geen afwijkingen vastgesteld: de procedure werd door de medewerkers van de handeling-

171


maatschappij correct toegepast. Wel dient benadrukt te worden dat deze vaststelling niet zomaar kan worden veralgemeend gezien dit een kwalitatief onderzoek is en er omwille van diverse redenen vertekening kan zijn van de resultaten. Nader onderzoek is dus aangewezen om te bepalen of deze controle werkelijk sluitend en veilig verloopt. De observaties wijzen uit dat zowel ter hoogte van de gate als ter hoogte van de aankomsthal waar de identificatie van de afhaler plaatsvindt, niet zelden chaos ontstaat. De controle van de identiteit van de afhaler werd steeds correct uitgevoerd, hoewel ook hier de nodige voorzichtigheid geboden is bij het trekken van enige conclusie. Bovendien kan men zich vragen stellen bij de verantwoordelijkheid van de medewerkers van de handelingmaatschappij in deze. Het is maar de vraag of het wenselijk is dat dergelijke identiteitscontrole door een medewerker van de handelingmaatschappij wordt uitgevoerd. Een bijkomend controlemechanisme lijkt ons aangewezen aangezien de identificatie van de afhaler de grootste risicofactor in heel het traject vormt. Precies in dit stadium is misbruik mogelijk en waarschijnlijk. Het lijkt onvoldoende om deze afweging te maken aan de hand van een oppervlakkige controle door medewerkers van de handelingmaatschappijen, waarbij de werkdruk bovendien een rol kan spelen. Louter vaststellen of het algemeen plaatje klopt, lijkt een te groot risico gezien de potentiële risicosituatie waarin de minderjarige kan terecht komen. Bovendien is het mogelijk dat het administratief plaatje wel klopt, maar dat er achterliggende motieven en een “hidden agenda” aanwezig zijn, die door deze beperkte administratieve controle niet onmiddellijk aan de oppervlakte komen. Een bijkomende controle van de ware toedracht van het reismotief en de identificatie van de afhaler door de hiertoe bevoegde autoriteit lijkt dus aangewezen, opdat de controle sluitend en veilig zou verlopen. Eén mogelijke manier om hieraan tegemoet te komen, kan gevonden worden in het inschakelen van een officiële controlepost van de immigratiediensten waar elke afhaler wordt bevraagd en aldus wordt afgewogen of de situatie daadwerkelijk bonafide is. Nader onderzoek is onontbeerlijk om te bepalen of deze controle momenteel afdoende sluitend is en of dergelijke verantwoordelijkheid in handen van een handeling- of luchtvaartmaatschappij kan worden gelegd. Een ander probleem dat zich stelt bij de begeleiding van Unaccompanied Minors, is de veelheid aan documenten en procedures die de luchtvaartmaatschappijen hanteren: zowat elke luchtvaartmaatschappij gebruikt op dit moment eigen documenten en legt individueel de procedure voor de begeleiding van Unaccompanied Minors vast. De vraag naar uniformisering dringt zich dan ook op: het lijkt aangewezen om over één document te beschikken, waarin een aantal essentiële gegevens wordt opgenomen over de minderjarige en diens afhaler, dat door alle luchtvaartmaatschappijen gedragen wordt. Op die manier kunnen fouten in de procedure gereduceerd worden en kunnen de praktijken beter op mekaar worden afgestemd, wat de duidelijkheid voor de actoren op het terrein vergroot. Daarnaast wordt ook aanbevolen dat de overheid de verplichting zou invoeren om over een document van “ouderlijke toestemming”

172


te beschikken, een verplichting die bovendien afdwingbaar dient te zijn. Momenteel vereisen niet alle landen deze machtiging, wat onduidelijkheden creëert op het terrein. Maar een nog doorslaggevender argument is dat op die manier alle ouders verplicht worden een document te tekenen waarin ze hun minderjarig kind de toestemming geven om alleen te reizen. Een laatste belangrijk gegeven met betrekking tot Unaccompanied Minors, is de vrees dat bij de actoren op het terrein een vals gevoel van veiligheid wordt gecreëerd door de procedure: de observaties hebben aangetoond dat men dient te vermijden dat een aantal actoren minder rigoureuze controles uitoefent, net omdat ze ervan uitgaan dat de procedure waterdicht is. Hiertoe lijkt sensibilisatie van de actoren binnen de luchthavensetting aangewezen, teneinde het bewustzijn omtrent mogelijke risicosituaties waarin alleenreizende minderjarigen kunnen belanden, te versterken. De meest voorkomende modus operandi inzake onregelmatige binnenkomst werden op een rij gezet. Hieruit blijkt dat er voornamelijk een probleem bestaat inzake het gebruik van authentieke documenten die op frauduleuze wijze werden bekomen. Gesprekken met diverse actoren op het terrein wijzen uit dat dit de frequentst gehanteerde modus operandi is om zonder geldige documenten te reizen. We hebben gezien dat de Dienst Vreemdelingenzaken reeds een project heeft opgestart om de gemeenten te sensibiliseren rond de problematiek. In de praktijk lijkt het effect hiervan minder sterk dan gehoopt. Daarom lijkt bijkomende sensibilisatie van de betrokken actoren noodzakelijk, opdat het bewustzijn over het gebruik van dergelijke frauduleus bekomen documenten zou toenemen. Daarnaast is een belangrijke vaststelling dat anno 2007 nog steeds een aantal landen toestaat dat kinderen in het paspoort van de ouders worden ingeschreven, soms zelfs zonder de verplichting om hieraan het gebruik van een foto te koppelen. Aldus kunnen kinderen valselijk ingeschreven worden in het paspoort van de ouders die in werkelijkheid niet de ouders blijken te zijn, wat bijzondere risico’s met zich meebrengt. Wij pleiten er dan ook voor dat op internationaal vlak de verplichting zou worden ingevoerd dat kinderen over een eigen paspoort dienen te beschikken. De observaties van de overige twee categorieën minderjarigen bleken een moeilijke oefening. Zij kunnen enkel aan de hand van vrije observaties bestudeerd worden en hun onzichtbaarheid bemoeilijkt de detectie. Toch werd in de loop van het onderzoek een aantal gevallen gedetecteerd waarbij Young Passengers of Minors Third Party slachtoffer werd van mensensmokkel of mensenhandel. Onder de eerste noemer werd een aantal situaties geobserveerd waarbij het de bedoeling was om de minderjarige via illegale kanalen sneller met de familie te herenigen. De gevallen mensenhandel die werden gerapporteerd, zijn ondanks de verwachtingen beperkt gebleven. Er werden “slechts” vier dergelijke situaties gedetecteerd tijdens de observatieperiode, maar uiteraard is voorzichtigheid geboden: het is niet uitgesloten dat een aantal gevallen door de mazen van het net is geglipt zoals in feite ook werd aangetoond door casus 4. Om dit probleem zoveel mogelijk trachten in te perken, is een adequate risk assessment aangewezen, alsook sensibilisatie van de actoren op het terrein. Initiële en

173


permanente vorming aangaande deze potentiële risicosituaties kan de bewustwording op het terrein doen groeien. Daarnaast werd ook de opvang van aan de grens gestrande niet-begeleide minderjarige vreemdelingen besproken en werd de nieuwe wetgeving hieromtrent kort toegelicht. Deze nieuwe wet brengt belangrijke gevolgen met zich mee voor de opvang van nietbegeleide minderjarige vreemdelingen. Zo zal de minderjarige binnen de 24u worden overgebracht naar een observatie-en oriëntatiecentrum indien geen twijfel bestaat omtrent de minderjarigheid. Is dit wel het geval, dan dient de leeftijdsbepaling binnen de drie dagen plaats te vinden, een termijn die eventueel mits uitzonderlijke omstandigheden éénmaal verlengbaar is. In dat geval wordt de persoon wel nog in het INADcentrum of transitcentrum 127 geplaatst, afhankelijk van zijn statuut en tot de beslissing inzake zijn leeftijdsbepaling aan de voogd betekend wordt. Minderjarigen worden vanaf nu dus in principe niet meer in gesloten centra opgevangen. Aan deze opvangmodaliteit zijn immers allerlei nefaste gevolgen verbonden. Toch baart deze nieuwe wetgeving ons enigszins zorgen in het licht van de vaststelling van een aantal potentiële risicosituaties. Na een degelijke risk assessment moet het mogelijk zijn zonodig bijkomende beveiligingsmaatregelen in te voeren in het belang van de veiligheid van de minderjarige. Het is geen evidente oefening om de nefaste gevolgen verbonden aan een gesloten opvang te verzoenen met de idee van een beveiligde opvang. Toch dienen haalbare alternatieven ontwikkeld te worden vanuit de verontrustende vaststelling dat heel wat minderjarigen uit de open opvangstructuren verdwijnen. Om dit te voorkomen, bevelen wij een beveiligde opvang aan indien het risk assessment uitwijst dat hier nood aan is. De vorm die deze opvang dient aan te nemen, kan volgens ons best aansluiten bij de opvang die voorzien wordt door de bestaande opvangcentra in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto waar dergelijke veiligheidswaarborgen werden ingebouwd, zowel fysieke als pedagogische maatregelen. Deze dienen een inspiratiebron te zijn voor de centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name de Observatie- en Oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek. In deze centra wordt reeds een aantal inspanningen geleverd (bijvoorbeeld de minderjarige mag in de eerste periode van zijn verblijf het centrum niet alleen verlaten, er vindt een screening plaats van de bezoekers…), maar we wensen toch het belang te benadrukken van een voldoende uitgebreid en opgeleid personeelskader en het werken in kleine leefgroepen, teneinde een intensere vertrouwensband op te bouwen. Het is hierbij niet zelden een moeilijke evenwichtsoefening om de gulden middenweg te zoeken tussen het scheppen van een veilig klimaat en de jongeren toch de nodige ruimte en privacy te geven, en dan in het bijzonder voor deze jongeren die vaak heel wat trauma’s en affectieve stoornissen hebben opgelopen. De nodige financiële en personele middelen moeten hiertoe beschikbaar worden gemaakt. In een vijfde hoofdstuk ten slotte, werd de problematiek van alleenreizende minderjarigen binnen een internationaal perspectief geplaatst. Het is opvallend hoe weinig

174


kennis er voorhanden is omtrent de problematiek van alleenreizende minderjarigen, hoewel geen enkele betrokkene de problematiek leek te ontkennen. Cijfermateriaal kon ons niet worden aangeleverd, maar ook de procedures waren globaal gezien onvoldoende gekend door de diverse actoren of nagenoeg onbestaande. Dé grote uitzondering op de regel kan teruggevonden worden in het Verenigd Koninkrijk, waar men opvallend verder staat in het onderzoek naar alleenreizende minderjarigen in vergelijking met de andere bezochte luchthavens. Ook het bezoek aan Nederland bracht een aantal interessante ideeën aan in verband met de strijd tegen de fenomenen van mensenhandel en –smokkel. Bovendien doet het feit dat een aantal landen zich geëngageerd heeft voor het project “Agelaus” van Frontex vermoeden dat zij zich toch actief willen inzetten om de problematiek van alleenreizende minderjarigen aan te pakken en hopelijk brengt hun participatie bepaalde inzichten met zich mee. Deze internationale bezoeken hebben ons ten slotte nogmaals gesterkt in de overtuiging dat het fenomeen van alleenreizende minderjarigen in een internationale context dient te worden gezien. Het nemen van maatregelen ter preventie van misbruik van deze groep kinderen en jongeren moet dan ook rekening houden met de inherente internationale verwevenheid van deze problematiek. Een verdere uitdieping van de situatie omtrent alleenreizende minderjarigen in internationale luchthavens is dan ook aan de orde; nader onderzoek lijkt ook hier aangewezen. Concluderend kunnen we stellen dat er inzake de problematiek van alleenreizende minderjarigen nood is aan een meer samenhangende regelgeving en een harmonisering van procedures en praktijken. Het betreft een zeer omvangrijke groep waarover weinig informatie voorhanden is en waarvan een aanzienlijk deel bovendien risico loopt op slachtofferschap van mensenhandel, mensensmokkel of enige andere vorm van misbruik. Deze vaststellingen leiden ertoe dat in het volgend onderdeel aanbevelingen worden geformuleerd om deze risico’s trachten te reduceren.

175

Hoofdstuk 7 Aanbevelingen voor de praktijk


In dit onderdeel worden aanbevelingen voor goede praktijken geformuleerd, onderverdeeld naar enkele algemene bepalingen, preventie en sensibilisatie, opsporing en ten slotte opvang en de rol van de voogd bij niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.

1. Algemeen − Het belang van het kind123 moet altijd voorop staan en dit in toepassing van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind. − De problematiek van alleenreizende minderjarigen vergt een meer professionele aanpak, zowel en vooral in het belang van het kind, als in het belang van het beheersen van niet-aanvaardbare wantoestanden. − België heeft steeds een pioniersrol vervuld inzake mensenhandel. Het is wenselijk dat de Belgische overheid ook ten aanzien van alleenreizende minderjarigen een aantal initiatieven ontwikkelt (zie verder), zodat België ook met betrekking tot die problematiek een voortrekkersrol kan spelen. − Er is nood aan een betere afstemming van alle actoren op het terrein die actief zijn in de problematiek van alleenreizende minderjarigen (politionele overheden, parket, Child Focus, de Dienst Vreemdelingenzaken, de Dienst Voogdij en/of de voogd in concreto, de Federale en Gemeenschapscentra,…). − Samenwerkingsprotocollen zijn aangewezen teneinde de samenwerking tussen de diverse actoren te optimaliseren en de bevoegdheden en modus operandi van elke actor scherp te stellen. Permanente samenwerking is primordiaal om snel en efficiënt te kunnen reageren bij vermoedens van potentieel slachtofferschap van mensensmokkel/-handel of enig ander risico voor de minderjarige. Niet enkel samenwerking tussen de gerechtelijke en politionele overheden dient geoptimaliseerd te worden, maar ook deze met de andere betrokken partijen, zoals de opvangcentra, sociale diensten, NGO’s, enz. en dit zonder afbreuk te doen aan de eigenheid en deontologie van elke actor. − De uitvoering van de maatregelen moet vanuit de overheid door een multidisciplinair team onder leiding van een coördinator opgevolgd worden. Evaluaties zijn nodig om permanent te streven naar kwaliteitsverbetering.

123 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 20 november 1989.

178

HOOFDSTUK 7: AANBEVELINGEN VOOR DE PRAKTIJK

2. Preventie en sensibilisatie 1. Wetgeving en een specifieke omzendbrief vanuit de overheid moeten het mogelijk maken om de problematiek van alleenreizende minderjarigen te kaderen, de verantwoordelijkheden en bevoegdheden te regelen en de samenhang tussen de actoren in kaart te brengen en te verbeteren. Concreet gaat het om: − een definiëring van de problematiek van alleenreizende minderjarigen en van de diverse actoren die betrokken zijn bij deze problematiek alsook hun bevoegdheden; − een nationale en internationale verplichting om minderjarigen over eigen reisdocumenten te laten beschikken, zodat ze niet langer in het paspoort van hun ouders worden ingeschreven; − de invoering van een uniforme registratie van alleenreizende minderjarigen, afdwingbaar op internationaal, nationaal en regionaal vlak, omdat de burgerluchtvaart bij uitstek een internationaal fenomeen is, opdat ook alleenreizende minderjarigen die ouder dan twaalf jaar en jonger dan achttien jaar zijn – actueel behandeld als volwassen passagiers – als minderjarigen kunnen gedetecteerd worden. Dit omvat twee niveaus van registratie: • In het reisdossier moet de leeftijd vermeld worden; • Alle alleenreizende minderjarigen moeten op uniforme wijze geregistreerd worden in België, zodat het aantal minderjarigen dat jaarlijks alleen reist, gekend is. Het is aan de wetgever om vast te leggen welke organisaties deze registratie voor hun rekening nemen en welke organisatie moederverantwoordelijke is voor de gegevens. Ook de overdracht en toegang tot de informatie dient zo efficiënt mogelijk geregeld te worden, met name tussen welke actoren de data uitgewisseld worden onder de geëigende voorwaarden van gegevensbescherming en -toegang; − er is nood aan een gedetailleerde risk assessment met inbreng van de verschillende partners, om potentiële gevallen van misbruik beter en sneller te detecteren, te bepalen en te bestrijden, waarbij de overheid de relevante indicatoren voor elke partner bepaalt op basis van diens takenpakket; − een schriftelijke ouderlijke toestemming moet in België afdwingbaar gemaakt worden, aan de hand van een document waarin de ouder of de wettelijke voogd aangeeft dat zijn of haar minderjarig kind de toestemming krijgt om alleen te reizen, al dan niet vergezeld door een derde wiens identiteit in het document vermeld wordt. Dit document dient gelegaliseerd te worden door de door de wetgever bevoegd geachte overheid en dient verplicht afgestempeld te worden, zowel bij vertrek als bij aankomst. Het wordt aan de wetgever overgelaten of deze documenten door één dan wel door beide ouders dienen te worden gevaloriseerd. Het is ook aan de overheid om erover te waken dat de verplichting om over derge-

179


lijk document te beschikken, afdwingbaar gemaakt wordt op internationaal vlak. Ten minste zou België de verplichting moeten opleggen aan ouders van buitenlandse kinderen die alleen naar België afreizen, om aan dezelfde voorwaarden van ouderlijke toestemming te voldoen; − het vastleggen van een bevoegde overheid bij geschillen is dringend nodig, waar bij voorkeur de bevoegdheid bij de jeugdrechter wordt gelegd om knopen door te hakken indien diverse actoren het belang van het kind op een verschillende manier interpreteren; − de Belgische wetgever dient erover te waken dat het naleven van de interne procedures van de diverse luchtvaartmaatschappijen, zoals vastgelegd in de IATAnormen, afdwingbaar wordt gemaakt op internationaal niveau. De standaarden voor goede praktijken van IATA dienen geharmoniseerd te worden om onduidelijkheid en versnippering tegen te gaan. In de huidige situatie hangt de procedure immers af van de interne regeling van de luchtvaartmaatschappij, wat leidt tot onduidelijkheden en willekeur inzake het vervoer van alleenreizende minderjarigen; − op basis van het voorgaande dient een informatiecampagne de luchtvaartmaatschappijen en reizigers in te lichten over de gewijzigde regelgeving waarbij zij ook gewezen worden op het belang van een degelijke detectie en respect voor de heersende procedures. 2. Het probleem van gebruik/misbruik van authentieke, maar op frauduleuze wijze verworven documenten. De bevoegde Federale Overheidsdiensten van Binnenlandse en Buitenlandse Zaken dienen een richtlijn te ontwikkelen in verband met het probleem van gebruik/ misbruik van authentieke, maar op frauduleuze wijze verworven documenten. Aangezien het om een zeer gevoelige materie gaat, dient de overheid de gepaste maatregelen te ontwikkelen om dit fenomeen tegen te gaan, met participatie van alle overheden en diensten die identiteitsof verblijfsdocumenten afgeven en kunnen bijdragen tot het beperken van frauduleus gedrag. Er bestaat al de omzendbrief van 22 mei 2003 inzake de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen124, maar uit voorliggend onderzoek blijkt dat er nog steeds een reëel probleem bestaat inzake het gebruik/misbruik van identiteits-of verblijfsdocumenten, waaruit wij afleiden dat deze richtlijn niet het verhoopte effect heeft. Algemeen stellen wij vast dat er nood is aan nieuwe of andere mogelijkheden om dit probleem te verhelpen.

124 Omzendbrief van 22 mei 2003 inzake de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 17 juli 2003.

180


3. Luchthavenprocedures − Een duidelijke, eenvormige en schriftelijk vastgelegde procedure van het traject dat de alleenreizende minderjarige doorloopt, moet op punt worden gesteld en verplicht opgelegd worden aan alle betrokken diensten. − Voldoende bewustmaking van alle betrokken actoren op de luchthaven is nodig (luchtvaartmaatschappijen, handelingmaatschappijen, gerechtelijke autoriteiten,…) inzake de problematiek van alleenreizende minderjarigen met specifieke aandacht voor kinderrechten, multiculturalisme, mogelijke risicofactoren en signalen van potentieel slachtofferschap mensenhandel of mensensmokkel, traumaverwerking, diverse vormen van uitbuiting, enzovoort. Hieraan dient men tegemoet te komen door een degelijke initiële en permanente vorming. − Een intense samenwerking van de actoren, gekoppeld aan het opstellen van een actieplan en een timing is vereist, wat gecoördineerd moet worden door de bestaande of in te richten coördinatieorganen en autoriteiten binnen de luchthavens. Hierbij kan eventueel ook gedacht worden aan de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, die dit in een “ad hoc” werkgroep kan opnemen. 4. Procedure UM − Uniformisering van zowel documenten als procedures voor Unaccompanied Minors is noodzakelijk. − De leeftijd voor verplichte begeleiding door de luchtvaartmaatschappijen dient te worden opgetrokken naar 14 jaar (conform de bepaling van seksuele meerderjarigheid in België en het Eurodac vingerafdrukkensysteem voor asielaanvragers), om een bijkomende beveiliging in te bouwen en de alleenreizende minderjarigen ouder dan twaalf jaar te detecteren. − Bijkomende vraagstelling is aangewezen over afhaler en verzender, reismotief, verblijfsadres, bestemming, … om potentieel misbruik van de procedure uit te sluiten en om aldus een vals gevoel van veiligheid ten aanzien van minderjarigen die met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij reizen, te beperken. − Maatregelen zijn nodig om het begeleidend personeel van de handelingmaatschappijen te stimuleren om signalen te herkennen in de interactie tussen de alleenreizende minderjarige en zijn of haar afhaler. Bij de geringste twijfel over de afhaler, zelfs indien diens identiteit overeenstemt met de opgegeven identiteit op het document “Unaccompanied Minor”, moet de Federale Politie op de luchthaven gecontacteerd worden.

181


3. Opsporing − Om het risico van alleenreizende minderjarigen op slachtofferschap van mensenhandel en mensensmokkel te verminderen moeten politiemensen op de verschillende sleuteldiensten de knowhow hebben om risicosituaties te detecteren, mogelijke slachtoffers te identificeren en het onderzoek in het belang van de alleenreizende minderjarige te voeren. Hiertoe dienen zij over voldoende capaciteit en praktische mogelijkheden te beschikken. − Er is nood aan een overzicht per land met betrekking tot de organisaties die bevoegd zijn voor specifieke problemen in het belang van het kind, dit om de multidisciplinaire aanpak te bevorderen. − Het uitwerken en implementeren van een informatiegestuurde recherche voor de detectie, de identificatie en het onderzoek naar de alleenreizende minderjarigen als potentiële slachtoffers van mensenhandel en mensensmokkel in de Schengenzone is aangewezen. − Passagiersinformatie moet door de diverse luchtvaartmaatschappijen voor de bevoegde overheden toegankelijk gemaakt worden om a priori een risk assessment uit te kunnen voeren en op basis van het gebruik van PNR (Passenger Name Record), zowel op tactisch als op operationeel vlak, risicoprofielen te detecteren. − Meer waakzaamheid is geboden inzake de band van een minderjarige met zijn begeleider. Indien de aangegeven verwantschap onvoldoende duidelijk is of indien er twijfels bestaan over de intenties van de begeleider, is verder onderzoek aangewezen. Dit impliceert dat niet-politionele actoren de hulp en expertise van de Federale Politie op de luchthaven systematisch dienen in te roepen. − Om secundair slachtofferschap te vermijden, zijn gespecialiseerde opleidingen inzake kinderverhoor aangewezen. De aanwezigheid van een psycholoog is noodzakelijk telkens er twijfels bestaan over potentieel slachtofferschap van mensenhandel of mensensmokkel. Verklaringen hieromtrent door de minderjarige mogen niet afgedwongen worden. Dit verhoor dient steeds te gebeuren in aanwezigheid van een tolk die de moedertaal van de minderjarige spreekt en een vertrouwenspersoon, i.e. de voogd indien mogelijk. − Een uniforme, gestandaardiseerde en eenduidige procedure dient verder ontwikkeld te worden om de administratieve werklast van de betrokken actoren te minimaliseren. − Er is nood aan een efficiënte, snelle opvolging door de lokale overheden met de bedoeling de echtheid van initieel afgelegde verklaringen na te gaan en potentiële gevallen van mensenhandel en -smokkel van nabij op te volgen (door bv. na te gaan of het opgegeven verblijfsadres wel correct is en de minderjarige er daadwerkelijk

182


verblijft). Dit in navolging van het Koninklijk Besluit van 14 november 2006 betreffende de organisatie en de bevoegdheden van de Federale Politie, dat de administratieve taakverdeling van de politie regelt.

4. Opvang en de rol van de voogd bij niet-begeleide minderjarige vreemdelingen − wij pleiten voor een beveiligde vorm van opvang indien de risk assessment uitwijst dat er bijzondere risico’s zijn op mensenhandel, mensensmokkel of enig ander risico voor de veiligheid van het kind. De opvang van deze minderjarigen moet de veiligheid van het kind kunnen garanderen. Wij verwijzen hierbij naar de reeds bestaande opvangcentra in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto waar dergelijke fysieke en pedagogische veiligheidswaarborgen werden ingebouwd. − Zij dienen een inspiratiebron te zijn voor de centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name de Observatie- en Oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek. In deze centra wordt reeds een aantal inspanningen geleverd (bijvoorbeeld de minderjarige mag in de eerste periode van zijn verblijf het centrum niet alleen verlaten, er vindt een screening plaats van de bezoekers…), maar we wensen toch het belang te benadrukken van de nodige financiële middelen om dit alles te kunnen bereiken, van een voldoende uitgebreid en opgeleid personeelskader en van het werken in kleine leefgroepen, teneinde een intensere vertrouwensband op te bouwen. Het is hierbij niet zelden een moeilijke evenwichtsoefening om de gulden middenweg te zoeken tussen het scheppen van een veilig klimaat en de jongeren toch de nodige ruimte en privacy te geven, en dan in het bijzonder voor deze jongeren die vaak heel wat trauma’s en affectieve stoornissen hebben opgelopen. − Een specifieke rol is weggelegd voor de voogd, die een vertrouwensband creëert met zijn pupil. Een degelijke permanente vorming is aangewezen, waarin de (h)erkenning van risicofactoren en mogelijke signalen van mensensmokkel/-handel wordt benadrukt en waar de focus ligt op verschillende mogelijke vormen van uitbuiting. Indien gewenst, moet begeleiding mogelijk zijn door een multidisciplinair team van deskundigen in functie van de bescherming van het kind.

183

Hoofdstuk 8 Aanbevelingen voor verder onderzoek


Zowel op nationaal als op internationaal vlak is er weinig wetenschappelijk onderzoek verricht rond de situatie van minderjarigen die alleen reizen. Na dit eerste verkennend onderzoek is dan ook vervolgonderzoek nodig om dit onderzoeksveld verder uit te spitten, zowel in de breedte als in de diepte. Na de hoger beschreven aanbevelingen voor “de praktijk” volgt hier een aantal aanbevelingen voor verder onderzoek. Verbreding van dit onderzoek verwijst zowel naar geografische verbreding van het onderzoek, als naar verbreding van de focus bij navolgend onderzoek in België. Vooreerst zou dit onderzoek in de toekomst navolging moeten krijgen in andere landen, zowel Europese als niet-Europese. Gezien het internationaal karakter van het fenomeen alleenreizende minderjarigen is het immers noodzakelijk om dit thema ook in een internationaal perspectief te plaatsen om er een duidelijk en helder zicht op te krijgen. Ten tweede moet ook de focus van het onderzoek zelf verbreed worden. Dit impliceert diverse aspecten. Vooreerst moet dit onderzoek zich in België geografisch verbreden: het moet uitgebreid worden naar àlle grenzen, niet enkel naar de luchtgrenzen, maar ook naar de landen zeegrenzen. Daarnaast dient de focus van het onderzoek zelf verbreed te worden. Waar nu enkel gefocust wordt op alleenreizende minderjarigen die toekomen aan de grens zou ook “retrospectief” onderzoek zinvol kunnen zijn. Het uittekenen van het traject dat buitenlandse minderjarigen, die zonder hun ouders in België verblijven, gevolgd hebben van hun land van herkomst tot in België, kan inzicht geven in de wijze waarop ze het Belgische grondgebied zijn binnengekomen en de mogelijke betrokkenheid in hun reistraject van (netwerken van) mensensmokkelaars en –handelaars. Een andere mogelijkheid kan erin bestaan om een groep van minderjarigen die alleen aankomen in België, op te volgen en na te gaan of zij effectief op het opgegeven adres aangekomen zijn en er nog verblijven (cf. het eerder beschreven Paladin-onderzoek in het Verenigd Koninkrijk). Wat deze laatste twee elementen aangaat, werd in de voorbije maanden reeds een aantal initiatieven genomen door de Federale Gerechtelijke Politie Airport. Zo heeft de sectie "Georganiseerde Criminaliteit" van het Openbaar Ministerie van Brussel een project goedgekeurd, dat werd ingediend door de Federale Gerechtelijke Politie Airport in het kader van een proactieve recherche. Concreet betekent dit dat de observaties ook na het beëindigen van dit onderzoek kunnen worden verder gezet en er een team van twee rechercheurs, ondersteund door grenscontroleurs van de luchtvaartpolitie, dagelijks de situatie inzake alleenreizende minderjarigen bekijkt met hierbij een specifieke aandacht voor de Schengen-terminal op de luchthaven. Verder heeft de Federale Gerechtelijke Politie Airport ook een overeenkomst afgesloten met de Dienst Vreemdelingenzaken, waarbij de toestemming werd gegeven om alle dossiers van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen van het afgelopen jaar (2006) te laten analyseren door een strategisch analist van de FGP Airport. Hierbij is het de bedoeling om retrospectief te werk te gaan en uit de dossiers van de Dienst Vreemdelingenzaken op zoek te gaan naar de reisweg en het profiel van de betrokken niet-begeleide minderjarige vreemdelingen.

186

HOOFDSTUK 8: AANBEVELINGEN VOOR VERDER ONDERZOEK

Dit zijn ongetwijfeld belangrijke stappen op weg naar een meer omvattend en meer gefundeerd zicht op de alleenreizende minderjarigen in België. Toch blijft het onderzoek hierrond erg beperkt. Vandaar onze aanbeveling om op korte termijn meer mogelijkheden en middelen vrij te maken om uitgebreid en diepgaand onderzoek naar de situatie van alleenreizende minderjarigen in België mogelijk te maken. Naast het verbreden van de bestaande onderzoeksfocus dient het huidig onderzoek zich ook te verdiepen. Hiermee doelen we voornamelijk op de opvolging van de in dit onderzoeksrapport beschreven aanbevelingen naar de concrete omgang met en aanpak van alleenreizende minderjarigen. Enkel indien concreet nagegaan wordt of deze aanbevelingen werkelijk iets bijdragen tot de aanpak van het fenomeen, krijgen we voldoende zicht op de noodzaak om bepaalde aanbevelingen eventueel bij te sturen. Onderzoek naar de opvolging van deze aanbevelingen dient te gebeuren via verscheidene kleine deelonderzoeken, liefst gekaderd binnen één overkoepelend, groter geheel, waarbij er aandacht en ruimte is voor het perspectief en de inbreng van de diverse betrokken actoren. Vandaar onze aanbeveling tot oprichting van een overkoepelend orgaan, dat onder meer de aanbevelingen die in dit onderzoeksrapport worden gedaan rond alleenreizende minderjarigen, in de praktijk opvolgt.

187

Samenvatting


1. Inleiding Anno 2007 is globalisering een deel van onze leefwereld geworden, waarbij reizen steeds toegankelijker wordt. Dagelijks zijn ook duizenden minderjarigen alleen onderweg, zonder ouders of wettelijke vertegenwoordiger. Deze alleenreizende minderjarigen vormen een erg heterogene groep: vooreerst zijn er de kinderen en jongeren die terugkeren van vakantie, familiebezoek,… en alleen, met een derde of begeleid door de luchtvaartmaatschappij hun reistraject afleggen. Daarnaast is er de groep van ‘niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’ die met heel andere doeleinden, met name migratie, in België aankomen. Hoewel de reismotieven van al deze kinderen en jongeren erg verschillen, bevinden zij zich allen in een min of meer kwetsbare positie gezien ze niet kunnen rekenen op de ondersteuning van hun ouders. Zij lopen het risico om ten prooi te vallen aan allerlei criminaliteitsvormen gedurende hun reistraject, waaronder fenomenen van mensensmokkel en mensenhandel. Onderzoek naar de problematiek van alleenreizende minderjarigen op het niveau van de luchthaven is bovendien internationaal schaars en in België zelfs onbestaande. Vanuit deze bezorgdheid en vaststellingen besloten Child Focus, de Federale Gerechtelijke Politie (FGP) Airport en de Koning Boudewijnstichting de krachten te bundelen om een exploratief onderzoek uit te voeren naar deze complexe problematiek. Het onderzoek wil nagaan of de huidige procedures en praktijken inzake alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport misbruik faciliteren en wil aanbevelingen formuleren die de dagelijkse praktijk inzake alleenreizende minderjarigen op de luchthaven optimaliseren.

2. Doelgroep De groep alleenreizende minderjarigen bestaat uit drie subcategorieën. Vooreerst zijn er de “Unaccompanied Minors” (UM): dit zijn kinderen tussen vijf en twaalf jaar die als alleenreizende minderjarige volgens de IATA-normen1 verplicht met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij dienen te reizen. Zij worden geregistreerd en zijn bekend bij de luchtvaartmaatschappijen en de bemanningsleden. Ten tweede zijn er de “Young Passengers” (YP), jongeren tussen twaalf en achttien jaar oud die voldoende zelfredzaam worden geacht om autonoom te reizen en dus ook nergens systematisch geregistreerd worden. Uiteraard lopen deze jongeren belangrijke risico’s om in aanraking te komen met criminele activiteiten gezien het feit dat niemand op de hoogte is van hun status als alleenreizende minderjarige. De derde categorie binnen

1 IATA, de International Air Transport Association, is een niet-gouvernementele koepelorganisatie die aan haar leden standaarden oplegt, onder andere op vlak van transport van alleenreizende minderjarigen, die evenwel niet afdwingbaar zijn.

190

SAMENVATTING

de populatie van alleenreizende minderjarigen zijn de “Minors Third Party” (MTP): minderjarigen die gedurende de reis begeleid worden door een derde die niet over het ouderlijk gezag beschikt noch de wettelijke voogd is. Ook zij worden nergens systematisch geregistreerd waardoor hun detectie bemoeilijkt wordt aangezien ze schijnbaar niet alleen reizen. Het gegeven dat zij het reistraject afleggen in gezelschap van een derde en diens bedoelingen niet steeds kunnen worden nagegaan, maakt ook van deze categorie alleenreizende minderjarigen een uiterst kwetsbare doelgroep. Binnen deze drie categorieën bevinden zich zowel kinderen en jongeren die terugkeren van vakantie, familiebezoek,… als ‘niet-begeleide minderjarige vreemdelingen’: minderjarigen die afkomstig zijn uit een land dat niet behoort tot de Europese Economische Ruimte en niet begeleid worden door hun ouder(s), wettelijke voogd of echtgeno(o)t(e)2. Deze niet-begeleide minderjarige vreemdelingen doorlopen het migratietraject, de reis van hun eigen moederland naar het gastland, zonder hun ouders. Heel vaak worden zij hierbij door een andere persoon begeleid, hoewel de bedoelingen van deze persoon niet steeds even duidelijk zijn en bij dit migratietraject fenomenen van mensensmokkel en mensenhandel een belangrijke impact kunnen hebben. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen kunnen in elk van de bovenstaande drie categorieën van alleenreizende minderjarigen worden teruggevonden.

3. Belangrijkste resultaten Deze studie resulteert in een degelijk overzicht van de bestaande regelgeving en praktijken in verband met alleenreizende minderjarigen die aankomen op de nationale luchthaven Brussels Airport. Een aantal observaties op het terrein, evenals ervaringen in het buitenland lieten toe de bestaande praktijken te inventariseren en moeilijkheden en anomalieën te identificeren en te herkennen. Op basis hiervan werden volgende conclusies geformuleerd. Wat betreft cijfergegevens over de populatie van alleenreizende minderjarigen beschikken we vooreerst over de registratiegegevens van de “Unaccompanied Minors” zoals beschikbaar gesteld door de handelingsmaatschappijen van de luchthaven. Deze cijfers leren dat er op Brussels Airport jaarlijks ruim 20.000 Unaccompanied Minors met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij aankomen. De vakantieperiodes zijn piekmaanden voor het aantal begeleidingen. Om cijfergegevens over de twee andere groepen te bekomen, dienden we een bijkomend registratiemechanisme in te voeren op het niveau van de Grenscontrole. Zo werd, wanneer zich een alleenreizende minderjarige aanbood aan de Grenscontrole, door de grenscontroleagenten geregistreerd tot welke van de drie hierboven beschreven categorieën de minderjarige behoorde, samen met de leeftijd en de luchthaven van vertrek van de betrokken minderjarige. Uit deze 2 Programmawet van 24.12.02 (B.S. 31.12.02), titel XIII, Hoofdstuk 6 'Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen'; K.B. van 22.12.03 (B.S. 29.01.04).

191


analyse blijkt dat er ongeveer evenveel alleenreizende minderjarigen werden geregistreerd over de drie categorieën heen. Nader onderzoek is echter aangewezen om uit te maken of deze verhouding ook strookt met de realiteit. Een tweede opvallende vaststelling is dat er erg veel “Minors Third Party” werden geregistreerd. Dit bevestigt het vermoeden dat minderjarigen tijdens hun reistraject vaak begeleid worden door een derde persoon die niet de ouder of wettelijke voogd is. Omwille van hun extra kwetsbare situatie is het niet ondenkbaar dat zij slachtoffer worden van malafide praktijken door derden die hun kwetsbare positie trachten uit te buiten. Voornamelijk iets oudere kinderen en adolescenten reizen alleen (81% is ouder dan 10 jaar). De groep “Unaccompanied Minors” bestaat voornamelijk uit jongere kinderen (69% is tussen 8 en 13 jaar oud). Anderzijds is bijna één derde ouder dan 12 jaar, wat de aanbeveling om de verplichte minimumleeftijd om alleen te mogen reizen naar 14 jaar te verhogen, ondersteunt. De analyse van de leeftijd van de Minors Third Party geeft aan dat voornamelijk oudere alleenreizende minderjarigen begeleid worden door een derde. De luchthavens van herkomst van de geregistreerde alleenreizende minderjarigen zijn erg divers. Toch is het opvallend dat de belangrijkste Afrikaanse landen waarmee België connecties heeft ook voorkomen in de top-20 van de luchthavens van herkomst: Kinshasa, Abidjan, Nairobi, Dakar, Banjul en Tripoli vertegenwoordigen samen ruim 16% van alle luchthavens van herkomst. Globaal gezien zijn 21% van alle gerapporteerde luchthavens van herkomst Afrikaanse luchthavens. Daarnaast werd een analyse gemaakt van de procedures die op Brussels Airport voor de diverse categorieën van alleenreizende minderjarigen gehanteerd worden. Internationaal gezien is er bijzonder weinig regelgeving m.b.t. de procedures voor het omgaan met alleenreizende minderjarigen. Enkel IATA verplicht zijn leden bepaalde richtlijnen te volgen inzake “Unaccompanied Minors”, maar zij gelden enkel voor de luchtvaartmaatschappijen die zelf opteren om zich bij IATA aan te sluiten. Er blijkt met andere woorden geen enkele overheidsinstantie te zijn die afdwingbare maatregelen hanteert om alleenreizende minderjarigen afdoende te kunnen beschermen. Specifiek voor de procedure voor Unaccompanied Minors leerden we uit observaties en analyses dat er verschillen zijn tussen de luchtvaartmaatschappijen in het toepassen van deze procedure, wat onduidelijkheid op het terrein kan creëren, waardoor de vraag naar harmonisering van de diverse procedures zich opdringt. Uit de observaties van 37 Unaccompanied Minors bleek dat de procedure door de medewerkers van de handelingmaatschappij telkens correct werd toegepast. Wel is de identificatie van de afhaler van de Unaccompanied Minor een moeilijke zaak voor medewerkers van de handelingmaatschappijen die hiermee weinig vertrouwd zijn. In elk geval blijft waakzaamheid omtrent het mogelijk misbruik van deze procedure absoluut aangewezen, niet in het minst omdat deze procedure op zich een vals gevoel van veiligheid zou kunnen teweeg brengen. Specifiek voor de procedures inzake Young Passengers en Minors Third Party is het essentiële onderscheid tussen reizen intra- en extra-Schengen: passagiers die

192

SAMENVATTING

binnen het Schengengebied reizen moeten immers niet langs een grenscontrolepost passeren, waardoor er uiteraard veel minder controlemogelijkheden voorhanden zijn en deze minderjarigen dan ook potentieel meer risico’s lopen. Het bleek niet evident om deze twee categorieën minderjarigen te observeren, gezien zij enkel aan de hand van vrije observaties bestudeerd konden worden en zij bovendien weinig zichtbaar zijn, wat hun detectie sterk bemoeilijkt. Toch werd in de loop van het onderzoek een aantal gevallen gedetecteerd waarbij Young Passengers of Minors Third Party slachtoffer werden van mensensmokkel of mensenhandel. Onder de eerste noemer werd een aantal situaties geobserveerd waarbij het de bedoeling was om de minderjarige via illegale kanalen sneller met de familie te herenigen. Globaal gezien is het aantal gerapporteerde situaties van mensenhandel beperkt gebleven: er werden “slechts” vier situaties gedetecteerd tijdens de observatieperiode. Uiteraard is voorzichtigheid absoluut geboden: het is niet uitgesloten dat een aantal gevallen door de mazen van het net is geglipt.

4. Aanbevelingen De problematiek van alleenreizende minderjarigen vergt een meer professionele aanpak. België heeft steeds een pioniersrol vervuld inzake mensenhandel en het is wenselijk dat de Belgische overheid ook ten aanzien van alleenreizende minderjarigen een aantal initiatieven ontwikkelt, zodat België ook hier een voortrekkersrol kan spelen. De uitvoering van de voorgestelde maatregelen zou door een multidisciplinair team met een coördinator opgevolgd moeten worden. Evaluaties zijn nodig om permanent te streven naar kwaliteitsverbetering. Er is vooreerst nood aan een betere afstemming van alle actoren op het terrein die actief zijn in de problematiek van alleenreizende minderjarigen (politionele overheden, parket, Child Focus, de Dienst Vreemdelingenzaken, de Dienst Voogdij en/ of de voogd in concreto, de opvangcentra,…). Samenwerkingsprotocollen kunnen de samenwerking tussen de diverse actoren optimaliseren en de bevoegdheden en modus operandi van elke actor scherpstellen. Voldoende bewustmaking omtrent de problematiek van alle betrokken actoren op de luchthaven is nodig (luchtvaart- en handelingmaatschappijen, gerechtelijke autoriteiten, …) onder meer door een degelijke initiële en permanente vorming. Een omzendbrief zou de problematiek van alleenreizende minderjarigen moeten kaderen, de verantwoordelijkheden en bevoegdheden regelen en de samenhang tussen de actoren in kaart brengen en verbeteren. Concreet gaat het om: 1 definiëring van de problematiek, de diverse actoren en hun bevoegdheden; 2 de nationale en internationale verplichting voor het hebben van eigen reisdocumenten voor minderjarigen;

193


3 een uniforme registratie van alleenreizende minderjarigen, afdwingbaar op internationaal, nationaal en regionaal vlak; 4 de ontwikkeling van een gedetailleerd risk assessment om potentiële gevallen van misbruik beter en sneller te detecteren, te bepalen en te bestrijden; 5 een afdwingbare en schriftelijke ouderlijke toestemming, met vermelding van de identiteit van de eventuele begeleider indien deze niet de ouder of wettelijke voogd is; 6 de aanduiding van een bevoegde overheid bij geschillen (bij voorkeur de jeugdrechter) bij verschillende interpretaties over het belang van het kind; 7 de harmonisering van de interne procedures van de luchtvaartmaatschappijen; 8 het afdwingbaar maken van deze eenvormige procedures op internationaal vlak. De bevoegde ministeries van Binnenlandse en Buitenlandse Zaken dienen een richtlijn te ontwikkelen in verband met het probleem van misbruik van authentieke, maar op frauduleuze wijze verworven documenten. Aangezien het om een zeer gevoelige materie gaat, dient de overheid de gepaste maatregelen te ontwikkelen om dit fenomeen tegen te gaan, met participatie van alle overheden en diensten die identiteitsof verblijfsdocumenten afgeven en kunnen bijdragen tot het beperken van frauduleus gedrag. De heersende procedures kunnen als volgt geoptimaliseerd worden: 1 een duidelijke, eenvormige en schriftelijk vastgelegde procedure voor het traject dat de alleenreizende minderjarige doorloopt; 2 de uniformisering van documenten en procedures voor Unaccompanied Minors; 3 het optrekken van de leeftijd voor verplichte begeleiding tot 14 jaar; 4 een bijkomende vraagstelling over onder meer afhaler, verzender, reismotief, verblijfsadres en bestemming; 5 de waakzaamheid stimuleren van de actoren om signalen te herkennen in de interactie tussen de alleenreizende minderjarige en diens afhaler. Bij twijfel over de afhaler moet de Federale Politie gecontacteerd worden. Aanbevelingen over de opsporing en detectie van alleenreizende minderjarigen die een potentieel risico lopen op slachtofferschap van misbruik (mensensmokkel en mensenhandel in het bijzonder) zijn: 1 het reduceren van dit risico door politiemensen op de diverse sleuteldiensten de knowhow te bieden om risicosituaties te detecteren, mogelijke slachtoffers te identificeren en het onderzoek in het belang van de alleenreizende minderjarige te voeren; 2 een overzicht per land van welke organisaties bevoegd zijn voor specifieke problemen in het belang van het kind; 3 het uitwerken en implementeren van een informatiegestuurde recherche in de Schengenzone ;

194

SAMENVATTING

4 het toegankelijk maken van passagiersinformatie door de luchtvaartmaatschappijen opdat de bevoegde overheden een risk assessment kunnen uitvoeren en risicoprofielen kunnen detecteren; 5 gespecialiseerde opleidingen inzake kinderverhoor om secundair slachtofferschap te vermijden; 6 verklaringen omtrent potentieel slachtofferschap mensenhandel of mensensmokkel mogen niet afgedwongen worden; 7 het afnemen van het verhoor in aanwezigheid van een tolk die de moedertaal van de minderjarige spreekt en een vertrouwenspersoon, i.e. de voogd indien mogelijk; 8 een uniforme, gestandaardiseerde en eenduidige procedure om de administratieve werklast van de betrokken actoren te minimaliseren; 9 een efficiënte, snelle opvolging door de lokale overheden om de echtheid van afgelegde verklaringen na te gaan en potentiële risicosituaties van nabij op te volgen. Ten slotte vermelden wij omtrent de opvang van en de voogdij over niet-begeleide minderjarigen het volgende: 1 een vorm van beveiligde opvang is aangewezen indien het risk assessment uitwijst dat er bijzondere risico’s zijn voor de veiligheid van het kind. De vorm die deze opvang dient aan te nemen, kan volgens ons best aansluiten bij de opvang die voorzien wordt door de bestaande opvangcentra in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto, waar dergelijke veiligheidswaarborgen werden ingebouwd alsook een pedagogisch concept waarin vertrouwen en veiligheidsgevoel centraal staan; 2 dergelijke aanpassingen kunnen een inspiratie zijn voor alle centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name voor de observatieen oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek; 3 het ter beschikking stellen van de nodige financiële en personele middelen; 4 een degelijke permanente vorming van de voogd, voor wie een specifieke rol is weggelegd omwille van de vertrouwensband met zijn pupil, met aandacht voor mogelijke signalen van diverse vormen van uitbuiting. 5 indien gewenst, moet begeleiding mogelijk zijn door een multidisciplinair team van deskundigen waarbij de bescherming van het kind centraal staat.

195

Résumé


1. Introduction Avec la mondialisation, voyager est devenu monnaie courante. Quotidiennement des milliers de mineurs se déplacent seuls, sans parents ou représentant légal. Ces mineurs voyageant seuls forment un groupe très hétérogène : d’abord, il y a les enfants et adolescents qui reviennent de vacances, de visites familiales,… et qui seuls, avec un tiers ou accompagnés par un membre de la compagnie aérienne, effectuent leur parcours. A côté de cela il y a le groupe des “mineurs étrangers non accompagnés” qui arrivent en Belgique avec des objectifs tout autres, comme notamment la migration. Bien que les raisons de voyage de tous ces enfants et adolescents diffèrent fortement, ils se trouvent tous dans une situation plus ou moins vulnérable étant donné qu’ils ne peuvent compter sur le soutien de leurs parents. Ils risquent de devenir la proie de toutes sortes de formes de criminalité durant leur parcours (comme les phénomènes de trafic et traite d’êtres humains). L’étude de la problématique des mineurs voyageant seuls au niveau de l’aéroport est quasiment inédite sur le plan international et carrément inexistante en Belgique. Partant de cette préoccupation et de ces constations, Child Focus, la Police judiciaire fédérale Airport et la Fondation Roi Baudouin ont décidé d’unir leurs forces afin de réaliser une étude exploratoire de cette problématique complexe. L’étude analyse si les procédures et les pratiques actuelles concernant les mineurs voyageant seuls à l’aéroport de Bruxelles ne facilitent pas leur exploitation et formule des recommandations claires en vue d’optimaliser la pratique quotidienne à l’égard de ces jeunes.

2. Groupe cible Le groupe “mineurs voyageant seuls” se compose de trois sous-catégories. Premièrement, les “Unaccompanied Minors” (UM) : il s’agit d’enfants âgés de cinq à douze ans qui en tant que mineurs voyageant seuls, doivent obligatoirement selon les normes IATA127, voyager avec l’assistance de la compagnie aérienne. Ils sont enregistrés et connus par les compagnies aériennes et l’équipage. Deuxièmement, les “Young Passengers” (YP), jeunes âgés de douze à dix-huit ans qui sont jugés suffisamment autonomes pour voyager seuls et qui ne sont donc pas enregistrés de manière systématique. Ces jeunes courent bien entendu des risques considérables d’entrer en contact avec des activités criminelles, vu que personne n’est informé de leur statut de mineur voyageant seul. La troisième catégorie de mineurs voyageant seuls sont les “Minors Third Party” (MTP): mineurs qui voyagent accompagnés d’un

127 IATA, l’International Air Transport Association, est un organisme de coordination non gouvernemental qui impose des standards à ses membres, entre autres sur le plan du transport des mineurs voyageant seuls, qui ne sont toutefois pas obligatoires.

198

RÉSUMÉ

tiers ne disposant pas de l’autorité parentale ou qui n’est pas le tuteur légal. Ceux-ci aussi ne sont pas non plus enregistrés systématiquement. Leur détection n’en est que plus difficile étant donné qu’ils ne voyagent pas vraiment seuls à première vue. Le fait qu’ils voyagent en compagnie d’un tiers et que les intentions de ce dernier ne peuvent pas toujours être vérifiées, fait de cette catégorie de mineurs voyageant seuls un groupe cible extrêmement vulnérable. Parmi ces trois catégories se trouvent aussi bien des enfants, des adolescents qui reviennent de vacances, de visites familiales,… que des “mineurs étrangers non accompagnés”. Ces mineurs, originaires d’un pays n’appartenant pas à l’Espace Economique Européen, effectuent le trajet migratoire (le voyage de leur pays natal vers le pays d’accueil) sans leur(s) parent(s) ou tuteur légal. Très souvent ils sont accompagnés par une autre personne, mais les intentions de celle-ci ne sont pas toujours claires et ces jeunes peuvent être confrontés à des phénomènes de trafic et traite d’êtres humains. Des mineurs étrangers non accompagnés peuvent se retrouver dans chacune des trois catégories de mineurs voyageant seuls mentionnées ci-dessus.

3. Résultats majeurs Cette étude donne un aperçu pertinent de la réglementation et des pratiques existantes quant aux mineurs voyageant seuls arrivant à l’aéroport national de Bruxelles. Un certain nombre d’observations sur le terrain, ainsi que des expériences à l’étranger, ont permis d’inventorier les pratiques existantes, de distinguer et d’identifier des difficultés et anomalies. Les conclusions suivantes ont été formulées sur cette base. En ce qui concerne les données chiffrées de la population des mineurs voyageant seuls nous disposons des données d’enregistrement des “Unaccompanied Minors” mises à disposition par les sociétés de services au sol de l’aéroport. Ces chiffres nous apprennent qu’un peu plus de 20.000 mineurs non accompagnés arrivent à l’aéroport de Bruxelles sous la surveillance des compagnies aériennes. Le nombre d’accompagnements est le plus élevé pendant les périodes de vacances. Pour obtenir les données chiffrées des deux autres groupes, nous avons du mettre en place un système d’enregistrement complémentaire au niveau du Contrôle aux frontières. De cette manière, lorsqu’un mineur voyageant seul se présentait au Contrôle aux frontières , les inspecteurs enregistraient à laquelle des trois catégories décrites ci-dessus le mineur appartenait, de même que son âge et l’aéroport de départ du mineur concerné. Il ressort de cette deuxième analyse qu’un nombre presque équivalant de mineurs voyageant seuls a été enregistré sur l’ensemble des trois catégories. Une analyse plus approfondie est toutefois souhaitable afin de déterminer si cette proportion est également conforme à la réalité. Une seconde constatation frappante est que de très nombreux “Minors Third Party” ont été enregistrés. Ceci confirme l’hypothèse que les mineurs sont souvent accompagnés durant leur voyage par une tierce personne qui n’a pas l’autorité parentale ou qui n’est pas tuteur légal. Il n’en est dès lors pas

199


erroné de penser que certains d’entre eux deviennent victimes de pratiques véreuses. Ce sont principalement des enfants un peu plus âgés et des adolescents qui voyagent seuls (81% sont âgés de plus de 10 ans). Le groupe “Unaccompanied Minors” se compose principalement de jeunes enfants (69% sont âgés de 8 à 13 ans). D’autre part, près d’un tiers est âgé de plus de 12 ans, ce qui soutient la recommandation d’élever l’âge minimum autorisé pour voyager seul à 14 ans. L’analyse de l’âge des Minors Third Party indique que ce sont principalement des mineurs voyageant seuls plus âgés qui sont accompagnés par un tiers. Les aéroports d’origine des mineurs voyageant seuls enregistrés sont très divers. Nous avons toutefois pu constater que les plus importants pays africains avec lesquels la Belgique a des connections apparaissent également dans le top-20 des aéroports d’origine : Kinshasa, Abidjan, Nairobi, Dakar, Banjul et Tripoli représentent ensemble un peu plus de 16% de tous les aéroports d’origine. Globalement, 21% de tous les aéroports d’origine mentionnés sont des aéroports africains. Une analyse des procédures utilisées à l’aéroport de Bruxelles pour les différentes catégories de mineurs voyageant seuls a en outre été effectuée. Au niveau international, il y a particulièrement peu de réglementation concernant les procédures se rapportant au traitement des mineurs voyageant seuls. Seule l’IATA oblige ses membres à suivre des directives spécifiques au sujet des Unaccompanied Minors, mais elles ne sont valables que pour les compagnies aériennes qui choisissent de s’affilier à l’IATA. En d’autres mots, il semble n’y avoir aucune autorité qui utilise des mesures obligatoires afin de protéger les mineurs voyageant seuls de manière efficace. En ce qui concerne la procédure des Unaccompanied Minors, suite à nos observations et analyses, nous avons constaté qu’il existe des différences entre les compagnies aériennes dans l’application de celle-ci pouvant engendrer sur le terrain une certaine confusion. Une demande d’harmonisation des diverses procédures s’avère donc plus que nécessaire. De l’observation de 37 Unaccompanied Minors il est apparu que la procédure était à chaque fois correctement appliquée par les collaborateurs de la société de services au sol. L’identification de la personne qui venait chercher le Unaccompanied Minor était toutefois une tâche difficile pour les collaborateurs des sociétés de services au sol qui étaient peu habitués à cela. La vigilance est de rigueur concernant l’usage abusif de cette procédure. Voyager à l’intérieur ou à l’extérieur de Schengen représente un problème spécifique pour la procédure des Young Passengers et des Minors Third Party : les passagers qui voyagent dans l’espace Schengen ne passent pas par un poste de contrôle frontalier, ce qui entraîne effectivement moins de possibilités de contrôle et donc des risques accrus pour ces mineurs. Il n’a pas été évident d’observer ces deux catégories de mineurs, vu qu’ils sont peu visibles, ce qui rend leur détection très difficile. Cependant, au cours de l’étude, un certain nombre de cas de « Young Passengers » ou « Minors Third Party » ayant été victime de trafic ou de traite d’êtres humains a été

200

RÉSUMÉ

détecté. Pour les Young Passengers, un certain nombre de situations dont l’objectif était de réunir le mineur et sa famille par des canaux illégaux, ont été observées. Globalement, le nombre de situations de traite d’êtres humains rapportées est resté limité : quatre situations ont été détectées lors de la période d’observation. Toutefois, la prudence s’impose : il n’est pas exclu qu’un certain nombre de cas soient passés à travers les mailles du filet.

4. Recommandations La problématique des mineurs voyageant seuls nécessite une approche plus professionnelle. La Belgique a toujours joué un rôle de pionnier en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Il est souhaitable que les autorités belges développent un certain nombre d’initiatives, également à l’égard des mineurs voyageant seuls, de sorte que la Belgique puisse ici aussi jouer un rôle moteur. La mise en oeuvre des mesures proposées devrait être suivie par une équipe pluridisciplinaire assistée d’un coordinateur et faire l’objet d’évaluations régulières. Une meilleure harmonisation est impérative entre tous les acteurs de terrain qui sont actifs dans la problématique des mineurs voyageant seuls (autorités policières, parquet, Child Focus, Services Affaires étrangères, le Service Tutelles et/ou le tuteur en personne, les centres d’accueil,…). Des protocoles de collaboration peuvent optimaliser la collaboration entre les différents acteurs et améliorer les compétences et modus operandi de chaque secteur. Une sensibilisation suffisante de tous les acteurs concernés à l’aéroport (compagnies aériennes et société de services, autorités judiciaires), est nécessaire au sujet de la problématique, entre autres par le biais d’une formation initiale et permanente sérieuse. Une circulaire devrait décrire la problématique des mineurs voyageant seuls, déterminer les responsabilités et les compétences, améliorer la cohérence entre les acteurs et en dresser la cartographie. Concrètement il s’agit : 1. de déterminer la problématique, les divers acteurs et leurs compétences ; 2. de l’obligation nationale et internationale pour les mineurs d’avoir leurs propres documents de voyage ; 3. d’une uniformisation de l’enregistrement de tous les mineurs voyageant seuls, obligatoire sur le plan international, national et régional ; 4. de développer une “analyse de risque” détaillée afin de mieux détecter les cas potentiels d’abus, de les déterminer et de les combattre ; 5. d’un accord écrit et obligatoire des parents, avec mention de l’identité de l’éventuel accompagnateur dans le cas où ce dernier ne serait ni le parent ni le tuteur légal ; 6. de la désignation d’une autorité compétente en cas de différends (de préférence le juge de la jeunesse) lors de divergences d’interprétation à propos de l’intérêt de l’enfant ;

201


7. de l’harmonisation des procédures internes des compagnies aériennes ; 8. de rendre cette procédure uniforme et obligatoire sur le plan international ; Les Services Publics Fédéraux compétents des Affaires intérieures et étrangères, doivent développer une ligne de conduite concernant le problème de l’usage de documents authentiques mais obtenus de manière frauduleuse. Etant donné qu’il s’agit d’une matière très sensible, les autorités doivent développer les mesures appropriées afin de lutter contre ce phénomène, avec la participation de toutes les autorités et services qui délivrent des documents d’identité ou des documents de séjour et qui peuvent contribuer à la limitation de tout comportement frauduleux. Les procédures prédominantes peuvent être optimalisées comme suit: 1. une procédure écrite claire et uniforme pour le trajet qu’effectue le mineur voyageant seul ; 2. l’uniformisation des documents et procédures pour les Unaccompanied Minors ; 3. relever l’âge de l’accompagnement obligatoire à 14 ans ; 4. un questionnement supplémentaire au sujet de, entre autres, la personne qui vient chercher le mineur, la personne qui envoie le mineur, le motif du voyage, l’adresse de résidence et la destination ; 5. stimuler la vigilance des personnes de terrain pour reconnaître des signaux spécifiques dans l’interaction entre le mineur voyageant seul et la personne qui vient le chercher. En cas de doute sur cette personne, la Police fédérale doit être contactée. Les recommandations au sujet de la recherche et de la détection de mineurs voyageant seuls qui courent un risque potentiel d’être victime d’abus (trafic et traite d’êtres humains en particulier) sont : 1. la diminution de ce risque en offrant le « knowhow » aux policiers de divers services clés afin de détecter les situations à risque, d’identifier des victimes possibles et de mener l’enquête dans l’intérêt des mineurs voyageant seuls ; 2. un aperçu par pays des organisations compétentes pour des problèmes spécifiques dans l’intérêt de l’enfant ; 3. l’élaboration et l’implémentation d’une enquête criminelle guidée par l’information pour la détection, l’identification et la recherche de mineurs voyageant seuls en tant que victimes potentielles de traite et de trafic d’être humains dans la zone Schengen. 4. la mise à disposition des « informations passager » par les compagnies aériennes afin que les autorités compétentes puissent réaliser une analyse de risques et détecter les profils à risque ; 5. des formations spécialisées en matière d’audition d’enfants afin d’éviter la victimisation secondaire ;

202

RÉSUMÉ

6. les déclarations concernant la possibilité d’être victime de traite ou de trafic d’êtres humains ne peuvent être extorquées ; 7. l’enregistrement de l’audition en présence d’un interprète qui parle la langue maternelle du mineur ainsi que d’une personne de confiance, le tuteur si possible ; 8. une procédure uniforme, standardisée et unique afin de minimaliser la charge administrative des personnes de terrain concernées ; 9. un suivi efficace et rapide par les autorités locales afin de vérifier la véracité des déclarations faites et de suivre les situations à risque de près. Pour finir, en ce qui concerne l’accueil et la tutelle des mineurs non accompagnés, nous mentionnons ceci : 1. une forme d’accueil sécurisé si l’analyse de risques démontre qu’il y a des risques particuliers pour la sécurité de l’enfant, avec les garanties nécessaires pour leur sécurité. Nous nous référons aux centres d’accueil pour les mineurs étrangers non accompagnés et victimes de la traite des êtres humains en communauté française et flamande, à savoir Juna, Minor N’dako et Esperanto où de tels systèmes de sécurité et un concept pédagogique où la confiance et le sentiment de sécurité prédominent, ont été mis en place ; 2. ceux-ci peuvent constituer des sources d’inspiration pour les centres qui ont pour mission l’accueil en première ligne des mineurs étrangers non accompagnés, c’est à dire les centres d’observation et d’orientation de Steenokkerzeel et NederOver-Heembeek ; 3. la mise à disposition des moyens nécessaires sur le plan financier et du personnel ; 4. une formation permanente convenable du tuteur - qui a un rôle spécifique étant donné sa relation de confiance avec son pupille - avec une attention particulière aux signaux possibles de diverses formes d’exploitation ; 5. si cela est souhaité, un accompagnement par une équipe multidisciplinaire d’experts où la protection de l’enfant est centrale, doit être possible.

203

Summary


1. Introduction In 2007 globalization has become a part of our social environment, increasing the accessibility of travelling. Each day, thousands of minors are travelling alone, without their parents or a legal representative. These minors travelling alone represent a very heterogenic group: first of all, children and adolescents returning from vacation, a family visit,... and travelling alone, with a third party or with assistance of the airline. In addition, there is the group of “unaccompanied migrant children” who arrive in Belgium with completely different goals, notably immigration. Although the motives for these children’s and adolescents’ journey can greatly differ, they all find themselves in a more or less vulnerable position due to the fact that they cannot appeal to their parents’ support. They run the risk of falling prey to all kinds of crime types during their journey, including human trade and human trafficking phenomena. Research on the issue of minors travelling alone at the level of the airport is, moreover, scarce internationally and even unexisting in Belgium. This concern and these conclusions incited Child Focus, the Federal Judicial Police Airport and the King Baudouin Foundation to join forces in order to conduct an exploratory study into this complex matter. The study is intended to find out whether the current procedures and practices concerning minors travelling alone at Brussels Airport facilitate abuse and to formulate recommendations improving the daily practices as to minors travelling alone at the airport.

2. Target group The group of minors travelling alone consists of three subcategories. First, the “Unaccompanied Minors” (UM): these are children between the ages of five and twelve for whom it is obligatory, according to the IATA standards 125, to travel with assistance of the airline in their capacity of minors travelling alone. They are registered and are known to the airlines and the crew. Secondly, the “Young Passengers” (YP), who are adolescents between the ages of twelve and eighteen and who are believed to manage enough to travel on their own, which is why they are never systematically registered. It is obvious that these adolescents run substantial risks of coming into contact with criminal activities given the fact that no one is informed of their status as minors travelling alone. The third category within the group of minors travelling alone is the “Minors Third Party” (MTP): minors who are accompanied during their journey by a third party that does not have the parental authority and is not their legal guardian either. This group is never systematically registered either. As a result, it becomes difficult to detect them, as they

125 IATA, the International Air Transport Association, is a non-governmental umbrella organization that imposes standards on its members, for example in the field of transport of minors travelling alone. These measures are, however, not binding.

206

SUMMARY

supposedly do not travel alone. Since these minors travel with the assistance of a third party and this party’s intentions cannot always be shown, this category of minors travelling alone is also an extremely vulnerable target group. These three categories consist of both children and adolescents who return from vacation, a family visit,... and “unaccompanied migrant children”: minors originating from a country that is not part of the European Economic Area and who are not accompanied by their parent(s), legal guardian or the latter’s husband/wife126. These unaccompanied migrant children cross the immigration route, the journey from their home country to the host country, without their parents. Very often, they are accompanied by another person, although this person’s intentions are not always clear and human trade and human trafficking phenomena can have an important impact. Unaccompanied migrant children are found in each of the three above-mentioned categories of minors travelling alone.

3. Key results This study results in a proper summary of the current legislation and practices with regard to minors travelling alone who arrive at Brussels Airport. A number of field observations, as well as experiences abroad enabled us to make an inventory of the current practices and to identify and recognize difficulties and anomalies. Hereupon, the following conclusions were formulated. Regarding statistics on the group of minors travelling alone, we first have the registration figures of the “Unaccompanied Minors” at our disposal, provided by the airport’s handling companies. These figures indicate that over 20,000 Unaccompanied Minors arrive with the assistance of the airline at Brussels Airport every year. The number of assisted minors peaks during holiday periods. With the aim of having statistics on the two other groups, we had to introduce another registration mechanism at the level of border control. For this purpose, border control officials registered the category to which the minor belonged and the age and airport of departure of the minor involved, whenever a minor travelling alone presented himself at the border control. This analysis reveals that almost an equal number of minors travelling alone was registered for the three categories. It is advisable, however, to pursue further research so as to clarify if this division fits the reality. A second remarkable observation is that a very large number of “Minors Third Party” was registered. This confirms the assumption that minors are often accompanied during their journey by a third person who is not their parent or legal guardian. Due to their particularly vulnerable position, it is not unlikely that they become the victimes of dubious practices by third parties who

126 Law of 24 December 2002 (Belgian Law Gazette 31 December 2002), title XIII, Chapter 6 'Voogdij over nietbegeleide minderjarige vreemdelingen' (Guardianship to unaccompanied migrant children); Royal Decree of 22 December 2003 (Belgian Law Gazette 29 January 2004).

207


attempt to exploit their vulnerable position. Especially the somewhat older children and adolescents travel alone (81% is older than the age of 10). The group of “Unaccompanied Minors” mainly consists of younger children (69% is between the ages of 8 and 13). On the other hand, nearly a third is older than the age of 12, which supports the recommendation of raising the minimal age to travel alone to the age of 14. The analysis of the age of the Minors Third Party indicates that mainly older minors travelling alone are accompanied by a third party. The airports of origin of the registered minors travelling alone are very diverse. Still, it is striking that the most important African countries Belgium has connections with also figure in the top 20 of the airports of origin: Kinshasa, Abidjan, Nairobi, Dakar, Banjul and Tripoli together represent more than 16% of all airports of origin. Roughly said, 21% of all reported airports of origin are African. Furthermore, an analysis was made of the procedures that are in effect at Brussels Airport for the different categories of minors travelling alone. On an international scale, there is very little legislation regarding the procedures for dealing with minors travelling alone. Only IATA obliges its members to respect certain guidelines as to “Unaccompanied Minors”, but they only apply to airlines that decide for themselves to join IATA. In other terms, there does not appear to exist any public body that applies binding measures so as to sufficiently protect minors travelling alone. Specifically for the procedure regarding Unaccompanied Minors, we concluded from observations and analyses that there are differences between airlines in the application of this procedure, which can cause uncertainty in practice, giving rise to the question of harmonization of the different procedures. The observations of 37 Unaccompanied Minors proved that the procedure was correctly applied by all employees of the handling company at all times. Nevertheless, the identification of the person collecting the Unaccompanied Minor is difficult for employees of the handling companies who have little experience with it. Anyhow, vigilance in respect to potential abuse of this procedure absolutely remains recommended, not in the least because this procedure on its own could create a false feeling of safety. Specifically for the procedures regarding Young Passengers and Minors Third Party, the essential difference between intra and extra Schengen journeys is: passengers travelling within the Schengen area indeed do not have to pass border control, as a result of which the control possibilities are naturally considerably reduced and, subsequently, these minors potentially run more risks. It turned out not to be self-evident to observe these two categories of minors, as they could only be studied through free observations and as, moreover, they are hardly visible, making them harder to detect. Still, during the study a number of cases were detected in which Young Passengers or Minors Third Party fell victim to human trafficking or human trade. In the context of human trafficking, certain situations were observed in which the aim was to reunite the minor with his family more quickly through illegal channels. Globally speaking, the number of reported human trade situations remained limited: four situations were

208

SUMMARY

detected during the observation period. Of course, vigilance is absolutely necessary: it cannot be excluded that a number of cases managed to slip through the net.

4. Recommendations The issue of minors travelling alone requires a more professional approach. Belgium has always been a pioneer in the field of human trade, and it is advisable that the Belgian authorities develop a number of initiatives in respect to minors travelling alone as well. As such, Belgium can play a key role for this matter too. The implementation of the proposed measures ought to be followed up by a multidisciplinary team with a coordinator. Evaluations are needed to permanently pursue a higher quality. First, there is a need for a better harmonization of all actors in the field who are involved in the issue of minors travelling alone (police authorities, public prosecutor, Child Focus, the Immigration Service, the Guardianship Service and/or the guardian in person, the reception centres,…). Cooperation protocols can optimalize the cooperation between the different actors and define the competences and modus operandi of every actor. Sufficient sensibilization on the issue of all actors concerned at the airport is needed (airlines and handling companies, judicial authorities,…), for instance by means of proper initial and permanent training. A circular letter should cover the issue of minors travelling alone, to regulate the responsibilities and competences and to reflect and improve the relation between the actors. In practice, this boils down to: 1. defining the matter, the different actors and their competences; 2. the national and international obligation for minors to detain their own travel documents; 3. a uniform registration of minors travelling alone, enforceable on an international, national and regional scale; 4. the development of a detailed risk assessment in order to improve and speed up the detection of potential cases of abuse and to assess and fight them; 5. an enforceable and written parental permission, mentioning the identity of the person who may accompany in case he or she is neither the parent nor the legal guardian; 6. the designation of a competent body in case of disputes (preferably the magistrate of a juvenile court) as to different interpretations on the child’s interests; 7. the harmonization of the airlines’ internal procedures; 8. making these uniform procedures enforceable on a national scale. The competent ministries of the Interior and of Foreign Affairs are to develop a directive concerning the issue of abuse of authentic documents that were acquired in a

209


fraudulent manner. Since this matter concerned is very delicate, the public authority ought to develop adequate measures to impede this phenomenon, with the participation of all authorities and services that deliver identity or residence documents and that can contribute to the decrease of fraudulent practices. The current procedures can be optimalized as follows: 1. a clear, uniform and written procedure for the journey of the minor travelling alone; 2. uniformizing documents and procedures for Unaccompanied Minors; 3. raising the age of compulsory assistance to the age of 14; 4. additional questions on, amongst others, the person who collects the minor, who sends the minor, the travel motive, place of residence and destination; 5. stimulating the actors’ vigilance to recognize signals in the interaction between the minor travelling alone and the person collecting him. If there is doubt on the latter, the Federal Police should be contacted. These are recommendations on tracing and detecting the minors travelling alone who run a potential risk of becoming prey to abuse (human trafficking and human trade in particular): 1. reducing this risk by offering the police officers in key services the know-how to detect risk situations, identify potential victims and conduct a survey in the interest of the minor travelling alone; 2. a summary per country of which organizations are competent for specific problems in the child’s interest; 3. drawing up and implementing an information oriented investigation in the Schengen area; 4. making passenger information accessible by airlines to enable the competent authorities to conduct a risk assessment and to detect risk profiles; 5. specialized training regarding child interrogation to avoid secondary victimization; 6. no coercion must be used to get declarations on potential human trade or human trafficking victimization; 7. holding the interrogation in the presence of an interpreter who speaks the minor’s mother tongue and an intermediary, i.e. the guardian, if possible; 8. a uniform, standardized and unambiguous procedure to minimalize the administrative workload of the actors involved; 9. an efficient, quick follow-up by the local authorities to check the authenticity of declarations that were made and to closely follow potential risk situations.

210

SUMMARY

To conclude, the following can be mentioned regarding the relief of and guardianship to unaccompanied minors: 1. a form of secured relief if the risk assessment shows that there are particular risks for the child’s safety, including the necessary precautions for their safety. We hereby refer to the existing centres in the Flemish and French Community that are entrusted with the reception of unaccompanied migrant children and victims of human trafficking, namely Juna, Minor N’dako and Esperanto, where security measures and a pedagogic climate in respect of confidence are created; 2. this could be an inspiration to the the observation and orientation centres in Steenokkerzeel and Neder-over-Heembeek that are entrusted with the initial reception of unaccompanied migrant children; 3. reserving the necessary financial and personal resources; 4. a thorough permanent training of the guardian, who has a specific role due to his relationship based on trust with his pupil, giving attention to potential signals of diverse forms of exploitation; 5. if wanted, assistance should be allowed by a multidisciplinary team of experts in which the protection of the child is the central issue.

211

DEEL IV Bibliografie en bijlagen

Bibliografie

DEEL IV: BIBLIOGRAFIE EN BIJLAGEN

1. Wetgeving 1.1 Verenigde Naties Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 20 november 1989.

1.2 Europese Unie Richtlijn 2004/82/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven. Artikel 5 van de Resolutie van de Raad van de Europese Unie van 26 juni 1997 (97/C221/03) inzake niet-begeleide minderjarige onderdanen van derde landen. Verordening (EG) Nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen. Verordening (EG) Nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten.

1.3 Belgische wetgeving Wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 mei 2007. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 6 oktober 2006. Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, Belgisch Staatsblad, 2 september 2005. Titel XIII, Hoofdstuk 6 'Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen' van de Programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 31 december 2002.

216

BIBLIOGRAFIE

Koninklijk Besluit van 11 december 2006 betreffende de verplichting voor luchtvervoerders om passagiersgegevens door te geven, Belgisch Staatsblad, 22 december 2006. Koninklijk Besluit van 22 december 2003 tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 'Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen' van de Programmawet van 24 december 2002, Belgisch Staatsblad, 29 januari 2004. Koninklijk Besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en verwijdering van vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 27 oktober 1981. Omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 7 oktober 2005. Omzendbrief van 23 april 2004 betreffende fiche "niet-begeleide minderjarige vreemdelingen", Belgisch Staatsblad, 30 april 2004. Omzendbrief van 22 mei 2003 inzake de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen, Belgisch Staatsblad, 17 juli 2003. Interministeriële omzendbrief van 10 december 1998 over de gevolgen van de Schengen-overeenkomst in het domein van de grenscontrole en de politiële en gerechtelijke samenwerking, Belgisch Staatsblad, 29 januari 1999.

1.4 Nederlandse wetgeving Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000), http://wetten.overheid.nl

217


2. Literatuur AKULLO, M., Paladin Child: A Partnership Study of Child Migration to the UK via London Heathrow Airport, London, 2004, 34p. CENTRUM VOOR GELIJKHEID VAN KANSEN EN VOOR RACISMEBESTRIJDING, INAD-centrum: vaststellingen en analyse met betrekking op de toepassing van de fundamentele rechten van de bewoners, 16p. CHILD FOCUS, Jaarverslag 2006, 59p. DE JONG-GIERVIELD, J., “Twee meten meer dan één. Het complementaire gebruik van survey- en interpretatieve methoden in een onderzoeksproject”, Sociologische Gids 1987, 36 (6), 420-429. DE SMET, S., Het profiel en de traject-monitoring van niet-begeleide minderjarige asielzoekers in België, Child Focus en Fedasil, Brussel, 2005, 113p. DERLUYN, I. en BROEKAERT, E., “Different perspectives on emotional and behavioural problems in unaccompanied refugee minors”, Ethnicity and Health 2007, 12-2, 141-162. DERLUYN, I. en BROEKAERT, E., “On the way to a better future: Belgium as transit country for trafficking and smuggling of unaccompanied minors”, International Migration 2005, 31-56. DERLUYN, I. en BROEKAERT, E., “Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen”, Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten 2005, 6 (1), 12-21. DERLUYN, I. en BROEKAERT, E., ”Niet-begeleide buitenlandse minderjarigen” in K. Van Buyten (ed.), Participatierechten van kinderen. Verzamelde Commentaren, Gent, Universiteit Gent: Centrum voor de Rechten van het Kind, cahier 25, 2005, 311-336. DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Nota met betrekking tot sensibilisatie van de gemeenten, onuitgegeven, 2007, 2p. DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Intern Document “Bureau C”, onuitg., 2007. DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Intern Document “Het Bureau Minderjarigen, slachtoffers mensenhandel”, onuitg., 2007. DIENST VREEMDELINGENZAKEN, Jaarverslag 2005, 59p. FRONTEX, Draft operational plan, onuitgegeven, 2007, 16p.

218

BIBLIOGRAFIE

JANSSENS, F.J.G., “Betrouwbaarheid en validiteit in interpretatief onderzoek”, Pedagogisch Tijdschrift 1985, 3, 149-161. UNICEF, Dossier kinderhandel, s.d. 6. VERHELLEN, E., Verdrag inzake de rechten van het kind, Leuven, Garant, 2000, 252p.

3. Websites http://www.brusselsairport.be http://www.ceop.gov.uk http://www.diplomatie.be/nl/travel/reiswijsReisDocDetail.asp?TEXTID=21701 http://www.dofi.fgov.be/RG/BORDER/NL/Start_Nl.htm http://www.ecac-ceac.org/ http://www.ecpat.net/eng/index.asp http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_nl.htm http://www.fedasil.be http://www.hrw.org http://www.iata.org http://www.icao.int/ http://just.fgov.be/justice/nl_htm/informatie/htm_justitie_atotz/nbmv/faq.html#v1 (http://www.unicef.be/MFiles/Kinderhandel.pdf http://www.schiphol.nl

219

Bijlagen


1. Lijst van de leden van het begeleidingscomité Voorzitter: De heer Willy Bruggeman, voorzitter van de Hoge Raad van de Federale Politie

Leden: De heer Wim Bontinck, Hoofd van de Cel Mensenhandel van de Algemene Directie van de Gerechtelijke Politie Mevrouw Sabine Denis, Programma-adviseur Koning Boudewijnstichting Mevrouw Heidi De Pauw, Directrice Pag-Asa Mevrouw Ilse Derluyn, Doctor-wetenschappelijk medewerker Universiteit Gent, vakgroep Orthopedagogiek, academische begeleiding in dit onderzoek De heer Olivier Derwael, Consulent Bijzondere Jeugdzorg Halle-Vilvoorde De heer Tim De Wolf, Vertrouwensmagistraat mensenhandel, Parket Brussel Mevrouw Andrea D’Haeseleer, Vertegenwoordigster Airport Operators Comittee De heer Bernard Georis (plaatsvervanger De heer Philippe Pede), Directeur Dienst Voogdij voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, FOD Justitie Mevrouw Dominique Germeys (plaatsvervanger: Mevrouw Mieke Verleysen), Substituut-Procureur des Konings, Jeugdparket Brussel Mevrouw Laurence Hrunansky, Hoofdinspecteur, Luchtvaartpolitie Charleroi Mevrouw Kristine Kloeck, Algemeen Directeur, Child Focus Mevrouw Françoise Raoult, Service de l’Aide à la Jeunesse Mevrouw Renée Raymaekers, Diensthoofd Bureau “Minderjarigen, slachtoffers mensenhandel”, Dienst Vreemdelingenzaken

222

BIJLAGEN

Mevrouw Linda Peeters, Diensthoofd Grensinspectie, Dienst Vreemdelingenzaken De heer Geert Salmon (plaatsvervanger De heer Jan Neyskens), Attaché dienst Grensinspectie, Dienst Vreemdelingenzaken Mevrouw Ellen Stassart, Directeur Studie en Preventie, Child Focus De heer Wald Thielemans, Hoofd Afdeling Grenscontrole van de Luchtvaartpolitie op Brussels Airport Mevrouw Ingrid Van Ouytsel, Medewerker Bestuur der Luchtvaart, Federale Overheidsdienst Mobiliteit De heer Pieter Van Moer, Hoofdinspecteur team “Mensenhandel”, Federale Gerechtelijke Politie Airport De heer Alex Van Vlasselaer, Vertegenwoordiger Brussels Airport Company De heer Tony Verachtert, Diensthoofd Federale Gerechtelijke Politie Airport De heer Paul Verschueren, Commissaris van het team “Mensenhandel”, Federale Gerechtelijke Politie Airport De heer Denis Xhrouet, Directeur opvangcentrum Esperanto.

223


2. “Handling Advice Form for Unaccompanied Minors”

224

BIJLAGEN

3. Vragenlijst voor bevraging van luchtvaartmaatschappijen 1. Welke benaming hanteren jullie om een kind aan te duiden dat alleen reist met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij? 2. Welke benaming hanteren jullie om een kind aan te duiden dat volledig autonoom reist? 3. Vanaf welke leeftijd mag een kind alleen reizen met begeleiding van de luchtvaartmaatschappij? 4. Vanaf welke leeftijd mag een kind alleen reizen zonder begeleiding van de luchtvaartmaatschappij? 5. Stel dat er toch een derde die niet de ouder of wettelijke voogd is, meereist met het kind: hoe oud moet deze persoon minstens zijn om het kind te mogen begeleiden? 6. Hoeveel kost de service van begeleiding van alleenreizende minderjarigen? 7. Welke formulieren moeten er ingevuld worden opdat het kind alleen mag reizen? 8. Welke informatie bevat dit formulier? 9. Op welke manier wordt het duidelijk gemaakt dat het om een Unaccompanied Minor gaat? 10. Door wie wordt gecontroleerd of de afhaler wel degelijk de persoon is die vermeld staat op de formulieren? 11. Op welke manier gebeurt deze controle? 12. Wat gebeurt er indien de afhaler een andere persoon is dan degene die vermeld wordt op het document? 13. Vanaf welk punt wordt de alleenreizende minderjarige begeleid? 14. Waar neemt de begeleiding een einde? 15. Is er mogelijkheid tot preboarding bij jullie luchtvaartmaatschappij? 16. Wat is de procedure bij aankomst van het vliegtuig? Verlaat de Unaccompanied Minor voor, tijdens of na de andere passagiers het vliegtuig? 17. Is er een ouderlijke toestemming vereist opdat de minderjarige alleen zou mogen reizen? 18. Wat gebeurt er indien deze toestemming ontbreekt? 19. Heeft u opmerkingen of vragen?

225


4. Schematische voorstellling van de procedures Op de volgende bladzijden vindt u de schematische voorstelling van de procedures die op Brussels Airlines gevolgd worden voor alleenreizende minderjarigen, opgedeeld naar de categorie van onze doelgroep en telkens met het onderscheid tussen intra- en extra-Schengen.

4.1 Unaccompanied Minors – Intra-Schengen

GATE: crew draagt de UM over aan een medewerker van de handelingmaatschappij

Aankomshal: identificatie van de afhaler door hostess ter hoogte van desk Securair

Identificatie is ok

Identificatie is niet ok

Overdacht aan de afhaler via document UM Handtekening noodzakelijk

Contact verantwoordelijke van de handelingmaatschappij

Bagageruimte (meestal onder begeleiding afhaler)

Contact met afhaler of de contactpersoon in de land van herkomst

Douane

Aankomsthal

226

OK

Niet OK

Contactname Federale Politie Afdeling Grenscontrole

BIJLAGEN

4.2 Unaccompanied Minors – Extra-Schengen

GATE: crew draagt de UM over aan een medewerker van de handelingmaatschappij

Aankomshal: identificatie van de afhaler door hostess ter hoogte van desk Securair

grensdoorlaatposten

Identificatie is ok

Identificatie is niet ok

Overdacht aan de afhaler via formulier UM Handtekening noodzakelijk

Contact verantwoordelijke van de handelingmaatschappij

Bagageruimte (meestal onder begeleiding afhaler)

Contact met afhaler of de contactpersoon in de land van herkomst

Douane

Aankomsthal

OK

Niet OK

Contactname Federale Politie Afdeling Grenscontrole

227


4.3 Young Passengers en Minors Third Party – Intra-Schengen GATE

Interceptie door Fenomenen

Niet OK

OK

VVR technische controle documenten

Niet OK

Geen interceptie door Fenomenen

OK

Bagage

Fenomenen indien georganiseerd element (regel eerste 24u): • PV opstellen • DVZ verwittigen • Fiche NBM • Plaatsing

Douane indien non-EU

Aankomst Opvolging door de FGP indien gerechtelijk element inzake mensenhandel/mensensmokkel VVR stelt pv op voor valsheid in geschrifte

228

BIJLAGEN

4.4 Young Passengers en Minors Third Party – Extra-Schengen GATE

Gatecontrole door Grenscontrole

Paspoort niet ok

Geen gatecontrole door Grenscontrole

Grensdoorlaatposten

Paspoort ok

Toegangsvoorwaarden niet ok

Fenomenem

OK

Niet OK

VVR

OK

Toegangsvoorwaarden ok

Postoverste

Niet OK

Niet OK

OK

PV opstellen DVZ verwittigen Fiche NBM Plaatsing Bagageruimte

Opvolging door de FGP indien gerechtelijk element inzake mensenhandel/mensensmokkel

Douane indien non-EU

Aankomst

229


5. Belangrijkste conclusies gekoppeld aan aanbevelingen Conclusie In hoofdstuk 1 werd een voorstelling gegeven van de diverse actoren die betrokken zijn bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen binnen de luchthavensetting en werd een eerste beeld geschetst van de problematiek. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Het belang van het kind moet altijd voorop blijven staan, samen met de andere rechten van minderjarigen zoals beschreven in het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind.

Conclusie België heeft steeds een pioniersrol gespeeld inzake de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel. Hieruit voortvloeiende aanbeveling De Belgische overheid dient op vlak van alleenreizende minderjarigen een aantal initiatieven te ontwikkelen, die de voortrekkersrol van België versterken.

Conclusie Het ontbreekt aan een specifieke omzendbrief betreffende de problematiek van alleenreizende minderjarigen. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Een specifieke omzendbrief vanuit de overheid moet het mogelijk maken om de problematiek van alleenreizende minderjarigen te kaderen, de verantwoordelijkheden en bevoegdheden te regelen en de afstemming tussen de actoren in kaart te brengen en te verbeteren. Een definiëring van de problematiek van alleenreizende minderjarigen en van de diverse actoren betrokken bij deze problematiek, alsook hun bevoegdheden is aan de orde.

230

BIJLAGEN

Conclusie In hoofdstuk 2 werd de toestroom alleenreizende minderjarigen die aankomen op Brussels Airport in kaart gebracht. Een belangrijk deel van onze populatie, met name de Young Passengers en de Minors Third Party, kon niet worden opgenomen in deze kwantitatieve analyse omwille van het ontbreken van een adequate registratievorm. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Er is nood aan het invoeren van een uniforme registratie van alleenreizende minderjarigen, afdwingbaar op internationaal, nationaal en regionaal vlak, omdat de burgerluchtvaart bij uitstek een internationaal fenomeen is.

Dit omvat twee niveaus van registratie: • in het reisdossier moet de leeftijd vermeld worden; • alle alleenreizende minderjarigen moeten in België op uniforme wijze worden geregistreerd, zodat het aantal minderjarigen dat jaarlijks alleen reist, gekend is. Het is aan de wetgever om vast te leggen welke organisatie deze registratie voor haar rekening neemt en moederverantwoordelijke is voor de gegevens. Ook de overdracht van en toegang tot de informatie dient zo efficiënt mogelijk geregeld te worden, onder de geëigende voorwaarden van gegevenstoegang en -bescherming.

Conclusie De analyse van de registratie door de Grenscontrole wijst uit dat er zich binnen de doelgroep Unaccompanied Minors heel wat minderjarigen bevinden die ouder zijn dan de door IATA voorgeschreven norm van 12 jaar voor verplichte begeleiding. Hieruit voortvloeiende aanbeveling De leeftijd voor verplichte begeleiding dient te worden opgetrokken tot 14 jaar (conform de bepaling van seksuele meerderjarigheid in België en het Eurodac vingerafdrukkensysteem voor asielaanvragers).

231


Conclusie In hoofdstuk 3 werden de procedures op Brussels Airport in kaart gebracht. De procedures bleken niet eenduidig te zijn en dienden uitgeschreven te worden aan de hand van interviews met sleutelactoren en observaties op het terrein. Op basis hiervan werden de meest voorkomende en afwijkende procedures in kaart gebracht voor Unaccompanied Minors. Voor Young Passengers en Minors Third Party zijn zelfs geen vastgelegde procedures voorhanden, zij doorlopen het gewone reistraject voor volwassen passagiers. Hieruit voortvloeiende aanbeveling De problematiek van alleenreizende minderjarigen vergt een meer professionele aanpak, en dit zowel en vooral in het belang van het kind, als in het belang van de preventie van niet-aanvaardbare toestanden.

Een duidelijke, eenvormige en schriftelijk vastgelegde procedure van het traject dat de alleenreizende minderjarige doorloopt, moet op punt worden gesteld en verplichtend opgelegd worden aan alle betrokken diensten.

Conclusie Uit deze analyse bleek bovendien dat er gebrek is aan een afdwingbare regelgeving inzake het vervoer van alleenreizende minderjarigen. Het gaat om een uiterst kwetsbare groep minderjarigen en toch is er slechts één internationale organisatie (IATA) die zich gebogen heeft over regelgeving die bovendien moeilijk afdwingbaar is. De luchtvaartmaatschappijen beschikken over een grote vrijheid en bepalen individueel hun procedures in het Passenger Handling Manifest. Hieruit voortvloeiende aanbeveling De Belgische wetgever dient erover te waken dat het naleven van de interne procedures van de luchtvaartmaatschappijen, zoals vastgelegd in de IATA-normen, afdwingbaar wordt gemaakt op internationaal niveau. De standaarden voor goede praktijken van IATA dienen geharmoniseerd te worden. De huidige situatie leidt tot versnippering, onduidelijkheid en willekeur inzake het vervoer van alleenreizende minderjarigen.

Een informatiecampagne, gericht naar de luchtvaartmaatschappijen en reizigers, moet het belang van deze procedures en van een degelijke detectie in het licht stellen.

232

BIJLAGEN

Conclusie In hoofdstuk 4 werden de resultaten van de participerende observatie besproken. De eerste categorie van onze doelgroep bestaat uit de Unaccompanied Minors. Uit de observaties is gebleken dat er onduidelijkheid heerst op het terrein over het al dan niet verplicht beschikken over een ouderlijke toestemming voor de minderjarige die alleen reist. Sommige landen voeren dit verplichtend in, anderen dan weer niet. Hieruit voortvloeiende aanbeveling In België moet een schriftelijke ouderlijke toestemming afdwingbaar gemaakt worden, aan de hand van een document waarin de ouder of de wettelijke voogd aangeeft dat zijn of haar minderjarig kind, de toestemming krijgt om alleen te reizen, al dan niet vergezeld door een derde wiens identiteit in het document vermeld wordt. Dit document dient gelegaliseerd te worden door de bevoegde autoriteit en dient verplicht afgestempeld te worden, zowel bij vertrek als bij aankomst. De verplichting over dergelijk document te beschikken, zou afdwingbaar moeten gemaakt worden op internationaal vlak. Het is aan de wetgever te bepalen of deze documenten door één dan wel door beide ouders dienen te worden gevaloriseerd. Ten minste zou België de verplichting moeten opleggen aan (ouders van) buitenlandse kinderen die alleen naar België afreizen, om aan dezelfde voorwaarden van ouderlijke toestemming te voldoen.

Conclusie Het gebruik van diverse formulieren voor het vervoer van Unaccompanied Minors en dito procedures bemoeilijkt de praktijk van de begeleiding van alleenreizende minderjarigen voor de actoren op het terrein. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Een uniformisering van documenten en procedures voor Unaccompanied Minors is aangewezen. Op die manier kunnen fouten in de procedure voorkomen worden en kunnen de praktijken beter op elkaar worden afgestemd, wat de duidelijkheid voor de actoren op het terrein vergroot.

233


Conclusie De vrees bestaat dat bij de actoren op het terrein een vals gevoel van veiligheid wordt gecreëerd door de procedure: een casus heeft aangetoond dat een aantal actoren minder rigoureuze controles gaan uitoefenen, net omdat ze ervan uitgaan dat de procedure waterdicht is. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Bijkomende vraagstelling door de bevoegde actoren is aangewezen over onder andere de afhaler, het reismotief, het verblijfsadres en de bestemming van Unaccompanied Minors om potentieel misbruik van de procedure uit te sluiten en om aldus een vals gevoel van veiligheid ten aanzien van deze minderjarigen te beperken.

Maatregelen zijn nodig om het begeleidend personeel van de handelingmaatschappij te stimuleren, om signalen te herkennen inzake interactie tussen de Unaccompanied Minor en diens afhaler. Bij de geringste twijfel inzake de afhaler, moet de Federale Politie op de luchthaven erbij worden gehaald, zelfs indien de identiteit van de afhaler overeenstemt met de opgegeven identiteit op het document UM.

Conclusie De fenomenen mensensmokkel en mensenhandel werden besproken aan de hand van relevante casussen. Een aantal onder hen betroffen dossiers die door de mazen van het net geglipt zijn door onvoldoende afstemming tussen de diverse betrokken actoren. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Er is dringend nood aan een betere afstemming van alle actoren die op het terrein actief betrokken zijn bij de problematiek van alleenreizende minderjarigen (politionele overheden, parket, Dienst Vreemdelingenzaken, de Dienst Voogdij en/of de voogd in concreto, de opvangcentra,…).

234

BIJLAGEN

Conclusie Deze situaties van potentieel slachtofferschap mensenhandel en mensensmokkel leverden ernstige risico’s op voor de integriteit van de minderjarige. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Samenwerkingsprotocollen dienen de samenwerking en afstemming tussen de diverse actoren te optimaliseren en de bevoegdheden en modus operandi van elke actor scherp te stellen.

Permanente samenwerking is primordiaal om snel en efficiënt te kunnen reageren bij vermoedens van potentieel slachtofferschap van mensensmokkel en mensenhandel of enig ander risico voor de minderjarige. Deze samenwerking betreft niet enkel de gerechtelijke en politionele overheden, maar dient ook geoptimaliseerd te worden met de andere betrokken partijen, zoals de opvangcentra, sociale diensten, NGO’s, etc. zonder afbreuk te doen aan de eigenheid en deontologie van elke actor. Een intense samenwerking van de actoren, gekoppeld aan het opstellen van een actieplan en een timing is vereist. De coördinatie moet toevertrouwd worden aan bestaande of in te richten coördinatieorganen en autoriteiten binnen de luchthavens. Hierbij kan eventueel ook gedacht worden aan de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, die dit in een “ad hoc” werkgroep kan opnemen. De uitvoering van de maatregelen moet vanuit de overheid door een multidisciplinair team onder leiding van een coördinator opgevolgd worden. Evaluaties zijn nodig om continu te streven naar kwaliteitsverbetering.

235


Conclusie Op basis van observaties en gesprekken met sleutelactoren kon een overzicht opgesteld worden van de meest voorkomende modus operandi inzake onregelmatige binnenkomst. Hieruit bleek voornamelijk een probleem te bestaan met het gebruik van authentieke documenten die op frauduleuze wijze werden bekomen. Daarnaast is het ook problematisch dat in een aantal landen nog steeds kinderen in het paspoort van hun ouders ingeschreven worden, soms zelfs zonder de verplichting een foto in te voegen. De omzendbrief van 22 mei 2003 inzake de verblijfsbewijzen voor vreemdelingen, blijkt niet het verhoopte effect te hebben. Hieruit voortvloeiende aanbeveling De bevoegde Federale Overheidsdiensten van Binnenlandse en Buitenlandse zaken dienen een richtlijn te ontwikkelen om het gebruik/misbruik van authentieke maar op frauduleuze wijze verworven documenten, te voorkomen. Aangezien het om een zeer gevoelige problematiek gaat, dient de overheid de gepaste maatregelen te ontwikkelen om dit frauduleus gedrag tegen te gaan, met participatie van alle overheden en diensten die identiteitsof verblijfsdocumenten afgeven.

Er is nood aan een nationale en internationale verplichting om minderjarigen over eigen reisdocumenten te laten beschikken, zodat ze niet langer in het paspoort van hun ouders kunnen worden ingeschreven.

Conclusie Wat de observaties inzake mensenhandel en mensensmokkel aangaat, onthouden we vooral dat men steeds op de hoede moet zijn voor potentiële risicosituaties. Enkele casussen tonen aan dat minderjarigen die begeleid worden door een derde bij uitstek door de mazen van het net glippen. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Er is nood aan een gedetailleerde risk assessment met inbreng van de verschillende partners, om potentiële gevallen van misbruik beter en sneller te detecteren, te bepalen en te bestrijden, waarbij de overheid de relevante indicatoren voor elke partner bepaalt op basis van diens takenpakket.

236

BIJLAGEN

Conclusie Het is in de praktijk niet evident gebleken om de verwantschap tussen een minderjarige en zijn begeleider te bepalen. De observaties alleen lieten niet toe uit te sluiten dat het om de ouder of de voogd, dan wel om een derde persoon ging. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Grotere waakzaamheid is geboden bij het bepalen van de band van een minderjarige met zijn begeleider. Indien de aangegeven verwantschap onvoldoende duidelijk is of indien er twijfels bestaan inzake de intenties van de begeleider, is verder onderzoek steeds aangewezen. Dit impliceert dat niet-politionele actoren de hulp en expertise van de federale politie op de luchthaven meer systematisch dienen in te roepen.

Conclusie Het was in deze fase van het onderzoek niet mogelijk om vooraf te bepalen of een alleenreizende minderjarige op een risicovlucht zit. Dit heeft de observaties enorm bemoeilijkt. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Passagiersinformatie moet door de diverse luchtvaartmaatschappijen voor de bevoegde overheden toegankelijk gemaakt worden om a priori een risk assessment te kunnen uitvoeren en op basis van PNR (Passenger Name Record) zowel op tactisch als op operationeel vlak risicoprofielen te detecteren.

237


Conclusie Er is nood aan verder onderzoek naar de problematiek van alleenreizende minderjarigen op Brussels Airport. Huidig onderzoek betreft slechts een eerste scan van de situatie en alle mogelijke risico’s voor de integriteit van het kind, dienen te worden vermeden. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Alle betrokken actoren op de luchthaven moeten gesensibiliseerd worden voor de problematiek van alleenreizende minderjarigen, met specifieke aandacht voor kinderrechten, multiculturalisme, mogelijke risicofactoren en signalen van potentieel slachtofferschap mensenhandel of mensensmokkel, traumaverwerking, diverse vormen van uitbuiting, etc. Hieraan dient men tegemoet te komen door een degelijke initiële en permanente vorming.

Om het risico van alleenreizende minderjarigen op slachtofferschap van mensenhandel en mensensmokkel te verminderen moeten politiemensen op de verschillende sleuteldiensten de knowhow hebben om risicosituaties te detecteren, mogelijke slachtoffers te identificeren en het onderzoek in het belang van de alleenreizende minderjarige te voeren. Hiertoe dienen zij over voldoende capaciteit en praktische mogelijkheden te beschikken.

Conclusie Door toepassing van het principe van vrij verkeer van personen, waardoor geen grenscontrole plaatsvindt in de Schengenzone, is het onmogelijk een beeld te verkrijgen over het aantal alleenreizende minderjarigen dat binnen Schengenlanden reist. Dit maakt misbruik van de situatie mogelijk en zelfs waarschijnlijk. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Het uitwerken en implementeren van een informatiegestuurde recherche voor de detectie, de identificatie en het onderzoek naar de alleenreizende minderjarigen als potentiële slachtoffers van mensenhandel en –smokkel in de Schengenzone is aangewezen.

Een uniforme, gestandaardiseerde en eenduidige procedure dient ontwikkeld te worden om de administratieve werklast van de betrokken actoren te minimaliseren.

238

BIJLAGEN

Conclusie Indien risicosituaties worden vastgesteld, dient het bevragen van de minderjarige in de meest optimale omstandigheden te verlopen. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Er is nood aan een efficiënte, snelle opvolging door de lokale overheden om de waarachtigheid van initieel afgelegde verklaringen na te gaan en potentiële gevallen mensenhandel en smokkel van nabij op te volgen (door bv. na te gaan of het opgegeven verblijfsadres wel correct is en de minderjarige er daadwerkelijk verblijft). Dit in navolging van het Koninklijk Besluit van 14 november 2006 betreffende de organisatie en de bevoegdheden van de federale politie, dat de administratieve taakverdeling van de politie regelt.

Om secundair slachtofferschap te vermijden, zijn gespecialiseerde opleidingen inzake kinderverhoor aangewezen. De aanwezigheid van een psycholoog is noodzakelijk telkens er twijfels bestaan over potentieel slachtofferschap mensenhandel of mensensmokkel. Verklaringen hieromtrent mogen niet afgedwongen worden. Dit verhoor moet gebeuren in aanwezigheid van een tolk die de moedertaal van de minderjarige spreekt en een vertrouwenspersoon, i.e. de voogd indien mogelijk.

Conclusie Een specifieke rol is weggelegd voor de voogd, die een vertrouwensband creëert met zijn pupil. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Een degelijke initiële en permanente vorming van voogden is aangewezen, waarin de (h)erkenning van risicofactoren en mogelijke signalen van mensensmokkel/handel worden benadrukt en waar de focus ligt op verschillende vormen van uitbuiting. Indien gewenst, moet begeleiding mogelijk zijn door een multidisciplinair team van deskundigen met het oog op de bescherming van het kind.

239


Conclusie Vanuit dit onderzoek en vanuit de algemene bevinding binnen Child Focus dat minderjarigen heel snel uit de open opvangstructuren verdwijnen, lijkt het niet steeds in het belang van het kind om in een volledig open opvangstructuur terecht te komen. Hieruit voortvloeiende aanbeveling Een vorm van beveiligde opvang is aangewezen indien het risk assessment uitwijst dat er bijzondere risico’s zijn voor de veiligheid van het kind. De vorm die deze opvang dient aan te nemen, kan volgens ons best aansluiten bij de opvang die voorzien wordt door de bestaande opvangcentra in de Vlaamse en de Franse Gemeenschap voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen en slachtoffers van mensenhandel, met name Juna, Minor N’dako en Esperanto, waar dergelijke veiligheidswaarborgen werden ingebouwd alsook een pedagogisch concept waarin vertrouwen en veiligheidsgevoel centraal staan.

Zij dienen een inspiratiebron te zijn voor de centra die instaan voor de eerste opvang van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, met name de Observatieen Oriëntatiecentra te Steenokkerzeel en Neder-Over-Heembeek. In deze centra wordt reeds een aantal inspanningen geleverd (bijvoorbeeld de minderjarige mag in de eerste periode van zijn verblijf het centrum niet alleen verlaten, er vindt een screening plaats van de bezoekers…), maar we wensen toch het belang te benadrukken van de nodige financiële middelen om dit alles te kunnen bereiken, van een voldoende uitgebreid en opgeleid personeelskader en van het werken in kleine leefgroepen, teneinde een intensere vertrouwensband op te bouwen. Het is hierbij niet zelden een moeilijke evenwichtsoefening om de gulden middenweg te zoeken tussen het scheppen van een veilig klimaat en de jongeren toch de nodige ruimte en privacy te geven, en dan in het bijzonder voor deze jongeren die vaak heel wat trauma’s en affectieve stoornissen hebben opgelopen.

240

BIJLAGEN

6. De fiche "Niet-begeleide minderjarige vreemdeling" Fiche Niet-begeleide minderjarige vreemdeling Deze fiche wordt ingevuld6 tijdens de onderschepping aan de grens of op het grondgebied door de politiediensten of tijdens het eerste contact met de Dienst Vreemdelingenzaken van een persoon : - die minder dan 18 jaar oud lijkt te zijn of die verklaart dat hij minder dan 18 jaar oud is en - die een niet-begeleide minderjarige vreemdeling7 (N.B.M.V.) lijkt te zijn en - die de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling heeft gevraagd of niet voldoet aan de voorwaarden voor de toegang tot het grondgebied en het verblijf die zijn vastgelegd door de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Foto8 Lengte : ……………………………………………………………………………. Fysieke kenmerken : …………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………….. …….…………………………………………………………………………………. Moedertaal/gesproken taal ………………………………………………………

FOTO

1. Identiteit van de minderjarige Naam – voornaam : ............................................................................................................................ Geboorteplaats en geboortedatum : ................................................................................................... Nationaliteit : ....................................................................................................................................... Woonplaats/verblijfplaats in België en in het buitenland: ................................................................... ............................................................................................................................................................ Identiteit van de persoon vastgesteld op basis van …………………………………………………… De documenten waarover de persoon niet beschikt schrappen : Paspoort – identiteitskaart – mondelinge/schriftelijke verklaring – vals paspoort/vervalst paspoort – andere documenten (in het laatste geval preciseren) : ...................................................................... ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 2. Informatie betreffende de familie : a) Identiteit van de ouders van de minderjarige Vader :

Naam- voornaam : ............................................................................................................ Geboorteplaats en geboortedatum : ................................................................................. Nationaliteit : ..................................................................................................................... Woonplaats/verblijfplaats :…………………………………………………………………….

Moeder :

Naam – voornaam : .......................................................................................................... Geboorteplaats en geboortedatum : .................................................................................

6

In toepassing van artikel 6,§ 1, van Titel XIII, Hoofdstuk 6 « voogdij over N.B.M.V.’s » van de programmawet van 24 december 2002. Een niet-begeleide minderjarige vreemdeling is een persoon die minder dan 18 jaar oud is, die niet wordt begeleid door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij uitoefent krachtens de nationale wet van de minderjarige en die een onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte. 8 De foto is niet verplicht. 7

241


Nationaliteit : ..................................................................................................................... Woonplaats/verblijfplaats : .................................................................................................................. ............................................................................................................................................................ Aanvullende informatie :...................................................................................................................... ............................................................................................................................................................ b) Identiteit van een ander familielid/andere familieleden in België: Naam– voornaam : …………………………………………………………………………………………. Geboorteplaats en geboortedatum : ……………………………………………………………………… Nationaliteit : …………………………………………………………………………………………………. Verwantschapsband :……………………………………………………………………………………….. Woonplaats/verblijfplaats : ………………………………………………………………………………… Naam – voornaam : ………………………………………………………………………………………… Geboorteplaats en geboortedatum : ……………………………………………………………………… Nationaliteit : …………………………………………………………………………………………………. Verwantschapsband :……………………………………………………………………………………….. Woonplaats/verblijfplaats : ………………………………………………………………………………… 3. Is er een contactpersoon of een contactadres in een land van bestemming dat tot de Schengenruimte behoort of in een land dat « Dublin II9 » heeft ondertekend? ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 4. MODUS OPERANDI / Specifieke elementen met betrekking tot de minderjarige (omstandigheden van de onderschepping, …) ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 5. Informatie met betrekking tot de eventuele begeleiders : (Identiteit van de begeleider(s) van de minderjarige) Naam – voornaam : ............................................................................................................................ Geboorteplaats en geboortedatum :.................................................................................................... Nationaliteit :........................................................................................................................................ Woonplaats / verblijfplaats : ................................................................................................................ Identiteit van de persoon vastgesteld op basis van …………………………………………………… De documenten waarover de persoon niet beschikt schrappen :

9

Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend.

242

BIJLAGEN

Paspoort – identiteitskaart - mondelinge/schriftelijke verklaring – vals paspoort/vervalst paspoort – andere documenten (in het laatste geval preciseren). Verwantschapsband van de minderjarige en de begeleider :…………………………………………. ………………………………………………………………………………………………………………… … Naam – voornaam : ............................................................................................................................ Geboorteplaats en geboortedatum :.................................................................................................... Nationaliteit :........................................................................................................................................ Woonplaats / verblijfplaats : ................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ Identiteit van de persoon vastgesteld op basis van ............................................................................ De documenten waarover de persoon niet beschikt schrappen : Paspoort – identiteitskaart – mondelinge/schriftelijke verklaring – vals paspoort/vervalst paspoort – andere documenten (in het laatste geval preciseren). Verwantschapsband van de minderjarige en de begeleider : ............................................................ ............................................................................................................................................................ 6. Motief van de immigratie / waarom de N.B.M.V. naar België is gekomen ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 7. Zijn er aanwijzingen die erop wijzen dat de persoon een slachtoffer van mensenhandel zou kunnen zijn ? ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 8. Is er twijfel in verband met de ingeroepen minderjarigheid ? ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ Indien deze fiche door een politiedienst wordt ingevuld, wordt gevraagd om te preciseren of er sprake is van twijfel. Aan de dienst Voogdij gerichte vraag om een medisch onderzoek uit te laten voeren5. Deze rubriek moet door de Dienst Vreemdelingenzaken worden ingevuld omdat deze instantie bevoegd is om aan de dienst Voogdij te vragen om tot dit onderzoek over te gaan. 9. Is er een verband met andere feiten ? Moet er een verband worden gelegd met de personen die met de minderjarige hebben gereisd?

243


Naam – voornaam : ............................................................................................................................

10. Preciseer of de N.B.M.V. over persoonlijke voorwerpen beschikt ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 11. Gegevens van de dienst die de fiche heeft ingevuld ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ ............................................................................................................................................................ 12. Overdracht van de fiche a)

Aan de dienst Voogdij Waterloolaan, 15 1000 BRUSSEL Tel: 078/15.43.24 Fax : 02/542.70.83 Na de ontvangst van de fiche zal de dienst Voogdij contact opnemen met de voor de opvang bevoegde overheid om zo snel mogelijk onderdak te vinden voor de N.B.M.V. Bij deze formaliteit zullen de wettelijke bepalingen over de toegang tot het grondgebied echter moeten worden gerespecteerd.

b)

Aan de Dienst Vreemdelingenzaken (indien deze overheid de fiche niet heeft ingevuld) Antwerpsesteenweg, 59B 1000 BRUSSEL Fax : 02/274/66.13

Er

wordt

gevraagd

om

deze

fiche,

evenals

een

kopie

van

de

identiteitsdocumenten en/of de verblijfsdocumenten, onmiddellijk over te maken aan de dienst Voogdij en de Dienst Vreemdelingenzaken 5

Artikel 7, § 1 van titel XIII, Hoofdstuk 6, « Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen » van de programmawet van 24 december 2002.

244

dossier – De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? – Child Focus Wij danken voor hun hulp en medewerking

De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen? Verkennend onderzoek naar het risico op slachtofferschap van misbruik op Brussels Airport.

De luchthaven, een veilige plek voor alleenreizende minderjarigen?

Recommend Documents