De invloed van natuurperspectieven op het beleid

De invloed van natuurperspectieven op het beleid Een evaluatie van de invloed van natuurperspectieven op het Nederlandse natuurbeleid in de periode vanaf 1975 tot nu

Jos de Visser Studentnummer: 1876678 MSc Environment and Resource Management Research Report/ Afstudeerverslag

Faculteit der Aard- en Levenswetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam MSc Environment and Resource Management ’08- ‘09

De invloed van Natuurperspectieven op het beleid Een evaluatie van de invloed van natuurperspectieven op het Nederlandse natuurbeleid in de periode vanaf 1975 tot nu

Jos de Visser [email protected] 6-11-‘09

Planbureau voor de Leefomgeving Afdeling Natuur, Landschap en Biodiversiteit Begeleiders: Petra van Egmond Rijk van Oostenbrugge

Instituut voor Milieuvraagstukken (Institute for Environmental Studies) Eerste begeleider: Jan Vermaat Tweede begeleider: Mieke Tromp Meesters

468017 (research project) 18 ects

2

Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting Summary

5 6 8

1.Inleiding 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Begrenzing en doelgroep van het onderzoek 1.4 Onderzoeksmethoden 1.5 Indeling verslag

10 10 11 12 12 14

2. Een kort overzicht van de historie van het Nederlands natuurbeleid 2.1 Inleiding 2.2 Het natuurbeleid in de 19e eeuw en de 20e eeuw tot 1945 2.3 Het natuurbeleid van 1945 tot 1975 2.4 Het natuurbeleid van 1975 tot 1990 2.5 Het natuurbeleid van 1990 tot 2000 2.6 Het natuurbeleid vanaf 2000 tot heden 2.7 Conclusie

16 16 16 18 19 20 22 23

3. Natuurperspectieven: onderscheiding en aanwezigheid 3.1 Inleiding 3.2 Opbouw van een natuurperspectief 3.3 Criteria ter differentiatie van de verschillende natuurperspectieven 3.4 Aanwezige perspectieven in het Nederlandse natuurbeleid van 1975 tot nu 3.5 Conclusie

24 24 25 30 31 34

4. Natuurperspectieven: visies van de informanten 4.1 Inleiding 4.2 Indeling in voornaamste perspectieven 4.3 Opinie van de geïnterviewden op mijn indeling 4.4 Perspectieven van de geïnterviewden 4.5 Perspectieven voorkomend bij organisaties betrokken bij het natuurbeleid 4.6 Beschrijving van de drie voornaamste perspectieven: synthese van literatuur en visies van informanten 4.7 Conclusie

35 35 35 36 37 38 39 45

5.Wat is per periode het dominante perspectief gebleken? 5.1 Inleiding 5.2 Dominantie van een perspectief 5.3 Perspectieven en dominantie in de periode 1975-1990 5.4 Perspectieven en dominantie in de periode 1990-2000 5.5 Perspectieven en dominantie in de periode 2000-2009 5.6 Conclusie

46 46 46 47 48 48 49

3

6.Tot welk beleid heeft de invloed van het dominante perspectief geleid? 6.1 Inleiding 6.2 Invloed van een dominant perspectief op het beleid 6.3 Analyse van de dimensies die het beleid beïnvloeden 6.4 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 1990-2000 6.5 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 1990-2000 6.6 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 2000-2009 6.7 Andere factoren die het natuurbeleid mogelijk beïnvloeden 6.8 Conclusie

50 50 50 51

7.Heeft dit beleid tot het gewenste resultaat geleid? 7.1 Inleiding 7.2 Factoren die het resultaat van het Nederlandse natuurbeleid hebben beïnvloed volgens de geïnterviewden 7.3 Succes van het Nederlandse natuurbeleid volgens de geïnterviewden 7.4 Conclusie

59 59 59 61 63

8.Wat zijn de oorzaken voor een verandering in perspectief tussen periodes of binnen een periode? 8.1 Inleiding 8.2 Wanneer treedt een verandering in perspectief op? 8.3 Veranderingen in perspectief bij de geïnterviewden en hun organisaties 8.4 Conclusie

64 64 64 65 67

9.Speculeren over toekomstige perspectieven en hun invloed op het natuurbeleid 9.1 Inleiding 9.2 Mogelijke veranderingen in het natuurbeleid 9.3 Conclusie

69 69 69 71

10. Discussie

72

11. Aanbevelingen

73

12. Conclusies

74

Referenties

75

Gebruikte afkortingen

78

Appendix I. De geïnterviewden Appendix II. De interviewvragen Appendix III. De uitwerkingen van de interviews

79 80 82

4

53 54 55 56 58

Voorwoord Als laatste onderdeel van de eenjarige masteropleiding ‘Environment & Resource Management’ is het de bedoeling een eigen onderzoek uit te voeren, gerelateerd aan de onderwerpen behandeld tijdens deze masteropleiding. Deze opleiding wordt gegeven aan de Vrije Universiteit Amsterdam door het Instituut voor Milieuvraagstukken (IVM). Vanuit mijn achtergrond, als afgestudeerd bioloog, wilde ik een onderzoek doen waarbij zowel biologische als meer beleidsmatige aspecten aan bod komen.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is een onafhankelijke organisatie die wetenschappelijk gefundeerde beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte uitvoert, die worden gebruikt bij politiek-bestuurlijke besluitvorming. De afdeling Natuur, Landschap en Biodiversiteit (NLB) beschrijft en evalueert de effecten van het Nederlandse natuurbeleid. Het brengt wettelijke producten uit op het gebied van natuur zoals de jaarlijkse Natuurbalans en periodieke Natuurverkenning. Het PBL, en in het bijzonder de genoemde afdeling, leken mij zeer geschikt om mijn onderzoek uit te voeren, omdat de eerder genoemde aspecten die mij interesseren hier aan bod komen. Vandaar dat ik verheugd ben op deze afdeling mijn afstudeeronderzoek uit gevoerd te hebben.

Het onderwerp van mijn onderzoek is de evaluatie van de invloed van natuurperspectieven (de zogeheten ‘doelen achter de doelen’) op het natuurbeleid in Nederland in de periode vanaf 1975 tot nu. Er wordt een beeld gegeven van de verschillende perspectieven in Nederland in de afgelopen 35 jaar en het daadwerkelijke resultaat dat zij hebben gehad op het natuurbeleid en de natuur in Nederland. De perspectieven zijn van de verschillende partijen die betrokken zijn (of zijn geweest) bij het natuurbeleid in Nederland. Het rapport, dat het resultaat van de stage is, zal worden gebruikt bij de Natuurverkenning 2011, waar het Planbureau voor de Leefomgeving al enige tijd werkt. Het rapport is daarom in het Nederlands geschreven met een ‘summary’ in het Engels, zoals gevraagd vanuit het IVM.

Ik wil bij deze mijn begeleiders bedanken voor hun hulp. Dit zijn vanuit het PBL Dhr. Rijk van Oostenbrugge en Mevr. Petra van Egmond en vanuit het IVM Dhr. Jan Vermaat en Mevr. Mieke Tromp Meesters. Daarnaast wil ik alle geïnterviewden bedanken voor hun medewerking aan het tot stand komen van dit verslag. Tot slot wil ik familie, huisgenoten, vrienden, kennissen en alle andere mensen die ik hier mee lastig gevallen heb bedanken. 5

Samenvatting Natuurperspectieven geven de visie van professioneel betrokkenen op het natuurbeleid weer: hoe zij tegen natuur aankijken en hoe er volgens hen met de natuur om moet worden gaan. Ze zijn opgebouwd uit een grondhouding ten aanzien van natuur en een of meerdere natuurbeelden. In dit onderzoek is de invloed van deze natuurperspectieven op het Nederlandse natuurbeleid vanaf 1975 tot heden onderzocht, aan de hand van literatuur en interviews met sleutelinformanten. Deze sleutelinformanten zijn onderzoekers, beleidsmakers en uitvoerenden, afkomstig uit zowel beleid, wetenschap als beheer. Er blijken duidelijke verschillen in perspectief tussen informanten en tussen hun organisaties te zijn. De drie voornaamste perspectieven in het Nederlandse natuurbeleid zijn: het klassieke perspectief, het wildernis perspectief en het functionele perspectief. Het klassieke perspectief ziet het door de mens gevormde 19e eeuwse cultuurlandschap als ideale vorm van natuur. Het wildernisperspectief daarentegen beschouwt natuur zonder enig menselijk ingrijpen als ideaal, terwijl het functionele perspectief het nut van de natuur voor de mens wil maximaliseren door het integreren van natuur met andere functies. Het klassieke perspectief wordt in de periode 1975 tot 1990 als dominant gezien, waarna halverwege jaren ’80 het wildernisperspectief sterk opkomt. Dit perspectief is dan ook, samen met het klassieke perspectief, dominant in de periode 1990 tot 2000. In de laatste periode, vanaf 2000, komt het functionele perspectief naar voren, met name bij de natuurbeheerorganisaties, maar het klassieke en wildernisperspectief lijken nog steeds dominant te zijn. Een perspectief is dominant te noemen wanneer het concreet, in praktische maatregelen en in terminologie, is terug te vinden in het natuurbeleid. Dit is mogelijk het gevolg van een neocorporatistische driehoek van deskundigen afkomstig uit beleid, wetenschap en beheer, die via afstemming en overleg beslissingen in het Nederlandse natuurbeleid voorbereiden. De wisselende, maar sterke dominantie van een bepaald perspectief doet het bestaan van deze driehoek vermoeden. Geconcludeerd kan worden dat er veranderingen in natuurperspectieven zijn geweest. Wanneer en hoe snel deze veranderingen hebben plaatsgevonden, verschilt sterk tussen organisaties. Deze veranderingen in perspectief hebben daadwerkelijk tot een ander beleid geleid. Echter, bij de implementatie van dit beleid hebben andere factoren een aanzienlijke rol gespeeld. Dit zijn met name de onderlinge machtsverhoudingen tussen actoren, de beschikbare financiën van vooral de Rijksoverheid en ontwikkelingen in de landbouwsector. Daarnaast lijkt er in sommige gevallen sprake te zijn van een discrepantie tussen de formulering van het beleid en de 6

daadwerkelijke uitvoer hiervan. De opkomst van het wildernisperspectief eind jaren ’80 is onmiskenbaar. Dit heeft een grote invloed gehad op het Natuurbeleidsplan met de Ecologische Hoofdstructuur en de offensieve beleidsstrategie gericht op natuurontwikkeling.

7

Summary Late in the 19th century, the attention for nature conservation in the Netherlands started to rise. During the 1970’s this attention seriously increased, both from the government, the scientific community and the citizens. In this study, the influence of nature perspectives on Dutch nature policy from 1975 until now is analyzed. A nature perspective is the vision of a person involved in nature policy on nature: how this person sees nature and how she or he thinks nature should be treated. Nature perspectives consist of a basic attitude towards nature and one or more views on nature.

This study is taken out on behalf of the Netherlands Environmental Assessment Agency (‘Planbureau voor de Leefomgeving’) as part of their evaluation of the Dutch nature policy. The study consists of a extended literature review and a series of interviews. Interviews were held with eleven key informants who were involved in Dutch nature policy during, at least a part of, the last four decades. These are policy makers, scientists and policy implementers, both from governmental and non-governmental organizations. This study shows that there are clear differences in perspective between informants and between their organizations.

There are a lot of classifications into nature perspectives possible, in this study a classification into three main perspectives is used: the arcadian perspective, the wilderness perspective and the functional perspective. The arcadian perspective combines human and nature values and focuses on natural and half-natural landscapes. The 19th century agricultural landscape is taken as historical reference. Human influence is seen as necessary to conserve the existing natural situation. The wilderness perspective sees nature without human influence as ideal. It focuses on the conservation or development of self-sustaining ecosystems, possibly connected into an ecological network. The functional perspective sees nature as an instrument that man can use. It focuses on services that nature can have for human and the integration of nature with other functions. Both the arcadian and the functional perspective existed already before 1975, while the wilderness perspective started to become important about halfway through the 1980’s. From 1975 until 1990, the arcadian perspective was dominant. During the next period, from 1990 until 2000, both the arcadian and the wilderness perspective were dominant. After 2000, the functional perspective became more important, especially for Dutch nature conservation organizations, but the arcadian and wilderness perspective were still dominant. 8

A perspective can be seen as dominant when it can be found in both practical measures and terminology of nature policy. This might be the consequence of a neo-corporatistic triangle, consisting of civil servants from ministries involved in nature policy, scientists and staff members from Dutch nature conservation organizations, who take most decisions in Dutch nature policy in consultation with each other. The strong, but shifting dominance of a perspective suggests that such a triangle exists. Nature perspectives in Dutch nature policy have clearly changed. The pace and moment of these changes differ between organizations. The nature perspectives have clearly influenced nature policy, but other factors also have had a large influence. These are mainly developments in the agricultural sector, the financial situation of the Dutch government and developments in power relations between actors. In some cases there seems to be a inconsistency between the formulation of a policy and the execution of this policy. The rise of the wilderness perspective at the end of the 1980’s is clear. It has had a major influence on the creation of the Nature Policy Plan with the Ecological Main Structure (‘Ecologische Hoofdstructuur’) and the offensive strategy of ‘nature development’.

9

1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor dit onderzoek

Iedereen heeft een associatie bij het begrip ‘natuur’, welke sterk kan verschillen tussen verschillende individuen. Daarnaast rijst de vraag: wat willen we eigenlijk met de natuur? De een wil een bos om met zijn mountainbike door heen te scheuren, terwijl de ander op zondagochtend in hetzelfde bos op zoek gaat naar zeldzame vogels. Het is duidelijk dat er tussen deze twee personen een duidelijk verschil van mening is over wat natuur is en hoe we deze moeten beheren. Dit is een vraagstuk waar beleidsmakers en natuurbeheerders zich al enige decennia bezighouden. Hoe zien Nederlanders de natuur en welke consequenties heeft dat voor het natuurbeleid? Een van de instanties die zich hiermee bezighoudt is het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het PBL is een aan de overheid gelieerd instituut dat onafhankelijke, wetenschappelijke beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte uitvoert. Dit gebeurt op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieu (VROM), waar het PBL onder valt, of op verzoek van andere departementen. Eén van de producten van het PBL is de Natuurverkenning die eens in de vier jaar verschijnt. Dit is een wetenschappelijk rapport waarin de huidige en toekomstige situatie van natuur en landschap in Nederland, en de invloed van beleidsmaatregelen hierop, in beeld wordt gebracht. De vierde Natuurverkenning staat gepland om begin 2011 klaar te zijn, zodat deze gebruikt kan worden voor een nieuw regeerakkoord. In de vierde Natuurverkenning wordt de situatie van de Nederlandse natuur richting 2040 en richting einde 21e eeuw geschetst.

Dit afstudeerverslag probeert een bijdrage te leveren aan de vierde Natuurverkenning. Het richt zich op het natuurbeeld dat mensen hebben die op professionele wijze betrokken zijn en/ of zijn geweest bij het natuurbeleid in Nederland. Deze mensen hebben het natuurbeleid bepaald, beïnvloed en/ of bekritiseerd. Het beeld dat deze mensen van natuur hebben en hoe zij vinden dat ermee om moeten worden gegaan, in deze studie ‘natuurperspectief’ genoemd, heeft mogelijk invloed gehad op zowel het beleid als op de consequenties van het beleid voor de natuur zelf. Het is de vraag of deze natuurperspectieven daadwerkelijk een rol hebben gespeeld in het natuurbeleid. Mocht dit het geval zijn, dan kan hier in de toekomst rekening mee worden gehouden.

10

1.2 Onderzoeksvragen

Dit onderzoek beperkt zich tot het natuurbeleid vanaf halverwege de jaren ’70 van de vorige eeuw, aangezien er vanaf die tijd sterke aandacht voor het beheer van de natuur in ons land is vanuit zowel de overheid als de maatschappij (zie onder andere Van de Windt, 1985 en Dekker, 2002). Hierbij is een verdeling gemaakt in drie tijdsperiodes, namelijk van 1975 tot 1990, van 1990 tot 2000 en van 2000 tot heden. Er is gekozen voor deze periodes, omdat er in 1975, 1990 en 2000 belangrijke wijzigingen in het natuurbeleid plaatsvonden. Het gaat hier om de Relatienota, Nota Nationale Parken en de Nota Nationale Landschapsparken in 1975, het Natuurbeleidsplan in 1990 en de Nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ in 2000. Uit de eerder geformuleerde doelstelling van het onderzoek is de volgende onderzoeksvraag afgeleid:

Wat is de invloed van natuurperspectieven op het natuurbeleid in Nederland in de periode vanaf 1975 tot nu?

Deze vraag is verder gespecificeerd in zes deelvragen:

1. Wat zijn de verschillende perspectieven op natuur van 1975 tot nu?

2. Wat is per periode het dominante perspectief gebleken?

3. Tot welk beleid heeft de invloed van dit perspectief geleid?

4. Heeft dit beleid tot het gewenste resultaat geleid?

5. Wat zijn de oorzaken voor een verandering in perspectief tussen periodes en binnen een periode?

6. Welke perspectief zal in de toekomst dominant zijn en welke invloed zal dit hebben op het natuurbeleid?

11

1.3 Begrenzing en doelgroep van het onderzoek

Het onderzoek richt zich uitsluitend op het natuurbeleid in Nederland in de periode 1975 tot heden. Wel worden internationale invloeden, in het bijzonder vanuit de Europese Unie (EU), meegenomen, aangezien deze het Nederlandse natuurbeleid beïnvloed hebben. Er wordt alleen gekeken naar de perspectieven van professioneel bij het natuurbeleid betrokkenen, dus niet naar de gehele maatschappij en ook niet naar personen uit verwante sectoren als de landbouw-, recreatie- of jachtsector. Doelgroep van het rapport zijn beleidsmakers, academici en maatschappelijke organisaties op het terrein van natuur en landschap.

1.4 Onderzoeksmethoden

Het onderzoek bestaat uit een literatuuronderzoek gevolgd door interviews met beroepsmatig betrokkenen op het gebied van het Nederlandse natuurbeleid. Geraadpleegde literatuur bestaat zowel uit wetenschappelijke literatuur als beleidsrapporten van overheids- en semioverheidsinstanties. Met behulp van de literatuur zijn een aantal hypotheses opgesteld als mogelijke uitkomsten van de onderzoeksvragen, die vervolgens aan de hand van de interviews zijn getest. De resultaten van de interviews dienen dan ook ter controle en aanvulling van de literatuurstudie, door kennis uit eerste hand te vergaren aangaande de natuurperspectieven en het Nederlandse natuurbeleid. Voor dit onderzoek is een beperkt aantal deskundigen, zogeheten sleutelinformanten (Maxwell, 2005) van verschillende relevante organisaties op het gebied van natuurbeleid in Nederland, zoals natuurbeheerorganisaties en overheden, geïnterviewd. Sleutelinformanten hebben naast globale kennis van het hele onderzoeksgebied, in dit geval het Nederlandse natuurbeleid, specifieke kennis van een deel ervan. Daarnaast zijn zij in staat het gehele beleidsveld te overzien en hier een visie op te formuleren vanuit hun invalshoek. Met de gebruikte selectie van geïnterviewden zijn waarschijnlijk de meest relevante invalshoeken aan bod gekomen. De geïnterviewden waren gedurende minimaal een deel van de eerder genoemde periodes direct betrokken bij de analyse, vormgeving en/ of implementatie van het natuurbeleid in Nederland. Zij zijn in te delen als onderzoekers, beleidsmedewerkers en uitvoerenden, waarbij een aantal van de geïnterviewden in meerdere categorieën te plaatsen zijn. In tabel 19 in appendix I zijn de elf geïnterviewden per categorie weergegeven.

12

De kwalitatieve interviews vonden plaats aan de hand van een aantal open vragen, die de geïnterviewden al voorafgaande aan het interview ontvangen hadden (zie appendix II). Deze vragen zijn te verdelen in vijf categorieën:

1. Het perspectief van de geïnterviewde.

2. Het perspectief van de organisatie waar de geïnterviewde werkzaam is en/ of werkzaam is geweest. 3. De perspectieven in Nederland.

4. Evaluatie van het Nederlandse natuurbeleid.

5. Perspectieven en natuurbeleid in Nederland in de toekomst.

De uitwerkingen van de interviews, die ter controle opgestuurd zijn naar de geïnterviewden, zijn geanalyseerd op overeenkomsten en verschillen in mening tussen de geïnterviewden. De resultaten hiervan zijn terug te vinden in de hoofdstukken die betrekking hebben op de verschillende deelvragen en daarnaast zijn de uitgewerkte interviews compleet terug te vinden in appendix III. Benadrukt moet worden dat de opinies van de geïnterviewden, zoals deze vermeld zijn in de verschillende hoofdstukken, regelmatig niet direct voortkomen uit de gestelde interviewvragen. Een aantal keer is er sprake van een interpretatie van de antwoorden die de geïnterviewden gegeven hebben.

Het beantwoorden van de deelvragen over de invloed van de perspectieven op het beleid en het resultaat is maar beperkt mogelijk (deelvraag 3 en 4). Reden hiervoor is de grote rol die andere factoren, naast de perspectieven, spelen. Dit wordt schematisch weergegeven in figuur 1, waarbij stap 1 behandeld wordt in hoofdstuk 6 en stap 2 en 3 in hoofdstuk 7. De focus van dit onderzoek ligt op natuurperspectieven zijn, vandaar dat andere factoren slechts beperkt behandeld worden.

13

Deelvraag 3 (hoofdstuk 6)

Deelvraag 4 (Hoofdstuk 7)

Stap 1

Perspectief

Andere factoren, o.a.: • machtsverhoudingen • financiële mogelijkheden

Stap 2

Stap 3

Beleid

Resultaat

Andere factoren, o.a.: • klimaatverandering • maatschappelijke ontwikkelingen

Succes

Perspectief gebruikt om het resultaat te beoordelen

Figuur 1. Schematische weergave van de invloed die een perspectief heeft op het beleid, het resultaat van het beleid en het succes van dit beleid

Naast een perspectief zijn er andere factoren die het beleid kunnen beïnvloeden (stap 1). Ook bij het resultaat van het beleid spelen andere factoren een rol, zodat het resultaat slechts gedeeltelijk door het beleid is te verklaren (stap 2). Tot slot is er de derde stap, van resultaat naar succes. Een resultaat is tot op zekere hoogte kwantificeerbaar en dus objectief, of dit resultaat als succesvol wordt gezien verschilt per perspectief. Hier kunnen de meningen sterk over verschillen, mede afhankelijk van het perspectief.

1.5 Indeling verslag

Dit verslag begint met de geschiedenis van het Nederlandse natuurbeleid, onderverdeeld in vijf tijdsperiodes (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 wordt uitgelegd waaruit natuurperspectieven als conceptuele constructies zijn opgebouwd, wat het zijn, welke er in Nederland voorkomen en welke criteria kunnen worden gebruikt om te differentiëren tussen verschillende perspectieven. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 tot en met 9 de zes deelvragen behandeld. In hoofdstuk 4 wordt een indeling in drie voornaamste perspectieven gemaakt en worden de perspectieven van de respondenten en hun organisaties behandeld (deelvraag 1). In hoofdstuk 5 wordt vervolgens besproken in welke tijdsperiode welke perspectief dominant is geweest (deelvraag 2). Daarna wordt in hoofdstuk 6 geanalyseerd hoe dit tot uiting is gekomen in het beleid en welke andere factoren invloed hebben gehad op het beleid (deelvraag 3). Vervolgens wordt in hoofdstuk 7 bekeken of dit beleid tot het gewenste resultaat heeft geleidt en worden er factoren genoemd die naast het beleid invloed hebben gehad op het resultaat (deelvraag 4). Hoofdstuk 8 richt zich op veranderingen in perspectieven (deelvraag 5), waarna 14

in hoofdstuk 9 een blik wordt geworpen op mogelijke dominantie van een perspectief in de toekomst (deelvraag 6). In de discussie (hoofdstuk 10) volgt een kritische analyse van het onderzoek, waarna in hoofdstuk 11 de voornaamste conclusies van het onderzoek worden besproken. Tot slot worden in hoofdstuk 12 enkele aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek.

15

2. Een kort overzicht van de historie van het Nederlandse natuurbeleid 2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de ontstaansgeschiedenis en ontwikkelingen in het Nederlandse natuurbeleid als achtergrond bij dit onderzoek. Uitgebreidere overzichten zijn te vinden in de literatuur, onder andere Gorter (1986), Van der Windt (1995) en Dekker (2002). Naast het Nederlandse natuurbeleid wordt er kort stilgestaan bij internationale ontwikkelingen in het natuurbeleid, aangezien deze het Nederlandse natuurbeleid hebben beïnvloed. In vijf paragrafen wordt het natuurbeleid behandeld: een periode vanaf het ontstaan tot 1945, een periode van 1945 tot en met 1975 en daarna drie periodes zoals genoemd in de inleiding (1975-1990, 1990-2000 en 2000- heden). 2.2 Het natuurbeleid in de 19e eeuw en de 20e eeuw tot 1945 In de 19e eeuw veranderen de Nederlandse natuur en het Nederlandse landschap in hoog tempo onder invloed van bevolkingstoename, industrialisatie en ontwikkelingen in de landbouw. Dit zorgt voor de achteruitgang en het verdwijnen van vele diersoorten in ons land (Van der Windt, 1995). Als gevolg hiervan, en geïnspireerd door de Duitse, Engelse en Amerikaanse natuurbescherming, ontstaat gedurende de 19e eeuw aandacht voor de bescherming van natuur in ons land. Bioloog Frederik Willem van Eeden, die een grote maatschappelijke status heeft, is hierbij bepalend geweest. Aan de ene kant ziet hij het nut van ingrijpen in de natuur, aan de andere kant heeft hij, geïnspireerd door de Duitse Romantiek, veel waardering voor het behoud van oorspronkelijke natuur. Hij is waarschijnlijk de eerste in Nederland die suggereert de door hem zo genoemde ‘monumenten der natuur’ te behouden. Daarnaast uit hij zijn ideeën over bescherming van de door hem gewaardeerde natuur in het tijdschrift ‘Album der Natuur’, dat een inspiratiebron zou blijken voor latere natuurbeschermers. In het begin is de natuurbescherming vooral gericht op het beschermen van diersoorten, wat de oprichting van de Dierenbescherming in 1864 en het tot stand komen van de Nuttige Dierenwet in 1880 tot gevolg heeft. Deze wet, alleen bestemd voor soorten die nut hebben voor landbouw of houtteelt, kan gezien worden als het begin van de natuurbeschermingswetgeving in ons land. Eind 19e eeuw neemt de belangstelling voor de natuur toe, te zien aan een toename aan natuurhistorische verenigingen, handboeken en dierentuinen. Thijsse en Heimans richten in 1896 het biologische blad ‘de Levende Natuur’ op wat 16

vervolgens leidt tot de oprichting van de Nederlandse Natuurhistorische Vereeniging (NNV, later Koninklijke Natuurhistorische Vereeniging, KNNV) in 1901. Hiermee is de basis gelegd voor het natuurbeschermingsdenken in ons land.

In 1904 vindt een kentering plaats, als de gemeente Amsterdam het plan opvat afval te dumpen in het Naardermeer. De NNV protesteert vanwege de natuurhistorische en esthetische waarde van het Naardermeer, wat de eerste actie gericht op natuurbescherming in ons land is, die vele natuurbeschermers samenbrengt. Met name vanwege financiële argumenten gaat het plan uiteindelijk niet door en blijft het Naardermeer behouden. Een indirect gevolg is dat natuurbeschermers in ons land zich in 1905 besluiten te verenigen in de Vereeniging tot het Behoud van Natuurmonumenten (Natuurmonumenten, NM). Het doel is het aankopen van stukken natuur die natuurhistorisch waardevol zijn en/ of bedreigde soorten bevatten. Vanaf het begin is er binnen NM discussie geweest over de juiste strategie: ingrijpen om bepaalde natuur in stand te houden, de natuur zijn gang laten gaan (ongestoordheid) of het exploiteren van de natuur, onder andere door bosbouw, recreatie en jacht (van der Windt, 1995) In 1906 is het Naardermeer de eerste aankoop van NM en daarmee het eerste natuurmonument van ons land.

Kort daarvoor, in 1899 is Staatsbosbeheer (SBB) opgericht, een overheidsorgaan gericht op beheer en de exploitatie van woeste gronden en bossen, maar nog zonder natuurbescherming als doel. In 1922 treedt de boswet in werking, gericht op het in stand houden van bosareaal. Deze wordt in 1928 gevolgd door de natuurschoonwet, bedoeld als financieel instrument om landgoederen te behouden. In hetzelfde jaar wordt er in de Troonrede toegezegd dat er op korte termijn een natuurbeschermingswet zal volgen. Dit zal uiteindelijk nog veertig jaar zal duren, waar ik later op terugkom. Wel gaat vanaf 1928 natuurbescherming een rol spelen in het beleid van SBB. Daarnaast komt er bij het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) een afdeling natuurbescherming.

Op initiatief van NM worden tussen 1927 en 1936 in elke provincie zogeheten ‘provinciale landschappen’ opgericht, die naast SBB en NM de derde groep natuurbeheerorganisaties worden (R.M.N.O., 1988). In 1932 wordt de Contact Commissie inzake Natuurbescherming (later Contact Commissie voor Natuur- en Landschapsbescherming, CCN) opgericht, een platform van natuurbeschermingsorganisaties, dat druk op de overheid gaat uitoefenen om zich meer met natuurbescherming bezig te houden. In 1939 presenteert zij een lijst met te 17

beschermen natuurgebieden, het rapport ‘Het voornaamste natuurschoon van Nederland’, als onderdeel van het Nationale Plan, een soort rijksnota voor ruimtelijke ordening. Het rapport ‘Het voornaamste natuurschoon van Nederland’ kan worden gezien als de basis voor het aankoopbeleid van SBB en NM na de Tweede Wereldoorlog.

2.3 Het natuurbeleid van 1945 tot 1975

Vanaf de jaren’30 ontstaat een conflict tussen natuurbeschermingsorganisaties en de landbouwsector, in eerste instantie over zogeheten ‘woeste gronden’. Hierbij ontstaat ook de discussie over scheiden of verweven van landbouw en natuur, die nu nog steeds aan de gang is. Na 1945 is er een toename in het aantal organisaties dat zich bezighoudt met natuurbescherming. Tegelijkertijd neemt de aandacht van de Rijksoverheid voor natuurbescherming toe, wat leidt tot de oprichting van de natuurbeschermingsraad in 1946, die de overheid op dit gebied gaat adviseren. Daarnaast wordt in 1957 het Rijksinstituut voor Veldbiologisch Onderzoek opgericht (RIVON, in 1969 opgegaan in het Rijksinstituut voor Natuurbeheer, RIN). Al vanaf 1942 subsidieert de Rijksoverheid de aankoop van terreinen door de natuurbeschermingsorganisaties. Vanaf 1955 is er een aanzienlijk toename in het beschikbare bedrag voor aankoopsubsidies, naar aanleiding van een goed beargumenteerd aankoopplan, dat aangeeft welke terreinen op basis van wetenschappelijk argumenten in aanmerking komen voor aankoop. Onder druk van natuurbeschermingsorganisaties blijft dit bedrag in de loop van de jaren ‘50 en ’60 toenemen (Gorter, 1986).

De al eerder genoemde discussie over natuurbeheer bij NM zet zich voort. De bioloog Westhoff zorgt voor een compromis tussen de partijen, hij ziet het beheer van de natuurreservaten als een biologisch probleem, waarbij het de vraag is wat te beschermen en hoe. Het antwoord is dat dit te maken heeft met het stadium van successie van een gebied. Om de halfnatuurlijke landschappen en cultuurlandschappen in stand te houden is menselijk ingrijpen nodig, waarbij de achterliggende wetenschappelijke theorie is dat door verschillende vormen van menselijke ingrijpen in het verleden er een grote dynamiek en variatie in soorten is ontstaan in deze landschappen (Van der Windt, 1995). Pas in 1967 treed de al in 1928 toegezegde Natuurbeschermingswet in werking. Deze richt zich zowel op het beschermen van gebieden als op het beschermen van soorten. In gebieden aangewezen als beschermd natuurmonument zijn schadelijke handelingen verboden, terwijl het bovendien verboden is de

18

beschermde soorten enige schade (plukken, vangen, etc.) toe te brengen (Lenders et al., 1997).

In 1969 vind in New Delhi een internationale conferentie plaats over nationale parken, in 1970 is het Europese Natuurbeschermingsjaar en in 1972 komt het bekende rapport van de Club van Rome uit. Het is in deze periode, het begin van de jaren’70, dat het wereldwijde bewustzijn voor de negatieve invloed van de mens op het milieu naar de voorgrond komt. Onder druk van landbouw, verkeer, industrie en volkshuisvesting verandert ons landschap en gaat de natuur verder achteruit. Naast aandacht voor de milieuproblematiek zelf, leidt dit tot een toename in aandacht voor het behoud van natuur en biodiversiteit. Dit heeft tot gevolg dat er nieuwe milieu- en natuurbeschermingsorganisaties worden opgericht, zoals in 1972 de stichting Natuur en Milieu, waarin onder andere de CCN opgaat. Deze stichting gaat zich bezighouden met het beheer van natuur, milieu en landschap. Daarnaast is er vanaf de jaren ‘70 meer aandacht voor natuurbescherming bij het toenmalige ministerie van CRM. In 1972 en 1973 vinden er grote stormen plaats waarbij anderhalf miljoen kubieke meter bos omwaait. Deze grootschalige verwoesting leidt tot een discussie over het beheer van bos in ons land en de rentabiliteit van de bosbouw. Deze discussie zet zich voor tot na 1975.

2.4 Het natuurbeleid van 1975 tot 1990

In deze periode gaat de rijksoverheid zich intensiever bezighouden met het natuurbeleid, dit leidt tot de drie nota’s uit 1975 en integratie van het milieubeleid met andere beleidssectoren. De nota’s over nationale parken en nationale landschapsparken (verschil zoals bepaald door de International Union for Conservation of Nature, IUCN) zijn beiden adviserend, waarbij het gaat om het aankopen en beschermen van geschikte gebieden. De Relatienota richt zich op het Nederlandse cultuurlandschap, waarbij er voor het eerst een scheiding wordt gemaakt tussen reservaatgebieden, waar (op termijn) geen landbouw mogelijk is, en beheersgebieden, waar het natuurbeheer en landbouw gecombineerd kunnen worden na het afsluiten van beheersbeheersovereenkomsten door de boeren (‘verweving’). Het beleid is sterk gericht op machtsgebruik vanuit het Rijk (‘government’) in plaats van op overleg met betrokken partijen (‘governance’) zoals agrariërs. Voor algemene informatie over deze terminologie verwijs ik naar Peters & Pierre (1998) en voor informatie specifiek gericht op het Nederlandse natuurbeleid naar Kuindersma (2002).

19

In 1982 wordt het ministerie van CRM opgeheven, waarna het natuurbeleid een onderdeel wordt van het ministerie van Landbouw en Visserij (L & V, vanaf 1989 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, LNV). De volgende belangrijke beleidsnota is het Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud (SNLB) uit 1985, waarin voor het eerst een integrale visie op natuur en landschap wordt gepresenteerd. Hierbij is, onder invloed van een toename in ecologische kennis, aandacht voor natuurlijke processen en voor het eerst ook voor natuurontwikkeling. In 1989 komt het ‘overlevingsplan Bos en Natuur’ tot stand, dat leidt tot extra maatregelen om verzuring, verdroging en vermesting tegen te gaan. Vanaf de jaren ’70 wordt er ook in Europees verband aandacht besteed aan natuurbescherming, wat leidt tot de Europese Vogelrichtlijn, het verdrag van Bern en het verdrag van Bonn, allen gericht op bescherming van planten en dieren en hun leefomgeving (1979).

Zoals eerder genoemd, verschijnen er in de jaren ’70 nieuwe natuur- en miliebeschermingsorganisaties. Dit leidt tot kritiek op de bestaande natuurbeschermingsorganisaties, die zich in hun ogen bezig houden met ‘klassiek natuurbescherming’ (Van der Windt, 1995). Het begrip ecosysteem komt op, waarbij de nadruk ligt op zelfregulatie van het hele systeem, dat zich in een natuurlijk evenwicht hoort te bevinden. Deze zelfregulatie wordt in de jaren ’80 gevolgd door het de opkomst van het begrip ‘natuurontwikkeling’. Daarnaast is er de vaststelling dat de natuur wordt beïnvloed door de wijdere omgeving. Een aantal organisaties pleit voor scheiding van natuur en andere functies, terwijl andere organisaties juist pleiten voor integratie (verweving), zoals bijvoorbeeld het Centrum voor Landbouw en Milieu. De Landelijke Werkgroep Kritisch Bosbeheer (LWKB, later Stichting Kritisch Bosbeheer, SKB) pleit juist voor scheiding van de verschillende functies (natuur, recreatie, productie) van het bos. De LWKB is in 1977 opgericht naar aanleiding van sterke kritiek op het bosbeheer, wat volgens de LWKB mede oorzaak is van de grote schade aan het bos tijdens de stormen in 1972 en 1973. Organisaties als NM gaan uit van een combinatie van scheiding en verweving, de zogeheten zachte scheiding.

2.5 Het natuurbeleid van 1990 tot 2000

Het belangrijkste onderdeel van het natuurbeleid in de jaren ’90 is het Natuurbeleidsplan (NBP) uit 1990, waarin wordt geconstateerd dat het aantal planten- en diersoorten in ons land nog steeds achteruit gaat. Het NBP is breed gericht met een verwijzing naar de verschillende natuurvisies zoals de Raad voor het Milieu en Natuuronderzoek (R.M.N.O., 1988) die heeft 20

geconstrueerd om recht te doen aan de verschillende opvattingen in de samenleving. Desondanks zijn bepaalde prioriteiten zichtbaar. In de jaren ’70 ging men nog uit van zowel mogelijk verweven, in het NBP werd dit omgedraaid naar zoveel mogelijk scheiden (Dekker & Van Leeuwen, 1989). De kern van het Natuurbeleidsplan bestaat uit het inrichten van een samenhangend natuurnetwerk, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), ten behoeve van bijzondere natuurwaarden. De EHS, die in de literatuur als een sterk concept wordt omschreven, moet in het jaar 2018 gereed zijn. Het concept van de EHS draagt er aan bij dat het natuurbeleid van een reactief beleidsveld verandert naar een offensief beleidsveld, waarbij arealen natuur worden veiliggesteld en andere arealen worden aangekocht om daar natuur te ontwikkelen. De implementatie van het NBP blijkt vooral gericht te zijn op de realisatie van de EHS, met veel aandacht voor natuurontwikkeling, terwijl de natuur buiten de EHS weinig of geen prioriteit krijgt. Het idee van natuurontwikkeling komt van de ecologen Vera en Baerselman, beide werkzaam bij het ministerie van LNV en medeverantwoordelijk voor het NBP. Inspiratie komt onder andere van de Oostvaardersplassen, waar een braakliggend gebied zich in korte tijd ontwikkeld heeft tot een, gedeeltelijk, zelfregulerend ecosysteem.

In 1991 vindt met de Decentralisatie Impuls een verandering plaats naar een natuurbeleid dat meer gericht is op effect en regio. Daarnaast neemt de invloed van de landbouw af (Kuindersma, 2002). In dezelfde periode, in 1992, wordt in Rio de Janeiro een mondiaal verdrag gesloten inzake het behoud van biodiversiteit en wordt binnen de EU de Vogel- en Habitatrichtlijn ingevoerd, die voorziet in een Europees ecologisch netwerk, bestaande uit ecologisch hoogwaarde natuurgebieden, de zogeheten ‘Natura 2000 gebieden’. Deze wordt in Nederland geïmplementeerd aan de hand van de nieuwe Natuurbeschermingswet (in 1998) en de Flora- en Faunawet (in 2002). In deze periode is er een duidelijke toename in invloed vanuit de EU.

Na het NBP volgt in 1992 het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) waarin afspraken worden gemaakt over natuur binnen de EHS, natuurgebieden buiten de EHS, de inrichting van het landelijk gebied en het behoud van waardevolle cultuurlandschappen. In 1995 komt met de nota ‘Dynamiek en Vernieuwing’ het eerste effectgerichte beleidsdocument van het ministerie van LNV uit,waarbij er geld beschikbaar wordt gesteld voor natuurproductie in plaats van voor de natuurbeheerorganisatie zelf. Dit leidt tot de noodzaak om de effectiviteit van het natuurbeheer te meten, hiervoor worden kwantitatieve criteria opgesteld. Dit zijn de natuurdoeltypen, gebaseerd op ecologische kennis (Bal et al., 1995). Tot slot komt er in 1998 21

een nieuwe Natuurbeschermingswet, gericht op gebiedsbescherming en aangepast aan de gesloten Europese overeenkomsten en verplichtingen.

In 1997 wordt het Natuurplanbureau (ondertussen onderdeel van het Planbureau voor de Leefomgeving, PBL) opgericht dat op onafhankelijke, wetenschappelijke wijze het natuurbeleid gaat evalueren. Dit planbureau, gevestigd in Bilthoven, genereert met zijn evaluaties en toekomstverkenningen extra aandacht voor de omgang met de natuur in ons land. Dit betreft onder andere een vierjaarlijkse Natuurverkenning, gericht op de invloed van actuele en toekomstige beleidsmaatregelen op de natuur en landschap, en een jaarlijkse Natuurbalans, waarin de actuele toestand van natuur en landschap en de voortgang van het natuurbeleid wordt weergegeven.

2.6 Het natuurbeleid vanaf 2000 tot heden

In 2000 komt de ‘Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw’ (NBL21) uit als opvolger van het NBP, met de titel: ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’, waarin wordt gekozen voor verbreding van het natuurbeleid (Ministerie van LNV, 2000). Met ‘natuur voor mensen’ wordt bedoelt dat er sterk rekening wordt gehouden met hetgeen de burgers met natuur willen en dat de natuur bereikbaar en toegankelijk voor hen is. ‘Mensen voor natuur’ betekent dat de burgers meer bij de natuur, het beheer van de natuur en het natuurbeleid worden betrokken. Natuur wordt hierbij heel breed gezien, van een stadspark tot de Veluwe. In de 21e eeuw is er sprake van een netwerksamenleving met veel variërende coalities en een minder vanzelfsprekend draagvlak van de achterban. Dit heeft ook zijn invloed op het natuurbeleid (Kuindersma, 2002), dat meer gericht wordt op het landelijk gebied. Dit komt onder andere tot uiting in het Programma Beheer (2000) en de introductie van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) in 2007. Het Programma Beheer is een pakket van maatregelen en subsidies bedoeld om particulieren en boeren te betrekken bij natuurbeheer en -ontwikkeling. Vanaf 2006 vindt er een omvorming plaats van het Programma Beheer, omdat het subsidiestelsel als te ingewikkeld wordt ervaren. Met het ILG en de WILG wordt in 2007 een extra stap genomen ter verbetering van het landelijk gebied met aandacht voor natuur en landschap.

22

In 2001 en 2009 vindt een aanpassing van de Natuurbeschermingswet uit 1998 plaats, zodat deze beter aansluit op de Europese verplichtingen aangaande de Vogel- en Habitatrichtlijn en Natura 2000 gebieden. Daarnaast komt in 2002 de Flora- en Faunawet tot stand, waarin zowel Europese richtlijnen als internationale verplichtingen zijn vastgelegd, gericht op het beschermen van planten- en diersoorten. In de 21e eeuw is de invloed vanuit de EU nog groter geworden. Mede door de invloed van de EU, is er in de 21 eeuw sprake van een sterke toename in regelgeving en beleid omtrent natuur.

2.7 Conclusie Eind 19e eeuw komt de natuurbeschermingsbeweging in ons land op. De organisaties die toen werden opgericht, zoals SBB en NM, bestaan nog steeds. Vanaf de jaren ’70 gaan steeds meer organisaties zich met natuurbeleid bezighouden en daarnaast is de invloed van de overheid sindsdien steeds toegenomen. Deze toename in invloed is zowel het gevolg van een toename in regelgeving als een toename in beschikbare financiën voor natuur. Dezelfde factoren spelen bij de toename in invloed van de EU op het Nederlandse natuurbeleid. Dit begint in de jaren ’70 begint en neemt vanaf de jaren ’90 steeds sterker toe. In de 21e eeuw is de hoeveelheid beleid en regelgeving omtrent natuur, van zowel het Rijk als de EU, nog veel groter geworden. In de afgelopen veertig jaar hebben zich de nodige veranderingen in het Nederlandse natuurbeleid voorgedaan. De overgang van een defensief naar een meer offensief natuurbeleid met het Natuurbeleidsplan van 1990 is de voornaamste verandering.

23

3. Natuurperspectieven: onderscheiding en aanwezigheid 3.1 Inleiding

Zoals aangegeven in de inleiding, wordt in dit onderzoek geanalyseerd hoe professioneel betrokkenen bij het Nederlandse natuurbeleid de natuur zien en hoe men er volgens hen mee om zou moeten gaan. In dit hoofdstuk zal worden uitgewerkt hoe dit kan worden geanalyseerd, namelijk aan de hand van zogeheten ‘natuurperspectieven’. Eerst wordt uitgelegd hoe deze perspectieven zijn opgebouwd en vervolgens aan de hand van welke criteria er te differentiëren valt tussen verschillende perspectieven. Tot slot wordt behandeld welke perspectieven aanwezig zijn in het Nederlandse natuurbeleid. De analyse in dit hoofdstuk vindt plaats aan de hand van de literatuur, waarna deze in hoofdstuk 4 wordt getest aan de hand van de interviews.

Natuur en landschap Natuur is geen objectief begrip, het is een sociaal-cultureel bepaalde constructie, natuur is hoe mensen de natuur zien en dit is afhankelijk van allerlei factoren als plaats, tijd, cultuur, kennis, etc. (Bogaert, 2001). In de literatuur zijn verscheidene omschrijvingen voor het begrip natuur te vinden, inclusief en exclusief de mens, waarbij a priori de ene definitie niet meer of minder valide is dan een andere (Molenaar, 1998). In het woordenboek wordt de natuur exclusief de mens gezien: “dat wat de mens om zich heen ziet als niet door hem gewijzigd “ (van Dale Online). De Natuurbeschermingsraad (1993) noemt als definitie van natuur: “Alles wat zichzelf ordent en handhaaft, al dan niet in aansluiting op menselijk handelen, maar niet volgens menselijke doelstellingen”. Om zo volledig mogelijk te zijn, wordt in dit onderzoek een zo breed mogelijke perceptie van natuur gekozen en wordt al het beleid aangaande natuur behandeld. Een begrip gerelateerd aan natuur is landschap: “de omgeving zoals de mens die waarneemt” (van Dale Online), en volgens de Natuurbeschermingsraad (1993): “een herkenbaar deel van de aarde, ontstaan en in stand gehouden door wisselwerkingen van levende en niet-levende natuur, inclusief de mens”. Er is dus een onderscheid tussen natuur en landschap, en ook tussen natuur- en landschapsbeleid. Dit onderzoek richt zich op het natuurbeleid, maar omdat dit sterk verweven is met het landschapsbeleid, zal het laatste geregeld aan bod komen.

24

3.2 Opbouw van een natuurperspectief

Terminologie Er bestaat een groot aantal termen om te beschrijven hoe de mens de natuur ziet. Termen als natuurbeelden, grondhoudingen en visies komen in de literatuur aan bod. Deze begrippen staan niet los van elkaar, ze zijn sterk aan elkaar gelieerd. Ik zal een kort overzicht geven van de begrippen die mij relevant lijken om te gebruiken als terminologie voor dit onderzoek. Deze keuze sluit niet uit dat er andere, hier niet genoemde, begrippen bestaan die ook gebruikt kunnen worden.

Grondhouding Een grondhouding is het geheel aan normen en waarden dat de keuzes van mensen bepaalt, aldus Kockelkoren (in Lenders et al., 1997). Deze is gevormd door een combinatie van opvoedings- en leerprocessen en ervaringen. Grondhoudingen zijn vaak persoonlijk en meestal consistent per individu. Gerelateerd aan natuur, geeft de grondhouding de positie van de mens ten opzichte van de natuur weer: vanuit welke vooronderstellingen onze relatie met de natuur beschouwd wordt en aan welke normen deze relatie moet voldoen (Lenders et al., 1997). Verschillende auteurs hebben een indeling in een aantal grondhoudingen gemaakt.

Zowel Achterberg (in Molenaar, 1998) als Kockelkoren (in Lenders, 1997) maken een indeling in vier grondhoudingen: • Overheerser: de natuur wordt gezien als instrument zonder intrinsieke waarde, er is een duidelijke kloof tussen mens en natuur. • Rentmeester: deze is afhankelijk van en verantwoordelijk voor de natuur. • Partner: de natuur heeft een intrinsieke waarde en de verschillen tussen mens en natuur zijn niet relevant. • Participant: er is moreel respect voor natuur en haar processen, waaraan de mens ondergeschikt is.

Kockelkoren maakt per grondhouding een onderscheid tussen een gesloten en open variant, waarbij de open variant meer natuursparend is en minder antropocentrisch gericht is dan de gesloten variant van dezelfde grondhouding.

25

De Groot (1999), voegt aan de vier grondhoudingen van Achterberg en Kockelkoren een extra, sterk ecocentrische, grondhouding toe: • ‘Oneness with nature’: natuur is een abstract geheel waar de mens een onlosmakelijk onderdeel van is.

Tot slot maakt Zweers een licht andere indeling (in Van den Born, 2007), verdeeld in een ecocentrische en antropocentrische groep:

Antropocentrisch: • Despoot • Verlichte heerser • Rentmeester (christelijk) • Rentmeester (gebaseerd op integriteit) Ecocentrisch: • Partner • Participant • Eenheid met de natuur Al deze indelingen gaan uit van een lopende schaal tussen een antropocentrisch en een ecocentrisch uiterste, zoals schematisch weergegeven in tabel 1. Er is naast de geconstrueerde indelingen ook enig empirisch onderzoek naar grondhoudingen gedaan, maar er is tevens nog veel onderzoek nodig (Van den Born, 2007).

Uiterste

Tabel 1. Indelingen in grondhoudingen door de verschillende auteurs, Indeling door Indeling door Indeling door Zweers Achterberg, De Groot Kockelkoren

Antropocentrisch

Ecocentrisch

Overheerser

Heerser

Rentmeester

Rentmeester

Partner Participant

Partner Participant ‘Oneness with nature’

26

Despoot Verlicht heerser Rentmeester (gebaseerd op integriteit) Rentmeester (christelijk) Partner Participant Eenheid met de natuur

Natuurbeeld Een natuurbeeld is de betekenis die we aan de natuur geven, gebaseerd op onze ervaring, kennis en kunde (Bogaert, 2001). Dit beeld hangt samen met de functie die we aan natuur toekennen en de wensen die we met natuur hebben. Een natuurbeeld geeft antwoord op een aantal vragen, waarvan de volgende drie het meest relevant zijn: • Wat is natuur? (de cognitieve dimensie van het natuurbeeld) • Hoe moeten we omgaan met natuur? (de normatieve dimensie van het natuurbeeld) • Welke natuur vinden we mooi? (de expressieve dimensie van het natuurbeeld) Net als grondhoudingen zijn natuurbeelden gevormd door een combinatie van opvoedings- en leerprocessen en ervaringen en zijn ze persoonlijk. In de praktijk is er vaak sprake van een mix van natuurbeelden bij één persoon.

Een vaak geciteerde indeling in natuurbeelden is die van de Natuurbeschermingsraad (1993), die een indeling in elf natuurbeelden maakt (tabel 2). Tabel 2. Indelingen in natuurbeelden van de Natuurbeschermingsraad (1993) Inhoud Leverancier van energie, grondstoffen, cultuurgewassen en vee Leverancier van fysieke uitdaging, voorraadschuur en genenbank, leverancier van niet-cultuur gewassen en dieren (d.m.v. landbouw, bosbouw, jacht) Gemodificeerde natuur Basis voor gefokte, gedomesticeerde en genetisch gemodificeerde organismen Bedreigende natuur Bron van overlast en schade, bron van onveiligheid en ergernis Regulerende natuur Zorgt voor stabilisatie van natuurlijke processen als klimaat, zuivering van lucht, bodem en water Informatieve natuur Indicator voor veranderingen in het milieu Heilzame natuur Bron van gezondheid Intrigerende natuur Bron van onderzoek en educatie, leverancier van activiteiten Decoratieve natuur Bron van ontspanning, inspiratie en schoonheid. Volgende natuur Half-natuur en aan menselijke cultuur verbonden natuur Wilde natuur Natuur (voor zover mogelijk) zonder enige menselijke invloed

Natuurbeeld Productie-natuur Gebruiksnatuur

Een andere relevante indeling is die van Buijs & Filius (in Buijs, 2000), die een indeling in zes natuurbeelden maken (zie tabel 3). Tabel 3. Indelingen in zes natuurbeelden volgens Buijs & Filius (in Buijs, 2000) Natuurbeeld Inhoud Wildernis natuurbeeld Grootschalige gebieden zonder menselijke invloed Autonomie natuurbeeld Natuur onafhankelijk van de mens, groot- en kleinschalig Decoratief natuurbeeld Natuur als recreatief en toegankelijk groen Breed natuurbeeld Natuur is alles wat groeit en bloeit, inclusief de mens Functioneel natuurbeeld Natuur heeft primair een functie voor de mens Diffuus natuurbeeld Er is geen duidelijk natuurbeeld (alles wat niet onder de vijf eerdere natuurbeelden valt)

27

Volgens Keulartz et al. (2000) zijn er drie archetypische natuurbeelden, door hen arrangementen genoemd (tabel 4). De waardering vind plaats aan de hand van drie waardedimensies: ecologisch (hoe natuurlijk, zeldzaam en verscheiden), ethisch (gericht op respect voor integriteit) en esthetisch (wat men mooi vindt).

Natuurbeeld Wildernis Arcadisch Functioneel

Tabel 4. Indelingen in drie natuurbeelden volgens Keulartz et al. (2000) Inhoud Alle natuurlijke processen voltrekken zich zonder menselijke invloed Harmonie tussen mens, dier en landschap, waarbij de mens een rol speelt in het in stand houden van de bestaande situatie Maximale invloed van de mens die de natuur beheerst, wat zorgt voor veiligheid

Tussen de genoemde indelingen in natuurbeelden bestaan verschillen, die vooral voortkomen uit terminologie. Er is sprake van een glijdende schaal waarbij beelden van de ene indeling die van andere indelingen overlappen. Daarnaast zijn er ook sterke overeenkomsten tussen de verschillende indelingen te zien wanneer de eerder genoemde vragen die een natuurbeeld hoort te beantwoorden, worden neergezet als dimensies van hogere of lagere natuurlijkheid. Aan de hand van die drie dimensies zijn de indelingen in natuurbeelden door de verschillende auteurs te ordenen (tabel 5, vrij naar Jacobs et al. (2002)). Bij de cognitieve dimensie gaat het erom wat men natuur vindt, waarbij de verschillen in natuurbeelden samenhangen met verschillen in spontaniteit. Bij de normatieve dimensie gaat het erom in hoeverre de natuur tot nut gebruikt mag worden door de mens. Tot slot, bij de expressieve dimensie gaat het om de vraag wat mooi is, waarbij er een tegenstelling is tussen de behoefte aan uitdaging en de behoefte aan vertrouwdheid (Keulartz et al., 2000). Uitdaging is het ontdekken van nieuwe, onbekende natuur en vertrouwdheid is de waardering voor de natuur zoals een persoon die al eerder ervaren heeft. Tabel 5. De verschillende indelingen in natuurbeelden met de drie dimensies waaruit natuurbeelden bestaan Natuurbeschermingsraad Buijs & Filius Keulartz et Cognitieve Normatieve Expressieve al. dimensie dimensie dimensie Wild, regulerend

Wildernis

Bedreigend, intrigerend

Autonomie

Volgend, informatief

Breed

Decor, heilzaam

Decor

Gebruik, productie, gemodificeerd

Functioneel

Wildernis

Spontaniteit

Uitdaging

Arcadisch

Nut voor de mens

Functioneel

28

Vertrouwdheid

Natuurvisie Volgens Bogaert (2001) bestaat een natuurvisie uit eén of meerdere natuurbeelden in combinatie met een grondhouding. Volgens van den Born (2007) moet hier nog een derde factor, namelijk natuurwaarde, aan toegevoegd worden om een natuurvisie te vormen. Natuurwaarden zijn redenen waarom men natuur belangrijk vindt, iets wat ook al impliciet in de natuurbeelden en grondhoudingen voorkomt, aangezien deze niet waardevrij zijn. Vandaar dat ik natuurwaarde als aparte factor verder buiten beschouwing laat en ervan uitga dat een natuurvisie de opvatting over de natuur is zoals de mens die vanuit zijn grondhouding en natuurbeeld(en) aanhoudt. Natuurvisies geven de gedachten over, en strategieën voor, natuurbeheer weer zoals die leven binnen onder andere natuurbeschermings-, milieu- en overheidsorganisaties (R.M.N.O, 1988). Natuurvisies geven weer hoe de relatie mens-natuur gezien wordt, hoe de mens met de natuur om zou moeten gaan, waarom men natuur waardevol vindt, wat voor natuur men onderscheidt en welke natuur op welke manier beschermd dient te worden. Natuurvisies bevatten dus zowel theoretische als meer praktische denkbeelden.

Discours, natuurvisie, perspectief De term die in dit onderzoek gebruikt wordt, natuurperspectief, is vergelijkbaar met de term natuurvisie. Natuurperspectieven geven de visie van beroepsmatig betrokkenen bij het natuurbeleid weer: hoe zij tegen natuur aankijken en hoe er volgens hen met de natuur om moet worden gaan. Het natuurperspectief, ook wel gekwalificeerd als discours (Van der Zouwen, 2006), of natuurvisie (R.M.N.O., 1988), beïnvloedt de manier waarop we de natuur zien, evalueren en vervolgens gebruiken en beïnvloeden (Turnhout, 2003). Hierbij moet worden opgemerkt dat het begrip ‘discours’ veel algemener en op zichzelf niet gerelateerd is aan natuurbeleid, maar wel regelmatig wordt gebruikt bij de analyse van het natuurbeleid ( zie onder andere Van Veen et al., 2004; Van der Zouwen, 2006; Arnscheidt, 2009), zo ook in dit onderzoek. Een discours of perspectief verwijst naar ‘het min of meer samenhangende geheel van ideeën, concepten en categoriseringen die we in bepaalde discussies kunnen terugvinden’ (Hajer, 2003). Groepen kunnen zich organiseren rondom een bepaald discours, een discourscoalitie vormend, waarbij ze zich bedienen zich van zogenoemde verhaallijnen, een samenhangend stelsel van ideeën dat hun discours verklaart (Hajer, 2006). Hierbij is het in principe niet nodig dat ze met elkaar communiceren of samenwerken. Een goed voorbeeld is de huidige aandacht voor klimaatverandering: wereldwijd zijn er vele organisaties die zich, 29

vanuit een overeenkomstig perspectief, met overeenkomstige ideeën bezighouden, terwijl deze in een groot aantal gevallen geen contact met elkaar hebben. Verschillende discourscoalities refereren naar hun eigen maar onderling verschillende referentiekaders, wat communicatie tussen discourscoalities kan bemoeilijken (Aarts & Van Woerkom,1994). Redenen hiervoor zijn onder andere een verschil in kennis en wetenschappelijke achtergrond (Van der Zouwen, 2006).

3.3 Criteria ter differentiatie van de verschillende natuurperspectieven

Door het stellen van criteria waaraan een perspectief wel of niet kan voldoen, is het gemakkelijker onderscheid te maken tussen de verschillende perspectieven. Uit de criteria komt de invloed van de grondhouding en het natuurbeeld naar voren. De criteria kunnen concreet, bijvoorbeeld aangaande introductie van soorten, dan wel vrij abstract, zoals bijvoorbeeld de aandacht voor duurzaamheid, zijn. In de literatuur komen een aantal criteria aan bod. Keulartz et al. (2000) gaan uit van drie waardedimensies als criteria voor hun onderscheid in arrangementen, dit zijn: een ecologische, ethische en een esthetische waardedimensie. Turnhout (2003) baseert haar indeling in drie ideaaltypen (zie 3.4) onder andere op de volgende criteria: de hoeveelheid benodigd beheer, focus op soorten of processen en waarschijnlijke oorspronkelijke of culturele oorsprong van een gebied. In haar eerder geciteerde rapport noemt de Raad voor het Milieu en Natuuronderzoek (R.M.N.O., 1988) vijftien criteria die zij gebruikt heeft bij haar indeling in natuurvisies (tabel 5). Deze kunnen worden ingedeeld in een aantal categorieën: welk doel men met de natuur heeft, op welke ruimtelijke schaal hiernaar gekeken wordt, welke beheer hiervoor nodig wordt geacht, hoe met de natuur dient om te worden gegaan en hoe men tegen bepaalde natuurlijke processen aankijkt.

30

Tabel 6. De vijftien criteria ter differentiatie van natuurperspectieven volgens de R.M.N.O. (1988) Categorie Criterium Doel van de natuur De mogelijkheden om natuur te combineren met andere functies Het aspiratieniveau: de doelen die gesteld worden De aandacht voor duurzaamheid Op welke ruimtelijke schaal er naar de natuur gekeken wordt

Het schaalniveau waarop de doelstellingen gerealiseerd dienen te worden De ideeën aangaande ruimtelijke spreiding van de natuur

Het beheer van de natuur

De ideeën aangaande de intensiteit van het beheer De ideeën aangaande continuïteit van het beheer De ideeën aangaande de noodzaak van extern beheer De gewenste uitvoerders van het beheer (hieronder valt ook verweven versus scheiden van landbouw en natuur)

Omgang met de natuur (naast beheer)

De ideeën aangaande het oogsten (bijvoorbeeld visserij, jacht) uit de natuur De ideeën aangaande de graad van natuurlijkheid

Hoe tegen bepaalde natuurlijke processen wordt aangekeken

De ideeën aangaande de rol van natuurlijke processen De ideeën aangaande diversiteit De ideeën aangaande soortbehoud De ideeën aangaande (her)introductie van soorten

3.4 Aanwezige perspectieven in het Nederlandse natuurbeleid van 1975 tot nu

Discourscoalities kunnen een grote invloed hebben op beleidsveranderingen (Carter, 2001). Dit wil niet zeggen dat actoren zich zelf altijd bewust zijn van het door hen aangehangen discours. Discoursen worden vaak pas achteraf zichtbaar na reconstructie door wetenschappers. In de praktijk is er meestal sprake van een combinatie van meerdere perspectieven. Daarnaast spelen andere factoren een aanzienlijke rol in het beleid. Met betrekking tot het Nederlandse natuurbeleid zijn dit onder andere internationale ontwikkelingen, politieke veranderingen en de ontwikkelingen in de landbouwsector. In het Nederlandse natuurbeleid zijn de verschillende discoursen vooral herkenbaar bij natuur- en milieubeschermingsorganisaties, meer dan bij de overheid, waar ze sterk gemengd lijken te zijn (R.M.N.O., 1988). Dit houdt in dat er binnen een organisatie verschillende discoursen naast elkaar voorkomen. Daarnaast bestaan er duidelijke verschillen in discours tussen overheidslagen, waarbij blijkt dat lagere overheden meer functioneel gericht zijn (Turnhout, 2003). Ook lijkt er bij lagere overheden meer affiniteit voor het arcadische discours dan voor het wildernisdiscours te zijn (Keulartz et al., 2000). Hieronder analyseer ik welke perspectieven er in de periode 1975 tot nu aanwezig zijn en zijn geweest. Vergelijkbaar met 31

de grondhoudingen en natuurbeelden, is er ook voor de perspectieven in het Nederlandse natuurbeleid een zekere diversiteit in aantal, inhoud en terminologie in de literatuur te vinden.

In haar rapport uit 1988 noemt de R.M.N.O. vijf perspectieven, door hun visies genoemd. Hierbij is het zo dat de klassieke- en natuurontwikkelingsvisie aandacht besteden aan de vraag wat voor natuur gewenst is, terwijl de andere visies zich vooral richten op het gebruik en de omvang van de natuur. De vijf visies zijn (R.M.N.O., 1988) te vinden in tabel 7. Tabel 7. De vijf natuurvisies volgens de R.M.N.O. (1988) Inhoud Bescherming, instandhouding en herstel van natuurlijke en landschappelijke waarden, gebonden aan de oude (19e eeuwse) cultuurlandschappen, waarbij menselijke activiteiten een essentiële rol spelen Natuurontwikkeling Volledigheid van levensgemeenschappen, die door natuurlijke processen in staat zijn zichzelf te reguleren met minimale menselijke activiteiten Functioneel Optimale benutting van de ruimte door middel van dynamiek in het gebruik ervan, wat leidt tot maximale functionaliteit van het gebruik van de natuur in harmonie met menselijke activiteiten Ecosofisch Harmonie tussen mens en natuur gebaseerd op kleinschaligheid, verantwoordelijkheid en democratie met gebruik van technologie binnen de genoemde harmonie Duurzaam technologisch Optimalisering van hoogwaardige, duurzame technologie ten behoeve van de mens. Door deze technologie is concentratie van menselijke activiteiten mogelijk waardoor er ruimte voor de natuur overblijft (ruimtelijke scheiding in gebruik) Natuurvisie Klassiek

Keulartz et al. (2000) stellen dat er sprake is van drie arrangementen in het Nederlandse natuurbeleid (zie tabel 8), die ook gezien kunnen worden als natuurperspectieven, aangezien zij zelf aangeven dat deze drie voorkomen in het natuurbeleid. Deze indeling komt overeen met de indeling die Keulartz (2000) in een ander artikel heeft gemaakt, waar hij de namen ‘natuurontwikkelingsvisie, respectievelijk ‘klassieke natuurvisie’ en respectievelijk ‘functionele natuurvisie’ gebruikt. Tabel 8. De drie arrangementen volgens Keulartz, Swart en Van der Windt (2000) Inhoud Ecocentrisch perspectief gezien vanuit de systeemecologie, gericht op herstel en behoud van natuurlijke processen, waarin de rol van het individu en ook van de mens niet belangrijk is en er waardering is voor het functioneren van de eerder genoemde processen Arcadisch (ook wel De mens fungeert als rentmeester die ingrijpt om de oude cultuurlandschappen, die als pastoraal) waardevol worden gezien, in stand te houden vanuit de ideeën van de structuurecologie Functioneel Maximaal, dynamisch gebruik van de natuur ten behoeve van de mens, vanuit de ideeën van de productie-ecologie Arrangement Wildernis

32

In haar proefschrift noemt De Jong (2002) vier ecologische natuurvisies die zich in de loop van de 20e eeuw in Nederland hebben ontwikkeld en welke in meer of mindere mate voorkomen in het natuurbeleid (tabel 9). Natuurvisie Holistisch/ vitalistisch Cybernetische Dynamische

Chaostheoretische

Tabel 9. De natuurvisies volgens De Jong (2002) Inhoud Komt sterk overeen met de arcadische natuurvisie, waarbij het ideaal het 19e eeuwse cultuurlandschap is Toont sterke gelijkenissen met een technologisch natuurvisie, gaat uit van de maakbaarheid van de natuur en ziet technologische ontwikkelingen als positief Gaat er vanuit dat de natuur onvoorspelbaar en steeds veranderend als gevolg van toeval, evolutie en dynamiek is. De rol van de mens beperkt zich tot het creëren van gunstige abiotische omstandigheden waarna de natuur zijn gang kan, mits gebieden van voldoende grootte beschikbaar worden gesteld Deze speelt slecht een marginale rol binnen het Nederlandse natuurbeleid. Volgens deze visie is de natuur niet maakbaar, kwetsbaar en is behoud van een bestaande natuur zeer lastig. De invloed van de mens is dan ook onvoorspelbaar en beperkt

Turnhout (2003) onderscheidt in haar proefschrift twee tradities: een imperialistische en een arcadische traditie. De imperialistische traditie ziet natuur als een hulpbron die, door middel van ecologisch onderzoek, gecontroleerd en begrepen door mensen kan worden. De arcadische traditie (dus niet het arcadische perspectief) daarentegen heeft een romantisch beeld van de natuur waarin de bestudering van de natuurlijke geschiedenis centraal staat. Deze traditie heeft twee, tegenovergestelde, ideaaltypen: wildernis en pastoraal. Dit leidt tot een totaal van drie ideaaltypen, geordend in tabel 10.

Ideaaltype Imperialistisch

Wildernis Pastoraal

Tabel 10. De drie ideaaltypen van natuur volgens Turnhout (2003) Inhoud Natuur wordt gezien als controleerbaar en daardoor veilig, wanneer gebruik wordt gemaakt van wetenschappelijke kennis. Daarmee kan mede bepaald worden hoeveel de mens van de hulpbron die de natuur is gebruik kan maken De niet door mensen aangetaste natuur wordt als een bron van avontuur gezien waarin de mens een buitenstaander is Door menselijk ingrijpen is de natuur geworden zoals deze is, wat haar aantrekkelijk en herkenbaar maakt

Bij haar analyse van het natuurbeleid op de Veluwe concludeerde Van der Zouwen (2006) dat er twee arrangementen aanwezig waren. Aangezien, naast locale overheden, zowel de grote natuurbeheerorganisaties als de landelijk overheid betrokken waren, kan deze analyse tot op zekere hoogte geëxtrapoleerd worden naar het gehele Nederlandse natuurbeleid. Het eerste, het ‘landschapsarrangement’, is gericht op multifunctionaliteit waarbij op kleinschalig niveau wordt gekeken naar het nut dat de natuur kan hebben voor functies als recreatie, bos- en landbouw. Het tweede, het ‘ecologische coherentie-arrangement’, is gebaseerd op ecologische kennis waarbij het voorziet in grote aaneengesloten ecosystemen, die kunnen verschillen van

33

ecosystemen met vrijwel geen menselijke invloed tot half-natuurlijke ecosystemen met veel menselijke invloed.

3.5 Conclusie Natuurperspectieven zijn opgebouwd uit een grondhouding en een of meerdere natuurbeelden. De grondhouding geeft weer hoe een persoon zijn positie ten opzichte van de natuur ziet, waarbij er een antropocentrisch en een ecocentrisch uiterste is. Een natuurbeeld geeft weer wat natuur volgens een persoon natuur is, hoe we er mee om moeten gaan en welke natuur we mooi vinden. Een natuurperspectief geeft de visie van beroepsmatig betrokkenen bij het natuurbeleid weer: hoe zij tegen natuur aankijken en hoe er volgens hen met de natuur om moet worden gaan. Hier wordt ook wel de term ‘natuurvisie’ of ‘discours’(op het gebied van natuur) voor gebruikt. Men kan zich in een coalitie organiseren rondom een bepaald perspectief, waarbij men zich bedient zich van zogenoemde verhaallijnen, een samenhangend stelsel van ideeën dat hun perspectief verklaart. Perspectieven kunnen gedeeld worden tussen organisaties en andersom kunnen er juist meerdere voorkomen binnen een organisatie. Aan de hand van bepaalde criteria, zoals mate van beheer of het doel wat men met natuur heeft, is het mogelijk te differentiëren tussen verschillende perspectieven. In de literatuur zijn verschillende criteria en verschillende indelingen in natuurperspectieven te vinden.

34

4. Natuurperspectieven: visies van de informanten

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk komen de visies van de geïnterviewden op natuurperspectieven in het Nederlandse natuurbeleid aan bod. Ik begin dit hoofdstuk met een indeling in drie voornaamste perspectieven, die ik de rest van het onderzoek zal gebruiken. Vervolgens geven de geïnterviewden hun opinie op deze indeling. Daarna komen de perspectieven van de geïnterviewden en hun organisaties aan bod. Enkele hypotheses die uit de literatuur naar voren komen, worden aan de hand van de interviews behandeld. Tot slot beschrijf ik aan de hand van zowel literatuur als interviews de drie voornaamste perspectieven.

4.2 Indeling in voornaamste perspectieven

Aan de hand van de in hoofdstuk 3 genoemde indelingen heb ik een vereenvoudigde indeling gemaakt in de drie voornaamste perspectieven: • Klassiek/Arcadisch/ Landschap • Wildernis/ Natuurontwikkeling • Functioneel/ Imperialistisch In de rest van dit onderzoek zal ik uitgaan van deze drie perspectieven, die ik ‘klassiek’, ‘wildernis’ en ‘functioneel’ zal noemen. Uiteraard is deze indeling arbitrair, maar dat is elke indeling en daarnaast lijkt deze indeling mij nuttig om de door mij gestelde onderzoeksvragen te beantwoorden. Deze indeling komt grotendeels overeen met die van Keulartz et al. (2000) en Turnhout (2003). Daarnaast lijken de drie perspectieven sterk op drie van de vijf visies van de R.M.N.O. (1988) en hebben het klassieke perspectief en het wildernis perspectief veel overeenkomsten met het ‘landschapsarrangement’ respectievelijk het ‘ecologische coherentiearrangement’ zoals gebruikt door Van der Zouwen (2006). De vergelijking met de indeling van de Jong ligt nog het minst voor de hand, ook al heeft de holistisch visie veel kenmerken van het klassieke perspectief.

35

4.3 Opinie van de geïnterviewden op mijn indeling

De geïnterviewden vonden de door mij gemaakte indeling in drie voornaamste perspectieven over het algemeen logisch. Orleans was kritisch op de indeling, hij ziet functioneel als tegenovergesteld van intrinsiek, waarbij hij zowel het wildernisperspectief als het klassieke perspectief als intrinsiek beschouwd. Ook Leroy plaatste deze kanttekening, volgens hem zijn het wildernis- en klassieke perspectief belangeloos en niet op maatschappelijke argumenten gebaseerd, maar op ecologische argumenten en ecologische kennis. Het functionele perspectief daarentegen gaat juist wel uit van maatschappelijke belangen en is dan ook gebaseerd op maatschappelijke argumenten. Van der Molen gaf aan met name veel overlap tussen de drie perspectieven te zien.

Indeling zoals gemaakt door Van de Klundert Tijdens het interview onderscheidde Van de Klundert drie perspectieven op natuur: • Een conservatief perspectief gericht op landschap, aanhangers hiervan zijn onder andere Westhoff en Dirkmaat. Dit lijkt sterk op een klassiek perspectief. • Een puur ecologisch perspectief: dit richt zich op de vraag hoe ecosystemen er ooit uitzagen en uit zouden moeten zien, onder andere aangehangen door Frans Vera. Dit komt grotendeels overeen met het wildernisperspectief van het R.M.N.O (1988). • Een perspectief zonder historisch referentiekader dat zich richt op de toekomst en de natuur, indien mogelijk, zijn gang wil laten gaan. Aanhangers hiervan zijn onder andere Helmer en Van de Klundert.

Het conservatieve perspectief van Van de Klundert lijkt op het klassieke perspectief en het door hem puur ecologisch genoemde perspectief lijkt op het wildernisperspectief. In tegenstelling tot mijn indeling, zijn alle drie de perspectieven die hij noemde gebaseerd op ecologische argumenten.

36

4.4 Perspectieven van de geïnterviewden

In tabel 11 zijn de persoonlijke natuurperspectieven van de geïnterviewden te vinden. Uit de interviews kwam naar voren dat de meeste perspectieven inderdaad theoretisch voorstellingen zijn. Het was voor sommige geïnterviewden niet makkelijk aan te geven tot welk perspectief zij behoren. De drie voornaamste perspectieven waren wel herkenbaar voor de geïnterviewden, alleen vonden de meeste het moeilijk zich te plaatsen binnen één perspectief. Leroy gaf aan zijn eigen perspectief op natuur niet relevant te vinden voor dit onderzoek, aangezien hij persoonlijk geen invloed heeft gehad op het Nederlandse natuurbeleid.

Ingedeeld als Onderzoeker

Beleidsmaker

Tabel 11. Persoonlijk perspectief van de geïnterviewden Geïnterviewde Perspectief Dr. J.A. Klijn Ziet zichzelf als systeemecoloog die naar de relatie natuurmaatschappij kijkt en vindt alle drie de perspectieven waardevol, afhankelijk van het gebied Prof. Dr. P. Leroy Niet van toepassing Drs. J. Wiertz Meer klassiek dan wildernis Dr. M.W. van der Zouwen Voor samenwerking en focus op sociale in plaats van ecologische factoren Drs. A.F. van de Klundert

De mens is de baas, dus kunnen wij bepalen wat we met de natuur willen. Hij wil natuur haar gang laten gaan zonder gebruik te maken van een historische referentie

Dr. ir. D.T. van der Molen

Drs. L.M.L. Zonneveld

Alle drie de perspectieven zijn waardevol, vindt het belangrijk dat de mens condities creëert waarbinnen de natuur haar gang kan gaan Zowel voorstander van dynamische natuur (wildernis perspectief) als van het Nederlandse cultuurlandschap (klassiek perspectief) Zowel klassiek als wildernis

Drs. T.F. de Boer Ing. B.J. Hanskamp Drs. A.B.M. Orleans

Alle drie de perspectieven zijn waardevol Meer klassiek dan wildernis Combinatie van klassiek en functioneel

Drs. A.C.P. van Montfort

Uitvoerende

In tabel 12 heb ik de geïnterviewden gerangschikt per perspectief. Hierbij moet gezegd worden dat dit mijn interpretatie is van de interviews, aangezien de meeste respondenten niet expliciet aangaven voorstander van een bepaald perspectief te zijn. De meeste respondenten rangschikten zich bij meer dan één perspectief. Twee respondenten vonden alle drie de perspectieven belangrijk. De anderen kozen vaker het wildernis- of klassieke perspectief dan het functionele perspectief. Bij beantwoording van de interviewvragen bleken de onderzoekers een meer uitgesproken mening te hebben dan de beleidsmakers en uitvoerenden. Dit komt niet direct naar voren in hun perspectief. Een reden hiervoor kan zijn dat zij, als onderzoekers, proberen het natuurbeleid objectief te analyseren in plaats van er deel van uit te 37

maken. Een aantal respondenten gaf aan dat hun perspectief in de loop van de tijd veranderd is. In hoofdstuk 8 wordt aandacht besteed aan veranderingen in perspectief. Tabel 12. De respondenten gerangschikt per perspectief Perspectief Respondent(en) Alle drie de perspectieven zijn waardevol Dr. J.A. Klijn Dr. ir. D.T. van der Molen Drs. T.F. de Boer Meer klassiek dan wildernis

Drs. J. Wiertz Ing. B.J. Hanskamp

Zowel klassiek en wildernis

Drs. A.C.P. van Montfort Drs. L.M.L. Zonneveld

Combinatie van klassiek en functioneel

Drs. A.B.M. Orleans

Geen duidelijke voorkeur voor een bepaald perspectief

Prof. Dr. P. Leroy Dr. M.W. van der Zouwen Drs. A.F. van de Klundert

4.5 Perspectieven voorkomend bij organisaties betrokken bij het natuurbeleid

Volgens de literatuur (zie hoofdstuk 3) zijn de verschillende perspectieven vooral herkenbaar bij natuur- en milieubeschermingsorganisaties, meer dan bij de overheid, waar ze sterk gemengd lijken te zijn (R.M.N.O., 1988). De interviews bevestigen dit, bij organisaties als Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer lijkt er sprake te zijn van een mengeling van perspectieven (interview Zonneveld, respectievelijk Van Montfort). Daarnaast bestaan er duidelijke verschillen in perspectief tussen overheidslagen, waarbij blijkt dat lagere overheden meer functioneel gericht zijn (Turnhout, 2003). Dit werd bevestigd door Leroy (interview), die aangaf dat een functioneel perspectief vaak realistischer is en daardoor makkelijker leidt tot draagvlak en coalitievorming.

Aan de geïnterviewden heb ik gevraagd aan te geven welke perspectieven er binnen de organisatie waar zij werken, of gewerkt hebben, bestaat en of er in de loop van de tijd een verandering in perspectief is opgetreden (tabel 13). Dit geeft een indicatie van de aanwezigheid van een perspectief in een bepaalde periode. Ik heb de organisaties geordend in drie typen, namelijk: beleid, beheer en onderzoek. Dienst Landelijk Gebied (DLG) is niet goed te plaatsen in deze indeling. Omdat DLG een aan het Rijk gelieerd uitvoerend orgaan is heb ik het ingedeeld bij ‘beleid’. Er is duidelijk sprake van een verbreding in perspectief in de lopen van de jaren ’90 door de opkomst van het wildernisperspectief. Bij de meeste organisaties is er sprake van de aanwezigheid van meerdere perspectieven. Hierbij moet 38

gezegd worden dat het klassieke en het wildernisperspectief duidelijk mee spelen bij natuurbeleidsmakers, bij onder andere de directie Natuur van het ministerie van LNV en bij het PBL, maar bij andere actoren zoals het ministerie van VROM, de directie Landbouw van het ministerie van LNV en vastgoedmakelaars, spelen deze twee perspectieven waarschijnlijk minder (interview Leroy). Tabel 13. Perspectief van verschillende organisaties betrokken bij het natuurbeleid, volgens de geïnterviewden Type organisatie Organisatie Perspectief Beleid Ministerie van LNV (Van de Klundert) Verschillende perspectieven naast elkaar (wildernis vulde klassiek aan), het beleid is vaak politiek bepaald Ministerie van LNV (Van Montfort) Klassiek en wildernis (overhand vanaf begin jaren ’90) Directoraat Water van het ministerie van Verkeer & Waterstaat (Van der Molen) Provincie Drenthe (Hanskamp) Dienst Landelijk Gebied (De Boer)

Beheer

Staatsbosbeheer (Van Montfort)

Natuur beleidsmatig geïntegreerd met ruimtelijke ordening Zowel klassiek als wildernis (opkomst halverwege jaren ’90) Zowel wildernis (vanaf eind jaren ’80), klassiek als functioneel (gericht op natuurbeleving en productie) Zowel wildernis (opkomst begin jaren ’90), klassiek als functioneel (opkomst na 2000)

Natuurmonumenten (Zonneveld)

Onderzoek

Functioneel en wildernis, klassiek beperkt

Sectie NLB van het PBL (Wiertz) Sectie Milieubiologie Universiteit Leiden (Orleans) Alterra (Van der Zouwen) Alterra (Klijn)

Zowel klassiek als wildernis dominant aanwezig (hoewel wildernis pas later), functioneel minder Klassiek en functioneel Wildernis en functioneel Alle drie de perspectieven, sprake van een verbreding in perspectief

4.6 Beschrijving van de drie voornaamste perspectieven: synthese van literatuur en visies van informanten

Het klassieke natuurperspectief Bij dit perspectief is de meest toepasselijke grondhouding een matig antropocentrische, namelijk die van rentmeester. De natuur heeft een eigen waarde en mag haar gang gaan binnen door de mens gestelde kaders, natuur zonder enig menselijk ingrijpen wordt gezien als een onbeschaafde en gevaarlijke wildernis. De mens mag van de natuur gebruikmaken en deze vormen naar haar inzicht. Daartegenover heeft de mens ook de verantwoordelijkheid om de natuur te onderhouden, zodat de kwaliteit van de natuur behouden blijft of verbeterd wordt.

39

Bij alle drie de dimensies van natuurbeelden (zie hoofdstuk 3, tabel 5) bevindt dit perspectief zich ergens in het midden. Het natuurbeeld is gedeeltelijk spontaan en natuur wordt deels gezien als nuttig voor de mens. Daarnaast houdt natuur het midden tussen uitdagend en vertrouwd, aangezien er sprake is van een beperkte scheiding tussen mens en natuur. Natuur wordt gezien als alles, inclusief de mens en de door mens gecreëerde natuur en het door mens gecreëerde landschap. Een mix van het natuurlijke en het gecultiveerde, de zogenaamde halfnatuur, wordt dan ook tot de natuur gerekend en mogelijk zelfs als ideale vorm van natuur gezien.

Men gaat uit van de structuurecologie, zoals geduid door Keulartz et al. (2000). Hierbij wordt gebruik gemaakt van geomorfologische en plantensociologische termen om terreinen te duiden. Het cultuurlandschap van halverwege de 19e eeuw wordt als historisch referentiekader genomen waarbij men met behulp van in die tijd aanwezige agrarische methoden (rietteelt, houtaanplant, eendenkooien, etc.) dit landschap in stand wil houden. Ethisch gezien ziet men dit in stand houden van het landschap en de harmonie tussen cultuur en natuur als morele plicht. Esthetisch gezien heeft men een voorkeur voor elementen van het historische cultuurlandschap, die de geschiedenis van het land en zijn inwoners vertellen. Deze elementen zijn bijvoorbeeld heggen, heidevelden of dijken. Het perspectief is voor het ruimtelijke scheiden van functies en richt zich naast het behoud van het landschap ook op het behoud van de daarin voorkomende soorten, oftewel behoud van biodiversiteit. Dit leidt in de landbouwgebieden tot drie typen functies: intensieve landbouw op voor natuur niet waardevolle gebieden, landbouw volgens traditionele agrarische methoden op minder waardevolle gebieden (een vorm van verweving) en uitsluitend de functie natuur op voor de natuur waardevolle gebieden.

Actief, kleinschalig beheer door de mens wordt als noodzakelijk gezien om de gewenste natuur in stand te houden. Er is sprake van continue, intensief beheer, waarbij de mate van intensiteit verschilt per gebied. Juist door ingrepen als bemesting op sommige plaatsen, begrazing op andere plaatsen of veranderingen in waterhuishouding heeft de mens in het verleden voor variatie in levensomstandigheden en daardoor een toename in biodiversiteit gezorgd. Beheer is noodzakelijk om deze diversiteit in stand te houden. Een voorbeeld zijn heidevelden, die zouden zonder begrazing door schapen (een menselijke invloed) dichtgroeien. Beheer van minder waardevolle gebieden kan plaatsvinden door boeren, die financieel worden ondersteund door beheersovereenkomsten. Beheer van natuurgebieden vindt plaats door overheid of natuurbeheerorganisaties. 40

Als bekende vertegenwoordigers van dit perspectief kunnen onder andere Westhoff en, recenter, Dirkmaat worden genoemd.

Figuur 2 en 3. Een weiland en een heideveld. Dit soort natuur, ontstaan en in stand gehouden door invloed van de mens, wordt sterk gewaardeerd door het klassieke perspectief

Het wildernis natuurperspectief Dit perspectief gaat uit van een ecocentrische grondhouding, die tussen die van participant en partner ligt. Het idee is dat de natuur een bepaalde intrinsieke waarde vertegenwoordigt en de mens niet zomaar in mag grijpen in de natuur. Economische groei mag niet ten koste gaan van de natuur.

Het natuurbeeld dat bij dit perspectief hoort ziet natuur als zeer spontaan en uitdagend, waarbij het nut voor de mens irrelevant is. Alles waar de mens een rol speelt wordt niet meer gezien als natuur maar als cultuur. Des te spontaner, en des te groter, des te natuurlijker iets gezien wordt. Echte natuur is grootschalig en zonder enige menselijke invloed, voor zover mogelijk. Een ecosysteem als de Zuidpool is een goed voorbeeld, ook al is zelfs hier sprake van enige menselijke invloed. Natuur wordt ideaal gezien wanneer deze in staat is te functioneren zonder enig menselijk ingrijpen.

Dit perspectief is dan ook sterk gebaseerd op de systeemecologie. Volgens deze theorie is de gehele biosfeer in staat zichzelf in stand kan houden door middel van kringlopen en terugkoppelingsmechanismen (Keulartz et al., 2000). De esthetische waarde van dit perspectief is het gegeven dat deze systemen functioneren en enige ecologisch kennis is dan ook vereist om dit te kunnen waarderen. De prehistorische natuur zoals deze bestond voordat de mens zijn omgeving beïnvloedde wordt als historisch referentiekader genomen, al is het niet geheel 41

duidelijk hoe deze natuur eruitzag. Het ideaalbeeld is een compleet ecosysteem inclusief grote zoogdieren zoals wilde paarden en wolven. Deze natuur functioneert zonder enig menselijk ingrijpen, de mens schept alleen de voorwaarden waarbinnen de natuur zich kan ontwikkelen. Dit perspectief is vooral gericht op grootschalige natuurlijke processen en minder op het behoud van soorten en biodiversiteit. Herintroductie van soorten wordt als positief ervaren, mits deze oorspronkelijk in onze natuur voorkwamen. Als voorbeeld van dit perspectief wordt vaak aan de Oostvaardersplassen gerefereerd. In de Oostvaardersplassen heeft de natuur zich, relatief, spontaan kunnen ontwikkelen en zijn eerder in ons land uitgestorven soorten als de Zeearend teruggekeerd.

Beheer is zoveel mogelijk beperkt. Beheer kan nodig zijn om natuurlijke processen op gang te krijgen. Een vorm hiervan is natuurontwikkeling, waarbij in een gebied, dat eerst een andere functie dan natuur had, door het creëren van de juiste omstandigheden natuur zich spontaan kan ontwikkelen tot een stabiel ecosysteem. Extern beheer kan blijvend nodig zijn om de abiotische omstandigheden binnen een gebied op het juiste niveau te houden (bijvoorbeeld de waterhuishouding). Het aaneensluiten van natuurgebieden, om zo een netwerk van ecosystemen te vormen, wordt gestimuleerd, evenals het vrijmaken van een groot oppervlak aan landbouwgrond voor natuurontwikkeling. Dit is gewenst omdat grote herbivoren en toppredatoren behoefte aan veel ruimte hebben. Beheer van natuurgebieden vindt plaats door overheid of natuurbeheerorganisaties. Verweving van natuur en landbouw wordt als negatief gezien, wel wordt gestreefd naar een buffer van minder intensieve landbouw rondom de intensieve landbouwgebieden.

Als bekende vertegenwoordigers van dit perspectief kunnen onder andere Vera en Baerselman worden genoemd. Zij hebben een grote rol hebben gespeeld in het tot stand komen van het Natuurbeleidsplan uit 1990.

42

Figuur 4. De Oostvaardersplassen. Dit soort natuur wordt sterk gewaardeerd door aanhangers van het wildernisperspectief

Het functionele natuurperspectief Dit perspectief is sterk antropocentrisch waarbij de mens heerser over de natuur is, die verheven is boven de natuur. De mens mag de natuur naar eigen believen gebruiken, zonder rekening te houden met de natuur die alleen als nuttige hulpbron gezien wordt. Aan de natuur wordt een gebruikswaarde toegekend, als de schade van ingrijpen voor de mens groter is dan de baten, zal van ingrijpen worden afgezien.

Het nut van de natuur voor de mens is de bepalende factor in dit natuurbeeld. Daarnaast wordt natuur die vertrouwd is en zich voorspelbaar gedraagt gewaardeerd. De bruikbaarheid van de natuur staat centraal (Keulartz et al., 2000). Natuur wordt als alles behalve de mens gezien. In het ideaalbeeld heeft de mens de natuur zo gevormd dat zijn behoeften maximaal vervuld worden. Economische waarden worden als belangrijk gezien.

Ecologisch gezien is productie de bepalende factor, ecologie wordt beschouwd als middel om te bepalen hoeveel gebruik van de natuur nog net zorgt voor een duurzaam behoud van deze natuur. Er is sprake van een formalistisch houding waarin de natuur gewaardeerd wordt om zijn functie en verder wordt een zekere mate van ‘verzorgdheid’ van een gebied op prijs 43

gesteld. Het optimaal gebruik van de beschikbare ruimte, door flexibiliteit van en dynamiek in het grondgebruik en inrichting, staat centraal. Functies die een bepaald gebied voor de mens kan of moet vervullen, moeten op elkaar worden afgestemd. Kansen voor natuur zijn er in combinatie met andere functies zoals recreatie of waterwinning. Bij dit perspectief is er geen sprake van een historisch kader, het beheer is pragmatisch en toekomstgericht. De aandacht voor het behoud van biodiversiteit is alleen aanwezig als het functioneel voor de mens is, zoals het behoud van agro-biodiversiteit.

Het beheer is pragmatisch, grootschalig en intensief waar nodig. Indien hier behoefte aan is, bijvoorbeeld voor recreatie, wordt natuur aangelegd. Een voorbeeld is een stadspark, waarin de spontaniteit en biodiversiteit in het algemeen laag is en de invloed van, en nut voor, de mens maximaal. Dit perspectief gaat uit van verweving, zowel in landbouwgebieden als in gebieden met andere functies zoals recreatie (integratie van functies). Natuurbeheer door boeren, particulieren en vrijwilligers wordt gestimuleerd.

De socialisering van de natuur, zoals bijvoorbeeld bedoeld met Operatie Boomhut (als beschreven door Van der Zouwen, 2006) is ook een onderdeel van dit perspectief. Dit perspectief richt zich namelijk op het zoveel mogelijk tegemoetkomen aan de behoeften van de mens, die niet alleen economisch maar ook sociaal kunnen zijn.

Figuur 5. Een stadspark. Het functionele perspectief beschouwd deze groenstrook als geschikte natuur, aangezien de functies natuur en recreatie gecombineerd worden en de invloed van de mens groot is

44

4.7 Conclusie

In de rest van dit onderzoek ga ik, na analyse van literatuur en interviews, uit van drie perspectieven: het klassieke perspectief, het wildernis perspectief en het functionele perspectief. Het klassieke perspectief ziet het door de mens gevormde 19e eeuwse cultuurlandschap als ideale vorm van natuur. Het wildernisperspectief daarentegen beschouwt natuur zonder enig menselijk ingrijpen als ideaal, terwijl het functionele perspectief het nut van de natuur voor de mens wil maximaliseren door het integreren van natuur met andere functies. De meeste respondenten rangschikken zich bij meer dan één perspectief. Twee respondenten vinden alle drie de perspectieven belangrijk. De anderen kiezen vaker het wildernis- of klassieke perspectief dan het functionele perspectief. Bij de meeste organisaties is er sprake van de aanwezigheid van meerdere perspectieven. Er is duidelijk sprake van een verbreding in perspectief in de loop van de jaren ’90 door de opkomst van het wildernisperspectief. Daarnaast lijken perspectieven herkenbaarder bij natuur- en milieubeschermingsorganisaties dan bij de overheid, waar ze sterk gemengd lijken te zijn. Tot slot lijkt het dat lagere overheden meer functioneel gericht zijn.

45

5. Wat is per periode het dominante perspectief gebleken?

5.1 Inleiding Dominantie van een perspectief is opgebouwd uit twee onderdelen: ‘discours-structurering’ en ‘discours-institutionalisering’ (Hajer, 1995). In 5.2 wordt dit uitgelegd, waarna in de rest van dit hoofdstuk aandacht wordt besteed aan ‘discours-structurering’. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de literatuur en de interviews. In het volgende hoofdstuk wordt aandacht besteed aan ‘discours-institutionalisering’. Hiervoor worden een aantal beleidsstukken geanalyseerd.

5.2 Dominantie van een perspectief

Volledige dominantie van een discours, ook wel hegemonie genoemd, wordt bepaald aan de hand van twee criteria: ‘discours-structurering’ en ‘discours-institutionalisering’ (Hajer, 1995). Als aan beide wordt voldaan, kan het discours als dominant gezien worden. Het eerste, discours-structurering houdt de totstandkoming van een discourscoalitie, met haar specifieke ideeën in, door de structurering is men in staat ontwikkelingen (in dit geval in de natuur) te verklaren aan de hand van haar discoursspecifieke verhaallijnen. Discours-institutionalisering betekent dat de ideeën van een perspectief tot uiting komen in de concrete beleidsmaatregelen zoals nota’s of wetten. Dit uit zich ook in het feit dat de zogeheten verhaallijnen van het desbetreffende perspectief terugkomen in de praktijk van beleidsdocumenten en wetgeving. ‘Discours-institutionalisering’ zorgt voor een bepaalde stabiliteit en permanentie van het perspectief (Van der Arend, 2007). Een goed voorbeeld is de door Westhoff (een van de voornaamste actoren van het klassieke perspectief) geïntroduceerde term ‘half-natuurlijke landschappen’. Hij bedacht deze term om een bepaald soort natuur, dat door het klassieke perspectief als waardevol wordt gezien, te duiden. Deze term kwam vervolgens terug in allerlei beleidsdocumenten, artikelen en wetenschappelijke literatuur aangaande het Nederlandse natuurbeleid. Een perspectief is dus dominant te noemen wanneer het concreet, in praktische maatregelen en in terminologie, is terug te vinden in het (natuur) beleid.

De dominantie van een perspectief kan veranderen door de ‘strijd’ tussen perspectieven. Daarnaast is het mogelijk dat meerdere perspectieven naast elkaar dominant aanwezig zijn, wat een vorm van verbreding van perspectief is. Zoals eerder aangegeven, komen binnen 46

grote organisaties als ministeries, onderzoeksinstituten als Alterra of natuurbeheerorganisaties als Natuurmonumenten, meerdere perspectieven naast elkaar voor. Dit sluit niet uit dat een van de perspectieven dominant kan zijn binnen een dergelijke organisatie.

5.3 Perspectieven en dominantie in de periode 1975-1990

Al in de jaren ’60 is het klassieke perspectief dominant te noemen en dit blijft zo tot halverwege de jaren ’80. Het functionele perspectief is daarnaast steeds aanwezig, maar niet dominant bij de actoren betrokken bij het natuurbeleid. Het wildernisperspectief ontstaat in de jaren ’70 en wordt vanaf halverwege de jaren ’80 dominant. Naast het wildernisperspectief blijft het klassieke perspectief sterk aanwezig, er is vanaf ongeveer 1985 sprake van twee dominante perspectieven (Turnhout, 2003; interview Leroy). Wiertz plaatst de overgang in dominantie van klassiek naar wildernis al eerder, te weten rond 1980. Bij Staatsbosbeheer vindt deze overgang volgens Van Montfort eind jaren ’80 plaats, terwijl bij Natuurmonumenten het wildernisperspectief pas na het NBP van 1990 onder de aandacht lijkt te komen (interview Zonneveld).

Tot 1982 was natuurbeleid een onderdeel van het ministerie van CRM. In 1982 kwam het echter bij het ministerie van L & V terecht. Er was toen sprake van een interne strijd tussen de zogenaamde systeemdenkers, afkomstig van CRM, en de meer conservatieve krachten gericht op gebruik van de natuur, al werkzaam bij L & V (interview Van Montfort). Deze strijd bleef bestaan tot de komst van het Natuurbeleidsplan in 1990, waarin de dominantie van het wildernisperspectief tot uiting komt. Dit blijkt uit de grote aandacht in het NBP voor natuurontwikkeling en ‘wilde’ natuur. Daarnaast blijven ook de andere perspectieven sterk vertegenwoordigd in het NBP (het verwijst dan ook naar de eerder genoemde vijf visies van de R.M.N.O.), er is duidelijk sprake van een verbreding in perspectief. Het beleid van verweving uit de Relatienota wordt vervangen door een beleid van zoveel mogelijk scheiden, waaruit blijkt dat de invloed van het functionele perspectief is afgenomen. Aanhangers van dit perspectief hebben namelijk een voorkeur voor verweving. Een verbreding in perspectief is ook herkenbaar bij het PBL en Alterra. Binnen beide organisaties is er een toename van werknemers met andere achtergronden en mede daardoor een ander perspectief op natuur (interviews Wiertz, Klijn).

47

5.4 Perspectieven en dominantie in de periode 1990-2000

Gedurende de jaren ’90 wordt het wildernisperspectief steeds dominanter doordat het in steeds meer organisaties geïnstitutionaliseerd raakt, bij de ene organisatie sneller dan bij de andere. Bij Rijkswaterstaat is dit vanaf het begin van de jaren ’90 (volgens Van der Molen), bij de provincie Gelderland is dit vanaf 1994 (volgens Van der Zouwen, 2006) en bij DLG vanaf 1998 (volgens De Boer). Bij Natuurmonumenten vindt er gedurende de jaren ’90 een herijking van de beheersstrategieën van alle gebieden plaats (interview Zonneveld). Dit leidt tot een toename in het aantal gebieden waar de natuur zijn gang kan gaan, wat aansluit bij het wildernisperspectief.

Aan het eind van de jaren ’90 komt er meer aandacht voor het functionele perspectief. Er komt, met name bij het ministerie van LNV, meer aandacht voor de wensen vanuit de maatschappij. In haar advies ‘Natuurbeleid dat verder gaat ...’ pleit ook de Raad voor het Landelijk Gebied voor verbreding van het natuurbeleid (RLG, 1998). Zij adviseert een ‘verbreding’ van natuurdoelen naar belevings- en gebruikswaarden, in en buiten natuurgebieden, in combinatie met andere functies. Dit leidt tot de totstandkoming van de ‘Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw’: Natuur voor mensen, mensen voor natuur (2000).

5.5 Perspectieven en dominantie in de periode 2000-2009

Het functionele perspectief komt in deze periode naar voren, maar zowel het klassieke als het wildernisperspectief zijn nog steeds sterk aanwezig. De opkomst van het functionele perspectief is te verklaren doordat dit perspectief realistischer is en daardoor makkelijker leidt tot draagvlak en coalitievorming. Daarnaast is het vaak financieel voordeliger en dus makkelijk te verkopen dan het beleid van de andere twee perspectieven. De opkomst van dit perspectief uit zich in een toename in aandacht voor recreatie en de wortels van natuurbeleving (interview Wiertz). Bij Natuurmonumenten vindt er rond het jaar 2000 een herijking van het recreatiebeleid plaats, niet geheel toevallig samenvallend met het verschijnen van nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ (interview Zonneveld). Ook bij Staatsbosbeheer wordt het beleid ‘vermaatschappelijkt’ (interview Van Montfort). Multifunctionaliteit is een veel gebruikte term, hierbij wordt natuur gecombineerd met andere functies. De opkomst van het functionele perspectief is vooral zichtbaar bij natuurbeheerorganisaties. Bij de overheid is

48

dit, vooral in de praktijk, beperkt. Het klassieke en wildernisperspectief lijken dan ook nog steeds dominant te zijn in deze periode.

5.6 Conclusie

Volledige dominantie van een discours wordt bepaald aan de hand van twee criteria: ‘discours-structurering’ en ‘discours-institutionalisering’. Bij ‘discours-structurering’ is een discourscoalitie in staat ontwikkelingen te verklaren aan de hand van haar discoursspecifieke verhaallijnen. ‘Discours-institutionalisering ‘betekent dat de zogeheten verhaallijnen van het desbetreffende perspectief terugkomen in de praktijk van beleidsdocumenten en wetgeving. Een perspectief is dominant te noemen wanneer het concreet, in praktische maatregelen en in terminologie, is terug te vinden in het natuurbeleid. Het klassieke perspectief wordt in de periode 1975-1990 als dominant gezien, waarna halverwege jaren ’80 het wildernisperspectief sterk opkomt. Dit perspectief is dan ook, samen met het klassieke perspectief, dominant in de periode 1990-2000. Vanaf 2000 komt het functionele perspectief naar voren, met name bij NM en SBB. Het klassieke en wildernisperspectief lijken nog steeds dominant te zijn. Hierbij moet opgemerkt worden dat het moment waarop een overgang in dominantie plaatsvindt kan verschillen tussen organisaties.

49

6. Tot welk beleid heeft de invloed van het dominante perspectief geleid?

6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan het tweede deel van dominantie van een perspectief, namelijk ‘discours-institutionalisering’. Dit houdt in dat de invloed van het perspectief daadwerkelijk te zien is in het beleid. Met de ‘invloed’ van een perspectief wordt in dit onderzoek bedoeld in hoeverre er daadwerkelijk iets mee bereikt wordt (Van der Zouwen & Van Tatenhove, 2002). In dit hoofdstuk wordt dan ook besproken van welke dimensies deze invloed afhangt en in hoeverre deze zichtbaar zijn in het Nederlandse natuurbeleid. Daarna wordt per periode besproken in hoeverre het dominante perspectief tot uitdrukking komt in het beleid, van zowel de verschillende overheidslagen als verschillende natuur- en milieubeschermingsorganisaties. Hierna zullen andere factoren dan de perspectieven, die het natuurbeleid mogelijk hebben beïnvloed, aan bod komen.

6.2 Invloed van een dominant perspectief op het beleid

Naast het dominante perspectief zijn er vaak nog andere perspectieven aanwezig binnen een organisatie. Ook kan het zo zijn dat een perspectief bij sommige organisaties al dominant is, terwijl dat bij andere organisaties nog niet het geval is. Dominantie en aanwezigheid van een perspectief verschillen dan ook tussen de agenda’s van de verschillende actoren betrokken bij het beleid. In de politieke arena komen deze agenda’s bij elkaar, bestrijden ze elkaar en vormen zij coalities. Dit leidt uiteindelijk tot de formulering van een bepaald beleid. Het komt dan ook geregeld voor dat een perspectief al enige tijd dominant is, voor het daadwerkelijk tot uiting komt in beleidsmaatregelen. Dit kan worden uitgelegd aan de hand van de beleidsarrangementenbenadering, zoals in andere analyses van beleidsdiscoursen is gebeurd (van Veen, et al., 2004; van der Zouwen, 2006). Dit is een bestuurskundige uitwerking van wat Winsemius (1986) een beleidscyclus heeft genoemd.

Om te bepalen wat de invloed van een perspectief op het beleid is, moet eerst bepaald worden hoe het beleid wordt geformuleerd. Hierbij spelen vier dimensies een rol, aldus de beleidsarrangementenbenadering (Leroy et al., 2001):

50

•

De betrokken partijen: actoren en hun coalities

•

De machtsverhoudingen tussen de betrokken partijen: macht heeft rechtstreeks te maken met de beschikbaarheid over en de verdeling van hulpbronnen zoals mensen, middelen en bevoegdheden

•

De spelregels: hier hebben alle actoren zich aan te houden, variërende van informele regels tot wetgeving

•

De perspectieven van de betrokken actoren

De laatste dimensie heeft te maken met de beleidsinhoud, de andere drie met de beleidsorganisatie. Een beleidsarrangement verwijst naar de tijdelijke stabilisering van zowel de organisatie als de inhoud van het beleid. De veronderstelling is dat aan de hand van deze vier dimensies goed begrepen kan worden hoe verandering of juist stabiliteit van een beleidsarrangement tot stand komt.

6.3 Analyse van de dimensies die het beleid beïnvloeden

In het natuurbeleid in ons land is er sprake van een zekere continuïteit in actoren en hun coalities, terwijl de spelregels zich ontwikkelen (interview Van der Zouwen). Een goed voorbeeld hiervan is de Europese natuurwetgeving die als extra spelregel de bestaande verhoudingen doorkruist. In het Nederlandse natuurbeleid lijkt sprake te zijn van een zogenaamde neocorporatistische driehoek van ambtenaren, wetenschappers en natuurbeheerders (W.R.R., 1998). Hierbij moet gezegd worden dat dit nooit goed is onderzocht. Politici zijn buitenstaanders die af en toe ingrijpen, mogelijk vanuit een ander perspectief (zie figuur 6). Zij worden mogelijk beïnvloed door andere partijen dan de drie partijen aanwezig in de driehoek, dit kunnen bijvoorbeeld boeren zijn. Direct met de driehoek samenhangend, lijkt er sprake te zijn van ‘epistemic community’, een elite van wetenschappers die zijn stempel drukt op het beleid (interview Van der Zouwen). Binnen de neocorporatistische driehoek werken mensen samen die vaak dezelfde wetenschappelijke achtergrond delen en elkaar al kennen, bijvoorbeeld uit eerdere functies of studie. ‘Ambtenaren’ zijn in dit geval met name ambtenaren van het ministerie van LNV, maar daarnaast ook ambtenaren van andere ministeries die zich bezig houden met natuurbeleid en ambtenaren bij lagere overheden. 51

Voorbeelden hiervan zijn een groep ecologen bij Rijkswaterstaat die een grote rol hebben gespeeld bij het natuurbeleid van de zoete wateren (Van der Windt, 1995) en een groep provincieambtenaren die het natuurbeleid van de Veluwe sterk beïnvloed hebben (Van der Zouwen, 2002). ‘Wetenschappers’ zijn werkzaam bij universiteiten en onderzoeksinstituten als Alterra. ‘Natuurbeheerders’ zijn werkzaam bij milieu- en natuurorganisaties zoals NM of provinciale landschappen, maar ook het Wereld Natuur Fonds of de SKB. Figuur 6. De neocorporatistische driehoek bestaande uit ambtenaren, wetenschappers en natuurbeheerders die gemeenschappelijk beslissingen nemen, met daarbij politici als vierde groep die af en toe invloed uitoefent op het beleid

Ambtenaren

Politici

Wetenschappers

Natuurbeheerders

Binnen de driehoek van ambtenaren, wetenschappers en natuurbeheerders worden problemen gedefinieerd en aangepakt, zodat de invloed van de politiek beperkt is. Dit heeft mede te maken met het gebrek aan kennis en interesse bij de politiek. Hierdoor zijn de ambtenaren van het ministerie van LNV, en niet de politiek, leidend geweest in het maken van keuzes in het natuurbeleid in de jaren ’80 en ’90 (Dubbink & Zadelhoff, 2005). Een voorbeeld van de invloed van de driehoek is de Habitatrichtlijn, waarvan de uitvoering is bedacht door een paar mensen van LNV en betrokken natuurbeheerorganisaties (interview Van der Zouwen). Een ander voorbeeld is de keuze van Natura 2000 gebieden, dit is door een aantal ambtenaren van het ministerie van LNV samen met een aantal mensen van SBB bepaald (interview Hanskamp). De coalities van actoren zijn bepalend bij het vormen van kennis, het maken van beleid en de implementatie van het beleid. Wanneer een perspectief dominant is, zijn de actoren die het perspectief aanhangen bepalend geworden binnen de driehoek van ambtenaren, wetenschappers en natuurbeheerders. Hierdoor zijn zij in staat onderling beslissingen te nemen die aansluiten bij het door hen aangehangen perspectief. De opkomst van het wildernisperspectief was mogelijk doordat aanhangers van dit perspectief belangrijke posities binnen alle drie de partijen van de driehoek wisten in te nemen.

52

Ondanks de grote invloed van ambtenaren op het beleid, neemt de politiek uiteindelijk de beslissingen over het overheidsbeleid. Het beleid is dan ook regelmatig niet inhoudelijk, maar politiek gericht (interview Van de Klundert). Een voorbeeld is het extra geld dat door het ministerie van LNV beschikbaar werd gesteld voor agrarisch natuurbeheer omdat de toenmalige minister, dhr. Van Aartsen, hier een voorkeur voor had (interview Van de Klundert). Ook bij de beleidsvorming rondom de EHS is dit zichtbaar. In de uiteindelijk EHS zien de verbindingen tussen de natuurgebieden er op de kaart gunstig uit, alleen is er slechts beperkt rekening is gehouden met de werkelijke migratieroutes van onder andere vogels, vissen en vlinders. Dit is een vooral een keuze van de politiek geweest, aangezien men een voorkeur had voor een simpele en daardoor makkelijk te begrijpen EHS (interview Van de Klundert).

Daarnaast lijkt het geregeld zo te zijn dat nieuw beleid pas wordt uitgevoerd na publieke of media-aandacht voor een probleem. Een goed voorbeeld van zo’n gebeurtenis is de giframp in de Rijn ontstaan door een brand bij het farmaceutisch bedrijf Sandoz. Deze ramp leidde tot het Rijnactieplan met als doel de kwaliteit van het water te verhogen (interview Van der Molen). Dit is een voorbeeld van het gebruik van een hulpbron (onderdeel van macht) om een bepaald beleid mogelijk te maken. Breed gedeelde steun in het bestuursapparaat voor het natuurbeleid kan erg belangrijk zijn. Een voorbeeld is de provincie Drenthe, waar al vanaf de jaren ’50 veel aandacht voor natuur is. De hieruit volgende bestuurlijke, financiële en juridische steun heeft een positieve invloed gehad op de natuurbescherming in deze provincie (interview Hanskamp). Uit dit voorbeeld blijkt de rol van actoren en met name coalities van actoren. Een voorbeeld van het gebruik van een spelregel is het conflict met de korenwolf in Limburg. Het is niet zinvol in dit verslag uitgebreid op dit conflict in te gaan, maar als voorbeeld is het toepasbaar. Door het mobiliseren van een spelregel, namelijk de Europese habitatrichtlijn, was het mogelijk de aanleg van een industrieterrein tegen te houden.

6.4 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 1975-1990

In 1975 worden drie nota’s gepresenteerd waaruit de invloed van het klassieke perspectief blijkt, ook wel de drie ‘groene nota’s’ genoemd. De nota’s over nationale parken en over nationale landschapsparken richten zich op het behoud van de bestaande natuurterreinen, die naast de aanwezigheid van bijzondere dieren- en plantensoorten ook geselecteerd worden op de aanwezigheid van een bijzonder landschap. Deze nadruk op het behoud van de variatie in landschappen die ons land rijk is, karakteriseert het klassieke perspectief. De derde nota, de 53

Relatienota, is volledig gericht op het behoud van het waardevolle cultuurlandschap, dat dreigt te verdwijnen onder invloed van veranderingen in de landbouw als ruilverkaveling en intensivering. Het waardevolle cultuurlandschap, in de afgelopen eeuwen gevormd door de mens, wordt door aanhangers van het klassieke perspectief gezien als zeer waardevol. Dit herbergt namelijk bijzondere soorten die zij willen beschermen. De invloed van het klassieke perspectief op het beleid in deze periode is dus zeer duidelijk. De volgende belangrijke beleidsnota is het SNLB uit 1985, waarin aandacht is voor natuurlijke processen en voor het eerst ook voor natuurontwikkeling. Dit valt samen met de opkomst van het wildernisperspectief vanaf de jaren ’70, wat nu zijn invloed laat gelden in de beleidsformulering.

6.5 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 1990-2000

Het belangrijkste beleidsdocument in deze periode is het NBP van 1990. Hieruit blijkt duidelijk de toegenomen invloed van het wildernisperspectief. Het NBP is offensief gericht met het doel grote stukken grond aan te kopen ten behoeve van natuurontwikkeling, een van de stokpaardjes van het wildernisperspectief. Een belangrijk onderdeel van het NBP is de EHS, bedoeld om een aaneengesloten netwerk van natuurgebieden te creëren. Aanhangers van het wildernisperspectief zien de EHS als een nuttig instrument, dat aansluit bij hun ecologische theorieën, met name de eilandtheorie (MacArthur & Wilson, 1967). De invloed van het klassieke perspectief blijkt met name uit de aandacht voor waardevolle cultuurlandschappen. Alle perspectieven zijn overigens zichtbaar in het NBP, dat stelt uit te gaan van alle vijf de visies van de R.M.N.O. uit 1988.

De Decentralisatie Impuls is niet gerelateerd aan één van de perspectieven, maar zorgt er voor dat de invloed van de ambtenaren van de ministeries in Den Haag sterk afneemt. Hiermee wordt hun rol in de eerder genoemde neocorporatistische driehoek kleiner. Na het NBP volgt in 1992 het SGR waarin afspraken worden gemaakt over natuur binnen de EHS, natuurgebieden buiten de EHS, de inrichting van het landelijk gebied en het behoud van waardevolle cultuurlandschappen. Hierin is zowel de invloed van het wildernis- als het klassieke perspectief zichtbaar. De natuurdoeltypen uit de nota ‘Dynamiek en Vernieuwing’, zijn te verdelen in drie categorieën, die elk aansluiten bij één van de drie perspectieven: grootschalige natuurdoelen (wildernis), bijzondere, halfnatuurlijke natuur (klassiek) en multifunctionele natuur (functioneel).

54

Natuurmonumenten heeft gedurende de jaren ’90 het beheer van haar gebieden geanalyseerd en per gebied bepaald wat de juiste vorm van beheer is,wat zowel intensief beheer kan inhouden als zo min mogelijk ingrijpen (interview Zonneveld). Zowel het klassieke perspectief (intensief beheer) als het wildernisperspectief (zo min mogelijk ingrijpen) zijn in het beleid van NM herkenbaar. In 1997 is SBB zelfstandig geworden van het ministerie van LNV. Bij wet zijn toen de volgende doelstellingen vastgelegd: beheer van natuur, beheer van het cultuurlandschap, natuur- en landschapsbeleving (recreatie) en productie (interview Van Montfort). Dit duidt op een combinatie van de verschillende perspectieven. De opkomst van het functionele perspectief komt tot uitdrukking in het belang dat gehecht wordt aan natuurbeleving. Het Europese natuurbeleid is sterk beïnvloed vanuit Nederland, met name door aanhangers van het wildernisperspectief zoals Frans Vera (interview Leroy). Dit blijkt uit zowel de Vogel- en Habitatrichtlijn, die uiteindelijk moet leiden tot een ‘Europese EHS’, als de (Nederlandse) natuurbeschermingswet, die aansluit op Europese verplichtingen.

6.6 Invloed van het dominante perspectief op het beleid in de periode: 2000-2009

In 2000 komt de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ uit, waarin benadrukt wordt dat de natuur toegankelijker en bruikbaarder voor de burger moet worden. Maar andersom moet de burger ook meer betrokken worden bij het beheer van de natuur. Er is sprake van een verbreding in aanwezige perspectieven in het natuurbeleid, waarbij de gebruiksfuncties en belevingswaarden van de natuur komen centraal te staan. De aandacht voor de wensen van de maatschappij is veel groter dan bij het NBP, dat vooral uitging van ecologische argumenten. De invloed van het functionele perspectief is onmiskenbaar, al is dit niet bij alle overheden even sterk aanwezig. Bij de provincie Drenthe bijvoorbeeld is de invloed nihil (interview Hanskamp). In dit geval lijkt er sprake te zijn van een discrepantie tussen de formulering van beleid en de daadwerkelijke uitvoer hiervan.

De ideeën uit de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ worden wel overgenomen door de natuurbeheerders. Staatsbosbeheer besteed steeds meer aandacht aan het betrekken van de burgers bij de natuur, de laatste jaren speciaal de jeugd uit de verstedelijkte samenleving (interview Van Montfort). Daarnaast heeft Staatsbosbeheer de doelstelling honderd procent van zijn gebieden open te stellen voor publiek. Natuurmonumenten heeft rond het jaar 2000 zijn recreatiebeleid herzien. Door het toegankelijker maken van de natuur hoopt men het draagvlak voor natuur en van NM zelf te vergroten (interview Zonneveld). Daarnaast probeert 55

NM mensen die in de omgeving leven of werken te betrekken bij het beheer van een natuurgebied.

De Flora- en Faunawet (2002) richt zich op het behoud van dier- en plantensoorten en is met name beïnvloed door het klassieke perspectief. Dit blijkt onder andere uit het feit dat er een zorgplicht voor burgers voor flora en fauna instaat, maar daarentegen ook vrijheidsbepalingen voor de jacht. Het Programma Beheer, het ILG en de WILG zijn vooral bedoeld ter ontwikkeling en behoud van natuur en landschap in het landelijk gebied. Dit sluit vooral aan op het klassieke perspectief. De multifunctionaliteit, het combineren van landbouw en natuurbeheer, sluit aan bij het functionele perspectief. Dit uit zich ook in de doelstelling van het Programma Beheer om agrariërs en particulieren te betrekken bij het in stand houden en ontwikkelen van natuur. Hier is de verbreding in het natuurbeleid, met aandacht voor meerdere perspectieven, te zien.

6.7 Andere factoren die het natuurbeleid mogelijk beïnvloeden

Naast de natuurperspectieven zijn er nog andere factoren die in de praktijk een rol spelen in de bepaling van het natuurbeleid. Veranderingen in beleid treden op wanneer er sprake is van een zogenaamd ‘policy window’, een gunstige samenloop van omstandigheden (Dekker, 2002). Dit leidt tot een ommekeer in het beleid, een bepaald moment waarop er een grote verandering plaatsvindt in actoren en hun coalities, machtsverhoudingen, invloed en middelen, manier van handelen of discours (Vvan der Zouwen, 2006). Een dergelijke ommekeer kan voorbereid zijn (structureel) of op toeval berusten (een ‘shock event’). Structurele processen zijn bijvoorbeeld een toenemend milieubesef onder de bevolking sinds de jaren ’70 en toevallige processen bijvoorbeeld een olieramp of de vervanging van een Directeur-Generaal bij het ministerie van LNV.

De voornaamste structurele processen zijn de veranderingen in financiële mogelijkheden van de Rijksoverheid en de ontwikkelingen in de landbouwsector. Ten eerste zijn er de financiële mogelijkheden voor de aankoop en beheer van natuur. Hier zijn met name de Rijksoverheid en, in een recenter stadium steeds meer, de EU verantwoordelijk voor. In vergelijking met andere West-Europese landen is de financiële situatie van Nederland lange tijd goed geweest door de aardgasbaten, wat financieel gezien veel mogelijk heeft gemaakt op het gebied van natuurbeleid (interview Leroy). Dit was met name het geval onder de Paarse kabinetten in de 56

jaren ’90 (interview Van der Zouwen). Zoals kort beschreven in hoofdstuk 2, zijn beschikbare financiën, met name voor aankoop van gebieden, erg belangrijk geweest voor het behoud van veel natuur in ons land (Gorter, 1986). Ten tweede spelen de ontwikkelingen in de landbouw een aanzienlijke rol (interview Klijn, van de Klundert, Wiertz,Van Montfort). Door de achteruitgang en intensivering van de landbouw is er veel ruimte vrijgekomen voor natuur door aankoop van kwalitatief slechte landbouwgronden. Leroy (interview) suggereert zelfs dat er een relatie is te vinden tussen het oppervlak aangelegde EHS en de grondprijs in datzelfde jaar. Dit is mogelijk, ook al lijkt deze relatie er op het eerste gezicht niet te zijn. De strijd om beschikbare grond tussen natuur en landbouw dateert al van voor de Tweede Wereldoorlog (zie onder andere Dekker, 2002; Van der Windt, 1995). Financiële mogelijkheden en de ontwikkelingen in de landbouw zijn factoren die een sterke invloed hebben gehad op het Nederlandse natuurbeleid.

Naast financiën en ontwikkelingen in de landbouw, zijn er een aantal andere structurele processen die in de periode van 1975 tot heden mogelijk voor een verandering in beleid hebben gezorgd. Ten eerste, vinden er maatschappelijke veranderingen plaats, zoals een toenemend milieubesef in jaren ’70 en het steeds mondiger worden van burgers. Mede hierdoor verschijnen er nieuwe actoren, zoals de milieubeweging, die zich met het natuurbeleid gaan bezighouden. Ook bij de bestaande natuurbeschermingsorganisaties komen nieuwe actoren zoals politici en landschapsdeskundigen (Gorter, 1986). Een tweede structureel proces is de toename in wetenschappelijke kennis waardoor bepaalde problemen onder de aandacht worden gebracht en oplossingen worden aangedragen, bijvoorbeeld de negatieve invloed van de intensieve landbouw op de omgeving. Er is sprake van ‘ecologisering’, ook wel ‘technologisering’ van het natuurbeleid. Dit houdt in dat het beleid steunt op ecologische kennis en bijbehorende concepten zoals natuurontwikkeling (Van der Windt, 1995). Ook methoden om het beleid te evalueren, zoals het ‘Amoebe-concept’ of natuurdoeltypen, maken gebruik van ecologische kennis. De rol van de decentralisatie, die meer macht bij lagere overheden legt, mag niet over het hoofd gezien worden. De verwachting is dat des te lager de overheidslaag, des te lager de prioriteit voor natuur is omdat bij een lagere overheid de prioriteit bij actuele, praktische zaken ligt. Alleen een overheid op afstand is in staat lange termijn beleid te maken, aldus de verwachting van Leroy (zie interview). Door zowel de decentralisatie als de toenemende invloed vanuit de EU, wordt de invloed van het Rijk beperkt. Als gevolg daarvan moet het Rijk steeds meer gericht zijn op flexibiliteit, beïnvloeding van het EU beleid en het sluiten van coalities met andere overheden 57

en betrokken partijen (Kuindersma, 2002). Daarnaast is er een toename in aandacht voor bescherming van ons land tegen water, met name door de toenemende aandacht voor klimaatverandering gedurende de laatste decennia. Deze aandacht voor bescherming tegen water biedt mogelijk nieuwe mogelijkheden voor natuur, met name voor het ontwikkelen van nieuwe natuur. Tot slot kunnen economische ontwikkelingen in andere economische sectoren dan landbouw een rol spelen. Dit is bijvoorbeeld de rendabiliteit van kokkelvisserij in de Waddenzee.

Naast structurele processen zijn er ook een processen die min of meer toevallig tot stand zijn gekomen. Een aantal van deze processen heeft in de periode vanaf 1975 in meer of mindere mate voor een verandering in beleid gezorgd. Een voorbeeld is de spontante ontwikkeling van natuur in de Oostvaardersplassen, wat als inspiratie heeft gediend voor het idee van natuurontwikkeling. Een ander voorbeeld is de giframp in de Rijn ontstaan door een brand bij het farmaceutisch bedrijf Sandoz, leidend tot het Rijnactieplan.

6.8 Conclusie

Er is mogelijk sprake van een neocorporatistische driehoek van deskundigen afkomstig uit beleid, wetenschap en beheer, die via afstemming en overleg de meeste beslissingen in het Nederlandse natuurbeleid voorbereiden. De wisselende, maar sterke dominantie van een bepaald perspectief doet dit wel vermoeden. Het beleid is een combinatie van de verschillende perspectieven, alhoewel de dominantie van een bepaald perspectief wel herkenbaar is in bepaalde beleidsmaatregelen. De invloed van het klassieke perspectief op de drie ‘groene’ nota’s uit 1975 is evident, net zoals de invloed van het functionele perspectief op de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ onmiskenbaar is. De opkomst van het wildernisperspectief heeft een duidelijk stempel gedrukt op het NBP, met name door middel van de EHS en de aandacht voor natuurontwikkeling. Hoe groot de invloed van de perspectieven op het natuurbeleid is, is niet geheel duidelijk, aangezien ook andere factoren bepalend zijn voor het natuurbeleid. Dit zijn onder andere nieuwe spelregels, veranderingen in machtsverhoudingen, politieke ontwikkelingen, beschikbare financiën en ontwikkelingen in de landbouwsector. Daarnaast lijkt er in sommige gevallen sprake te zijn van een discrepantie tussen de formulering van beleid en de daadwerkelijke uitvoer van dit beleid. Geconcludeerd kan worden dat de perspectieven onmiskenbaar het natuurbeleid hebben beïnvloed.

58

7. Heeft dit beleid geleid tot gewenste resultaat geleid?

7.1 Inleiding

Dominantie van een perspectief beïnvloed het beleid, maar leidt dit ook tot het resultaat dat de aanhangers van dit perspectief voor ogen hebben? Dit is gecompliceerd, aangezien de gevolgen van een bepaalde beleidsmaatregel pas later tot uiting kunnen komen, waardoor het lastig is te bepalen welk resultaat het gevolg is van welk beleid. Daarnaast kan het resultaat van het natuurbeleid verschillende zaken inhouden. Het voornaamste is natuurlijk de staat van de natuur zelf, maar ook zaken als draagvlak voor natuur onder de bevolking of toename van recreatie kunnen als resultaat worden gezien. Naast het beleid hebben ook andere factoren invloed op het resultaat, zodat het resultaat slechts gedeeltelijk door het beleid is te verklaren (interview Leroy). In het geval van natuur zijn dit zaken als klimaatverandering, populatiedynamica of de situatie in het overwintergebied van trekvogels. Maar ook andere factoren, zoals maatschappelijke ontwikkelingen in de samenleving of beschikbare financiën voor de uitvoer van een bepaald beleid, kunnen het resultaat beïnvloeden.

Na analyse van het resultaat, kan bepaald worden in hoeverre dit resultaat succesvol is. Een resultaat is tot op zekere hoogte kwantificeerbaar en objectief. Over het succes van dit resultaat kunnen de meningen sterk verschillen, mede afhankelijk van het perspectief. Verschillende perspectieven leiden tot een andere kijk op succes en baseren zich vaak op andere indicatoren als graadmeters voor succes van het beleid. Aanhangers van het wildernisperspectief richten zich bijvoorbeeld vaak op het voorkomen van een aantal specifieke soorten in een ecosysteem (interview Wiertz), met name charismatische soorten of grote grazers. Aanhangers van het klassieke perspectief daarentegen zijn eerder geneigd te kijken naar de toestand van alle soorten in een bepaald gebied (interview Wiertz) en nemen de aanwezigheid van rode lijst-soorten als indicator.

7.2 Factoren die het resultaat van het Nederlandse natuurbeleid hebben beïnvloed volgens de geïnterviewden

Naast het beleid zijn er andere factoren die het resultaat en het succes van het natuurbeleid mogelijk beïnvloeden. Dit kunnen dezelfde factoren zijn die invloed op het beleid hebben 59

gehad. Een goed voorbeeld van een theoretisch goed beleid, wat in de praktijk enigszins tegenvalt is de EHS. De EHS, als onderdeel van het NBP, wordt door de meeste geïnterviewden genoemd als een waardevol concept. Ondanks deze positieve kritieken, is de praktijk anders. In een recent evaluatierapport van de Algemene Rekenkamer wordt geconcludeerd dat de realisatie van de EHS in een te laag tempo verloopt om de kwantitatieve en kwalitatieve doelen voor 2018 te halen (Tweede Kamer, 2009). Oorzaken hiervoor zijn onder andere de uitvoering van het beleid door de provincies, de te lage bereidheid onder particulieren en agrariërs om deel te nemen aan natuurbeheer en het te kleine aantal agrariërs dat vrijwillig afstand doet van zijn grond. Dit is een duidelijk voorbeeld van een goed beleid, wat in de praktijk niet zo succesvol als gehoopt blijkt te zijn.

Aan de hand van de interviews zijn er een aantal factoren te noemen die mogelijk invloed hebben gehad op het resultaat van het natuurbeleid. Deze zijn in de linker kolom van tabel 14 weergegeven. In de rechterkolom zijn een aantal van deze factoren opgesplitst in een aantal deelfactoren. Factoren die het resultaat kunnen beïnvloeden zijn ten eerste situaties die optreden binnen organisaties als overheden of natuurbeheerders. Daarnaast spelen ontwikkelingen in de landbouwsector en in de maatschappij een rol. Ook de financiële mogelijkheden kunnen het resultaat beïnvloeden. Ook moet rekening worden gehouden met allerlei ontwikkelingen in de natuur en de abiotische condities in en rondom een natuurgebied. Externe factoren als landbouw, industrie en klimaatverandering kunnen zorgen voor processen als verzuring, verdroging of vermesting. Hierdoor veranderen de abiotische condities in een gebied, wat mogelijk gevolgen heeft voor de natuur in dit gebied.

60

Tabel 14. Factoren die het resultaat van het natuurbeleid beïnvloeden volgens de geïnterviewden. In de rechterkolom een aantal van de deelfactoren waaruit ze zijn opgebouwd Factor Deelfactoren Situaties bij overheden betrokken bij het Het gebrek aan daadkracht bij de uitvoering van beleid bij het natuurbeleid ministerie van LNV, er is onder andere teveel onderhandeld met boeren Het gebrek aan samenwerking tussen de verschillende ministeries betrokken bij het natuurbeleid De (meestal) tegenstrijdige belangen natuur en landbouw worden behandeld binnen een ministerie De juridische en bestuurlijke onderbouwing van het beleid De interactie tussen de verschillende overheidslagen De decentralisatie Situaties die mogelijk voorkomen bij alle organisaties betrokken bij het natuurbeleid

De ‘bestuurlijke molen’ De invloed van personen met een biologische achtergrond op het beleid Interactie tussen betrokken actoren

De invloed van de landbouwsector Veranderingen in de maatschappij De beschikbare financiën Externe factoren die de abiotische condities in de natuurgebieden beïnvloeden

Landbouw Industrie Klimaatverandering

Ontwikkelingen in de natuur zelf

7.3 Succes van het Nederlandse natuurbeleid volgens de geïnterviewden

Zowel de perspectieven als andere factoren hebben invloed op het beleid en zowel het beleid als andere factoren hebben invloed op het resultaat. De invloed van de perspectieven op het resultaat is daarom indirect, waarschijnlijk beperkt en dus lastig concreet te bepalen. In tabel 15 geven de geïnterviewden aan, vanuit hun perspectief, in hoeverre het Nederlandse natuurbeleid succesvol is geweest. Het verschil in perspectief tussen de geïnterviewden lijkt geen duidelijke invloed te hebben op hun visie aangaande het succes van het natuurbeleid.

Over het algemeen wordt het beleid in theorie als goed gezien door de geïnterviewden, alleen schort het aan de uitvoering. Daarom vinden de geïnterviewden het resultaat van het natuurbeleid in de meeste gevallen matig te noemen. Dit geldt onder andere voor de EHS en de Relatienota. In beide gevallen is het beoogde doel slechts gedeeltelijk bereikt volgens de geïnterviewden. Als negatief wordt de teloorgang van een deel van het cultuurlandschap genoemd, terwijl het resultaat van het beleid gericht op natuurontwikkeling, dat veel nieuwe 61

natuur heeft opgeleverd, als positief wordt beschouwd. De nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ is goed opgepakt door de natuurbeheerders, maar heeft niet tot een toename in draagvlak voor natuur geleid. Volgens de geïnterviewden is het Nederlandse natuurbeleid gedeeltelijk succesvol, alleen is dit succes lastig te koppelen aan de invloed van bepaalde perspectieven. Tabel 15. Succes van het Nederlandse natuurbeleid volgens de geïnterviewden gerangschikt per perspectief Perspectief Succesvol Matig tot niet succesvol Alle drie de • EHS in theorie • EHS: slechts gedeeltelijk gerealiseerd perspectieven zijn • Vooruitgang van • De teloorgang van het cultuurlandschap met de waardevol dynamische natuur bijbehorende natuur • Natuurgebieden wel behouden, maar gebieden te • Toename van het aantal klein biologen in het beleid • Relatienota: gedeeltelijk gerealiseerd • ’Natuur voor mensen, mensen voor natuur’: goed opgepakt door natuurbeheerders, geen toename in draagvlak onder burgers Meer klassiek dan wildernis

• • •

De EHS Aantal hectare natuur Toename van het aantal biologen in het beleid

Zowel klassiek en wildernis

• •

EHS in theorie NBP: het ruimtelijk beleid aangaande natuur

Combinatie van klassiek en functioneel Geen duidelijke voorkeur voor een bepaald perspectief

Geen uitgesproken mening naar voren gekomen tijdens het interview • •

De negatieve ontwikkelingen op het gebied van landschap en biodiversiteit

• • •

EHS: doel verandert van ecologisch netwerk naar een aantal hectare De achteruitgang van de natuur buiten de EHS ’Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ heeft weinig opgeleverd

Geen uitgesproken mening

• • •

Theorie is goed De achteruitgang van de natuur is geremd

• • •

62

EHS niet goed uitgewerkt De praktijk valt tegen Toestand van de natuur beperkt te verklaren door het beleid Beleid vanaf 2002 (Balkenende-1) heeft duidelijk negatieve invloed Zwak overheidsbeleid zorgt voor gemiste kansen, ’Natuur voor mensen, mensen voor natuur’: geen toename in aandacht voor natuur in politiek

7.4 Conclusie

De invloed van het dominante perspectief op het uiteindelijke succes van het beleid is lastig te bepalen en waarschijnlijk beperkt. Dit komt in doordat er andere factoren dan het perspectief zijn die het beleid en het uiteindelijke resultaat beïnvloeden. Factoren die het resultaat kunnen beïnvloeden zijn onder andere situaties die optreden binnen organisaties als overheden of natuurbeheerders (zoals gebrek aan daadkracht of samenwerking), de financiële mogelijkheden en ontwikkelingen in de maatschappij en in de landbouwsector. Daarnaast moet in het natuurbeleid rekening worden gehouden met ontwikkelingen in de natuur en de abiotische condities in en rondom een natuurgebied. Succes is een subjectief begrip, de waardering voor een bepaald resultaat kan variëren tussen verschillende perspectieven. Het verschil in perspectief tussen de geïnterviewden lijkt echter geen duidelijke invloed te hebben op hun visie aangaande het succes van het natuurbeleid. Over het algemeen wordt het beleid in theorie als goed gezien door de geïnterviewden, alleen schort het aan de uitvoering, waardoor het resultaat als matig succesvol wordt beschouwd. Dit geldt onder andere voor de EHS en de Relatienota.

63

8. Wat zijn de oorzaken voor een verandering in perspectief tussen periodes of binnen een periode? 8.1 Inleiding

De natuurperspectieven zijn theoretische constructies en actoren zijn zich niet altijd bewust van het door hen aangehangen perspectief. Daarnaast is er in de praktijk van het natuurbeleid regelmatig sprake van een combinatie van meerdere perspectieven. Dit maakt het niet altijd makkelijk om de oorzaken voor een verandering in perspectief te achterhalen. Uit hoofdstuk 5 blijkt dat halverwege de jaren ’80 het klassieke perspectief sterk opkomt en eind jaren ’90 geldt hetzelfde voor het functionele perspectief. Na de opkomst van een bepaald perspectief duurt het enige jaren voordat het perspectief bij de meeste organisaties betrokken bij het natuurbeleid dominant wordt en de invloed in het beleid is terug te zien.

8.2 Wanneer treedt een verandering in perspectief op?

In hoofdstuk 5 zijn de criteria voor dominantie van een perspectief ter sprake gekomen: discours-structurering’ en ‘discours-institutionalisering’. Volgens Van der Windt (1995) zijn er vier stappen nodig om tot een overgang van het ene naar het andere dominante perspectief te komen. Dit zijn (vrij naar Van der Windt, 1995):

1. De aanwezigheid van een probleem waar het dominante perspectief geen oplossing voor lijkt te hebben.

2. Er wordt door aanhangers van een mogelijk nieuw, nog niet-dominant perspectief een oplossing aangedragen aan de hand van nieuw verworven kennis. Dit gebeurt door het herformuleren van het probleem, een nieuwe constructie van het begrip ‘natuur’ en een relevante verandering in sociale samenstelling van actoren binnen het natuurbeleid. Het laatste kan zowel de opkomst van nieuwe organisaties, als de opkomst van individuen met andere ideeën binnen bestaande organisaties inhouden.

64

3. Door de toename in aanhangers van het niet-dominante perspectief ontstaat er voldoende steun voor de aangedragen oplossing van het probleem. Aanhangers van het perspectief maken zichzelf onmisbaar, onder ander door het innemen van invloedrijke posities en de grote invloed van hun kennis op het nieuwe beleid.

4. Het probleem wordt aangepakt, het perspectief is dominant en er vindt een stabilisatie plaats in de verhoudingen tussen actoren.

‘Discoursstructurering’ komt overeen met stap 2 en ‘discours-institutionalisering’ met stap 3. Wanneer aan beide is voldaan, is stap 4 bereikt. Er is dan een stabiele situatie ontstaan waarin het betreffende perspectief dominant is geworden. Een goed voorbeeld is de opkomst van het wildernis perspectief. Dit perspectief ontstaat in de jaren ’70 en wordt vanaf halverwege de jaren ’80 dominant. Zoals al eerder genoemd, vind er in die periode een sterke achteruitgang plaats van een groot aantal in natuurgebieden voorkomende dier- en plantensoorten, waar aanhangers van het dominante perspectief (het klassieke perspectief) niet direct een oplossing voor lijken te hebben (stap 1). Aan de hand van nieuw opgedane kennis wordt een ecologisch netwerk, dat natuurgebieden in ons land met elkaar verbindt, als oplossing aangedragen door aanhangers van het wildernis perspectief (stap 2). Doordat aanhangers van dit perspectief op invloedrijke posities terechtkomen, onder andere Baerselman en Vera op het ministerie van LNV, kunnen de ideeën in het beleid worden doorgevoerd, wat leidt tot de EHS als onderdeel van het NBP (stap 3). Met het uitkomen van het NBP is stap 4 bereikt. De dominantie van een bepaald perspectief betekent niet dat andere perspectieven niet meer aanwezig zijn. Het feit dat ook het klassieke en het functionele perspectief nog sterk in het NBP naar voren komen, laat zien dat er geen sprake is van volledige dominantie van het wildernis perspectief. Er is eerder sprake van verbreding in perspectief, nieuwe inzichten worden ingepast, maar de oude blijven meestal bestaan.

8.3 Veranderingen in perspectief bij de geïnterviewden en hun organisaties

Een deel van de respondenten geeft aan dat hun perspectief veranderd is (zie tabel 16). Als voornaamste oorzaak voor verandering in perspectief wordt inzicht in het functioneren van de natuur zelf of het functioneren van een bepaald natuurbeleid gezien. Dit inzicht is opgedaan tijdens studie en/ of werk. Veranderingen in perspectief variëren tussen actoren, de opkomst

65

van het wildernis perspectief is bij enkele zichtbaar en daarnaast is er bij enkele actoren sprake van een verbreding in perspectief. Tabel 16. Perspectieven van de geïnterviewden, veranderingen in perspectief en oorzaken hiervoor Perspectief Verandering in perspectief? Oorzaak voor verandering Alle drie de perspectieven Meer dynamisch Inzicht in processen in de natuur en de zijn waardevol maatschappij Positiever over wildernis Inzicht hoe goed en snel natuurontwikkeling in de praktijk kan werken Geen n.v.t. Meer klassiek dan wildernis

Verbreding naar wildernis en functioneel

Door inzicht in de natuur zelf en contact met personen met een ander perspectief n.v.t.

Geen Zowel klassiek en wildernis

Van klein- naar grootschalig

Ervaringen tijdens het werk

Meer waardering voor wildernis

Ervaringen tijdens studie

Combinatie van klassiek en functioneel

Geen

n.v.t.

Geen duidelijke voorkeur voor een bepaald perspectief

Geen verandering in perspectief, maar was vroeger voorstander van verweving, nu van scheiding Geen Geen

Inzicht in de praktijk dat verweving niet werkt n.v.t. n.v.t.

Ook organisaties zijn volgens de geïnterviewden onderhevig aan veranderingen in perspectief (tabel 17). Als eerste oorzaak wordt een verandering in samenstelling van medewerkers van een organisatie gezien. Dit kan zowel komen doordat er medewerkers, met een andere achtergrond, bijkomen of juist doordat er medewerkers afscheid nemen van een organisatie. Als voorbeeld is de uitstroom van medewerkers, die aanhangers van het klassieke perspectief zijn, bij DLG te noemen. Dit leidde tot een overgang in dominantie van het klassieke naar het wildernisperspectief (interview De Boer). Als tweede oorzaak wordt een toename in kennis genoemd. Bij meerdere organisaties is de opkomst van het wildernisperspectief duidelijk en bij enkele de opkomst van het functionele perspectief na 2000.

66

Tabel 17. Perspectieven van bij het natuur beleid betrokken organisaties, veranderingen in perspectief en oorzaken hiervoor, zoals gezien door de geïnterviewden Type organisatie Organisatie Perspectief Verandering in Oorzaak verandering perspectief? Beleid Ministerie van LNV Verschillende Wildernis was een Nieuwe ecologische kennis die (Van de Klundert) perspectieven aanvulling aansluit bij een actueel naast elkaar probleem Ministerie van LNV Klassiek en Interne strijd tot en met n.v.t. (Van Montfort) wildernis 1990, toen wildernis de overhand kreeg Directoraat Water van Functioneel en Geen n.v.t. het ministerie van wildernis, Verkeer & Waterstaat klassiek (Van der Molen) beperkt Provincie Drenthe Geen duidelijk Geen n.v.t. (Hanskamp) perspectief Dienst Landelijk Gebied Klassiek en Pas in de jaren ’90 Uitstroom medewerkers na (De Boer) wildernis opkomst van wildernis fusie van twee delen DLG (in 1998) Beheer

Onderzoek

Staatsbosbeheer (Van Montfort)

Alle drie de perspectieven

Natuurmonumenten (Zonneveld)

Alle drie de perspectieven

Sectie NLB van het PBL (Wiertz)

Sectie Milieubiologie Universiteit Leiden (Orleans) Alterra (Van der Zouwen) Alterra (Klijn)

Eind jaren ’80 kwam wildernis naast de andere perspectieven Begin jaren ’90 opkomst wildernis, na 2000 meer functioneel (gericht op recreatie)

n.v.t.

Klassiek en wildernis, functioneel minder Klassiek en functioneel

Toename wildernis

Geen

Toename medewerkers met een achtergrond die beter aansluit bij het wildernisperspectief n.v.t.

Wildernis en functioneel Alle drie de perspectieven

Geen

n.v.t.

Meer gericht op functie, verbreding in perspectief

Meer medewerkers met een andere achtergrond

Discussie binnen Natuurmonumenten zelf

8.4 Conclusie

Een deel van de respondenten geeft aan dat hun perspectief veranderd is. Daarnaast is er volgens een aantal van de geïnterviewden binnen hun organisatie sprake geweest van een duidelijke verandering in perspectief, dit geldt met name voor de opkomst van het wildernisperspectief. Als voornaamste oorzaak voor een verandering in perspectief wordt inzicht in het functioneren van de natuur zelf of het functioneren van een bepaald natuurbeleid gezien, waarmee een nieuw type probleem opgelost kan worden. Een andere oorzaak is een grootschalige verandering in beleids- en taakopvatting binnen een organisatie. Een verandering in perspectief zou op kunnen treden volgens de vier stappen van Van der Windt.

67

In de eerste stap is er een probleem, waarvoor een niet dominant perspectief een oplossing aandraagt. Vervolgens neemt de steun voor dit perspectief toe (stap 2), wat als derde stap terugkomt in het beleid. Tot slot is er sprake van stabilisatie en dominantie van het perspectief (stap 4).

68

9. Speculeren over toekomstige perspectieven en hun invloed op het natuurbeleid

9.1 Inleiding

Er bestaat geen duidelijke overeenstemming onder de geïnterviewden over de vraag welk perspectief in de toekomst dominant zal zijn. Informatie in de literatuur over dit onderwerp is schaars. Van der Zouwen voorziet een lichte toename van het functionele perspectief door een toename in het aantal ambtenaren bij het ministerie van LNV zonder biologische achtergrond. Orleans denkt juist dat het functionele perspectief op beperkingen zal stuiten, met name door mogelijke tegenstrijdige belangen tussen landbouw en recreatie. Klijn verwacht een afname in draagvlak voor natuurbeheer in de maatschappij, terwijl Van Montfort juist een toename in maatschappelijke betrokkenheid van burgers verwacht. Wiertz ziet in de toekomst weinig draagvlak voor het beleid gericht op het behoud van soorten (gerelateerd aan het klassieke perspectief), hij verwacht een sterk functioneel gericht perspectief. Leroy suggereert dat een nieuwe generatie ecologen met nieuwe ideeën zal leiden tot de opkomst van een nieuw perspectief.

9.2 Mogelijke veranderingen in het natuurbeleid

In plaats van veranderingen in perspectief, zijn veranderingen in het natuurbeleid makkelijker te bepalen, met name als wordt gekeken naar structurele processen die het natuurbeleid kunnen beïnvloeden en dat mogelijk in het verleden al gedaan hebben. Deze zijn aan bod gekomen in hoofdstuk 6, dit zijn onder andere: ontwikkelingen in de landbouw, financiële mogelijkheden, decentralisatie, invloed van de EU en maatschappelijke veranderingen. Deze komen duidelijk terug wanneer de geïnterviewden wordt gevraagd welke veranderingen zij in de toekomst in het Nederlandse natuurbeleid verwachten (tabel 18). Veranderingen in de landbouw worden vele malen genoemd, net als de toenemende aandacht voor klimaatverandering en de bijbehorende problemen met bescherming tegen het water. Hier worden zowel kansen als risico’s voor de natuur gezien. Kansen lijken er te zijn doordat het natuurbeleid kan meeliften met beleid gericht op waterbeheer, terwijl dezelfde aandacht voor waterbeheer ook juist kan zorgen voor een verminderde interesse en beschikbare financiën voor natuur. Daarnaast wordt het belang van recreatienatuur voor de stedelingen aangehaald,

69

net als de juridificering van het natuurbeleid en een verzakelijking van het natuurbeleid (meer gericht op functionaliteit).

Ter aanvulling heb ik de geïnterviewden gevraagd welke veranderingen in het natuurbeleid hun voorkeur zouden hebben (tabel 18), zonder hier verder veel conclusies aan te verbinden. Wat opvalt is dat er grote verschillen zijn in gewenste veranderingen in het natuurbeleid.

Ingedeeld als Onderzoeker

Beleidsmaker

Tabel 18. Toekomstvisie op het Nederlandse natuurbeleid van de geïnterviewden Verwachte veranderingen in het natuurbeleid Gehoopte verandering in het natuurbeleid • Door het verdwijnen van de ‘low input’ • Aangezien de toekomst ongewis is landbouw mogelijk meer ruimte voor natuur en de natuur dynamisch, moet het natuurbeleid flexibel zijn, ook de • De toename in aandacht voor waterveiligheid EHS. gaat mogelijk ten koste van natuur • Meer continuïteit in het • De verrommeling neemt toe door nieuwe Wet natuurbeleid Ruimtelijke Ordening • Meer aandacht voor soortsvorming • Er is behoefte aan meer recreatienatuur voor de en extinctie stedelingen • Meer invloed van het ministerie van • De verzakelijking in het beleid: mogelijk LNV biodiversiteitsdoelen in het buitenland realiseren en/of slechts het minimale doen om • Meer aandacht voor agrarisch soorten te beschermen natuurbeheer • Meeliften met beleid gericht op adaptatie aan de gevolgen van klimaatverandering om natuurdoelen te bereiken • • •

• • • • • Uitvoerende

•

•

• •

Een onbekende verandering in natuurbeleving doordat iedereen stedeling is Meer juridificering Het beleid gericht op klimaatverandering zal een rol spelen, condities en soorten zullen veranderen door klimaatverandering waarop het beleid dus aangepast moet worden De strijd tussen landbouw en natuur zal bepalend zijn De natuur kan mogelijk meeliften met maatschappelijke ontwikkelingen SBB en NM zullen nog meer gaan samenwerken Meer recreatienatuur Klimaatverandering zal het beleid beïnvloeden De kosten van het natuurbeheer zullen stijgen, multifunctionaliteit kan dit probleem oplossen (productie, waterveiligheid als mogelijke andere functies) Natuurbureaucratie door de implementatie van het EU natuurbeleid, terwijl de rol van het Rijk juist te klein wordt (o.a. de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening) De discussie over EHS zal blijven tot voltooiing De toekomst van de landbouw zal grote invloed hebben

70

• • • • •

• • •

Geen agrarisch natuurbeheer Natuur bij de steden brengen Flexibel beleid gericht op creëren van de juiste randvoorwaarden Natuur bij een ander ministerie dan LNV Na de voltooiing van de EHS: aandacht voor kwaliteit van de natuur rondom EHS

Betere samenwerking tussen de verschillende natuurbeheerders Complementeren en uitbreiden van de EHS Draagvlak bij burgers vergroten door beleving en educatie

9.3 Conclusie

Meerdere geïnterviewden verwachten in de toekomst een sterk functioneel perspectief, maar de visies op mogelijke perspectieven in de toekomst verschillen aanzienlijk. Wanneer wordt gekeken naar mogelijke veranderingen in het natuurbeleid in de toekomst, noemen de geïnterviewden met name de invloed van structurele processen als ontwikkelingen in de landbouw. Daarnaast wordt een toenemende aandacht voor klimaatverandering en de gevolgen ervan verwacht. De gewenste veranderingen in het natuurbeleid verschillen sterk tussen de geïnterviewden.

71

10. Discussie De indeling in drie voornaamste natuurperspectieven is gemaakt naar aanleiding van literatuuronderzoek en gecontroleerd aan de hand van de interviews. Desondanks is deze indeling enigszins arbitrair te noemen en zou een andere indeling mogelijk tot andere conclusies kunnen leiden. Er is in deze studie alleen gekeken naar de perspectieven van drie categorieën betrokkenen (onderzoekers, ambtenaren en natuurbeheerders) bij het natuurbeleid. De perspectieven van indirect betrokken, uit onder andere sectoren als de landbouw-, recreatie- of jachtsector, en de perspectieven van de rest van de Nederlandse bevolking zijn niet meegenomen. Reden hiervoor is dat hun invloed op het natuurbeleid beperkt te noemen is in vergelijking met de eerder genoemde groepen. Deze selectie van geïnterviewden en met name de organisaties waar zij werken en/ of gewerkt hebben, geeft een representatief doch niet volledige weergave van organisaties betrokken bij het Nederlandse natuurbeleid. Benadrukt moet worden, dat de opinie van slechts een of twee personen per organisatie is gebruikt. Deze opinies zijn zeer nuttig voor dit onderzoek, alleen mogen niet representatief worden gezien voor de opinies van alle medewerkers van de desbetreffende organisaties.

Het kwantificeren van de resultaten van de interviews bleek niet mogelijk gezien de beperking in het aantal geïnterviewden. Ondanks het feit dat het interessante resultaten had kunnen opleveren, is dit geen doelstelling van dit onderzoek geweest. Zoals eerder uitgelegd, richt dit onderzoek zich op het natuurbeleid vanaf halverwege de jaren ’70 van de vorige eeuw tot heden, aangezien vanaf halverwege de jaren ’70 de aandacht voor natuurbeheer in ons land sterk toenam. Andere beperkingen zijn de analyse van: a) het aantal beleidsmaatregelen (in hoofdstuk 6), b) het aantal factoren dat naast de perspectieven het beleid heeft beïnvloed (in hoofdstuk 6) en c) het aantal factoren dat het resultaat heeft beïnvloed (in hoofdstuk 7).

72

11. Conclusies In dit onderzoek is behandeld wat de invloed van natuurperspectieven op het natuurbeleid in Nederland in de periode vanaf 1975 tot nu is geweest. De voornaamste conclusies van het onderzoek zijn: • Er zijn veranderingen in natuurperspectieven geweest. Het moment waarop, en de snelheid waarmee, deze veranderingen plaatsvonden, varieerde sterk tussen verschillende organisaties. • Deze veranderingen in perspectief op natuur hebben daadwerkelijk tot veranderingen in het natuurbeleid geleid. • Bij de implementatie van dit beleid hebben een aantal andere factoren een aanzienlijke rol gespeeld. Dit zijn met name de onderlinge machtsverhoudingen tussen actoren, de beschikbare financiën van met name de Rijksoverheid en ontwikkelingen in de landbouwsector. • De opkomst van het wildernisperspectief is onmiskenbaar. Dit perspectief komt halverwege de jaren ’80 op en is aan het begin van de jaren ’90 dominant geworden. Aanhangers van dit perspectief hebben een grote invloed gehad op het Natuurbeleidsplan met de Ecologische Hoofdstructuur en de offensieve beleidsstrategie gericht op natuurontwikkeling.

73

12. Aanbevelingen Het zou interessant zijn een vergelijkbaar onderzoek uit te voeren in een ander West-Europees land, waar de omstandigheden enigszins vergelijkbaar zijn met Nederland, bijvoorbeeld België of Denemarken. Hierna zouden verschillende landen vergeleken kunnen worden en zou kunnen worden geanalyseerd of verschillen in perspectief tot verschillen in beleid hebben geleid of dat juist andere factoren bepalend zijn geweest. Ook een volledige analyse van het landschapsbeleid, wat sterk gerelateerd is aan het natuurbeleid, kan aanvullende inzichten opleveren.

De voornaamste limiteringen van dit onderzoek zijn het aantal respondenten en de organisaties die zij representeren. Een groter aantal respondenten per organisatie zou de onderzoeksresultaten representatiever en kwantificeerbaar maken. Daarnaast zou het waardevol respondenten van een groter aantal organisaties te gebruiken. Dit zijn ten eerste organisaties die binnen de genoemde driehoek van beleid, beheer en onderzoek vallen. Hierbij valt te denken aan kleinere natuur- en milieubeschermingsorganisaties, waterschappen, andere universiteiten en/ of andere onderzoeksinstituten. Een tweede interessante groep zijn organisaties die buiten de genoemde driehoek vallen maar wel met natuurbeleid te maken hebben. Dit zijn bijvoorbeeld organisaties die agrariërs, vissers of planologen vertegenwoordigen, maar ook representanten van de recreatie- en jachtsector of burgers. Wanneer een grote en diverse groep organisaties wordt gebruikt, is het mogelijk een compleet beeld te krijgen van de natuurperspectieven die er in Nederland voorkomen en in het verleden voorgekomen zijn.

74

Referenties Aarts, M.N.C. &. v Woerkum, C.M.J van (1994). Wat heet natuur? De communicatie tussen overheid en boeren over natuur en natuurbeleid. Wageningen: Landbouwuniversiteit Wageningen. Arend, S. H van der. (2007). Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten: interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie. Delft: Eburon Arnscheidt, J. (2009). ‘Debating’ nature conservation: Policy, law and practice in Indonesia. Deliberative policy analysis. Understanding governance in the network society. Leiden: Leiden University Press Bal, D., Beije, H.M. Hoogeveen, Y.R. Jansen, S.R.J. & Reest, P.J. van der (1995). Handboek natuurdoeltypen in Nederland. Wageningen: IKC Natuurbeheer. Bogaert, D. (2001). Relatie mens en natuur. In: Kuijken et al.(red.) Natuurrapport 2001- Uitgebreide versie. Toestand van de Natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. 317-334. Brussel: Instituut voor Natuurbehoud Born, R. J. G. van den (2007). Thinking nature. Everyday philosophy of nature in the Netherlands. Arnhem: Drukkerij Roos en Roos. Buijs, A. (2000). Natuurbeelden van de Nederlandse bevolking. Landschap: tijdschrift voor landschapsecologie en milieukunde, 17 (2), 97-112. Carter, N. (2001). The Politics of the environment. ideas, activism, policy. Second edition. Cambridge: Cambridge University Press. Dagevos, H., Luttik, J., Overbeek, M.M.M. & Buijs, A.E. (2000). Tussen nu en straks; Trends en hun effecten op de groene ruimte. Den Haag: LEI. Dekker, J. & Leeuwen, T. van ( 1989). De tweedeling van de Nederlandse natuur. Spil, 81-82+83-84, 67-75. Dekker, J. (2002). Dynamiek in de Nederlandse natuurbescherming. Wageningen: Ponsen & Looijen B.V. Dubbink, G.W. & Zadelhof, E. van (2005). De legitimiteit van het natuurbeleid van LNV. Krisis, VI(2), 62-79. Gorter, H.P. (1986). Ruimte voor de natuur. ’s Graveland: Natuurmonumenten Groot, W.T. de (1999). Van vriend naar vijand naar verslagene en verder: een evolutionair perspectief op de verhouding tussen mens en natuur. Nijmegen: Nijmegen University Press. Hajer, M.A. (1995). The politics of the environmental discourse. Ecological modernization and the policy process. Oxford: Oxford University Press Hajer, M.A. & Wagenaar, H. (2003). Deliberative policy analysis. Understanding governance in the network society. Cambridge: Cambridge University Press. Hajer, M.A. (2006). Doing discourse analysis: coalitions, practices, meaning. In: van den Brink, M. & Metze, T. (red.), Words matter in policy and planning. Discourse theory in the social sciences. 344: 65-74. Utrecht: Netherlands Geographic Studies. Jacobs, M., Berg, A. van den, Kralingen, R. van, Langers, F. & Vries, S. de. (2002). Waterbeelden. Een studie naar de beelden van waternatuur onder medewerkers van Rijkswaterstaat (Rapport 512, reeks belevingsonderzoek nr. 1). Wageningen: Alterra. Jong, M. de (2002). Scheidslijnen in het denken over natuurbeheer in Nederland. Een genealogie van vier ecologische theorieën. Delft: Delft University Press Keulartz, F.W.J. (2000). Naar een beschaafde strijd om de natuur. In: Keulartz, F.W.J. (red.), Rustig, ruig en

75

rationeel. Filosofische debatten over de verhouding cultuur-natuur. 75-93. Baarn: Kasteel Groeneveld. Keulartz, F.W.J., Swart, J.A.A. & van der Windt, H.J. (2000). Meer overleg kan uitkomst natuurbeleid verbeteren. Den Haag: NWO Ethiek en Beleid. Kingdon, J.W. (1995). Agenda’s, Alternatives and Public Policies. New York: HarperCollins College Publishers. Kuindersma, W (2002). Bestuurlijke trends en het natuurbeleid. Planbureaustudies 3. Wageningen: Natuurplanbureau. Lenders, H.J.R., Leuven, R.S.E.W., Nienhuis, P.H. & Schoof, D.J.W. (1997). Natuurbeheer en ontwikkeling. Handboeken milieukunde 2. Nijmegen: Boom. MacArthur, R. H. & Wilson, E. O. (1967). The Theory of Island Biogeography. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Maxwell, J. A. (2005). Qualitative research design: An interactive approach (2nd ed.). Newbury Park, CA: Sage. Ministerie van LNV (2000). Natuur voor mensen, mensen voor natuur. Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw. Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Molenaar, J.G. de (1998). Verkennende beschouwing over grondhoudingen, natuurbeelden en natuurvisies in relatie tot draagvlak voor natuur ( Ibn-rapport 345). Wageningen: Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek Natuurbeschermingsraad (1993). Natuur tussen de oren. Natuur-en landschapsbeelden en hun rol bij de ontwikkeling en vormgeving van beleid. Utrecht: Natuurbeschermingsraad. Peters, B.G. & Pierre, J. (1998). Governance without government? Rethinking public administration. Journal of public administration research and theory, 8: 223-243. R.M.N.O (1988). Vijf visies op natuurbehoud en natuurontwikkeling; knelpunten en perspectieven van deze visies in het licht van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen (R.M.N.O-publicatie nr. 30). Rijswijk: Raad voor het Milieu en Natuuronderzoek. Turnhout, E. (2003). Ecological indicators in dutch nature conservation: science and policy intertwined in the classification and evaluation of nature. Amsterdam: Aksant. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2009). Ecologische Hoofdstructuur, Vergaderjaar 2008-2009, 30 825, nrs. 27-28. Van Dale online (niet gedefinieerd), verkregen op 3-10-’09 van www.vandale.nl Veen, J.M. van, Arts, B.J.M. & Leroy, P. (2004). Natuur in soorten en gebieden: beleid van particulieren en overheden. Achtergronddocument bij Natuurbalans 2004. Wageningen: Natuurplanbureau. W.R.R. (1998). Rapporten aan de regering. Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek (Rapport 53). Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Windt, H. van der (1995). En dan: wat is natuur nog in dit land? Amsterdam/ Meppel: Boom Windt, van der H. & Bogaert, D. (2007) Vlaamse en Nederlandse natuurbeschermers op zoek naar een betere natuur: discoursen en strategieën in de periode 1945-2005. In: van der Windt, H. (red.) Jaarboek Ecologische Geschiedenis 2007. Tussen dierenliefde en milieubeleid. Tien jaar ecologische geschiedschrijving in België en Nederland. 133- 164. Gent: Academia Press Winsemius, P. (1986). Gast in eigen huis. Beschouwingen over milieumanagement. Alphen aan den Rijn: Samson. Zouwen, M. van der (2006). Nature policy between trends and traditions. Delft: Eburon

76

Zouwen, M. van der & Tatenhove, J.P.M. van (2002). Implementatie van Europees natuurbeleid in Nederland. Planbureaustudies 1. Wageningen: Natuurplanbureau.

77

Gebruikte afkortingen • CCN: Contact Commissie inzake Natuurbescherming (later Contact Commissie voor Natuur- en Landschapsbescherming) • CRM, het ministerie van: het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk • DLG: Dienst Landelijk Gebied • EHS: Ecologische Hoofdstructuur • EU: Europese Unie • ILG: Investeringbudget Landelijk Gebied • IUCN: International Union for Conservation of Nature • IVM: Instituut voor Milieuvraagstukken • L & V, het ministerie van: het ministerie van Landbouw en Visserij (later LNV) • LNV, het ministerie van: het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (eerder L & V) • LWKB: Landelijke Werkgroep Kritisch Bosbeheer (later SKB) • KNNV: Koninklijke Natuurhistorische Vereeniging (eerder NNV) • NBP: Natuurbeleidsplan • NLB, afdeling: afdeling Natuur, Landschap en Biodiversiteit • NM: Natuurmonumenten • NNV: Nederlandse Natuurhistorische Vereeniging (later KNVV) • PBL: Planbureau voor de Leefomgeving • RIN: Rijksinstituut voor Natuurbeheer (eerder RIVON) • RIVON: Rijksinstituut voor Veldbiologisch Onderzoek opgericht (later RIN) • SBB: Staatsbosbeheer • SKB: Stichting Kritisch Bosbeheer (eerder LWKB) • SNLB: Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud • SGR: Structuurschema Groene Ruimte • VROM, het ministerie van: het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieu • WILG: Wet Inrichting Landelijk Gebied

78

Appendix I. De geïnterviewden Tabel 19. De geïnterviewden

Ingedeeld als

Naam

Onderzoeker

Dr. J.A. Klijn Eigen adviesbureau Prof. Dr. P. Leroy Faculteit der Managementwetenschappen sectie Milieu en Beleid, Radboud Universiteit Nijmegen Drs. J. Wiertz Afdeling NLB van het PBL

Dr. M.W. van der Zouwen

Beleidsmedewerker Drs. A.F. van de Klundert

Uitvoerende

Huidige organisatie(s)/ functie

KWR water cycle research institute

Secretaris-directeur van de VROM-raad

Dr. ir. D.T. van der Molen

Directoraat-generaal Water van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Drs. A.C.P. van Montfort Drs. L.M.L. Zonneveld

Strategisch medewerker Staatsbosbeheer Afdeling extern beleid van de Vereniging Natuurmonumenten

Drs. T.F. de Boer

Landelijk accountmanager Dienst Landelijk Gebied Provincie Drenthe

Ing. B.J. Hanskamp Drs. A.B.M. Orleans

Gemeente Zoeterwoude, natuurwetenschappelijke commissie van het ZuidHollands Landschap

79

Vroegere organisatie(s)/ functie Alterra Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen van de Universiteit van Antwerpen Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu; DHV Universitair docent van de vakgroep bos- en natuurbeleid, Universiteit Wageningen; Faculteit der Managementwetenschappen sectie Milieu en Beleid, Radboud Universiteit Nijmegen; Alterra Hoofd strategie van de directie Natuur van het ministerie van LNV Rijkswaterstaat; Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling; Universiteit Wageningen

Ministerie van LNV Arcadis; Heidemij

Ministerie van LNV Rijksinstituut voor Natuurbeheer Onderzoeker bij de sectie Milieubiologie van de Universiteit Leiden

Appendix II. De interviewvragen 1. Perspectief op natuur: persoonlijk a. Wat is uw huidig perspectief op natuur in Nederland? b. Had u in het verleden een ander perspectief op natuur in Nederland, welke? c. Zo ja, wat is de reden geweest voor deze verandering in perspectief?

2. Perspectief op natuur: uw huidige organisatie a. In hoeverre zijn er andere perspectieven binnen uw huidige organisatie? b. Is er in uw ogen een verandering in perspectief te zien binnen uw organisatie in de genoemde 3 periodes?* c. Zo ja, wat was/ waren hier de voornaamste oorzaken voor? d. Tot welke verandering in het natuurbeleid heeft dit geleid? e. Heeft deze verandering ook invloed gehad op de natuur zelf?

3. Betrokkenheid bij het gehele Nederlandse natuurbeleid: perspectieven a. Welk perspectief op natuur was er in uw ogen tijdens elk van de 3 genoemde periodes dominant en waarom? b. Welke andere perspectieven waren er in dezelfde periode aanwezig? c. Waarom is er in uw ogen een verandering in dominant perspectief geweest?

4. Betrokkenheid bij het gehele Nederlandse natuurbeleid: resultaat a. Kunt u mij vertellen in hoeverre het Nederlandse natuurbeleid in uw ogen succesvol is geweest? b. Denkt u dat de dominantie van een bepaald perspectief hier een positieve of negatieve invloed op heeft gehad? c. In hoeverre is deze invloed zichtbaar in de natuur zelf?

5. Toekomst a. Welke perspectief denkt u dat in de toekomst dominant gaat zijn? b. Wat zijn in uw ogen de voornaamste redenen voor een verandering in perspectief in de toekomst? c. Welke invloed denkt u dat dit gaat hebben op het natuurbeleid? d. En welke invloed zal dit beleid hebben op de natuur zelf? 80

6. Reden van aankoop (Alleen voor DLG)

a. Kunt u een indicatie geven van de argumenten voor reden tot aankoop? b. Bij welke van de drie perspectieven vindt u deze passen? c. Is er sprake van een verandering in de periode van 1975 tot nu hierin?

*de 3 periodes zijn: 1975-1990, 1990-2000 en 2000-heden.

81

Appendix III. De uitwerkingen van de interviews In deze sectie zijn de uitwerkingen van de interviews te vinden, in de volgorde zoals de geïnterviewden te vinden zijn in tabel 19.

Uitwerking van het interview met Jan Klijn 5-6-’09 te Rhenen

Wetenschapper Jan Klijn was in het verleden werkzaam bij Alterra en heeft tegenwoordig een eigen adviesbureau.

Algemene info Over de verhouding tussen Westhoff-Vera: waren beide ecologen, hun onderlinge verschillen waren niet zwart-wit met beide niet echt een functioneel perspectief.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Jan Klijn is niet te duiden in mijn indeling in 3 perspectieven, zowel aanhanger van het Nederlandse cultuurlandschap als ‘wilderness.’ Het is ook een praktische kwestie, voor ‘wilderness’ is meer ruimte nodig, dus wanneer maar een klein gebied beschikbaar is, kan een cultuurlandschap waardevoller zijn. Hij heeft daarnaast ook een functioneel perspectief, natuur heeft altijd meerdere functies. Hij heeft zelf het perspectief van systeem-ecoloog die ook naar de relatie tussen de samenleving en de natuur kijkt. Bemerkt bij zichzelf een verschuiving door de tijd heen richting een minder stationair en dus meer dynamisch omgaan met de natuur. Deze verandering is opgetreden door inzicht in processen in de natuur zelf en in de maatschappij.

2.Perspectief op natuur: Alterra Door de tijd heen is er vooral een verbreding van perspectief te zien, welke zichtbaar is in het hele denken over natuur in Nederland. Ook Alterra is daar alert op geweest. Dit onder meer ook doordat er mensen met verschillende achtergronden werken die vanuit hun achtergrond zelf al een andere visie op natuur hebben en/of andere aspecten centraal stellen (bestuurskundigen, omgevingspsychologen, biologen, etc.).

3.Perspectief op natuur: Nederland 82

Begin van het natuurbeleid in Nederland is rond 1900, vooral gericht op behoud van ‘mooie’ natuur, behoud van het Naardermeer is een goed voorbeeld. Na de Tweede Wereldoorlog komt er een meer functioneel perspectief bij en de invloed van internationalisering, wat inhoudt dat natuurbeheerders de plicht voelen om waardevolle natuur die in Nederland aanwezig is, zoals de Waddenzee of hoogveen, te beschermen. Vanaf 1970 is er een nieuwe verandering waar te nemen, onder andere door de toename in aandacht voor milieu (o.a. door de Club van Rome) en de betekenis van het Natuurbeschermingsjaar (1970).

Toename van kennis speelt een belangrijke rol in veranderingen in perspectief en natuurbeleid. Een goed voorbeeld is de opkomst van Westhoff, wiens perspectief was onderbouwd met wetenschappelijke argumenten. Een ander voorbeeld is de eilandtheorie die kwam om en nabij 1982 in beeld, door o.a. Mac Arthur en Diamond.

4.Natuurbeleid en resultaat 1975: Relatienota: resultaat van het beleid is tot nu toe matig, oorzaken: -Door het beleid: vergoedingenstelsel zorgt voor onzekerheid en daardoor minder interesse van boeren, beheer vindt versnippert plaats, er is een gebrek aan kennis over de technische details van het beleid (o.a. maaidata en hoeveelheid bemesting). -Externe factoren spelen een rol, zoals de situatie in het overwintergebied van weidevogels.

1990: natuurbeleidsplan: ideaal van grote, robuuste natuurgebieden binnen de EHS. Mogelijk door: -Landbouwsector had minder geschikt (o.a. uiterwaarden) land niet nodig. -In het waterbeheer was er meer aandacht en plaats voor natuur -Genoeg financiën beschikbaar bij zowel overheden als natuurbeheerders. Daarnaast vond er juist in die tijd een ‘ecologisering’ van verschillende Nederlandse ministeries plaats, wat een aantal mensen met een vrij ecologisch perspectief op natuur op belangrijke posities in ministeries als VROM, LNV en Verkeer & Waterstaat opleverde, o.a. Bert ten Brink bij RWS. Ook de natuurbeheerders waren positief gestemd. Het EHS beleid is gedeeltelijk gerealiseerd, met name langs kusten en rivieren waar nieuwe levensgemeenschappen ontstaan zijn, bijvoorbeeld de ‘Blauwe Kamer’ bij Rhenen. Oorzaken voor het beperkt succes: -Het beleid zelf, er is namelijk niet zoveel grond aangekocht als gepland. Daarnaast zijn de verbindingen minder robuust dan bedoeld. 83

-De natuur zelf, een toename van het aantal watervogels is makkelijk te realiseren maar bepaalde natuur zoals levend hoogveen is een stuk lastiger, dit kost tijd en ruimte.

2000: ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’. Men had het idee dat er in de periode voorafgaand sprake was van een ‘scientocratie’, een ons-kent-ons situatie van wetenschappers van universiteiten, non-gouvernementele organisaties en ministeries die losstonden van de rest van de maatschappij. De maatschappij was niet zo positief, de natuur kostte veel geld maar men mocht er maar beperkt gebruik van maken voor o.a. recreatie. Het doel van ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur ‘ was dan ook de natuur toegankelijker maken voor de mensen. Dit werd snel opgepakt door de natuurbeheerders en is nu sterk aanwezig, bijvoorbeeld bij Staatsbosbeheer. Dit had weinig gevolgen voor het draagvlak voor natuurbeheer in Nederland, dat zat en zit naar volgens Jan ongeveer op zijn maximum. Wat betreft de ‘marketing van de natuur’: men moet uitkijken dat het beleid niet doorslaat, natuur moet eerste prioriteit blijven.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid In het heden is een groot deel van het natuurbeleid vastgelegd in wetgeving: dat leidt tot bureaucratisering en juridisering van het natuurbeleid, wat uitgaat van een statische situatie en er ook toe leidt. Maar de natuur is niet statisch, deze verandert onder invloed van o.a. klimaatverandering. Daarom zal het natuurbeleid, o.a. de EHS, aangepast moeten worden. Het draagvlak voor natuurbeheer is nu zo ongeveer maximaal en zal dus eerder af dan toenemen. Oorzaken zijn: - Minder financiële mogelijkheden in Nederland, -Een toename van het aantal allochtonen in Nederland, die minder hebben met de Nederlandse natuur, met name met het Nederlandse cultuurlandschap -De juridisering van het natuurbeleid, onder andere door Natura 2000. Dit is moeilijk te begrijpen voor de gemiddelde burger en verkleint de mogelijkheden van natuurbeheerders, die mogelijk een beter natuurbeheer dan de opgelegde aanpak zouden willen door hun betere kennis van de lokale omstandigheden. Daartegenover staat dat juist de juridisering natuur- en milieugroeperingen een sterk instrument in handen geeft om de natuur te beschermen. - De toename van decentralisatie en ‘governance’, waardoor een op natuur gericht beleid van hoger hand doordrukken lastiger zal zijn. 84

Het is belangrijk om te blijven uitleggen waarom de natuur waardevol is. Het is onduidelijk welke kant het in de toekomst opgaat met de natuur in Nederland. Het is belangrijk flexibel om te gaan met het natuurbeleid, wat slecht mogelijk is met rigide vastgelegde doelen. Flexibiliteit is nodig in onder andere plekken, doelen, soorten en strategieën.

Belangrijke factoren voor de natuur in de toekomst: -De situatie van de landbouw: als de landbouw achteruitgaat zal er of nog meer schaalvergroting en intensivering plaatsvinden of juist grond beschikbaar komen voor natuurontwikkeling. Maar het kan ook dat deze grond gebruikt wordt voor andere doelen zoals verstedelijking. -Waterbeheer: er is meer waterconservering en waterberging nodig, wat leidt tot diepere ontwatering, wat nadelige effecten kan hebben op de natuur. -Continuïteit van het beleid, aangezien natuurbeheer een lange termijn proces is. Dit is een probleem bij ministeries en andere organisaties waar mensen tegenwoordig snel van positie wisselen.

85

Uitwerking van het interview met Prof. Dr. Pieter Leroy 17-6-’09 te Nijmegen

Pieter Leroy is professor aan Faculteit der Managementwetenschappen van de Radboud Universiteit te Nijmegen. Hij heeft zich de afgelopen drie decennia beziggehouden met de maatschappelijke en politieke aspecten van milieuproblemen en milieubeleid op zowel nationaal als Europees gebied.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Pieter geeft aan zijn persoonlijke perspectief niet zo interessant te vinden, dus geeft hij zijn visie vanuit zijn functie als professor.

2.Perspectief vanuit organisatie: Radboud Universiteit Nijmegen Volgens Pieter is het bij een onderzoek zoals dit belangrijk vooraf je wetenschappelijke positie te bepalen, in dit geval zijn er twee uitersten: 1.Discoursen zijn bepalende voor de gang van zaken in de wereld en daartegenover 2. Machtsverhoudingen zijn bepalend voor de gang van zaken in de wereld, discoursen zijn alleen een rationalisering van wat er gebeurt/ gebeurd is. Op het gebied van het Nederlandse natuurbeleid neigt de voorwetenschappelijke bepaling van Pieter naar het tweede, wat hij ook niet ziet veranderen in de toekomst.

Volgens hem is er voor natuur in Nederland ruimte nodig, die te vinden is bij de landbouw. Het hele instituut landbouw heeft altijd een sterke machtspositie gehad en is daardoor bepalend voor het natuurbeleid geweest. Het Nederlandse natuurbeleid is dan ook alleen verklaarbaar met een analyse van de Nederlandse landbouw. Daarnaast zijn de hoeveelheid beschikbare financiën voor het Rijk bepalend, waarbij de aardgaswinning een belangrijke rol speelt.

Het Europese natuurbeleid is sterk beïnvloed vanuit Nederland, met name door het ministerie LNV. De ideeën van het natuurontwikkelingsdiscours zijn er duidelijk in terug te vinden, wat een verdienste is van mensen als Frans Vera. Hetzelfde ministerie ziet nu problemen met de implementatie van deze Europese richtlijn, iets waar je vraagtekens bij kunt plaatsen. Daarnaast laat de Europese wetgeving nog veel ruimte over voor interpretatie en uitvoering per land. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Europese wetgeving aangaande milieuhygiëne (waterkwaliteit, luchtkwaliteit, etc.), die veel strikter is en waarvoor het 86

bestaan van kritiek begrijpelijker is. Pieter ziet de Europese wetgeving dan ook niet als een doorkruising van de Thorbeckiaanse driedeling.

3.Perspectief op natuur: Nederland Hij is het eens met mijn indeling in drie perspectieven, waarbij hij het door mij genoemde ‘functionele perspectief’ verwoordt als ‘instrumentaal perspectief’. Hij ziet een duidelijke verschil tussen het ‘klassieke’ en ‘natuurontwikkelings’ perspectief aan de ene kant en het functionele aan de andere kant.

De eerste twee zijn sterk beïnvloed door de wetenschap, waarbij de opkomst te verklaren is door de opkomst van een nieuwe groep ecologen met een nieuwe wetenschappelijke theorie. Frans Vera is de meest herkenbare van de groep die verantwoordelijk was voor de opkomst van het natuurontwikkelingsperspectief. Deze twee perspectieven zijn dus gebaseerd op ecologische argumenten en daarnaast idealistisch en belangeloos. Ondanks dat de bedenkers zich duidelijk bewust waren van de rol van het maatschappelijk debat, is hun perspectief niet op de maatschappij gebaseerd.

Het functionele perspectief gaat wel uit van belangen en is sterk op maatschappelijke behoeftes gebaseerd. Een voorbeeld is het creëren van stedelijk groen, wat een duidelijk maatschappelijk belang heeft. Het perspectief zoekt verbindingen met andere maatschappelijke belangen. Daarnaast zit er een element van verkoopbaarheid in, het zoekt draagvlak en houdt daarom rekening met andere belangen als landbouw of recreatie (in bijvoorbeeld Zeeland of Drenthe). Het is eigenlijk tijdloos, i.t.t. de andere twee die tijdelijk zijn, zeker in dominantie. Misschien is het wel altijd dominant geweest.

De overgang in dominantie van klassiek naar natuurontwikkeling is onmiskenbaar en vond zo rond 1985 plaats. Ook de toename in dominantie van het functionele perspectief vanaf het einde van de jaren ’90 is duidelijk herkenbaar. De dominantie van het functionele perspectief is te verklaren doordat dit in vergelijking met de andere perspectieven het meest realistisch is en daardoor makkelijker leidt tot draagvlak en coalitievorming.

De dominantie en zelfs aanwezigheid van perspectief verschilt tussen verschillende agenda’s. Bij natuurbeleidsmakers, bij onder andere de directie Natuur van het ministerie van LNV en bij het PBL, spelen het klassieke en het natuurontwikkelingsperspectief duidelijk mee. 87

Bij andere beleidsmakers zoals het ministerie van VROM, de directie landbouw van het ministerie van LNV en vastgoedmakelaars, spelen deze twee perspectieven waarschijnlijk maar beperkt of helemaal niet.

Deze verschillen komen naar voren in de politieke arena’s, waar verschillende partijen met hun agenda’s bij elkaar komen en elkaar zonodig, onder andere via juridische weg, bestrijden. Tussen verschillende overheidslagen is er ook sprake van een arena.

4.Natuurbeleid en resultaat Over het succes van het Nederlandse natuurbeleid is hij gematigd positief, hij vind met name dat de huidige toestand van de natuur slechts beperkt door beleid zelf te verklaren is. Wel is het zo dat vanaf 2002 (Balkenende 1) er gesnoeid is in de budgetten voor natuurbeleid, wat een duidelijke negatieve invloed heeft. Verschillen in natuurbeleid tussen Nederland en omringende landen als Duitsland, Frankrijk en België zijn vooral een financiële kwestie, andere zaken als maatschappelijke aandacht, wetenschappelijke aandacht of de ontstaansgeschiedenis van het natuurbeleid spelen maar een beperkte rol. Het verschil in financiën is vooral te verklaren door de aardgasbaten uit Slochteren.

Hij noemt een aantal criteria die in zijn ogen bepalend zijn geweest voor het Nederlandse natuurbeleid: 1. De financiële mogelijkheden geboden door de Rijksoverheid. 2. De prijs van landbouwgrond, er is volgens hem een duidelijk relatie te vinden tussen het aantal ha aangelegde EHS en de grondprijs in datzelfde jaar. 3. Decentralisatie: kan je die factor isoleren? De verwachting is dat des te lager de overheidslaag, des te lager de prioriteit voor natuur is omdat de prioriteit bij actuele, praktische zaken ligt. Alleen een overheid op afstand is namelijk in staat lange termijn beleid (wat natuurbeleid hoort te zij) te maken. Deze verwachtingen zijn, nog niet, wetenschappelijk onderzocht. 4. De verschillen tussen provincies spelen een rol, maar Pieter geeft aan niet concreet te kunnen overzien wat deze verschillen zijn en hoe groot hun rol is. 5. De ‘hardheid’ van de ruimtelijke ordening: hoe concreet per gebied de functie is vastgelegd.

Er is op twee manieren te kijken naar de decentralisatie van het natuurbeleid: 88

-verstandig, de lagere overheden staan dichter bij de praktijk en kunnen daardoor een beter passend beleid bepalen. -het ministerie van LNV kreeg veel kritiek vanwege de langzame implementatie van de EHS en heeft toen besloten het probleem bij de provincies te leggen.

Het Rijk heeft alleen nog een controlerende en subsidiërende rol. Zowel de controleurs als de gecontroleerden zijn voornamelijk geïnteresseerd in de ‘harde’ indicatoren: de cijfers en dan met name over het aantal ha natuur. Ze zijn minder geïnteresseerd in de ‘zachte’ indicatoren zoals natuurkwaliteit, hier is dan ook minder aandacht voor. Dit was bijvoorbeeld zichtbaar bij een analyse van het natuurbeleid van de provincie Noord-Brabant.

Sinds de jaren ’70 zijn er veranderingen in de landbouwsector: concentratie, schaalvergroting en specialisatie in ruimte intensieve landbouw. De ruimte extensieve landbouw stelt in Nederland tegenwoordig economisch gezien vrij weinig voor, de ruimte intensieve landbouw wel: de varkenshouderij in onder andere Noord-Brabant, de tuinbouw in het Westland en bloementeelt in de Bollenstreek. Sinds de jaren ’80 is er in heel Europa sprake van overproductie.

Redenen voor de sterkte van de landbouwlobby zijn: -Het trauma bij de politiek in Europese landen, opgelopen tijdens de Tweede Wereldoorlog, dat men niet in staat was de bevolking van voedsel te voorzien. Een gebrek aan voedsel is een sterke factor voor sociale onrust. Vandaar dat de Europese regeringen het erg belangrijk vinden voor hun voedselproductie niet afhankelijk te zijn van andere landen. -De agrarische sector is goed georganiseerd. -De agrarische sector heeft altijd sterke banden gehad met de Christen Democratische partij(en) binnen Europa. -De politiek heeft een zekere angst voor de anarchistische boeren die makkelijk bereid en in staat zijn tot actie, onder andere het blokkeren van wegen. -De landbouw is in veel Europese landen, met name in Zuid-Europa, nog steeds een economisch belangrijker sector en de macht wordt vaak bepaald door economische belangen.

89

Het risico voor het PBL is dat de analyse van het Nederlandse natuurbeleid gebeurt vanuit de twee belangloze perspectieven, terwijl deze in de beleidspraktijk maar beperkt voorkomen, de politiek werkelijkheid is anders. De beleidsevaluatie vindt plaats uitgaande van bepaalde beleidsdoelstellingen, terwijl de werkelijke beleidsdoelstellingen anders zijn. Een ander risico is dat er niet genoeg rekening wordt gehouden met de invloed van de decentralisatie.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Voor de toekomst van het natuurbeleid zijn de ontwikkelingen in de landbouw bepalend. Pieter verwacht dat de landbouw voor een aanzienlijk deel verdwijnt binnen 50 tot 80 jaar. De snelheid is afhankelijk van het beleid van de Europese Unie en de Wereldhandelsorganisatie en heeft te maken met het openstellen van de Europese markt voor producten van buiten de Europese Unie. Dit zal waarschijnlijk nog 20 tot 30 jaar duren maar is onafwendbaar. De ruimte extensieve landbouw zal daardoor volledig verdwijnen, terwijl de intensieve landbouw waarschijnlijk wel blijft. Door het verdwijnen van de landbouw komt er veel ruimte vrij die mogelijk voor natuur beschikbaar is, maar ook voor een aanzienlijk deel gebruikt zal worden voor andere doeleinden als infrastructuur, woningbouw of recreatie.

Hij verwacht ook een sterke toename van de stedelijke ruimte in het landelijk gebied, wat recreatienatuur voor de stedelingen zal opleveren. De ecologische waarde hiervan is twijfelachtig. Daarnaast verwacht hij dat er weer een nieuwe generatie ecologen zal komen met nieuwe ideeën die het natuurontwikkelingsdiscours gedeeltelijk zal vervangen of in ieder geval ernaast zal komen te bestaan.

Het probleem van het Nederlandse natuurbeleid is dat het afhankelijk is van juridificering, andere belangen als waterbeleid en van het beleidsinstrument ruimtelijke ordening. De natuur is pas beschermd als deze is vastgelegd in de ruimtelijke ordening. Arena’s zijn er vooral tussen natuur en andere sectoren (multisectoraal) in plaats van tussen de verschillende overheidslagen. Oorzaken zijn de hoge bevolkingsdichtheid en de hoge regeldichtheid, op elke vierkante meter spelen meerdere belangen en gelden meerdere regels. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk waar grote gebieden dunbevolkt zijn en waar het creëren van een natuurgebied veel makkelijker is doordat het vaak alleen het uitkopen van een paar boeren behelst. In Vlaanderen geldt dezelfde situatie, qua bevolkingsdichtheid en regeldichtheid, als in Nederland. 90

In Nederland is te zien dat de kracht van de ruimtelijke ordening afneemt waardoor de verrommeling van het landschap toeneemt. Dit is bijvoorbeeld te zien in de regio ArnhemNijmegen, waar het stedelijke gebied sterk in het landelijke gebied binnendringt. Deze strijd is ook duidelijk herkenbaar in het Groene Hart. In bijvoorbeeld Zuid-Engeland is de scheiding tussen stad en land wel duidelijk. Problemen van de verrommeling voor de natuur zijn met name dat het landelijk gebied wordt aangetast, wat niet altijd waardevolle natuur herbergt, maar wel als corridor dient tussen waardevolle natuurgebieden. De nieuwe wet ruimtelijke ordening ziet hij ook niet al positief, omat deze niet ‘hard’ genoeg vastlegt wat de functies per gebied zijn.

91

Uitwerking van het interview met Jaap Wiertz op 26-6-’09 te Bilthoven

Jaap is opgeleid als ecoloog. Na zijn studie heeft hij zich eerst bij het ingenieursbureau DHV beziggehouden met Milieu Effect Rapportages en daarna heeft hij bij het Rijkinstituut voor Natuurbeheer (RIN) gewerkt. Vanaf begin jaren ’90 werkt hij bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu op de afdeling terrestische ecologie. Deze is uiteindelijk overgegaan in het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) en nu het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) (afdeling Natuur, Landschap en Biodiversiteit, NLB).

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Vanuit zijn eigen natuurbeleving is Jaap gericht op ruimte voor de natuur en het behoud van biodiversiteit. Vanuit zijn werk oriënteert hij zich op de gestelde beleidsdoelen en informatieverschaffing voor afweging van diverse beleidsdoelen. Hij ziet zichzelf meer als aanhanger van het ‘Westhoff perspectief’ dan van het ‘Vera perspectief’. Verschil zit hem in zijn ogen onder andere in het feit dat het ‘Westhoff’ perspectief meer aandacht heeft voor behoud van biodiversiteit binnen een dichtbevolkt land dan voor natuurlijkheid. In Nederland is in zijn ogen te weinig ruimte is om een hoge biodiversiteit te realiseren met alleen natuurlijke processen. Daarnaast is er aandacht voor het ‘lezen’ van het landschap, zowel geologisch als cultuurhistorisch, wat voor hem persoonlijk zeer waardevol is en tevens bijdraagt aan kennis van de natuur. In de 2e helft van de 19e eeuw is het perspectief op natuur nog ‘romantisch’, alles, dus ook het agrarische landschap wordt als natuur gezien, zie ook schilderkunst (Barbizon) of literatuur (Van Eeden). Rond 1900 is er een toename in draagvlak voor natuur, als plek voor niet alleen schoonheid, maar ook voor recreatie, bescherming van bedreigde natuur en ‘studie. Vanaf de jaren ‘20 gaan ruilverkavelingen (o.a. op Waddeneilanden) lopen en zien natuurbeschermers de effecten van ‘moderne’ landbouw op de natuur. In die tijd start ook de Contact Comissie voor Natuur & Landschap, die meedenkt met ruilverkaveling om bepaalde (natuur)gebieden te sparen of om aan te merken als toekomstig natuurreservaat. Vanaf 1945 vind er een zekere professionalisering plaats ten aanzien van de aangekochte natuur, onder andere bij Natuurmonumenten. Men realiseert zich dat men als bezitter van vele stukken (semiagrarische) natuur, ook verantwoordelijk is voor het beheer ervan. Tot de jaren ’70 is het beleid gericht op scheiding: een stuk natuur kopen en een hek eromheen zetten om het te beschermen (reservaten). In de periode ’75- ’90 is het beleid 92

sterker gericht op verweven (Relatie Nota 1975), gericht op natuur buiten de reservaten. Vanaf ’90 wordt het natuurbeleid offensiever, met het NBP.

Zijn eigen perspectief is diverser geworden. Aan de ene kant door wat hij in de natuur zag gebeuren, in de jaren ’70 en ’80 zag hij dat het toenmalige randen- en weidevogelbeheer niet werkte. In de loop der jaren kwam hij zeker bij zijn werk bij het MNP steeds meer mensen met een andere achtergrond en perspectief tegen, wat ook invloed op zijn perspectief heeft gehad. In de jaren ’90 was het RIVM als voorloper van MNP/PBL sterk op milieu- en drinkwaterproblematiek gericht en was er vrij weinig kennis over natuur en natuurgebieden.

2.Perspectief op natuur: MNP/ PBL (sectie NLB) In vergelijking met zijn vorige werkgever, het RIN, had het MNP volgens hem minder kennis van natuurgebieden en natuurbeheer, en lag de prioriteit meer bij de mensen. Daarnaast is er een aanzienlijk aantal mensen met een meer agrarische en technische achtergrond, die minder kennis van en ervaring en binding met natuur s.s. hebben. Met (veld)ervaring bedoelt hij dat iemand een behoorlijke veldbiologische soortenkennis heeft en veel verschillende Nederlandse natuurterreinen heeft bezocht en/ of onderzocht.

Bij de sectie NLB van het MNP zijn er aanhangers van zowel het ‘Vera’ als het ‘Westhoff’ perspectief, wat wel eens kan botsen. De verschillen zijn niet altijd bespreekbaar. Volgens hem richten de ‘Vera’ aanhangers zich minder op biodiversiteit, wellicht mede door een gebrek aan kennis of omdat ze die kennis niet relevant achten. Ze richten zich op een aantal herkenbare soorten, zoals een ganzensoort. Doordat zij de natuur zijn gang willen laten gaan, is gedetailleerde kennis van alle soorten ook niet nodig. Zij richten zich meer op het volgen natuurlijke processen of het creëren van meer ruimte voor natuur, waarvoor ze zich specialiseren op bestuurlijk overleg en communicatie. De ‘Westhoff’ aanhangers zijn meer gericht op biodiversiteit en hebben meer ecologische kennis en vaak minder beleidskennis. Dit vloeit voor uit hun perspectief, ze willen alle soorten kennen om deze zo goed mogelijk te kunnen beheren. Daarnaast zijn de ‘Vera’ aanhangers meer internationaal gericht, terwijl ‘Westhoff’ aanhangers meer nationaal gericht zijn. ‘Wilderness’ is dan ook makkelijker te verkrijgen en/ of behouden in het buitenland, waar grotere natuurgebieden beschikbaar zijn. Niet dominant aanwezig binnen het NLB is een op maatschappij gericht perspectief.

93

Door hun grotere technisch wetenschappelijke kennis hebben de ‘Westhoff’ aanhangers vanouds veel invloed. Door de invloed van aanhangers van een bepaald perspectief kunnen PBL rapporten een andere inhoud hebben, wat dus een zekere vorm van subjectiviteit inhoudt. Volgens Jaap is wetenschap altijd gedeeltelijk subjectief door je uitgangspunt en vraagstelling. Hij ziet de aanwezigheid van verschillende perspectieven niet als negatief, de verschillende perspectieven legitimeren juist de objectiviteit van de sectie, mits hierover open en evenwichtig gecommuniceerd wordt.

In de natuurbalans wordt gekeken vanuit verschillende invalshoeken, maar er is wel meer aandacht voor de een dan voor de ander. Bij de tweede natuurverkenning was de vraag aan het ministerie van LNV waarop het accent moest liggen: stadsnatuur, biodiversiteitsnatuur, etc. Hier kwam geen antwoord op, vermoedelijk door een gebrek aan kennis waardoor er onvoldoende zicht was op de consequenties en teveel preoccupatie met de korte termijn problemen bij het ministerie. Blijkbaar is de organisatie bij LNV hiervoor niet goed genoeg toegerust en is er geen duidelijke, lange termijn visie. Volgens Jaap zou het goed zijn per soort natuur (recreatienatuur, wildernis natuur, biodiversiteitsnatuur) aan te geven wat het gaat kosten, en ook wat combinaties van bepaalde typen natuur kosten (‘optiepakketten’). Op die manier wordt het voor de politiek overzichtelijker wat er te kiezen valt.

3.Perspectief op natuur: Nederland De perspectieven zijn eerst te vinden in de wetenschap en de maatschappij, pas later in het beleid.

Volgens hem is het ‘Vera’ perspectief dominant tussen ’75 en ’90, en ‘Westhoff’ t/m ’80, ‘Westhoff’ aanhangers zijn tegen agrarisch natuurbeheer. Tussen ’90 en 2000 is er vooral een bestuurlijke en strategische emancipatie in het natuurbeleid. Na 2000 is er sprake van een verbreding in perspectief naar meer aandacht voor recreatie en de wortels van natuurbeleving. Als medeoorzaak voor de opkomst van het ‘Vera’ perspectief noemt Jaap het wetenschappelijk onderwijs, waarin minder aandacht voor veldkennis en veldecologie is. Als tweede reden noemt hij het feit dat veel biologen naar het buitenland zijn gereisd n en daar ‘wilderness’ natuur hebben ervaren.

Vanaf de jaren ’70 is er een toename van het aantal biologen in het beleid: een verambtelijking van de biologen. Eind jaren ’80 heeft een aantal van hen een invloedrijke 94

positie verworven bij o.a. ministerie van LNV en Verkeer & Waterstaat. In de laatste fase (na 2000) is er in zijn ogen sprake van een vervlakking in de kennis van ecologen. Daarnaast komt er meer aandacht voor de beleving van mensen, vanuit de filosofie en psychologie (Agnes van den Berg, Keulartz). De landinrichting komt los van de agrarische wereld, en wordt gericht op de woon- en recreatiefunctie van het platteland: het inrichten van het landelijk gebied. Onder andere te zien door een leerstoel landschapskunde in Wageningen.

Hij ziet een verandering in de hele samenleving: door de sterke verstedelijking, hebben mensen veel minder binding met de natuur. 4.Natuurbeleid en resultaat Als succes van het Nederlandse natuurbeleid zou hij de toegenomen invloed van biologen op het beleid kunnen noemen; Helaas zit hier nu weer een dalende lijn in. Overigens is dit afhankelijk van wat je als succes criterium definieert. Als je kijkt naar het aantal ha, de EHS en de financiën beschikbaar voor natuur kan je het natuurbeleid succesvol noemen ten opzichte van de situatie in bijvoorbeeld 1960. Als je kijkt naar de ontwikkelingen in landschap en biodiversiteit, dan kan je dat niet, het is sterk achteruitgegaan. Je zou wel het een succes kunnen noemen dat de achteruitgang is geremd. De criteria die je gebruikt om te bepalen of het natuurbeleid succesvol is, hangen af mede van je perspectieven. ‘Vera’ aanhangers zullen teleurgesteld zijn, ze hadden verwacht dat er meer mogelijk was. ‘Westhoff’ aanhangers, die veel van hun ideeën voor beheer van boeren hebben, waren teleurgesteld door relatienota. Zij willen natuur (planten, weidevogels) concentreren in natuurgebieden en dan beheren, wat alleen te combineren is met heel extensieve landbouw. Niet met het agrarisch natuurbeheer zoals wij het nu kennen.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid In de toekomst zal de rol van schaal nog meer meespelen. Als je grootschalig kijkt, hoeven biodiversiteitsdoelen niet per se in Nederland gehaald te worden, dat kan ook in een ander land. In Nederland is weinig ruimte voor ‘wilderness’, wel voor belevingsnatuur. Vraag is hoe ‘wilderness’ in Europees verband gefinancierd gaat worden. Je kunt bijvoorbeeld een gebied in de Karpaten aanwijzen als natuurgebied, maar als dat betekent dat hier elk jaar een vergoeding vanuit de EU, Nederland, etc. tegenover moet staan, dat zal een probleem worden. Het wordt een afweging in Nederland te investeren of elders. In Nederland kan je bijvoorbeeld stoppen met vissen in Noordzee,dit is ook goed voor biodiversiteit en kost ook veel geld. 95

Daarnaast moet er gelet worden op verschillen tussen West –Europa en Oost-Europa. Er is alleen kennis van soorten als vlinders, vogels en bepaalde plantengroepen, niet van bijvoorbeeld de insectenfauna. Dus als je in plaats van in West- in Oost Europa een gebied beschermd, kan dat goed zijn voor vogels maar verdwijnt misschien een aantal insectensoorten die alleen in West-Europa voorkomen. Probleem is vooral dat we dat niet weten.

Die internationalisering heeft te maken met wat de politiek wil. Hij verwacht wel veel draagvlak voor biodiversiteitsdoelen, omdat in de toekomst, onder andere door gebrek aan grondstoffen, de impact van de mens op onze planeet duidelijker wordt en daardoor ook begrippen als biodiversiteit en duurzaamheid. Maar hij verwacht weinig draagvlak voor het soortenbeleid. Hij plaatst zelf ook kanttekening dat het maatschappelijk gezien niet het meest belangrijk is en dat er maatschappelijk gezien meer relevante en urgente zaken zijn.

Volgens hem is er weinig aandacht voor (en dus kennis over ) soortsvorming en extinctie. Er is een bepaalde constante in abiotische factoren nodig voor natuurlijke selectie, die kost namelijk tijd. Tegenwoordig is er een toename in aandacht, ook in beleid, voor calamiteitstheorie van Marten Scheffer, gaat er vanuit dat ecosysteem ‘over het randje kan gaan’, een kritiek punt kan passeren waarna het niet meer terug kan komen in de oorspronkelijke staat. Dit kan bijvoorbeeld klimaatverandering zijn. Pauli, een visserijbioloog, heeft hetzelfde gevonden voor kabeljauwpopulaties. Jaap verwacht een verzakelijking van de natuur: alleen het minimaal noodzakelijke zal worden gedaan voor natuurbehoud, uitgaande van aanvaardbare uitsterfkansen. Vraag is wat deze zijn, daar komt aandacht voor theorie van Scheffer naar voren.

Recreatienatuur levert meestal weinig biodiversiteit op, het is in zijn ogen of recreatienatuur of natuur waarbij het om de natuur (en biodiversiteit) gaat.Recreatie natuur rondom stad is duur: ontsluiting van het gebied (paden aanleggen e.d.) en een hoge grondprijs. Misschien komt er in de toekomst wel veel meer particulier natuurbeheer: goedkoper, zal helaas wel tot een verlies aan biodiversiteit leiden.

Zoals eerder gezegd, klimaatverandering legt extra druk op ecosystemen, daarom moeten de veiligheidscriteria voor wat een ecosysteem aankan nog ruimer genomen worden.

96

Daarnaast zal natuur meekoppelen met andere belangen, zoals wateropname, maar het positieve effect voor de biodiversiteit zal waarschijnlijk beperkt zijn, vergelijkbaar met recreatienatuur.

Er is een duidelijke relatie tussen kennis en perspectief. Volgens Jaap zijn ecosysteemdiensten en natuurbeleving belangrijk om mee te nemen in mijn rapport. Hij raadt me aan te kijken naar artikelen van Maarten Jacobs en Josef Keulartz.

97

Uitwerking van het interview met Mariëlle van der Zouwen op 18-6-’09 te Nieuwegein

Mariëlle van der Zouwen is gepromoveerd op een analyse van het natuurbeleid in drie Europese regio’s en heeft daarna als universitair docent van de leerstoelgroep bos-en natuurbeleid aan de Universiteit Wageningen gewerkt. Momenteel werkt ze bij KWR water cycle research institute. Daarnaast zit ze in het bestuur van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap en in de redactie van het tijdschrift Landschap.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Volgens Mariëlle ontbreekt in onderzoek naar natuurbeleid vaak de focus op de maatschappelijke praktijk en beleidspraktijk. Daarin krijgt (natuur)wetenschappelijke kennis in onderhandelingen betekenis. Om te kunnen begrijpen wat natuurbeleid is en hoe het werkt zijn case studies belangrijk. Zij is dan ook een voorstander van case-studies. Het onderzoek naar machtsverhoudingen, samenwerking op locaal en nationaal niveau en andere sociale factoren die bepalend zijn voor het natuurbeleid, is in haar ogen beperkt in vergelijking met het natuurwetenschappelijke onderzoek. Dit geldt ook voor het onderzoek vanuit het PBL.

Volgens Mariëlle is het niet zinvol je te richten op een strijd tussen boeren en natuur, het is beter samen te werken. Er zijn lokaal en regionaal redelijk wat voorbeelden van partijen (o.a. natuurbeschermers en boeren) die samen heel innovatief bezig zijn met het landelijk gebied en o.a. natuurdoelstellingen realiseren, bijvoorbeeld in het Groen Woud of de Oijpolder. Deze initiatieven worden helaas vaak wel ingeperkt door regelgeving en formele vereisten die vanuit de provincies, het Rijk en de Europese Commissie worden gesteld., wat zij jammer vindt. Er is wat dat betreft meer lef en mogelijkheid om te experimenteren nodig. Mariëlle is dan ook voorstander van agrarisch natuurbeheer, die ze als een goede vorm van samenwerking en eigenlijk niet als arcadisch discours ziet. Ze verwijst naar het proefschrift ‘Worlds apart’ van Marleen Buizer.

2.Perspectief vanuit organisatie: Alterra ' het natuurwetenschappelijke onderzoek, en dan met name Alterra, ziet ze een balans tussen het ‘wilderness’ en het functionele discours. Ze zou graag een balans in onderzoek vanuit de verschillende discoursen zien. Probleem van de sociaalwetenschappelijke onderzoeken is dat ze niet altijd direct toepasbaar zijn en er gedeeltelijk sprake is van onderzoek doen naar je

98

opdrachtgevers. Daarnaast is de ecologische traditie sterk vertegenwoordigd, wat leidt tot relatief meer ecologisch onderzoek.

3.Perspectief op natuur: Nederland Ze geeft aan mijn indeling in drie discoursen en de verandering in dominantie logisch te vinden in een analyse van het natuurbeleid door de jaren heen. Daarnaast geeft ze aan dat er misschien wel te spreken valt van een ‘soortsgericht’ en een ‘gebiedsgericht’ discours, waarbij het tweede dominant is in het Nederlandse natuurbeleid.

Discoursen worden vaak pas zichtbaar nadat onderzoekers ze achteraf gereconstrueerd hebben aan de hand van analyses van beleidsplannen en gesprekken met betrokkenen. In de praktijk, op gebiedsniveau, is er sprake van een onderhandelingsproces, waarin verschillende discoursen tegelijk aanwezig zijn en met elkaar strijden om dominantie en voorrang. Op gebiedsniveau is er in de afgelopen 40 jaar waarschijnlijk slechts een beperkte verandering in discours van de betrokken partijen geweest. Wel is het zo dat de hegemonie (de dominantie) van een discours kan veranderen door de ‘strijd’ tussen discoursen (refererend naar M. Hajer).

Redenen voor verandering in discours van ‘arcadisch’ naar ‘wilderness’ zijn onder andere: -groeiend milieubewustzijn. Begin jaren ’90 was er veel aandacht voor behoud van biodiversiteit en voor duurzaamheid. -Economische voorspoed: onder de Paarse kabinetten in de jaren ’90. -Achteruitgang van de landbouw. -Kennis over de negatieve effecten van de landbouw. -De aanwezigheid van personen die goed in staat waren hun discours uit te dragen en anderen ervan te overtuigen. Mariëlle benadrukt het belang van individuen, zowel op locaal als nationaal niveau, die een grote invloed op het beleid kunnen hebben. -In het onderzoek zelf was er sprake van professionalisering en toenemende aandacht voor sociale factoren. -Niet gouvernementele organisaties zagen de wetgeving steeds meer als instrument om hun doelen te bereiken.

Op locale schaal zijn discoursveranderingen kleiner of niet aanwezig. In het geval er een discoursverandering optreedt, is dat vaak onder invloed van dezelfde factoren als een discoursverandering op nationaal niveau. In het Fries-Drentse Wold valt er niet te spreken van 99

een discoursverandering. In het Groene Woud is er wel een verandering te zien, er is sprake van meer integratie. Redenen hiervoor zijn de verzwakte positie van de landbouw en de versterkte positie van de burgers die mondig zijn en serieus willen worden genomen.

Discoursen zijn ideaaltypen, worden in de praktijk nooit verwezenlijkt. Dit geldt ook voor het natuurbeleid, wat complex en elke keer anders is.

4.Natuurbeleid en resultaat Mariëlle is ontevreden over het huidige natuurbeleid in Nederland. Volgens haar is het geen stevig beleidsveld en mist er een krachtig en samenhangend (tussen overheidslagen) overheidsbeleid waardoor natuur het onderspit delft ten opzichte van concurrerende functies. In theorie ziet het natuurbeleid er goed uit, maar in de praktijk valt het tegen. Dit komt mede door een gebrek aan krachtige personen. In haar ogen wordt het beleid teveel op basis van vrijwilligheid (van onder andere boeren) uitgevoerd en wordt er teveel onderhandeld in plaats van hard opgetreden. Hierbij plaats ze de kanttekening dat met hard optreden het risico van verminderd draagvlak optreedt.

Er is sprake van gemiste kansen. Een voorbeeld is de uitvoering van de Europese Habitatrichtlijn. Nederland was voorzitter van de commissie over de habitatrichtlijn en het ministerie van LNV was er voorstander van. De habitatrichtlijn is in 1992 ingevoerd, maar pas vanaf eind jaren ´90, na een waarschuwing door de Europese Unie over de matige implementatie, is hier in Nederland wat mee gedaan. Hierbij gaat het zowel om de uitvoering ervan als de communicatie, waar naast het ministerie van LNV ook de wetenschap verantwoordelijk voor is. Gevolg van dit optreden is dat de Europese natuurwetgeving vooral negatieve aandacht kreeg en tot negatieve gevoelens in de maatschappij leidde. Redenen voor de manier van optreden van het ministerie van LNV zijn: -Optimisme over Nederlandse natuurbeleid in de jaren ’90. Ten eerste zag men de habitatrichtlijn als kopie van het NBP, dus uitvoeren van het NBP zou genoeg moeten zijn, wat leidde tot weinig aandacht en mankracht voor de habitatrichtlijn. Ten tweede werd er in de eerste Natuurbalans (1998) een vrij positief beeld geschetst van de staat van de Nederlandse natuur en het Nederlandse natuurbeleid. - In Nederland werd gebiedsbescherming belangrijker gevonden dan soortsbescherming. Het Nederlandse natuurbeleid is dan ook gebiedsgericht, maar de Europese wetgeving is sterk

100

soortsgericht. Hier is dus duidelijk een verschil in focus te zien, misschien wel een verschil in discours te noemen.

In de praktijk zijn vier factoren bepalend voor het (natuur) beleid: 1.de betrokken partijen: actoren 2.de machtsverhoudingen tussen deze actoren 3. de spelregels (onder andere wetgeving) 4.de discoursen van de betrokken actoren

Macht bestaat uit twee onderdelen: potentiële en effectieve macht. Potentiële heeft te maken met kennis, status en het vermogen deze te gebruiken om iets te bereiken. Effectieve macht heeft te maken met de mate waarin je daadwerkelijk iets bereikt (dit wordt ook wel invloed genoemd). Een discours kan door actoren worden gebruikt als spelregel om hun macht te vergroten, wat in de praktijk niet altijd werkt.

In de visie van de vier dimensies is er sprake van een continuïteit in actoren en hun coalities,terwijl de spelregels zich ontwikkelen. Deze situatie kan negatief zijn voor het toelaten van nieuwe discoursen. Hier heeft Mariëlle samen met dhr. van Tatenhove een artikel aan gewijd.

In het geval van de korenwolf was er een coalitie van de actoren, bestaande uit gemeente en bedrijfsleven. Deze coalitie, aanhangers van het dominante discours, ging niet in tegen het creëren van een industrieterrein op het desbetreffende gebied, wat ecologisch niet als erg belangrijk werd gezien. Maar er was een nieuwe spelregel, de Europese habitatrichtlijn. Omdat de directie zuid van het ministerie van LNV samen met betrokken nongouvernementele organisaties deze spelregel mobiliseerde, ging de aanleg van het industrieterrein niet door. Actoren moeten dus daadwerkelijk een spelregel mobiliseren om deze waarde te laten hebben.

Als ander voorbeeld noemt zij het Fries Drentse Wold, wat grotendeels door SBB wordt beheerd. SBB wilde hier een aantal naaldbomen kappen, maar een aantal locale burgers vonden deze bomen mooi en wilden ze behouden. Beslissingen over het gebied werden genomen in een overlegorgaan waar SBB als bezitter van de meeste ha in het gebied inzit, terwijl de burgers daar niet in vertegenwoordigd zijn. Door middel van bezit (aantal ha grond 101

dat SBB heeft) en uitsluiting (van de burgers uit het overleg), is er een verschil in macht tussen SBB en de burgers. Bij SBB is sprake van een ‘wilderness’ discours, terwijl je bij de burgers zou kunnen spreken van een ‘gebruiks’ discours. Het ‘wilderness’ discours is hier dominant over het ‘gebruiks’ discours omdat de actor die het discours aanhangt, SBB, meer macht heeft dan de burgers. De burgers hebben geen spelregel in handen om hun discours kracht bij te zetten.

Mariëlle heeft zelf onderzoek gedaan naar het natuurbeleid op de Veluwe. Bij het overleg over het natuurbeleid waren maar liefst 22 partijen betrokken, grotendeels al decennialang bestaande uit dezelfde personen die onderling, op basis van vertrouwen, beslissingen namen. Bij deze beslissingen, onafhankelijk van het door LNV voorgesteld beleid (Reconstructieplan, NBP, etc.), werd gekeken vanuit een integrale visie. De Europese natuurwetgeving is niet integraal maar sectoraal (op natuur) gericht en doorkruist als extra spelregel, de bestaande verhoudingen. Kijkend naar de vier dimensies, blijven de actoren dus hetzelfde, zorgt de EU wetgeving voor nieuwe spelregels en is er een toename van variatie in discours. Er ontstaan meerdere discoursen naast elkaar waarbij het functionele aan de belang wint net als het door haar ‘ecological coherence’ genoemde discours, de laatste onder andere onder invloed van de habitatrichtlijn. De onderlinge machtsverhoudingen tussen de actoren blijven grotendeels hetzelfde. Het doel van de habitatrichtlijn was het creëren van een krachtig instrument om natuur weer op de kaart te zetten.

De macht van de landbouw is vanaf het begin van de jaren’90 wel afgenomen, maar nog steeds aanwezig. Met name door het zogeheten ‘groene front’ van boeren, CDA en directie landbouw van LNV was en is de landbouwsector machtig.

De driehoek van ambtenaren, wetenschap en non-gouvernementele organisaties die te zien is in het Nederlandse natuurbeleid, komt overal in de Westerse wereld voor. Het wordt (neo) corporatisme genoemd of ook wel de ‘iron triangle’, suggererend dat de elite groepen alles bepalen. Die elite groepen , ook wel ‘policy communities’, zitten in de netwerken die de beslissingen nemen, waarbij het als buitenstaander moeilijk is in te komen. Het voorkomen van corporatisme in het Nederlandse natuurbeleid is nooit duidelijk onderzocht. Er lijkt sprake te zijn van een ‘epistemic community’, een elite van wetenschappers die zijn stempel drukt op het beleid.

102

Een voorbeeld is de habitatrichtlijn, waarvan de uitvoering is bedacht door een paar mensen van LNV en betrokken non-gouvernementele organisaties . Dit alles sluit niet uit dat het mogelijk is op gebiedsniveau als particulier invloed te hebben, alleen is deze invloed beperkt. In het eerder genoemde voorbeeld van het Fries-Drentse Wold is dit ook het geval, waar de locale burgers buiten het overleg worden gehouden. In het natuurbeleid zijn vaak de ecologen bepalend, die uitgaan van een wetenschappelijk, ecologisch discours, ze bezaten belangrijke posities in alle delen van de driehoek. Een andere reden voor de vroegere sterkte was de doelbewuste missie die men in de jaren ’70 en ’80 had om de natuur te beschermen omdat deze er zo slecht voor stond, dat leeft tegenwoordig minder (vergelijkbaar proces is te zien in de hele maatschappij) De dominantie van het ecologische discours zorgt echter voor problemen met het draagvlak. Andre van der Zande, tegenwoordig Secretaris-Generaal bij het ministerie van LNV heeft hier het volgende over gezegd: “mensen wandelen in een landschap, niet in een natuurdoeltype”. Dus de betrokkenheid van de burgers is belangrijk. De sterkte van de ecologen in de driehoek is afgenomen omdat, mede door de decentralisatie, de ambtenaren en mensen bij de non-gouvernementele organisaties tegenwoordig vooral managers, generalisten zonder ecologische achtergrond, zijn. Een zorg is wie het grotere geheel bewaakt, wie stuurt het lange termijn nationale natuurbeleid.

De rol van Europa als vierde overheidslaag heeft een aantal gevolgen. Aan de ene kant worden de netwerken uitgebreid en ingewikkelder, er is sprake van een extra speelveld (arena) waar beleidsmakers rekening mee moeten houden. Aan de andere kant biedt dit juist weer nieuwe kansen en een nieuwe mogelijke bron van inkomsten. Er is in Nederland een negatief beeld van het Europese natuurbeleid, wat niet terecht is. Op provincieniveau is het beleid integraal gebiedsgericht en is natuur geen aparte sector, iets wat het op Europees niveau wel is, wat tot problemen leidt.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Ze verwacht in de toekomst geen grote veranderingen in discours in het Nederlandse natuurbeleid. Er blijft een strijd tussen discoursen, door de diversiteit: -veranderingen in nadruk -veranderende machtsverhoudingen -veranderende coalities 103

De actoren blijven hetzelfde en de verschillen zijn vaak beperkt.

Momenteel wordt er meegelift met de aandacht voor klimaatverandering om natuurdoelen te bereiken. Creatievelingen ‘framen’ het natuurbeschermingsbelang dus nu in termen van klimaatverandering. Dit is een interessant fenomeen.

104

Uitwerking van het interview met Bram van de Klundert op 15 juni 2009 te Den Haag

Bram van de Klundert is momenteel werkzaam als secretaris-directeur van de VROM-raad. Eind jaren ’90 was hij bij LNV hoofd strategie van de directie Natuur waar hij zich onder andere bezighield met Operatie Boomhut. Hij is de laatste decennia via diverse bestuurs- en adviesfuncties betrokken bij het natuurbeleid in Nederland.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk In het perspectief van Bram van de Klundert is de mens is geen rentmeester, maar (tegen wil en dank) de baas over de natuur. Hij ontkomt niet aan de verantwoordelijkheid dat hij keuzes over de natuur maakt. De natuur heeft geen intrinsieke waarde, is hier zelf onverschillig over. Mensen kennen waarden toe, ze kunnen ook het gevoel hebben dat de natuur waarden op zichzelf heeft, maar ook dat is een waardetoekenning van mensen, geen echte intrinsieke waarde. De intrinsieke waarde van de natuur is door de mens toegekend en heeft een lopende schaal: een hond heeft meer intrinsieke waarde dan een steen, maar minder dan een mens. Bram ziet zichzelf niet als eco-determinist, hij ziet geen punt in het verleden als dwingend ideaal. Hij neemt als referentie wat we in de toekomst met de natuur willen, volgens hem verandert de natuur altijd en is het daarom onverstandig een punt in het verleden als referentie te nemen. Het verleden kan natuurlijk wel inspireren.

Er is in Nederland sinds de laatste ijstijd nooit een situatie zonder invloed van de mens geweest. Na de laatste IJstijd was ons land een kale, koude steppe. Pas toen het warmer werd, trokken de mensen naar deze streken en kwamen veel soorten planten en dieren mee uit het zuiden en oosten naar ons land, waaronder de meeste soorten die we tegenwoordig in ons land aantreffen. Bij de vestiging beïnvloeden mens en ontwikkellende ecosystemen elkaar. Toen later de mens met akkerbouw begon werd de beïnvloeding alsmaar sterker.

Bram heeft in de jaren ’70 in een artikel nog een pleidooi voor verweving gehouden, de laatste 10 jaar is hij hier op teruggekomen en is hij een voorstander van scheiding geworden. Deze verschuiving in perspectief is het gevolg van het kijken naar de praktijk, onder andere de sterke achteruitgang van de weidevogels toont het falen van het verwevingsbeleid aan. Volgens Bram is er sprake van het einde van de agrarische geschiedenis in Nederland en moeten we daarom kiezen voor scheiden in plaats van verweven. De boer die produceert voor de wereldmarkt heeft niks met de natuur, hij heeft een industriële onderneming. De stedeling 105

daarentegen heeft niks met de landbouw. Nederland is een metropool, daarin is eigenlijk geen plaats voor het romantisch landbouwdecor van vijftig jaar geleden. De cultuurhistorische landschappen hebben een museale functie maar zijn geen referentie voor ecosystemen, de ecologische waarde ervan is heel beperkt. Natura 2000 gebieden zijn vaak is een verkrampte poging vast te houden aan de bestaande situatie in een gebied. Een voorbeeld is een plasje dat behouden moet worden omdat het een ven wordt genoemd, terwijl een locale boer aangeeft dat het gegraven is door zijn opa. Veel te veel kleine gebiedjes zijn onder natura-2000 gebracht terwijl ze echt geen Europese betekenis hebben. Hij ziet de EHS als een uiterst waardevol concept. Robuuste gebieden worden waar mogelijk verbonden, hoewel de ecologisch theorie op punten ook flinterdun was. De EHS is echter een soort levensverzekering, nu de natuur uit de landbouwgebieden vertrekt is er nog iets om op terug te vallen. De EHS is daarnaast maatschappelijk waardevol.

Bram ziet daarnaast niets in de controles (met natuurdoelentypen e.d.) van SBB en NM door het ministerie van LNV met subsidie per vierkante meter of soort. In zijn ogen hebben de natuurbeheerders verstand van zaken en moet je hun gang laten gaan. De natuurdoeltypenkaart geeft voor elk gebied aan welke natuur er hoort voor te komen, waardoor alles te veel gefixeerd wordt, wat hij als ongewenst ziet.

Draagvlak creëren vanuit de overheid vindt Bram niet nodig, dat lijkt te veel op manipulatie. Mensen moet je niet overreden, wel voorlichten. Voor non-gouvernementele organisaties ligt dat anders: bij hun rol past het wel om draagvlak te creëren.

2.Perspectief op natuur: Ministerie LNV Binnen de directie natuur van het ministerie van LNV zijn verschillende groepen te vinden, een groep die actie gericht is en de natuur wil beschermen en daarnaast een meer neutrale groep. Beleid is vaak niet inhoudelijk, maar politiek gericht. Bijvoorbeeld toen dhr. van Aartsen minister van LNV was: hij wilde natuur niet alleen laten beheren door de grote natuurbeheerders, maar ook door boeren en hij stelde hier daarom speciaal geld voor beschikbaar.

3.Perspectief op natuur: Nederland 106

In de jaren ’70 was de gedachte nog dat als je niet ingrijpt in de natuur, alles dichtgroeit, deze gedachte kwam uit ervaringen met landbouwkundig gebruik. De Oostvaardersplassen zorgden voor een doorbraak in het denken. Men verwachtte toen het gebied droogviel, dat het dicht zou groeien tot een moerasbos. Maar dit bleek niet het geval, de ganzen hielden het open. Hieruit bleek dus dat in de natuurlijke situatie in Nederland er helemaal niet alleen maar bos was, blijkbaar waren er grazers geweest die het openhielden. In de vorige eeuw was er elke 10 jaar een verschuiving in natuurbeleid te zien. Wijziging ontstaat doordat er iets als probleem wordt gezien, daar wordt een ecologische theorie bij gevonden en vervolgens een beleid bij gemaakt, als voorbeelden: De natuur verdween uit de landbouw: probleem Eilandtheorie: bijpassende theorie EHS: beleid Mestdeken: probleem Gradiëntenconcept: bijpassende theorie Gradiëntenbescherming: beleid Ruilverkaveling: probleem verdwijnen cultuurlandschap met bijhorende soorten Westhoff met natuur, half-natuur en cultuur: bijpassende theorie Verweving: beleid

Het ene beleid vervangt niet het andere, maar vult het aan.

Er zijn drie groepen met hun perspectieven op natuur te onderscheiden: 1.o.a.Westhoff, Jaap Dirkmaat: conservatief perspectief op landschap 2. Pure ecologie: o.a. Frans Vera, met een verhaal over hoe ecosystemen er ooit uit zagen en moet zien. 3.o.a. Wouter Helmer, Bram van de Klundert: gericht op de toekomst, natuur zijn gang laten gaan, i.t.t. de andere twee geen historisch referentiekader.

4.Natuurbeleid en resultaat Hij is positief over het Nederlandse natuurbeleid. Met de natuur gaat het eindelijk wat beter, wat te zien is te zien aan de visstand, vogels, aantal reptielen, amfibieën,etc. Met de soorten die verbonden waren aan agrarische systemen gaat het nog steeds slecht. De negatieve milieu-

107

invloeden als vermesting nemen ook af. Vanaf de jaren ’90 is de achteruitgang van de natuur geremd, doordat de daarvoor bedachte concepten blijken te werken.

Ondanks het beleid van verweving gingen alle soorten voorkomend op landbouwgrond, onder andere weidevogels wel achteruit. De landbouwlobby vertraagt alles, deze houdt vast aan verweving (voor zover daar subsidies tegenover staan) en verzet zich tegen verkoop van gebieden. Terwijl boeren juist rijk kunnen worden door de EHS. Soorten die bij het Nederlandse cultuurlandschap/ landbouwgrond leken te horen, blijken ook prima te gedijen in gebieden zonder agrarisch natuurbeheer, bijvoorbeeld in de Dintelse Gorzen, waar veel orchideeën, parnassia en veldleeuweriken voorkomen. De invloed van de mens is ook daar aanwezig, in dit geval door het uitzetten van grote grazers.

Het plan Ooievaar ging al uit van scheiding. Bram heeft samen met Frans Vera en Dirk Sijmons de eerste concepten van de EHS uitgedacht, maar ze kwamen niet tot volledige overeenstemming. Uiteindelijk is de EHS niet uitgewerkt zoals Bram zou willen. Ten eerste ging LNV uit van bestaande gebieden. Daarnaast was het idee van de verbinding goed, maar zag er alleen leuk uit op een kaart. Het was niet uitgedacht voor de migratieroutes van verschillende groepen soorten, die sterk kunnen verschillen, zoals vissen, vogels en vlinders. Dit was vooral een politieke keuze, de EHS in deze vorm was makkelijk te begrijpen, de politiek wilde een simpele EHS. Ten derde was er in die tijd (eind jaren ’80) nog een sterke scheiding tussen de ministeries, en wilde het ministerie van LNV niet samenwerken met het ministerie van VROM, waardoor de EHS ook niet voorkwam in de 4e nota ruimtelijke ordening.

Met Operatie Boomhut beoogde het ministerie van LNV, waaronder Bram, de maatschappelijk betekenis van het natuurbeleid meer voor het voetlicht te brengen. Om een beeld te krijgen van wat de Nederlander met de natuur wil, werd van alles gedaan,van enquêtes tot congressen. De conclusie was een pluriform beeld, met grote verschillen in beeld van de natuur tussen mensen en per gebied. Een hoge waardering voor bepaalde ‘wilde’ natuur (bijvoorbeeld de Waddenzee) was te zien, ook al waren sommige mensen er nooit geweest. Een ander onderdeel van het toenmalige beleid was de mensen meer bij het natuurbeleid betrekken. Een organisatie als Natuurmonumenten heeft een groot aantal leden, maar weinig politieke invloed. De titel ‘mensen voor natuur’ betekent dan ook dat mensen beter gehoord moeten worden. Al die mensen vinden natuur belangrijk, blijkt ook uit 108

onderzoek, natuur heeft voor velen een hoge prioriteit, ze maken zich er zorgen over, maar dit is zeer beperkt zichtbaar binnen politiek partijen en in de Tweede Kamer. Gevolg van Operatie Boomhut was ook dat er onderzoek kwam naar wat de mens, met name de stedeling, met de natuur wilde. Maar de invloed in de politiek nam amper toe.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Over exoten heeft hij geen uitgesproken mening, hij ziet de nadelen, maar ziet het als een vorm van evolutie. Wat klimaatverandering betreft, ziet hij ook voordelen, dat er nieuwe soorten in ons land kunnen voorkomen. Negatief is uiteraard dat er soorten uitsterven. Wat we moeten doen is een robuust systeem creëren, hier is ruimte voor nodig. Op lange termijn zal na een mogelijke afname in biodiversiteit door klimaatverandering, er weer een toename plaatsvinden, het probleem is dan ook de snelheid van het uitsterven van soorten door klimaatverandering. Uiteindelijk doet de mens vooral zichzelf schade aan en is het beschermen van soorten eigenbelang.

In de toekomst zijn bijna alle mensen stedeling, de invloed hiervan op hun natuurbeleving is onduidelijk, wel dat de mens altijd behoefte zal hebben aan natuur. Huidige problemen zijn: -van mondiale aard: de trekroutes van o.a. vogels en vissen moeten worden veiliggesteld. -ook mondiaal: het verdwijnen van agro-ecosystemen. -binnen de EHS: het ontbreken van toppredatoren als schakels in het ecosysteem.

In zijn visie moet het beleid deze onderdelen bevatten: -stoppen met agrarisch natuurbeheer in de EHS en bedenken wat we met de EHS willen. -meer natuur zonder intensief beheer creëren. In veel gebieden is een minimum aan paden genoeg, de natuur wordt niet verstoord, aangezien de meeste niet van de paden afgaan. Het afsluiten van gebieden is dus niet nodig. -de ‘wilde’ natuur meer bij de steden brengen (bijvoorbeeld de Millingerwaard) - een scheiding van natuur en landbouw, zoals eerder genoemd. Zoeken naar nieuwe combinaties van natuur met andere functies. Grondgebonden landbouw is te combineren is met aantrekkelijke landschappen.

In de toekomst moeten nieuwe meekoppelingsmomenten goed worden benut. Een voorbeeld is de aanleggen van windmolenparken in de Noordzee, hier zouden natuurparken van gemaakt kunnen worden waar een uitgebreid onderwaterleven kan floreren. 109

Het is lastig te voorspellen wat in de toekomst als probleem zal worden gezien. Een probleem ontstaat wanneer iets door de maatschappij als probleem wordt gezien, waarbij ze benoemd worden door deskundigen. Normaal gesproken worden problemen gedefinieerd en aangepakt (oplossingsstrategie) binnen de driehoek van ambtenaren, non-gouvernementele organisaties / liefhebbers en onderzoekers. De invloed van de politiek hierop is beperkt, soms probleem definiërend. De interactie tussen de drie groepen is essentieel. Tegenwoordig is dit lastiger, ambtenaren vallen er grotendeels buiten, omdat: -ze zichzelf als managers zien en weinig inhoudelijke kennis hebben -ze snel rouleren van functie -ze tegenwoordig maar een hele beperkte relatie met de wetenschap onderhouden.

Recent heeft Cees Veerman in de Westhoff-lezing (2009) aangegeven dat het beleid van verweven, gericht op natuur in het landbouwgebied, een afgelopen zaak is. Hij wil een sterke scheiding.

110

Uitwerking van het interview met Diederik van der Molen op 11-6-’09 te Bilthoven

Diederik van der Molen werkt sinds 2000 als beleidsmedewerker voor het DirectoraatGeneraal Water van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, daarvoor werkte hij bij Rijkswaterstaat op het grensvlak van onderzoek en beleid.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Diederik vindt dat de mens in Nederland de abiotische randvoorwaarden zou moeten scheppen waarbinnen de natuur zich spontaan moet kunnen ontwikkelen. Dit betekent niet dat er geen enkel beheer nodig is. Een goed voorbeeld zijn de Oostvaardersplassen, waar de mens tussen de dijken en beneden zeeniveau ruimte schept voor een waterpeil dat neerslag en verdamping volgt, maar dat indien nodig ook weer kan worden aangepast vanuit een biodiversiteitsdoelstelling. Een ander voorbeeld is een afschotregeling voor bepaalde soorten, die anders in de winter zouden sterven, wat door veel mensen als zielig wordt ervaren. Een derde voorbeeld is de Waddenzee, waar de mens gebruik van maakt, maar zoveel mogelijk op een duurzame manier met minimale schade aan de natuur. Zijn perspectief op natuurontwikkeling is in positieve zin veranderd, doordat hij zag hoe snel verdwenen soorten terugkeerden in nevengeulen bij Gameren langs de Waal na gericht ingrijpen van de mens. Hij plaatst de kanttekening dat dit alleen mogelijk is voor bepaalde natuur, bijvoorbeeld voor hoogveen is dit veel lastiger. Bij dit soort natuur moet het behouden van de bestaande natuur een hoge prioriteit hebben. Daarnaast wordt natuur altijd gezien vanuit een bepaalde functie, met name vanuit zijn positie als ambtenaar. Hij ziet vooral veel overlap tussen de door mij geformuleerde drie voornaamste perspectieven.

2.Perspectief op natuur: Directoraat Water De mensen binnen zijn organisatie delen zijn perspectief, maar er is een nog sterkere nadruk op de maakbaarheid van natuur, men vindt het normaal om in te grijpen in de natuur en deze zonodig te verplaatsen. Diederik is het hiermee eens, maar ziet ook het belang van het behoud van bepaalde natuur en ruimte voor processen en spontane ontwikkeling, zoals eerder genoemd. Het functionele perspectief is overheersend binnen zijn organisatie. Het functionele denken is zichtbaar bij alle bij natuurbeleid betrokken ministeries, maar dat vindt Diederik niet bezwaarlijk omdat er tegenwoordig een goede, wettelijk vastgelegde, bescherming van de natuur is. 111

Veiligheid is altijd eerste prioriteit, daarna pas natuur en andere functies. Een goed voorbeeld zijn de ooibossen die langs de rivieren ontstaan zijn door natuurontwikkeling. Deze remmen de rivier, waardoor bij hoog water opstuwing van het water plaatsvindt wat een veiligheidsrisico met zich mee kan brengen. In het geval dat dit risico aanwezig, bijvoorbeeld dichtbij een stad, moeten de ooibossen plaats maken.

3.Perspectief op natuur: Nederland In de jaren ’90 was het natuurbeleid sterk gericht op natuurontwikkeling, daarna meer op functionaliteit. Vooral gebeurtenissen zijn bepalend voor het natuurbeleid, wat vaak reactief van aard is. In sommige gevallen is men al bezig met een bepaald beleid, maar zorgt een gebeurtenis ervoor dat het ook daadwerkelijk wordt geïmplementeerd, terwijl in andere gevallen een gebeurtenis aanleiding is voor het vormgeven van nieuw beleid. Een goed voorbeeld van zo’n gebeurtenis is de giframp in de Rijn ontstaan door een brand bij het farmaceutisch bedrijf Sandoz. Dit leidde tot het Rijnactieplan met als doel de kwaliteit van het water te verhogen. Andere belangrijke gebeurtenissen waren de overstromingen in 1993 en 1995 en het ontstaan van Europese wetgeving, waardoor ‘polderen’ deels plaats moest maken voor ‘zeggen wat je doet en doen wat je zegt’. In de Kaderrichtlijn Water zijn vanuit Europees verband bepaalde ecologische parameters vastgelegd waarop Nederland afgerekend kan worden. Dit is een aanzet geweest voor actief natuurbeleid aangaande het water. Eerder was het vooral beschouwend, waarbij werd gekeken naar de stand van zaken. De visie die bij zowel Diederik zelf als binnen zijn organisatie leeft is dat het niet mogelijk is natuurdoelen te strikt te stellen. Deze visie wordt, op het gebied van water, gedeeld binnen de Europese Unie (en zo beschreven in de Kaderrichtlijn Water). Dit houdt een robuuste beoordelingssystematiek in, waarbij niet wordt gekeken naar specifieke soorten maar naar het voorkomen van groepen van bepaalde soorten met bovendien expliciete ruimte voor maatschappelijke afwegingen. Dit in tegenstelling tot Natura 2000, waarin specifiek is vastgelegd welke soorten behouden moeten worden en waar de maatschappelijke afweging onduidelijk vermengd is met ecologische ambities. Diederik ziet hier het nut hier trouwens wel van in, een soort als de grutto vertegenwoordigt een bepaald type landschap en natuur in Nederland, wat waardevol is om te behouden.

4.Natuurbeleid en resultaat

112

De resultaten van het natuurbeleid zijn matig als je dat kijkt naar de teloorgang plaats van het Nederlandse cultuurlandschap met de bijbehorende natuur. Met de ontwikkeling van dynamische, nieuwe natuur gaat het daarentegen veel beter. Met name op het gebied van water is er vanaf 1990 veel gerealiseerd. Een goed voorbeeld zijn de randmeren van het IJsselmeergebied; de defosfatatie bij de zuiveringsinstallatie die loost op het Veluwemeer heeft in combinatie met andere maatregelen tot onder andere helder water en een hoge biodiversiteit geleid. Ook met de natuur langs de grote rivieren gaat het goed. Veel vissoorten, zoals de fint, houting en beekprik zijn terug of in aantal toegenomen. Het blijft afwachten of de paling te redden is, maar de zalm is terug, iets wat in de jaren ’80 niet voor mogelijk werd gehouden. Momenteel is er aandacht voor de vismigratie, er wordt gewerkt om het watersysteem zonder hindernissen op elkaar aan te laten sluiten.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid In de toekomst verwacht Diederik een nog verdere juridificering van de natuur, die helaas ook misbruikt zal worden door mensen met andere belangen dan natuur. Klimaatverandering zal een rol spelen, onder andere het deltaprogramma van de commissie Veerman speelt hier op in. Het Volkerak zal in verbinding worden gesteld met de zee, om de afvoer van de rivieren te bevorderen. Het effect op de natuur is dat het Volkerak op termijn weer zout zal worden. Er is al een discussie gaande wat te doen met exoten, ze worden meestal als negatief gezien omdat ze hier niet thuishoren en mogelijk de biodiversiteit aantasten. Er zijn ook voorbeelden van exoten die geaccepteerd en zelfs gewaardeerd zijn, dit zijn onder andere de driehoeksmossel (om het water te filteren van algen), de Japanse oester (om te eten) en de vogelkers (om het organische stofgehalte in de bodem van bossen weer op peil te brengen). Je kunt overwegen om het referentiekader aan te passen, omdat het vaak een verandering is die je niet kunt tegengaan en die soms zelfs gewaardeerd wordt. Het enige wat je kan doen is de juiste randvoorwaarden creëren voor het behoud van inheemse soorten. Dit betekent wel dat het beleid gericht op natuurbehoud zoals het nu bestaat nog meer in de knel zal komen. Daarnaast zullen de randvoorwaarden misschien ook blijvend veranderen, zoals de watertemperatuur of de achtergrondconcentraties van bepaalde stoffen in het water, iets wat geaccepteerd zal moeten worden en waarop het beleid moet worden aangepast.

Het denken over exoten is ook onderwerp in Europees verband. Dit is nodig want de nu gestelde Europese doelen zijn waarschijnlijk op termijn niet haalbaar. Ook klimaatverandering speelt hierbij een rol. Op het gebied van water is hierop zoveel mogelijk 113

geanticipeerd, wat onder andere tot uiting is gekomen in de robuuste beoordelingssystematiek. We moeten dus niet te star zijn.

114

Uitwerking van het interview met Janneke van Montfort op 10-07-’09 te Driebergen

Janneke van Montfort heeft, na afronding van haar studie Biologie, van 1991 tot en met 2001 in verschillende functies bij het ministerie van LNV gewerkt. Sinds 2001 werkt zij bij Staatsbosbeheer (SBB).

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Haar persoonlijke perspectief op natuur komt overeen met dat van Matthijs Schouten. Ze is zowel voorstander van dynamische natuur, zoals een dynamisch rivierenlandschap, als van het Nederlandse cultuurlandschap. Door haar werk is haar perspectief veranderd. Ze kijkt nu in plaats van op soortsniveau op systeemniveau, haar perspectief is dus van microschaal naar macroschaal verschoven. Ze begrijpt mijn indeling in drie voornaamste perspectieven, alleen heeft ze moeite met het functionele perspectief. Ze ziet de mens als schakel in het geheel en vindt dat de natuur en ook het landschap met zijn geschiedenis een intrinsieke waarde heeft, waar de mens een onderdeel van is.

2.Perspectief op natuur: LNV Tot 1982 was natuurbeleid een onderdeel van het ministerie van CRM. In 1982 kwam het natuurbeleid bij het ministerie vanLNV terecht. Er was toen sprake van een interne strijd tussen de systeemdenkers, afkomstig van het ministerie van CRM, en de conservatieve personen gericht op gebruik van de natuur, afkomstig van het ministerie van L & V (LNV voor natuurbeleid erbij kwam). Deze strijd bleef bestaan tot de komst van het natuurbeleidsplan in 1990.

2.Perspectief op natuur: SBB Binnen SBB is er eind jaren ’80 een omslag in perspectief geweest waarbij naast het bestaande ‘Westhoff perspectief’, het ‘Vera perspectief’ kwam te staan. Deze twee perspectieven bestaan nog steeds naast elkaar binnen Staatsbosbeheer. Voor de toekomst heeft SBB een visie ontwikkeld met sporen voor gebieden die lopen tot 2050. De visie is gebaseerd op het invulling geven aan duurzaamheid in terreinbeheer, wat doorwerkt in twee principes: Ten eerste wil SBB het palet aan landschappen, waar Nederland kenmerkend in is, in beheer hebben en ten tweede een gezond systeem realiseren, wat inhoudt dat de abiotische condities geoptimaliseerd worden. 115

Toen SBB zelfstandig van LNV werd, zijn bij wet de volgende doelstellingen vastgelegd: beheer van natuur, beheer van cultuurlandschap, natuur- en landschapsbeleving (recreatie) en productie. De laatste jaren richt Staatsbosbeheer zich speciaal op de jeugd uit de verstedelijkte samenleving . Staatsbosbeheer heeft de doelstelling 100 % van zijn gebieden open te stellen voor publiek, het is nu 92 %. Deze keuze voor de mens gaat soms ten koste van de natuur, maar dit wordt zo veel mogelijk beperkt door maatregelen als tijdelijke sluiting of zonering. In sommige gevallen van kwetsbare natuur krijgt deze prioriteit.

3.Perspectief op natuur: Nederland Tot 1990 was het natuurbeleid gericht op behoud, daarna ook op natuurontwikkeling, er was sprake van een verbreding in perspectief. De netwerkgedachte is bepalend geweest voor het gehele natuurbeleid. Het ‘Westhoff perspectief’ betekent niet alleen behoud, het is ook gericht op ontwikkeling, mits er rekening wordt gehouden met de geschiedenis van het landschap.

4.Natuurbeleid en resultaat Zeer positief aan het NBP uit 1990 was dat een ruimtelijk beleid aangaande natuur gestalte kreeg. De doelstelling van de EHS was een netwerk van ecosystemen. Helaas is dit in de bestuurlijke molen verworden tot een doelstelling van een bepaald aantal ha natuur, wat een heel ander doel is. Na 1990 is er eigenlijk geen sprake meer geweest van nieuwe natuurbeleid, alleen nieuwe richtlijnen voor de uitvoer van het al bestaande beleid. Een interessante analyse van de EHS staat in een rapport van de algemene rekenkamer uit 2007 hierover. Er is in haar ogen duidelijk sprake van een lacune in beleidsdenken, er is vooral sprake van uitvoering die soms zelfs nog contraproductief is. In de ogen van Janneke volgt het beleid de maatschappelijke ontwikkeling en loopt dus altijd enigszins achter. ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ heeft volgens haar vrij weinig nieuws opgeleverd. Buiten het ministerie, bij de beheerders en onderzoekers is er wel sprake van ontwikkeling in natuurbeleid en kennis aangaande natuurbeheer, onder andere over het herstel van abiotische processen. Ze is positief over het beleid met natuurdoeltypen en bijbehorende beheersssubsidie, bepaalde natuur kost nou eenmaal veel meer om te beheren dan andere. Kritiek heeft ze ook, het scoren op een paar kenmerkende soorten is in sommige gevallen het doel geworden in plaats van een middel om ecosystemen zich te laten ontwikkelen. In haar ogen is het beter op grotere schaal

116

te kijken en naar de randvoorwaarden voor systemen, zoals naar abiotische factoren als bijvoorbeeld de hydrologie van een gebied. Ze is positief over Natura 2000, in heel Europa topnatuur vanuit hetzelfde gedachtegoed. Maar ze begrijpt de maatschappelijke weerstand, ontstaan door de technische uitvoer ervan. In Frankrijk wordt hier beter mee omgegaan, daar bepaald de rijksoverheid globaal de grenzen, waarna deze concreet worden uitgewerkt op gebiedsniveau met betrokkenen in het gebied. Daarnaast ziet ze de kaderrichtlijn water als positief. Hierin wordt uitgewerkt hoe om te gaan met klimaatverandering, ook op het gebied van natuur. Dit gebeurt aan de hand van het creëren van de juiste randvoorwaarden, zowel wat betreft abiotische condities als ruimtelijke condities.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid In de toekomst zal terreinbeheer per regio moet gebeuren in overleg met alle betrokken partijen. De Rijksoverheid moet de randvoorwaarden creëren en grenzen aangeven waarbinnen dit proces kan plaatsvinden. Een voorbeeld van een hard kader zijn de grenzen en doelen van Natura 2000 gebieden. In de toekomst verwacht ze meer maatschappelijke betrokkenheid bij het natuurbeleid door steeds mondiger wordende burgers. In de zogeheten krimpregio’s ziet ze kansen voor de natuur. Daarnaast denk ze dat natuur mee kan liften met andere maatschappelijke ontwikkelingen. Belangrijk hierbij is dat met name het Rijk, maar ook de provincie, hierbij de kaders aangeeft en deze controleert. De strijd tussen landbouw en natuur om ruimte zal bepalend zijn voor succes van het natuurbeleid. Kritiek op Natura 2000 komt vooral van de intensieve landbouw. De extensieve landbouw is beter combineerbaar ermee. Agrarisch natuurbeheer ziet Janneke als positief omdat gebieden waar agrarische natuurbeheer plaatsvindt als buffer kunnen dienen voor aangrenzende natuurgebieden. Daarnaast kan het een rol spelen voor de recreatie van stedelingen. Daarentegen verwacht ze er geen hoogwaardige natuur zoals een blauwgrasland van.

117

Uitwerking van het interview met Titia Zonneveld op 12-6-‘09 te ’s Graveland

Titia Zonneveld werkt bij de afdeling extern beleid van Natuurmonumenten als adviseur natuur & landschap. Ze werkt nu 11 jaar bij Natuurmonumenten op verschillende afdelingen en daarvoor werkte ze als ecologisch adviseur bij Arcadis en Heidemij.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Titia vindt het niet zinvol om in de Nederlandse context enorm nadruk te leggen op natuur waarin de mens niet ingrijpt en dit neer te zetten als ‘enige waardevolle’ en tevens het hoogste goed om naar te streven. Ook in de meest natuurlijke natuur in Nederland is de mensenhand zichtbaar. Veel hooggewaardeerde natuurtypen zijn in feite vormen van ouderwets cultuurlandschap (bloemrijke hooilanden). In Nederland moeten we juist alle gradaties (van ingrijpen in de natuur) koesteren en is de hele verzameling aan meer en minder ‘natuurlijke natuur’ interessant. Zowel de natuur waarin de mens niet ingrijpt als natuur waarin de mens wel duidelijk ingrijpt kan waardevol zijn. Westhoff heeft dit inzicht binnen natuurbescherming in Nederland onder woorden gebracht en duidt door mensen beïnvloedde natuur aan met het begrip ‘halfnatuurlijke natuur’. Omdat niet overal alle natuur mogelijk is en er voor met name halfnatuurlijke natuur bepaalde beheermaatregelen nodig zijn is het wel verstandig per gebied keuzes te maken wat voor natuur je in dat gebied wilt. Tijdens haar studie ging ze de ‘wilde’ natuur met zijn natuurlijke processen waarin de mens niet of zo min mogelijk ingrijpt meer waarderen, met name in Nederland omdat deze hier zeldzaam zijn. Daarnaast vind ze dat de landbouwgebieden ook een natuurwaarde hebben, al is daar wel heel weinig meer van over. Landbouwkundig gebruik kan gepaard geen met specifieke biodiversiteit (akkerrandflora, soortenrijke sloot en oevers). De nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ ziet ze als positief, het is belangrijk dat er draagvlak is voor natuurbeheer. Het basis idee achter de nota is ook dat mensen die van natuur kunnen genieten deze ook beschermen en waarderen en zodat , de genieter ook de hoeder van de natuur wordt.

2.Perspectief op natuur: Natuurmonumenten Bij medewerkers van Natuurmonumenten komen eigenlijk alle bekende perspectieven op natuur voor. Omdat natuurbeheer in gebieden niet door beheerders individueel bepaald wordt stelt NM eigen beleid vast ten aanzien van welke natuur we in een gebied nastreven, welk beheer daarvoor nodig is en de mate van geoorloofde recreatie. Omdat het aantal gebieden 118

voortdurend toeneemt en ook het beleid aan verandering onderhevig is moet dit af en toe herijkt worden. In de jaren ’90 heeft NM voor alle gebieden de beheerstrategie nader bekeken en bepaald of gekozen moest worden voor intensief beheren van cultuurhistorische en landschappelijke waarden dan wel de natuur zijn gang laten gaan zonder, of met zo min mogelijk, ingrijpen (zo natuurlijk mogelijk). NM maakt onderscheid in strategieën: nagenoeg natuurlijk, halfnatuurlijk en cultuurhistorische gebieden. Uit de discussie kwam naar voren dat men de natuur zijn gang wilde laten gaan waar dat kon, maar in bepaalde gebieden met een grote cultuurhistorische waarde werd gestreefd het aanwezige landschap en de aanwezige natuur te behouden (zoals de Weerribben, landgoederen), wat veel beheer impliceert. Daarnaast werd de natuur zijn gang laten gaan geschikter geacht in grote gebieden. Er werd centraal voor een reële verdeling van de verschillende ‘typen’ natuur gezorgd, bepaald door ecologen. De uitkomsten zijn in overleg met de locale beheerders vastgesteld en vervolgens is er in overleg met hen gekeken wat de beste maatregelen in de gebieden zijn (beheerplannen). Een herijking van het recreatiebeleid van NM heeft rond het jaar 2000 plaatsgevonden. Niet helemaal toevallig viel dit samen met het verschijnen van nota ‘Natuur voor Mensen Mensen voor Natuur’ omdat gebruik van natuur door mensen in debat was. Bij Natuurmonumenten is recreatie altijd een nevendoel geweest (recreatief medegebruik). Dit i.t.t. Staatsbosbeheer waar recreatie een hoofddoel doel naast natuur is. Rond 2000 waren er bij NM zorgen over het beeld van NM als arrogante grootgrondbezitter, men wilde naar buiten toe uitstralen dat ze gastheer in haar gebieden is, midden in de samenleving staat en op die manier ook haar leden behouden en/ of meer leden aantrekken. De basisgedachte, van de toenmalige directeur Frans Evers, was dat als NM mensen toeliet in haar gebieden, zij deze gebieden zouden gaan koesteren. Dit leidde tot een recreatienota bij NM die uitging van recreatieve zonering, wat inhoudt dat een bepaald gebied zodanig wordt ingericht dat je zonder al te teveel expliciete bordjes ‘verboden toegang’ de recreatiedruk regelt . Dit beleid ontstond dus mede naar aanleiding en in wisselwerking met de overheid, waar het ministerie van LNV zich erg bezig hield met de ‘mensenwensen’ voor natuur . Onder Frans Evers (eind jaren ‘90) profileerde NM zich meer als maatschappelijke organisatie en belangrijke partner van de overheid bij het realiseren van het natuurbeleid. Hij vond het belangrijk dat NM zich uitsprak over belangrijke ruimtelijke ontwikkelingen die effect op natuur zou hebben en dat NM als ze ergens tegen was ook altijd zou aangeven waar ze voor was (‘We zijn nergens tegen als we niet weten waar we voor zijn’) . Hierbij veranderde de positie van een ‘anti-club’ naar een meewerkende, communicerende partner. 119

Deze samenwerking leidde intern tot discussie. Natuurlijk zou NM nooit meewerken aan de aanleg van infrastructuur door natuurgebieden van NM. Maar in plaats van alleen aangeven dat ze tegen is, geeft ze ook aan wat volgens NM een goed alternatief zou zijn en hoe aanleg van nieuwe infrastructuur gecombineerd zou kunnen worden met een stukje natuurontwikkeling. Op deze manier kreeg NM een grotere invloed op het natuurbeleid en de ruimtelijke ordening. Deze verandering in houding van NM ten opzichte van de maatschappij wordt ook door de huidige directie gekoesterd. NM anticipeert meer op de maatschappij, onder andere door mensen die in de omgeving leven/ werken te betrekken bij het beheer van een gebied (van meedenken over beheerplannen tot concreet uitvoeren van beheer).

Daarnaast staat NM positief tegenover zowel particulier als agrarisch natuurbeheer. NM heeft 30.000 ha verpacht aan boeren. Maar wel onder de belangrijke voorwaarde dat de afgesproken natuurdoelen worden gerealiseerd.

3.Perspectief op natuur: Nederland Het gaat niet zozeer om of je ‘Westhoff’ (halfnatuurlijke natuur) dan wel ‘Vera’ (natuur zonder mensen) aanhanger bent. Centraal staan de mogelijkheden van een bepaald gebied. Bovendien moet de ‘tegenstelling’ tussen beide heren niet worden overdreven. Over sommige gebieden hadden zij een dispuut maar Westhoff was ook voorstander van het idee de natuur zijn gang te laten gaan, in bepaalde gebieden zoals de Wadden. Bij natuurbeheer is het belangrijk niet alleen naar het natuurgebied zelf te kijken, maar ook rekening houden met wat zich in de omgeving afspeelt, deze beïnvloedt de omstandigheden in het natuurgebied (extern beheer). In het verleden zette men gewoon een hek om een natuurgebied en bekommerde men zich verder uitsluitend op het beheer van dat natuurgebied zelf (intern beheer). In de jaren ’70 bleek dat dit geen oplossing was omdat de natuur in het natuurgebied achteruitging door invloeden van buitenaf zoals ammoniak-uitstoot van veehouderijen, ontwatering t.b.v. de landbouw, aanvoer van overbemest rivierwater, lozingen van fabrieken, etc. Men begreep de processen die voor die negatieve invloed zorgden en men wist wat er aan te doen. Dit komt onder andere door ontwikkelingen in de ecohydrologie die leidden tot belangrijke inzichten die in de jaren ‘90 zijn ontwikkeld: de kwaliteit van het water heeft een grote invloed op de natuur die er in een gebied voor kan komen. Bijvoorbeeld hoogveen gedijt onder invloed van zuur water, terwijl duinvegetatie juist profiteert van kalkrijk water. Daarnaast richtte men zich meer op grote eenheden natuur, die door hun grootte minder 120

kwetsbaar waren (eilandtheorie). In beide zaken is er sprake van ecosysteemdenken, om dit denken te ontwikkelen en met name te begrijpen is tijd nodig geweest. Een andere negatieve invloed van het principe van afsluiten van een natuurgebied (hek eromheen) is dat het leidt tot het beeld van arrogante grootgrondbezitter, zoals eerder genoemd. Tegenwoordig probeert men natuurgebieden zoveel mogelijk open te stellen. In de kwetsbare delen worden geen paden aangelegd/ paden verwijderd, waardoor de mensen er niet komen (niet-zichtbare afsluiting; dit is recreatieve zonering).

4.Natuurbeleid en resultaat In het begin was de realisatie van de EHS makkelijk, rond 2000 werd het duidelijk dat verdere realisatie lastig was. Dit leidde toen tot een offensief voor natuur uitgedragen door een grote coalitie van 18 organisaties: ‘Nederland natuurlijk’. Een van de problemen met de EHS was het vrijwillige karakter voor boeren of particulieren om hun grond te verkopen of om aan natuurbeheer te doen , waardoor in een bepaald gebied sommige het wel deden en andere niet, of het wel deden op minder geschikte locaties. Dit heeft geleid tot grote versnippering. Volgens Titia is het natuurbeleid binnen de EHS ondanks alles uitermate succesvol aangezien de kwaliteit van de natuur tegenwoordig behoorlijk is, daarbuiten is er sprake van een ‘ecologische woestijn’, wat niet zo bedoeld was volgens het Natuurbeleidsplan. Het beleid van verweven van landbouw en natuur is op zich ook belangrijk, mits dit buiten, maar aansluitend op, de EHS gebeurt en zo een buffer rondom de EHS gebieden vormt (dus niet verweven alleen binnen de EHS zoals tegenwoordig ook bepleit wordt). De EHS is in principe een goed plan, alleen de uitvoer is slecht (wat ook blijkt uit rapporten van het PBL). De overheid stelt vanaf het instellen van de EHS (na publicatie van het NBP) geld beschikbaar voor aankoop en inrichting. Daarnaast zijn er vanuit het Programma Beheer subsidies voor het beheer van een gebied, beschikbaar voor zowel organisaties als NM als particuliere natuurbeheerders. De doelen om tot een goede EHS te komen heeft de overheid weergegeven op een de natuurdoeltypenkaart. Het doel wordt vooraf geformuleerd en achteraf gecontroleerd, maar het is mogelijk dat doelen niet gehaald worden door factoren die de beheerder niet kan beïnvloeden en dat deze daardoor gekort zal worden op zijn subsidie. Daarom wordt er nu gewerkt aan een certificatie systeem, zodat het voor NM mogelijk is zelf haar beheer te evalueren . In het nieuwe systeem wordt de beheerder bovendien meer afgerekend op beheer dan op resultaat.

121

NM ziet de natuurdoeltypen vooral als een belangrijk middel om tot een goed aaneengesloten netwerk van natuurgebieden binnen de EHS te komen. Belangrijk is, zoals eerder genoemd, dat ook de externe factoren (milieu van de natuur) zoals waterniveau en bemestingsniveau, zoveel mogelijk gereguleerd kunnen worden.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Er is momenteel de nodige weerstand tegen het EHS aankoopbeleid, wat de verdere aankoop bemoeilijkt. Zodra de EHS gereed is, zal aandacht moeten worden besteed aan de kwaliteit, er moeten optimale omstandigheden gecreëerd worden, bijvoorbeeld door buffers van agrarisch natuurbeheer rondom de EHS. Deze gaan de versnippering tegen en zorgen voor veel efficiënter beheer van gebieden binnen de EHS. Een voorbeeld is bijvoorbeeld dat er veel minder hydrologisch ingrepen nodig zijn, omdat in de buffers de waterkwaliteit al grotendeels overeenkomt met de gewenste kwaliteit in het EHS-gebied. Een recent opkomend idee is dat van het meewegen van de baten van de natuur. Er zal meer natuur rondom de stad moeten komen, voor recreatie, daarvoor moet het landbouwgebied open worden gesteld. Bijkomend voordeel is dat dit ook leidt tot meer draagvlak voor behoud van natuur en landschap. Draagvlak voor natuur is niet eenvoudig. Een organisatie als LTO pleit juist voor het afschaffen van natuurdoelen en versoepelen van het natuurbeleid omdat de mensen helemaal niet zitten te wachten op bijzondere natuur, ze willen alleen recreëren. Daarnaast kan een toename in recreatie ten koste gaan van de biodiversiteit. Voor extra recreatie is het dus ook een vereiste dat natuurgebieden groot genoeg zijn. In de toekomst zal de druk op natuurgebieden door groeiende behoefte aan recreatiegebieden (en eventuele bevolkingsgroei) toenemen. Ook klimaatverandering speelt een grote rol in het natuurbeleid. Dat is op zich niet iets nieuws ook al heeft Al Gore het recent weer onder de aandacht gebracht. Het was ook al een issue na de overstromingen in de jaren ’90. Klimaatverandering wordt gebruikt om te bepleiten dat je natuurbeleidsdoelen los moet laten en je in plaats daarvan moet zorgen voor de juiste milieuomstandigheden en dat de natuur het dan zelf wel uitzoekt. Probleem is dan: wat zijn de juiste omstandigheden? Natuurdoelen en de evaluatie (achteraf) zullen flexibel moeten zijn, om in te kunnen spelen op de klimaatverandering. De soortensamenstelling van een gebied zal veranderen, en de gekozen gidssoorten dus ook. Toch zijn ze vooraf nuttig om doelen te stellen en om te communiceren.

122

Belangrijk is de waterhuishouding op orde te krijgen en de milieuproblemen veroorzaakt door met name de landbouw (ammoniak, stikstof), op te lossen. Dit is nodig om de milieuomstandigheden in de natuurgebieden op orde te krijgen. SBB en NM zullen nog meer gaan samenwerken, op het gebied van kennisuitwisseling en uitvoering van het beheer Dit is al een aantal jaren aan de gang. In beleidsbeïnvloeding en lobby is er een verschil omdat SBB in tegenstelling tot NM deel uitmaakt van de rijksoverheid (en onder verantwoordelijkheid van de minister van LNV valt).

123

Uitwerking van het interview met Tjebbe de Boer 23-6-’09 te Utrecht.

Tjebbe is afgestudeerd als ecoloog aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. In het verleden bestond DLG uit twee delen, de Landinrichtingsdienst (voorheen Cultuurtechnische Dienst) en de Dienst Beheer Landbouwgronden. De eerste hield zich bezig met ruilverkaveling, de tweede met het agrarisch natuurbeheer. Dit agrarisch natuurbeheer bestond in theorie vanaf 1975, in de praktijk pas vanaf 1980. Tjebbe is hier vanaf het begin bij betrokken geweest. Daarna heeft hij 8 jaar bij het ministerie van LNV gewerkt, en momenteel is hij weer bij DLG werkzaam als accountmanager. In deze functie verbindt hij opdrachtgevers (onder andere ministerie van LNV, ministerie van VROM en het interprovinciaal overleg (IPO) met uitvoerders.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Tjebbe vindt het moeilijk zijn perspectief op natuur te bepalen. Hij ziet verschillende periodes met bijbehorende perspectieven in het Nederlandse natuurbeleid. In de eerste periode ging het vooral om redden wat er te redden viel, beleid gericht op het veiligstellen van ha door aankoop, met als doel het behoud van het 19e eeuwse landschap. In de tweede periode was er aandacht voor robuustheid en was er discussie over het aantal benodigde ha. In de derde periode was er meer aandacht voor de kwaliteit van de natuur, met onder andere natuurdoeltypen en Natura 2000. Een constante factor is de discussie over scheiding of verweving, die nog steeds met dezelfde argumenten gevoerd wordt. Scheiding is gericht op aankoop en biodiversiteit, verweving gericht op agrarisch natuurbeheer. Tjebbe vindt beide veel waard voor evenwichtig natuurbeheer.

Hij herkent de door mij gemaakte indeling in drie voornaamste perspectieven. Westhoff was pro-scheiding, en tegenstander van agrarisch natuurbeheer.

2.Perspectief op natuur: DLG DLG is opdrachtnemer en uitvoerende dienst, daarom is er weinig inhoudelijke discussie, als organisatie is er geen eigen visie op het beleid, men voert de ideeën van anderen uit. Dat wil niet zeggen dat er binnen DLG geen sprake is van perspectieven op natuur. Men liep binnen DLG lang achter qua ontwikkeling in perspectief. Pas ver in de jaren ’90 verdween het perspectief van Westhoff gericht op aankoop van reservaten. Toen pas werd het belang van robuuste verbindingen gezien. Vera werd nog lang, tot in de jaren ’90, binnen DLG als 124

revolutionair gezien, om twee redenen. Ten eerste stelde hij het bestaansrecht van DLG ter discussie en ten tweede hadden veel DLG-ers een agrarische achtergrond, wat een zekere antipathie tegen de ideeën van Vera met zich meebracht. Daarnaast werd natuurontwikkeling lang gezien als een veredelde vorm van reservaatvorming, alleen dan met meer werk en kosten. In 1998 fuseerden de eerder genoemde twee delen van DLG, wat tot een uitstroom van mensen leidde en een omslag van het ‘Westhoff ‘ naar het ‘Vera’ perspectief.

Eerst, vanaf 1975, was de strategie van het ministerie van LNV om zowel het beleid als de uitvoer van de relatie-nota door DLG te laten doen. Dit hield onder meer in het populariseren van het agrarisch natuurbeheer en onderzoek (samen met Alterra) naar agrarisch natuurbeheer, onder andere naar nestbescherming en weidevogels. Vanaf 1990 is beleid (ministerie LNV) en uitvoer (DLG) gescheiden. Tjebbe is hier kritisch over, het beleid staat nu erg ver van de praktijk vandaan. Als voorbeeld noemt hij het overleg over natuurbeheer in de Tweede Kamer kortgeleden. Het beleidsstuk over de EHS is voor ¾ door DLG gemaakt, omdat men bij het ministerie van LNV zelf vond niet over de benodigde kennis te beschikken. DLG werknemers zijn procesmanagers in het landelijk gebied, gericht op gebieds- en natuurontwikkeling, waarbij overlegt wordt met betrokken partijen als bewoners, beheerders en boeren. De opdrachtgever stelt doelen, DLG realiseert deze en zorgt voor de precieze uitwerking. Door de overgang van ‘government’ naar ‘governance’ is de rol van DLG groter geworden. Tegenwoordig hebben ze zowel een (adviserende) rol in het beleid als een rol als uitvoerder. Vroeger waren er meer kleine boerenbedrijven, die makkelijker waren uit te kopen dan de grote bedrijven die tegenwoordig bestaan. Vrijwillige aankoop is vaak niet meer mogelijk om de EHS te realiseren, er moet worden overgegaan op onteigening.

DLG maakt 40 van de 162 Natura 2000 beheersplannen. De vormgeving is lastig door de milieukwaliteitseisen (onder andere hydrologie en ammoniakconcentraties) en de invloed van omliggende gebieden hierop. Deze problematiek wordt nog verergerd doordat het beleid onduidelijk is, bijvoorbeeld rond stikstof / ammoniak zijn de reductiedoelstellingen duidelijk, maar tegelijk schrikt het beleid (maar eigenlijk: de politiek) terug voor het nemen van adequate maatregelen ten aanzien van de veehouderij.

DLG is ook werkzaam in Oost-Europa (nieuwe lidstaten van de EU en de zogenaamde nieuwe buren, zoals Turkije en Kroatië), waar veel mogelijkheden liggen. De landbouw is 125

daar nog primitief en de natuur nog ecologisch waardevol, dus de moeite waard om te beschermen. Het beschermen van de Nederlandse agrarische natuur heeft specifiek doelen, onder andere weidevogelbescherming, in plaats van een algemeen doel als bescherming van het ecosysteem.

DLG als organisatie bestaat uit ambtenaren, maar zij hebben veel contact met mensen uit het onderzoek en beheer.

3.Perspectief op natuur: Nederland In zijn ogen is er veel kapotgegaan door te lang door te gaan met de ruilverkaveling. Deze werd in stand gehouden door een sterke landbouwlobby vanuit de groene driehoek: politiek (o.a.CDA), LNV en landbouworganisaties. Pas na 1985 werd dit aangepast met de landinrichtingswet, de uitgaat van een multifunctioneel perspectief. Pas vanaf 2000 is er enigszins sprake van particulier natuurbeheer. Hier werd meer van verwacht, vanuit een functioneel perspectief gezien.

4.Natuurbeleid en resultaat Hij ziet de behoudsstrategie als succesvol, alleen is de robuustheid te lang veronachtzaamd. Nog steeds zijn veel natuurgebieden klein, waardoor het nut beperkt is. Het EHS concept is zowel qua resultaat als beleidsmatig succesvol, er is veel aandacht voor en veel financiën voor beschikbaar.

Hij ziet Natura 2000 als een goed idee, het beschermen van extra kwetsbare, hoge kwaliteit natuur. In praktijk zijn er problemen, omdat het beleid gemaakt is in een ivoren toren waarbij geen rekening werd gehouden met de toekomst, onder andere de klimaatverandering. Daarnaast is het beleid sterk ‘top-down’ en juridisch ingegeven, waardoor het erg star is en de juridische vormgeving niet aansluit op wat er in het veld echt nodig is. Verschil tussen Natura 2000 de EHS is met name wat de gebruiker van omliggende gebieden mag, die mag meer met de EHS. Natura 2000 heeft een zogenaamde externe werking en zorgt daarom voor veel onrust.

Natuurbeleid in Nederland is mogelijk door dynamiek in landbouw: in de afgelopen decennia is vooral slechte landbouwgrond aangekocht, wat makkelijk was. Nu is er goede landbouwgrond nodig voor de natuur, maar de aankoop daarvan is lastiger. Volgens een 126

aantal boeren gaat het slecht met de landbouw door het natuurbeleid, maar dat is volgens Tjebbe niet waar, vooral de verstedelijking heeft tot verlies van goede landbouwgrond geleden. Daarnaast is er veel grond van de grondgebonden landbouw verloren aan de intensieve landbouw, onder andere in Brabant, aan boomteelt en glastuinbouw.

Het ecologische nut van agrarisch natuurbeheer is tot nu toe beperkt omdat het tot nu toe te licht is en daardoor slechts af en toe succesvol, zoals het randenbeheer. Vanaf 2000 is er een opkomst van agrarische natuurverenigingen, ook die vatten het te licht op. De lat zal vanaf nu hoger komen te liggen door middel van een verzwaring van de beheersovereenkomsten in het nieuwe beheerstelsel van de provincies (o.a. slootkantenbeheer, weidevogelbeheer, randenbeheer, houtwallenbeheer).

Uit recent onderzoek van de RUG is gebleken dat de natuurontwikkeling succesvol is.

Is Tjebbe’s ogen kunnen verschillende types natuur naast elkaar bestaan en moeten afwegingen op elke nivo gemaakt worden. Er is veel bereidheid tot samenwerking, maar het probleem is dat veel betrokkenen vastzitten in hun eigen perspectief. Volgens hem is 80 % van de EHS te realiseren binnen nu en 10 jaar, dit ziet hij als positief.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Problemen in de toekomst zijn gerelateerd aan de beheerbaarheid van de natuur. Twee problemen: kosten en aantal beheerders. De kosten zullen omhoog gaan, de vraag is hoe daarvoor te betalen. Een mogelijkheid is multifunctionaliteit, bijvoorbeeld natuur combineren met productie of recreatie. Als voorbeeld noemt hij een houtkachel die gebruikt maakt van hout afkomstig uit houtwallen als brandstof, waardoor er minder subsidie voor het beheer van de houtwallen nodig is en daarnaast sprake van ’renewable energy’. Het tweede probleem is het grote aantal verschillende beheerders, die zullen beter moeten samenwerken. Verder ziet hij problemen met de Natura 2000 in relatie tot klimaatverandering. Klimaatverandering, en de aandacht voor waterveiligheid, zorgt anderzijds ook voor dynamiek en kansen voor natuur.

6. Reden van aankoop De reden tot aankoop van een bepaald gebied is te verklaren vanuit een bepaald beleidsdoel, alleen het koppelen hiervan aan een bepaald perspectief is lastig. 127

Uitwerking van het interview met Bernhard Hanskamp op 16 juni 2009 te Assen

Bernhard was begin jaren ’70 werkzaam bij het Rijksinstituut voor Natuurbeheer (RIN) waar hij zich bezig hield met ecologie. Vanaf 1975 tot heden is hij werkzaam bij de provincie Drenthe op het gebied van ruimtelijke ordening in het landelijk gebied: onder andere de relatienota, ruilverkaveling, bestemmingsplannen, waterplanning, streekplan Drenthe en het provinciaal omgevingsplan (POP). Momenteel is hij bezig met een boek over het ruimtelijk beleid in Drenthe in de vorige eeuw (1942-2007).

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Bernhard heeft een positief beeld van de natuur in Nederland, als je deze vergelijkt met de natuur in omliggende, ook dichtbevolkte, gebieden als Jutland (in Denemarken), Niedersachen (in Duitsland) of Vlaanderen. Hij ziet het als onafwendbaar dat er soorten verdwijnen en andere terugkomen, er is altijd verandering, alleen soortbescherming is daarom in zijn ogen niet nodig. Het cultuurhistorisch waardevolle landschap moet in zijn ogen wel beschermd worden, omdat mensen dit waarderen, het recreatiemogelijkheden biedt en economische voordelen oplevert, onder andere. toeristisch en op het gebied van woonomgeving. Dit wil niet zeggen dat alle bijbehorende soorten beschermd moeten worden (bijvoorbeeld de grutto behoeft niet ten koste van alles beschermd te worden). In zijn ogen is natuurontwikkeling goed, maar is er teveel euforie over. Hij is tegen al teveel ingrijpen, door veel te graven of iets dergelijks, hij ziet meer in de natuur zijn gang laten gaan, iets wat tijd kost. In Drenthe gaat het vooral om het beeksysteem. Daarnaast hekelt hij de eenvormigheid en grootschaligheid, die door natuurontwikkeling kan ontstaan, een mening die gedeeld wordt door Gerrit Braks. Een interessant theorie is die van Chris van Leeuwen, de relatie-theorie: een grotere soortenrijkdom ontstaat juist ook door isolatie, dus dit is een argument tegen het overal creëren van ecologische verbindingen.

Hij is negatief over Natura 2000. De Natura 2000 gebieden zijn begin jaren ’90 gekozen, nadat Nederland op de vingers was getikt over zijn natuurbeleid vanuit Brussel. In zijn ogen is de keuze van de gebieden vaak onlogisch en niet uit te leggen aan bijvoorbeeld boeren. De keuzes zijn gemaakt door een aantal ambtenaren van het ministerie van LNV samen met een aantal mensen van SBB.

128

Een voorbeeld van het gebrek aan logica is dat er in Drenthe 10 gebieden met bossen en struwelen van jeneverbessen zijn, waarvan 2 Natura 2000 gebieden zijn. Een ander voorbeeld is het grote aantal Natura 2000 gebieden in Brabant, terwijl er in Salland geen zijn, wat vanuit ecologisch perspectief onlogisch is. In Drenthe maakt een stuk grond waar aardappels worden geteeld deel uit van een Natura 2000 gebied, terwijl zeer waardevolle natuur in de Drenthse Aa er geen deel van uit maakt. Daarnaast zorgt Natura 2000 juist weer voor centralisatie en bureaucratie.

Vroeger waren er drie lagen overheid (Thorbecke model), daar is de Europese Unie als vierde laag bij gekomen, maar in zijn ogen is niet goed uitgedacht wat de rol van de vierde laag is, iets wat voor de andere drie lagen wel zo is.

2.Perspectief op natuur: Provincie Drenthe De provincie Drenthe heeft een rijke historie in het natuurbehoud. Historische ijkpunten voor de provincie zijn: 1951: aanstellen van de eerste van twee natuurgezinde commissarissen van de Koningin (de eerste van 1951 tot en met 1964, tweede van 1964 tot en met 1974) 1960: veel invloed vanuit de provincie op de ruilverkaveling, wat toen nog grotendeels een Rijksoverheid taak was. 1970: start van de milieukartering, vastlopen ruilverkavelingen 1975: de relatienota 1990: NBP, Streekplan 2008: afronding al 15 jaar lopende decentralisatie impuls (DI)

De steun vanuit de politiek, onder andere door commissarissen, voor de ambtenaren (provincie en SBB) was in Drenthe groot, wat erg belangrijk was. Vandaar dat er al vanaf de jaren ’50 veel aandacht voor natuur is, wat leidt tot bestuurlijke, financiële en juridische steun voor natuurbescherming vanuit de provincie. In 1966 bijvoorbeeld was er in de Drentse Aa al 2000 ha landbouwgrond beschikbaar voor de natuur. In Drenthe heeft men het beleid bestaande uit twee schillen, de eerste schil is de EHS inclusief de ecologische kwaliteit daaromheen en de tweede schil is de ruimtelijke ordening die voor de hele provincie bepaalt wat de omstandigheden per locatie horen te zijn. Door dit beleid kan de natuur binnen de eerste schil beter beschermd worden door negatieve invloeden van buitenaf. Dit beleid met twee schillen bestaat al sinds de jaren ’50. 129

Het Streekplan van de provincie Drenthe uit 1990 is afgestemd op het NBP en vice versa. Drentse boeren hebben de uitwerking van het streekplan later aangevochten bij de Raad van State, maar waren niet succesvol. Begin jaren ‘90 was er niet altijd geld beschikbaar voor de aankoop van alle gebieden, maar deze waren al wel juridisch vastgesteld door de provincie zodat de aankoop later door de natuurbeheerders een stuk makkelijker was. Bijvoorbeeld voor de Hunze was toen maar geld voor de aankoop van 500 van de huidige al gerealiseerde 2000 ha natuurgebied beschikbaar.

De nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ heeft geen wezenlijke invloed gehad op het beleid van de provincie.

Binnen de provincie is er nog steeds veel discussie over de aanpak en het beheer van de Natura 2000 gebieden.

De provincie Drenthe is positief over particulier natuurbeheer: particulieren zouden het even goed moeten kunnen doen als de grote beheerders en het biedt deze mensen de kans mee te doen aan het natuurbeheer. Belangrijk is dat de juiste randvoorwaarden worden gecreëerd, zoals bemestingniveau en waterhuishouding. Als aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, krijgt de beheerder de passende subsidie. De positieve insteek geldt ook voor agrarisch natuurbeheer. Als voorbeeld noemt Bernhard een eigenaar van 1000 ha, die ook in de Drentse Aa die vleesvee houdt, wat de provincie prima vindt, zoland de gestelde natuurdoelen worden gehaald. De grote natuurbeheer organisaties zijn minder positief over agrarisch en particulier natuurbeheer, ze hebben het beheer liever in eigen hand.

3.Perspectief op natuur: Nederland Over de perspectieven in de rest van Nederland hebben we het niet uitgebreid gehad, hij is vooral bekend met de situatie in Drenthe. Hij verwacht dat de perspectieven in andere provincies grotendeels overeenkomen. Als voornaam verschil ziet hij de grote aandacht voor natuur die er in Drenthe al sinds de jaren ‘50 is, de nog beschikbare ruimte, gunstige abiotische condities en weinig intensieve landbouw.

4.Natuurbeleid en resultaat

130

Momenteel loopt Drenthe voorop met de uitvoer van de EHS. In zijn inschatting is het natuurbeleid in Drenthe succesvoller dan de meeste andere provincies, al geeft hij aan maar een beperkt beeld van andere provincies te hebben. Als positief aan het Drentse beleid noemt hij: -Een duidelijk plan wat men met natuur wil (streekplan, POP), met bestuurlijke en juridische onderbouwing: duidelijk en praktisch. -Korte lijnen binnen het provinciebestuur, met natuurbeheerders en de Drentse bevolking -De positieve aandacht voor natuur vanuit de Drentse politiek: commissaris en gedeputeerden. -Goede samenwerking met de natuurbeheerders.

Veranderingen in natuurbeleid in de provincie zijn een continue proces, beïnvloed door: -De Rijksoverheid (financieel) Bij de relatienota was de taakverdeling dat het Rijk voorstellen doet voor bepaalde gebieden, de provincie de gebieden vaststelt en er in overleg besloten wordt. Sinds de Decentralisatie Impuls neemt de provincie zelfstandig de beslissing over welke gebieden natuurgebied moeten worden, het Rijk zorgt voor financiën en controleert of de vastgestelde natuurdoelen worden gehaald. -Vanuit de Europese Unie (met name invloed op het landbouwbeleid) -Interactie tussen het ministerie van LNV en de provincie -Maatschappelijke veranderingen. Invloed van de maatschappij op het natuurbeleid is ook een factor: er is bijvoorbeeld veel aandacht voor de invloed van ammoniakconcentraties op de natuur, maar totaal niet voor uitlaatgassen van auto’s, terwijl deze ook schadelijk zou kunnen zijn. -Toenemende wetenschappelijke kennis (invloed vooral via beleid van ministerie LNV) -Verschil in opvatting tussen bestuurders binnen de provincie

Als je naar de natuurkwaliteit in Drenthe kijkt van 1975 tot nu is er verlies en winst, wat deels onverklaarbaar is. Begin jaren ’70 kwam de milieukartering in werking: men ging gegevens bijhouden over de natuur en abiotische factoren die de natuur beïnvloeden. Aan de hand van de abiotische invloeden zijn veranderingen in de natuur gedeeltelijk verklaarbaar. Over het algemeen is hij positief over het natuurbeleid in Nederland, om twee redenen. Ten eerste, zou de natuur er slechter aan toe zijn als we niks hadden gedaan en ten tweede is het natuurbeleid (ook qua aantal ha natuurgebied) veel beter dan bijvoorbeeld in Vlaanderen.

131

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Het denken over natuur als onderdeel van het systeem ziet hij als positief, net als de blijvende aandacht van het Rijk voor natuur. Als bedreigingen ziet hij vooral bestuurlijke veranderingen: -Natuurbureaucratie, onder andere merkbaar bij Natura 2000. - Een zorg voor de toekomst is de nieuwe wet ruimtelijke ordening. In Bernhard’s ogen trekt de Rijksoverheid zich teveel terug. Bij veel lagere overheden is het natuurbeleid buiten de EHS beperkt of afwezig. -De rol van de Europese Unie, als vierde overheidslaag, waarvan de rol onduidelijk is. -De decentralisatie impuls. Sommige natuurgebieden, zoals Natura 2000 het Drents-Friese Wold, liggen in meerdere provincies. Naar zijn mening is dit een extra complicerende factor: twee provincies maken het vier keer zo moeilijk. Het Rijk bemoeit zich hier, sinds de decentralisatie impuls, of totaal niet mee of juist teveel. Sinds de decentralisatie weten in zijn ogen de ministeries totaal niet meer wat er in de provincie speelt, ook bijvoorbeeld ambtenaren die belast zijn met het natuurbeleid en ruimtelijke ordening in de drie Noordelijke provincies kunnen slecht beperkt meepraten over het natuurbeleid binnen die provincies.

Wat klimaatverandering betreft, ziet hij de oplossing in het compleet maken van de EHS en vergroten en verbinden van andere natuurgebieden. In Drenthe richt zich dit met name op het ontwikkelen en gebruiken van forsere beeksysteem. Dit naar aanleiding van onderzoek uitgevoerd door Alterra, onder andere te vinden in de klimaatatlas.

132

Uitwerking van het interview met Ton Orleans 9-6-’09 te Zoeterwoude.

Ton Orleans is tegenwoordig medewerker economische zaken en regiocoördinator bij de gemeente Zoeterwoude en tevens is hij voorzitter van de natuurwetenschappelijke commissie van het Zuid-Hollands Landschap. De afgelopen jaren was hij projectleider van de gebiedscommissie Land van Wijk en Wouden, het westelijke deel van het Groene Hart (tussen Alphen aan de Rijn, Zoetermeer en Leiden). Daarvoor was hij medewerker natuur en landschap bij dezelfde gemeente. In de jaren ’90 hield hij zich bezig met toegepast wetenschappelijk onderzoek bij de sectie Milieubiologie van de Universiteit Leiden waar hij o.a. onderzoek deed naar monitoring en de relatie landbouw en natuur.

1.Perspectief op natuur: persoonlijk Ton Orleans kan zich niet volledig vinden in mijn indeling in drie voornaamste perspectieven, hij stelt een perspectief dat uitgaat van natuur als iets functioneels tegenover een perspectief dat uitgaat van de intrinsieke waarde die natuur heeft. Hij ziet overigens alle natuur als functioneel, ook een onaangetast tropisch regenwoud heeft een functie net als biodiversiteit an sich. Hij groeide op met een romantisch idee van ‘wilde’, zichzelf ontwikkelende natuur. Dat was achteraf een tamelijk abstract (afstandelijk) idee, de natuur om hem heen, die hij daadwerkelijk beleefde, was onderdeel van cultuurlandschappen (weiland, kassengebied, landgoedbos). Zijn perspectief op natuur is, en was, een combinatie van de klassieke en functionele natuurvisie. Daarmee bedoelt hij niet het cultuurlandschap van de jaren ’30 van de vorige eeuw, maar een zich ontwikkelend cultuurlandschap. Deze ontwikkeling vindt onder andere plaats onder invloed van een functieverandering van voedselproductie naar een functie gericht op recreatieve- en natuurwaarde.

2.Perspectief op natuur: sectie Milieubiologie van de Universiteit Leiden Het perspectief van de sectie Milieubiologie komt overeen met dat van Ton zelf. Volgens deze sectie heeft de Nederlander, met name in de stad, een romantisch beeld van ‘wilde’ natuur en wil hij in zijn vrije tijd natuur beleven. Maar deze natuurbeleving is in de praktijk vooral het Nederlandse cultuurlandschap. Vandaag de dag antwoorden stedelingen in enquêtes dat zij buiten de stad vooral weilanden met koeien willen zien, wat dus te combineren is met agrarisch landgebruik. In het onderzoek naar biologische meetmethoden 133

van de afdeling (jaren ’80 en ’90) werd sterk gepleit voor het monitoren van doelsoorten. Wat impliceert dat als de mensen (natuurbeschermers en beleidsmakers) graag grutto’s zien, het beleid en de monitoring dus op het aantal grutto’s moet worden afgestemd, in plaats van op ‘ecosystemen’, ‘natuurdoeltypen’, e.d. Dit kan goed gedaan worden in samenwerking met boeren, deze sectie is dan ook een voorstander van agrarisch natuurbeheer.

2.Perspectief op natuur: gebiedscommissie Land van Wijk en Wouden De gebiedscommissie heeft geen expliciet natuurperspectief. In 1999 is er een integrale gebiedsvisie opgesteld met drie doelen: behoud van identiteit, vergroting van de functies voor de stad en verbetering van de relatie tussen stad en platteland. Dit neigt naar een combinatie van een ‘klassiek’ (behoud cultuurlandschap) en functioneel perspectief (vergroting functies). Het natuurontwikkelingsperspectief is eigenlijk niet aanwezig.

3.Perspectief op natuur: Nederland De invloed van de landbouw werd in de jaren ’60 gezien als negatief door de milieuproblemen die gedeeltelijk veroorzaakt werden door de landbouw. In de periode van 1975 t/m 1990 is er veel aandacht geweest voor het oplossen van deze problemen. De aandacht voor de bescherming van het Nederlandse cultuurlandschap met zijn bijbehorende biodiversiteit, waarvan zeer herkenbaar de weidevogels, heeft vanaf de jaren ’70 steeds meer aandacht gekregen vanuit zowel de wetenschap, boeren als de maatschappij. In de jaren ’90 was het natuurontwikkelingsperspectief, met de EHS, sterk aanwezig, maar Ton heeft de indruk dat dit na 2000 weer is afgezwakt. In de regio Land van Wijk en Wouden is dit altijd maar zwak aanwezig geweest. Na 2000 is de eerder genoemde beleving van de natuur ook in het beleid van rijk en provincie belangrijker geworden. Voor zover er sprake is van strijdigheid van belangen, ligt dat eerder tussen recreatie (van medegebruik naar hoofdfunctie) en de landbouw (die voor recreatiegebieden moet wijken) dan tussen natuur en landbouw.

4.Natuurbeleid en resultaat De toename in aandacht voor weidevogels is terug te vinden in het beleid, er is beleid om deze soorten te beschermen o.a. door nestbescherming en later gruttovluchtstroken. Het beleid in de regio wordt onder meer vormgegeven door de gebiedscommissie waarin de provincie Zuid-Holland, de gemeenten uit de regio en diverse niet gouvernementele organisaties zitten. Met name door een samengaan van de belangen van boeren en bestuurders 134

van de steden als Zoetermeer en Leiden, is er in het beleid vooral aandacht voor recreatiemogelijkheden voor de stedelingen en behoud van agrarisch land voor de boeren. Dit heeft er in een enkel geval toe geleid dat de provincie niet in staat was de EHS in de regio zoals gepland te implementeren. Het draagvlak voor agrarisch natuurbeheer is in het Land van Wijk en Wouden hoog, maar heeft te lijden onder matig functioneren van de overheid (o.a. aangaande vergoedingen); daarnaast is het agrarisch natuurbeheer nogal eenzijdig gericht op weidevogels. De resultaten voor de natuur van het agrarisch natuurbeheer, onder andere de aantallen weidevogels, zijn matig (er is een afname van bepaalde soorten, bijvoorbeeld de veldleeuwerik), maar het is onduidelijk of dit te wijten is aan het beleid, de boeren of externe factoren. Een achteruitgang van de eerder genoemde soorten verkleint de legitimatie van het beleid van agrarisch natuurbeheer. Wel is het zo dat het agrarisch natuurbeheer veel goedkoper is dan hetzelfde gebied laten beheren door een terreinbeherende organisatie als Staatsbosbeheer, terwijl ook het beheer door terreinbeherende organisaties niet altijd effectief is. Er is nog steeds te weinig aandacht voor beheer van bestaande natuur (waar ook boerenland onder kan vallen) bij locale overheden, het ontwikkelen van een nieuw natuurgebied is zichtbaarder en daardoor aantrekkelijker dan het beheren van een al bestaand gebied.

5.Toekomst van het Nederlandse natuurbeleid Wanneer de weidevogels nog sterker achteruitgaan, zijn er 3 mogelijkheden: 1.niets doen, 2.alles doen om deze soorten te beschermen, zelfs het afschieten van predatoren of 3. zich richten op de bescherming van andere soorten. Het functionele perspectief, met name gericht op recreatie, zal in de toekomst waarschijnlijk ook op beperkingen stuiten, onder andere door de tegenstrijdige belangen van boeren (produceren) en stedelingen (recreëren). Draagvlak voor natuur is en blijft belangrijk, dit kan behouden blijven door de burger te laten recreëren in de natuur (beleving) en hier over te voor te lichten (educatie). Dit leidt niet alleen tot een groter draagvlak voor de natuur waarin de burger recreëert, wat vooral cultuurlandschap zal zijn, maar ook tot een groter draagvlak voor de bescherming van ‘wilde’ natuur in binnen- en buitenland. De toekomst van de landbouw in Nederland is onzeker en afhankelijk van de wereldmarkt. De discussie over de EHS zal blijven duren totdat deze volledig is geïmplementeerd.

135