De invloed van een veiligheidsnetwerk op de intrinsieke motivatie van actoren vanuit de maatschappij. Mirjam Dijsselhof-Kappert, studentnummer 2077221. Bestuurskunde; besturen van veiligheid. Faculteit der Sociale Wetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam.
Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland Gemeente Epe - Gemeente Nunspeet – Provincie Gelderland Onder begeleiding van dr. K. Lasthuizen VU januari 2014
1
Voorwoord.
Een voorwoord schrijf je achteraf. Nu ik op dat punt ben beland is de koek aardig op, ik heb veel geschreven, geschrapt en herschreven. Ik voel vooral een sterke behoefte de vele fijne mensen om me heen te bedanken. Alette, Martin, Bruno en andere collega’s van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, Birgitta, Igor en JanWillem vanuit de gemeente Epe en de provincie Gelderland, ten eerste
hartelijk
dank
voor
de
mogelijkheid
dit
onderzoek
naar
het
veiligheidsnetwerk
‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ te doen. Maar ook veel dank voor de behulpzaamheid; het meelezen en het meedenken. Het meest genoten heb ik van de bezoeken aan de respondenten, wat waren ze hartelijk en behulpzaam! Het was prettig en interessant om de mensen in hun eigen omgeving te ontmoeten. Fréderique en Karin, dank voor de begeleiding. Karin, véél dank voor jouw geduld en begrip. En als laatste wil ik zeker niet de minste bedanken: Rutger, je was mijn rots in de branding, gedurende de hele studieduur. Ik sluit af met een geruststellende boodschap aan mijn kinderen: ik kom nu eindelijk achter die laptop vandaan en ga nooit weer zoveel uren per week met dat ding aan het werk! Mirjam Dijsselhof
2
1. Inleiding. .............................................................................................................................................. 5 1.1 Aanleiding. .................................................................................................................................... 5 1.2 Probleemstelling en deelvragen.................................................................................................... 7 1.3 Het onderzoek. ............................................................................................................................. 8 1.4 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie. ................................................................... 9 1.5 Leeswijzer. .................................................................................................................................. 10 2. Theoretisch kader. ............................................................................................................................ 11 2.1 Governance. ............................................................................................................................... 11 2.1.1 Van government naar governance. ..................................................................................... 12 2.1.2 Kenmerken van governance. ............................................................................................... 13 2.1.3 Succesvol governance.......................................................................................................... 15 2.2 Veiligheidsnetwerken. ................................................................................................................ 17 2.2.1 Van government naar governance in het veiligheidsdomein. ............................................ 17 2.2.2 Kenmerken van veiligheidsnetwerken. ............................................................................... 18 2.2.3 Succesfactoren van een veiligheidsnetwerk. ...................................................................... 20 2.2.4 Tussentijdse samenvatting. ................................................................................................. 23 2.3 Motivatie. ................................................................................................................................... 24 2.3.1 De Self-Determination Theory (SDT). .................................................................................. 24 2.3.2 Extrinsieke en intrinsieke motivatie. .................................................................................. 25 2.3.3 Het stimuleren van de intrinsieke motivatie. ...................................................................... 27 2.3.4 Onderlinge relatie tussen verschillende motivaties. ........................................................... 28 2.3.5 Conclusie.............................................................................................................................. 29 2.4 Onderzoeksverwachtingen. ........................................................................................................ 30 3. Methodologie. ................................................................................................................................... 32 3.1 Onderzoeksdesign. ..................................................................................................................... 32 3.1.1 Het onderzoeksobject. ........................................................................................................ 32 3.1.2 Respondenten. .................................................................................................................... 33 3.1.3 Context rondom het netwerk NPEN. .................................................................................. 34 3.2 Methoden en technieken van onderzoek. ................................................................................ 35 3.2.1 Onderzoeksmethoden. ....................................................................................................... 35 3.2.2 Onderzoekstechnieken. ...................................................................................................... 36 3.3 Operationalisatie; de vragenlijst. ............................................................................................... 38 3.4 Wetenschappelijke onderzoekscriteria. ..................................................................................... 39 3
3.4.1 Betrouwbaarheid. ................................................................................................................ 39 3.4.2 Validiteit. ............................................................................................................................. 39 3.4.3 Overige wetenschappelijke criteria. .................................................................................... 40 3.5 Data-analyse. .............................................................................................................................. 41 4. Empirisch onderzoek. ...................................................................................................................... 43 4.1 Verheldering van de context. ..................................................................................................... 43 4.1.1 Soorten respondenten. ....................................................................................................... 43 4.1.2 Wet- en regelgeving. ........................................................................................................... 44 4.1.3 Verwachtingen voorafgaand aan de pilot. .......................................................................... 45 4.2 Onderzoeksresultaten per hoofdthema. .................................................................................... 46 4.2.1 Vragen betreffende de autonomie...................................................................................... 46 4.2.2 Vragen betreffende de kennis. ............................................................................................ 50 4.2.3 Vragen betreffende verbondenheid.................................................................................... 51 4.2.4 Afsluitende vragen.............................................................................................................. 53 4.3 Analyse van de empirie. ............................................................................................................. 54 4.3.1 Analyse van de behoefte aan autonomie............................................................................ 54 4.3.2 Analyse van de behoefte aan competentie. ........................................................................ 56 4.3.3 Analyse van de behoefte aan verbondenheid..................................................................... 57 5. Conclusie en discussie. ..................................................................................................................... 59 5.1 Reflectie van de empirische resultaten op de theorie. .............................................................. 59 5.1.1 De pilot ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ als governancecontext. ...................... 59 5.1.2 Specifieke kenmerken van veiligheidsnetwerken. .............................................................. 60 5.1.3 Relatie tussen de kenmerken en het succes van veiligheidsnetwerken. ............................ 61 5.1.4 De mutatie van de intrinsieke motivatie van netwerkactoren. .......................................... 62 5.2 Beantwoording van de centrale vraag. ...................................................................................... 64 5.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke implicaties................................................................. 66 5.3.1 Wetenschappelijke implicaties. ........................................................................................... 66 5.3.2 Maatschappelijke implicaties. ............................................................................................. 66 5.4 Vervolgonderzoek. ...................................................................................................................... 67 5.5 Aanbevelingen voor de praktijk.................................................................................................. 68 6. Literatuur. ......................................................................................................................................... 70
4
1. Inleiding. 1.1 Aanleiding. De afgelopen twee decennia worden meer veiligheidsnetwerken, waarin allerlei publieke en/of private partijen gezamenlijk een concreet veiligheidsprobleem aanpakken, gesignaleerd in Nederland (Terpstra, 2008: 245-246; Terpstra, 2009: 113). Ze illustreren een terugtredende overheid die sinds de jaren negentig vaker verantwoordelijkheden neerlegt bij de burgers en organisaties. Hiervoor heeft de overheid drie redenen.
Ten eerste zijn problemen en de bijbehorende context tegenwoordig erg complex en omvangrijk. De afgelopen decennia is gebleken dat het sturend vermogen van de overheid beperkt is, de maatschappij complexer wordt en dat de overheid bij de uitvoering van haar beleid afhankelijk is van verschillende partijen vanwege het ontstaan van wicked problems. Deze problemen worden gekenmerkt door een hoge mate van complexiteit en diverse veronderstellingen over wat goede oplossingsrichtingen zijn (Klijn, 2008: 8). Zo nam bijvoorbeeld, op het moment dat overlast en criminaliteit eind vorige eeuw meer aandacht kregen, de omvang van relevante partijen binnen het veiligheidsdomein toe (Boutelllier & Van Marissing, 2011: 81-82; Boutellier, 2011: 28). Naast de traditionele instituties voor de handhaving van de rechtsorde (politie, Openbaar Ministerie, inlichtingendiensten)
bleken
veel
meer
partijen
(zorginstellingen,
hulpverleners,
scholen,
woningbouwverenigingen, burgers, et cetera) van belang voor het realiseren of waarborgen van veiligheid. Bij het realiseren van een zo veilig mogelijke maatschappij is de betrokkenheid van maatschappelijke partijen vereist en de overheid ziet daarbij een rol voor haarzelf weggelegd als coördinator. De tweede reden voor het overdragen van verantwoordelijkheden richting de maatschappij met behulp van (veiligheids-)netwerken is de verandering van het algemeen gedachtegoed. 'Het ethos van verzorging heeft plaatsgemaakt voor dat van activering van de maatschappij' (Bovens et al., 2007: 49). De traditionele verzorgingsstaat is aan het afbrokkelen als gevolg van hervormingen die een oplossing moeten zijn voor diverse demografische en sociaalculturele veranderingen zoals vergrijzing en globalisering enerzijds en het begrotingstekort anderzijds. Tot slot leven we steeds meer in een cultuur met een neiging naar controle en beheersing (Garland, 2001: 139) en reageren overheden onder andere met het verantwoordelijk maken van bedrijf en burger. ‘De opkomst van nieuwe publieke en private partijen past in de veiligheidszorg bij de sinds de jaren tachtig gegroeide aandacht voor preventie, proactief optreden en risicomanagement’ (Terpstra, 2009: 114). Overigens initieert niet alleen de overheid veiligheidsnetwerken, ook burgers en bedrijven zélf nemen het heft in handen. Terpstra (2009: 113) signaleert burgers en bedrijven die ontevreden zijn over het functioneren van de politie en daarom eigenhandig de veiligheidszorg, in samenwerking met diverse partijen, regelen.
5
De veiligheidsnetwerken zijn divers in omvang en structuur (Terpstra, 2008, 245-246; Terpstra, 2009: 119). Een voorbeeld van een veiligheidsnetwerk is het netwerk waarin Amsterdamse buurtbewoners, winkeliers, burgerwachten en politiemedewerkers samenwerken om drugs- en prostitutie-overlast te bestrijden (Van Steden, Van Caem & Boutellier, 2011: 12). Maar ook veiligheidsregio’s ontplooien vanuit netwerken diverse initiatieven. Zo organiseren zij met gemeenten en de brandwondenstichting acties waarmee burgers duidelijk wordt gemaakt dat ze de meeste gevolgen van een brand zélf kunnen voorkomen, door rookmelders op te hangen. De brandweer, als onderdeel van de veiligheidsregio, maakt tegelijkertijd duidelijk dat zij niet overal binnen enkele minuten na alarmering van een incident op de stoep kan staan. Dat is onbetaalbaar en daarmee onwenselijk.
Met de komst van deze (veiligheids-)netwerken worden de wijze van netwerksturing en samenwerking belangrijke vraagstukken. De manier waarop de overheid vorm en richting geeft aan dit 'onderhandelend
bestuur'
wordt
in
de
wetenschap
vaak
aangeduid
als
governance
of
‘netwerkmanagement’ (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2007: 46-47). Kenmerken van governance zijn; ‘een groeiende verwevenheid van overheid en samenleving in een geheel van formele en informele beleidspraktijken met een nieuwe diversiteit aan patronen van interactie tussen overheid, markt en samenleving. Besluitvorming kenmerkt zich in toenemende mate door horizontaal overleg tussen een verscheidenheid aan publieke en private actoren. Dit in contrast met het begrip government, met als kenmerk meer hiërarchische besluitvormingsprocedures' (Nederland, Huygen en Boutellier, 2009: 17). Door de nadrukkelijke aanwezigheid van government binnen het openbaar bestuur in Nederland tussen de twintiger en tachtiger jaren, is veel regelgeving ontwikkeld. Nederland et al. (2009: 19) spreekt van de verticale traditie waarbij procedures worden ontwikkeld en toezicht verscherpt wordt. Ook binnen het fysieke veiligheidsdomein is deze ontwikkeling zichtbaar. De WRR spreekt in haar rapport ‘Onzekere veiligheid’ (2008: 71) van de klassieke risicobenadering die gepaard gaat met een grote hoeveelheid wetten en regels, een veelvoud aan uitvoerende organisaties, een zware inzet op de communicatie en een uitvoerig apparaat gericht op monitoring en toezicht. Naarmate de overheid meer opschuift van government naar governance komt de vraag naar boven hoe de overheid tegenwoordig het beste netwerken met uiteenlopende samenwerkende partijen rondom een complex probleem kan organiseren, om zo succesvol de samenleving te verbeteren. Van Steden, De Groot & Boutellier (2012) doet verslag van de oorzaken van het wel of niet slagen van lokale veiligheidsnetwerken. Hiervoor zijn drie lokale veiligheidsnetwerken onderzocht waarbinnen sprake was van een interactieproces tussen wederzijds afhankelijke publieke en private actoren, die op min of meer gelijkwaardige basis tot beleid behoorden te komen. De betrokkenheid en ervaringen van enkel professionals (mensen die werkzaam zijn in het sociale veiligheidsdomein) stonden centraal in dit onderzoek. Geconstateerd is dat er tussen betrokken professionals veel dynamiek bestaat in de vorm van overleg en informatie-uitwisseling. Ondanks de dynamiek binnen de drie onderzochte netwerken lukte het de professionals niet om problemen op te lossen vanwege een gebrekkig gevoel van urgentie, bureaucratische traagheid, het ontbreken van stevige coördinatie en bewoners die overlast onvoldoende melden (Van Steden et al., 2012: 60) Maar er is meer van invloed op het succes van veiligheidsnetwerken concludeert Van Steden et al. (2012: 69) terecht; ‘hoewel institutionele
6
omgevingen altijd van invloed blijven op het handelen van mensen, van belang is welke professionals en burgers het verschil maken, wat hen motiveert, hoe ze te werk gaan en wat we van hen kunnen leren’. De wetenschap heeft volgens Van Steden et al. (2012) nog geen antwoord op dit bestuurskundig vraagstuk. De beïnvloeding van (het gedrag van leden van) de maatschappij is hét centrale vraagstuk in de bestuurskunde (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2007: 22). Als de overheid, verantwoordelijk voor het openbaar bestuur, vaker veiligheidsnetwerken wil inzetten als hulpmiddel bij het sturen op een veilige maatschappij, is het zinvol meer te weten over netwerkactoren en hun motivatie. Temeer omdat van hen verwacht wordt dat zij de taken en werkzaamheden uitvoeren die de veiligheid doen vergroten. Uit deze gedachtegang komt de centrale probleemstelling naar boven die in de volgende paragraaf wordt toegelicht.
1.2 Probleemstelling en deelvragen. De centrale probleemstelling luidt als volgt:
Op welke wijze heeft governance als sturingsvorm effect op de motivatie van uitvoerende maatschappelijke actoren die samen met de overheid participeren in een netwerk om een veiligheidsvraagstuk op te lossen?
Governance is de wijze van sturing door de overheid die participeert in netwerken met meerdere private en/of publieke actoren en waarbij zij nauwelijks hiërarchisch optreedt maar (vooral) een coördinerende rol vervult. Governance is, naast government, een wijze van sturing door de overheid op abstract niveau. Bij deze manier van sturing wordt concreet met netwerken gewerkt. Door te spreken van netwerken wordt governance tastbaar gemaakt.
Negen deelvragen zijn leidend in het onderzoek. Op de theoretische deelvragen worden antwoorden gezocht middels een literatuuronderzoek, de empirische deelvragen geven richting aan het empirisch onderzoek dat werd uitgevoerd binnen het veiligheidsnetwerk ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’.
Theoretische deelvragen: 1. Wat wordt in de literatuur verstaan onder governance en government? 2. Wat wordt in de literatuur verstaan onder een (veiligheids)netwerk?
7
3. Welke eigenschappen van veiligheidsnetwerken hebben invloed op het succesvol oplossen van een veiligheidsvraagstuk? En andersom, wat zijn eigenschappen van niet-succesvolle netwerken? 4. Wat wordt in de literatuur verstaan onder motivatie? 5. Welke kennis is beschikbaar over motivatie van netwerkactoren?
Empirische deelvragen: 6. Hoe is het onderzochte netwerk ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ (NPEN) te typeren? 7. Op welke wijze zijn uitvoerende actoren binnen het netwerk “Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ gemotiveerd? 8. Welke eigenschappen van dit netwerk zijn verantwoordelijk voor deze motivaties? 9. Wat betekent dit voor de wijze waarop de overheid de uitvoerende actoren binnen het veiligheidsnetwerk kan motiveren?
1.3 Het onderzoek. Het onderzoek betreft de pilot ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ (NPEN). Dit initiatief vanuit de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) en de gemeenten Epe en Nunspeet heeft geleid tot een project dat in 2012 is uitgevoerd door een regionale werkgroep. Het onderwerp natuurbrandpreventie is op de beleidsagenda gekomen nadat uit onderzoek van onder andere Van Gulik (2008) blijkt dat het risico op onbeheersbare natuurbranden op de Veluwe hoog is. Dit komt door het grote aaneengesloten oppervlak van terreinen met brandbare vegetaties zoals naaldhout en heide. Dit hoge risico in combinatie met een hoge mate van verweving met kwetsbare functies zoals recreatie, zorg en infrastructuur resulteert in een hoog risico en een hoge potentiële impact. De maatschappelijke aandacht hiervoor is hoog, maar was in de afgelopen jaren grotendeels gericht op incidentbestrijding. Middels het opgezette veiligheidsnetwerk is aandacht besteed aan het aspect preventie. Onder regie van de provincie Gelderland hebben de twee gemeenten, de brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG), terreinbeheerders, hulpverleners, agrarische ondernemers, recreatieondernemers, andere ondernemers, beheerders van leidingen & infrastructuur, waterschap, Vitens, Gasunie, organisaties voor recreatie & toerisme en het ministerie van Defensie volgens plan geïnventariseerd wat effectieve maatregelen zijn ter voorkoming van en voorbereiding op een natuurbrand. De doelen van de pilot zijn (zie Eindrapport pilot natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet, VNOG-Gemeente Epe-Gemeente Nunspeet-Provincie Gelderland, 2012: 5);
het identificeren van effectieve preventieve maatregelen en bevorderen van afspraken over de realisatie;
8
het vaststellen of de maatregelen en de verdeling van verantwoordelijkheden in een lokaal gebiedsgericht interactief proces voldoende helder kunnen worden gemaakt.
De nadruk lag op het ontwikkelen van beleid. Een concreet resultaat van de pilot is dan ook een lijst met wie welke maatregelen op welke termijn dient te ondernemen.
1.4 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie. Hoewel institutionele omgevingen altijd van invloed blijven op het handelen van mensen, is ook onder andere relevant welke burgers en organisaties het verschil maken. Wetenschappelijk onderzoek naar de motivatie van handelende netwerkactoren is nog onvoldoende gedaan. (Van Steden et al. (2012) Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat zij dit hiaat in de wetenschap (aan)vult. In deze thesis is onderzoek gedaan naar een netwerk waarbinnen de fysieke veiligheid centraal staat. Van fysieke veiligheid is sprake als er kans is op verwonding of overlijden door incidenten met bijvoorbeeld gevaarlijke stoffen, hoogwater of verkeer. De sociale veiligheid heeft betrekking op onderlinge relaties tussen mensen zoals criminaliteit en overlast. (Suddle, 2002: 73). In het meeste wetenschappelijk onderzoek naar veiligheidsnetwerken in Nederland (zie bijvoorbeeld Van Steden et al., 2012; Boutellier, 2007 en Terpstra, 2008) staan sociale veiligheidsvraagstukken centraal. Het rapport Onzekere veiligheid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008: 29) stelt echter dat het onderscheid tussen fysieke en sociale veiligheid in de praktijk, zeker waar het de gevolgen betreft, niet altijd scherp is; het enige duidelijke onderscheid lijken de bronnen van gevaar te vormen. Maar ook daarvoor lijkt te gelden dat fysieke en sociale veiligheidsproblemen dicht bij elkaar liggen, omdat de mens vaak (in-)direct verantwoordelijk is voor het verwonden of overlijden van een ander mens. Veel van de kennis die van toepassing is op (netwerken voor) sociale veiligheid, lijkt daarom ook bruikbaar voor (netwerken voor) fysieke veiligheidsvraagstukken, zoals de centrale casus in deze thesis. De bestudering van de casus levert mogelijk ook aanvullende kennis op die specifiek geldt voor (netwerken voor) fysieke veiligheidsvraagstukken. Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het handvatten biedt voor de overheid bij het realiseren van twee ambities. De eerste ambitie betreft het intensiever betrekken van burgers en organisaties bij de publieke taken vanwege de toegenomen complexiteit rondom sociale problemen, de verandering van het algemeen gedachtegoed en de aanwezigheid van de controlecultuur. De tweede ambitie van de overheid is de regeldruk in Nederland te verminderen en te voorkomen. Deze ambities hangen nauw samen met elkaar. Als de overheid minder wil reguleren, zal ze meer vertrouwen moeten hebben in actieve burgers en organisaties. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in 2012 in het kader van de eerstgenoemde ambitie het rapport ‘Vertrouwen in burgers’ opgesteld. Daarin adviseert zij op welke wijze de burger betrokken kan worden bij de agendavorming, beleidsuitvoering en crisisbeheersing.
9
Het publieke werkveld moet opnieuw worden ingericht, waarbinnen verbinding centraal komt te staan, en beleidsmakers moeten initiatieven vanuit de maatschappij verwelkomen. Dit onderzoek naar de motivatie van netwerkactoren biedt de beleidsmakers een handvat bij het activeren van private en publieke organisaties die deelnemen aan een netwerk. De tweede ambitie van de overheid, namelijk het verminderen en voorkomen van de regeldruk, blijkt uit het document ‘Minder regeldruk heeft ook u in de hand!’ (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2010). Dit document schetst de worsteling van de overheid hoe om te gaan met de roep vanuit de private sector om minder regelgeving. Uit de inhoud van de kamerbrief van 25 april 2013 (TK 2013 DGBI-R&I / 13070342) van de ministers van (1) Economische Zaken, (2) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en (3) Wonen en Rijksdienst komt de ambitie terug te treden en daarbij de maatschappij te activeren nadrukkelijker naar voren. In deze programmabrief ‘Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van de regeldruk 2012-2017’ spreken de ministers over het, in samenspraak met mede-overheden en het bedrijfsleven, onderzoeken hoe processen binnen regeldichte sectoren efficiënter en effectiever kunnen worden ingericht. Het doel is kostenverlagingen voor de private en publieke sector te realiseren. In de brief van de ministers wordt expliciet gesproken over hervorming van het omgevingsrecht, waarbinnen de fysieke veiligheid centraal staat. Het voorkomen van gevaarlijke situaties wordt grotendeels geregeld binnen dit rechtsgebied. Wellicht kunnen resultaten uit dit onderzoek bijdragen aan een gewenste verheldering van de processen binnen het regeldichte veiligheidsdomein. Onbekend is nog hoe governance werkt in de praktijk, welke invloed ze heeft op de motivatie en daarmee op het gedrag van de burgers en organisaties. De onderzoeksresultaten kunnen verhelderen hoe governance ingezet kan worden bij het hervormen van het omgevingsrecht.
1.5 Leeswijzer. De volgende stap waarmee een antwoord op de centrale onderzoeksvraag gezocht wordt, is het aanbrengen van samenhang tussen de begrippen die tot nu toe naar voren zijn gekomen. Met behulp van een literatuurstudie wordt in hoofdstuk 2 het antwoord op de theoretische deelvragen gegeven. Deze literatuurstudie wordt afgesloten met een aantal verwachtingen voor het eigen casusonderzoek. In hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe het empirisch onderzoek is ingericht. De empirische toetsing van de verwachtingen worden beschreven in hoofdstuk 4 en hieruit wordt een theorie ontwikkeld waarmee in hoofdstuk 5 een antwoord gegeven kan worden op de centrale vraag en de betekenis hiervan voor theorie en praktijk. Afgesloten wordt met een voorstel tot verder onderzoek.
10
2. Theoretisch kader. Om antwoorden te vinden op de theoretische deelvragen, die in paragraaf 1.2 zijn opgesomd, is een literatuurstudie verricht. In dit hoofdstuk wordt kennis rondom de items governance (paragraaf 2.1), veiligheidsnetwerken (2.2) en motivatie (2.3) behandeld. Getracht is een verband te leggen tussen de verschillende theorieën. Dit heeft geleid tot een aantal, enigszins onzekere, verwachtingen betreffende de uitkomsten van het empirisch onderzoek. Deze onderzoeksverwachtingen zijn te vinden in de laatste paragraaf 2.4.
2.1 Governance. Governance is een begrip dat bestuurskundigen flink bezig houdt de laatste jaren. De bestuurskunde richt zich op 'public governance’. ‘Het betreft het geheel van activiteiten van maatschappelijke, politieke, en bestuurlijke partijen dat is gericht op beleidsvoering, besturing en controle van de samenleving’. (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2007: 47). Andere wetenschappen houden zich nadrukkelijker bezig met 'global governance', 'European governance' en 'corporate governance'. Global governance is de leer van de internationale betrekkingen, European governance richt zich op de Europese integratie terwijl bij corporate governance de besturing van ondernemingen centraal staat. Frederickson & Smith (2003:243) stelt dat het begrip governance heimelijk de bestuurskundige wereld ingeslopen is en daarbij een virtueel synoniem van bestuurskunde is geworden. Het is een vorm van besturen geworden, Frederickson & Smith (2003) geeft aan dat governance meer een verandering in de bestuurskunde beschrijft dan dat het een theorie op zichzelf is. Van waaruit governance is ontstaan en welke sturingsvorm(en) de overheid voorafgaand of tegelijk met governance heeft ingezet of nog inzet bij het beïnvloeden van de maatschappij wordt behandeld in de eerste subparagraaf 2.1. Vervolgens wordt geschetst in hoeverre bestuurskundige theorieën op elkaar aansluiten bij de twee belangrijkste kenmerken van governance: de aanwezigheid van meerdere publieke en/of private deelnemers (actoren) en de aanwezigheid van (enigszins) horizontale interactie waarbij de overheid een coördinerende of regisserende rol heeft (Nederland et al.,2009: 17). Eveneens wordt ingezoomd op een relevante tweedeling die wetenschappers de laatste jaren aanbrengen binnen governance. De initiator van een bepaald netwerk bepaalt of er sprake is van een top-down of een bottom-up karakter waarbij verschillende wijzen van sturing wordt toegepast (Van der Steen, M., Van Twist, M., Chin-AFat, N. & Kwakkelstein, T.,2013: 28-29). Omdat het onderzochte netwerk een veiligheidsnetwerk betreft, wordt de literatuur over veiligheidsnetwerken behandeld (2.2) en wordt het tweede relevante concept ‘motivatie’ verhelderd (2.3). Tot slot wordt middels een conceptueel model een voorlopig antwoord gegeven op de vraagstelling. Dit model heeft betrekking op de onderzoekseenheden,
11
eigenschappen
van
onderzoekseenheden
en
relaties
tussen
eigenschappen
van
onderzoekseenheden (2.4).
2.1.1 Van government naar governance.
In de inleiding is gesproken over de nadrukkelijke hiërarchische rol die de overheid binnen een governmentcontext nam en die vanwege de toegenomen complexiteit rondom sociale problemen, de verandering van het algemeen gedachtegoed en (met name relevant voor het veiligheidsdomein) de komst van de veiligheidscultuur steeds vaker plaatsmaakt voor een governancecontext. Om begrip voor deze veranderende manier van sturen te krijgen wordt in deze paragraaf ingegaan op de historie van governance. Meuleman (2008: 12) schetst dat de vele besturingsstijlen sinds de jaren vijftig in West-Europa te verdelen zijn over drie ‘ideaaltypes’; hierarchical, market en network governance. Metagovernance is een overkoepelende en vierde bestuursvorm waarbij (een aantal van) de eerste drie vormen gemengd wordt/worden. De eerste vorm beschrijft Meuleman, evenals Van der Steen et al. (2013: 22), als het klassiek openbaar bestuur (Public Administration) waarbij de beleidsontwikkeling centraal staat en de beleidsuitvoering vanzelfsprekend wordt geacht. Boutellier (2011: 28) en Nederland et al. (2009: 17) gebruiken de term government in deze context. De socioloog Max Weber (1922) beschrijft deze vorm van bestuur als de ideaaltypische bureaucratie. Binnen deze besturingsvorm was (of is) de staat hét machtscentrum dat de maatschappij bestuurde. Van der Steen et al. (2013: 6) spreekt over de snelle op- en uitbouw van de verzorgingsstaat in de jaren vijftig en zestig waarbij de overheid collectief publieke taken oppakte. De tweede besturingsvorm kwam in de jaren tachtig en negentig ter aanvulling en als tegenstelling op de eerstgenoemde besturingsvorm waarbij gesproken wordt over New Public Management (NPM) (Meuleman, 2008: 12; Van der Steen et al., 2013: 22). Meuleman gebruikt de term market governance, die vergelijkbaar is met NPM. Het meten van prestaties kwam in deze periode in de belangstelling te staan en de overheid zou meer moeten sturen in plaats van roeien (Osborne & Gaebler, 1992). Dienstverlening en het afleggen van verantwoording staan centraal (Terpstra 2008: 214). Aanhangers van NPM willen de normen en waarden vanuit het bedrijfsleven invoeren in de publieke sector en een marktgerichte overheid in het leven roepen (Frederickson & Smith, 2003: 210-220). De twee beschreven besturingsstijlen worden sinds de jaren negentig aangevuld met of vervangen door een derde en vierde wijze van besturen omdat hierarchical governance niet goed meer bij de open democratie paste die ontstond in de Westerse landen en market governance ook niet altijd succesvol bleek te zijn (Meuleman, 2008: 30). De derde vorm, network governance, werd in eerste instantie gezien als hybride vorm van hierarchical en market governance.
Tegenwoordig
wordt
network
governance
erkent
als
aparte
vorm
waarbij
onafhankelijkheid, vertrouwen en empathie centraal staan (Meuleman, 2008: 50). De interactie binnen netwerken waar deze ideaaltypische vorm wordt toegepast, is dan ook volledig horizontaal en hiërarchie ontbreekt. Alle mogelijke hybride vormen, waarbij (enkele van) de ideaaltypische vormen
12
van netwerkmanagement worden gemixt, schaart Meuleman (2008: 50) onder de vierde, overkoepelende vorm: metagovernance. Deze vorm van netwerksturing past binnen de meer abstract omschreven governancevorm die Nederland et al. (2009) hanteert, vanwege de gelijkenis met de kenmerken van governance: ‘een groeiende verwevenheid van overheid en samenleving in een geheel van formele en informele beleidspraktijken met een nieuwe diversiteit aan patronen van interactie tussen overheid, markt en samenleving. Besluitvorming kenmerkt zich in toenemende mate door horizontaal overleg tussen een verscheidenheid aan publieke en private actoren’ (Nederland, Huygen en Boutellier, 2009: 17). Whitehead (2003) maakt het volgende onderscheid tussen governance en metagovernance: ‘The fundamental difference between governance and metagovernance is that while the former draws attention to the process that dislocates political organization from government and the state, the latter focuses explicitly on the practices and procedures that secure governmental influence, command and control within governance regimes’ (Whitehead, 2008 in Van Steden, 2011a: 36). Schema 2.1 Sturingsvormen in de loop der tijd.
government/ hierarchical governance
government/ hierarchical governance
government/ hierarchical governance
NPM/ market governance
NPM/ market governance
network governance
Governance/ metagovernance = combinatie van (sommige) bovenstaande vormen
2.1.2 Kenmerken van governance.
Horizontaliteit met een coördinerende overheid en meerdere partijen. In de aanleiding zijn kenmerken van governance volgens Nederland et al.,(2009: 17) opgesomd ; ‘een groeiende verwevenheid van overheid en samenleving in een geheel van formele en informele
13
beleidspraktijken met een nieuwe diversiteit aan patronen van interactie tussen overheid, markt en samenleving. Besluitvorming kenmerkt zich in toenemende mate door horizontaal overleg tussen een verscheidenheid aan publieke en private actoren. Dit in contrast met het begrip government, met als kenmerk meer hiërarchische besluitvormingsprocedures'. Kortom, een zekere mate van horizontale interactie met een coördinerende overheid enerzijds en anderzijds de aanwezigheid van meerdere partijen lijken de twee belangrijkste kenmerken van governance. Om deze constatering beter te onderbouwen zijn meerdere theorieën over governance geraadpleegd. Uit het schema 2.1 is naar voren gekomen dat bestuurskundigen aan de wijze van sturing, als ook het managen van netwerken verschillende labels hebben gehangen. Steijn, Klijn & Edelenbos (2008: 2) vullen de reeds genoemde concepten aan: ’This management activity has been labelled by many terms (…) but the most popular term to label steering activities in and of networks has become network management’. Een jaar eerder spreekt Klijn, Steijn & Edelenbos (2007: 1063-1064) zelf over governance networks; ‘However, governance is most often used for situations where governments operate in a multi-actor situation and use horizontal ways of steering/governance which fits our description of governance networks’. Klijn et al. (2007: 1063) stelt dat het begrip governance in de wetenschap op vele manieren is geconceptualiseerd en geconcludeerd wordt dat het als fenomeen het meest opduikt in situaties waar overheden optreden in een situatie met meerdere partijen en daarbij mede op een horizontale wijze sturen. Zo spreekt ook Bovens, ’t Hart & Van Twist (2007: 47) in de aanleiding over governance als het geheel van activiteiten (…). Volgens deze definitie is dus ook sprake van governance in een governmentsituatie. Het is vanwege de verschillende labels noodzakelijk de kenmerken waar vanuit gegaan wordt duidelijk te beschrijven. Vastgesteld wordt nu dat (een zekere mate van) horizontaliteit een relevant kenmerk is, naast het feit dat meerdere partijen deelnemen. Governance is een abstracte manier van sturen waarbinnen concreet met netwerken wordt gewerkt. Als sprake is van een 100% horizontale interactie binnen een netwerk, is network governance (volgens de indeling van Meuleman) van toepassing. Als sprake is van 100% hiërarchische of verticale interactie is sprake van hierarchical governance. Bij de hybride netwerken tussen deze twee in, is sprake van governance. De kenmerkende betrokkenheid van diverse partijen in netwerken hangt samen met de complexiteit van de huidige sociale problemen. Het sturend vermogen van de overheid is beperkt, de maatschappij is complexer geworden en de overheid is bij de uitvoering van haar beleid afhankelijk van verschillende partijen vanwege het ontstaan van wicked problems. Deze worden gekenmerkt door een hoge mate van complexiteit en ambigue veronderstellingen over wat goede oplossingsrichtingen zijn (Klijn, 2008: 8). Bij deze problemen is vaak een netwerk met een grote variëteit aan publieke, private en semi-private actoren betrokken (Klijn, 2008: 2-10). De overheid moet zich realiseren dat het aantal actoren en de diversiteit van actoren, evenals de aanwezigheid van weak ties, de losse (of zwakke) relaties die gebaseerd zijn op dynamische interacties, het netwerk kwetsbaar kunnen maken. Om de kwetsbaarheid te verkleinen kan de betrouwbaarheid van deze losse relaties worden gerealiseerd door controle en/of vertrouwen. (Boutellier, 2011: 30). Cruciaal voor het voortbestaan van een netwerk
14
zijn dan ook onderlinge afhankelijkheden. Als partijen van elkaar afhankelijk zijn, moeten zij ook langdurig en intensief met elkaar optrekken (Steijn, Klijn & Edelenbos, 2008: 2).
Top-down versus bottom-up. Een punt dat sinds kort veel aandacht krijgt in de netwerkliteratuur en samenhangt met de mate van horizontaliteit is de tweedeling binnen de netwerken op basis van initiatiefnemers. Van der Steen et al. 2013) splitst governance in whole of governance (top-down) en sturen in meervoud (bottom-up), afhankelijk van wie het initiatief tot het netwerk heeft genomen. De sturing van deze twee verschillende netwerksoorten heeft in Van der Steen et al. (2013: 28-29) een centrale plaats. Bij top-down initiatieven moet de overheid, in vergelijking met government (de onderzoekers spreken van public administration) en New Public Management, in ieder geval meer uitgaan van sturen met in plaats van sturen van. Ze is afhankelijk van samenwerking met andere partijen waarbij ze zelf nog wel steeds de leiding heeft (Van der Steen, 2013: 28). Als daarentegen het initiatief van anderen komt, moet de overheid reageren op en verhouden tot wat anderen doen. De overheid kan ze niet sturen of controleren. Blijkbaar is (enige mate van) hiërarchie onmogelijk. Van der Steen et al. (2013: 29) spreekt in deze situatie van sturen in meervoud. Bij deze bottom-up initiatieven is sprake van een variëteit, verschil en meervoudigheid in sturing waarbij het de kunst is om aan te sluiten wat er ‘buiten’ plaatsvindt. In tegenstelling tot de sturing bij de top-down benadering is geen sprake van een samenhangend programma, maar een gevarieerd en gefragmenteerd ‘pakket’ van activiteiten en praktijken. Ondanks de conclusie dat de sturing bij de twee varianten (top-down en bottom-up) anders is, wordt niet helemaal duidelijk op welke wijze deze varieert, omdat er nog onvoldoende onderzoek naar is gedaan.
2.1.3 Succesvol governance.
De motivatie van netwerkactoren staat in dit onderzoek centraal. Een succesvol netwerk lost een sociaal probleem(of meerdere) op en daarbij zijn gemotiveerde netwerkactoren onontbeerlijk. De overheid moet bij het succesvol inzetten van governance als sturingsvorm andere motivaties van maatschappelijke partijen aanspreken dan bij government/hierarchical governance. Bij een netwerk is immers sprake van, in toenemende mate, horizontaal overleg tussen een verscheidenheid aan publieke en private actoren waarbij hiërarchie zoveel mogelijk ontbreekt. In succesvolle netwerken lukt het de overheid blijkbaar netwerkactoren te motiveren zonder hiërarchisch op te treden. Hoe ziet een succesvol netwerk eruit? Waarom spenderen netwerkactoren tijd, energie en/of geld aan problemen als ze niet onder druk worden gezet? Rhodes (2007:1248) maakt onderscheid tussen (1) de overdracht van bevoegdheden en/of verantwoordelijkheden en/of taken naar ‘opzij’ (bijvoorbeeld gemeenten richting de intergemeentelijke
15
sociale diensten), (2) naar ‘beneden’ (overheden naar burgers en/of organisaties) en (3) een eventuele overdracht naar ‘boven’ (bijvoorbeeld van de rijksoverheid richting Europa). Rhodes spreekt hierbij over ‘hollowing out the state’ en hij stipt hierbij een belangrijk punt aan. De overheid moet over andere vaardigheden bezitten dan voorheen. Doordat de ‘hands-on’ mentaliteit wordt vervangen door ‘hands off’ is diplomatie een belangrijke vaardigheid geworden. De overheid moet nu pakketjes van diensten, van organisaties en/of overheden managen. Bestuurders en ambtenaren zijn genoodzaakt de klassieke overheidsrollen van ‘beleidsbepaler’ en ‘dienstverlener’ grotendeels los te laten. Zij zijn veeleer actief als: makelaars die partijen bij elkaar brengen; partners in gemeenschappelijk gedragen initiatieven; normstellers en toezichthouders die partijen tot verantwoord gedrag moeten prikkelen. Bestuurders in netwerken zijn daarmee voor een belangrijk deel procesmanagers geworden; ‘zorgen voor’ wordt ‘zorgen dat’ (Bovens et al. 2007: 46). Klijn et al. (2007) hebben de relatie tussen het ‘managen van een netwerk’ en de gepercipieerde resultaten van een netwerk onderzocht en hebben ontdekt dat belangrijk is de verbindingsstrategie als netwerkstrategie toe te passen. De overheid moet als verbinder optreden waarbij het essentieel is dat deze netwerkmanager weet welke actoren er toe doen, om ze vervolgens te activeren en verbinden. Het organiseren van het netwerk en het realiseren van procesafspraken blijken daarentegen minder van belang te zijn in dit verband. Boonstra (2007: 29) beschrijft 5 leerervaringen voor netwerkmanagers vanuit een onderzoek naar netwerken die samenwerken op het gebied van ontwikkelingswerk. Het gaat hierbij (1) om het duidelijk en bespreekbaar maken van onderliggende motieven, beelden en waarden en het respectvol omgaan met
deze
gegevens.
Meervoudige
partijdigheid
en
welgemeende
betrokkenheid
van
de
netwerkmanager is essentieel. (2) Transparantie in financiën is noodzakelijk om daarmee verantwoording af te kunnen leggen aan geldschieters, gemeenschap en achterban. (3) De netwerkmanager moet de noodzakelijke interactie, ondanks culture en fysieke afstand, in stand houden. Fysiek contact is nodig om vertrouwensvolle relaties op te bouwen en elkaars wereld te leren kennen. Klijn et al. (2007) concludeert eveneens dat intensieve en voortdurende interacties tussen actoren cruciaal is voor het slagen van een netwerk. Ook Van Montfort (2008: 47) sluit zich hierbij aan en vult aan dat ambtenaren tegenwoordig aan vertrouwen moeten werken en niet zozeer om vertrouwen moeten vragen. Professionals binnen de overheid kunnen bijdragen aan het vertrouwen door publiekelijk verantwoording af te leggen; door zich open te stellen voor controle door klanten en toezichthouders; door te investeren in integriteit; door te luisteren naar hun omgeving; door al hun activiteiten en professionele kwaliteiten te relateren aan de publieke zaak (dienstverlening); en door telkens te laten zien dat de burger en de maatschappij beter worden van bepaalde activiteiten. Ten vierde (4) zorgt de aanwezigheid van persoonlijke relaties en onderling vertrouwen voor het willen nemen van risico’s binnen een netwerk. De netwerkmanagers moeten weten op welk moment ze bepaalde actoren inzetten, zien stagnaties aankomen en willen en kunnen in sociaal kapitaal investeren. Tot slot (5) moet van het begin af aan gelijkwaardigheid worden nagestreefd waarbij de neiging om alles van bovenaf te regelen moet worden voorkomen. In dit kader is het volgens Meuleman (2008) en Klijn et al. (2007) van belang te wijzen op de noodzaak van een analyse van onder andere actoren, alvorens een netwerk top-down te initiëren. Met behulp van de analyseresultaten kan een netwerkmanager op een juiste wijze actoren met elkaar verbinden en de
16
juiste sturingsvorm(en) toepassen. Het belangrijkst zijn echter zichtbare resultaten. Deze dienen als de sleutel tot vertrouwen (Van Montfort, 2008: 47) Samenvattend kan worden gesteld dat het succes van netwerken in het algemeen vooral afhangt van de competenties van de overheid als netwerkmanager en de wijze waarop deze competenties worden ingezet. Competenties die leiden tot succes zijn: diplomatie, integriteit, een luisterend oor bieden, verbindend optreden, procesbewaking, normbewaking, activering, betrokkenheid, meervoudige partijdigheid, fysieke en intensieve interactie in standhouden, (financiële) openheid geven, de juiste actoren op het juiste moment inzetten, hiërarchie vermijden en resultaten presenteren. Een belangrijke succesvolle eigenschap van netwerken zelf blijkt de aanwezigheid van onderling vertrouwen. Zichtbare resultaten zijn de sleutel tot vertrouwen.
2.2 Veiligheidsnetwerken. In de voorgaande paragraaf zijn aspecten rondom governance in het algemeen aan bod gekomen. Omdat het netwerk dat centraal staat in dit onderzoek een veiligheidsnetwerk is, wordt in deze paragraaf gefocust op het besturen van het veiligheidsdomein in het bijzonder. De geschiedenis en de kenmerken van veiligheidsnetwerken komen in de eerste twee subparagrafen aan bod en afgesloten wordt met een rapportage over succesvolle veiligheidsnetwerken.
2.2.1 Van government naar governance in het veiligheidsdomein.
De geschiedenis van netwerken in het algemeen, welke is beschreven in de vorige paragraaf, is in overeenstemming met de historie binnen het veiligheidsdomein. Government is van alle tijden en nog steeds reguleren politie, justitie en gemeenten vanuit een hiërarchische positie met behulp van weten regelgeving. Ook New Public Management heeft invloed gehad binnen het veiligheidsdomein. Zo hebben de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Justitie en de politiekorpsbeheerders begin 2003 het ‘Nationaal Politie Convenant’ afgesloten, een prestatiecontract waarin onder andere is vastgelegd hoeveel misdrijven moeten worden opgelost. Deze ambities zijn inmiddels afgezwakt, omdat in Nederland de mening heerst dat veel aspecten binnen veiligheid niet meetbaar zijn. Dit geldt met name voor de onderdelen waarbij de interactie tussen de politiemedewerker en de burger centraal staat (Jones, Van Steden & Boutellier, 2009: 290). Omdat er de laatste jaren meer aandacht is voor preventie en risicomanagement vanwege een sterkere behoefte aan controle, zijn veiligheidsnetwerken ontstaan. Zo leven we volgens criminoloog Garland (2001: 139) steeds meer in een controlecultuur met een neiging naar controle en beheersing. Hij signaleert een verlies van sociale controle en binding, door individualisering en technologische vooruitgang. Het gebrek aan sociale controle leidt tot een verlies van voorheen vanzelfsprekende
17
veiligheid en geborgenheid in de maatschappij. Een gevoel van geborgenheid maakt plaats voor angst. Om deze angst te beteugelen reageren overheden, gedreven door electorale overwegingen, met enerzijds sterk repressieve strategieën en anderzijds strategies of responsabilization; het verantwoordelijk maken van bedrijf en burger bij het streven naar veiligheid (Van Steden, 2008: 7). De veiligheidsnetwerken zijn een voorbeeld van het laatstgenoemde. Diverse partijen werken samen binnen netwerken om tot passende oplossingen voor maatschappelijk veiligheidsproblemen te komen.
2.2.2 Kenmerken van veiligheidsnetwerken. Horizontale en verticale interactie. In paragraaf 2.1.1 is gesproken over het concept metagovernance. Binnen het veiligheidsdomein blijkt behoefte te zijn aan deze wijze van netwerksturing. Metagovernance ontstaat vanuit een zekere behoefte aan verticalisering en (een lichte vorm van) hiërarchie. (Van Steden, 2011a: 49-50 signaleert deze behoefte binnen veiligheidsnetwerken vanwege het feit dat politie en gemeenten nog altijd sturende actoren zijn die zorg moeten dragen voor democratische verantwoording over het functioneren en presteren van deze netwerken. Dat is niet eenvoudig. De netwerken die theoretisch horizontaal georganiseerd behoren te zijn, laten in de praktijk verschillende gradaties in verticale zin zien. Van Steden geeft daarvoor de volgende verklaring. Van politie en gemeenten wordt als beleidsmakers en uitvoerders veel gevergd omdat zij gelijktijdig aanjager, regievoerder en toezichthouder zijn. De sterkere behoefte aan een zekere ‘verticalisering’ ten opzichte van zuiver horizontale netwerken wordt ook opgemerkt door Meuleman (2008). Hij ontwikkelde zijn theorie naar aanleiding van een gesprek dat hij voerde met veiligheidsmanagers over de noodzaak op een bepaald moment te kunnen schakelen van de ene naar de andere governancestijl. Zo is de netwerkstijl vooral geschikt om samenwerking op gang te helpen en kan de hiërarchische stijl in een later stadium worden toegepast bij het doorhakken van knopen. Meuleman (2008) spreekt van metagovernance als hierarchical, market en/of network governance worden gecombineerd. Als de situatie daarom vraagt wordt er geschakeld tussen de drie vormen. Uit de theorie komt naar voren dat zuiver horizontale netwerken met een enkel coördinerende overheid niet voorkomen. De oorzaak hiervan is vaak dat bij professionals/sturende actoren behoefte is aan een bepaalde mate van hiërarchie. Het empirisch onderzoek naar de pilot natuurbrandpreventie is vanwege het zuiver horizontale karakter dan ook bijzonder interessant. Top-down versus bottom-up. De veiligheidsnetwerken die Van Steden et al. (2012) en Terpstra en Kouwenhoven (2004) hebben bestudeerd zijn soms structureel en afgebakend, soms ad hoc en ongericht van opzet en top-down evenals bottom-up geïnitieerd. Naar dit laatstgenoemde specifieke onderscheid binnen het veiligheidsdomein is nauwelijks onderzoek gedaan. Het enige onderzoek dat gevonden is, is dat van
18
Van Stokkom (2011) naar Engelse partnerships. Bijzonder aan dit type netwerk is dat de mate van horizontaliteit marginaal lijkt te zijn en de netwerken volgens de New Public Management-gedachte moeten
handelen.
Bovendien
moeten
de
lokale
overheid,
politie,
brandweer
en
de
eerstelijnshulporganisaties verplicht deelnemen aan deze partnerships, die tegenwoordig ook wel community safety teams worden genoemd. De bijdrage van private en vrijwillige partijen is minimaal, ondanks de nadruk op consultatie van de gemeenschap en men heeft weinig notie waar community safety over gaat. (Van Stokkom, 2011: 71) Bij deze partnerships staan bedrijfsmatig werken en verplicht samenwerken centraal, de agenda van de lokale aanpak wordt door de centrale overheid bepaald. De partnerships zijn nauwelijks ‘zelf organiserend’ te noemen en lijken bijna op een beginnende bureaucratie. Hierarchical governance en marketgovernance hebben een nadrukkelijke, en network governance een kleine rol binnen deze vorm van metagovernance. De top-down sturing binnen de partnerships wordt ervaren als ‘afrekening’ die perverse effecten met zich mee te brengen; bureaucratische taken komen op de voorgrond te staan, men conformeert zich met de verwachtingen van het regiem dat vooral controleert, en de probleemaanpak blijft liggen. Ook blijkt dat onderlinge rivaliteit tussen partners en het afschuiven van verantwoordelijkheden niet worden opgelost door opgelegde verplichtingen en het opleggen van dwangmiddelen bevordert de betrokkenheid van de partners niet. (Van Stokkom, 2011: 72) Als laatste hebben de partnerships weinig voeling met wat er in de wijken gebeurt. Ze opereren redelijk geïsoleerd van de verwachtingen van de lokale bevolkingen lijken de aansluiting met de praktijk te missen. Volgens Van Stokkom zijn deze perverse effecten te wijten aan de top-down benadering. Meerdere partijen. Ook de veiligheidsproblemen van tegenwoordig, zoals overlast, verloedering en criminaliteit zijn wicked problems geworden: complexe problemen die een gezamenlijke inspanning van de overheid, markt en samenleving vergen. (Van Steden, 2011a: 49). Dit uit zich in een groeiend aantal veiligheidsnetwerken, waarin uiteenlopende publieke en private partijen met elkaar samenwerken rond de aanpak van veiligheidsproblemen, vooral op lokaal niveau. Welke partijen deelnemen aan een veiligheidsnetwerk hangt vooral af van de aard van de aan te pakken veiligheidsproblemen en de (beoogde) werkwijze. De politie en gemeenten behoren, volgens hen, vrijwel altijd tot de vaste deelnemers in veiligheidsnetwerken. Deze partijen beschikken over de informatie, deskundigheid, kanalen en bevoegdheden die nodig zijn voor het functioneren van veiligheidsnetwerken (Terpstra en Kouwenhoven, 2004: 22). Kortom, ook veiligheidsnetwerken kenmerken zich door de aanwezigheid van meerdere partijen, publiek en/of privaat van aard op basis van horizontale en verticale interactie, waarbij de overheid een coördinerende rol afwisselt met een hiërarchische rol. De politie en de gemeente participeren vooral in sociale veiligheidsnetwerken. Fysieke veiligheidsnetwerken zijn nog niet onderzocht, maar aannemelijk is dat de brandweer en/of de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio (GHOR), als onderdeel van de Veiligheidsregio, hier meestal in participeren. Top-down maar ook bottom-up veiligheidsnetwerken bestaan, maar de laatste vorm lijkt perverse effecten met zich mee te
19
brengen. Een concreet veiligheidsnetwerk is een sturingsmiddel dat de overheid binnen governance (of ook metagovernance) inzet als sturingsvorm.
2.2.3 Succesfactoren van een veiligheidsnetwerk.
Zojuist is geschetst onder welke omstandigheden netwerken waarin sociale, maatschappelijke problemen centraal staan, succesvol zijn. In deze paragraaf wordt ingezoomd op succesvolle veiligheidsnetwerken. Om te onderzoeken onder welke omstandigheden veiligheidsnetwerken succesvol zijn, is de achtergrondstudie van Van Steden (2011a) naar de sturing van lokale veiligheid geraadpleegd. De conclusies die Van Steden doet, baseert hij op onderzoeken van Terpstra & Bakker (2004) naar Justitie in buurthuizen, van Tops (2007) naar de Rotterdamse stadsmarinier, van Van Steden & Jones (2008) naar Stichting Aanpak Overlast Amsterdam, van Van Steden & Stekelenburg (2010) naar Vliegende Brigades, van Terpstra & Kouwenhoven (2004) naar acht veiligheidsnetwerken die opereren in het sociale veiligheidsdomein en naar van Duyvestijn (2004) en Van Erpecum (2005) naar netwerken rondom evenementen en uitgaan. Of veiligheidsnetwerken uiteindelijk slagen, ligt volgens het onderzoek aan tien voorwaarden: (1) heldere en concrete doelen voor beleidsmakers en frontlijnwerkers (deze laatstgenoemden opereren dicht bij de burger) die zich (politiek) gedekt voelen door de organisaties waarvoor ze werkzaam zijn, (2) een collectieve spirit; de mensen moeten zich erkend en gewaardeerd voelen, wanneer zij zich nuttig voelen willen zij zich volledig inzetten;, (3) een juiste informatieoverdracht; de juiste mensen moeten de juiste bruikbare kennis krijgen en briefings en overleggen helpen frontlijners om alle neuzen één kant op te krijgen. Ook moeten dezelfde mensen elkaar blijven ontmoeten, want (4) wisselende gezichten en continue afzeggingen leiden tot irritatie en verlies aan kennis. Vertrouwen (5) is essentieel omdat men op elkaar wil kunnen bouwen en (6) frontlijnmedewerkers moeten een zekere mate van autonomie hebben zodat zij, toegewijd als ze zijn, doortastend kunnen optreden door ‘kansen te benutten’ die zich soms spontaan voordoen. Daar op voortbordurend moeten frontlijners (7) kunnen improviseren en exploreren, wordt programmatisch werken afgeraden en bevordert het nemen van kleine stappen en realiseren van snelle resultaten het vertrouwen. Het (8) algemeen belang moet centraal staan en individuele belangen overstijgen. Er moet (9) empathisch leiding worden gegeven waarbij af en toe knopen moeten worden doorgehakt, afspraken
bijgesteld
en
strubbelingen
gladgestreken.
Om
resultaten
te
bereiken
zullen
randvoorwaarden moeten gecreëerd en moet er over in te zetten capaciteiten en instrumenten afstemming plaatsvinden. Tot slot (10) moet sprake zijn van democratische borging en moeten gekozen organen geïnformeerd worden over resultaten waarbij een ‘afrekencultuur’ moet worden voorkomen. Deze tien punten hebben betrekking op de synergie tussen relevante medewerkers van diverse moederorganisaties (Van Steden 2011a; 43-44). Een later onderzoek van Van Steden et al. (2012) naar veiligheidsnetwerken bestaat uit een literatuurstudie en daaropvolgend een empirische studie. Dit onderzoek heeft eveneens een aantal aspecten die van invloed zijn op het slagen van een veiligheidsnetwerk opgeleverd. De drie empirisch
20
onderzochte veiligheidsnetwerken, met vooral organisaties als actoren, zijn rondom een gepeste buurtbewoner, rondom een risicojongere en vanwege de overlast van een drugspand geformeerd. De respondenten bestaan enkel uit professionals die werkzaam zijn bij organisaties binnen het sociale veiligheidsdomein. Volgens Van Steden et al. (2012: 62) is bij succesvolle veiligheidsnetwerken als eerste sprake van een zeker enthousiasme; de actoren moeten van goede wil zijn, elkaar vertrouwen en een gevoel van urgentie delen. Ten tweede moeten de partijen op een gemeenschappelijk schaalniveau opereren. Er kunnen alleen allianties ontstaan als men van elkaar afhankelijk is, elkaar al langer kent en elkaar op overleggen en vergaderingen regelmatig ontmoet. Ten derde is inhoudelijke consensus over een collectieve aanpak onontbeerlijk. Als vierde moeten professionals binnen hun organisaties gemachtigd zijn besluiten en beslissingen te nemen. De vijfde en laatste randvoorwaarde voor succes betreft het bereiken van normatieve balans tussen de uiteenlopende strategieën en middelen waarover organisaties beschikken. De rol van veiligheidsnetwerkmanager. Ook de literatuur rondom veiligheidsnetwerken hecht belang aan een netwerkmanager met specifieke kenmerken. Van Steden et al. (2012: 60) spreken van de behoefte aan een stevige coördinatie waarbij ‘licht’ leiderschap geaccepteerd moet worden door de partijen. De behoefte aan een procesmanager zoals beschreven in paragraaf 2.2.2 is er blijkbaar ook binnen het veiligheidsdomein. Uit onderzoek van Terpstra en Kouwenhoven (2004), naar acht netwerken gericht op overlast van jongeren, winkeldiefstal en hinderlijk rondhangen in een winkelcentrum of autodiefstal, blijkt dat het regelmatig schort aan het optreden van de overheid in deze rol van procesmanager. De staat is weliswaar zijn centrale positie in de space of places kwijt maar ze is volgens Boutellier (2007:18) nog wel een van de laatste bakens. Frans Denkers, één van de eerste sociale wetenschappers bij de Nederlandse politie, opteert voor het kossok-principe: klop op de schouder, schop onder kont (Denkers in Boutellier, 2007:7). De staat dient volgens hem op te treden als een 'bescheiden ondersteuner' in plaats van de 'pretentieuze probleemoplosser'. Dit past bij de responsibilisering of ook wel: 'governance op afstand' die Garland (2000: 349) signaleert, waarbij meer burgers en organisaties verantwoordelijkheden op zich nemen om te komen tot een veilige sociale omgeving. De politiek dient zich hierbij te bewegen tussen onmacht en handhaving, tussen ruimte geven en orde scheppen. De legitimatie komt daardoor in een ander daglicht te staan. De staat wordt aangesproken op zijn capaciteit om orde te realiseren in plaats van het representeren van de wil van het volk (Boutellier, 2007:18). Ook aan de kant van de burger zijn belemmeringen; conflicterende belangen, beperkte fysieke aanwezigheid van deelnemers en het onvoldoende tot hun beschikking hebben van bronnen en informatie. (Terpstra 2008: 224) Bovendien hebben burgers en ondernemers (ook lokale politiemedewerkers) een doelgerichte, pragmatische insteek, gericht op het realiseren van snelle tastbare resultaten. Deze insteek blijkt in veel gevallen te conflicteren met de bureaucratische, juridische insteek van ambtenaren. Het gevolg hiervan is een ‘wait and see” houding of het ‘red tape’ gevoel dat bij de burgers ontstaat (Terpstra 2008: 220).
21
Terpstra (2008: 220) wijst op het feit dat gemeenten er niet in slagen de regierol in lokale netwerken adequaat te vervullen. Vaak zijn ze de zwakste schakel in een netwerk. Ambtenaren zijn te weinig zichtbaar, tonen weinig bestuurskracht en treden gefragmenteerd en verkokerd op. Men is intern gericht, ‘runt’ de papieren beleidsprocessen en komt nauwelijks toe aan het ondersteunen van de geplande acties in de wijken. Het overleg wordt vaak als doel op zichzelf beschouwd. Terpstra (2008: 220) constateert bovendien tegenstrijdige belangen tussen afdelingen binnen eenzelfde overheid, evenals grote belangenverschillen tussen overheden onderling. Zij zijn vaak niet op de hoogte van elkaars beslissingen en schuiven verantwoordelijkheden naar elkaar toe. Bovendien hebben ze in veel gevallen een verschillende of geen visie op de veiligheidsproblemen. Ook het voor de gemeenten relatief jonge werkveld van openbare orde en veiligheid maakt dat de ambtenaren druk zijn met andere zaken. De studie Veiligheidszorg als bestuurlijke opdracht (SMVP, 2006 in Van Stokkom, 2011) wijst eveneens uit dat de meeste gemeenten moeite hebben het integrale veiligheidsbeleid te vertalen naar de uitvoering. Ten eerste omdat de politie de regie in de lokale praktijk voert, maar ook dit onderzoek wijst uit dat ambtenaren erg gericht zijn op behoorlijk bestuur en het op juiste wijze doorlopen van procedures. Verder dragen verschillen in prioritering, afstemmingsproblemen, gebrekkige informatie-uitwisseling en onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling bij aan de zwakke regie van gemeenten. Terpstra (2008: 218) stipt dan ook aan dat het overdagen van taken en verantwoordelijkheden aan burgers vraagt om ‘het managen van de verwachtingen’. De overheid kan beperkt deelnemen aan netwerken terwijl de verwachtingen van burgers erg groot kunnen zijn. Ondanks de dynamiek die Van Steden et al. (2012) signaleert binnen netwerken lukt het ze niet om problemen op te lossen vanwege een gebrekkig gevoel van urgentie onder professionals, bureaucratische inertie, inclusief het ontbreken van stevige coördinatie, en bewoners die overlast onvoldoende melden. Volgens Terpstra (2008) lopen veiligheidsnetwerken tegen veel problemen aan; de samenwerking tussen partijen wordt soms belemmerd door wantrouwen en een sceptische houding ten opzichte van de partners. Het wantrouwen verdwijnt in een later stadium als men elkaar beter leert kennen en de eerste concrete doelen zijn gerealiseerd. Maar ook Terpstra concludeert dat ondanks een opgesteld contract, netwerken vooral zijn gebaseerd op informalisation; op wederzijds vertrouwen, afspraken en persoonlijke contacten. (Terpstra, 2008: 217) Deze informalisation die doelgericht en efficiënt werkt, blijkt eveneens een strategie te zijn waarmee formele regels worden ontweken en ruimte wordt geschapen voor contradicties tussen partijen. De individuele politieman die deelneemt aan het netwerk wordt geprezen vanwege zijn betrokkenheid, motivatie en doelgerichte houding, maar over de rest van de politiemacht zijn de partners een stuk minder positief. Met hen is het moeilijk afspraken maken. De realisatie van persoonlijke contacten brengt ook een aantal ongewenste consequenties met zich mee. Volgens Terpstra (2008) komt de continuïteit van netwerken in gevaar als mensen niet langer deelnemen aan een netwerk omdat ze bijvoorbeeld een andere baan hebben geaccepteerd. Rollen en competenties van partners worden vaag en raken verstrikt met elkaar door de één op één afspraken en de democratische verantwoordelijkheid en controle op lokale veiligheidsnetwerken is hierbij moeilijk te realiseren.
22
Uit de analyse van veiligheidsnetwerken die niet succesvol gecoördineerd worden, kan eveneens geconcludeerd worden dat ook binnen veiligheidsnetwerken de procesmanager de ‘spil’ van een netwerk is. Van belang is dat hij een intensieve en voortdurende interactie realiseert zodat er inzicht in elkaars context, onderling begrip en onderling vertrouwen ontstaat waardoor actoren bereid zijn actie te ondernemen. Van Steden (2011a: 35) doet hierover de volgend uitspraak: ‘Zoals bekend is vertrouwen winnen niet altijd makkelijk en het kan snel worden verspild. Daarom vertrekken Vangen & Huxham (2003: 12) vanuit een opbouwende kringloop: vorm realistische – in eerste instantie bescheiden – verwachtingen over succesvolle beleidsuitkomsten, laat vertrouwen groeien en ga in geval van een solide basis over tot meer ambitieuze plannen. Het lef om risico’s te nemen, zich kwetsbaar op te stellen en ‘tegen de stroom in te roeien’ is onlosmakelijk onderdeel van dit soort processen. Waar het in essentie op aankomt bij vertrouwen is het leggen van persoonlijke contacten. Dit vergt dat mensen elkaar regelmatig tegenkomen.’
2.2.4 Tussentijdse samenvatting.
Wetenschappers spreken over het algemeen van governance als de overheid netwerken inzet (dus top-down) om zo op het gedrag van leden van de gemeenschap en/of de markt te sturen, waarbij de overheid hoopt dat deze leden vanuit de maatschappij vooral door horizontale interactie zijn te motiveren. Onderzoek naar deze motivatie is tot op heden echter nauwelijks gedaan. Uit de praktijk blijkt dat de zuiver horizontale interactie moeilijk te realiseren is, ook binnen veiligheidsnetwerken. Binnen deze netwerken is behoefte aan hybride sturing; afhankelijk van de situatie en het tijdstip willen overheden zoals politie, brandweer of gemeenten kunnen wisselen van sturingsvorm. Het succes van netwerken in het algemeen hangt vooral af van de competenties van de overheid als netwerkmanager en de wijze waarop deze competenties worden ingezet. Succescompetenties zijn diplomatie,
integriteit,
een
luisterend
oor
bieden,
verbindend
optreden,
procesbewaking,
normbewaking, activering, betrokkenheid, meervoudige partijdigheid, fysieke en intensieve interactie in standhouden,
(financiële) openheid geven, de juiste actoren op het juiste moment inzetten,
hiërarchie vermijden en resultaten presenteren. Onderzoeken naar veiligheidsnetwerken bevestigen dat de netwerkmanager, of ook de procesmanager, de makelaar, de diplomaat en verbinder een essentiële rol heeft. Door een intensieve en voortdurende interactie te realiseren krijgen actoren inzicht in en begrip voor elkaars motieven, beelden, waarden en (financiële) beperkingen en zien ze de noodzaak van het netwerk in. Hieruit ontstaan persoonlijke relaties en onderling vertrouwen waarbij actoren bereid zijn risico’s te nemen. Burgers hebben vooral vertrouwen in de individuele ambtenaar met een pragmatische en doelgerichte insteek. Een open en uitgebreide communicatie is hierbij van belang. De overheid moet zich kwetsbaar opstellen om zo vertrouwen te genereren.
23
2.3 Motivatie. Uit het eerste deel van dit hoofdstuk is gebleken dat de wijze waarop de overheid stuurt op het gedrag van (leden van) de maatschappij gewijzigd is de laatste decennia. De hiërarchische één-op-één aansturing wordt soms vervangen door of aangevuld met een coördinerende sturing waarbij meerdere partijen betrokken zijn. Onbekend is wat dit doet met de motivatie van maatschappijleden waarvan de overheid een bepaald gedrag verwacht (Van Steden et al., 2012). Waar voorheen de overheid (enkel) middelen als wet- en regelgeving, toezicht en handhaving inzette en daarbij een beroep deed op de extrinsieke motivatie, moeten de leden van de maatschappij nu op een andere manier gemotiveerd raken, eventueel onder invloed van die overheid. Verwacht wordt dat een andere wijze van sturen (governance) een positieve invloed heeft op de intrinsieke motivatie van maatschappijleden. In de eerste subparagraaf (2.3.1) wordt een gedragstheorie toegelicht die in gaat op de antecedenten van de motivatie van individuen. Deze theorie legt een verband tussen de specifieke context (governance) en de motivatie van de maatschappijleden. Vervolgens wordt geschetst welke tweedeling in motivatie gedragswetenschappers hebben aangebracht (intrinsiek en extrinsiek) en welke vormen van motivatie tussen deze twee uitersten mogelijk zijn en waarom met name de intrinsieke motivatie interessant is in dit onderzoek (2.3.2). In paragraaf 2.3.3 wordt duidelijk gemaakt op welke wijze een omgeving de intrinsieke motivatie kan beïnvloeden en tot slot schetst paragraaf 2.3.4 dat motivaties elkaar onderling kunnen beïnvloeden.
2.3.1 De Self-Determination Theory (SDT).
Er is veel onderzoek gedaan naar de antecedenten van de intentie, of ook de motivatie van individuen. In de bestuurskunde is motivatie een relevant concept omdat het openbaar bestuur immers wil sturen op het gedrag van leden van de maatschappij. Gedrag is afhankelijk van het ‘kunnen’ maar ook van het ‘willen’ van het individu. Menig gedragswetenschapper heeft de afgelopen veertig jaar bij het bestuderen van de motivatie van individuen, in disciplines zoals onderwijs, sport, relaties en opvoeding, de Self-Determination Theory (Deci & Ryan, 2000) toegepast. De SDT is een veelomvattende theorie die inzicht kan geven in optimaal motiverende persoonseigenschappen en contexteigenschappen en daarbij helpt mensen optimaal te laten functioneren in termen van welzijn, positieve attitudes en gedrag. In onderstaand schema met uitleg over SDT is de relatie die in dit onderzoek wordt bestudeerd met kleur weergegeven.
24
Schema 2.1 Zelf-Determinatie Theorie (naar Van den Broeck et al., 2009:317).
Persoon: ontwikkelgeschiedenis, zelfevaluaties.
Omgeving: bijv. leiderschap, organisatiecultuur.
Kwalitatieve motivatie; autonoom vs. gecontroleerd, intrinsieke en extrinsieke doelen; bevrediging van de basisbehoeften.
Welzijn: bevlogenheid, tevredenheid
Attitudes: betrokkenheid, flexibilteit.
Gedrag: bijv. prestaties, continue deelname
De basisgedachte van de SDT gaat uit van een positief mensbeeld waarbij mensen hun omgeving van nature proactief vormgeven en zich daarbij richten op groei en integratie (Van den Broeck et al., 2008) waarbij ondersteuning vanuit de omgeving (zoals een netwerk) invloed heeft op deze twee aangeboren neigingen. De reden voor het gebruik van deze motivatietheorie in dit onderzoek is dat de bruikbaarheid van de theorie empirisch is aangetoond (Van den Broeck, Vansteenkiste, De Witte, Lens & Andriessen, 2009).
2.3.2 Extrinsieke en intrinsieke motivatie. De SDT maakt een onderscheid in intrinsieke en extrinsieke motivatie van mensen om een doel na te streven. Van den Broeck et al. (2008: 4) omschrijft deze twee als volgt: Intrinsic motivation is defined as the engagement in an activity for its own sake, that is, for the satisfaction and enjoyment experienced during the course of the activity itself. An intrinsically motivated employee is genuinely interested in his job and experiences enjoyment while working.
Extrinsic motivation, in contrast, concerns the engagement in an activity to obtain an outcome that is separable from the activity. Extrinsically motivated employees put effort in their jobs to obtain, for example, a bonus.
25
Daarnaast maakt de SDT onderscheid tussen autonome en gecontroleerde motivatie waarmee de theorie de tweedeling tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie, die door veel wetenschappers wordt gebruikt, doorbreekt en tussenvormen erkent. Er is sprake van autonome motivatie als men iets zelf wil en men handelt zonder enige dwang of druk te ervaren. (Deci & Ryan, 2000: 237) Mensen identificeren zich met de reden voor het stellen van een activiteit, vinden iets belangrijk of zinvol (geïdentificeerde regulatie) of hebben de reden voor het gedrag volledig geïntegreerd en de activiteit past in het waardenkader van het individu. Verschillende studies bevestigen dat mensen beter functioneren naarmate ze meer autonoom en minder gecontroleerd gemotiveerd zijn (Van den Broeck et al., 2009:325). De meest autonome vorm van motivatie ontstaat wanneer mensen iets op zich boeiend en leuk vinden. Ze willen in die situatie zelf handelen en doen de klus spontaan. In het volgende schema (2.2) is deze autonome regulatie aan de rechterkant weergegeven.
Schema 2.2 Van gecontroleerde naar autonome motivatie volgens Deci & Ryan (2000)
Extrinsieke motivatie
Intrinsieke motivatie
Externe regulatie
Geïntrojecteerde regulatie
Geïdentificeerde regulatie
Geïntegreerde regulatie
Externe beloningen, straffen en verwachtingen bv. Bonus, ontslag
Interne beloningen, straffen en verwachtingen bv. Schuld, angst, trots
De activiteit is persoonlijk belangrijk of waardevol
Het belang van de activiteit is een integraal deel van het eigen waarden-patroon
Gecontroleerde motivatie
Intrinsieke motivatie
De activiteit is op zich leuk of interessant
Autonome motivatie
Aan de linkerkant van het schema is de gecontroleerde motivatie weergegeven, die gepaard gaat met gevoelens van druk, verplichting en controle. Deze motieven zijn onder te verdelen in extern gereguleerde motivatie en geïntrojecteerde regulatie. (Deci & Ryan, 2000: 236). Bij de eerste is sprake van extern aangevoerde factoren die het gedrag stimuleren (zoals wet- en regelgeving waar toezicht op wordt gehouden en gehandhaafd wordt), bij de tweede zijn interne controlerende factoren de drijfveer, waarbij mensen zichzelf onder druk zetten (de angst voor een natuurbrand). De SDT kijkt vervolgens naar wat mensen nastreven; welk soort doelen heeft men voor ogen? De vraag is relevant omdat het nastreven van intrinsieke doelen bijdraagt aan het optimaal functioneren
26
van het individu. Dit in tegenstelling tot het nastreven van extrinsieke doelen, wat soms zelfs afleidt van het optimaal functioneren. Extrinsieke doelen wordt volgens de SDT vooral nagestreefd als de bevrediging van de basisbehoeften belemmerd wordt. Als eten en drinken bijvoorbeeld vrij uitgedeeld worden, is een salaris minder interessant. Intrinsieke doelen hebben een positief effect op het functioneren van mensen, wanneer ze deze zelf nastreven en ook wanneer de omgeving ze aanmoedigt. Deze doelen zijn ook gericht op zelfontplooiing, het leveren van een bijdrage aan de samenleving en het opbouwen van goede sociale relaties. (Van den Broeck et al., 2008: 17) Extrinsieke doelen leiden af van de inherente groeitendens, de eigenwaarde kan afhankelijk worden van de mening van anderen en het nastreven van deze doelen kan conflicten in een groep in de hand werken en verhinderen dat mensen zich goed voelen en goed presteren. De extrinsieke doelen zijn gericht op het verkrijgen van status, macht of financieel succes. (Van den Broeck et al., 2009: 327). Mensen die intrinsieke doelen verkiezen boven extrinsieke zitten beter in hun vel, ontwikkelen zich beter, zetten betere prestaties weer, houden taken langer vol en vertonen minder probleemgedrag (Van den Broeck et al., 2009: 328). Als netwerken voorzien in intrinsieke doelen zal dit waarschijnlijk een positieve invloed hebben op het succes. Vanuit de omgeving kan het promoten van intrinsieke doelen leiden tot een meer autonome motivatie, een hoger welzijn en goede prestaties. Extrinsieke doelen leiden daarentegen af van het optimaal functioneren, zeker wanneer ze het nastreven van intrinsieke doelen verdringen. Dit houdt in dat het wegnemen van een externe druk ervoor kan zorgen dat intrinsieke doelen (wederom) in beeld komen. (Van den Broeck et al., 2009: 328) Samenvattend hebben intrinsieke doelen een positief effect op het functioneren van mensen, zowel wanneer mensen ze zelf nastreven als wanneer de omgeving ze aanmoedigt. Extrinsieke doelen leiden eerder af van optimaal functioneren, vooral wanneer ze het nastreven van intrinsieke doelen verdringen. Omdat de interactie binnen netwerken horizontaler is en de hiërarchie (bijna) ontbreekt, zullen bepaalde extrinsieke doelen niet aanwezig zijn (zoals het voorkomen van een boete) en kunnen deze ook geen intrinsieke doelen verdringen. Governance als sturingsvorm doet, in vergelijking met government, in mindere mate een beroep op de extrinsieke motivatie van leden van de maatschappij. Omdat (1) de extrinsieke motivatie (deels) wegvalt als government wordt vervangen door governance en omdat (2) intrinsiek, autonoom gemotiveerde actoren succesvoller zijn dan extrinsiek gemotiveerde actoren, is het relevant te onderzoeken op welke wijze een netwerk effect heeft op de intrinsieke motivatie van netwerkactoren die deelnemen vanuit de maatschappij.
2.3.3 Het stimuleren van de intrinsieke motivatie.
Volgens Van de Broeck et al. (2009: 325) ontstaat intrinsieke, autonome motivatie vanuit de waarden en interesses van individuen en gaat ze gepaard met de bevrediging van drie basisbehoeftes: de behoefte aan autonomie, de behoefte aan competentie en de behoefte aan sociale verbondenheid (Deci & Ryan, 2000: 231). De SDT stelt dat mensen naast de fysiologische basisbehoeften (eten,
27
drinken en rust) eveneens deze drie aangeboren behoeften hebben. Het voorzien in deze behoeften (door bijvoorbeeld een netwerk) heeft een positief effect op de intrinsieke motivatie en draagt op deze wijze bij aan het optimaal functioneren van mensen in termen van welzijn, positieve attitudes en coöperatief en productief gedrag. Deci & Ryan verwoorden het als volgt: Several studies are showing that providing autonomy support, relative to control, was associated with more positive outcomes, including greater intrinsic motivation, increased satisfaction, and enhanced well-being (Deci & Ryan, 2000:234). De SDT veronderstelt dat deze drie behoeften in dezelfde mate bij elk individu aanwezig zijn. Door een kwalitatieve benadering ligt de nadruk op hoe goed deze motivatie is en in hoeverre mensen behoeften hebben bevredigd. De mate waarin men een behoefte ervaart, kan per mens verschillen. De mate waarin ze in deze behoefte hebben kunnen voorzien, is echter volgens de SDT van cruciaal belang voor hun fysieke functioneren (Van den Broeck, 2008:15). 1. The need for autonomy is an inherent desire to act with a sense of choice and volition, that is, to be the author of one’s actions and to feel psychologically free (Van de Broeck et al., 2008:13). Een mens wil dus niet onder druk staan, maar psychologisch vrij handelen. In deze behoefte wordt voorzien als mensen volledig achter (de reden van) hun gedrag staan, ongeacht of ze dit gedrag zelf geïnitieerd hebben of zijn gestimuleerd door de sociale omgeving. Het gevoel van psychologische vrijheid kan ontstaan door een taakoverdracht die op een empathische wijze en met voldoende verantwoording plaatsvindt. 2. The need for competence represents the desire to feel capable to master the environment and to bring about desired outcomes (Van den Broeck et al.,2008:14). Mensen willen hun omgeving ontdekken, begrijpen en beheersen. De ontwikkeling en het aanpassingsvermogen nemen toe naarmate men zich competenter voelt. Omdat de SDT de behoefte aan competentie als aangeboren beschouwd, zal iemand die zich competent voelt ook beter in zijn vel zitten. 3. The need for belongingness is conceptualised as the inherent propensity to feel connected to others, that is, to be a member of a group, to love and care and be loved and cared for (Van den Broeck et al., 2008:14). De mens wil van nature graag relaties aangaan met anderen, zich geliefd en verzorgd voelen en anderen verzorgen. Dat kan in teamverband waarbinnen men persoonlijke gevoelens en gedachten met elkaar kan delen. De SDT benadrukt dat mensen zich pas echt verbonden voelen als een contact betekenisvol en diepgaand is.
2.3.4 Onderlinge relatie tussen verschillende motivaties. De beantwoording van de centrale vraag in deze thesis is gecompliceerd vanwege het feit dat verschillende motivaties ook onderling invloed op elkaar hebben. Ze kunnen, volgens de SDT, ook niet bij elkaar opgeteld worden. Uit onderzoek blijkt dat de intrinsieke motivatie van een puzzelend
28
individu afneemt nadat tijdens het puzzelen een beloning wordt beloofd, zelfs tot onder het niveau waarmee men aan de puzzel is begonnen. De intrinsieke en de extrinsieke motivatie kunnen onderling op elkaar reageren. Bovendien is de intrinsieke motivatie in deze situatie lager dan die van de controlegroep waarbij niet gesproken is over een beloning. Positieve feedback verhoogt daarentegen de intrinsieke motivatie. (Deci, 2007 in: Van den Broeck et al.,2008: 4) De verschillende vormen van motivatie kunnen worden gestimuleerd door de omgeving (lees: netwerken) evenals door de mensen zelf. Vanuit de omgeving kan variatie en betekenisvolheid van het werk (job design) en feedback middels autonomy-supportive leadership (aandacht voor het proces, normen en waarden) autonome motivatie uitlokken. (Van den Broeck et al.,2008: 18) Volgens de SDT laten mensen optimale prestaties zien en is hun welzijn daarbij hoog als de sociale context de neiging tot groei koestert en aanmoedigt. Autonome motivatie leidt daarom tot optimaal functioneren, betreffende welzijn, positieve attitudes en constructief gedrag.
2.3.5 Conclusie. Vooral intrinsiek gemotiveerde mensen blijken optimaal functioneren. De intrinsieke motivatie kan door de sociale context positief worden beïnvloed als zij goed voorziet in de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid, behoeften die bij elk individu aangeboren zijn. Dat is goed nieuws omdat een netwerk vanwege het groepsverband, de horizontale interactie en het ontbreken van de hiërarchie wellicht een dergelijke sociale context is. Eveneens is bekend dat externe druk de intrinsieke motivatie doet afnemen en extrinsieke doelen de intrinsieke kunnen verdringen. Wellicht heeft de aanwezigheid van een coördinerende overheid en de (gedeeltelijke) afwezigheid van een hiërarchische overheid in een netwerk daardoor ook een positief effect op de intrinsieke motivatie. De SDT biedt de mogelijkheid de intrinsieke motivatie te meten door te onderzoeken in hoeverre een netwerk als sociale context voorziet in de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. Dit theoretisch kader leidt tot de in de volgende paragraaf beschreven onderzoeksverwachtingen.
29
2.4 Onderzoeksverwachtingen.
1. Governance voorziet in de behoefte aan autonomie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor. Verwacht wordt dat een netwerk de deelnemende actoren het gevoel geeft niet of nauwelijks onder druk te staan en het gevoel te hebben psychologisch vrij te kunnen handelen doordat interactie op gelijkwaardig niveau plaatsvindt en de overheid enkel coördineert. Volgens de SDT versterkt het ontbreken van de externe regulatie een sterker gevoel van autonomie. Onzeker is wel welke invloed de aanwezigheid van andere partijen heeft. Er kan immers een ‘sociale druk’ vanuit de andere actoren worden ervaren.
2. Governance voorziet in de behoefte aan competentie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor. Als de overheid zich enkel op het proces richt en interactie stimuleert, zal de actor ruimte ervaren waarbinnen hij zijn kennis en kunde in kan zetten. Het ontbreken van opgelegde regels en een eventuele controle op de uitvoering geeft het netwerk een open karakter waarbinnen kennis vrij gedeeld kan worden. Een intensieve interactie tussen alle partijen zal tot begrip voor elkaars problemen, belangen en gedrag leiden. Als actoren ervaringen delen en feedback geven en ontvangen wordt hun kennis vergroot en zullen zij zich competenter voelen.
3. Goverance voorziet in de behoefte aan verbondenheid en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor. Of het feit dat de overheid coördinerend en niet-hiërarchisch optreedt een sterker gevoel van onderlinge verbondenheid bij de actoren oproept, is onzeker. Een gevoel van verbondenheid richting een coördinerende overheid zal bijvoorbeeld niet ontstaan als de overheid de indruk wekt het probleem bij de uitvoerende actoren neer te leggen. Daartegenover kan de overheid als gelijkwaardige partner die geen druk uitoefent wellicht een gevoel van verbondenheid oproepen. Dit gevoel wordt wel verwacht tussen uitvoerende actoren onderling vanwege het netwerkverband. Mensen gaan immers graag relaties met elkaar aan en juist een netwerk voorziet hierin. Ook het delen van een gemeenschappelijke vijand, in dit onderzoek ‘de natuurbrand’, zal waarschijnlijk dit gevoel van verbondenheid oproepen. Ondanks deze verwachting is onzeker in hoeverre dit van invloed is op de intrinsieke motivatie omdat de SDT benadrukt dat mensen zich pas écht verbonden voelen als een contact betekenisvol en diepgaand is. Desondanks wordt verwacht dat het sturen middels governance de intrinsieke motivatie van de actoren wel versterkt en dat zij daardoor eerder bereid zijn maatregelen uit te voeren.
30
Schema 2.3 Conceptueel model: invloed van governance-kenmerken op de intrinsieke motivatie van (uitvoerende) netwerkactoren.
Governance voorziet in:
behoefte aan autonomie
behoefte aan competentie
behoefte aan verbondenheid
de horizontale interactie en een coördinerende overheid;
de intrinsieke motivatie neemt dan toe (+)
+
+/-
de aanwezigheid van meerdere actoren.
toename intrinsieke is onzeker (+/-)
+
+
vanwege:
De toename van de intrinsieke motivatie is gerelateerd aan een context waarbinnen geen sprake is van governance; waarbij geen horizontale interactie is en niet in groepsverband wordt opgetreden.
31
3. Methodologie.
Het theoretisch kader heeft een aantal onderzoeksverwachtingen opgeleverd waar empirisch onderzoek naar wordt gedaan. In dit hoofdstuk wordt de methodologie van het onderzoek toegelicht. Het hoofdstuk behandelt het onderzoeksdesign (3.1), de gehanteerde onderzoeksmethoden en onderzoekstechnieken en hun bruikbaarheid voor het gestelde onderzoeksdoel (3.2). Daarnaast wordt uitgelegd hoe de vragenlijst tot stand is gekomen (3.3). Tot slot wordt duidelijk gemaakt in hoeverre het onderzoek aan wetenschappelijke criteria zoals de betrouwbaarheid en de validiteit voldoet (3.4) en op welke wijze de data geanalyseerd wordt (3.5).
3.1 Onderzoeksdesign. 3.1.1 Het onderzoeksobject. Het onderzochte veiligheidsnetwerk is de pilot ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ (NPEN). Dit initiatief vanuit de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) en de gemeenten Epe en Nunspeet heeft geleid tot een project dat in 2012 is uitgevoerd door een regionale werkgroep. Voor dit netwerk is ten eerste gekozen vanwege de toegankelijkheid dankzij de contacten die de onderzoeker heeft bij de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland. Omdat het netwerk opviel vanwege de sterke mate van horizontale interactie is het ten tweede een erg geschikt onderzoeksobject in het kader van de centrale onderzoeksvraag. Het onderwerp natuurbrandpreventie is op de beleidsagenda gekomen nadat uit onderzoek van onder andere Van Gulik (2008) blijkt dat het risico op onbeheersbare natuurbranden op de Veluwe hoog is. De maatschappelijke aandacht hiervoor is hoog, maar was in de afgelopen jaren grotendeels gericht op de incidentbestrijding. Middels het veiligheidsnetwerk is aandacht besteed aan het aspect preventie. Onder coördinatie van de provincie Gelderland hebben de twee gemeenten, de brandweer als onderdeel van de veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG), terreinbeheerders, hulpverleners, agrarische ondernemers, recreatieondernemers, andere ondernemers, beheerders van leidingen & infrastructuur, waterschap, Vitens, Gasunie, organisaties voor recreatie & toerisme en het ministerie van Defensie volgens plan geïnventariseerd wat effectieve maatregelen zijn ter voorkoming van en voorbereiding op een natuurbrand. De netwerkactoren worden verdeeld in sturende actoren (een aantal overheden) en uitvoerende actoren (leden vanuit de maatschappij) van wie de verandering van de motivatie centraal staat. De sturende actoren (Van Steden et al. (2012) spreekt van professionals) willen invloed uitoefenen op het gedrag van uitvoerende actoren. 1. Het rapport ‘Eindadvies pilot natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ (2012: 8) spreekt van een kerngroep bestaande uit de brandweerclusters EVA, Veluwe Noord en Veluwe West van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, de gemeenten Epe en Nunspeet en de
32
provincie Gelderland. De veiligheidsregio Gelderland Midden trad op als adviseur van deze kerngroep. Deze partijen worden in hun rol van coördinator en initiator als de sturende actoren beschouwd evenals de veiligheidsregio’s in de rol van initiator en adviseur. 2. Onder de uitvoerende actoren worden de terreinbeheerders, hulpverleners, agrarische ondernemers, recreatieondernemers, andere ondernemers, beheerders van leidingen & infrastructuur, waterschap, Vitens, Gasunie, organisaties voor recreatie & toerisme en het ministerie van Defensie verstaan. Van deze partijen wordt verwacht dat ze een bijdrage leveren aan de beleidsontwikkeling en/of beleidsuitvoering, maatregelen inventariseren en afspraken over de realisatie hiervan maken. Deze uitvoerende actoren nemen deel omdat ze (als organisatie) eigenaar zijn van een terrein, bepaalde infrastructuur of een boerenbedrijf onderneming. Ze zijn allen als (vertegenwoordiger van een) organisatie lid van de maatschappij en de sturende actoren willen met behulp van het netwerk invloed uitoefenen op hun gedrag. De provincie en gemeenten traden binnen deze pilot niet op als bevoegd gezag en de uitvoerende actoren niet als gereguleerde actoren omdat het nemen van specifieke preventieve maatregelen ter voorkoming van natuurbranden niet is opgenomen in wet- en regelgeving.
3.1.2 Respondenten.
Doordat de pilot geformeerd is rondom één specifiek onderwerp (natuurbrandpreventie) en van toepassing is op een bepaald geografisch gebied zijn de actoren binnen de pilot niet homogeen. Dit is geen uitzonderlijke situatie binnen de sociale wetenschappen, omdat ieder mens (en elke organisatie) immers uniek is.
Om een zo representatief mogelijk onderzoek te doen zijn geschikte respondenten geselecteerd in samenspraak met de projectleider, de beleidsadviseur vanuit de VNOG en de ambtenaar Openbare orde en Veiligheid. Hierbij is ten eerste gezocht naar uitvoerende actoren waarvoor één of meer maatregelen zijn opgesteld en die een sterke lokale betrokkenheid hebben. Vervolgens is gekeken naar de invloed die actoren hebben op een daadwerkelijke uitvoering van maatregelen binnen de eigen organisatie. Een beleidsmedewerker die namens een landelijk opererende netwerkbeheerder deelneemt, heeft bijvoorbeeld minder invloed binnen de eigen organisatie dan een campingbeheerder heeft op het beheer van de camping. Daarna is onderzocht of een aantal subgroepen gevormd kon worden zodat met meer zekerheid bepaalde uitspraken gedaan kunnen worden. Zo is een zekere homogeniteit aangebracht en kunnen onderzoeksresultaten wellicht beter gegeneraliseerd worden. De respondenten zijn, op basis van de documentenanalyse, grofweg in drie deelgroepen verdeeld: recreatiebedrijven, agrariërs en terreinbeheerders. Deze verdeling is gemaakt op basis van datgene wat ze bij de bedrijfsvoering het meest bezighoudt; bezoekers, dieren of natuur. Bovendien zijn overeenkomsten ontdekt met betrekking tot het bevoegd gezag waar deze actoren, buiten het netwerk om, een relatie mee hebben. Sommige respondenten waren iets lastiger in te delen; de
33
melkveehouder tevens educatieve ijsverkoper is ingedeeld bij de agrariërs omdat zijn vee centraal staat in de bedrijfsvoering. Een andere melkveehouder, tevens campinghouder, doet zijn bedrijf over aan zijn zoon die alleen met de camping verder gaat. Omdat hij zijn melkveebedrijf bijna heeft afgebouwd, is hij bij de groep recreatie ingedeeld. De beheerder van het terrein en de infrastructuur rondom particuliere gronden met vakantiebungalows is ook onder recreatie geschaard vanwege zijn dagelijkse betrokkenheid bij de eigenaren en huurders. Dus door (tot zover mogelijk) homogene groepen te maken kunnen er per soort actor meer algemene conclusies getrokken worden. Twee respondenten behoorden in eerste instantie niet tot de genodigden maar zijn op advies en uitnodiging van eerstgenodigden meegegaan naar de bijeenkomsten. In totaal zijn, voorafgaand aan en ter voorbereiding op de interviews met 11 actoren vanuit de maatschappij (de respondenten binnen dit onderzoek), vier ambtenaren vanuit de kerngroep (zie hieronder) gesproken en is er een evaluatiebijeenkomst bijgewoond met de kerngroep. Deze 15 mensen hebben allen deelgenomen aan het lokaal veiligheidsnetwerk. In dit onderzoek wordt gesproken over leden vanuit de maatschappij op wiens gedrag gestuurd wordt door de overheid en die deelnemen aan netwerken. Deze maatschappijleden worden in dit onderzoek in burgers en organisaties verdeeld en binnen dit onderzoek ligt de aandacht op organisaties. De geïnterviewde respondenten spreken namens deze organisaties. De onderzoeker realiseert zich dat motivatie sterk gerelateerd is aan een individu en dat een organisatie meestal bestaat uit vele individuen met verschillende motivaties. Om deze reden is geprobeerd respondenten te interviewen die veel invloed hebben op de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Één van de elf respondenten, de Recron, verkeert in een bijzondere positie. Hij wordt als vertegenwoordiger van 300 recreatiebedrijven geïnterviewd. Ondanks het feit dat het verwachtte gedrag (uitvoering van de maatregelen) niet van deze organisatie zelf verwacht wordt maar van zijn achterban en het feit dat hij geen hiërarchische relatie heeft met de drie overheden, is er toch voor gekozen hem te interviewen. Dit omdat hij namens een grote groep (300) recreatie-organisaties deelnam aan de pilot. Hij heeft als adviseur van deze recreatie-organisaties een intensieve relatie met de provincie of gemeente waarbij vaak beleidsmatige, bedrijfsmatige of juridische onderwerpen op de agenda staan. Middels deze respondent is ‘uit de tweede hand’ de motivatie van veel ‘indirecte’ deelnemers gemeten. Uit de beschrijving van de werkzaamheden van de respondent is gebleken dat hij als adviseur direct en frequent fysiek betrokken is bij onregelmatigheden en vaak namens recreatiebedrijven gesprekken voert met decentrale overheden in Gelderland. De respondenten zijn in eerste instantie telefonisch benaderd en bij deelname (of twijfel) hebben zij per mail nogmaals de bevestiging van de afspraak met de benodigde informatie over het onderzoek ontvangen.
3.1.3 Context rondom het netwerk NPEN.
Uit het vooronderzoek naar de gebruikelijke context waarbinnen de respondenten en de Gelderse overheden contact met elkaar onderhouden, is het volgende naar voren gekomen; recreatiebedrijven hebben te maken met de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning
34
(Wabo) als zij bepaalde gebouwen of bepaalde ruimten beheren waar meer dan 50 mensen tegelijk aanwezig zijn, als aan meer dan 10 personen bedrijfsmatig of als verzorging nachtverblijf wordt verschaft of onder bepaalde voorwaarden dagverblijf wordt verschaft. Ook het hebben van een zwembad is relevant bij deze vergunningverlening. Gemeenten (en soms provincies) zijn bevoegd gezag en worden daarbij geadviseerd door de Veiligheidsregio, die eveneens als toezichthouder optreedt. Toezicht en handhaving wordt tegenwoordig voor de gemeenten en provincies uitgevoerd door de Regionale Uitvoeringsdienst. Tot voor kort hadden recreatiebedrijven ook contact met de provincie in het kader van krimp- en groeibeleid op basis van de Wet Ruimtelijke Ordening, maar dat beleid is nu vervallen. De provincie ziet ook toe op recreatieplassen in verband met de waterkwaliteit. Provincies verlenen agrariërs een
Natuurbeschermingsvergunning. Agrariërs moeten een
grondwateronttrekking melden en als ze willen bouwen verleent de gemeente een vergunning. Ook over het milieudeel van de Wabo zitten agrariërs aan tafel met gemeenten. Terreinbeheerders moeten zich aan de boswet houden als het gaat om bosopstanden buiten de bebouwde kom (groter dan 10 are of minimaal 20 bomen op een rij), waarbij het ministerie van EL&I optreedt als bevoegd gezag. De provincie treedt in dit geval op als adviseur en toezichthouder. Ook Natura 2000 en Europese wetgeving staan op deze agenda.
3.2 Methoden en technieken van onderzoek. 3.2.1 Onderzoeksmethoden. Binnen de wetenschap worden onderzoeksmethoden grofweg gescheiden in twee soorten: kwantitatief en kwalitatief onderzoek (Swanborn, 2007: 30). De tweede
vorm is, zoals in dit
onderzoek, zinvol als processen niet makkelijk gemeten kunnen worden in termen van kwantiteit, aantal of frequentie of als een diepgaander onderzoek gewenst is. De antecedenten van de motivatie van organisaties zijn immers moeilijk vast te leggen in cijfers. Een kwalitatief onderzoek wordt als volgt gedefinieerd: ‘die vorm van onderzoek waarin variabelen niet vooraf of achteraf worden gekwantificeerd, maar op ordinaal of (in dit geval) nominaal meetniveau blijven’. Ook betreft het een intensief onderzoek; ‘die vorm van onderzoek waarin de aandacht gericht is op sociale microprocessen, de gebruikte dataverzamelingstechnieken zijn gesprekken, observatie en soms documenten’. (Swanborn, 2008: 190). Er wordt gesproken van een exploratief onderzoek als tussenvorm tussen een beschrijvend en een toetsingsonderzoek (Baarda & De Goede, 2006: 103). Het oogmerk van exploratief onderzoek is primair het ontwikkelen en formuleren van een nieuwe theorie door verwachtingen (die soms ontstaan bij het aan elkaar verbinden van separate theorieën) te onderzoeken middels een empirisch onderzoek. Er is sprake van inductie omdat middels empirische waarnemingen en generalisaties en eigen inzichten een gefundeerde theorie, een grounded theory, wordt ontwikkeld (Braster, 2000: 50; Babbie, 2004; 55),deze theorie wellicht niet compleet is en hiaten aanleiding kunnen zijn voor een vervolgonderzoek. Een dergelijk onderzoek begint vaak met het observeren en beschrijven, verkent vervolgens de materie en toetst tot slot
35
eventuele (vage) vermoedens die uit de verkennende fase naar voren zijn gekomen aan de empirische werkelijkheid. Omdat de situatie rondom netwerken evenals rondom motivatie niet geheel blanco is, zijn er volgens Swanborn (2007) op basis van theorieën onderzoeksverwachtingen opgesteld. Yin (1994) spreekt over het bestaan van proposities bij een case study; verwachtingen die waar of onwaar kunnen zijn. De, in dit onderzoek opgestelde, onderzoeksverwachtingen kennen nog veel onzekerheden. Om deze reden is dit onderzoek, met name bij de start, explorerend van aard. Middels het literatuuronderzoek is meer duidelijkheid ontstaan waaruit bepaalde verwachtingen naar voren zijn gekomen. Het zuiver explorerend karakter van het onderzoek schuift iets op richting een toetsend karakter. Desondanks wordt van toetsing niet gesproken ook al wordt enigszins vermoed op welke wijze governance invloed heeft op de motivatie van de netwerkactoren. Duidelijke veronderstellingen ontbreken nog en de onderzoeker laat zich, vanuit een flexibele opstelling, leiden door de data. (Swanborn: 2007: 190). Swanborn (2007: 30) onderscheidt naast de case study nog drie technieken om informatie te genereren: het gerandomiseerde experiment, de enquête en het gebruik van statistisch materiaal. De case study is vooral geschikt voor dit (overwegend) exploratief onderzoek omdat onderzoek naar motivatie binnen alle veiligheidsnetwerken in Nederland té inspannend en tijdrovend is en daarbij middelen ontoereikend zijn (Swanborn, 2007: 200). Er wordt geen uitspraak gedaan over alle veiligheidsnetwerken en het onderzoek zal afgesloten worden met een aantal proposities op basis waarvan vervolgonderzoek wordt geadviseerd. Het gaat in dit onderzoek om een ‘hoe werkt het precies’ vraag (Swanborn, 2007: 196). Nadelen van een case study zijn dat het verschijnsel niet geïsoleerd kan worden van de context, niet kan worden opgeroepen, uniek is, er geen controlegroep is en subjectiviteit van de onderzoeker een rol kan spelen. De case die in dit onderzoek centraal staat, is het veiligheidsnetwerk rondom natuurbrandpreventie in de gemeenten Epe en Nunspeet. Deze case is redelijk uniek vanwege de hoge mate van horizontaliteit, omdat geen andere horizontale veiligheidsnetwerken voor handen waren is één case diepgaand onderzocht en zijn 11 deelnemers aan deze pilot ondervraagd.
3.2.2 Onderzoekstechnieken. Typerende dataverzamelingstechnieken die gebruikt worden bij een case study zijn individuele interviews, observatie en groepsgesprekken (Swanborn, 2007: 205). Baarda & De Goede (2006: 177) vullen dit aan met de bestudering van documenten. Bij de drie eerstgenoemde technieken is sprake van veldonderzoek (Babbie, 2004: 55). In dit onderzoek zijn de verhalen van mensen onderzocht met behulp van interviews. Interviews zijn bedoeld om observaties en ervaringen van anderen te ontdekken en gebeurtenissen uit het verleden terug te halen. De observaties zijn hierbij volledig en diep. Een ander voordeel van interviewen is dat men niet alleen te weten komt wat mensen doen, maar ook waarom mensen iets doen. Interviewen kent ook een aantal nadelen (Baarda & De Goede, 2006: 220-222):
Interviews vragen veel tijd (in relatie tot bijvoorbeeld de schriftelijke enquête).
Mensen hebben een selectief geheugen waardoor de informatie die ze geven onbetrouwbaar kan zijn omdat zij zich niet bewust zijn van hun gedrag en hun motieven voor dit gedrag.
36
Mensen hebben de neiging zich van hun beste kant te laten zien, dit kan leiden tot sociaal wenselijke antwoorden. Het is voor velen niet zo moeilijk om voor een korte tijd behoorlijk overtuigend te ‘doen alsof’. Om deze reden is het van belang dat de onderzoeker aangeeft neutraal te zijn en begrip toont voor redenen waarom de respondent het gewenste gedrag niet zou willen vertonen.
Bij interviews kan non-response optreden. Binnen dit onderzoek heeft non-response echter geen rol gespeeld. Het betreft hier een case study waarbij alle geselecteerde respondenten persoonlijk zijn benaderd en bereid waren mee te werken aan het onderzoek. Ook zijn de respondenten ‘thuis’ bezocht om een eventuele deelnamedrempel te verlagen.
Voorafgaand aan de interviews is de achtergrond van het onderzoek telefonisch toegelicht. Bij de start van de interviews is aangegeven dat de anonimiteit zoveel mogelijk gewaarborgd wordt en dat de onderzoeksgegevens niet openbaar worden gemaakt, om zo te voorkomen dat respondenten negatieve gevolgen van bepaalde uitspraken ervaren (Weiss, 1994: 65). De interviews zijn opgenomen nadat toestemming van de respondent is verkregen. Hierdoor kon tijdens de interviews alle aandacht uitgaan naar de respondent, had de onderzoeker de mogelijkheid om door te vragen en is de kans op het missen van relevante informatie gereduceerd waardoor de analyse en rapportage zorgvuldiger konden worden uitgevoerd (Weiss, 1994: 53). Voorafgaand aan en tijdens het onderzoek zijn gesprekken met deskundigen gevoerd. Voorafgaand aan het opstellen van de onderzoeksopzet heeft een oriënterend gesprek plaatsgevonden met de projectleider van de provincie Gelderland, dhr. J.W. Calicher. Ook is door de onderzoeker de evaluatiebijeenkomst van de kerngroep op 6 februari 2013 bijgewoond. Een aantal keren is per telefoon
of
persoonlijk
gesproken
met
deskundigen
vanuit
de
provincie
Gelderland,
de
Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland en met de ambtenaar Openbare orde en Veiligheid van de gemeente Epe. Om een beeld van de context te krijgen is tijdens deze gesprekken bijvoorbeeld aan ambtenaren van de provincie en gemeente gevraagd of er voorafgaand aan de pilot al een relatie bestaat met netwerkactoren, hoe die eventuele relatie eruit ziet, met welke wet- en regelgeving de actoren eventueel in aanraking komen, wie het bevoegd gezag is in deze en wie een adviserende en/of toezichthoudende taak heeft. Ter aanvulling is met behulp van internet kennis verzameld over de bedrijfsactiviteiten van de respondenten. Tot slot zijn relevante documenten over de pilot zoals de uitnodiging, verslagen van bijeenkomsten en het eindrapport geraadpleegd. Op basis van informatie uit dit vooronderzoek zijn grof drie deelgroepen van elkaar onderscheiden, zoals eerder beschreven in 3.2.1: recreatiebedrijven, agrariërs en terreinbeheerders. De definitieve categorisering heeft vanwege aanvullende relevante informatie plaatsgevonden na de interviews. Eveneens is onderzocht welke maatregelen de drie groepen volgens het rapport zouden moeten uitvoeren.
37
3.3 Operationalisatie; de vragenlijst.
Operationaliseren is het vertalen van een begrip of kenmerk in meetbare termen. Zodra dit begrip is geoperationaliseerd, is sprake van een variabele. (Baarda & De Goede, 2006: 110)
De voor dit
onderzoek gehanteerde vragenlijst is semi-gestructureerd en daarbij verdeeld in een algemeen deel, een inhoudelijk inleidend deel, een vergelijkend deel en een afrondend deel. Deze lijst is bijgesloten als bijlage 1. Er wordt gebruik gemaakt van een semi-gestructureerde vragenlijst omdat een aantal onderwerpen reeds vastligt en de onderdelen waarop wordt doorgevraagd bepaald wordt aan de hand van antwoorden op de voorgaande vragen. Dit resulteert in heldere en gerichte resultaten die met elkaar te vergelijken zijn. (Huberman & Miles, 1994: 17) Er zijn uitsluitend open vragen gesteld zodat de respondent vrij kon antwoorden, wat recht doet aan de geïnterviewde. Doorvragen was hierbij mogelijk en toeval kon zo worden voorkomen. Open vragen verschaffen tenslotte eveneens veel informatie.
Algemene vragen Het algemene deel was ter kennismaking en had daarnaast het doel de context waarbinnen de respondent dagelijks werkzaam is helder te krijgen. Gevraagd is welke functie de respondent bekleedt binnen de organisatie, welke werkzaamheden binnen de organisatie verricht worden en wie klant is van de organisatie.
Inleidende vragen Het tweede deel was inleidend op de inhoud. Er is globaal gevraagd naar recente contactmomenten met de gemeenten en/of provincie en/of veiligheidsregio. Middels een vooronderzoek is een eerste inschatting gemaakt van deze ervaring waardoor de onderzoeker antwoorden van de respondenten sneller begreep. Vervolgens is gevraagd naar de start van de pilot om zo de respondenten weer mee terug in de tijd te nemen en ze hieraan te helpen herinneren. Een bijzondere starthouding en/of verwachting kan van invloed zijn op de motivatie van de respondent.
Centrale vragen Eerst is uitgelegd dat de motivatie in relatie tot de netwerkomgeving onderwerp van onderzoek is. De vragen zijn geclusterd rondom de drie onderzoeksverwachtingen die naar voren zijn gekomen. Er zijn meerdere vragen per thema gesteld om zo toevallige invloeden te voorkomen en de betrouwbaarheid van het meten van het begrip te verhogen.
Algemene, afsluitende vragen Ten slotte is de respondenten de mogelijkheid geboden de pilot te evalueren en aan te geven of en hoe een vervolg op de pilot ingericht moet worden.
38
3.4 Wetenschappelijke onderzoekscriteria. 3.4.1 Betrouwbaarheid.
Een onderzoek moet betrouwbaar zijn en metingen moeten onafhankelijk zijn van onderzoeker, tijd en meetinstrument (Braster, 2000: 74). Van betrouwbaarheid is sprake als een meting zo min mogelijk afhangt van het toeval (Baarda & De Goede, 2006: 188; Babbie, 2004: 141). Als er toevalsfouten optreden, levert herhaling een ander resultaat; als toevalsfouten afwezig zijn, levert herhaling hetzelfde resultaat. Resultaten van case study’s worden, met betrekking tot de betrouwbaarheid, nog regelmatig in twijfel getrokken. (Braster, 2000: 134). Omdat het hier om een case study gaat waarbij maar liefst 11 respondenten zijn opgenomen in het onderzoek, is het onderzoek redelijk betrouwbaar. Als het onderzoek opnieuw uitgevoerd zou worden is de kans groot dat de resultaten weinig afwijken van de resultaten van dit onderzoek. Ook is, om de betrouwbaarheid te vergroten, dit rapport (ook wel: case study protocol volgens Braster, 2000: 75) opgesteld waarin de uitvoering van het onderzoek is vastgelegd evenals de achtergronden, doelstellingen, de onderzoeksvragen, de selectie van de onderzoekseenheden en de vragenlijst. Tot slot is een case study database opgebouwd met onderzoeksgegevens zoals de adresgegevens van de respondenten, de opgenomen interviews, de onderzoeksnotities, de monster grid en geraadpleegde documenten.
3.4.2 Validiteit. Een onderzoek is valide als je meet wat je meten wilt (Babbie, 2004: 143). Validiteit is geldigheid en bestaat uit interne en externe validiteit.
Als er een duidelijk effect van de onafhankelijke variabele (kenmerken van governance) op de afhankelijke variabele (de intrinsieke motivatie) wordt ontdekt en als de verandering van de afhankelijke variabele niet wordt veroorzaakt door andere oorzaken, dan is sprake van interne validiteit. (Braster, 2000: 67). Met name binnen verklarende onderzoeken speelt de interne validiteit een rol. Bij zuiver explorerende onderzoeken ligt alles nog open en wordt er vooraf geen verband veronderstelt. Dit is ook het geval voorafgaand aan het literatuuronderzoek. Na het raadplegen van de literatuur wordt echter enigszins een verband vermoed tussen specifieke kenmerken van een netwerk en de motivatie van actoren. Om de interne validiteit te verhogen en omdat het meten van motivatie lastig is, wordt specifiek doorgevraagd op antwoorden om zo onduidelijkheden te voorkomen en weg te nemen. Ook is rekening gehouden met het selectief geheugen van respondenten, evenals het geven van sociaal wenselijke antwoorden, en de non-response waarover in 3.2.2 gesproken is in het kader van interviews. De onderzoeker heeft geprobeerd zo objectief mogelijk op te treden, een onderzoeker is immers nooit waardenvrij. Eigen ervaringen, verwachtingen, inspiratie en beïnvloeding
39
kunnen de interne validiteit beïnvloeden. Het opnemen van meerdere onderzoekseenheden en deze onderzoekseenheden vervolgens indelen op basis van specifieke kenmerken heeft de interne validiteit van het onderzoek eveneens vergroot. Belangrijk om in het kader van de interne validiteit te vermelden is dat de respondenten regelmatig het gevoel hebben gehad dat ze een antwoord gaven dat (grotendeels) leek op een eerder gegeven antwoord. Hieruit bleek dat de (3) behoeften die in verband zijn gebracht met de intrinsieke motivatie ook invloed op elkaar hebben. Iemand die met veel plezier, vanuit zichzelf kennis aandraagt en zich competent voelt binnen een netwerk omdat men elkaars inbreng waardeert, voelt zich ook sneller verbonden met die groep en ervaart een goede relatie met de groepsleden, waarbij een onderling vertrouwen eerder aanwezig is. Een toe- of afname van de intrinsieke motivatie kan daardoor, naar aanleiding van een specifieke gebeurtenis, sneller plaatsvinden dan verwacht. Het meten van de behoeftevoorziening is daardoor bemoeilijkt.
Van externe validiteit is sprake als de resultaten van het onderzoek gegeneraliseerd kunnen worden naar andere plaatsen, andere tijdstippen en andere omstandigheden (Baarda & De Goede, 2006: 124; Braster, 2000: 72) . Een onderzoeker moet om deze reden zo volledig mogelijk zijn zodat voortzetting, ter discussie stellen, falsificatie of bevestiging van de onderzoeksgegevens mogelijk is. Van Dijk (2010: 27) spreekt in dit verband over de noodzakelijke intersubjectiviteit. Er is geprobeerd op een zo hoog mogelijk abstractieniveau te blijven om een zo hoog mogelijk generalisatieniveau te behalen, ook omdat er slecht één case is onderzocht. De kenmerken van een netwerk zijn gespecificeerd, ook is het soort motivatie nauwkeurig beschreven. Hoe meer overeenkomsten tussen de empirische onderzoeksresultaten en de resultaten vanuit de literatuurstudie, hoe sterker de externe validiteit. In dit onderzoek is de externe validiteit versterkt door 11 onderzoekseenheden op te nemen. De theoretische generaliseerbaarheid naar de intrinsieke motivatie van actoren die vanuit de maatschappij deelnemen aan andere veiligheidsnetwerken is namelijk sterker naarmate meer onderzoekseenheden
zijn
opgenomen
in
het
onderzoek
(Baster,
2000:
73).
Bij
de
onderzoekseenheden is steeds sprake van een organisatie die meestal uit meerdere individuen met diverse motieven bestaat waar verschillend gedrag uit voortvloeit. Omdat de meeste respondenten werkzaam zijn als eigenaar van een klein bedrijf met enkele medewerkers en zij vanuit deze positie het beleid bepalen, wordt aangenomen dat de motivatie van de meeste respondenten vrijwel identiek is aan de motivatie van de organisatie. Op basis van de empirische resultaten kunnen onzekerheden uit het conceptueel model uit paragraaf 2.4 worden weggenomen en dit verbeterde model kan als theorie worden gebruikt bij (toetsend) vervolgonderzoek binnen andere netwerken.
3.4.3 Overige wetenschappelijke criteria. Braster
(2000:
61)
onderscheidt
naast
betrouwbaarheid
en
validiteit
ook
criteria
als
controleerbaarheid, valide argumentatie, bruikbaarheid en efficiëntie.
40
De controleerbaarheid van dit onderzoek is vergroot doordat dit rapport is opgesteld waarin de uitvoering van het onderzoek is vastgelegd evenals de achtergronden, doelstellingen, de onderzoeksvragen, de selectie van de onderzoekseenheden en de vragenlijst. Ook is een database opgebouwd met onderzoeksgegevens zoals de adresgegevens van de respondenten, de opgenomen interviews, de onderzoeksnotities, de monster grid en geraadpleegde documenten. Om dit rapport leesbaar te houden en de anonimiteit van de respondenten te waarborgen zijn de onderzoeksnotities, de adresgegevens, de monster grid en geraadpleegde documenten niet hierin opgenomen. Ze zijn wel op te vragen bij de onderzoeker.
De logica is de basis van het valide zijn van de argumentatie(Braster, 2000: 76). De theorieën moeten intern consistent zijn, wat betekent dat de logische relaties tussen uitspraken van goede kwaliteit zijn. Bij het uitvoeren van het onderzoek is constant geprobeerd rekening te houden met dit criterium.
De bruikbaarheid van een onderzoek is met name relevant voor praktijkgericht onderzoek zoals het in dit onderzoek betreft. De onderzoeker heeft vooraf gesprekken gevoerd met leden van de kerngroep over de praktische waarde van het onderzoek. Daarbij heeft het vraagstuk ‘wel of niet ontwikkelen van nieuwe wet- en regelgeving inzake natuurbrandpreventie of vertrouwen op de leden van de maatschappij (die zonder externe druk zelf preventieve maatregelen nemen)’ centraal gestaan. In hoofdstuk 5 wordt dan ook middels duidelijke conclusies duidelijk gemaakt in hoeverre de Gelderse overheden hiërarchie (externe druk) kunnen vervangen door coördinatie (en vertrouwen).
Bij een onderzoek moet naar voren komen of een interventie, in dit geval de pilot als veiligheidsnetwerk, efficiënt is. Dit is het geval als de uiteindelijke kosten in een goede relatie tot de positieve en negatieve effecten van de interventie staan (Swanborn, 2007: 52). Bij het onderzoeken van de werking van netwerken is dit een bijzonder relevant criterium aangezien het financieel onhaalbaar is om als overheid met alle leden uit de maatschappij, waarvan één of ander gedrag wordt verwacht rondom de vele veiligheidsproblemen, verschillende netwerken te vormen.
3.5 Data-analyse. Voor het verwerken van informatie uit een case study is vanwege de grote hoeveelheid data die beschikbaar komt een monster-dog of monster grid gebruikt (Miles and Huberman,1994; 179; Weiss, 1994). De 11 individuen waar informatie over wordt verzameld staan op de horizontale as, op de verticale as staan de onafhankelijke variabelen (antecedenten) waarbij een onderverdeling in categorieën is gemaakt op basis van de drie behoeften uit de SDT. Door het opstellen van een monster grid wordt duidelijk hoe frequent er gesproken wordt over een bepaalde categorie waarbij overeenkomsten in standpunten gevonden kunnen worden. Om interpretatiefouten te voorkomen worden de resultaten zo ruw mogelijk verwerkt in het schema. Voor bijzondere uitspraken die niet in een categorie passen (de zogenaamde outliers) is ruimte onderin het schema vrijgehouden. Het
41
gebruik van een monster grid verhoogt de betrouwbaarheid evenals de validiteit van het onderzoek. Het format voor dit monster grid is bijgevoegd als bijlage 2.
42
4. Empirisch onderzoek. In de inleiding is geschetst dat onderzoek wordt gedaan naar het effect van governance op de motivatie van maatschappelijke actoren die deelnemen aan een veiligheidsnetwerk. Eerst is een literatuuronderzoek verricht en uit kennis vanuit diverse theorieën zijn verwachtingen ontstaan. Een hogere intrinsieke motivatie wordt verwacht doordat governance als context beter voorziet in de behoefte aan (1) autonomie, (2) competentie en (3) geborgenheid. Middels een empirisch onderzoek is gekeken in hoeverre deze verwachtingen op gaan voor de intrinsieke motivatie van actoren van het netwerk ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’. Met behulp van de algemene en de op de inhoud inleidende vragen wordt in paragraaf 4.1 eerst ingegaan op de context rondom de respondenten waardoor de resultaten vanuit het vooronderzoek worden bevestigd dan wel worden aangevuld. In paragraaf
4.2
zijn
de
centrale
vragen
vervolgens
geclusterd
rondom
de
drie
onderzoeksverwachtingen. In paragraaf 4.3 wordt een analyse van de interviews gegeven waarbij de empirie gekoppeld wordt aan het theoretisch kader, waardoor een nieuwe theorie ontstaat.
4.1 Verheldering van de context. In paragraaf 3.5 is bij de operationalisatie aangegeven dat elk interview gestart wordt met algemene vragen ter kennismaking en verheldering van de context waarin de respondent werkzaam is. Vervolgens zijn vragen ter inleiding op de inhoud gesteld die eveneens de resultaten van het vooronderzoek bevestigen of corrigeren en eventueel aanvullen. Drie kernonderdelen van de context zijn verhelderd met deze algemene en inleidende vragen: (1) de indeling van de respondenten in drie subgroepen op basis van datgene wat ze bij de bedrijfsvoering het meest bezighoudt; bezoekers, dieren of natuur. Ook zijn (2) de overeenkomsten uit het vooronderzoek met betrekking tot het bevoegd gezag waar de actoren, buiten het netwerk om, een relatie mee hebben bevestigd. Tot slot is (3) gevraagd naar de verwachtingen die de actoren hadden bij de start van de pilot.
4.1.1 Soorten respondenten.
De antwoorden op de algemene vragen bevestigen dat de indeling van de respondenten in drie deelgroepen juist is geweest; recreatiebedrijven, agrariërs en terreinbeheerders. Het vragen naar de bezigheden van de respondent en de organisatie waarin hij/zij werkzaam is (activiteiten, klant en functie van de respondent), was goed voor de sfeer. Mensen praten graag over wat ze bezighoudt. De onderzoeker heeft de organisaties persoonlijk bezocht en bij binnenkomst
43
ontstond vaak direct een gesprek over de bedrijfsvoering naar aanleiding van een activiteit of gebeurtenis die op dat moment plaatsvond. Een klus werd ondertussen even afgemaakt, koffie ingeschonken en de tafel is zelfs een keer gedekt waarbij de onderzoeker mocht aanschuiven. Hierdoor moest soms echt bewust een moment ingelast worden waarop de achtergrond en de randvoorwaarden werden verteld en het interview en de opname officieel startten.
4.1.2 Wet- en regelgeving.
In paragraaf 3.3.2 is aangegeven dat met behulp van het vooronderzoek onderzocht is welke eventuele relatie respondenten normaal gesproken hebben met de provincie en/of gemeente. De antwoorden op de inleidende vragen hebben de resultaten uit het vooronderzoek bevestigd en aangevuld. Opvallend was de diversiteit in soorten en frequentie van contacten binnen de reguliere context.. Het soort en de frequentie was afhankelijk van het soort organisatie, de grootte van de organisatie, externe factoren of bedrijfsmatige ontwikkelingen. Uit het empirisch onderzoek kwam het volgende naar voren: Recreatiebedrijven hebben inderdaad vooral te maken met de gemeente als bevoegd gezag. Omdat de 5 organisaties wat betreft fte’s, oppervlakte en werkzaamheden erg verschillen, is ook het contact met de gemeente(n) divers wat betreft onderwerp en frequentie. De sloop-, bouw- en milieuvergunning, die sinds 2010 allemaal onder de Wet algemene bepalingen omgevingswet vallen, worden genoemd. Eén ondernemer heeft bezwaar aangetekend tegen het voornemen van de gemeente de straatverlichting in het buitengebied te verwijderen, een ander spreekt met de gemeente over de hoogte van de toeristenbelasting. De Recreatiegemeenschap Veluwe, ooit een gemeenschappelijke regeling, nu een holding met 15 recreatieterrein, heeft met ongeveer 15 gemeenten
te
maken.
De
natuurbeschermingsvergunning,
ontgrondingsvergunningen,
de
omgevingsvergunning, Natura 2000, subsidies, de kwaliteit van het zwemwater, bebordingen en bestemmingsplannen maken onder meer dat deze respondent veel met de provincie als bevoegd gezag te maken heeft. De constatering vanuit het vooronderzoek dat de agrariërs vanuit de Wabo een relatie met de gemeente hebben in geval van bouwen en slopen klopt eveneens. Ook moet een milieuvergunning verleend worden om stankoverlast en een te hoge ammoniakuitstoot te voorkomen. Agrariërs vertellen over een boete voor het illegaal stoken, het jarenlang onderhandelen met de gemeente en provincie over de landbouwontwikkelingsgebieden, een handhaver die op bezoek komt vanwege een melding van stankoverlast van een buurvrouw en het wijzigen van het bestemmingsplan vanwege bedrijfsontwikkelingen. Een natuurbeschermingsvergunning wordt door de provincie aan hen verleend. Twee agrariërs zijn bestuurslid van de Land- en Tuinbouworganisatie en hebben vanuit deze positie een intensief contact met overheden. Zo nemen ze deel aan netwerken die beleid ontwikkelen in het kader van Natura 2000, de ecologische hoofdstructuur, ruilverkaveling, recreatie &
44
toerisme, Europese subsidies, provinciale omgevingsvisie waar bestemmingsplannen weer uit voortvloeien. Eén agrariër zit ook in een gemeenteraadscommissie. De terreinbeheerders hebben inderdaad een hiërarchische relatie met provincies in het kader van de Flora- en faunawet. Deze bundelt de bepalingen die voorheen in verschillende wetten (onder andere de Jachtwet, Vogelwet, Natuurbeschermingswet) waren opgenomen. Deze wet is in 2002 in werking getreden
ter
bescherming
van
bepaalde
plant-
en
diersoorten.
De
beheerders
krijgen
natuurbeheersubsidies vanuit de provincie, de uitvoering is in handen gegeven van de Dienst Regelingen en de Dienst Landelijk Gebied. Zij zijn verantwoordelijk voor het realiseren van rapportages. Het weinige contact tussen terreinbeheerders en de gemeenten gaat bijvoorbeeld over bermbeheer of de partijen spreken elkaar in netwerken die zich bezighouden met recreatie, ruimtelijke ordening, natuurbranden, de ontwikkeling van een ecoduct. Meer contact is er met de brandweer over natuurbranden, maar hierbij is geen sprake van een hiërarchische relatie.
4.1.3 Verwachtingen voorafgaand aan de pilot.
Sommige respondenten zijn in eerste instantie niet uitgenodigd maar via een netwerk aangehaakt, waardoor zij de uitnodigingsbrief (bijlage 3) niet hebben ontvangen en minder goed geïnformeerd waren over de opzet. Met name deze respondenten zijn met een open houding naar de pilot gegaan. Alle respondenten wisten dat natuurbrandpreventie het gezamenlijk doel was maar over de samenwerkingsvorm en een eventuele besluitvorming is vooraf door de meesten niet bewust nagedacht. Wel spreken veel respondenten van het ‘samen’ dingen oppakken, van samenwerking. Enkele respondenten geven (hier al) aan dat ze vooraf verwachtten dat concrete acties het resultaat van de pilot zouden zijn. Dit is in hun beleving niet gebeurd en dat is hen nu, na de pilot, tegengevallen. Slechts enkele respondenten spreken over maatregelen die ze zelf hebben uitgevoerd of nog gaan uitvoeren. In de bijlage bij de schriftelijke uitnodiging is wel gesproken over de verwachting vanuit de overheid dat maatregelen zelf worden uitgevoerd.
45
4.2 Onderzoeksresultaten per hoofdthema.
Nu de context verhelderd is komen we tot de kern van het onderzoek. Ik zal achtereenvolgens ingaan op de drie centrale onderzoeksverwachtingen die vanuit het theoretisch kader naar voren zijn gekomen: 1
Governance voorziet in de behoefte aan autonomie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
2
Governance voorziet in de behoefte aan competentie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
3
Goverance voorziet in de behoefte aan verbondenheid en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
Tijdens het afnemen van de interviews vergeleken de respondenten de netwerkcontext vaak met de reguliere context, die meestal hiërarchisch van aard is. Het trekken van de vergelijking is logisch omdat de coördinerende rol die de overheid op zich neemt binnen de pilot (het netwerk) afwijkt van een (eventuele) gebruikelijke relatie met de provinciale en/of gemeentelijke overheid die meestal hiërarchisch van aard is. In de volgende paragrafen zal dan ook steeds aandacht besteed worden aan de ervaring van de respondent binnen de reguliere governmentcontext. Deze ervaringen worden gesplitst naar soort respondent omdat sprake is van drie verschillende ‘hoofdcontexten’, behorende bij de drie soorten respondenten; (1) de recreatiebedrijven, (2) de agrariërs en (3) de terreinbeheerders. Op basis van de overeenkomsten tussen de motivatie van leden binnen deze deelgroepen is een zekere generalisatie van resultaten per deelgroep mogelijk.
4.2.1 Vragen betreffende de autonomie.
De verwachting was dat de pilot NPEN voorziet in de behoefte aan autonomie en dit zou, volgens de Social Determination Theory, de intrinsieke motivatie van de actoren positief beïnvloeden. Omdat respondenten invloed kunnen uitoefenen op het proces én op de inhoud binnen dit veiligheidsnetwerk is naar beiden gevraagd. Acht respondenten gaven aan dat ze niet (eens) de behoefte hebben gehad invloed op het proces uit te oefenen. Eén respondent vond het proces warrig, ‘het tempo varieerde nogal’, een tweede had gewild dat het praktischer was ingericht en een derde was bewust een toeschouwer en vergeleek wat hij zag met ervaringen met soortgelijke pilots uit het land. Het was prettig om bij de bijeenkomsten na een algemeen plenair deel in kleinere groepen te splitsen. Uitspraken als ‘zijn ei er in kwijt kunnen’; ‘ik kon mijn verhaal kwijt’, ‘wij konden alles aandragen om daarmee plannen te maken’ en ‘alles lag open” geven aan dat iedereen zich vrij voelde en de ruimte
46
kreeg om een bijdrage te kunnen leveren. Er werd respectvol naar elkaar geluisterd. De structuur van de bijeenkomsten was prima en de overheden hebben enkel coördinerend opgetreden. Er vond vanuit hen geen sturing plaats en er is door niemand een besluit genomen tijdens de bijeenkomsten. Over het resultaat waren de meeste respondenten erg ontevreden en drie redenen zijn daarbij van kracht: een aantal respondenten ziet de eigen inbreng niet terug in het rapport, de opgestelde maatregelen zijn te algemeen en abstract en alle respondenten vinden dat de uitvoering van de maatregelen ook onderdeel van de pilot had moeten zijn. Er is weinig vertrouwen in de uitvoering van de maatregelen in z’n algemeenheid, blijkt uit uitspraken als ‘er zijn te veel kikkers in de kruiwagen’ en ‘de noodzakelijke coördinatie ontbreekt’. Volgens twee agrariërs zijn er geen maatregelen die zij zelf kunnen uitvoeren naar aanleiding van de pilot. De derde noemt nog de telefoonlijst bij brand die opgesteld moet worden vanuit het LTO. Drie recreatiebedrijven ondernemen zelf actie: een evacuatieplan wordt opgesteld, bordjes met kleurcode worden ophangen en de brandput komt op de begroting. Twee recreatiebedrijven hebben geen vertrouwen in de pilot: ‘ik heb wel vertrouwen in de partijen maar niet in dat er actie wordt ondernomen’ en ‘ik heb geen vertrouwen in de overheid, de wil is er wel maar het knopje moet om, het ebt weer weg, in hun beleving zijn ze er wel mee bezig maar het sijpelt niet door’. Twee respondenten waren blij met dit onderzoek omdat ze hoopten dat er ‘nog wel een vervolg komt als reactie op dit onderzoek naar de motivatie’. Bij de agrariërs en terreinbeheerders is ook twijfel over de uitvoering van de ‘grote’ maatregelen omdat die veel geld kosten, waarbij gekeken wordt naar de overheid als financier. “De bedragen achter de maatregelen’ worden genoemd als reden waarom ze niet worden uitgevoerd. Voorgesteld wordt ‘eerst een werkgroep in te richten, uitvoeringsgericht, eerst kijken wat haalbaar is’. ‘Er zijn te veel generieke maatregelen en deze moeten bovendien niet van achter het bureau worden verzonnen maar ter plaatse worden uitgevoerd, onduidelijk is alleen wie de verantwoordelijkheid nu moet nemen’. Een campinghouder heeft aangegeven dat er behoefte is aan een draaiboek vanuit de gemeente, ‘Wie doet nu precies wat? Hoe bereik je bepaalde mensen? Daarover staat niets in het rapport’. Een agrariër kwam met de tip om loonwerkers met tankwagens in te zetten bij een brand, maar dit is niet terug te vinden in het rapport. In het rapport wordt soms gesproken van ‘het onderzoeken van..’ of iets ‘zou moeten….’ of er wordt een suggestie gedaan. Dat is niet concreet genoeg, deze maatregelen hadden ‘ook zo uit de losse pols opgeschreven kunnen worden’. De terreinbeheerders spraken nadrukkelijk over de maatregelen waarvan anderen, met name de brandweer, vinden dat de terreinbeheerders ze uit moeten voeren. Maar deze maatregelen zijn praktisch niet uitvoerbaar, hebben nauwelijks resultaat volgens de beheerders en bovendien conflicteren ze met de Flora- en faunawet. Het gaat dan met name over het opruimen van top- en takhout in het bos. De terreinbeheerders hebben immers tijdens de pilot, maar ook al in andere overleggen, aangegeven dat dit geen goede preventieve maatregel is. Tijdens de bijeenkomsten had men de indruk dat dit nu wel duidelijk was, wat echter niet terug te zien was in het rapport. Ongeveer de helft van de respondenten geeft aan dat alles wat genoemd is wel in het rapport staat. Opgemerkt daarbij moet worden dat twee respondenten het rapport niet gelezen hebben.
47
Daarnaast vinden enkele respondenten de maatregelen te generiek of te abstract omschreven. Volgens hen het kan het veel concreter en praktischer: ‘het stuk is opgesteld voor hotemetoten’ met veel ‘sterren en strepen’ die op een resultaat hebben aangestuurd waarmee ze ‘popie jopie’ kunnen uithangen. In het rapport en in de bijlage bij de uitnodiging is te lezen dat de kerngroep enkel een maatregeleninventarisatie en het maken van heldere afspraken over de verdeling van de maatregelen voor ogen had. Ondanks deze communicatie is bij alle respondenten het beeld ontstaan dat de pilot nog niet af is en het resultaat nog niet is bereikt omdat de maatregelen nog niet zijn uitgevoerd. Alle respondenten vinden dat dit ook onderdeel van de pilot, met de provincie als regisseur, had moeten zijn. De respondenten hebben dus een andere definitie van het resultaat dan de kerngroep in eerste instantie had. Als wordt gekeken naar bewoordingen in het rapport, komt ook een worsteling van de kerngroep naar voren. Op pagina 5 wordt bijvoorbeeld gezegd dat ‘de meest zinvolle maatregelen met de lokale actoren kunnen worden ondernomen en dat een nadere uitwerking van sommige maatregelen nodig is waarbij lokale afspraken met actoren nodig zijn en waarbij de financiering wordt vastgelegd’. Op pagina 24 staat onder andere dat de kerngroep wil onderzoeken of een projectorganisatie de uitvoering kan aansturen en geeft ze aan dat sommige subdoelen nog verder uitgewerkt moeten worden. Gedurende de pilot is de kerngroep zelf blijkbaar ook anders over het resultaat van de pilot gaan denken. Als gevraagd wordt naar wat een eventuele invloed op het proces en resultaat met de respondent doet, blijkt dat men het prettig vond om tijdens de bijeenkomsten ‘serieus genomen te worden’. ‘Het is fijn om vanuit algemene maatschappelijke betrokkenheid en verantwoordelijkheidsgevoel richting bezoekers alles wat je bij wilt dragen bij mag/kunt dragen’. De respondent vanuit de Recron kon minder autonoom bijdragen omdat hij zijn achterban vertegenwoordigde. Bij het lezen van het rapport en door de radiostilte nadien daalde de motivatie van veel respondenten om redenen die eerder genoemd zijn. ‘De brandweer trekt het weer naar zich toe’, ‘het rapport is voorgelegd aan mijn gemeente maar er zijn helaas nog geen besluiten genomen’ en ‘het is nu een vergaderstuk waar ze het nog wel 3 jaar over kunnen hebben maar als we dit voorjaar brand hadden gehad, was er niets geregeld’.
Vergelijking met de reguliere situatie. De recreatiebedrijven vergelijken de pilot met de reguliere hiërarchische context. Eén vertelt van een uitbreidingsaanvraag die snel (2 jaar) gerealiseerd was, maar dat kwam vooral doordat het al in het bestemmingsplan paste. Twee anderen hebben verschillende ervaringen, soms afhankelijk van het onderwerp, soms van de persoon. ‘Als het onderwerp in beider belang is, scheelt dat, maar als we de eisen niet meer kunnen volgen dan is dat niet goed voor je motivatie, dan doe je het maar met tegenzin of je gooit je kont tegen de krib, we proberen dan invloed te krijgen op nieuwe wet- en regelgeving’.
Over
het
algemeen
voelen
de
recreatiebedrijven
zich
beperkt
in
het
ondernemershandelen: ‘Ik voel me erg afhankelijk en dat is niet prettig’, ‘bestuurders durven niet buiten hun bevoegdheden te gaan als er knopen moeten worden doorgehakt, ze zijn niet creatief’ en
48
‘wij kunnen door de traagheid van de overheid niet anticiperen op marktontwikkelingen’. De ondernemers krijgen regels opgelegd die ze niet (op die wijze) willen uitvoeren. Er is binnen een pilot meer invloed uit te oefenen, mits het tot uitvoering van maatregelen komt en het niet bij een ‘papieren tijger’ blijft. De agrariërs hebben, als er geen bijzondere ontwikkelingen zijn, een weinig intensieve relatie met de gemeente omtrent de Omgevingswet. Twee agrariërs hebben 5 respectievelijk 8 jaar contact gehad met de gemeente in verband met de verplaatsing en de nieuwbouw van hun bedrijf. Ze geven aan dat ‘de opeenstapeling van processen, procedures en bezwaren veel tijd en energie kosten en uiteindelijk krijg je alsnog gelijk’ en ‘Invloed op het proces heb je niet’. Het resultaat beïnvloeden ze, tot zover dat mogelijk is binnen wet- en regelgeving, door experts/adviseurs in te schakelen of deze kennis bij LTO te halen. ‘Je moet zorgen dat je aan tafel blijft’, ‘er wordt om advies gevraagd maar uiteindelijk bepalen ze zelf’ en ’je hebt invloed als je geen onzin verkoopt’. Binnen de netwerken waar de twee agrariërs vanuit LTO aan deelnemen hebben beide bij het opstellen van beleid zeker het gevoel dat ze invloed hebben. Deze contacten noemen ze ‘waardevol’ en ‘het is hartstikke leuk om mee te mogen denken, het levert ook echt wat op’. Maar ook ‘bij samenwerken moet je altijd iets toegeven’. De agrariërs hebben het gevoel dat ze in een netwerk, zo ook in de pilot, meer invloed hebben en ervaren dat als erg plezierig. De terreinbeheerders hebben in de reguliere situatie niet veel contact met de provincie, alles loopt wel. Bovendien komen de belangen en de culturen van de terreinbeheerders en de specifieke ambtenaren bij de provincie aardig overeen met elkaar en ook hebben ze bijna dezelfde kennis. Twee van de terreinbeheerders geven aan ‘het beste jongetje van de klas te zijn’ en beiden hebben, als overheidsorganisaties, voldoende middelen om aan wet- en regelgeving te voldoen. Ook een agrariër sprak over het enorme budget dat beschikbaar is voor natuur. Staatsbosbeheer geeft wel aan moeite te hebben met het feit dat zijzelf tot een jaar of 4 geleden ‘zelf konden bepalen welk type natuur ze waar maakten, maar door een wetswijziging ligt dit nu bij de provincie en dat gaat op termijn niet werken’. ‘Alleen op lokaal niveau, op de werkvloer is nog wat mogelijk met gemeenten omdat daar de veiligheid ligt, maar we worden niet vrolijk van het feit dat we van verschillende gemeenten afhankelijk zijn’. Deze terreinbeheerder geeft ook aan dat er nu bezuinigd moet worden. Een recreatiebedrijf sprak in deze context in het interview nog over ‘de eeuwige discussie tussen brandweer en natuurbeheerders, die staan ver uit elkaar, begrijpen elkaar niet’. In paragraaf 4.3.1 worden de antwoorden op vragen betreffende de mate waarin het netwerk voorzien in de behoefte aan autonome samengevat en geanalyseerd.
49
4.2.2 Vragen betreffende de kennis.
Eveneens heerste het idee dat dit veiligheidsnetwerk voorziet in de behoefte van actoren aan competentie wat een positief effect op de intrinsieke motivatie zou sorteren. Opvallend was dat bij de interviews, een half jaar na het verstrekken van het eindrapport respondenten nog zoveel aangedragen kennis en ervaringen konden benoemen. Er is tijdens de pilot veel gebiedskennis boven tafel gekomen, naar voren kwam bijvoorbeeld dat binnen een gebied rondom een camping geen telefonisch bereik is en de RGV gaf aan dat haar zwemvijvers geschikt en ook beschikbaar zijn als bluswaterbron. Men constateert dat er te veel aaneengesloten natuur is op de Veluwe. Ook ervaringen uit tweede hand werden gedeeld, zo vertelde een deelnemer over een brandweerkorps vanuit een andere regio dat loonwerkers inzet bij diverse werkzaamheden. Recron gaf aan dat zijn achterban coördinatie verwacht van de overheid, maatregelen uit de vorige pilot zijn nogmaals naar voren gebracht, informatie voor op de bereikbaarheidskaarten, vee is niet makkelijk te evacueren, bij verplaatsing van vee moet er rekening worden gehouden met verspreiding van ziektes, een brand gaat even snel door een geoogst bos als door een niet geoogst bos, maar blijft alleen langer branden.) Ook de specialistische kennis die door de brandweer werd ingebracht kwam een aantal keren naar voren. Een respondent geeft aan dat de meeste kennis naar boven zou komen als je ‘met z’n allen gaat schouwen, ter plaatse’. Respondenten luisterden in de gesprekken goed naar elkaar en er zijn tips uitgewisseld, hoewel respondenten bijna niet van tips spreken waar ze zelf iets mee doen. Respondenten vonden het wel prettig om hun kennis en ervaring in te brengen; ‘ik vind het prettig dat de brandweer en ik meer van elkaars wereld hebben geleerd’, ‘in het plan kwamen alle belangrijke dingen terug, dat was wel prettig’, ’ik heb het als positief ervaren om kennis en ervaring in te brengen’, ‘sterke manier van werken’ en ‘ik word langzamerhand een expert op dit gebied hoop ik’. Ook het feit dat er zoveel kennis en ervaring is uitgewisseld en er veel over ‘respectvol’ en ‘luisteren naar elkaar’ werd gesproken, geeft aan dat de meesten kennis aan wilde dragen en zich daar prettig bij voelde. Eén respondent heeft geen kennis aangedragen omdat hij die niet had, maar hij gaf wel aan dat hij zich zodanig op zijn gemak voelde dat hij bij het beschikken over relevante kennis deze had aangedragen.
Vergelijking met de reguliere situatie. Recreatieondernemers beginnen vooral over de kennis die de overheid normaal gesproken heeft. Ze vinden dat er bij de overheden voldoende specialistische kennis is en verwachten ook dat de overheid hen deze kennis aanbiedt, bijvoorbeeld over subsidieverstrekkingen. De respondent van Recron geeft ook aan dat zijn achterban behoefte heeft aan een overheid die hen helpt., Hij kan zelf niet iedereen helpen omdat hij onvoldoende weet over individuele gemeenten en soms projectmatig expertise wordt ingeschakeld. Maar het ontbreekt de overheid aan kennis over hoe de praktijk werkt. Die kennis proberen de ondernemers aan te dragen. Er wordt binnen een overheid ook te veel vanuit de eigen discipline gedacht, afdelingen delen elkaars kennis niet en dat is lastig voor de ondernemer. Een parkbeheerder heeft bij een evacuatie vanwege explosiegevaar ervaren dat hij bij de politie aangaf dat hij wist wie er wel en niet in een huisje aanwezig was. Hij werd echter opzij gezet, met die
50
informatie werd niets gedaan en de hulpdiensten hebben alle huisjes gecontroleerd. ‘Onzinnig, waarom is onze kennis niet ingezet?’. Het ontbreken van de praktijkkennis heeft ‘risicomijdend gedrag’ en ‘het werken op centimeters’ tot gevolg. De overheid zou daarom creatiever en minder bureaucratisch naar een doel kunnen werken. De drie agrariërs halen kennis bij adviseurs en netwerken waaraan ze deelnemen. Twee van de drie agrariërs (tevens bestuursleden van LTO) nemen deze kennis zelf allemaal op en vinden het prettig dat zij zo invloed kunnen uitoefenen op de overheid. Eén respondent geeft aan dat zijn bedrijf ‘zo groot is dat hij een voorloper is’, de ander wordt door de wethouder nog wel eens om kennis gevraagd. Ambtenaren zijn vaak wijzer gemaakt door deze agrariërs. Zij hebben allebei over het algemeen goede ervaringen met de reacties van ambtenaren op de vele kennis die zij inbrengen. ‘Je moet reëel zijn, in principe help je ze (de overheid) als je ze een eerlijk advies geeft.’ Een respondent heeft ook ervaren dat een toezichthouder een boete wilde uitdelen omdat er iets niet gesnoeid mocht worden volgens de ambtenaar, maar dat was onjuist. De toezichthouder werd vervolgens boos, waarop de agrariër vond ‘raar gedrag, hij kan niet normaal overkomen, is op cursus gestuurd, is puur ongeschikt en wordt nooit gelukkig in zijn werk’. Gebrek aan kennis bij de andere partij kan dus ook demotiverend werken. De derde agrariër laat de ingewikkelde gesprekken over aan zijn adviseur. Wel begeleidt hij toezichthouders binnen zijn bedrijf en voorziet hen van informatie, dit ervaart hij als prettig. De terreinbeheerders maken duidelijk dat beide partijen (zijzelf en de provincie) voldoende kennis hebben. Eén respondent signaleert wel dat de provincie zich terugtrekt op dit gebied vanwege de bezuinigingen; ‘ze sturen, brengen mensen bij elkaar en verwachten dat de kennis meer van buitenaf komt’. De relatie is volgens twee respondenten altijd goed geweest, de derde heeft daar niet veel ervaring mee. Een respondent geeft nog wel aan dat een goede verstandhouding ook in eigen (financieel) belang is. Twee terreinbeheerders hebben ervaren dat hun veldkennis bij een incident niet wordt gevraagd door de brandweer. In paragraaf 4.3.2 worden de antwoorden op vragen betreffende de mate waarin het netwerk voorzien in de behoefte aan competentie samengevat en geanalyseerd.
4.2.3 Vragen betreffende verbondenheid.
Tot slot werd verwacht dat het netwerk NPEN zodanig voorzag in de behoefte aan verbondenheid dat dit eveneens positief zou bijdragen aan de intrinsieke motivatie van de 11 ondervraagde maatschappelijke deelnemers. Bij de vraag naar de sfeer tijdens de pilot kwamen vele, enkel positieve, reacties los. De 11 reacties waren; ‘Onderhoudend, hartstikke leuk, goed, wel goed, het waren een paar leuke middagen, prima, was heel goed, respectvol, wel prima, kijkje in andermans wereld was goed, allerbest’, de overheid trad ondersteunend, op de achtergrond op, de bewustwording was aanwezig, men wilde echt gezamenlijk iets van de grond tillen’. De meeste
51
respondenten spreken over het ervaren van een gezamenlijk belang, namelijk het bestrijden van de gemeenschappelijke vijand; de natuurbrand. ‘Het algemene gevoel dat er iets moet gebeuren is er bij mijn mensen sowieso’, ‘door de veiligheid op je eigen bedrijf te regelen draag je ook bij aan de algemene veiligheid’ en ‘er was het gevoel effe samen de ruggen krommen’. Alleen de beheerder van recreatieplassen had ‘geen warm gevoel omdat we hier jarenlang op gewacht zouden hebben’. De terreinbeheerders ervaren geen probleem en zij doen het voorstel een eventueel probleem eerst helder te krijgen. Een strijd tussen individuele belangen is bijna niet ervaren, enkel de top- en takhoutdiscussie tussen terreinbeheerders en brandweer kan met een belangenstrijd te maken hebben. Dit lijkt echter meer op het niet helder krijgen of er nu wel of niet sprake van een gevaarlijke situatie is. Deze discussie is al vaker, voorafgaand aan de pilot, gevoerd. Sociale controle is door de respondenten niet ervaren. Er is ‘in harmonie en redelijk ontspannen gewerkt, ook omdat het een open en vrijblijvend proces was’. Een aantal respondenten geeft wel aan dat de verbondenheid niet langer heeft geduurd dan de pilot duurde, want het ‘ebde snel weer weg’. De algemene stelling was dan ook dat een vervolg op de pilot noodzakelijk is om iets te bereiken.
Gezamenlijke angst voor natuurbrand. Omdat de intrinsieke motivatie centraal staat in dit onderzoek zijn vragen gesteld omtrent mogelijke veroorzakers van deze motivatie. Maar tijdens de interviews kwam vaak een erg ander belangrijk motief om een natuurbrand te voorkomen naar boven, namelijk de angst voor een natuurbrand en alles te verliezen wat je lief is. Dit motief vindt zijn basis in een externe factor die in deze pilot erg sterk aanwezig is. Hoewel sommige respondenten aangaven dat zij een natuurbrand niet als een probleem voor zichzelf beschouwden (een respondent woont op een terp in een landbouwgebied, een tweede is van mening dat zijn gasten wel snel van het terrein af kunnen komen en een terreinbeheerder ziet het als een natuurverschijnsel dat er bij hoort) wordt vaak door hen gesproken van een gezamenlijke vijand. Er is, wat betreft het achterliggende doel van de pilot (het voorkomen van een natuurbrand), geen belangenstrijd. Deze sterk aanwezige behoefte aan veiligheid heeft dus een positieve invloed op het ontstaan van een gevoel van verbondenheid binnen de pilot. Men vindt het prettig en soms ook noodzakelijk dit samen op te pakken en elkaar te helpen.
Vergelijking met de reguliere situatie. De relatie tussen agrariërs en overheden is over het algemeen goed en de agrariërs realiseren zich ook dat deze goed moet zijn; ‘anders ben je geen welkome gast en word je niet meer uitgenodigd en heb je geen invloed meer’. Enig onbegrip in de reguliere situatie is er wel; ‘als je een afspraak hebt met een ambtenaar komen ze bijvoorbeeld om 9 uur pas aan, dan willen ze eerst koffie halen en eerst een boterhammetje eten. Ik ben dan al vanaf 5 uur aan het werk en wil dan verder’, ‘en dat van onze belastingcenten’. De agrariër die tegelijkertijd een ijsboerderij heeft, signaleert een verschil met de pilot; normaal gesproken komen sectoren (LTO en Recron) apart van elkaar voor de eigen belangen op, in de pilot was sprake van een gezamenlijk belang en trok men samen op, en dat is beter volgens de agrariër.
52
De relatie tussen recreatiebedrijven en overheden is iets minder goed. Onbegrip over de lange procedures, het risicomijdend gedrag en ‘de gemeente denkt de baas te zijn’ heeft een negatieve invloed op de motivatie. ‘Een ambtenaar die zich op het onderhouden van contacten zou richten, zou een goede oplossing zijn’. Een recreatiebedrijf dat op meerdere fronten contact onderhoudt met de provincie geeft aan dat het contact beter is als er een gezamenlijk belang is, bijvoorbeeld als beide willen dat de zwemwaterkwaliteit goed is. Over het algemeen is het contact ook beter geworden doordat de provincie ‘minder op de centimeter is gaan werken, een reëler beleid is gaan ontwikkelen en dat werkt positief uit op mijn motivatie’. De terreinbeheerders hebben vanwege hun weinig intensieve relatie met de provincie geen opmerkelijke uitspraken gedaan. De relatie is goed en ze ervaren geen verschil in belangen, wel constateert iemand een (financiële) afhankelijkheid. De (in de operationele sfeer hiërarchische) relatie met de brandweer is niet altijd goed. Zo gaf een terreinbeheerder aan dat er de week ervoor drie brandjes in zijn gebied waren geweest en dat hij van niemand iets gehoord heeft, niet tijdens, maar ook niet na de inzet. ‘Als het niet uit de klauwen loopt, prima, maar breng me nadien op de hoogte’. Ook is in een buurgemeente een natuurbrandoefening geweest met allerlei bestuurlijke mensen, brandweerlieden met allemaal sterren maar zonder terreinbeheerder. ‘Er heeft ook geen enkele terugkoppeling plaatsgevonden naar onze beroepsgroep’. Een andere terreinbeheerder vertelt over een brand waarbij hij naar de brandweer liep ‘die hem aankeek van; wat kom jij hier doen? Dan voel ik me wel onprettig, zo gaan we toch niet met elkaar om’. In deze relatie is wel verandering gekomen. ‘Nu wordt wel gepoogd om ons zo snel mogelijk in de commandopost te krijgen zodat we elkaar kunnen helpen’. In paragraaf 4.3.3 worden de antwoorden op vragen betreffende de mate waarin het netwerk voorzien in de behoefte aan verbondenheid samengevat en geanalyseerd.
4.2.4 Afsluitende vragen.
Ter afsluiting van elk interview werd de mogelijkheid geboden de pilot te evalueren en kort aan te geven of en hoe een vervolg op de pilot ingericht zou moeten worden. De 11 reacties van de respondenten zijn: o ‘De pilot moet weer opgepakt worden, de koe moet bij de horens worden gevat’. o
‘Overheid moet vervolg geven aan het project, in een kleinere formatie meer maatregelen uitvoeren’.
o
‘Moeilijk punt, nieuwe sector of nieuw bestuur, of regelgeving voor maken’.
o
‘Laat ze het maar uitwerken, wij ondervinden nog geen probleem, en anders kunnen ze kijken naar eenmalige subsidiemogelijkheden’.
53
o ‘Nu uitvoeren, er is genoeg onderzocht, gewoon gaan regelen’. o
‘Ga mensen adviserend bij langs (brandweer), wij willen overal op gewezen worden, graag proactief advies en op ’t laatst met bekeuringen wapperen’.
o ‘Ondersteuning, en met name verbondenheid is belangrijk voor recreatiebedrijven en daarbij elkaars hand toch vasthouden’. o ‘Geen aanbevelingen meer, ze gaan hun gang maar , maar geef nu eindelijk eens aan wie waar verantwoordelijk voor is, is toch niet zo moeilijk?’. o
‘Samen en lokaal kijken met mensen met kennis, je krijgt de ‘feeling’ als je met de poten in de blubber staat en neem contact op met Drenthe, daar zijn echte resultaten’.
o ‘Elkaar meer betrekken bij elkaars werelden, met een werkgroep haalbare dingen eerst doen, dan krijg je een positieve flow’. o
‘We rollen voort, de overheid moet afstand bewaren en ons mogelijkheden bieden om onze terreinen goed in te richten, betere samenwerking en bestrijdingsmaatregelen regelen en daarvoor de financiële middelen vrijmaken’.
Opvallend was de eensgezindheid van de respondenten over het feit dat de pilot ‘nog niet af was’. Over het vervolg werd verschillend gedacht, sommigen zagen een rol voor zichzelf weggelegd, anderen niet. Alle respondenten verwachten van de overheid een (hiërarchische) actie en sommige respondenten verwachten dat de beleidsuitvoering gefinancierd wordt door de overheid.
4.3 Analyse van de empirie. In de voorgaande paragraaf zijn, per behoefte, alle uitspraken van de respondenten op een rij gezet. Om de samenhang tussen governance en het effect op de intrinsieke motivatie te onderzoeken wordt de data uit de voorgaande paragraaf nu geanalyseerd. Eerder is uit het literatuuronderzoek naar voren gekomen dat de omgeving waarin individuen acteren kan voorzien in de drie behoeften waardoor de intrinsieke motivatie van de actor positief wordt beïnvloedt. Deze paragraaf zal per behoefte beschrijven welk effect governance op de intrinsieke motivatie heeft gehad.
4.3.1 Analyse van de behoefte aan autonomie.
De eerste onderzoeksverwachting betreft de behoefte aan autonomie en luidt als volgt:
54
onderzoeksverwachting 1: governance voorziet in de behoefte aan autonomie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
Met name de recreatiebedrijven en agrariërs hebben het idee dat ze invloed hebben binnen het netwerk (of ook de governancecontext) mits de maatregelen (samen) ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Ze verbinden daarmee de beleidsontwikkeling aan de uitvoering. De motivatie die ontstaat bij de eerstgenoemde wordt met terugwerkende kracht teniet gedaan als de uitvoering niet (naar tevredenheid) plaatsvindt. De motivatie bij de beleidsontwikkeling is sterk. Respondenten willen vanuit zichzelf en omdat ze het prettig vinden, een bijdrage leveren mee te denken. Daarnaast heeft een aantal respondenten aangegeven dat ze (relatief laagdrempelige) maatregelen al (bijna) hebben genomen. Voor een ander deel van de respondenten zijn geen maatregelen opgesteld en zij hebben enkel bijgedragen aan de beleidsontwikkeling. Normaal gesproken zijn overheden erg traag waardoor onvoldoende op marktontwikkelingen kan worden geanticipeerd. Dit risicomijdend gedrag van de overheid past niet bij de ondernemersmentaliteit van de recreatiebedrijven en agrariërs, waardoor dit wordt ervaren als een belemmerende externe factor. Binnen een netwerk kan daarentegen vrij en autonoom worden gehandeld en dat past bij het ondernemerschap. Dit staat in tegenstelling tot de ervaringen van de terreinbeheerders, die geen bijzondere autonomie ervaren binnen het netwerk. Dat komt met name door de voortdurende discussie binnen de pilot over het tak- en tophout. Vooral vanuit de brandweer wordt een zekere druk gevoeld. Ook het feit dat het publieke organisaties betreft die (tot voor kort) geen gebrek aan financiële middelen hebben ervaren, telt mee. De terreinbeheerders waren gewend aan een situatie waar tijd en geld minder een issue zijn dan bij de private respondenten was en nog steeds is. Geen van de respondenten heeft een (sociale) druk vanuit collega deelnemers ervaren. Iedereen mocht vrij handelen, denken en spreken. De overheden hebben in de beleving van de respondenten tijdens de pilot niet geprobeerd te sturen op het proces of de inhoud maar enkel coördinerend en regisserend opgetreden en daarover was men tevreden. De respondenten hebben zelf niet de behoefte gehad om op het proces te sturen. Besluitvorming tijdens de pilot is door niemand ervaren en ook niet gemist. Wel wordt, nu de maatregelen zijn geïnventariseerd, een hiërarchische houding van de overheden verwacht. Om de realisatie van de maatregelen te waarborgen wordt nu besluitvorming van hen verwacht waarbij eventueel wetgeving wordt ontwikkeld en met sancties of beloningen op de uitvoering van de maatregelen kan worden gestuurd. Men is dus wel bereid het gevoel van autonomie los te laten als dat nodig is om organisaties goede maatregelen te laten uitvoeren. Wat opvalt is dat het gevoel van autonomie en de daardoor aanwezige intrinsieke motivatie tijdens de pilot bij de meeste (publieke) respondenten aanwezig was, maar als blijkt dat de maatregelen niet worden uitgevoerd verdwijnt dit gevoel, en daarbij de intrinsieke motivatie van de respondenten, volledig. Het netwerk geeft de private actoren het gevoel niet of nauwelijks onder druk te staan en psychologisch vrij te kunnen handelen doordat interactie op gelijkwaardig niveau plaats vindt en de overheid enkel coördineert. Het ontbreken van de externe regulatie leidt bij hen tot een sterker gevoel van autonomie. Er is onderling nauwelijks een ‘sociale druk’ vanuit de andere actoren ervaren. Over de verwachting betreffende het ontstaan van een groepsverantwoordelijkheidsgevoel kan nog niet
55
veel gezegd worden. Partijen kijken vooral naar de overheid en verwachten dat deze alle kikkers in de kruiwagen houdt. Maar als iedereen betrokken blijft, wil men ook verantwoordelijkheden op zich nemen en een stuk autonomie loslaten. Binnen de governancecontext is een sterk gevoel van autonomie geconstateerd bij acht van de elf respondenten, wat een positieve invloed heeft op de motivatie van deze private actoren; het betreft hier de recreatiebedrijven en de agrariërs. Bij de terreinbeheerders wordt het gevoel van autonomie onderdrukt door de voortdurende top- en takhoutdiscussie met de brandweer. Ook komt het gevoel van beïnvloeding en autonomie bij de terreinbeheerders binnen het netwerk niet duidelijk naar voren omdat zij de reguliere situatie ook al als horizontaal en nauwelijks hiërarchisch ervaren. Een aanwezige intrinsieke motivatie verdwijnt als resultaten niet geboekt (gaan) worden.
4.3.2 Analyse van de behoefte aan competentie.
Geconcludeerd is dat governance voorziet in de behoefte die actoren hebben aan autonomie. De tweede behoefte waarin governance waarschijnlijk voorziet is de behoefte aan competentie. De volgende onderzoeksverwachting is opgesteld: onderzoeksverwachting 2: governance voorziet in de behoefte aan competentie en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
Tijdens de pilot is veel kennis en ervaring gedeeld, veel respondenten hebben het gevoel gehad dat ze op gelijkwaardig niveau een inhoudelijke bijdrage hebben geleverd en de overige actoren hebben daar goed en plezierig op gereageerd. Men vond het prettig om ‘van elkaars werelden te leren’. Het feit dat de aangedragen kennis van de terreinbeheerders niet is ‘geland’ bij met name de brandweer, heeft echter een slechte invloed gehad op hun motivatie. In de reguliere situatie valt een duidelijk verschil tussen deelgroepen te constateren. Agrariërs hebben een krachtige organisatie (LTO), schakelen zelf adviseurs in en zijn goed in netwerken. Daardoor zijn ze de overheid meestal ‘te slim af’ en dat motiveert enorm. Hierbij moet aangetekend worden dat dit vooral de 2 bestuursleden betreft. Zij hebben waarschijnlijk een meer dan gemiddelde betrokkenheid bij en kennis van de extern omgeving in relatie tot de gemiddelde agrariër. Het lijkt er op dat de recreatieondernemingen zich, in vergelijking met de agrariërs, minder krachtig (kunnen) profileren. Zij stellen zich, wellicht daardoor, afhankelijker op tegenover de overheid en verwachten dat de overheid hen kennis aanreikt. Terreinbeheerders ontmoeten meer ‘hun eigen soort’ bij de provincie. Kennis is hier bij beide partijen gelijk en het motiveert dat men met gelijkgestemden praat, hiërarchie wordt hier nauwelijks gevoeld. Vastgesteld is dat de overheid enkel coördinerend heeft opgetreden waarbij alle actoren ruimte hebben ervaren waarbinnen zij kennis en kunde in hebben kunnen zetten. Het ontbreken van opgelegde regels en een eventuele controle op de uitvoering heeft het netwerk inderdaad een open karakter gegeven waarbinnen kennis vrij gedeeld kon worden. Actoren hebben meer inzicht in en
56
begrip voor elkaars problemen, belangen en gedrag gekregen waardoor aanwezige kennis is vergroot. Deze ontwikkeling hebben de actoren als prettig ervaren en dit heeft een positief effect op de intrinsieke motivatie gehad. Wel moet hierbij worden opgemerkt dat ook de reguliere context prima kan voorzien in deze behoefte. Met name een luisterende, meedenkende en respectvolle houding van de ambtenaar (waarin beide contexten kunnen voorzien) is van invloed op de mate waarin voorzien wordt in de behoefte aan competentie.
De governancecontext voorziet, volgens alle actoren, goed in de behoefte aan competentie waardoor de intrinsieke motivatie van de (uitvoerende) netwerkactoren positief wordt beïnvloed.
4.3.3 Analyse van de behoefte aan verbondenheid.
De laatste en derde wijze waarop de intrinsieke motivatie positief beïnvloed kan worden is doordat governance als omgeving voorziet in de behoefte aan verbondenheid; onderzoeksverwachting 3: governance voorziet in de behoefte aan verbondenheid en heeft daardoor een positieve invloed op de intrinsieke motivatie van een uitvoerende netwerkactor.
Met name recreatiebedrijven ervaren een sterk gevoel van verbondenheid met de overheid en elkaar tijdens de netwerkbijeenkomsten. Deze respondenten zijn sterk geneigd een bijdrage te leveren als de hiërarchie ontbreekt, de overheid niet dreigt met sancties en als het probleem in teamverband wordt aangepakt. Men vindt het prettig onderling gedachten, ervaringen en ideeën uit te wisselen. Hetzelfde geldt voor de agrariërs. Cultuurverschillen tussen ambtenaren en ondernemers beïnvloeden binnen de regulier context regelmatig een eventueel gevoel van verbondenheid in negatieve zin. De relatie met de overheid moet volgens de agrariërs, zeker in de reguliere situatie, goed blijven om invloed te behouden. Ze willen graag sturen op beleidsontwikkelingen die voor hen relevant zijn. Hieruit komt naar voren dat een afhankelijkheidsgevoel een motief is om in de relatie te investeren. Het gaat hier dus niet om een intrinsiek maar een extrinsiek motief. Bij de terreinbeheerders komt geen bijzonder gevoel van verbondenheid binnen het netwerk naar voren, de tak- en tophoutdiscussie werkt ook dit gevoel tegen. Het feit dat er in de reguliere relatie met de provincie sprake is van gelijkgestemden maakt de verbondenheid, die er wel is, binnen de pilot niet bijzonder. Hoewel de aanwezigheid en inbreng van andere partijen wel als positief wordt ervaren door de terreinbeheerders is er (nog) geen sprake van een sterke verbondenheid. Het verwachte onderlinge gevoel van verbondenheid, en daarbij een zekere mate van intrinsieke motivatie verdwijnt zodra de respondenten het gevoel hebben dat het netwerk opgeheven is. Het resultaat is in hun ogen nog niet bereikt. Blijkbaar zijn de contacten nog niet sterk genoeg ontwikkeld om ze, zonder inmenging van een coördinerende overheid, te laten voortduren. Geconcludeerd kan worden dat een gevoel van verbondenheid ook kwetsbaar is bij de aanwezigheid van ‘weak ties’. Het
57
delen van een gemeenschappelijke vijand, ‘de natuurbrand’, versterkt weer het gevoel van verbondenheid. Tijdens het onderzoek is een duidelijke relatie tussen de behoefte aan veiligheid en de behoefte aan verbondenheid ontdekt. De behoefte aan veiligheid verhoogt direct de extrinsieke motivatie (angst) en indirect, middels de verbondenheid, de intrinsieke motivatie van de actoren. In het algemeen kan gesteld worden dat, vooral de recreatiebedrijven en agrariërs, een zeker gevoel van verbondenheid ervaren tijdens de pilot (governance) en dit gevoel een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie. Ook het gevoel van verbondenheid bij de terreinbeheerders wordt (net als het gevoel van autonomie) onderdrukt door de voortdurende discussie met de brandweer. Ook komt dit gevoel binnen het netwerk niet duidelijk naar voren omdat zij de sturende actoren altijd al als prettige collega’s zien waarmee op gelijkwaardig niveau wordt samengewerkt. De resultaten uit het onderzoek en de analyse betreffende het effect van governance op de intrinsieke motivatie van actoren is in dit hoofdstuk in onderdelen (de mate waarin ze voorzien in drie behoeften) aan bod gekomen. In het volgende en laatste hoofdstuk worden deze onderdelen samengevoegd om te komen tot een beantwoording van de centrale onderzoeksvraag.
58
5. Conclusie en discussie. In dit overwegend explorerend onderzoek is aan de hand van een case study onderzocht welke invloed governance als sturingsvorm heeft op de motivatie van actoren binnen een veiligheidsnetwerk. De centrale onderzoeksvraag luidde: Op welke wijze heeft governance als sturingsvorm effect op de motivatie van uitvoerende maatschappelijke actoren die samen met de overheid participeren in een netwerk om een veiligheidsvraagstuk op te lossen? Om dit te onderzoeken is eerst een literatuuronderzoek verricht waaruit de verwachting naar voren kwam dat een netwerk waarschijnlijk vooral een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie van netwerkactoren vanuit de maatschappij. De verklaring voor deze toename van de intrinsieke motivatie is dat een netwerk waarschijnlijk goed voorziet in de behoeften aan (1) autonomie, (2) competentie en (3) verbondenheid die bij elk individu aanwezig zijn. Uit de literatuur blijkt dat als wordt voorzien in deze behoeften, de intrinsieke motivatie van individuen toeneemt. Om te verkennen of de verwachting klopt, is een bijna zuiver horizontaal netwerk, dat top-down geïnitieerd is en waarin private en publieke organisaties vanuit de maatschappij participeren, als onderzoeksobject bestudeerd. Het betreft de pilot ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ (NPEN) waarbij de provincie Gelderland als een coördinerende netwerkmanager heeft opgetreden. In paragraaf 5.1 worden de empirische onderzoeksresultaten uit hoofdstuk 4 vergeleken met de resultaten van het literatuuronderzoek welke te vinden zijn in hoofdstuk 2. Vervolgens wordt antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag in paragraaf 5.2. Paragraaf 5.3 komt terug op de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek waarover in hoofdstuk 1 is gesproken. Uit de theoretische implicaties komt een aantal adviezen betreffende mogelijke vervolgonderzoeken naar voren. Deze voorstellen worden in paragraaf 5.4 beschreven. Het hoofdstuk wordt afgesloten met aanbevelingen voor de praktijk.
5.1 Reflectie van de empirische resultaten op de theorie. In deze paragraaf worden de theoretische en empirische bevindingen die tot nu toe zijn gedaan op een rij gezet waarbij relevante verbanden worden gelegd. De theoretische deelvragen die volgden vanuit de centrale onderzoeksvraag zijn beantwoord middels het literatuuronderzoek (hoofdstuk 2), antwoorden op de empirische deelvragen zijn gevonden met behulp van het empirisch onderzoek (hoofdstuk 4).
5.1.1 De pilot ‘Natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet’ als governancecontext.
Binnen dit onderzoek spreken we van governance als de overheid stuurt waarbij netwerken zijn betrokken waaraan meerdere (publieke en/of private) actoren deelnemen, waarbij de interactie (zo)
59
horizontaal (mogelijk) is en waarbij de overheid (vooral) een coördinerende functie heeft. Binnen deze netwerken, die top-down en bottom-up kunnen ontstaan, is veel dynamiek met daarbij losse relaties. Van een specifiek netwerk is sprake als rondom een bepaald sociaal probleem relevante betrokken partijen bij elkaar komen om samen een oplossing voor het probleem te vinden. De bijdrage van de partijen kan divers zijn, mede afhankelijk van het soort deelnemer; men kan meedenken, maatregelen uitvoeren, financieel bijdragen, coördineren en partijen vanuit de overheid kunnen ook hiërarchische middelen inzetten. Naast governance staat government. Bij deze oudste sturingsvorm staat de hiërarchische één-op-één relatie tussen de overheid en leden van de maatschappij centraal. De pilot NPEN is in het kader van de onderzoeksvraag een geschikt veiligheidsnetwerk vanwege het bijna 100% horizontale karakter. Het enige verticale element is het top-down initiatief. De provinciale overheid heeft als netwerkmanager tijdens de pilot enkel coördinerend opgetreden. Binnen NPEN was veel dynamiek vanwege het enorme aantal actoren en de enorme variëteit in soorten actoren. Vanzelfsprekend waren de verbanden daardoor ook los. Uit deze tientallen actoren zijn 11 respondenten geselecteerd.
5.1.2 Specifieke kenmerken van veiligheidsnetwerken.
Zodra het probleem een veiligheidsprobleem betreft, fysiek dan wel sociaal, is sprake van een veiligheidsnetwerk. Wat opvalt in de literatuur en wordt bevestigd door de empirie, is dat binnen veiligheidsnetwerken vaak behoefte is aan hybriditeit. Van een hybride netwerk is sprake als horizontale en verticale interactie elkaar afwisselen en coördinatie en hiërarchie afwisselend door de overheid worden toegepast. Afhankelijk van de situatie en het tijdstip willen overheden zoals politie, brandweer of gemeenten kunnen wisselen van sturingsvorm blijkt uit de literatuur. Maar ook de respondenten binnen dít veiligheidsnetwerk hebben op een zeker moment behoefte aan meer hiërarchie. Het managen van hybride netwerken wordt in de wetenschap metagovernance genoemd. Uit het theoretisch kader is naar voren gekomen dat sommige wetenschappers metagovernance gelijk stellen aan governance, bij een 100% horizontaal netwerk zou dan geen sprake zijn van governance. Meuleman heeft een naam gegeven aan 100% horizontaal governance: network governance. De diversiteit in conceptualisering veroorzaakt onduidelijkheid rondom governance. Relevant voor dit onderzoek is dat een vrijwel 100% horizontaal netwerk onderwerp van studie is, het enige verticale aspect binnen het netwerk NPEN is het feit dat de overheid het netwerk (top-down) heeft geïnitieerd. En horizontaliteit wordt met name in verband gebracht met de intrinsieke motivatie, in tegenstelling tot hiërarchie waar een beroep wordt gedaan op de extrinsieke motivatie. Binnen dit onderzoek is sprake van metagovernance vanwege het top-down initiatief. Uit dit onderzoek naar de motivatie van 11 uitvoerende actoren blijkt dat vooral de agrariërs en recreatiebedrijven behoefte hebben aan een sterkere hybriditeit; in dit geval een sterkere verticalisering. Ook bij dit (vrijwel 100%) horizontale netwerk hebben netwerkactoren vanuit de maatschappij behoefte aan hiërarchie, maar pas op een specifiek moment en vooral om anderen dan
60
zichzelf aan te zetten tot bepaald gedrag. Dit moment is gekomen als de maatregelen zijn geïnventariseerd en er van actoren (en hun achterban/collegae) verwacht wordt dat ze de maatregelen gaan uitvoeren. De private respondenten verwachten namelijk dat niet alle collegaagrariërs en recreatiebedrijven uit zichzelf doen wat de overheid van hen verwacht. Ook twee van de drie (publieke) terreinbeheerders geven aan dat ze zelf ‘het beste jongetje van de klas zijn’ en zien graag dat de overheid de (hiërarchische) mogelijkheid krijgt te sturen op het gedrag van (met name) particuliere terreinbeheerders. Naast de kenmerken van netwerken in het algemeen (enige horizontale interactie en de aanwezigheid van meerdere actoren) hebben veiligheidsnetwerken in het bijzonder dus als opvallende kenmerk dat de actoren een sterke behoefte hebben aan metagovernance. Bij het ontwikkelen van beleid wordt een 100% horizontale interactie waarbij de overheid coördineert juist gewaardeerd door de netwerkactoren, bij de uitvoering van het beleid is behoefte aan een meer hiërarchische aansturing. Wat veiligheidsnetwerken ten tweede ook lijkt te onderscheiden van netwerken in het algemeen is de hoge mate van betrokkenheid van een groot aantal lokaalgeoriënteerde actoren bij het gevaarlijke probleem. Deze actoren zijn (financieel en emotioneel) afhankelijk van de continuïteit van het bedrijf en de bedrijfsvoering wordt bedreigd door het gevaar (de natuurbrand in dit geval).
5.1.3 Relatie tussen de kenmerken en het succes van veiligheidsnetwerken.
Binnen veiligheidsnetwerken is een sterke behoefte aan hybriditeit; aan metagovernance geconstateerd. Hierbij wordt van de netwerkmanager verwacht dat hij op het juiste moment wisselt van sturingsvorm. Uit literatuuronderzoek is duidelijk geworden dat het succes van onderzochte netwerken in het algemeen afhangt van de competenties van de overheid in de rol van netwerkmanager en de wijze waarop ze deze competenties inzet. Een pragmatische en doelgerichte ambtenaar die open en uitgebreid communiceert en zich kwetsbaar op durft te stellen krijgt veel vertrouwen van burgers, en vertrouwen is van essentieel belang voor het slagen van een veiligheidsnetwerk. Ook onderling vertrouwen tussen overige netwerkactoren en de aanwezigheid van voldoende motivatie bij de actoren zijn noodzakelijke ingrediënten om succes te boeken. Uit de literatuur blijkt dat zichtbare resultaten de sleutel tot vertrouwen zijn en dat vertrouwen wordt gerealiseerd door te beginnen met het realiseren van behapbare, realistische doelen. Deze theorie wordt in dit onderzoek bevestigd. Meerdere respondenten geven aan dat eerst eenvoudige maatregelen moeten worden uitgevoerd door kleinere (lokale) netwerken. De respondenten zijn erg betrokken en zien voor zichzelf duidelijk een rol weggelegd bij de beleidsontwikkeling waarbij de overheid moet coördineren. Bij de beleidsuitvoering daarentegen zien de respondenten graag dat de overheid een hiërarchische één-op-één rol kan oppakken als het nodig is. Men vertrouwt er niet op dat andere actoren opgestelde maatregelen gaan uitvoeren als de overheid niet voor de beleidsuitvoering zorgt. Een zeker gebrek aan onderling vertrouwen is dus de basis van de aanwezige behoefte aan metagovernance. De respondenten waarderen de provinciale overheid die diplomatiek, betrokken en
61
verbindend heeft opgetreden, vooral het proces bewaakte, luisterde, open communiceerde en hiërarchie vermeed. Maar deze positieve visie op de rol van de overheid blijkt tegelijkertijd kwetsbaar. Als de overheid bij de beleidsuitvoering niet schakelt naar een meer hiërarchische rol, verdwijnt deze positieve houding tegenover het netwerk en kan de aanwezige motivatie totaal verdwijnen. Geconcludeerd kan worden dat het toepassen van metagovernance op een juiste wijze invloed heeft op de motivatie, en daarbij op het succes van een netwerk. Uit de empirie is als tweede kenmerk van veiligheidsnetwerken de sterke betrokkenheid naar voren gekomen maar een verband met een behaald succes is niet te leggen omdat de respondenten het netwerk pas echt succesvol vinden als de maatregelen worden genomen. En van dit laatste is nog geen sprake.
5.1.4 De mutatie van de intrinsieke motivatie van netwerkactoren.
Om de (relatie tussen de overheidssturing en de) motivatie nader te onderzoeken is de gedragswetenschappelijke literatuur geraadpleegd. De intentie, ook wel motivatie of ‘willen’ genoemd, staat centraal in de Self Determination Theory (Deci & Ryan, 2000). Deze theorie verdeelt motieven in extrinsieke en intrinsieke motieven, afhankelijk van de mate waarin het motief vanuit een externe dan wel interne factor ontstaat. Bij de intrinsieke motivatie gaat de SDT er vanuit dat deze vooral ontstaat als de persoon zelf en/of de context voorziet in drie behoeften, die alle mensen van nature hebben, de behoefte aan (1) autonomie, (2) competentie en (3) verbondenheid. Omdat op basis van de SDT verwacht wordt dat met name de intrinsieke motivatie van actoren positief wordt beïnvloed doordat een netwerk goed voorziet in de 3 genoemde behoeften, maar ook omdat deze theorie mogelijkheden biedt deze intrinsieke motivatie te onderzoeken en omdat tot slot intrinsiek gemotiveerde mensen het meest succesvol zijn, is dit onderzoek gericht geweest op de intrinsieke motivatie. Bovendien heeft de overheid binnen governance, minder dan binnen government, de mogelijkheid een beroep te doen op de extrinsieke motivatie. Op basis van de literatuur wordt verwacht dat het veiligheidsnetwerk NPEN als context voorziet in de behoefte aan autonomie, competentie en/of verbondenheid waardoor een positief effect op de intrinsieke motivatie van uitvoerende netwerkactoren optreedt. De behoefte aan autonomie. Opvallend is dat binnen de governancecontext bij de acht private respondenten, de recreatiebedrijven en de agrariërs, een sterk gevoel van autonomie is geconstateerd. De reden hiervoor is dat deze private organisaties snel, vrij en autonoom (denken te) kunnen handelen binnen een netwerk en dit past goed bij het ondernemerschap. Ondernemers zien kansen in governance. Men heeft het gevoel dat men invloed heeft gehad bij het ontwikkelen van het beleid en dat resultaten middels een netwerk sneller gerealiseerd kunnen worden. Een netwerk kan effectief en efficiënt (gaan) werken en de private respondenten zijn daardoor sterk gemotiveerd daadwerkelijk een bijdrage te leveren, mits de overheid schakelt van rol en zorgt dat alle actoren het opgestelde beleid (de maatregelen) uitvoeren. De terreinbeheerders hebben echter niet het gevoel dat ze binnen het veiligheidsnetwerk vrijer hebben kunnen handelen of meer invloed dan normaal hebben kunnen uitoefenen. Een aanhoudende
62
inhoudelijke discussie met de brandweer speelt hierin een belangrijke rol, maar ook het feit dat de reguliere context al als horizontaal wordt ervaren. Of een veiligheidsnetwerk voorziet in de behoefte aan autonomie lijkt dus, verrassend genoeg, mede afhankelijk te zijn van het feit of het een private of een publieke organisatie betreft. Het literatuuronderzoek heeft geen aanleiding gegeven tot een verwachting in deze richting. In paragraaf 5.4 wordt dan ook geadviseerd nader onderzoek te verrichten naar het onderscheid tussen de (intrinsieke) motivatie van private netwerkactoren enerzijds en publieke netwerkactoren anderzijds. De behoefte aan competentie. De uitspraak van de Self Determination Theory, dat het hebben en kunnen uitdragen van kennis een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie, is door dit onderzoek bevestigd. Binnen het netwerk, maar ook binnen de normale hiërarchische relatie met de overheid, hebben bijna alle actoren voldoende ruimte om kennis in te zetten, wat vervolgens in beide contexten een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie. Of de overheid daarbij coördinerend of hiërarchisch optreedt, lijkt geen invloed te hebben op het wel of niet kunnen uitdragen van kennis. Een luisterende, meedenkende en respectvolle houding van de individuele ambtenaar (waarin beide contexten kunnen voorzien) is vooral van invloed op de mate waarin voorzien wordt in de behoefte aan competentie. Een netwerk kan dus voorzien in deze specifieke behoefte en op deze wijze de intrinsieke motivatie positief beinvloeden. Dat ligt echter niet aan de specifieke kenmerken van een netwerk, de horizontaliteit of de aanwezigheid van meerdere partijen. De behoefte aan verbondenheid. In het algemeen kan gesteld worden dat, vooral de recreatiebedrijven en agrariërs, een sterk gevoel van verbondenheid ervaren tijdens de pilot (governance) en dat dit gevoel een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie. De private respondenten voelen zich verbonden met elkaar en zijn geneigd een bijdrage te leveren als het probleem in teamverband wordt aangepakt. Het ervaren van een gezamenlijke vijand, de natuurbrand, versterkt voor een groot aantal respondenten de onderlinge band. Deelnemers aan het netwerk vinden het prettig onderling gedachten, ervaringen en ideeën uit te wisselen. Deze positieve ervaringen hebben ze normaal gesproken binnen netwerken waarin soortgenoten
verenigd
zijn,
zoals
LTO
(Land-
en
Tuinbouw
Organisatie)
en
Recron
(Recreatieondernemers Nederland). Hier ontstaat een gevoel van verbondenheid. Binnen het onderzochte netwerk ervaren ze ditzelfde gevoel. De deelname van de overheid en de combinatie van diverse partijen (LTO aan tafel met de Recron) worden als zeer positief ervaren door de ondernemers. De inhoudelijke discussie binnen de pilot tussen terreinbeheerders en brandweer drukt net als bij de behoefte aan autonomie een stempel op het gevoel van verbondenheid bij de terreinbeheerders. Daarnaast maakt de collegiale (horizontale) relatie die deze groep in de reguliere context heeft met de provinciale overheid de verbondenheid binnen de pilot niet bijzonder. Samenvattend kan worden gesteld dat het (overwegend) positieve effect dat de governancecontext heeft op de behoefte aan autonomie en verbondenheid, bij met name de agrariërs en de recreatieondernemers,
een
positief
effect
heeft
op
de
intrinsieke
motivatie
van
deze
63
veiligheidsnetwerkactoren. Benadrukt moet worden dat dit effect ‘staat of valt’ bij een doorstart van de pilot en het realiseren van maatregelen, oftewel het behalen van successen. Een netwerk kan voorzien in de behoefte aan competentie maar dit is vooral afhankelijk van de wijze waarop het netwerk gemanaged wordt. Horizontaliteit is hierbij nauwelijks relevant; een respectvol optreden van ambtenaren voorziet in de behoefte aan competentie.
5.2 Beantwoording van de centrale vraag. Uit de samenvatting van de vorige paragraaf kan antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag die als volgt luidt:
Op welke wijze heeft governance effect op de motivatie van uitvoerende actoren vanuit de maatschappij bij het oplossen van een veiligheidsvraagstuk?
Het literatuuronderzoek dat op basis van deze explorerende vraag is gedaan heeft kennis opgeleverd waarmee de vraag aangescherpt kon worden en een drietal onderzoeksverwachtingen konden worden geformuleerd. Verwacht werd dat, vanwege de horizontale interactie en de betrokkenheid van meerdere partijen, een veiligheidsnetwerk voorziet in de behoeften aan autonomie, competentie en verbondenheid waardoor de intrinsieke motivatie van uitvoerende actoren positief wordt beïnvloedt. Een aantal aspecten veroorzaakte nog enige onzekerheid, dit komt naar voren in het conceptueel model dat is weergegeven in hoofdstuk 2 (schema 2.3). Op basis van de onderzoeksresultaten kan geconcludeerd worden dat dit netwerk, vanwege haar twee belangrijkste kenmerken, inderdaad over het algemeen een positief effect heeft op de intrinsieke motivatie van uitvoerende netwerkactoren. Daarnaast is uit dit onderzoek een opvallend verschil tussen de wijze waarop private partijen enerzijds en publieke partijen anderzijds intrinsiek gemotiveerd worden naar voren gekomen. Dit verschil wordt duidelijk gemaakt in de volgende twee schema’s. Schema 5.1 : invloed van governance-kenmerken op de intrinsieke motivatie van (uitvoerende) private netwerkactoren.
Governance voorziet in:
behoefte aan autonomie
behoefte aan competentie
behoefte aan verbondenheid
+
Afhankelijk van het optreden van de netwerkmanager.
+
Geen relatie ontdekt.
Geen relatie ontdekt.
+
vanwege: de horizontale interactie en een coördinerende overheid; de aanwezigheid van meerdere actoren.
64
Schema 5.2 : invloed van governance-kenmerken op de intrinsieke motivatie van (uitvoerende) publieke netwerkactoren.
Governance voorziet in:
behoefte aan autonomie
behoefte aan competentie
behoefte aan verbondenheid
de horizontale interactie en een coördinerende overheid;
Geen relatie ontdekt.
Afhankelijk van het optreden van de netwerkmanager.
Geen relatie ontdekt.
de aanwezigheid van meerdere partijen.
Geen relatie ontdekt.
Geen relatie ontdekt.
+/-
vanwege:
De private partijen raken vooral intrinsiek gemotiveerd door beleid te ontwikkelen binnen een (bijna 100% horizontaal) netwerk mits het netwerk uiteindelijk resultaten boekt. Om deze resultaten te boeken is bij de beleidsuitvoering de inzet van metagovernance (ook wel hybriditeit) noodzakelijk. De private partijen vinden dat de overheid na de beleidsontwikkeling binnen een horizontaal netwerk bij de beleidsuitvoering naast de coördinerende rol een hiërarchische rol (en daarbij een één-op-één relatie) moet kunnen oppakken. Respondenten willen maatregelen wel ‘uit zichzelf’ uitvoeren (als die voor hen zijn opgesteld) maar men wil daarbij ook dat een hiërarchisch optredende overheid ervoor zorgt dat organisaties vanuit Gelderland en de rest van Nederland de opgestelde maatregelen ook uitvoeren. Daarnaast geven de private respondenten dat zij niet willen deelnemen aan een toekomstig netwerk als de beleidsuitvoering nu niet plaatsvindt. De overheid wordt hierdoor min of meer gedwongen nu hiërarchisch op te treden om zo de intrinsieke motivatie, die deze leden van de maatschappij binnen netwerken hebben, te behouden. De publieke partijen daarentegen laten zich niet bijzonder intrinsiek motiveren door de beleidsontwikkeling vanuit een netwerk. Ze ervaren de reguliere relatie en context al als horizontaal. Ze vinden het prettig om binnen een netwerk met meer betrokken actoren te spreken maar een direct verband tussen netwerkeigenschappen en de intrinsieke motivatie is niet ontdekt. De relatie met de overheid is binnen het veiligheidsnetwerk nauwelijks anders dan normaal. Kortom: middels dit onderzoek is aangetoond dat de overheid een horizontaal netwerk als sturingsmiddel in kan zetten als zij private partijen intrinsiek wil motiveren, wat vooral succesvol is bij het ontwikkelen van beleid. De ontstane intrinsieke motivatie bij het samen ontwikkelen van beleid is kwetsbaar, deze verdwijnt als het beleid niet wordt uitgevoerd. Voor de private netwerkactoren moeten er wel concrete resultaten komen. Publieke organisaties lijken minder goed intrinsiek ‘te porren’ met behulp van netwerken. Zij ervaren de reguliere context(en) waarbij een andere publieke organisatie in principe een hiërarchische rol heeft, al als horizontaal. De aanwezigheid van andere partijen heeft wel een toegevoegde waarde voor hen.
65
5.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke implicaties. In paragraaf 1.4 is ingegaan op de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek, in deze paragraaf komen we hier op terug.
5.3.1 Wetenschappelijke implicaties.
Als eerste is in het kader van de wetenschappelijke relevantie gerefereerd aan de uitspraak van Van Steden et al. (2012) dat institutionele omgevingen altijd van invloed blijven op het handelen van mensen, maar dat onder andere ook relevant is welke burgers en organisaties het verschil maken. Dit onderzoek naar de motivatie van handelende netwerkactoren vult de weinige kennis die er is op dit gebied aan. Uit dit onderzoek is gebleken dat de motivatie van individuen gestimuleerd kan worden door de persoon zelf maar ook door de omgeving, waarbij een netwerk gezien kan worden als een voorbeeld van een institutionele omgeving. De vooronderstelling dat de kennis betreffende sociale veiligheidsnetwerken ook van toepassing is op fysieke veiligheidsnetwerken en vice versa is bevestigd. Er zijn immers geen opvallende relevante verschillen naar voren gekomen, behalve dat in de eerstgenoemde netwerken de politie vaak een prominente rol heeft en de (brandweer als onderdeel van de) veiligheidsregio deze rol vervult in de fysieke veiligheidsnetwerken. Ook kennen netwerken in het algemeen en veiligheidsnetwerken in het bijzonder veel overeenkomsten, waarbij wel is geconstateerd dat er een grote behoefte is aan metagovernance binnen veiligheidsnetwerken en dat sprake is van een grote betrokkenheid van de netwerkactoren. Tot slot is een onverwacht resultaat uit dit onderzoek naar voren gekomen namelijk de constatering dat private netwerkactoren op een andere wijze (intrinsiek) gemotiveerd worden door een netwerk dan publieke netwerkactoren. Omdat slechts 1 case onderzocht is, moet voorzichtig met deze wetenschappelijke implicaties worden omgegaan.
5.3.2 Maatschappelijke implicaties.
Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het richting geeft aan de manier waarop de overheid leden uit de maatschappij kan activeren. Het helpt de overheid bij haar eerste ambitie de burgers en organisaties intensiever te betrekken bij de publieke taken vanwege de toegenomen complexiteit rondom sociale problemen, de verandering van het algemeen gedachtegoed en de aanwezigheid van de controlecultuur. De tweede ambitie van de overheid is de regeldruk in Nederland te verminderen en te voorkomen. Het onderzoek maakt duidelijk dat hervorming van het omgevingsrecht niet te realiseren is door enkel coördinerend op te treden. De overheid heeft de ambitie nieuwe regelgeving te voorkomen, maar resultaten uit dit onderzoek tonen aan dat dit niet haalbaar is als het om (nieuwe) veiligheidsvraagstukken gaat, tenzij het laagdrempelige maatregelen betreft. Om echter resultaten die
66
grote(re) gevolgen voor bepaalde partijen met zich meebrengen te realiseren, moet de overheid meer hiërarchisch (kunnen) optreden. Een praktisch bezwaar van het motiveren van leden van de maatschappij middels netwerken komt hierbij om de hoek kijken. Respondenten denken niet dat alle branchegenoten in Gelderland, laat staan uit heel Nederland, naar aanleiding van deze pilot aan de slag gaan met de opgestelde natuurbrandpreventieve maatregelen. Daarentegen is het voor de overheid natuurlijk onmogelijk om met alle relevante actoren vanuit de maatschappij bij elk veiligheidsprobleem om de tafel te zitten. Ondanks het feit dat de kennis over de motivatie van uitvoerende netwerkactoren met dit onderzoek is uitgebreid, zijn er ook tekortkomingen of nieuwe hiaten in de literatuur naar voren gekomen, waarvan er een aantal in de volgende paragraaf wordt benoemd.
5.4 Vervolgonderzoek. Zojuist is vastgesteld dat dit onderzoek gevolgen heeft voor de theorie. Daarbij moet nogmaals worden benadrukt dat dit onderzoek een tekortkoming kent. Slechts één case, weliswaar met veel (11) respondenten, is onderzocht waardoor vervolgonderzoek naar een aantal vermoedens en/of onzekerheden geadviseerd wordt. Anderen kunnen de gedane uitspraken generaliseren met behulp van een survey design. Een gestandaardiseerde vragenlijst kan worden voorgelegd aan een groot aantal respondenten, binnen een groter domein. De onderzoeker moet zich hierbij wel realiseren dat het vergelijken van verschillende veiligheidsnetwerken soms lastig is vanwege de enorme diversiteit die bestaat betreffende de hybriditeit, het aantal actoren, de soorten actoren, probleemsoorten, omvang in tijd en locatie etcetera. Geadviseerd wordt de volgende constateringen nader te onderzoeken: 1. geconstateerd is dat private actoren beter door netwerken worden voorzien in de behoeften aan autonomie en verbondenheid, waardoor deze netwerken een positieve invloed hebben op de intrinsieke motivatie. Private actoren zien kansen in netwerken omdat ze goed (kunnen) aansluiten bij het ondernemerschap. Zij spreken van meer vrijheid en het sneller, efficiënter en effectiever kunnen handelen. Publieke partijen noemen deze motieven daarentegen niet. Deze constatering kan aanleiding zijn voor een onderzoek naar verschillen in motivatie van private partijen en publieke partijen binnen (meerdere) netwerken. Verschillende drijfveren (van private en publieke actoren) leiden wellicht tot verschillende motivaties binnen netwerken. Een hypothese zou kunnen zijn: De intrinsieke motivatie van private netwerkactoren wordt sterker positief beïnvloed door het toepassen van governance als sturingswijze dan de intrinsieke motivatie van publieke netwerkactoren. 2. Samenhangend met het voorgaande is in dit onderzoek geconstateerd dat volgens publieke netwerkactoren binnen de reguliere governmentcontext de interactie als collegiaal, en dus horizontaal, wordt ervaren. Men ervaart geen verschil in hiërarchie tussen de governance- en
67
governmentcontext. Dat is opmerkelijk. De oorzaak kan liggen in het feit dat de terreinbeheerders tot voor kort over voldoende budget beschikten en dat beide partijen dezelfde belangen nastreefden waardoor er geen conflictsituaties ontstonden. Twee van de drie terreinbeheerders gaven immers al aan ‘het beste jongetje van de klas te zijn’. Om meer inzicht te krijgen in het succes van (intergouvernementeel) toezicht in Nederland wordt een vervolgonderzoek naar dit vraagstuk geadviseerd. Een hypothese zou kunnen zijn: Publieke instituten die onder toezicht staan van andere publieke organisaties ervaren de relatie met de toezichthouder niet als hiërarchisch. 3. Vervolgens is uit het literatuuronderzoek naar voren gekomen dat (het ontbreken van) extrinsieke motieven ook invloed (heeft) hebben op de intrinsieke motivatie. Omdat in dit onderzoek alleen de intrinsieke motivatie van netwerkactoren centraal heeft gestaan, is de extrinsieke motivatie en de onderlinge relatie niet onderzocht. Vervolgonderzoek naar het effect van (bijna 100%) horizontale netwerken op de extrinsieke motivatie (eventueel in relatie tot de intrinsieke motivatie) wordt geadviseerd om zo een compleet beeld te krijgen van alle motieven van netwerkactoren. Let wel: motieven zijn volgens de SDT niet bij elkaar op te tellen. Een hypothese zou kunnen zijn: De intrinsieke motivatie van netwerkactoren binnen een zuiver horizontaal netwerk is sterker dan de intrinsieke motivatie van netwerkactoren binnen een hybride netwerk waarbinnen een overheid strenge straffen op kan leggen. 4. Uit het onderzoek is eveneens naar voren gekomen dat een nadrukkelijk onderscheid gemaakt moet worden tussen de motivatie om een bijdrage te leveren aan enerzijds de ontwikkeling van beleid en anderzijds de uitvoering van beleid. Netwerkactoren willen dat de nadruk op de coördinatie verschuift naar hiërarchie zodra het beleid moet worden uitgevoerd. Een
hypothese
kan
zijn:
Binnen
een
succesvol
veiligheidsnetwerk
wordt
bij
beleidsontwikkeling een beroep gedaan op de intrinsiek motivatie en bij de beleidsuitvoering wordt een beroep gedaan op de extrinsieke motivatie van netwerkactoren.
5.5 Aanbevelingen voor de praktijk. Omdat de resultaten gebaseerd zijn op één case liggen de expliciete aanbevelingen voor het veiligheidsnetwerk NPEN en de aanbevelingen voor de overheid in het algemeen dicht bij elkaar. De aanwezigheid van een coördinerende, in plaats van een hiërarchische, overheid (die dus niet extern reguleert) en het horizontale karakter van het netwerk hebben een gunstige werking op de intrinsieke motivatie van (met name private) netwerkactoren bij het ontwikkelen van beleid. Voorwaarde is dat er overeenstemming is over het resultaat en dat dit resultaat ook (in delen) wordt gerealiseerd. Om het resultaat te realiseren vinden de actoren het acceptabel en soms zelfs wenselijk en noodzakelijk dat de overheid externe reguleert, dus hiërarchisch stuurt. Deze conclusie lijkt vooral van toepassing binnen het veiligheidsdomein, waar gevaarlijke situaties druk vanuit de overheid rechtvaardigen. Het toepassen van metagovernance en het wisselen van sturingsvorm op het juiste moment lijkt niet te
68
conflicteren met het positieve effect van governance op de intrinsieke motivatie van de netwerkactoren. Een eventueel, meer hiërarchisch, vervolg van de pilot NPEN zal uitwijzen wat, in werkelijkheid, de gevolgen zijn voor deze intrinsieke motivatie. Bij beleidsontwikkeling is een netwerk succesvol als de overheid (met niet te veel ambtenaren) coördinerend optreedt en daarbij een luisterende, meedenkende en respectvolle houding aanneemt. Omdat de respondenten begrijpen dat het soms (bij collega-actoren) om grote investeringen gaat, is het raadzaam om bij de beleidsuitvoering ‘behapbare’ maatregelen te selecteren en deze op relatief korte termijn uit te voeren waardoor het noodzakelijke vertrouwen in het netwerk in elkaar wordt versterkt. Ook het opdelen van het netwerk in een subgroep per gemeente en daarnaast een groep waarin de landelijk georganiseerde partijen verenigd zijn, maakt de kans op het daadwerkelijk realiseren van (kleinere) successen groter. Daarbij moet verwachtingsmanagement worden toegepast, in die zin dat de kerngroep duidelijk moet aangeven welke maatregelen er niet onder hun coördinatie worden uitgevoerd (welke rol de overheid op zich neemt) en welke visie zij heeft op de continuïteit van de pilot. Aanbevolen wordt eveneens minder ambtenaren te betrekken bij het vervolg (de beleidsuitvoering) en dit kleine aantal zoveel mogelijk mandaat en vrijheid te geven. Inzet van pragmatische en doelgerichte ambtenaren heeft het gunstigste effect op de motivatie van de actoren. Als de overheid vervolgens wil dat iedereen in Gelderland, en zelfs in Nederland, de maatregelen uitvoert, moet in de gevallen waar het nodig blijkt te zijn kunnen worden overgeschakeld naar een (meer) hiërarchische aansturing met inzet van externe regulering. De private respondenten geven namelijk aan dat niet alle leden van de achterban maatregelen ‘uit zichzelf’ uitvoeren omdat ze tijd en/of geld kosten. Het doel van de pilot NPEN was volgens de kerngroep in eerste instantie enkel het ontwikkelen van beleid. Uitvoering van het beleid reikte niet verder dan het maken van afspraken. De respondenten dachten hier vanaf de start anders over. Zij waren van mening dat ook de uitvoering van opgestelde maatregelen binnen de kaders van de pilot moest plaatsvinden. Als enkel beleidsontwikkeling centraal staat in een netwerk is het dan ook raadzaam gebleken dit (continu) duidelijk te communiceren zodat er bij actoren geen verwachtingen ontstaan over de uitvoering binnen het netwerk. De overheid in het algemeen wordt tot slot nog geadviseerd haar voelsprieten in de maatschappij uit te steken om bottom-up initiatieven te achterhalen en te ondersteunen. Het feit dat het leiderschap al bij (een) ander(en) vanuit de maatschappij ligt, kan een andere dynamiek veroorzaken waardoor een dergelijk netwerk wellicht nog beter voorziet in de drie behoeften en zo een hogere intrinsieke motivatie bewerkstelligt.
69
6. Literatuur. Baarda, D.B., De Goede, M.P.M. & Teunissen, J. (2006). Basisboek kwalitatief onderzoek: praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Houten: Stenfert Kroese. Babbie, E. (2004). The practice of Social Research. USA: Thomson Wadsworth. Braster, J.F.A. (2000). De kern van case study’s. Assen: Van Gorcum & Comp B.V. Boonstra, J. (2007). Ondernemen in allianties en netwerken. Deventer: Kluwer. Boutellier, J.C.J. (2007). Nodale orde; Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Amsterdam: Vrije Universiteit. Boutellier, J.C.J. (2011). De improvisatiemaatschappij; Over de sociale ordening van een onbegrensde wereld. Den Haag: Boom/Lemma Uitgevers. Boutellier, J.C.J. & Van Marissing, E. (2011). Het veiligheidsarrangement, in: Strategieën van lokale veiligheid, een achtergrondstudie en 3 reflectie, onder redactie van Van Steden. Amsterdam: Amsterdam University Press. Bovens, M.A.P., ’t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (2007). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Van den Broeck, A., Vansteenkiste, M. & De Witte, H. (2008). Self-determination theory: A theoretical and empirical overview in occupational health psychology. In J. Houdmont & S. Leka (Eds.), Occupational health psychology: European perspectives on research, education, and practice (Vol. 3, pp. 63-88). Nottingham: Nottingham University Press.
Van den Broeck, A., Vansteenkiste, M., De Witte, H., Lens, W. & Andriessen, M. (2009). De zelf determinatie theorie: kwalitatief goed motiveren op de werkvloer. Gedrag & Organisatie, 22 (4), 316335. Deci, E. L. & Ryan, R.M. (2000). The ‘What’ and ‘Why’ of Goal Pursuits: Human Needs and the Self Determination of Behavior. Psychological Inquiry: An International Journal for the Advancement Theory, (11) 4, 227-268. Van Dijk, M. (2010). Schrijven en presenteren op academisch niveau. Amsterdam: VU University Press. Frederickson, G.H. & K. B. Smith (2003). The Public Administration Theory Primer: Essentials of public policy and administration. Colorado, USA: Westview Press.
70
Garland, D. (2000). The culture of high crime societies: Some preconditions of recent 'Law and Order' Policies. British Journal of Criminology, 40, 347-375. Garland, D. (2001), The culture of Control: Crime and Social Order in Contempory Society. University of Chicago Press. Gulik, A.T.W. van (2008). ‘Natuurbrand, een onderschat risico.’ Master of Public Safety, Delft: Technische Universiteit. Jones, T., Van Steden, R. & Boutellier, J.C.J. (2009). Pluralisation of policing in England & Wales and the Netherlands: exploring similarity and difference, Policing and Society, (19) 3, 282-299. Klijn, E-H. (2008). It’s the management, stupid!, Inaugurale rede. Den Haag: Uitgeverij Lemma. Klijn, E-H., Steijn, B., & Edelenbos, J. (2007). The impact of network management on outcomes in governance networks, Public Administration, (88) 4, 1063-1082.
Meuleman, L. (2008). Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets, Heidelberg: Physica-Verlag.
Miles, M. B., & Huberman, A. M. (1994). Qualitative Data Analysis: An Expended Sourcebook. London, England: Sage.
Van Montfort, C.J., (2008). Besturen van het onbekende, inaugurele rede. Den Haag: Lemma. Nederland, T., Huygen, A. & Boutellier, J.C.J. (2009). Governance in de WMO. Theorie en praktijk van vernieuwende governancemodellen. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government. Reading, Pa.: Addison-Wesley. Rhodes, R.A.W. (2007). Understanding governance, Organization Studies, Vol. 28 (8), 1243-1264. Van Steden, R. (2008). ‘Samenleving en Veiligheid’, Reed Business (Ed.), Handboek Lokaal Sociaal Beleid, Amsterdam: Elsevier (Reed Business), 1-30.
Van Steden, R. (2011a). Sturing van lokale veiligheid: een achtergrondstudie., in: Strategieën van lokale veiligheid, een achtergrondstudie en 3 reflecties, onder redactie van Van Steden. Amsterdam: Amsterdam University Press. Van Steden, R., Van Caem. B, & Boutellier, J.C.J. (2011). The ‘hidden strength’ of active citizenship: The involvement of local residents in public safety projects. Criminology and Criminal Justice, 15 July 2011, 1-18.
71
Van Steden, R, De Groot, I. & Boutellier, J.C.J. (2012), Veel Dymaniek, weinig slagvaardigheid. Een studie naar de praktijk van lokale veiligheidsnetwerken. Bestuurskunde 2, 60-70.
Steijn, B., Klijn, E.-H. & Edelenbos, J. (2008) The Impact of Network Management in Governance networks. Paper for the 12th conference of The International Research Society for Public Management, 26-28 March 2008, Queensland University of Technology, Brisbane Australia.
Van Stokkom, B. (2011) De problematische regierol van de gemeenten. In: Strategieën van lokale veiligheid, een achtergrondstudie en 3 reflectie, onder redactie van Van Steden. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Van der Steen, M., Van Twist, M., Chin-A-Fat, N. & Kwakkelstein, T. (2013). Pop-up publieke waarde. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Suddle, S.I. (2002), Beoordeling Veiligheid bij Meervoudig Ruimtegebruik. Cement 1, 73- 78.
Swanborn, P.G. (2002). Evalueren: het ontwerpen, begeleiden en evalueren van interventies: een methodische basis voor het evaluatieonderzoek. (2e druk) Amsterdam: Boom.
Terpstra, J. (2008), Police, local government, and citizens as participants. Local security networks, Police Practice and Research, 9 (3), 213-225.
Terpstra, J. (2009). Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken. Justitiële verkenningen, jrg. 35 (1), 113-123. Terpstra, J. & Kouwenhoven, R. (2004). Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg. Zeist: Kerckebosch.
Weber, M. (1922). Bureaucracy. In: Shafritz J.M. en A.C. Hyde, Classics of Public Administration, Sixth Edition, 2007.
Weiss, R. S. (1994). Learning from Strangers. The Art and Method of Qualitative Interview Studies. New York: The Free Press. Yin, R. (1994). Case study research: Design and methods (2nd ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publishing.
Internetbronnen: Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2010. Minder regeldruk heeft u ook zelf in de hand!. Geraadpleegd op 27 november 2013.
72
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/regeldruk/documenten-enpublicaties/brochures/2010/12/10/minder-regeldruk-heeft-u-ook-zelf-in-de-hand.html
Rijksoverheid: Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie Wonen en Rijksdienst. (2013). Kamerbrief: Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk 2012-2017 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/regeldruk/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2013/04/24/kamerbrief-goed-geregeld-een-verantwoorde-vermindering-vanregeldruk-2012-2017.html
Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland, Gemeente Epe, Gemeente Nunspeet, Provincie Gelderland.(2012) Eindadvies pilot natuurbrandpreventie Epe en Nunspeet. http://www.infopuntveiligheid.nl/Infopuntdocumenten/20121017%20Eindadvies%20pilot%20natuurbra ndpreventie%20Epe%20en%20Nunspeet.pdf
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2008). Onzekere Veiligheid. Geraadpleegd op 27 november 2013. http://www.wrr.nl/bureau/staf/article/onzekere-veiligheid/
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2012). Onzekere Veiligheid. Geraadpleegd op 27 november 2013. http://www.wrr.nl/actueel/nieuwsbericht/article/vertrouwen-in-burgers-1
73
Bijlage 1: De vragenlijst. Deze vragen vormen de leidraad, de grote lijn. Tijdens de interviews zal doorgevraagd worden afhankelijk van het antwoord van de respondent. Eerst wordt aangegeven dat anonimiteit gewaarborgd is, vervolgens wordt gevraagd of men bezwaar heeft tegen een geluidsopname. Tijdens het interview kan een vraag soms overgeslagen worden als het onderwerp al aan bod is gekomen nav een eerdere vraag. Algemene vragen 1. Kunt u kort aangeven wat uw organisatie doet en wie uw klant is? 2. Welke functie bekleedt u? Inleidende vragen 3. Over welke(andere dan natuurbrandpreventie) onderwerpen heeft u contact met de gemeente (Epe of Nunspeet) gehad de laatste twee jaar? En met de provincie Gelderland? En de VNOG? Welke wet- en regelgeving was hierbij van toepassing? 4. Hoe ervaart u de relatie met deze overheden bij deze contacten? 5. Was, bij de start van de pilot, het gemeenschappelijke doel, de samenwerkingsvorm en de wijze van besluitvorming bekend? Wat was volgens u ‘anders dan normaal’? Centrale vragen 6. Uitleggen dat de motivatie in relatie tot de netwerkomgeving onderwerp van onderzoek is. Wat betreft autonomie: Op welke wijze heeft u invloed op het proces( gehad)? En op het resultaat? Waarom heeft u deze invloed willen uitoefenen? Hoe is daar op gereageerd door de overheden, en door de overige deelnemers? Welke invloed heeft dit gehad op uw motivatie? 7. Welke invloed hebben de overige actoren gehad op het proces? En op het resultaat? 8. Welke rollen hebben G/P/VR op zich genomen wat betreft het nemen van beslissingen? 9. Competentie: Welke aanwezige kennis en vaardigheden heeft u in kunnen zetten binnen de netwerkomgeving? Welke invloed heeft dat op het resultaat gehad? Hoe was de reactie van andere actoren op deze kennis en vaardigheden? Hoe heeft u dit zelf ervaren? 10. Welke kennis en ervaring miste u? Op welke manier kunt u aan deze kennis en vaardigheden komen? 11. Is bepaalde kennis of ervaring van andere deelnemers ingezet? Heeft u bijvoorbeeld tips van andere deelnemers gekregen? 12. Verbondenheid: Hoe was de sfeer binnen de pilot? Hoe was de relatie met de drie overheden? 74
13. In hoeverre is er sprake geweest van een gezamenlijk en individueel gevoel van verbondenheid en verantwoordelijkheidsgevoel? Heeft u het gevoel dat u er een soort van gezamenlijke ‘spirit’ is ontstaan, een gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid? 14. Wat vindt u van de aanpak waarbij in groepsverband op basis van gelijkheid en zonder sancties met verschillende partijen wordt samengewerkt? 15. Ervaart u ook enige sociale controle binnen het netwerk? Wordt er bijv. naar elkaar gekeken? Zijn de maatregelen bijv. ‘eerlijk verdeeld’? Weet u of de maatregelen door de andere partijen worden/zijn uitgevoerd? 16. Vertrouwen: Wat kunt u zeggen over de volgende begrippen binnen het netwerk: uw vertrouwen in overheden (G/P/VR), vertrouwen van overheden in u, onderling vertrouwen tussen netwerkleden? 17. Heeft u vertrouwen in de uitvoering van de opgestelde maatregelen voor uzelf en de overige deelnemers binnen de pilot? Waarom wel/niet? In hoeverre heeft dit vertrouwen invloed op uw wil bij te dragen aan doelstellingen van de pilot? 18. Heeft u uw maatregelen al uitgevoerd? Waarom wel/nog niet/niet? Wat vindt u van de regels die u krijgt opgelegd vanuit de provincie en/of gemeenten in het algemeen? Algemene, afsluitende vragen 19. Welke aanbevelingen, betreffende het vervolg van de pilot heeft u voor de P/G/VR?
75
Bijlage 2: Het antwoordformulier. Relevante uitspraken per actor worden verkort weergegeven onder het juiste thema. Vervolgens worden de 11 ingevulde antwoordformulieren naast elkaar gelegd om de reacties onderling te kunnen vergelijken. Deze formulieren samen vormen een monster grid.
Actor: ……………………………………………………. Antecedenten die naar voren komen n.a.v.: Algemene vragen:
Inleidende vragen:
Centrale vragen: -
Autonomie Competentie Verbondenheid Vertrouwen (evt.+ controle).
Ruimte voor eventuele vergelijkingen met een eventuele ‘normale’ relatie met de provincie, een gemeente of veiligheidsregio.
Afsluitende algemene vragen:
Outliners:
76
