De ingewikkelde zoektocht naar doel en strekking van de geschonden norm

T.W. Franssen & D. van Tilborg'

De ingewikkelde zoektocht naar doel en strekking van de geschonden norm O&A 2015/30 Len bespreking (naar aanleiding) van het relativiteitsoordeel van de Rechtbank Den Haag in de zaak over het schietincident in Alphen aan den Run.

Jnleiding Op zaterdag 9 april 2011 schoot Tristan van der V. (hierna: "Van der V.") in en nabij het winkelcentrum De Ridderhofte Alphen aan den Rijn zes mensen dood en verwondde hij nog zestien andere mensen. Daarna beroofde hij ook zichzelf van het leven. De drie wapens die Van der V. hiervoor gebruikte (een pistool, een revolver en een semi-automatisch geweer) bleek hij in bezit gehad te hebben krachtens een wapenverlof dat was afgegeven door de korpschef van de Politieregio Hollands Midden (hierna: "PHM"). Naar uit later onderzoelc bleek, was Van der V. eerder een wapenverlof geweigerd en waren daar ook goede redenen voor. Deze weigering noch de redenen daarvoor waren echter gebleken uit het onderzoek dat voorafging aan het besluit op de nieuwe aanvraag om een wapenverlof. Daardoor was het mogelijk dat aan Van der V. het gevraagde verlof werd afgegeven, dat dit verlof nadien tweemaal werd verlengd en dat hij gerechtigd was om de betreffende drie vuurwapens te verwerven. Nabestaanden, slachtoffers en winkeliers van het winkelcentrum De Ridderhof hebben de PHM aangesproken uit hoofde van een onrechtmatige overheidsdaad. Aan hun vordering hebben zij in essentie ten grondslag gelegd dat aan Van der V. ten onrechte een wapenverlof was verleend en dat hij daardoor kon beschikken over de wapens die tijdens het tragische incident door hem zijn gebruikt. De Rechtbank Den Haag heeft op 4 februari 2015 in deze kwestie vonnis gewezen.2 Hierin komt zij tot het oordeel dat zowel de veronachtzaming van de over Van der V. bekende informatie, als de verlofverlening een handeling in strijd met een wettelijke plicht en daarmee een onrechtmatige daad3 oplevert.4 Niettemin wijst de rechtbank de vorderingen van eisers af, omdat de door de PHM bij de verlofverlening geschonden norm niet mede zou strekken tot bescherming van de individuele vermogensbelangen van -

eisers.' Zodoende is volgeris de rechtbank niet voldaan aan het relativiteitsvereiste, zoals dat is neergelegd in artikel 6:162, eerste lid, en artikel 6:163 BW. Tot slot oordeelt de rechtbank dat de PHM geen ongeschreven zorgvuldigheidsnorm jegens eisers heeft geschonden.' Het is in het algemeen al geen sinecure om toepassing te geven aan het relativiteitsvereiste, maar dat geldt in het bijzonder indien dat moet geschieden in het kader van een zaak met een maatschappelijke impact als die van het schietincident in Alphen aan den Rijn. De rechtbank heeft haar relativiteitsoordeel uitvoerig gemotiveerd, en heeft daartoe verschillende (typen van) argumenten aangevoerd. Bij relativiteitsoordelen is dat zeker niet standaard het geval. Deze motivering heeft evenwel niet kunnen voorkomen dat de uitspraak in de media en in de rechtsgeleerde literatuur7 (in meer of mindere mate) zeer kritisch is ontvangen. In sommige gevallen lijkt juist de door de rechtbank gekozen motivering, en niet zozeer de uitkomst, daaraan in belangrijke mate bij te hebben gedragen.8 Niet alleen het door de rechtbank gehanteerde toetsingslcader, maar ook de door de rechtbank gebezigde argumenten lijken in belangrijke mate te zijn ontleend aan het zogenoemde Duwbalc Linda-arrest.' Dit arrest is nog steeds leidend voor de beantwoording van de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan; zeker indien het gaat om kwesties van overheidsaansprakelijkheid. Het vonnis vormt daarmee een goede aanleiding om het oordeel van de rechtbank mede te beschouwen in het licht van dat arrest.

-

-

Dit artikel is als volgt opgebouwd. Eerst zal door ons in a!gemene zin het door de Hoge Raad gehanteerde toetsingslcader worden geschetst bij het beantwoorden van de vraag of aan het relativiteitsvereiste (als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, en artikel 6:163 BW) is voldaan (§ 2). Vervolgens ziillen wij ingaan op het redeneerschema dat de Hoge Raad heeft gehanteerd in het Duwbak Linda-arrest (§ 3). Daarna kunnen de overwegingen en argumenten van de rechtbank

-

Mr. T.W. (Thus) Franssen en mr. D. (Dennis) van Tilborg zijn als advocaat verbonden aan AKD te Breda en zijn werkzaam bij de vakgroep Overheid & Onderneming. Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECL1:NL:RBDH/\:2015:1061. Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, to. 5.33. De eisers kon in dezen niet warden tegengeworpen dat het besluit formele rechtskracht ten opzichte van hen had, nu zij ten tijde van dat besluit geen voldoende zeker en individualiseerbaar belang bij dat besluit hadden en hen zodoende geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang ter beschikking stand.

O&A2015/30

5

Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, no. 5.46.

6

Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, r.o. 5.52. Hoewel

7

8

9

er voldoende over dit onderwerp te zeggen is, laten wij dit punt in dit artikel buiten beschouwing no de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat niet in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt is gehandeld en zij in dit bader dus niet is toegekomen aan beantwoording van de vraag of dienaangaande aan het relativiteitsvereiste zou zijn voldaan. Zie R. Meijer, Relativiteitsperikelen: Wet wapens en munitie geen schild tegen concrete (vermogens)schade?', MvV 2015-3, p.76-al en in bet bijzonder I. Giesen, 'Aansprakelijkheid na de schietpartij in Alphen aan den Rijn: hoe onbegrijpelijk ban rechtspraak - en het relativiteitsvereiste zijn7', WPNR 2015(7055), 146, p. 277-279. I. Giesen, Aansprakelijkheid na de schietpartij in Alphen aan den Rijn: hoe onbegrijpeuijk ban rechtspraak - en het relativiteitsvereiste - zijn?', WPNR 2015(7055), 146, p.279. HR 7 mel 2004, ECLI:NL:HR:2004:Ao6012, NJ 2006/281, m.nLj. l-iijma; AB 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren (Duwbak Linda).

AfL2-juni2015

57

DE INGEWIKKELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREKKING VAN DE GESCHONDEN NORM

do achtergrond van het algemene toetsingskader enerzijds en het in het Duwbak Linda-arrest gehanteerde rodeneerschorna anderzijds. Daartoe zullen wij achtereenvolgens ingaan op de formuloring (§ 4), het doe! (§ 5) en tot slot de strekking (§ 6) van de geschonden norm. worden geplaatst tegen

-

-

Het relativiteitsvereiste Het beantwoorden van de vraag of aan het re!ativiteitsvoreiste is vo!daan, houdt in dat de rechter het beschermingsbereik van de geschonden norm dient te bepalen; eon norm heeft immers uit zichze!f goon strekking, deze dient door rechter!ijke arbeid te worden bepaald.1° Dit is bij uitstek eon ingewikke!de kwostie van uitleg,11 die bovendien niet van (hot makon van) rechtspolitieke keuzes is ontbloot (is overhoidsaansprake!ijkheid in dit snort geva!lon we! wonselijk?).12 Dit maakt dat (ook) eon dergo!ijk oordeel zijn gozag niet aan do uitkomst daarvan ontleent, maar (just) aan do daaraan ton gronds!ag liggendo argumentatie.13 -

-

Het komt bij do beantwoording van do vraag of aan hot relativiteitsvereiste is voldaan uitoinde!ijk aan op hot doel on do strekking van do geschonden norm, aan do hand waarvan moot worden onderzocht tot welke personen on tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade do daarmee beoogdo boscherming zich uitstrekt.14 In deze formu!o komt het aan op drie e!omenten: 1) do geschonden norm; 2) het doel van do geschonden norm; en 3) do strekking van de geschonden norm. Het zijn doze drie olementen die wij in paragraaf 4-6 nader bozion. Bovondien dient eon onderScheid gemaakt to worden tussen drie vormen van relativiteit: do persoon!ijko relativiteit (welke personen), do zako!ijke relativiteit (welke schade) on de ontstaansro!ativitoit (welke wijzon van ontstaan).15 Voor eon aanspraak op schadevergoeding zal hot beschormingsbereik van do geschonden norm, welke aan de hand van doel en strekking dient to worden bepaald, zich dus dienen uit to strekkon over al doze drie vormen van relativiteit. 10

Zie ook H.C.F. Schoordijk, Het aigem een gedeelte van bet verb inten issen recht naar bet I'Iieuw Burgeriijk Wetback, Deventer: Kluwer 1979, p.367, waarin

11

12

13 14 15

58

hij overweegt: "Kort samengevat: een norm heeft uit zichzelf geen strekking, wij géven aan de norm een strekking. Wij interpreteren de norm naar een wenseiijk resultast toe. De norm 'gij behoort een norm te relativeren', houdt in wezen niets anders in dan 'gij moet een norm interpreteren'." Zie ook A.R. Bloembergen, Schadevergoeding bij onrechtmatige daad (dim. Utrecht), Deventer: Kluwer 1965, p. 172, die het onderzoek naar de strekking van een overtreden norm in feite ziet als een kwestie vats interpretatie van deze norm. Zie onder meer C.E. Drion, Op de grenzen van her recht', NJB 2007/1201, p. 1395 en L. Di Bella, 'De relativiteit van het recht op arbeid van vluchtelingen'. NIB 2007/1299, p. 1524. G.H. Lankhorst, Dc relativiteit van de anrechtntatige daad (diss. Leiden), Dcventer: Kluwer 1992, p. 139. HR 7 mci 2004, ECLI:NL:HR:2004:Ao6012, NJ 2006/281, m.nt. J. Hijma: AB 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren (Duwbak Linda). Zie ook: A.R. Bloembergen, Srhadevergoedingbij onrechtmatige daad (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 1965, p. 169-170; G.H. Lankhorst, Dc relativiteit van de onrechtmatige daad (diss. Leiden). Deventer: Kluwer 1992, p. 103 cv.; S.D. Lindenbergh, A lies is betrekkeiijk (oratie Rotterdam), Den Haag: Bju 2007, p. 10; B.P.M. van Ravels, 'Dc Amelandse benzinestations - de koers van de Afdeling in het besluitenaansprakelijkheidsrecht'. D&A 2009/3, alsmede de geschiedenis van totstandkoming van artikel 6:163 BW: Pan. Gesch. BW Bock 6, p.637.

Uit do rechtspraak van de Hoge Raad vo!gt dat bij de tootsing aan hot relativitoitsvereiste niet als uitgangspunt mag worden genornen dat de geschonden norm in beginsel strokt tor beschorming van a!!on die als govo!g van ovortroding orvan schade kunnen !ijden.15 In hot vor!engde daarvan is do opvatting dat aan hot relativiteitsveroisto is vo!daan, tonzij komt vast to staan dat do geschonden norm niet de strekking heeft eon persoon to beschermen tegen do schade die doze heeft geledon, niet juist. Eon opvatting waarvoor ovorigons, zo wordt in do literatuur bepleit, wel steun zou kunnen worden gevonden in do geschiedenis van do totstandkoming van artikel 6:163 BW.57 Doze opvatting is in do rechtspraak van do Hoge Raad echter niet aanvaard en vormt daarmoe goon beschrijving van hot positiove recht op dat punt.

3.

Het redeneerschema uit het Duwbak Lindaarrest

In do zaak die !eidde tot hot arrest Duwbak Linda ging hot zeer kort gezegd om schade aan schepon die was veroorzaakt door (onder meer) hot kapseizon van eon duwbak genaamd Linda vanwege do s!ochto staat (van onderhoud) waarin deze verkoorde. In verband met do schade was onder andere do Staat aansprake!ijk geste!d omdat hij kort gozegd niet zorgvuldig zou hobben gehandeld bij hot onderzoek dat ton gronds!ag lag aan do verlening (en verlenging) van hot certificaat van onderzoek op grond van hot (destijds ge!dende) Reg!ement onderzoek schopen op do Rijn (hierna: "RosR"). Do vorderingen van eisers zijn in drie instantios afgewezen, onder moor omdat niet word vo!daan aan hot re!ativitoitsveroiste. -

-

-

-

Do (uitvoorigo) redenoring van do Hoge Raad tor onderbouwing van hot relativiteitsoordeel !aat zich als volgt samonvatton. Doze uitvoorige beschrijving van hot door do Hoge Raad gegeven re!ativiteitsoordee! !ijkt ons nuttig omdat hot vonnis van do rechtbank zwaar bunt op dat oordool en do daarbij gebezigde argumenten. Bovendien wordt hot arrest als richtinggevend beschouwd, zodat hot van belang is zo precios moge!ijk do aangegevon richting voor ogen to hebben in die geva!len waarin in do !agoro rechtspraak op dat arrest wordt voortgebouwd. Do Hoge Raad stelt voorop dat hot bij hot beantwoorden van do vraag of aan hot relativiteitsvereisto wordt vo!daan aankomt op doel en strekking van do geschonden norm, aan do hand waarvan moot worden bepaa!d tot welke personen en

16

Meet specifiek tegen alle schade die aan de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid is gebaseerd op de voet van artikel 6:98 BW kan worden toegenekend. HR 10 november 2006, ECLI:NL:HR:2006:AY9317, NJ 2008/491, m.nt. J.B.M. Vranken, r.o. 3.3.2 (Astrazenera) en - niet expliciet - FIR 24 maart 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU7935, RvdW 2006/310, no. 4.2.2-4.2.3 (Pfizer r.s./Cosmdtique Active).

17

M.E. Gelpke, 'Dc relativiteit van de onrechtmatige overheidsdaad'. MVV 2005, nr. 7/8, p. 144; S.D. Lindenbergh, Alies is betrekkelijk (oratie Rotterdam), Den Haag: Bju 2007, p. 11-12 en R. Meijer, 'Relativiteitsperikelen: Wet wapens en munitie geen schild tegen concrete (vermogens)schade?', MvV2015-3, p.78-79.

Afl.2-jun12015

O&A2015f30

DE INGEWJKKELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREJ(KJNG VAN DE GESCHONDEN NORM

tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.18

De Hoge Raad leidt uit de beschikbare gegevens omtrent het RosR (en enige andere regelingen op het gebied van de bevordering van de veiligheid Van het scheepvaartverkeer) af dat het RosR en de daaruit voortvloeiende eisen omtrent de afgifte c,q. de verlenging van een certificaat beogen in algemene zin de veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen, waaronder mede begrepen het voorkomen van origevallen als gevoig van het deelnemen van ondeugde!ijke schepen aan het scheepvaartverkeer. Volgens de Hoge Raad beogen ook de normen omtrent het onderzoek dat aan de afgifte c.q. verlenging van een certificaat ten grondslag ligt, in algemene An bij te dragen aan de veiligheid van het scheepvaartverkeer. Dit betekent evenwel nog niet dat de betreffende normen ook strekken tot bescherming van het aan de orde zijnde individuele vermogensbelang. De Hoge Raad oordeelt vervolgens dat aan de beschikbare gegevens omtrent bet RosR (en enige andere regelingen op het gebied van de bevordering van de veiligheid van het scheepvaartverkeer) niet kan worden ontleend dat deze mede strekken tot bescherming van bet aan de orde zijnde individuele vermogensbelang. Wij menen dat dit oordeel (in essentie de betekenis die wordt toegekend aan het zwijgen van de wetgever) evenwel niet !os kan worden gezien van de omstandigheden die de Hoge Raad daarbij nadrukkelijk in aanmerking heeft genomen, te weten dat: het RosR in algemene zin beoogt bij te dragen aan de veiligheid van het scheepvaartverkeer, maar dat dit niet wegneemt dat de eigenaar van het betreffende schip verantwoordelijk b!ijft voor een deugdelijke staat van het schip; de normen omtrent (het onderzoek dat ten grondsiag ligt aan) de afgifte en de verlenging van een certificaat vooral de functie hebben om de (primaire) verantwoordelijkheid van de scheepseigenaar te bevorderen en daar enige controle op mogelijk te maken; het certificaat geen garantie geeft voor (een gedurende de periode waarvoor bet is verleend, b!ijvende) deugdelijkheid van bet schip. -

-

-

-

-

Tegen de achtergrond van deze omstandigheden komt de Hoge Raad tot de conc!usie dat de uit de algemene verantwoordelijicheid van de Staat voor een veilig scheepvaartverkeer voortvloeiende verplichting bij de keuring van schepen (met het oog op de afgifte of verlenging van een certificaat van onderzoek) zorgvuldig te weric te gaan, niet de strekking heeft een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen vermogensschade die op een vooraf niet voorziene wijze kan ontstaan.19

Het vertrekpunt voor de rechterlijke toetsing aan het relativiteitsvereiste bestaat uit de formulering van de geschonden norm. Lankhorst wijst er in zijn dissertatie terecht op dat de uitslag van de relativiteitsvraag in belangrijke mate kan afhangen van de wijze waarop de geschonden norm wordt geformuleerd. Met (onder meer) een verwijzing naar de taalanalyse, betoogt hij dat naarmate de norm meer abstract wordt geformuleerd daarmee op voorhand de kans wordt vergroot dat het geschonden belang door die norm wordt beschermd (en vice versa). Volgens Lankhorst kan dan ook een deel van het relativiteitsoordeel verstopt' zitten in de redactie van de geschonden norm, zodat het volgens hem aanbeveling verdient dat de kritiek zich (juist) ook op de redactie van de geschonden norm richt,2° -

-

In dit geval overweegt de rechtbank omtrent de geschonden norm: "De geschonden norm is die van een zorgvuldige besluitvorming bij verlening van het wapenverlof. 1121

Wij kunnen dit niet goed volgen. De rechtbank heeft eerder in haar vonnis overwogen dat zowel de veronachtzaming door de PHM van de informatie die over Van der V. bekend was, als bet verlenen van een wapenverlof zelf, in strijd met een wettelijice plicht was. 22 Wij begrijpen dit aldus dat de rechtbank meer concreet de PI-IM ten eerste verwijt dat zij het besluit in strijd met het zorgvuldigbeidsbeginsel ex artikel 3:2 Awb heeft voorbereid. In die voorbereiding had immers (onder meer) betrokken moeten worden dat Van der V. eerder een verlof was geweigerd en dat hij gedwongen opgenomen is geweest in een BOPZ-instel!ing. Overigens was het naast het zorgvuldigheidsbeginsel ook in strijd met de "Ricbtlijn interne bevragingen" van de PHM, om deze informatie niet in aanmerking te nemen. Dc in deze richtlijn opgenomen eisen kwalificeren echter niet als een °wettelijke plicht". Ten tweede begrijpen wij uit het vonnis van de rechtbank dat PHM zelfstandig wordt verweten dat zij bet wapenverlof in strijd met artikel 28, tweede lid, aanhef en onder b, respectievelijk artikel 28, vierde lid, Wet wapens en munitie gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, Wet wapens en munitie (bierna: "WWM") heeft verleend en daarna heeft verlengd.23 Er was immers wel reden om te vrezen dat van de wapens misbruik zou worden gemaakt. -

-

-

-

Het besluit was derhalve naar het oordeel van de rechtbank niet alleen onzorgvuldig voorbereid, maar bovendien materieel gezien onjuist en dus in strijd met bet recht verleend. -

-

21 22

19

O&A

HR 7 mei 2004, ECU:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281, m.nt.J. Hijma; AR 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren, r.o. 3.4.1 (Duwbak Linda). HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281, m.nt.J. Hijma; AB 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren, r.o. 3.4.3 (Duwbak Linda).

2015/30

-

-

20

18

De formulering van geschonden norm

4.

23

G.H. Lankhorst, De relativiteit van de onrechtmatige daad (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 1992, p. 100-101. Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, 1.0.5.39. Rb. Den Haag4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, F.o. 5,33 en zuiks lijkt ook tot uitdrukking te zijn gebracht in het eerste deel van r.o. 5.39, onmiddelijk voordatde rechtbank de geschonden norm - naar ons oordeel - onjuist formuleert. Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, r.o. 5.33 en 5.34.

At1. 2- Juni 2015

59

DE INGEWIKKELDE ZOEKTOCI-IT NAAR DOEL EN STREJ(I ING VAN DE GESCHONDEN NORM

Gelet op het voorgaande, zien wij niet in waarom de rechtbank steeds uitsluitend teruggrijpt op de (algemene) norm van een zorgvuldige besluitvorming. Consequentie daarvan is Icennelijic dat het voor het relativiteitsoordeel geen verschil zou malcen op welke (achterliggende) materiële norm de onzorgvu!dige voorbereiding van het besluit betrekking heeft. Dat zou bijvoorbee!d betekenen dat het doel en de strekking van de geschonden norm deze!fde zou zijn in de situatie dat een wapenver!of ten onrechte is ver!eend omdat bij de voorbereiding van dat besluit per abuis niet is onderkend dat bij de aanvraag geen gebruik is gemaakt van het krachtens wette!ijk voorschrift verplicht gestelde aanvraagformulier,24 a!s in de situatie dat er zoals in het onderhavige geval reden bestond om te vrezen dat van het wapen misbruik zou worden gemaakt.25 Dat !ijkt ons nietjuist en markeert wat ons betreft de in onze optiek niet te onderschatten betekenis van de formulering van de geschonden norm bij het beantwoorden van de re!ativiteitsvraag. Daar komt bij dat een onderzoek naar het doel en de strekking van de zorgvuldigheidsnorm naar onze inschatting in het onderhavige geval a!s het ware opgaat in', aitlians het lot zou moeten de!eii van, het beschermingsbereik van de geschonden materië!e norm. De vraag kan immers worden geste!d we!ke ze!fstandige betekenis nog aan de schending van een zorgvuldigheidsnorm toekomt in een situatie zoa!s de onderhavige waarin deze schending ertoe heeft geleid dat in strijd met materië!e recht een ver!of is ver!eend c.q. ver!engd. Derha!ve menen wij dat de rechtbank bij haar relativiteitstoets (primair) het beschermingsbereik van de aan de orde zijnde geschonden materiele normen uit de WWM had dienen te beoordelen, a!thans te betrekken. -

-

-

-

-

-

-

-

De wijze waarop de geschonden norm wordt geformu!eerd, betreft niet slechts een semantische kwestie, maar !can van doorsiaggevende betekenis zijn voor het antwoord op de Fe!ativiteitsvraag of ertoe !eiden dat het onderzoek naar het doel en de strekking van de geschonden norm wordt vertroebeld en bemoei!ijkt. Dit zullen wij in het navolgende aantonen doordat zowel bij de beantwoording van de doe!en de strekkingsvraag door de rechtban!c zich in dit geval de in onze ogen onjuiste formulering van de geschonden norm wreekt. -

-

Het doel van de geschonden norm

5.

Nadat de geschonden norm is gedefinieerd, dient aan de hand van het doel en de strekking van die norm haar beschermingsberei!c te worden bepaald. De 'doel en strekking'-formu!e (vergelij!c het woord 'en') suggereert dat een onderscheid !can worden gemaakt tussen het doel van de geschonden norm enerzijds en de strekking 24 25

Zie artikel 48 Regeling wapens en snunitie Jo. artikel 7, eerste lid, onder a, WWM. Artikel 28, tweede lid, aanhefen onder b, respectievelijk artikel 28, vierde lid, WWM gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhefen onder C,

60

WWM.

daarvan anderzijds. De Hoge Raad lijkt dit onderscheid in het Duwbak Linda-arrest oolc daadwerke!ijk te maken.°° Uit dit arrest, noch uit andere arresten van de Hoge Raad, b!ijkt echter wat (precies) onder het doel respectieve!ijk de strekking van een norm dient te worden verstaan en waarin beide begrippen zich van elkaar onderscheiden. Hijma bep!eit dat het bij het doel van de rege!ing gaat om een onderzoek naar het oogmerk waarmee de wetgever een bepaald wettelijk voorschrift heeft uitgevaardigd.27 De strekking ziet vervolgens op de interpretatie van de norm en ziet daarrnee op aI!e e!ementen die bij wetsuit!eg een rol kunrien spelen waaronder begrepen het oogmerk van de aan de orde zijnde norm. Vo!gens Hijma kan het ze!fstandige onderzoek naar het doe! van de norm dan oo!c in feite gemist worden.

-

De vraag is of met Hijma inderdaad geconcludeerd dient te worden dat een zelfstandige toets aan het doel van de geschonden norm weinig toegevoegde waarde heeft. Gesteld zou immers !cunnen worden dat het doel van de norm met name ziet op de vraag of de overtreden norm is gericht op de bescherming van (de aan de orde zijnde) privaatrechte!ijke be!angen. !ndien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, komt vervolgens de bes!issing omtrent het beschermingsbereik van die norm aan de orde. In deze benadering kan het doe!vereiste onder meer een eerste zeeffunctie vervu!!en, waarbij in bepaalde evidente geval!en op (meer) a!gemeen (belang)niveau reeds kan worden geconcludeerd dat niet aan het relativiteitsvereiste is vo!daan, zonder dat behoeft te worden getreden in de (meeromvattende) streklcingsvraag.2° Het doelvereiste ziet in deze benadering met name op de beschermingsinhoud van de geschonden norm, terwiji de strekkingsvraag meer het oog heeft op het concrete beschermingsbereik van die norm.29 -

-

Zien wij het goed, dan geeft de rechtbanlc ook eerst een oordeel omtrent het doel van de (naar haar mening) geschonden norm, alvorens zij toekomt aan de strekkingsvraag. In het icader van doelvraag, merkt de rechtban!c eerst terecht op dat de WWM (in algemene zin) vormgeeft aan het geweldsmonopolie van de overheid en dat met deze wet blijkeris de geschiedenis van totstandkoming daarvan verschillende doe!einden worden nagestreefd, waaronder in de eerste plaats 'de bescherming van de veiligheid van burger en staat".°° Voorts ont!eent de rechtban!c aan de geschiedenis van totstand!coming van de WWM dat is beoogd i!!egaal wapenbezit terug te dringen. Dit is zonder meer waar, maar -

-

26

27 28

Zo overweegt de Hoge Road: "Oak deze eis van zorgvuldigheid bij het overeenkomstig het Rook uit le voeren onderzoek beoogt bij te dragen aan het bevorderen van de veiligheid in algemene zin van het scheepvaartverkeer, maar dat wil niet zeggen dat de aan her onderzoek te stellen eisen van zorgvuldigheid strekken tot bescherming van het individuele vermogensbelang van derden die schade liJden doordat een onvoldoende zorgvuldig gekeurd schip een ongeval veroorzaakt." HR 7 mel 2004, ECLI:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281, m.nt.J. Hijma. Zie biJvoorbeeld HR 17Januari 1959, ECLI:NL:HR:1958:AG2051, NJ 1961/568 (Beukers/Dorenbos, Tandarts-arrest).

29

30

Zie voor het onderscheid tussen de beschermingsinhoud en het beschermingsbereik: G.H. Lankhorst, De relativiteit van de onrechtniatige daad (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 1992, p.87 e.v. 1(anserstukken 111976/77, 14413, nr. 1-3, P. 20.

Aft. 2- Juni 2015

O&A 2015/30

DE INGEWIKKELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREKKING VAN DE GESCHONDEN NORM

iijkt oris in dezen niet relevant. Van der V. had zijn wapens immers iegaal in bezit. Het gaat erom dat het verlof waarmee hij die wapens icon verlcrijgen, ten onrechte was afgegeven. De rechtban!c overweegt tot slot en dat is geheel in lijn met de overweging van de Hoge Raad in het Duwbaic Linda-arrest dat onderscheid moet worden gemaalct "tussen deze met de WWM gediende algemene maatschappelijice veiligheidsnorm van bescherming van de veiiigheid van de samenleving en de door PHM geschonden norm van onzorgvuidige besluitvorming bij verlening van een wapenverlof". -

-

In dit deel van de motivering van de uitspraalc zijn onzes inziens de gevolgen te zien van een onjuiste formuiering van de geschonden norm. De rechtbank heeft zich immers slechts verhouden tot de algemene primaire doeistelhng van de WWM, aismede de iets meer specifieke nevendoelstellingen, zijnde het reguieren van het bezit van legale wapens en het vooricomen van illegaai wapenbezit. De rechtbanic is niet ingegaan op hetgeen de wetgever voor ogen stond met het opnemen van de (specifieic in dit geval aan de orde zijnde) weigeringsgronden voor een wapenverlof.31 Dat had zij wel moeten doen.

van de totstandlcoming van de WWM, als "vrijwel perfect" aangemerlct.3° Naar moet worden aangenomen, is derhalve beoogd de regeling van het legale bezit van wapens uit de Vuurwapenwet 1919 inhoudelijlc ongewijzigd voort te zetten met onder meer het in artikel 26 WWM opgenomen verbod en de in artikel 7, eerste lid, WWM opgenomen weigeringsgronden die (net als in de Vuurwapenwet 1919 het geval was) zien op het vereiste van een redehjlc belang en de vrees voor misbruiic van het wapen. Uit de geschiedenis van de totstandlcoming van de Vuurwapenwet 1919 laat zich afleiden dat de wetgever met genoemd artikel 3 onder meer de bedoeling had om te voor!comen dat misdadigers en geesteszielcen iconden beschilcicen over een vuurwapen, gelet op de gevaren die verbonden zijn aan eventuele gedachten tot het piegen van een misdrijf of zelfmoord:

"[...1 zijn wettelijice voorzieningen noodig om de gevaren, welice uit de onbelemmerde verspreiding van wapenen onder de bevolicing voortvloeien, te iceeren. Terwiji b.v. de vericoop van vergift aan ettelijke belemmerende bepalingen gebonden is, Ican een ieder, die de gedachte aan eenig misdrijf of aan zelfmoord heeft opgevat, zich vrijehjic wapenen, en in de eerste plaats worde bier gedacht aan vuurwapenen, verschaffen. Dat personen, in wier handen een vuurwapen bedenlcelijlc is, als misdadigers, zielcen van geest en Icinderen, zich in het bezit van een geladen revolver bevinden, blijict eI!c oogenbliic. De verspreiding van vuurwapenen onder de bevoiking dient in het algemeen belang aan zekere bepericingen en aan ze!cer toezicht te worden onderworpen."3°

De daadwerkelijlc geschonden materiële norm is dat een wapenverlof moet worden geweigerd (respectievehjlc niet mag worden verlengd), indien er reden is om te vrezen dat van de wapens misbrui!c zal worden gemaaict.°2 Een onderzoelc naar het doel van deze norm voert terug naar de Vuurwapenwet 1919. Deze wet voorzag, net als de WWM thans, in een regeling van het legale vuurwapenbezit. Vóór inwerlcingtreding van de Vuurwapenwet 1919 was het slechts verboden om vuurwapens bij de hand te hebben wanneer men zich op de openbare weg begaf. Met de inwericingtreding van de Vuurwapenwet 1919 werd het oolc verboden om in andere situaties een vuurwapen voorhanden te hebben. Ingevolge het bepaalde in artikel 3 Vuurwapenwet 1919 kwam de bevoegdheid om een vuurwapen voorhanden te hebben (naast pub!ielcrechtehjice hchamen en degene die het wapen voor een pub!ie!crechtehj!c lichaam onder zich heeft") enlcel toe aan degene die daartoe een machtiging van het hoofd van de politie had. Een dergelijice machtiging icon aHeen worden verleend indien een redelijlc belang dat vorderde en misbruilc van de machtiging of het wapen niet viel te vrezen. Door de regering is deze regeling, in het icader

31

32

33 34

In dot verband verwijzen wij ook naar het hiervoor door ons gebruikte voorbeeld, dat een wapenverlof 00k geweigerd moet worden indien bij de aanvraag geen gebruik is gemaakt van het wettelijk voorgeschreven aanvraagformulier. Aitikel 28, tweede lid, aanhefen onder b, respectievelijic artikel 28, vierde lid, WWM, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhefen onder c, WWM. Overigens kan ook nog gewezen worden op artikel 7, eerste lid, under b, WWM, waaruit blijkt dat een verlof moet worden geweigerd indien er reden loom te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd. Kamerstukkefl 111918/19,410, nr. 1. Zie artikel 3, aanhefen onder I en 2 Vuurwapenwet 1919. Daarnaast mocht ook degene die een wapen bij zich mocht hebben op openbare weg of op enige voor het publiek toegankelijke plaats, een wapen voorhanden hebben (artikel 3 aanhefen onder3 Vuurwapenwet 1919).

O&A 2015/30

"Het wetsontwerp beteelcent z,i. aHereerst een belangrijke stap vooruit op den weg van meer doelmatige bestrijding van criminaliteit. Niet hét wetsontwerp is derhaive reactionnair, doch veeleer het verzet tegen then stap vooruit, op weilcen reeds sedert jaren is aangedrongen. Of zou men maar steeds moeten dulden, dat misdadigers, !cinderen en heel of half Icranlczinnigen zich vrije!ijlc vuurwapenen icunnen verschaffen? Ongetwijfeld Ican het wetsontwerp mede stre!cicen doch deze strelcicing icomt eerst in de tweede plaats in aanmericing om revolutionnair geweld tegen te gaan. [••]37 -

-

Bezien in bet licht van deze tots tandicomingsgeschiedenis, heeft de rechtbanlc naar onze mening ten onrechte overwogen dat de algemene norm moet worden onderscheiden van de geschonden zorgvuldigheidsnorm, en dat die laatste norm (slechts) "bijdraagt" aan verwezenlijicing van de algemene norm.38 De formele wetgever beoogde met de daadwericelijlc geschonden materiëie norm namelijic te vooricomen dat mis35 36 37 38

Kamerstukken 111976/77, 14413, nr. 1-3, p. 20. Karnerstukkess 111918/19,410, or, 3. Kamerstukken 111918/19,410, nr. 5, p.7.

Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, no. 5.43.

Afi. 2 Juni 2015

61

DE

JNGEWIKKELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREK1CING VAN DE GESCHONDEN NORM

dadigers en zieken van geest zich op legate wijze van een vuurwapen zouderi kunnen voorzien en daarmee een misdrijf of zelfmoord zouden kunnen plegen. Dat oogmerk was redengevend voor de norm dat geen wapenverlof mag worden verleerid, indien er reden is om te vrezen dat de aanvrager van de wapens misbruik zal maken. Deze zeer specifieke doelstel!ing, geplaatst tegen de achtergrond van de door de rechtbank genoemde algemene en nevendoelstellingen van de WWM,39 Ieidt ons tot de conclusie dater zeer goede argumenten bestaan om aan te nemen dat de geschonden norm (specifiek) tot doel heeft om te beschermen tegen de schade zoals die door eisers is geleden,4° voor zover het schade als gevoig van !ichamelijk letsel of over!ijden betreft.41

De strekking van de geschonden norm Vervolgens resteert de vraag of de strekking van de geschonden norm is het bieden van bescherming aan het aan de orde zijride individuele (vermogens)belang, oftewel dat een aanspraak op schadevergoeding bestaat voor (letsel)schade die (indirect) een gevoig is van een onterecht afgegeven verlof. Zoals gezegd, moet deze vraag oozes inziens worden onderscheiden van de meer eendimensiona!e vraag naar het doel van de norm. De vraag naar de strekking van een geschonden norm is, in de woorden van Hijma, "aanmerkelijic rijker".42 Het doel zal ongetwijfeld invloed hebben op de strekking van de norm, maar bepaalt die niet. Het bepa!en van de strekking van een geschonden norm betreft namelijk een kwestie van interpretatie van die norm.43 Daarbij komt het aan op allerlei factoren, waaronder de inhoud van de betrokken wette!ijke rege!ing, de geschiedenis van totstandkoming van die rege!ing (waaruit de bedoeling van de wetgever kan blijken), het gehe!e systeem van de wet, de actuele maatschappe!ijke context, voortschrijdend inzicht en de redelijkheid van het met een bepaa!de interpretatie te verkrijgen resultaat44 en de ernst van de gevaren, waartegen de overtreden wetsbepaling wit beschermen.45 In veel geva!Ien zu!len deze factoren niet kunnen voorkomen dat -

39

40

41

42 43 44 45

62

-

Zijnde de "bescherming van de veiligheid van burger en staat" en de nevendoeIstelling tot "beheersing van bet legale wapenbezit", zie Kamerstukken II 1994195, 24107, nr. 3, p.1. Zie anders R. Meijer, 'Relativiteitsperikelen: Wet wapens en rnunitie geen schild tegen concrete (vermogens)schade?', MW 2015-3, p.78, die het met de rechtbank eens is dat de WWM geen expliciete verwijzing bevat naar het oogmerk van bescherming van individuele burgers, maar stelt dat het tegendeel ook niet kan worden beweerd. Wij betwijfelen of hetzelfde antwoord geldt voor de omzetschade die als gevoig van het schietincident is geleden door de winkeliers. Er bestaat immers geen enkele aanwijzing in de totstandkomingsgeschiedenis van de WWM of de Vuurwapenwet 1919 voor de conclusie dat de wetgever met de WWM ook beoogde dat soort schade te voorkomen. Zie de noot van Hijma bij HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281. A . R. Bloembergen, Schadevergoedingbij onrerhtmatige daad (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 1965, p. 172. Een mcmi voorbeeld hiervan biedt HR 8 oktober 2010, ECLI:NL:l-JR:2010:BM6095, NJ 2011/465, m.nt. Hartlief, r.o. 4.3.4. Zie HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281, m.nt. J. Hijma; AB 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren, en nr. 4.14 uit de conclusie van A-G Spier bij HR 10 november 2006, ECLI:NL:HR:2006:AY9317, NJ 2008/491, m.nt. J.B.M. Vranken, aismede A.R. Bloembergen, Schodevergoeding bij onrechtmatige daad (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 1965, p. 172.

Afi. 2

-

het onderzoek naar de strekking van de geschonden norm op een gegeven moment niet bes!issend in een bepaalde richting wijst. Zodra dat punt is bereikt, rest niet anders dan om met Scholten te spreken een sprong.4° Zaalc is om die sprong zo klein mogelijk te maken. -

-

Het 'strek!cingsoordeel' van de rechtbank ligt oms!oten in de rechtsoverwegingen 5.43-5.46 en als wij het goed zien baseert de rechtbank zich voor haar conclusie in feite op vier argumenten: 1) de geschonden zorgvuldigheidsnorm draagt !outer bij aan de verwezenlijking van een algemene, kennelijk in de WWM verankerde, veiligheidsnorm; 2) er is sprake van verschi!!ende soorten van (mogelijke) schade die op vooraf veelal niet te voorziene wijze kan ontstaan en een onbepaalde en in beginsel onbegrensde groep potentiële ge!aedeerden raakt; 3) voorts wijst niets in de tots tandlcomingsgeschiedenis van de WWM erop dat beoogd is individuele vermogensbelangen van we!ke aard dan ook te beschermen; terwiji 4) ook overigens aan (het systeem van) de WMM niet ontleend kan worden dat de daarin vervatte normen de strekking hebben om het aan de orde zijnde individuele (vermogens)belang te beschermen. -

-

Het va!t op dat de rechtbank hier een redenering opbouwt die grotendeels ontleend !ijkt te zijn aan de redenering van de Hoge Raad in het arrest inzake de Duwbak Linda. In paragraaf 3 hebben wij de redenering van de Hoge Raad in laatstgenoemd arrest reeds weergegeven. 61 Onderscheid algemene en specfieke norm De rechtbanlc meent dat de omstandigheid dat de norm van een zorgvu!dige besluitvorming bijdraagt aan de (algemene norm omtrent de) bescherming van de veiligheid van de samenleving, niet betekent dat die norm mede strekt tot bescherming van de (vermogens)schade die eisers hebben geleden: "5.43. Naar het oordeel van de rechtbank moet onderscheid worden gemaakt tussen deze met de WWM gediende algemene maatschappelijke veiligheidsnorm van bescherming van de vei!igheid van de samenleving en de door PHM geschonden norm van onzorgvuldige besluitvorming bij verlening van een wapenverlof. De geschonden norm draagt wet bij aan verwezenlijking van de algemene norm. Daarmee is echter niet gezegd dat de in de CWM 2005 neerge!egde en ut de WWM voortv!oeiende eisen van zorgvu!digheid van de besluitvorming over een verlofaanvraag mede strelcken ter bescherming van de (vermogens)schade die eisers hebben geleden doordat [V.] wapens waarvoor ten onrechte verlof was ver!eend, heeft gebruilct bij het schietincident."

46

Asser/Srholten Algemeen deel, 1974, p.130. Deze sprung wordt door Bloembergen ook wel gezien als tovenarij', A.R. Bloembergen, Srhadevergoeding bij onrechrnsatige daad (diss. Utrecht), Deventer: Kluwer 1965, p. 173.

Juni 2015

0&A 2015/30

DE INGEWIKI(ELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREI(KING VAN DE GESCHONDEN NORM

Als gezegd lijkt de rechtbank deze redenering te ontlenen aan het arrest inzake de duwbak Linda. In dat arrest was voor het oordeel van de Hoge Raad dat kort gezegd relativiteit ontbrak mede redengevend dat de betrokkenheid van de Staat bij de (zorgvuldigheid van de) keuringen (slechts) voortvloeide uit de algemene verantwoordelijkheid van de overheid voor een veilig scheepvaartverkeer en dat deze niet afdeed aan het feit dat (uitsluitend) de eigenaar van een schip voor de veiligheid daarvan verantwoordelijk was. Wij menen dat deze redenering niet een-op-een kan worden toegepast op het in het vonnis aan de orde zijnde geval.47 Er lijkt ten eerste niet zonder meer staande gehouden te kunnen worden dat de norm van een zorgvuldige besluitvorming in dit geval de (enige) rechtens relevante geschonden norm betreft (immers is het verlof ook of juist materieel gezien in strijd met de wet verleend en verlengd). Ten tweede is het niet zonder meer juist dat die norm slechts bijdraagt aan de verwezenlijking van een (meer) algemene veiligheidsnorm. In het voorgaande hebben wij erop gewezen dat de totstandkomingsgeschiedenis van de WWM aanknopingspunten bevat voor de stelling dat met het verIofstelsel specifiek mede beoogd is om te voorkomen dat gevaren voor burgers die zijn verbonden aan misbruik van wapens (in handen van bepaalde personen) zich verwezenlijken. Het voorkomen van gevaar voor anderen als gevoig van misbruik is gelet op de tekst van de wet bovendien een uitdrukkelijk door de korpschef te beoordelen risico dat in voorkomend geval tot weigering van een gevraagd verlof dient te leiden. Er lijkt derhalve niet zonder meer sprake te zijn van uitsluitend een algemene veiligheidsnorm, waarbij de in dit geval aan de orde zijnde geschonden specifieke normen (gesteld bij en krachtens de WWM) slechts "bijdragen" aan het verwezenlijken van deze algemene norm. -

-

-

-

-

-

Dolt Giesen wijst er in zijn bijdrage op dat deze op het arrest inzake Duwbak Linda gebaseerde redenering in dit geval niet zonder meer opgeld doet. Giesen wijst er daartoe op dat beide zaken op andere gevalstypen zien. Bovendien meent Giesen dat uit de door de rechtbank gebezigde overwegingen omtrent kort gezegd de bescherming van de veiligheid van de burger die de aan de orde zijnde normen beogen te bieden, niets anders kan volgen dan dat die normen (ook) strekken tot voorkoming van (letsel)schade als gevolg van een ten onrechte verleend verlof.4° De vraag is of het door de Hoge Raad verlangde onderzoek naar doel en strekking van de norm op die manier niet te veel uit het cog wordt verbren. De omstandigheid dat het doel van de norm is gelegen in het beschermen van de veiligheid van de burger, wil wat DOS betreft nog niet zeggen dat die norm ook de strekking heeft het aan de orde zijnde iridividuele (vermogens)belang -

47

48

-

Zien wij het goed, dan stelt Meijer dat het (naar wij aannemen: voornaamste) verschil is tussen de casus die ten grondsiag lag aan het arrest Duwbak Linda en de vordering tegen PHM, dat het in laatstgenoemd geval oak gaat om Ietselschade. Zie R. Meijer, 'Relativiteitsperikelen: Wet wapens en munitie geen schild tegen concrete (verrnogens)schade?', MvV 2015-3, p.7681. Oat lijkt ons nietjuist. 1. Giesen, Aansprakelijkheid na de schietpartij in Aiphen aan den Rijn: hoe onbegrijpelijk ban rechtspraak - en hetrelativiteitsVereiste - zijn?', WPNR 2015(7055), 146, p. 277-279.

O&A2015/30

te beschermen. Dat vergt toch echt een onderzoelc naar de strekking van de norm waarbij, zoals Hijma betoogt, naast bet doel van de norm ook alle andere elementen die bij wetsuitleg aan de orde kunnen zijn een rob kunnen spelen. Dat bij het strekkingsoordeeb het doel van de aan de orde zijnde norm (c.q. het wettebijk stelsel waarvan de norm deel uitmaakt), in de woorden van Hijma, zal doorklinken' moge duidelijbc zijn. Dit is ook de benadering die de Hoge Raad in het arrest Duwbak Linda hanteert. Doel en strekking vereenzelvigen lijkt ons echter niet juist en naar ons oordeel heeft de rechtbank dat ook terecht niet gedaan. Naarmate het doel van de geschonden norm coricreter is wat betreft de bescherming van bepaalde individuele (vermogens)be!angen, zal dit naar wij aannemen echter web zwaarder wegen in het strekkingsoordeeb. Wij kunnen Giesen dan ook in zoverre volgen dat, gegeven het concrete doel van de in dit geval geschonden norm, een strekkingsoordeeb dat is gebaseerd op het onderscheid tussen een algemene veiligheidsnorm en de geschonden norm niet (zonder meer) overtuigend is. -

-

Onbepualde en onbegrensdegroep 6.2 De Hoge Raad lijkt in het arrest Duwbak Linda tot uitdrulcking te hebben gebracht dat naarmate de soort schade mmder voorzienbaar en de groep van personen die potentieel kunnen worden getroffen meer onbepaabd is, kritischer beoordeebd dient te worden of aan het re!ativiteitsvereiste is vobdaan. Het relativiteitsvereiste dient er immers onder meer toe te voorkomen dat een verpbichting tot vergoeding van schade bestaat, welke schade door de veroorzaker niet kan worden voorzien.49 Omdat er in de zaabc Duwbak Linda sprake was van een in beginseb onbepaa!de en in beginsel onbegrensde groep van potentiële benadeelden die op een vooraf veelab niet te voorziene wijze met veberlei vormen van schade geconfronteerd zouden kunnen worden, Icon doorslaggevende, abthans bebangrijke, betekenis worden gehecht aan de omstandigheid dat aan de tots tandkomingsgeschiedenis van de aan de orde zijnde regelingen geen aanknopingspunten Iconden worden ontbeend dat deze regelingen er mede toe strekten de aan de orde zijnde vermogensbebangen van de benadeelden te beschermen. Ook de rechtbank grijpt in dit geval terug op de omstandigheid dat onzorgvuldige besbuitvorming een onbepaalde en in beginsel onbegrensde groep potentiebe gebaedeerden raakt, die op niet in algemene zin te voorziene wijze tot ye!erlei vormen van schade zou kunnen Ieiden: "5.44. Daar komt bij dat, voor zover misbruik al moet worden gezien abs een abgemeen voorzienbaar gevobg van onzorgvubdige besluitvorming die Ieidt tot het ten onrechte verlenen van een wapenverbof, a!been al vanwege de grote verscheidenheid van mogebijke vormen van misbruik met uiteenlopende gevolgen, onzorgvu!dige besbuitvorming een onbepaa!de en in beginseb onbe49

In die zin: A-G Timmerman in zijn conclusie voor het Vie d'Or-arrest, r.o. 4.5.

Afl.2-juni 2015

63

DE INGEW1I(J ELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREKKING VAN DE GESCHONDEN NORM

grensde groep potentiele gelaedeerden raakt, die op niet in algemene zin te voorziene wijze tot velerlei vormen van schade zou kunnen leiden."

Wij menen vooreerst dat de overweging van de rechtbank, waarin zij in het midden laat of misbruik kan worden gezien als een algemeen voorzienbaar gevoig Van het onzorgvuldig verlenen van een wapenverlof, in dit geval onbegrijpelijk is. Oak hier wreekt zich, in onze opinie, de onjuiste formulering van de geschonden norm. De PHM heeft het wapenverlof immers onder meer ten onrechte verleend, nu er wet te vrezen was voor misbruik van het wapen. In dat geval is misbruik van dat wapen menen wij algemeen voorzienbaar, ondanks dat niet op voorhand duidelijk is op welke manier precies misbruik van het wapen zal worden gemaakt." De averweging van de rechtbank was wellicht begrijpelijk geweest indien zoals hiervoor at is genoemd het wapenverlof ten onrechte was verleend amdat bij de aanvraag daarvan geen gebruik was gemaakt van het daartoe voorgeschreven formulier. -

-

De betekenis die wordt toegekend aan de omstandigheid dat een onbepaalde en in beginsel onbegrensde groep potentiële gelaedeerden kan warden geraakt door wat de rechtbank onzorgvuldige besluitvarming noemt,5 lijict te steunen op gedachten omtrent de redelijkheid van aansprakelijkheid van de PHM in dit geval. Dit mede gelet op het feit dat de rechtbank vooropstelt dat de door eisers geleden schade het directe gevotg is van het handelen van Van der V.52 A-G Spier is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige niet licht geconcludeerd mag warden dat aan het relativiteitsvereiste is voldaan.53 Hij vreest dat anders "de geest ujt de fles" zoo zijn, aangezien dit tat niet onaanzienlijlce claims aan het adres van de overheid aanleiding zou kunnen geven. De door Spier bepleite terughoudendheid bij het relativiteitsvereiste kan in algemene zin warden herkend in de rechtspraalc van de Hoge Raad.54 In zoverre lijkt de geest dus in de fles te blijven. Dat wit niet zeggen dat die terughoudendheid oak in dit geval reeds daarom tot het oordeel zou moeten leiden dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Dat vergt een concrete afweging, die heel wet tot de conclusie kan leiden dat wél aan het relativiteitsvereiste is voldaan en waardoor de gewenste terughoudendheid (in verband met de gevolgen van de hoogte van de claims waarmee de overheid geconfronteerd kan warden) dient te -

50

51

52

53 54

-

Zie oak - maar levendiger opgeschreven - I. Giesen, 'Aansprakelijkheid na de schietpartij in Aiphen aan den Rijn: hoe onbegrijpelijk kan rechtspraak - en het relativiteitsvereiste - zijn?', WPNR 2015(7055). 146, p.278. Die ook naar voren kwam in HR 7 mel 2004, EcLI:NL:HR:2004:A06012, NJ 2006/281, m.nt, J. Hijma: AB 2005/127, m.nt. F.J. van Ommeren (Duwbak Linda) en niet van toepassing was in HR 13 oktober 2006, EcL1:NL:HR:2006:Aw2077, NJ 2008/527, mnt. C.C. van Dam; Ondernemingsrerht2006/200, m.nt. B.P.M. van Ravels (Vie d'Or). Rb. Den Haag 4 februari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:1061, r.o. 5.2.

conclusie A-c Spier bij HR 7 mel 2004, ECLI:NL:HR:2004:A06012. Zie ook L. Di Bella, De toepassingvan de vereisten van causaliteit, relativiteit en toerekening bij de onrechtmatige overheidsdaad, Deventer: Kluwer 2014,

p. 144-145.

64

wijken. Zie in deze zin eigenlijk ook Spier zeif, in zijn hiervoor aangehaalde conclusie: "1k haast me daaraan toe te voegen dat een dergelijke onevenwichtigheid voor lief zal moeten warden genamen indien en voorzover het geldend recht (wet of rechtspraak) daartoe bepaaldelijlc napen." Naar ons oordeel zijn er in dit geval argumenten am te betagen dat de "in beginsel anbepaalde en onbegrensde groep" van slachtoffers niet zou moeten leiden tot, althans niet dient bij te dragen aan, het oordeel dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan.

Hiertoe merken wij allereerst op dat de betrokkenheid van de PHM bij het verlenen en verlengen van een wapenverlof, een wezenlijk andere aard heeft dan die van de Staat bij het (door een particulier onderzoeksbureau) afgegeven keuringscertificaat op basis van het RosR, zoals aan de orde was in het arrest Duwbak Linda. Meer in het bijzonder bedoelen wij daarmee dat het besluit van de PHM am aan Van der V. een wapenverlof te verstrekken (en te verlengen), betekende dat hij een uitzonderingspasitie verkreeg ten opzichte van de rest van de maatschappij.55 Het uitgangspunt is immers dat het geweldsmonopolie, waaronder begrepen het recht op het bezit van wapens, bij de Staat ligt. Deze uitzanderingspasitie is temeer bijzonder, nu wapens en munitie een patentieel erristige bedreiging voor de veiligheid in de samenleving vormen indien zij in handen lcomen van persanen die onvaldoende betrouwbaar zijn am wapens en munitie voorhanden te hebben.56 Om deze reden lcwalificeert de Afdeling bestuursrechtspraalc van de Raad van State het besluit tat weigering van een wapenverlof als een maatregel ter bescherming van de veiligheid van de samenleving, aan welice veiligheid een groat maatschappelijlc belang maét warden gehecht.57 Juist am deze reden is het bestaan van een reden am te vrezen dat van het wapenverlof of het wapen misbruik zal warden gemaakt een imperatieve weigeringsgrond,58 terwiji reeds geringe twijfel voldoende is voor de conclusie dat dergelijke vrees bestaat en derhalve dient te leiden tat een weigering van (de verlenging van) het wapenverlof. Betelcent het voargaande flu, in de woorden van Spier, dat de geest uit de fles is en in dit geval in onze woorden de Staat het risico loapt met astranomische schadeclaims te warden geconfronteerd? Wij betwijfelen of een dergelijke vrees in het onderhavige geval terecht zou zijn. Uit het rapport dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: onder-

-

55

circulaire Wet Wapens en Munitie 2013, Staatscouranr 2013, nr. 991, 16 januari 2013, p.27. 56 circulaire Wet Wapens en Munitie 2013, Staatscourant 2013, nr. 991, 16 januari 2013, p.27. 57 ABRvS 22 februaii 2006, EcLI:NL:RV5:2006:AV2274; ABRvS 25 oktober 2006, EcL1:NL:Rvs:2006:AZ0808; ABRvS 15 september 2010, ECLI:NL:RvS:2010:BN7013; ABRvS 3 april2013, ECLI:NL:RvS:2013:BZ7551; ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RV5:2014:2244. 58 Zie de redactie van artikel 7, eerste lid en onder C, WWM, aismede ICamerstukken111976/77,14413, nr. 1-3, p.35. - -

Afi. 2- Juni 2015

O&A 2015/30

DE INGEWIKKELDE ZOEI(TOCHT NAAR DOEL EN STREI(KING VAN DE GESCHONDEN NORM

het schietincident in Alphen aan den Rijn is afte leiden dater in dejaren 1999-2011 in totaal 21 doden zijn gevallen door het gebruik van legale vuurwapens (inclusief degenen die zijn overleden als gevoig van het schietincident in Aiphen aan den Rijn). Het aantal doden als gevoig van illegale vuurwapens ligt vele malen hoger. In zoverre kwalificeert de Onderzoeksraad het aantal incidenten met legale vuurwapens als betreklcelijk klein. In dat licht bezien, lijkt het risico dat gepaard gaat met overheidsaansprakelijkheid in gevallen zoals deze te overzien.59 zoeksraad) heeft uitgebracht over

6.3

Zwijgen geschiedenis van totstandkoming over vermogensschade Tot slot gaat de rechtbank in op de omstandigheid dat uit de geschiedenis van totstandkoming van de WWM niet blijkt dat die wet beoogt individuele vermogensbelangen te beschermen: "5.45. Verder wijst niets in de tots tandkomingsgeschiedenis erop dat met de door PHM geschonden norm is beoogd individuele vermogensbelangen van welke aard dan ook te beschermen. [ ... ]" tJeze constatering is juist, maar wij twijfelen aan de relevantie ervan. Bij het bepalen van de zogenoemde zalcelijke relativiteit van een geschonden norm komt het er immers niet op aan tot bescherming van welke be!angen de geschonden norm strekt, maar tot bescherming van (het voorlcomen van het ontstaan van) welke schade.5° Dit subtiele onderscheid is relevant omdat het verkrijgen van een schadevergoeding voor lichamelijic letsel mogelijk wel aangemerkt kan worden als een vermogensbelang, maar letselschade geen vermogensschade is (artikel 6:106, eerste lid, BW). In zoverre vragen wij ons af of in dezen betekenis kan worden gehecht aan het feit dat de wetsgeschiedenis zwijgt over de bescherming van vermogensbelangen, nu (een deel van de eisers) vraagt om een vergoedirig voor ontstane Ietselschade. Daar komt nog bij dat aan het zwijgen van de wetgever niet steeds dezelfde betekenis lijkt te worden gehecht in de rechtspraak van de Hoge Raad. In een aantal arresten lijkt de Hoge Raad een benadering te hanteren die erop fleerkomt dat wordt gezocht naar concrete aanknopingspunten in de geschiedenis van de totstandkoming van de aan de orde zijnde norm (althans de wet of het wettelijk systeem waar deze norm een onderdeel van uitmaakt) waaruit volgt dat deze (mede) strekt tot bescherming van de aan de orde zijnde individuele vermogensbelangen. Naast het hiervoor meermaals aangehaalde Duwbak Linda-arrest, lijkt deze benadering ook te zijn gekozen in het zogenoemde Vie d'Orarrest, zij het met een spiegelbeeldige uitkomst.61 In dit ar59

60 61

Daarbij verdientnog opmerking dat uit het onderzoek van de Onderzoeksraad niet blijkt of dat in de situaties waarin doden zijn gevallen als gevoig van het gebruik van legale vuurwapens, het wapenverlof oak ten nnrechte was verleend. Zonder dat zuiks het geval is, kan er immers geeri sprake zijn van overheidsaansprakelijkheid. Zie letterlijk de tekst van artikel 6:163 BW. HR 13 oktober 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2077, NJ 2008/527, m.nt. C.C. van Dam; Ondernemingsrecht 2006/200, m.nt. B.P.M. van Ravels (Vie d'Or).

O&A 2015/30

rest is belangrijlce betekenis gehecht aan de omstandigheid dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het in de (destijds geldende) Wet toezicht verzekeringsbedrijf geregelde toezicht mede beoogt bepaalde individuele vermogensbelangen van polishouders te beschermen. In andere arresten heeft de Hoge Raad (bij het beantwoorden van de relativiteitsvraag) echter geen kenbare betekenis toegelcend aan het al dan niet ontbreken van aanknopingspunten in de tots tandkomingsgeschiedenis, waaruit zou volgen of de aan de orde zijnde norm al dan niet mede strekt tot bescherming van het aan de orde zijnde individuele vermogensbe!ang. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op het arrest inzake de Iraanse vluchteling.62 Van een consequent gehanteerd of zaligmalcend criterium is dus (bepaald) geen sprake.°3 Tot slot lijkt de doorsiaggevende betekenis van de totstandlcomingsgeschiedenis in de arresten Duwbak Linda en Vie d'Or ingegeven te zijn door de concrete omstandigheden van het geval. In Duwbak Linda kan het ontbreken van concrete aanknopingspunten in de tots tandlcomingsgeschiedenis niet los worden gezien van onder meer de (slechts) algemene verantwoordelijlcheid van de overheid (voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer) die uit het RosR voortvloeit, de eigen verantwoordelijlcheid van de scheepseigenaar en de gevolgen van het aannemen van relativiteit (onbepaalde groep van derden die op veelal niet te voorziene wijzen schade lcunnen lijden). In Vie d'Or legden ook andere argumenten (zoals de aard en het systeem van het toezicht) gewicht in de schaal. Voorzichtigheid is derhalve op zijn plaats bij het (te) Iichtvaardig toekennen van (doorsiaggevende) betekenis aan het ontbreken van aanknopingspunten in de totstandkomingsgeschiedenis omtrent de bescherming van het aan de orde zijnde individuele (vermogens)belang. Naarmate de groep van potentiële benadeelden minder bepaald is en de mogelijke vormen van ontstaan van schade minder voorzienbaar zijn, mag uit het zwijgen van de wetgever sneller worden afgeleid dat een bepaalde noriri niet zonder meer strekt tot bescherming tegen het ontstaan van bepaalde (vermogens)schade. Hiervoor wezen wij erop dat er verschillen bestaan tussen de zaalc die heeft geleid tot het arrest inzake de Duwbak Linda en het onderhavige geval en dat op grond daarvan voorstelbaar is dat aan het zwijgen van de wetgever omtrent de vergoeding van (vermogens) schade in dit geval niet zonder meer dezelfde gevolgtrekking mag worden verbonden als in de zaalc Duwbak Linda. Bovendien dient niet te worden vergeten dat in de hiervoor bedoelde wetsgeschiedenis niet met zoveel woorden over vermogensbelangen wordt gesproken, maar dat wel bearguthenteerd kan worden dat de regeling mede tot doel heeft om schade (in de vorm van letsel) als gevolg van (te voorzien) misbruik van een wapen te voorkomen. 62 63

HR 13 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ8751, NJ 2008/576, m.nt. J.B.M. Vranken. Zie oak het pleidooi van Aj. verheij, 'De Huge Raad en de relativiteit. Voorstel voor een hanteerbare toets', NTBR 2014/12. Hij voegt daaraan toe dat naar zijn mening onduidelijk is of de Hoge Raad deze opvatting deelt.

All. 2 -Juni 2015

65

DE INGEWIKKELDE ZOEKTOCHT NAAR DOEL EN STREKKING VAN DE GESCUONDEN NORM

6.4 Het stelsel van rechtsbescherming in de WWM In bet kader van het feit dat niets in de totstandkomingsgeschiedenis van de WWM erop wijst dat is beoogd om individuele vermogensbelangen te beschermen, acht de rechtbank ook nog het in die wet opgenomen stelsel van rechtsbescherming relevant: "[ ... ] In dit verband acht de rechtbank mede van belang dat het stelsel van rechtsbescherming met betrekking tot verlofverlening in de WWM uitdrukkelijk is beperkt tot de in die wet (in artikel 34) genoemde gevalien. ook de kring van beroepsgerechtigden is met zoveel woorden beperkt. Daarmee is de kring van belanghebbenden in de zin van artikel 1:3 [sic] van de Algemene wet bestuursrecht ingrijpend ingeperkt. De WWM bevat ook anderszins geen bepalingen waaraan de individuele burger rechtstreeks rechten kan ontlenen indien hij vreest dat door het bevoegd gezag toe te staan of toegestaan wapengebruik van een ander gevaar voor zijn veiligheid doet ontstaan. Evenmin voorziet de WWM in een regeling waaraan de individuele burger bescherming kan ontlenen indien zijn veiligheid door het wapengebruik van een ander in gevaar is gekomen en hij daardoor schade heeft geleden."

De laatste zin van de hiervoor geciteerde rechtsoverweging is in hoge mate onbegrijpelijlc. De rechtbank onderkent hierin ten onrechte niet dat een derde een verzoek zou kunnen indienen tot intrekking of wijziging van een wapenver1of56 en evenmin dat het BW reeds voorziet in een regeling voor het verhaai van schade die is ontstaan door het gebruik van wapens.67

Conclusie De rechtbank concludeert dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Dat was ongetwijfeld geen eenvoudig besluit en de rechtbank zal daar zeker goed over nagedacht hebben. Toch betwijfelen wij of de motivering die de rechtbank in het vonnis heeft opgenomen haar conclusie kan dragen voor zover die betrelcking heeft op de schade die verband houdt met het overiijden van zes personen, alsmede het Iichamelijke letsel dat Van der V. aan zestien anderen heeft toegebracht. De toekomst zal ons dit leren, aangezien er hoger beroep tegen dit vonnis is aangetekend.

Zonder nadere toeiichting, die ontbreekt, zien wij niet in waarom de rechtbank aan het vorenstaande betekenis toeIcent in het kader van bet bepalen van de streicking van de geschonden norm. Daartoe merken wij allereerst op dat niet onder ogen is gezien waarom de wetgever het (administratief) beroepsrecht heeft beperkt tot de aanvrager dan wel houder van het wapenver!of.°4 Een soortge!ijke bepa!ing was immers ook al opgenomen in artikel 3, derde vo!zin, Vuurwapenwet 1919. Omdat er destijds geen algemeen beroepsrecht gold, moest die bepa!ing (destijds) worden gezien als een uitbreiding van het stelsel van rechtsbescherming. In het kader van de totstandkoming van de WWM is opgemerkt dat dit systeem is ontleend aan de (destijds geldende) Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen.65 Het stelsel van rechtsbescherming zoals voorzien in de WWM, is voor zover ons bekend ten tijde van de invoering van de Awb noch daarna geeva!ueerd. Mede gelet op het voorgaande, vragen wij ons af wat uit dit ste!sel flu daadwerkelijk afgeleid kan worden. Heeft de wetgever nu echt beoogd om tot uitdrukking te brengen dat de (vermogensrechtelijke) be!angen van derden (rechtens) geen bescherming verdienen (zoals de rechtbank suggereert), heeft de wetgever hierover simpeiweg niet (opnieuw) nagedacht of heeft de wetgever gemeend dat het aan de Staat overgelaten icon en moest worden om toe zien op handhaving van haar gewe!dmonopo!ie? I-lit valt e/genlljk niet te zeggen. -

-

66 64

65

66

Mogelijk ten overvloede merken wij nog op dat de rechtbank in de geciteerde rechtsoverweging ten onrechte overweegt dat de kring van belanghebbenden th de4n van artikell:2 Awb ingrijpend is beperkt. Artkvl 34 WWM last de inhoud van artikel 1:2 Awb namelijk onverlet, doch beperkt slechts de kring van beroepsgerechtigden. Kamerstukken 111976/1927,34413, ni. 1-3, p. 27.

67

Daarvoor is geen wettelijke grondsiag noodzakelijk. Het is overigens wel afhankelijk van het antwoord op de vraag of de verzoeker aangemerkt kan worden als een belanghebbende, ofeen dergelijk verzoek 00k aangemerkt kan worden als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb. Zie 00k I. Giesen, Aansprakelijkheid na de schietpartij in Aiphen aan den Rijn: hoe onbegrijpelijk kan rechtspraak - en het relativiteitsvereiste zijn?', WPNR 2015 (7055). 146, p. 279.

AfI. 2 -juni 2015

O&A 2015/30