DE EU EN DE VN: MENSENRECHTEN

INTERUNIVERSITAIRE WERKGROEP

DE EU EN DE VN: MENSENRECHTEN DOOR Frederic Brasseur, Dominic Coppens, Samuel De Jaegere, Robrecht De Keersmaecker, Prakkash Goossens, Sonia Hadj Ayed, Hans Helsen, Petra Heylen,Arne Kenis, Christoph Luyckx, Romanie Peters, Adel Yahia

ONDER BEGELEIDING VAN

PROF. DR. JAN WOUTERS

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN ACADEMIEJAAR 2001-2002

INHOUDSOPGAVE INLEIDING .................................................................................................................................................. 4 DEEL 1...................................................................................................................................................... 6 UNIVERSALITEIT VERSUS RELATIVISME INZAKE MENSENRECHTEN: DE NOOD AAN EEN VOORTDURENDE DIALOOG ................................................................................................................................................................. 6 1.Inleiding ............................................................................................................................................ 6 2. Mensenrechten bekeken vanuit een niet-westers standpunt.......................................................... 8 2.1 Afrika......................................................................................................................................... 8 2.2 Azië (met als casus China) ....................................................................................................... 9 2.3 Arabische wereld (met als casus islam) ................................................................................. 11 3.Het Cultuurrelativisme en zijn gevaren .......................................................................................... 12 3.1 Rechten van volkeren en plichten van individuen .................................................................. 12 3.2 Statelijke soevereiniteit inzake mensenrechten...................................................................... 12 3.3 Religieus fundamentalisme..................................................................................................... 13 4. besluit ............................................................................................................................................ 13 DEEL 2.................................................................................................................................................... 15 ROL VAN DE MENSENRECHTEN BIJ DE TOETREDING TOT DE EU EN DE VN EN TOEZICHT EN SANCTIONERING BINNEN DE EU EN DE VN ......................................................................................................................... 15 1. Toetreding ..................................................................................................................................... 15 1.1 EU ........................................................................................................................................... 15 a) Toetredingsvoorwaarden...................................................................................................... 15 b) De Commissie en haar ‘vooruitgangsrapporten’.................................................................. 15 c) Inhoud van het begrip ‘rechten van de mens en de fundamentele vrijheden’...................... 16 1.2 Verenigde Naties .................................................................................................................... 17 2. TOEZICHT EN SANCTIONERING ............................................................................................... 17 2.1 EU : de ‘missing link’ tussen toezicht en sanctionering .......................................................... 17 2.2 Verenigde Naties .................................................................................................................... 18 a) Toezichtmechanismen ......................................................................................................... 18 b) Conclusie.............................................................................................................................. 20 c) Sancties ................................................................................................................................ 21 c.1 Inleiding .......................................................................................................................... 21 2 Legitimaties van sancties .................................................................................................. 22 3 De criteria waaraan sancties zouden moeten voldoen en de Irak-case ........................... 22 4 Het politieke gewicht van de Veiligheidsraad.................................................................... 24 3. Conclusie/ Aanbevelingen EU-VN ................................................................................................ 25 DEEL 3: DE EU BINNEN DE VN: CONCRETE WERKING ................................................................................ 27 1. Rechtsgrond: de drie pijlers? ........................................................................................................ 28 1.1 De Communautaire pijler: EG................................................................................................. 28 1.2 Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid & Samenwerking in Strafzaken......... 30 2. vertegenwoordiging VN-organen .................................................................................................. 31 2.1. Algemene Vergadering (AV) en Veiligheidsraad ................................................................... 31 2.2 VN-Commissie Mensenrechten .............................................................................................. 32 2.3 Vergelijking met ILO ............................................................................................................... 32 3. Een concreet voorbeeld: de strijd tegen racisme.......................................................................... 33 4.Conclusie........................................................................................................................................ 36 DEEL 4: DE RELATIE VAN DE EU EN DE VN MET ........................................................................................ 38 MENSENRECHTEN-NGO’S EN MULTINATIONALS ......................................................................................... 38 1. De VN, de EU en NGO’s............................................................................................................... 38 1.1. Algemeen............................................................................................................................... 38 1.2 Consultatie van NGO’s door de Europese Commissie (EC) en ECOSOC ............................ 40 1.3. Andere contacten tussen de VN en NGO’s ........................................................................... 41 DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION (DPI) ................................................................. 41 UNITED NATIONS NON-GOVERNMENTAL LIAISON SERVICE (UN-NGLS)....................... 41 CONFERENCE OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS (CONGO).......................... 42 MENSENRECHTENVERDRAGEN.......................................................................................... 42 DE VN-COMMISSIE VOOR MENSENRECHTEN (UNCHR) EN DE SUBCOMMISSIE VOOR BEVORDERING EN DE BESCHERMING VAN MENSENRECHTEN (UNSCHR).................. 42 1.4. Andere contacten tussen de EU en NGO’s ........................................................................... 43 EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE (EESC)................................................. 43 DE COMMISSIE ....................................................................................................................... 44 EUROPESE CONVENTIE........................................................................................................ 44 2. VN, EU en Multinationals .............................................................................................................. 45 2.1 De houding van de VN ten opzichte van de MNE .................................................................. 46

2

2.2 De houding van de Europese unie ten opzichte van de MNE............................................... 47 3. Conclusies..................................................................................................................................... 48 3.1 NGO’s: besluit en aanbevelingen ........................................................................................... 49 3.2 MNE: besluit en aanbevelingen .............................................................................................. 50 CONCLUSIE ............................................................................................................................................. 51

3

INLEIDING De bescherming van de mensenrechten is in de laatste vijftig jaar sterk gegroeid. Bij het aannemen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948 werd al duidelijk dat er een eensgezindheid bestond over bepaalde waarden die een bijzondere bescherming verdienen. Talrijke regionale initiatieven volgden hierop, waaronder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) in 1950. Deze regionale initiatieven verschillen sterk in omvang en aard van de beschermde rechten. Het is duidelijk dat de VN en de EU, twee van de belangrijkste en meest invloedrijke internationale organisaties van deze wereld, hun verantwoordelijkheid dienen te nemen en moeten bijdragen tot de bescherming van de mensenrechten. Het doel van deze studie is een overzicht te geven van de initiatieven van beide organisaties op dat vlak en meer specifiek van de samenwerking tussen beide bij het beschermen van de mensenrechten. Het mag immers duidelijk zijn dat een gecoördineerde aanpak van deze problematiek tot betere resultaten leidt dan wanneer beide organisaties hun eigen programma zouden nastreven. In het eerste deel zal besproken worden hoe de mensenrechten in de verschillende beschavingen en delen van deze wereld worden behandeld en geïnterpreteerd. Er bestaan immers zeer verscheidene visies hieromtrent en dit heeft zijn weerslag op de internationale samenwerking. Hierbij zal nagegaan worden of een universele aanpak, waarbij we ons tot de minimumbescherming moeten beperken, wenselijker is dan een regionale benadering. Bij deze laatste zouden enkele Staten, op regionaal niveau, een meer verregaande samenwerking en bescherming bieden. Er zal tevens worden onderzocht of beide strekkingen, regionalisme en universalisme, elkaar wederzijds uitsluiten dan wel of ze samen kunnen functioneren. Vanzelfsprekend kunnen vooraanstaande organisaties zoals de VN en de EU in sterke mate bijdragen tot de bescherming van de mensenrechten, door hun lidstaten aan bepaalde toegangscriteria te onderwerpen en hen bij schending van de mensenrechten te sanctioneren. In deel twee zal dan ook worden nagegaan aan welke voorwaarden i.v.m. de mensenrechten een Staat moet voldoen om lid te worden van één van deze twee organisaties. In een eerste fase zullen de toetredingsvoorwaarden worden onderzocht, in een tweede fase zal er dieper worden ingegaan op de wijze waarop deze organisaties de naleving van de mensenrechten door hun leden opvolgen en in welke sanctiemogelijkheden er is voorzien. Met 15 lidstaten en een groot aantal Staten dat zich doorgaans bij haar opinie aansluit (met name de kandidaat-lidstaten), is het duidelijk dat de EU een beslissende rol kan spelen binnen de VN. Als al deze Staten aan hetzelfde touw trekken, moet er wel met deze mening rekening worden gehouden. Wegens haar economische sterkte heeft de EU ook een grote invloed op de andere werelddelen. In deel drie zal daarom worden onderzocht in hoeverre de EU-lidstaten als één geheel naar voren komen in de VN-hoofdorganen (de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad), de gespecialiseerde VN-organisaties (bv. de ILO) en de VN-hulporganen (bv. De VNCommissie Mensenrechten). Staan ze steeds aan dezelfde kant, al dan niet na voorgaande onderlinge consultatie, of treden ze alle onafhankelijk op en zijn er conflicten tussen EU-lidstaten onderling?

4

Tenslotte dient er nog te worden gewezen op het belang van de ‘civil society’ voor de bescherming van de mensenrechten. De laatste jaren is het aantal nietgouvernementele organisaties (NGO’s) sterk toegenomen. Ook de problematiek van het respect van de mensenrechten door multinationale ondernemingen (MNE) heeft de laatste jaren heel wat belangstelling gekend. De relatie tussen de EU en de VN enerzijds en deze NGO’s en MNE anderzijds zal in deel 4 worden besproken. In het algemeen besluit worden de voornaamste inzichten en beleidssuggesties gebundeld.

5

DEEL 1. UNIVERSALITEIT VERSUS RELATIVISME INZAKE MENSENRECHTEN: DE NOOD AAN EEN VOORTDURENDE DIALOOG

1.INLEIDING De geschiedenis van de mensenrechten is in grote mate een westerse geschiedenis. In 1789 werd de ‘Déclaration des droits de l’homme et du citoyen’ opgesteld. Historisch gezien werd ze opgesteld door een beperkte groep Franse burgers, doch zij had niettemin een uitgesproken universele roeping. In 1948 werd de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens afgekondigd. Opnieuw is dit een tekst met een sterk westerse inslag doch met een universele roeping. Men mag niet uit het oog verliezen dat in 1948 de wereld gedomineerd werd door het Westen en vele landen nog koloniaal bezit waren. Nadien kwam er spoedig een emancipatiebeweging op gang en werden vele landen onafhankelijk. Het vrijwel afwezig zijn van invloeden uit niet-westerse culturen bij het redigeren van internationale mensenrechtennormen wordt vaak aangehaald als een belangrijk gebrek in de ontwikkeling van een universeel aanvaardbaar concept van mensenrechten. Toen de onafhankelijk geworden landen deelnamen aan de onderhandelingen over latere mensenrechteninstrumenten, gebeurde dit vanuit een al gevormd kader en vanuit filosofische vooronderstellingen die aangenomen waren in hun afwezigheid. Sommige auteurs gaan zo ver dat zij vinden dat er inherente verschillen zijn tussen de westerse notie van mensenrechten die weerspiegeld is in de internationale mensenrechtenverdragen en de niet-westerse notie van de menselijke waardigheid.1 Daarenboven zorgde het post–moderne denken tijdens de laatste decennia voor de verdere ondergraving van de universaliteitgedachte van mensenrechten. Een postmoderne samenleving is allergisch voor elke vorm van absoluutheid. Wanneer men mensenrechten tracht te steunen op metafysische of culturele waarden, zal men altijd in oeverloze discussies verwikkeld blijven. Gezien de verschillende benaderingen van mensenrechten doorheen de culturen lijkt het ons interessanter mensenrechten te beschouwen als een constructie en niet als tijdloze principes.

1

ABDULLAH AHMED AN-NA’IM, “Human rights in the Muslim World”, in STEINER, H.J. & ALSTON, Ph. (eds.), International Human Rights in Context –Law, Politics, Morals, Oxford, Clarendon Press, 1996, 210-211.

6

In essentie proberen mensenrechten een antwoord te bieden op de vereisten van een welbepaald type van samenleving dat opduikt in een bepaald historisch tijdperk.2 Een welbepaald type van samenleving is de laatste decennia overal ter wereld opgedoken en wordt gekenmerkt door3: -

een situatie van extreme machtsconcentratie door het ontstaan van moderne staten;

-

een situatie van snelle individualisering door de markteconomie ;

-

een situatie van sociale relaties die voornamelijk gebaseerd zijn op rechtsverhoudingen binnen een rechtstaat ;

-

een situatie waar zowel overheidsgezag als het recht voortdurend gelegitimeerd dienen te worden ;

-

een situatie van grotere interdependentie tussen staten, waardoor een te verantwoorden interesse bestaat voor de interne keuken van staten.

Mensenrechten vormen het antwoord op de eisen van een dergelijke samenleving. Aangezien de moderniteit overal ter wereld zijn weg vindt, dient dit gepaard te gaan met een gelijke aanvaarding van de mensenrechten. Mensenrechten worden ten onrechte beschouwd als een westerse uitvinding. Zij veruitwendigen geen specifieke Europese waarden. Ze ontstonden in Europa omdat de Europese samenlevingen als eerste een intense modernisering ondergingen.4 Naarmate niet-westerse samenlevingen gaan moderniseren, wat onvermijdelijk is in een geglobaliseerde wereld, zullen zij mensenrechten als minder vreemd gaan beschouwen. Mensenrechten bieden een antwoord op culturele diversiteit die onder druk komt te staan door economische en technologische vooruitgang. Mensenrechten kunnen ook een antwoord bieden op een individualisering die het gevolg is van sociale modernisering. Mensenrechten mogen derhalve niet als een gevaar voor culturele eigenheid gezien worden. In een geglobaliseerde wereld bieden zij veeleer een oplossing voor de veranderingen binnen een samenleving. Mensenrechten blijven echter wel in die zin een “luxeproject” dat pas wanneer een samenleving volledig gemoderniseerd is, zij het antwoord bieden op de nieuw ontsproten vereisten. Dit neemt niet weg dat zij een rol dienen te spelen in het proces van modernisering en dat zij daarom als universeel dienen beschouwd te worden. Europa dient wel rekening te houden met de eigenheid van haar medespelers in het globaliseringsproces. Een voortdurende dialoog is noodzakelijk.

2

RAWLS, J., “The Law of Peoples”, in S. SHUTE and S. HURLEY (eds), On Human Rights: The Oxford Amnesty Lectures, New York: Basic Books, 1993, 70 3 ULRICH, G., “Universal Human Rights: An Unfinished Project”, in KIRSTEN, H., Human rights on Common Grounds: The Quest for Universality, Den Haag, Kluwer Law International, 2001, 214. 4 HABERMAS, J., “Remarks on Legitimation Through Human Rights”, Philosophy and Social Criticism 24, 2/3, 163.

7

2. MENSENRECHTEN BEKEKEN VANUIT EEN NIET-WESTERS STANDPUNT Uit wat volgt, zal blijken dat het universele karakter van de verschillende mensenrechten algemeen aanvaard is. Bij de implementatie van deze rechten worden echter een aantal bedenkingen geformuleerd. Gemeenschappelijk is de roep om deze fundamentele rechten steeds te benaderen vanuit een specifiekcultuurgebonden kader.

2.1 Afrika Vooraleer er iets gezegd kan worden over mensenrechten in Afrika, rijst de vraag of het wel mogelijk is om over “Afrika” in het algemeen te spreken, zeker wanneer het gaat over sociale en politieke concepten. Dit continent is bevolkt door een veelheid van etnische groepen met duidelijk verschillende tradities en zeden, zodat de vraag zich opdringt of het wel mogelijk is om over “een Afrikaanse visie” inzake de mensenrechten te praten. Toch gaan steeds meer Afrikaanse auteurs er van uit dat de traditionele Afrikaanse samenleving een zekere uniformiteit vertoont, dat er onder de verschillende regels die de Afrikaanse maatschappijen sturen, een gemeenschappelijke basis is, die zich onder meer uit in haar herkomst en haar finaliteit5. De verklaring van Tunis, slottekst van de Afrikaanse regionale voorbereidingsvergadering voor de VN-Wereldconferentie over de Mensenrechten van 1993, geeft uitdrukking aan de officiële “Afrikaanse visie” op de mensenrechten. Gesteld wordt dat het universele karakter van mensenrechten buiten kijf staat en dat de Afrikaanse Staten zich gebonden weten door de internationaal erkende normen, zoals gecodificeerd door de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten, het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten en het Afrikaanse Handvest van de Mensenrechten en de Rechten van Volkeren. Hieraan wordt weliswaar toegevoegd dat er geen universeel pasklaar mensenrechtenmodel bestaat voor wat de implementatie van het mensenrechtenarsenaal betreft. Er dient rekening gehouden te worden met de historische en culturele wezenlijkheden van elke natie en met de tradities, standaarden en waarden van elk volk. Deze visie stemt overeen met het regionale mensenrechtensysteem dat gefundeerd is op het Afrikaanse Handvest van de Mensenrechten en de Rechten van Volkeren, in werking getreden in 1986. Het Handvest geeft blijk van de eigenheden van het Afrikaanse continent op economisch, politiek en cultureel vlak: de situatie van onderontwikkeling, het koloniale verleden, in samenhang met de problemen van onstabiliteit en onvolledige natievorming op intern vlak en van neo-imperialisme op internationaal vlak, en de communalistische traditie.6 Die economische, politieke en culturele eigenheid vormen de grondslag voor het vastleggen van rechten van volkeren en van expliciete individuele plichten. Bij wijze van voorbeeld: het recht van alle “volkeren” op ontwikkeling (artikel 22), dat ook wenst te wijzen op de internationale verantwoordelijkheid van het probleem van de 5 6

KEBA M’BAYE, Les droits de l’Homme en Afrique, Paris, Editions A. Pedone, 1992, 23. BREMS, E., Human Rights: Universality and Diversity, Den Haag, Martinus Nijhoff, 2001, 179.

8

onderontwikkeling; het recht van alle “volkeren” op economische zelfbeschikking (artikel 21), in het bijzonder in het licht van het neo-imperialisme van het Noorden; de verplichting van ieder individu zijn fysieke en intellectuele mogelijkheden ten dienste te stellen van de nationale gemeenschap (artikel 29 § 2) moet het “braindrain”probleem verhelpen. Economische, sociale en culturele rechten hebben een centrale plaats gekregen in het Afrikaanse Handvest. De uiteenlopende politieke ideologieën in Afrika, alsook de situatie van onderontwikkeling liggen aan de basis van de loyauteit aan het principe van de ondeelbaarheid van de mensenrechten. Merkwaardig zijn echter het ontbreken van het recht op voedsel, het recht op behuizing en het recht op een behoorlijke levensstandaard. De ontwikkelingsproblematiek en het daarom vooralsnog onrealiseerbare karakter van dergelijke bepalingen lijken hiervoor de verklaring te zijn. Ook onder de burgerlijke en politieke rechten zijn er lacunes te vinden in het Afrikaanse Handvest. Ook hier lijkt men utopieën te hebben willen vermijden. In het licht van bepaalde tradities zijn bv. de bescherming van het privé-leven, de vrije keuze van huwelijkspartner of nog de gelijkheid tussen echtgenoten niet gewaarborgd. Het recht op gratis rechtsbijstand of vertaling is bv. niet gewaarborgd als onderdeel van het recht op een eerlijk proces. Door rekening te houden met de Afrikaanse noden en de Afrikaanse cultuur, kan het Afrikaanse Handvest in verschillende opzichten beschouwd worden als een synthese tussen de individualistische en de collectivistische mensenrechten. De tendens die we aantreffen in het Afrikaanse mensenrechtendiscours bestaat er dus in de volgorde van de westerse lijst om te draaien: het belangrijkste zijn de collectieve rechten, vervolgens komen de economische, sociale en culturele rechten en onderaan de lijst vinden we de burgerlijke en politieke rechten7. De “Afrikaanse visie” getuigt, algemeen beschouwd, van een zeker pragmatisme en realisme. Deze aanpak garandeert op termijn waarschijnlijk de volledige verwezenlijking van de mensenrechten.8

2.2 Azië (met als casus China) De Chinese wereld wordt sinds mensenheugenis gedomineerd door de Confuciaanse traditie. Deze traditie wordt gekenmerkt door een communalistische visie op de samenleving. De overheid geniet hierbij een grote ruimte om individuele rechten te beperken ten voordele van het algemene belang. De idee van een natie primeert op de idee van het individu. Niet het individu, maar volk en staat als substituut voor de traditionele familie-, dorps- of stamverbanden staan centraal in het officiële politieke denken. De mens als individu heeft geen rechten dan die hem/haar door de staat zijn verleend9. Kortom, in de Chinese traditie heeft het individu nooit centraal gestaan. Individuen waren niet gelijk, de samenleving was hiërarchisch gestructureerd. In het traditionele China was individuele vrijheid en gelijkheid niet 7

SILK J., Traditional Culture and the Prospect for Human Rights in Africa cross cultural perspectives, Washington D.C., The Brooking Institute, 1990, 290. 8 LINDHOLT, L., “The African Charter: Contextual Universality”, in KIRSTEN, H., Human rights on Common Grounds: The Quest for Universality, Den Haag, Kluwer Law International, 2001, 137. 9 P.B. CLITEUR & C.M. ZOETHOUT, “Universaliteit van de mensenrechten een inleiding”, in Civis Mundi, 1993, 43.

9

belangrijk, maar orde en harmonie, conformisme en onbaatzuchtige samenwerking wel10. Deze gedachte vindt men zelfs in het China van de twintigste eeuw terug. In 1979 proclameerde Deng Xiaoping dat een implementatie van de Westerse, individualistische mensenrechten afbreuk deed aan de 4 basisprincipes van de Chinese samenleving, zijnde: het socialisme, de ‘democratische’ dictatuur van het volk, het leiderschap van de Communistische Partij en de Marxistische, Maoïstische gedachten. Eigenlijk bestaan de enige rechten en plichten van de burger erin om het leiderschap van de Chinese Communistische Partij en het socialistische systeem te steunen11. China heeft tot het eind van de jaren zeventig van de vorige eeuw het concept “mensenrechten” afgewezen als zijnde een weerspiegeling van het individualistische en op uitbuiting gerichte karakter van de westerse liberale democratieën. Het gevolg van deze isolationistische politiek is dat China lange tijd gewacht heeft met het ratificeren van de internationale (individuele) mensenrechtenverdragen. Na de dood van Mao in 1976, de opening van China naar de buitenwereld in 1978, en de opname van burgerlijke en politieke rechten in de grondwet van 1982, is er sinds de jaren tachtig een geleidelijke aanvaarding van de fundamentele kern van mensenrechten en een internationalisering van het internationaal beleid merkbaar12. Hoewel dissidenten nog steeds hard worden aangepakt, blijkt de regering haar beleid steeds meer te verantwoorden op grond van mensenrechten, waardoor die mensenrechten de facto erkend worden. De kritische uiteenzetting van de Aziatische overheden inzake de mensenrechten is ook politiek onderbouwd. Mensenrechten worden sinds lange tijd beschouwd als een nationale aangelegenheid. Zij behoren tot de interne zaken en worden bijgevolg onttrokken aan enige vorm van internationale supervisie. Dit vindt men impliciet terug in de Verklaring van Bangkok in 1993. In deze verklaring benadrukten de Aziatische landen de universele internationaalrechtelijke regels aangaande het respect voor de nationale soevereiniteit, de territoriale integriteit van een staat als ook het non-interventiebeginsel. Tevens herhaalden zij het recht van een staat op de uitbouw van een eigen politiek beleid en het invullen van economische, sociale en culturele waarden. Ten slotte zijn de Aziatische landen (vooral Singapore) de mening toegedaan dat de economische ontwikkeling primeert op de ontwikkeling van mensenrechten en democratie. Vakbonden staan bijgevolg onder strikte controle van de regering en er heerst een stakingsverbod. Enkel een economisch bloeiende samenleving zou het dreigende gevaar van verval en marginaliteit van een staat de kop kunnen indrukken. Afsluitend kunnen we stellen dat in China (maar ook in Oost-Azië) de keuze niet gaat tussen het waarderen van individuele rechten als een doel op zich en het waarderen van individuele rechten als een middel om gemeenschapszin te

10

HENKIN L., The Human Rights Idea in Contemporary China: A Comparative Perspective, New York, Columbia University Press, 1986, 21. 11 KENT A., Human rights in the People’s Republic of China –National and International Dimensions. Canberra: Peace Research Centre, 1990. 11. 12 DAVIS M.C., Human rights and Chines Values –Legal, Philisophical and Political Perspectives. Hong Kong, Oxford University Press, 1995, 11.

10

verhogen; de keuze gaat veeleer tussen het waarderen van individuele rechten als een middel voor gemeenschapszin, of ze helemaal niet waarderen13. 2.3 Arabische wereld (met als casus islam) In de islamwereld wordt ieder aspect van het private en publieke leven gereguleerd door de Sharia, een universeel systeem van wetten en ethische voorschriften. Moslims zijn vanuit hun geloofsovertuiging verplicht om zich aan deze voorschriften van de islam te houden14. In de islam is het met andere woorden eveneens de gemeenschap, in dit geval de religieuze gemeenschap van moslims, die primeert op het individu. Bovendien is het zo dat mensenrechten in de islam het privilege zijn van “vrije, volwassen, mannelijke personen die moslim zijn”. Er bestaat een “Islamitische Universele Verklaring van de Rechten van de Mens”, die door de Islamitische Raad van Europa15 is voorbereid in Londen en werd gepubliceerd op 19 september 1981. Deze Verklaring is nooit onderworpen aan enige ratificatie en heeft dus niet meer dan een symbolische waarde16. In de islam onderscheidt mensenrechtendiscours.

men

drie

benaderingen

van

het

Een eerste visie, de conservatieve, verwerpt het verdragsrechtelijke karakter van de mensenrechten. Deze kritiek is vnl. terug te vinden in landen wiens politieke beleid nauw afgestemd is op de heersende Mohammedaanse religie. Ter staving van hun betoog haalt men o.a. in de Cairo Verklaring van 1990 aan dat de mensenrechten een integraal onderdeel vormen van de islam. Er is bijgevolg geen nood meer aan een bijkomend internationaal kader dat zulke rechten waarborgt. Immers, het gevaar van een verdragenmodel bestaat erin dat het is toegekend door een wetgevende instantie die het te allen tijde kan intrekken. De mensenrechten die in de islam aanwezig zijn, werden door God zelf toegekend. Een tweede visie benadert op een kritische manier de traditionele bronnen van de islam. Ze pleit voor een herziening van de algemene religieuze en ethische principes die er in vervat liggen. De voorkeur gaat uit naar een algemeen systeem dat fungeert als een leidraad in plaats van een gedetailleerde wettelijke tekst. Deze liberale kritiek, die men vnl. aantreft in de Noord-Afrikaanse landen, vertoont veel verwantschap met de al besproken Aziatische visie. Beide opteren voor een transculturele dialoog inzake de fundamentele mensenrechten. Een laatste benadering tracht liberale en conservatieve visies samen te brengen aan de hand van een pragmatisch humanitarisme. Volgens deze groep wordt de islam gekenmerkt door flexibiliteit om tegemoet te komen aan de menselijke noden en tekortkomingen. Deze benadering maakt het mogelijk traditionele bronnen te moderniseren in het licht van de mensenrechten. Zo kunnen theoretische rechten (bv. de wrede straffen) in de Sharia naast zich neergelegd worden wegens hun inhumaan kenmerk. 13

BELL D.A., “Een communitaristische kritiek op het autoritarisme”, in KRISIS 59, 1995, 40. ABDULLAH AHMED AN-NA’IM, “Human Rights in the Muslim World”, in STEINER, H.-J. & ALSTON, Ph. (eds.), International Human rights in Context –Law, Politics, Morals. Oxford, Clarendon Press, 1996, 210. 15 Belangrijk om op te merken is dat deze Islamitische Raad een privé-organisatie is in handen van conservatieve moslims. 16 COLLANGE J-F, Théologie des droits de l’homme, Paris, Les editions de Cerf, 1989, 338. 14

11

Afsluitend kan men stellen dat er een verdeeldheid bestaat over de visie op internationale mensenrechtennormen. Veralgemenend kan er een onderscheid worden gemaakt tussen diegenen die democratische veranderingen willen (de “liberals”) en diegenen die oproepen voor het behoud van de gevestigde instituties (de “conservatives”). De kracht waarmee de tweede groep haar strijd tegen verandering voert, heeft in het Westen een beeld van de islam als een fanatieke, fundamentalistische godsdienst gecreëerd.

3.HET CULTUURRELATIVISME EN ZIJN GEVAREN In 1993 werd het universele karakter van de mensenrechten in de slotverklaring van de VN-Wereldconferentie te Wenen bevestigd. De Verklaring van Wenen stelt echter ook dat de betekenis van de nationale en regionale bijzonderheden en de verschillende historische, culturele en godsdienstige achtergronden in gedachten moeten worden gehouden. Uit de drie volgende punten blijkt dat omzichtig dient te worden omgegaan met de cultuurrelativistische visie.

3.1 Rechten van volkeren en plichten van individuen Onderontwikkeling, politieke instabiliteit, onvolledige natievorming en in het bijzonder de communalistische tradities funderen de nood aan rechten van volkeren en plichten ten opzichte van de gemeenschap. De nobele doelstellingen van deze rechten en plichten kunnen niet geloochend worden. Het gevaar echter is dat staten er zich kunnen achter verschuilen om individuele rechten wezenlijk uit te hollen. Een belangrijke vraag die we moeten stellen is of collectieve rechten (waar vooral Afrika, Azië en de Arabische wereld de nadruk op leggen) wel mensenrechten zijn. Het gevaar is dat een samenleving op die manier permanent en wettelijk onderverdeeld is in (etnische) groepen. Elke poging ter versterking van groepsrechten wordt, onzes inziens, aldus een afzwakking van de aanspraken van het individu om beschouwd te worden als een individu, ongeacht zijn/haar kleur, etnische en/of nationale afkomst17. Sommigen hebben daar een andere visie op en zeggen dat collectieve rechten een emanatie zijn van individuele rechten. In het ene geval (nl. individuele rechten) wordt de mens dan essentieel als een individu beschouwd, terwijl hij in het andere geval, samen met anderen, verenigd door historische, geografische en sociologische banden als lid van een groep titularis van rechten is18. 3.2 Statelijke soevereiniteit inzake mensenrechten De gepretendeerde universaliteit van de idee van mensenrechten werd door vele Derdewereldlanden die hun soevereiniteit hadden verkregen, gezien als neoimperialisme en neokolonialisme. Deze landen beschouwen mensenrechten vaak als 17

Zie ook GLAZER N., “Individual rights against group rights”, in KAMENA E. & EHR-SOON TAY A., Human Rights –Ideas and Ideologies. Londen, Edward Arnold Ltd., 1978, 87-103. 18 CHAUMONT CH., Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Méthodes d’analyse du droit international. Paris, Editions A. Pedone, 24. [« En chaque personne est tout un peuple, en chaque peuple est toute personne… chaque droit du people est un droit de l’homme, si bien que chaque est en quelque sorte present dans chaque personne faisant partie de ce peuple”.]

12

een voorwendsel voor voortgezette interventie door de vroegere westerse koloniale machten in de binnenlandse aangelegenheden van soevereine staten19. Met deze houding proberen zij de mensenrechten als een intern probleem voor te stellen zodat de buitenwereld zich weerhouden voelt de “interne keuken” te verstoren. Daarmee is echter meteen de instandhouding van onderdrukkende regimes waar ook ter wereld een feit.

3.3 Religieus fundamentalisme Relativisme in zijn meest radicale vorm poneert dat de cultuur de enige geldende grond is voor een morele geldende regel20. Universele oordelen zijn bijgevolg niet mogelijk. Volgens ons is de gedachte dat alle culturen beheerst worden door een monolithisch blok van onveranderlijke waarden niet meer houdbaar in een geglobaliseerde wereld. Culturen zijn geen holistische entiteiten. Ze zijn voortdurend onderhevig aan interne en externe veranderingen. In cultuurrelativisme lijkt ons een onwil vervat om sociale veranderingen onder ogen te zien. In de meest extreme vorm van relativisme kan dit leiden tot eender welke vorm van fundamentalisme. Het fundamentalisme of integrisme is niet te herleiden tot een beweging binnen een religie. Fundamentalisme ontstaat wanneer een gemeenschap zich blindstaart op haar eigenheid, haar cultuur. Men gaat steeds steunen op basisbegrippen, fundamenten en men wil geen vernieuwing in een leer, een filosofie of een cultuur aanbrengen. Voor fundamentalisten (van welke strekking ook) zijn mensenrechten vreemd aan hun cultuur en derhalve verwerpelijk. Mensenrechten, zo zeggen zij, ondergraven de fundamenten van hun samenleving. Één van de vormen van fundamentalisme, nl. het religieuze fundamentalisme, wordt vandaag door de internationale wereld aanzien als een gevaar voor de wereldvrede. Het religieuze fundamentalisme is een politieke stroming die vindt dat de godsdienst heel het politieke, sociale en economische leven moet beheersen. Religieus fundamentalisme kan leiden tot fatale vergissingen en is uiteindelijk verwoestend voor elke democratische rechtsstaat (cf. de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de V.S.).

4. BESLUIT Mensenrechten zijn nuttig voor het efficiënte functioneren van de gemeenschap als geheel, in het bijzonder voor haar politieke cohesie21. Rechten scheppen communicatie en samenhorigheid. De facto kunnen we stellen dat ondanks de verschillende visies over de inhoud en draagwijdte van de mensenrechten, de waarde van de mensenrechten an sich universeel erkend blijkt te zijn. De proliferatie van mensenrechten is een feit doordat de moderne samenleving zich via de economische globalisering overal ter wereld manifesteert.

19

POLLIS A. & SCHAW P., Human rights Cultural and Ideological Perspectives, New York, Praeger Publishers, 1979, 8. 20 R.J. VINCENT, Human Rights and international relations. Cambridge, Cambridge University Press, 1986, 37. 21 ste DE WACHTER F., “Mensenrechten: de moraal van de 21 eeuw?” in RAYMAEKERS B. & VAN DE PUTTE A., (eds.) Een nieuw wereldbeeld voor een nieuwe mens? Lessen voor de eenentwintigste eeuw, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 1996, 45.

13

De feitelijke universaliteit van mensenrechten dient niettemin verzoend te worden met de regionale gevoeligheden. Het engagement van de Europese Unie om zich als voorvechter van de mensenrechten te doen gelden zou met deze factoren rekening moeten houden. Met deze constructieve houding draagt de EU haar steentje bij in een grotere legitimiteit binnen de internationale gemeenschap.

14

DEEL 2. ROL VAN DE MENSENRECHTEN BIJ DE TOETREDING TOT DE EU EN DE VN EN TOEZICHT EN SANCTIONERING BINNEN DE EU EN DE VN 1. TOETREDING 1 .1 E U a) Toetredingsvoorwaarden Artikel 49 EU-Verdrag (VEU) stelt dat, wanneer een Europese staat wil toetreden tot de EU, hij daartoe een verzoek moet richten tot de Raad. De Raad besluit na advies van de Commissie met eenparigheid van stemmen en na de instemming van het Europees Parlement dat zich uitspreekt bij volstrekte meerderheid van haar leden. Om toegelaten te worden dient de staat in kwestie wel te voldoen aan zowel economische als politieke voorwaarden. Voor wat deze laatste betreft stelt artikel 6(1) VEU: “De Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.” Deze politieke criteria werden voor het eerst op de EU-Top van Kopenhagen, in 1993, vooropgesteld als die waaraan de landen die een aanvraag om toetreding tot de EU hebben gedaan, moeten voldoen. Deze politieke criteria, waaronder dus ook de mensenrechten, worden daarom ook wel de ‘Kopenhagen- criteria genoemd’. b) De Commissie en haar ‘vooruitgangsrapporten’ In de Agenda 2000 heeft de Commissie vooropgesteld dat zij op regelmatige basis zou rapporteren aan de Europese Raad wat de vooruitgang van de diverse staten betreft in het toetredingsproces. De mensenrechten vormen een essentieel onderdeel van deze rapportering. Sinds 1998 wordt er jaarlijks voor elke kandidaat lidstaat zo een voortgangsrapport opgesteld22. Deze verslagen volgen allemaal eenzelfde lijn. De mensenrechten en de bescherming van de minderheden worden voor alle lidstaten op een zelfde wijze beoordeeld. De Raad baseert zich ook op deze verslagen om de toetredingsgesprekken te leiden. Bij het opstellen ervan wordt een beroep gedaan op verschillende informatiebronnen. Niet alleen de kandidaat lidstaten zelf maar ook internationale organisaties zoals de Raad van Europa, de OVSE en non-gouvernementele organisaties worden geraadpleegd voor informatie over onder andere de toestand van de mensenrechten.

22

Deze rapporten alsmede alle overige informatie inzake de uitbreiding van de EU, zie volgend internetadres: http://europa.eu.int/comm/enlargement.

15

Er wordt niet alleen een vaststelling gedaan van de huidige situatie. Wanneer er bepaalde verbeteringen noodzakelijk zijn op het gebied van de mensenrechten en bescherming van de minderheden, zullen deze expliciet vermeld worden in het rapport. Zo wordt bv. de situatie van de Roma-bevolking in diverse landen23 op de voet gevolgd. Mede al onder het impuls van de toetredingsprocedure zijn er al enige verbeteringen aangebracht aan de behandeling van deze bevolkingsgroep. Er wordt ook systematisch een opvolging verzekerd op het gebied van de door de kandidaat-lidstaten geratificeerde mensenrechtenverdragen. Op de lijst met te ratificeren verdragen staan onder andere het EVRM24, de diverse protocollen en het Europees Sociaal Handvest. Men zou deze lijst kunnen beschouwen als zijnde een richtlijn voor de kandidaat-lidstaten. Het is echter niet duidelijk of deze verdragen op zich een afdoende invulling geven van het vereiste van mensenrechten als politiek criterium tot toetreding. Men dient zich m.a.w. de vraag te stellen welke invulling dient gegeven te worden aan het criterium ‘rechten van de mens en de fundamentele vrijheden’. c) Inhoud van het begrip ‘rechten van de mens en de fundamentele vrijheden’ Dit begrip duidt in ieder geval op de rechten en vrijheden zoals gewaarborgd door het EVRM. Deze conclusie kan men trekken indien men het hele artikel 6 VEU in ogenschouw neemt. In het tweede lid wordt er immers op een expliciete wijze naar verwezen. Men kan aldus stellen dat dit verdrag de ‘minimumstandaard’25 vertegenwoordigt wat betreft de mensenrechten binnen de EU26. Het vormt een hulp voor de EU om de mensenrechtensituatie binnen een welbepaalde kandidaat-lidstaat in te schatten. Zo doen de bevoegde organen van de EU tijdens de toelatingsprocedure een beroep op de instanties van de Raad van Europa en hun bevindingen inzake de toelating van die staat. Men schuwt er zich ook niet voor om in de rapporten soms uitdrukkelijk te verwijzen naar rechtspraak van het EHRM27. Dit alles betekent echter niet dat het lidmaatschap in de Raad van Europa automatisch tot gevolg heeft dat een lidstaat voldoet aan de voorwaarden van artikel 6(1) VEU28. Men stelt bijgevolg vast dat de normen en waarden van de Raad van Europa in verband met de mensenrechten een ‘startpunt’ vormen. Op zich is dit echter niet voldoende. De EU hanteert een hogere mensenrechtenstandaard, wat ook blijkt uit 23

Waaronder Tsjechië en Hongarije. Dat door alle kandidaat-lidstaten is geratificeerd. 25 Ten opzichte van het Handvest van de grondrechten van de EU. Zie verder. 26 Het valt buiten het bestek van deze behandeling om in te gaan op de problematiek van de toetreding van de EU tot het EVRM en de rol van advies 2/94 van het HvJ. 27 Zo onder andere Bulgarije, zie het voortgangsrapport 2001, p. 21. Dit is te vinden op volgend webadres : http://europa.eu.int/comm/enlargement/report2001/bu_en.pdf. 28 Volgens Alston kan men met de recente toelating van landen zoals Albanië, Kroatië en de Russische Federatie zich terecht vragen stellen over de toewijding van de Raad van Europa om haar eigen lidmaatschapscriteria toe te passen (The EU and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 1999, 692). 24

16

het op 8 december 2000 te Nice aangenomen Handvest van de grondrechten van de EU. Hoewel het afkondigen van dit Handvest een stap is in de goede richting, moet men nog steeds besluiten dat, bij gebrek aan een verdragsrechtelijke invulling ervan (het Handvest is slechts een “plechtige verklaring”), de invulling en interpretatie van de begrippen zoals uiteengezet in artikel 6(1) geen gemakkelijke taak is.

1.2 Verenigde Naties De toetreding van nieuwe staten tot de Verenigde Naties wordt geregeld in artikel 4 van het VN-Handvest. Een staat die wenst toe te treden, moet een vredelievende staat zijn en de verplichtingen nakomen die in dat Handvest vervat liggen, o.a. de verplichting om de mensenrechten te eerbiedigen, vervat in de artikelen 1(3), 55 en 56 van het Handvest. De toetreding wordt besloten door de Algemene Vergadering, op voordracht van de Veiligheidsraad.29 Echter, in de beginjaren van de VN was de toetreding van vele landen ook verbonden aan een politieke dimensie.30 Pas in 1955 werd het conflict tussen de VS en de Sovjet-Unie beslecht via een “package deal”, zodat 16 nieuwe staten zich konden aanmelden.31 Daarna rezen er minder problemen met het toelaten van nieuwe leden. Op dit moment zijn er slechts twee landen32 die niet aangesloten zijn bij de VN, namelijk Zwitserland en Vaticaanstad. Dat deze landen (nog) geen lid zijn, heeft niets te maken met het feit dat ze niet zouden voldoen aan artikel 4 van het Handvest. Zo is Zwitserland tot op heden nog geen lid, omwille van zijn neutrale status, hoewel de Zwitserse bevolking in een referendum van 3 maart 2002 met 56 % heeft aangegeven om deel te willen uitmaken van de VN. Alles bij elkaar hanteren de VN, als universele organisatie, een lage mensenrechtenstandaard bij de toetreding van nieuwe lidstaten. We kunnen hier concluderen dat de toetreding tot de VN vandaag redelijk eenvoudig geworden is.

2. TOEZICHT EN SANCTIONERING 2.1 EU : de ‘missing link’ tussen toezicht en sanctionering Hier geldt de opmerking: de EU heeft nood aan een onafhankelijk orgaan dat de situatie van de mensenrechten dient te volgen. In de situatie zoals die de dag van vandaag bestaat, is hiervan geen sprake. Op dit moment is er een (te) grote rol weggelegd voor de (Europese) Raad.

29

Artikel 4 Handvest VN; COGEN, M., Handboek Internationaal Recht, Mys & Breesch, Gent, 1998, p. 192 30 De Algemene Vergadering heeft tot twee maal toe uitleg gevraagd aan het Internationaal Gerechtshof. (Admissioncases 1 & 2: ICJ Reports, 1947-48, 57; ICJ Reports, 1950, 10) 31 BAEHR, P.R., GORDENKER, L., De Verenigde Naties: Ideaal en werkelijkheid, Boom Meppel, Amsterdam, 1992, p. 54-55 32 Zie bv. VAN DERVORT, T.R., International law and organisation, Sage Publications, London, 1988, p. 54-55

17

In de in artikel 7 VEU beschreven procedure is het immers in een eerste fase enkel de Raad die kan vaststellen wanneer een lidstaat een “ernstige en voortdurende schending” van de in artikel 6(1) vermelde beginselen begaan heeft. De Raad stelt deze schending vast na de regering van de lidstaat in kwestie om opmerkingen verzocht te hebben. De Raad besluit daartoe met eenparigheid van stemmen33 in de samenstelling van de staatshoofden en regeringsleiders, op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Commissie, en na de instemming van het Europees Parlement te hebben verkregen. Indien een dergelijke vaststelling gebeurd is, kan men overgaan tot de tweede fase. De tweede fase bestaat erin dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van dit Verdrag op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen. De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van het Verdrag blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat. Men kan besluiten dat deze procedure te zeer een politiek instrument is. Bovendien vertoont zij enkele gebreken. Zo ontbreekt er een tussenstap tussen de toetreding en sanctionering, zijnde de opvolging van de mensenrechtensituatie binnen een lidstaat door een daartoe uitgerust orgaan. Dit orgaan zou dan ook in staat moeten zijn om bepaalde dwingende ‘consignes’ op te leggen wanneer een bepaalde lidstaat op het verkeerde pad zit. Men kan zich ook de vraag stellen of deze procedure niet de deur openlaat voor een willekeurige sanctioneringpolitiek. Het kan immers zijn dat ook bepaalde andere overwegingen zullen overheersen bij deze procedure. Het is niet denkbeeldig dat er bv. bepaalde tegenstellingen zouden ontstaan tussen grote en kleine lidstaten. Daarom pleiten wij voor de oprichting van een onafhankelijk orgaan.

2.2 Verenigde Naties a) Toezichtmechanismen Zoals hoger aangegeven, hanteren de Verenigde Naties een lage standaard voor nieuwe lidstaten.34 De vraag die nu rijst, is of de Verenigde Naties hebben bijgedragen tot de afdwinging van de mensenrechten door het invoeren van toezichtmechanismen. Het VN-Handvest beschouwt de mensenrechten als één van de centrale doelstellingen van de Verenigde Naties. Zo verklaart de preambule van het Handvest: “… opnieuw ons vertrouwen te bevestigen in de fundamentele rechten van de mens, in de waardigheid en de waarde van de menselijke persoon, in gelijke rechten voor mannen en vrouwen…” Zo verwijzen bv. artikel 1, 2 naar het beginsel van gelijke rechten voor volken; artikel 1, 3 naar het stimuleren van eerbied voor de 33 34

Zonder rekening te houden met de stem van de desbetreffende lidstaat.(Art. 7, 4 VEU) Zie hoger.

18

rechten van de mens en voor de fundamentele vrijheden van allen zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of godsdienst; artikel 13 geeft opdracht aan de Algemene Vergadering om mee te werken aan de verwezenlijking van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, artikel 55(c) noemt de universele eerbiediging en inachtneming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden één van de taken van de Verenigde Naties; daarnaast krijgt de Economische en Sociale Raad in artikel 62, lid 3, de bevoegdheid om aanbevelingen te doen in verband met de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 75 vernoemt de rechten van de mens bij de bevoegdheden van de Internationale Trustschapstelsels. In de Millenniumverklaring, aangenomen door de Algemene vergadering op 8 september 2000, bepaalt men in Hoofdstuk V punt 24 dat het respect voor de Mensenrechten een belangrijke doelstelling is voor de VN. Onder de auspiciën van de Verenigde Naties werden al verschillend verdragen en instellingen gecreëerd. De Verenigde Naties hebben met name vier documenten goedgekeurd die samen worden beschouwd als het ‘Internationaal Statuut voor de Rechten van de Mens’35: - de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens; - het Internationaal Verdrag over burgerlijke en politieke rechten; - het Internationaal Verdrag over economische, sociale en culturele rechten; - het eerste en tweede Facultatief Protocol bij het Internationaal verdrag over burgerlijke en politieke rechten. Alles is begonnen met het aannemen van de Universele Verklaring van 1948. Dit document is weliswaar als dusdanig niet bindend, maar bleek een belangrijke inspiratiebron voor latere mensenrechtenverdragen.36 Binnen de Verenigde Naties maakt men een onderscheid tussen: A. Toezichtmechanismen die steunen op specifieke verdragen en B. Toezichtmechanismen op basis van het algemene VN-Handvest A. Specifieke verdragen De creatie van een welbepaald verdrag gaat altijd gepaard met een toezichtcomité. Dit comité heeft dan de taak om toe te zien op de naleving van het verdrag. Afhankelijk van verdrag tot verdrag kan het toezichtcomité ofwel individuele klachten behandelen ofwel nationale verslagen publiceren. Zo hoort bij het Internationaal Verdrag over burgerlijke en politieke rechten een comité voor de rechten van de mens. Het is geen rechtscollege, maar bestaat uit een aantal onafhankelijke experts. Dit comité behandelt zowel individuele klachten voor staten die de bevoegdheid van dit comité terzake aanvaarden als nationale verslagen. B. Algemeen VN-Handvest Stel dat een staat geen enkel specifiek verdrag ondertekent: heeft die staat dan vrij spel op het terrein van de mensenrechten? Om deze problematiek op te lossen, creëerden de Verenigde Naties ook een aantal niet-verdragsgebonden beschermingsmechanismen. 35

ROBERTSON, D., “Dictionary of human rights”, Eur. Pub. 1997, 300. BAEHR, P.R., GORDENKER, L., De Verenigde Naties: Ideaal en werkelijkheid, Boom Meppel, Amsterdam, 1992, p. 126.

36

19

Ten eerste beschikken de Verenigde Naties over de procedure 1503. Brieven en verslagen over vermeende schendingen van mensenrechten die niet door een van de gespecialiseerde comités kunnen worden behandeld, worden samengevat in een vertrouwelijk document en doorgestuurd naar de leden van de Commissie voor de rechten van de mens. Kopieën van de brieven worden doorgestuurd naar de betrokken staat, die zo de kans krijgt om een antwoord te formuleren voor de Verenigde Naties. Individuele klachten en antwoorden van regeringen worden eerst in de Subcommissie besproken. Als die van mening is dat de mededelingen een ‘samenhangend patroon van grove en deugdelijk gestaafde schendingen’ onthullen, wordt de klacht doorverwezen naar de Commissie, die dan een verder onderzoek kan instellen. Klachten worden achter gesloten deuren behandeld en blijven vertrouwelijk tot de Commissie besluit een verslag over te maken aan ECOSOC. Tijdens dergelijke besloten zittingen behandelt de Commissie klachten uit alle landen van de wereld. Ten tweede is er de Commissie voor de rechten van de mens. Dit is een politiek orgaan bestaande uit 53 landen verkozen om de drie jaar37. De eerste twintig jaar heeft de Commissie zich vooral bezig gehouden met de uitwerking van verschillende specifieke verdragen. Men is nu ook al dertig jaar bezig klachtenonderzoek tegen landen en onderzoek rond specifieke thema’s. De Commissie wordt bijgestaan door een aantal speciale rapporteurs voor de uitvoering van haar activiteiten. Ten derde is er de Subcommissie van de rechten van de mens. Deze bestaat uit een aantal onafhankelijke experts, die zorgen voor het voorbereidende werk van de Commissie. Ten vierde spreekt ook de Veiligheidsraad zich steeds vaker uit over de mensenrechten. In Resolutie 827 in verband met de oprichting van het Joegoslaviëtribunaal onder Hoofdstuk VII en Resolutie 940 in verband met het sturen van een Internationale Macht naar Haïti onder Hoofdstuk VII, verwijst de Veiligheidsraad uitdrukkelijk naar de mensenrechten. Hier kan kritiek worden geformuleerd op de Veiligheidsraad als mensenrechtenforum. Als men een uitspraak doet binnen de VN over de mensenrechten is het misschien beter om dit te laten gebeuren binnen een instantie waarbij de samenstelling wat meer diversiteit kent. Aldus zorgt men ervoor dat de kritiek, als zouden de mensenrechten te eenzijdig zijn, gehoor vindt. Het is bovendien zo dat de Veiligheidsraad heel selectief is in het verwijzen naar de mensenrechtenstandaarden. Vaak merkt men ook dat de Veiligheidsraad heel vaag blijft in zijn verwijzingen. b) Conclusie In verband met de mensenrechten hebben de Verenigde Naties zowel successen als mislukkingen geboekt. De VN zijn erin geslaagd universele normen te creëren die nu als standaard gelden voor de naleving van de mensenrechten, via bindende verdragen en 37

Men kan zich echter afvragen waarom recentelijk een land als Zimbabwe als lid van deze Commissie verkozen werd.

20

toezichtsmechanismen. De NGO’s gebruiken deze concrete normen om regeringen te wijzen op hun internationale verplichtingen die ze aangegaan hebben in verband met de mensenrechten. Daarnaast verkrijgen we via de VN een beeld – o.a. via rapporten van de Commissie voor de Rechten van de Mens, onderzoekscommissies, het Jaarboek van de Rechten van de Mens – of staten deze mensenrechten respecteren. Meer en meer zijn de NGO’s betrokken geraakt in de ontwikkeling en het toezicht van de normen.38 Hoewel er toezicht op deze normen is, worden ze toch nog zeer vaak geschonden. Men weet nu wel waar er zich schendingen van de mensenrechten voordoen, doch dit betekent niet altijd dat de Verenigde Naties er zich mee zullen bemoeien. Politieke overwegingen zorgen ervoor dat deze kwesties al dan niet aan de orde komen. Zo kunnen we de voorbeelden aanhalen van China, Afghanistan, India,… De vraag rijst bijgevolg of de VN in dit soort zaken geen dubbele standaard hanteert. Daarnaast is er ook een probleem met de sanctionering van de schendingen, zoals we hierna zullen zien. Wegen deze voordelen dan niet op tegen de nadelen? Als men bekijkt dat er via de VN een standaard is gecreëerd en men via verdragen en toezichtmechanismen steeds verder gaat in de ontwikkeling van de mensenrechten, moet men toch besluiten dat men, ondanks de bovenvermelde moeilijkheden, op de goede weg is. Het toezichtsysteem binnen de Verenigde Naties kan als volgt worden samengevat: er zijn verschillende comités, zowel voor een specifiek als een algemeen toezicht. Het probleem is echter dat er weinig coördinatie is tussen de verschillende comités. Er wordt wel getracht overleg te plegen, maar de facto stelt de coördinatie tussen de comités niets voor. We pleiten voor een consolidatie van al die verschillende comités in één permanent globaal Mensenrechtencomité, om op die manier de performantie van de toezichtmechanismen te versterken. Er kan ook een kanttekening worden geplaatst bij de procedure van de Commissie voor de Rechten van de Mens. Deze is namelijk heel sterk gepolitiseerd, waardoor de effectiviteit van de controle in vraag kan worden gesteld. Het is misschien tijd om een frisse wind te laten waaien en de sterke politisering wat af te zwakken. Dit kan onzes inziens efficiënt gebeuren door de bevoegdheid van de Subcommissie van de Rechten van de Mens uit te breiden en hen ook een deel van de controle te laten uitvoeren. c) Sancties

C.1 Inleiding -

Sancties die gekoppeld zijn aan het lidmaatschap.

38

BAEHR, P.R., GORDENKER, L., De Verenigde Naties: Ideaal en werkelijkheid, Boom Meppel, Amsterdam, 1992, p. 140-142

21

Het VN-Handvest voorziet in twee sancties die gekoppeld zijn aan het lidmaatschap: de opschorting (artikel 5) en de uitsluiting (artikel 6). Van deze sancties wordt praktisch nooit gebruik gemaakt, omdat de VN er belang bij heeft een universele organisatie te blijven met een maximaal aantal lidstaten. Immers, via het lidmaatschap kan de VN haar standpunten beter doen gelden bij de leden. Bovendien zou de uitsluiting van één lidstaat mogelijkerwijze een sneeuwbaleffect kunnen teweegbrengen doordat ook andere staten zouden uittreden. De geschiedenis van de Volkenbond heeft aangetoond dat een op universeel lidmaatschap gerichte organisatie sterk verzwakt wordt door uittredingen.39 Zonder sancties zouden verklaringen rond de mensenrechten loze beloften kunnen blijven. Daarom zijn er veel instellingen gecreëerd die op één of andere wijze controleren of deze mensenrechten gerespecteerd worden. Als men het hele verhaal van het ontstaan van dit alles leest, valt het op dat het opstellen van de mensenrechtennormen makkelijker verlopen is dan de creatie van controleorganen. Immers, door het aanvaarden van de bevoegdheid van deze organen accepteert een lidstaat dat men deze rechten ook feitelijk moet toepassen. Ook al verklaart men bij de toetreding tot zowel de VN als de EU, dat men deze rechten zal naleven, toch lijkt het moeilijk om landen uit zulke organen te bannen op basis van het niet naleven van de mensenrechtenstandaard. Het zou waarschijnlijk in sommige gevallen zelfs een vrijgeleide40 voor zulke regeringen kunnen betekenen, daar ze dan helemaal niet meer gecontroleerd worden. Wie wordt daar beter van? - Multilaterale sancties Over de jaren heen hebben de VN verscheidene multilaterale sancties getroffen tegen verschillende landen. Ze deden dit om verscheidene redenen, zoals ter ondersteuning van het beëindigen van oorlogen, het introduceren van democratische regimes, de uitlevering van criminelen en terroristen,… De vraag is echter of deze sancties wel het juiste effect behaalden en behalen. 2 Legitimaties van sancties De Veiligheidsraad verkrijgt de legitimiteit om sancties op te leggen bij de activatie van Hoofdstuk VII. Dit is het geval wanneer er sprake is van “een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid” (art. 39 VN-Handvest), tegenwoordig een ruim veiligheidsconcept dat zelfs kan worden geactiveerd bij interne conflicten (cf. Haïti). Er bestaan verschillende soorten sancties. Enerzijds zijn er de economische en financiële sancties. Anderzijds bestaan ook andere soorten sancties zoals de zogenaamde reis-, militiaire, diplomatieke of culturele sancties. De meest voorkomende sancties zijn de economische. Daarom zullen we deze vooral behandelen. De vraag die we proberen te beantwoorden, is de volgende: aan welke criteria moeten sancties voldoen om hun legitimiteit niet te verliezen? 3 De criteria waaraan sancties zouden moeten voldoen en de Irak-case

39

COGEN, M., Handboek Internationaal Recht, Mys & Breesch, Gent, 1998, p. 183 Natuurlijk kan het verlies van een lidmaatschap zware economische gevolgen hebben, toch is het mogelijk dat sommige staten zich van deze gevolgen minder zullen aantrekken, als ze maar hun politiek kunnen uitvoeren. 40

22

Prof. Marc Bossuyt41 biedt in zijn discussienota over sancties – geschreven in opdracht van de Subcommissie van de rechten van de mens binnen de VN – een valabel alternatief. Hij stelt in § 41-47 dat de sancties moeten voldoen aan zes criteria: 1/ De Veiligheidsraad mag de sancties enkel opleggen op basis van geldige redenen. 2/ Treffen de sancties het voorziene doel? 3/ Treffen de sancties de juiste goederen? 4/ Zijn de sancties beperkt in de tijd? 5/ Zijn ze doeltreffend? 6/ Is er geen schending van de “principles of humanity”? Prof. Marc Bossuyt stelt vervolgens dat de theorie van de economische sancties volledig is achterhaald. Het economisch onder druk zetten van burgers om op die manier de regering het vuur aan de schenen te leggen, werkt niet. Onder ondemocratische regimes krijgen de burgers niet de mogelijkheid om druk uit te oefenen op de regering. De Irak-case is daar de perfecte illustratie van. We kunnen zelfs een stapje verder gaan: de onderdrukte regering kan door haar sterke greep op de media haar positie zelfs versterken. Ze kan alle problemen afschuiven op de sancties. In het internationaal recht pleit men voor het invoeren van “smart sanctions”. Het gaat hier om doelgerichte economische sancties zoals het blokkeren van luxegoederen, etc… Een dergelijke lijst van sancties werd voor het eerst ingevoerd tegen Haïti, maar ze was niet juridisch bindend. Op 18 augustus 2000 keurde de Subcommissie van de rechten van de mens een resolutie goed, waarin ondubbelzinnig de opheffing van de tien jaar oude sancties tegen Irak werd gevraagd omdat zij “een onschuldige bevolking veroordelen tot honger, ziekte, onwetendheid en zelfs de dood”. Ook Secretaris-Generaal Kofi Annan heeft al verschillende keren expliciet kritiek geuit op de economische sancties genomen tegen Irak. Het gaat zelfs zo ver dat twee humanitaire coördinatoren van de VN in Bagdad, Denis Halliday en Hans van Sponeck, ontslag namen omwille van gewetensproblemen. Tenslotte liet ook Bossuyt in zijn rapport zijn mening duidelijk blijken over de sancties opgelegd aan Irak: - In § 59 vergelijkt hij de sancties met een humanitaire ramp. Eén van de ergste catastrofes van de voorbije tien jaren. - In § 67 stelt hij dat de gezondheidscrisis in Irak is verweven met de algemene sociale en economische crisis ten gevolge van de sancties. De economische, sociale en culturele rechten van het Irakese volk zijn volgens Bossuyt volledig weggeveegd, evenals het recht op ontwikkeling en opvoeding. - In § 71-73 spreekt de auteur over de legaliteit van die sancties in het internationaal recht. Het oorlogsrecht is van toepassing omdat we kunnen spreken van een gewapend conflict. De auteur gewaagt van de mogelijkheid om de sancties te vervolgen als oorlogsmisdaden en stelt dat er vragen rijzen vanuit het oogpunt van het genocideverdrag.

41

“The adverse consequences of economic sanctions on the enjoyment of Human Rights”, 21 juni 2000: www.globalpolicy.org/security/sanctions/unreports/bossuyt.htm

23

In zijn rapport pleit Bossuyt ervoor economische sancties enkel te implementeren als ze voldoen aan de zes strenge criteria. Het orgaan, dat de sancties oplegt, moet deze criteria toepassen. Wij willen nog een stap verder gaan. We pleiten voor de invoering van een vaste formele procedure om economische sancties te controleren. Binnen deze procedure kunnen de zes criteria van Bossuyt dan worden geïncorporeerd. Deze procedure kan men later ook gebruiken voor een a posteriori controle van de sancties. Nu kennen we geen vaste formele procedure, waardoor een schijn van partijdigheid kan ontstaan. Hiermee bedoelen wij het volgende: de Veiligheidsraad is het orgaan dat economische sancties implementeert. Als men nagaat welke landen een doorslaggevende stem hebben binnen de Veiligheidsraad, dan merken we dat het meestal gaat om staten die direct partij zijn bij het conflict ten aanzien van wie de sancties worden opgelegd. Bestaat er geen objectieve procedure, dan creëert men ruimte voor twijfel aan de onpartijdigheid. Men kan zich dan niet van de indruk ontdoen dat de sancties worden opgelegd onder grote politieke druk van welbepaalde staten. Dit probleem rijst zeker wanneer we kijken naar de huidige evolutie van de breuklijnen binnen de internationale politiek. De tegenstellingen tussen grootmachten binnen de Veiligheidsraad worden steeds kleiner. Een voorbeeld hiervan is de sterk verbeterde relatie tussen Rusland en de VS. De schijn van arbitraire invloeden – ook al is die in de praktijk niet aanwezig – moet zoveel mogelijk vermeden worden. Vooral omdat we ons bevinden op het niveau van de VN, die zich baseert op universele legitimiteit. We kunnen aan de ene kant stellen dat, binnen de VN, de Veiligheidsraad vooral een politiek orgaan is. Toch kan het streven naar een formele procedure voor het opleggen van economische sancties van kapitaal belang zijn voor het bereiken van een universele consensus tegenover geïmplementeerde sancties. Daartegenover staat de recente evolutie in de veiligheidspolitiek van de Veiligheidsraad, dat men meer en meer ook zware verstoringen van de mensenrechten als bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid beschouwt.42 4 Het politieke gewicht van de Veiligheidsraad. Als we kijken naar een aantal van de belangrijkste resoluties die sancties oplegden, merken we dat ze zelden hun doel bereikten43. De redenen hiervoor zijn divers, maar de belangrijkste is misschien wel deze van het politieke gewicht van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad. Zo bv. Cuba, dat al meer dan 30 jaar gebukt gaat onder een embargo van de VS. Het vreemde is dat men deze sancties niet echt publiek in vraag stelde, behalve Fidel Castro zelf, ter gelegenheid van het 50-jarig jubileum van de VN44. Daartegenover staat China, dat in het verleden al vele malen aangeklaagd werd voor de schending van de mensenrechten (bv. Tienamen Plein 1989). Toch 42

Bv. Resolutie 1296. Zie ook Resolutie 1318 van september 2000, die pleit voor een globalere aanpak van de mogelijke haarden van conflicten, onder andere op sociaal en economisch vlak. Ook Resolutie 1366 van 30 augustus 2001 pleit voor politieke, humanitaire, morele imperatieven, én economische oplossingen in het voorkomen van het uitbreken of escaleren van conflicten. 43 Zie de volgende paragrafen. 44 de Speech van de Cubaanse President opde 9 Non-aligned Summit, Colombië, op 26 oktober 1995. Zie: VAN GENUGTEN, W.J.M. en DE GROOT, G.A. (eds.), United Nations Sanctions, Antwerpen, Intersentia, 1999, p. 62-64

24

slaagde China er telkens in om effectieve sancties te ontlopen. Immers, wie durfde het opnemen tegen deze grootmacht en permanent lid van de Veiligheidsraad? Een ander voorbeeld van de invloed van de permanente leden van de Veiligheidsraad is het geval Libië. Resolutie 748 van 31 maart 1992, die de uitlevering eiste van de twee verdachten van de Lockerbie-affaire, was duidelijk gebaseerd op de eisen van de VS en Groot-Brittannië. Irak werd al hoger vernoemd. Voor dat land lijkt het einde van de ellende nog niet in zicht, zeker nu de VS de oorlog tegen het terrorisme als hoogste prioriteit stellen. Om aan een en ander te verhelpen, lijkt er niets anders op te zitten dan het systeem van de Veiligheidsraad te veranderen. We moeten misschien het vetorecht durven in vraag stellen, zodat één staat niet zomaar in zijn eentje zijn politiek kan opleggen. Daarnaast moet er een eerlijker verdeling inzake permanente leden gecreëerd worden.

3. CONCLUSIE/ AANBEVELINGEN EU-VN Als we de toetredingsvoorwaarden en toezichtmechanismen binnen de EU en de Verenigde Naties naast elkaar leggen, merken we een interessant contrast. Binnen de EU worden strenge toetredingscriteria gehanteerd met betrekking tot de mensenrechten, gecombineerd met een zwak a posteriori controlemechanisme. Binnen de VN is het juist omgekeerd: zwakke toetredingsvoorwaarden met een iets meer uitgebouwd controlemechanisme. De vraag die we hierbij kunnen stellen is of de toetredingsvoorwaarden moeten worden verzwaard binnen de VN. Volgens ons is een dergelijke wijziging niet aan te raden. De Verenigde Naties zijn namelijk de belangrijkste universele internationale organisatie. Om een zo groot mogelijke legitimiteit te verkrijgen, moeten zo veel mogelijk landen aangesloten zijn. Dit kan enkel door het toepassen van zwakkere toetredingsvoorwaarden. Als er dan iets fout gaat in verband met de mensenrechten, kunnen de Verenigde Naties nog steeds kritiek leveren via het sterke controlemechanisme. Het toezichtsysteem binnen de Verenigde Naties kent ons inziens een aantal gebreken. Het probleem is dat er weinig coördinatie is tussen de verschillende mensenrechtencomités, die in de meeste gevallen slechts periodiek samenkomen. Wij pleiten voor de instelling van één Permanent Globaal Mensenrechtencomité. Dit comité zou moeten zorgen voor een efficiënte coördinatie tussen de verschillende instanties binnen de Verenigde Naties die zich bezighouden met mensenrechten. Ook de procedure van de Commissie van de Rechten van de Mens zou moeten worden gedepolitiseerd. De ideale manier om dit te kunnen bereiken, is een gedeelte van de controlebevoegdheid te delegeren aan de Subcommissie van de Rechten van de Mens. Deze instantie bestaat enkel uit een aantal onafhankelijke experts, die beschikken over een zekere onafhankelijkheid ten aanzien van de lidstaten die hen aanstelden. Aangaande de toetredingsprocedure binnen de EU wordt volgens ons in te grote mate een beroep gedaan op externe organen en instanties. Het zou beter zijn indien de EU beschikte over een eigen onafhankelijk en onpartijdig orgaan, dat in 25

staat is om de naleving van de mensenrechten binnen een (kandidaat-)lidstaat op te volgen.45 De Europese Commissie lijkt ons een ideaal forum om deze rol te vervullen. Binnen de Commissie zou men best een extra commissaris aanstellen bevoegd voor de mensenrechten. De Dienst Mensenrechten zou enerzijds kunnen bestaan uit een sectie toetreding en anderzijds een sectie toezicht en sanctionering. Bij de sectie toetreding moet de nadruk voornamelijk liggen op een efficiënt monitoringsysteem, dat toelaat om de situatie inzake mensenrechten nauwkeurig op te volgen op een zelfstandige basis. De sectie toezicht en sanctionering zou dan de mensenrechten opvolgen binnen de EU zelf. De oprichting van een aparte sectie hiervoor zou ervoor moeten zorgen dat een degelijke follow-up mogelijk wordt. Dit impliceert natuurlijk dat deze dienst ook inzake het toezicht moet beschikken over een afdoend monitoringsysteem. Indien men een schending zou vaststellen, moet de Commissie over de mogelijkheid beschikken de lidstaten een sanctie op te leggen. Hiertoe is echter vereist dat het sanctiearsenaal zelf verfijnd wordt. Een schorsing alleen is niet voldoende. Enkel door een brede waaier aan sanctiemogelijkheden kan men een effectief EU-beleid voeren inzake mensenrechten. Omwille van de verschillen naar de aard en het doel tussen de VN en de EU, is het bijna onmogelijk om parallellen te trekken ten aanzien van toetredingsvoorwaarden en toezichtmechanismen. De Verenigde Naties vormen het ideale forum om steeds opnieuw het belang van de mensenrechten voor de internationale gemeenschap te benadrukken. Hierdoor krijgen de mensenrechten steeds de nodige aandacht waardoor de belangstelling binnen de wereldgemeenschap voor deze rechten blijft groeien.

45

Deze en nog andere interessante aanbevelingen aangaande de mensenrechten binnen de EU staan vermeld in de tekst ‘Leading by example: A Human Rights Agenda for the European Union for the year 2000 ; zoals vermeld in P. ALSTON, o.c., 921-927.

26

DEEL 3: DE EU BINNEN DE VN: CONCRETE WERKING In zijn advies 2/9446 (r.o. 34) stelt het Europees Hof van Justitie duidelijk en ondubbelzinnig dat het respect of de eerbiediging voor de rechten van de mens een voorwaarde is voor de wettigheid van gemeenschapshandelingen. In overweging 33 wordt aangestipt dat deze rechten verankerd zijn in de constitutionele tradities gemeen aan alle lidstaten. Naast de uitdrukkelijke bevestiging van de waardering van mensenrechten en fundamentele beginselen in dit advies bestaat ook de feitelijke gedachte dat respect voor de rechten van de mens de basis is voor de uitbouw van Europa. In theorie wordt de bescherming van de mensenrechten geïncorporeerd in de toetredingsvoorwaarden van art. 49 VEU. In de praktijk wordt immers nog vereist dat de kandidaat-lidstaten lid zijn van de Raad van Europa en partij bij het EVRM en dat ze zich hierbij ook neerleggen bij het individueel klachtrecht en bij de rechtspraak van het EHRM (zie bv. de voorbereiding van Bulgarije tot toetreding47). Tenslotte wordt de eerbiediging ook geuit in de relatie met derde staten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking in art. 177, lid 2 EG 48. Ondanks het probleem van een valabele bevoegdheidsgrond voor mensenrechten, bevat het EU-Verdrag in art. 6 een verwijzing naar twee rechtsbronnen met mensenrechtenbepalingen die juridisch afdwingbaar zijn. Zo voegde het Verdrag van Amsterdam, dat op 1 mei 1999 van kracht werd, in art. 6 toe dat de EU “is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.” Art. 6.2 VEU is precies een expliciete uiting van de eerbiediging van de beginselen van democratie, de rechtsstaat en de fundamentele rechten van de mens zoals voorzien in het EVRM en zoals vervat in de constitutionele tradities van de lidstaten. Het EVRM is op die manier een eerste bron van fundamentele grondrechten die langs de weg van art. 6.2 VEU afdwingbaar zijn voor het Hof van Justitie. Niet alleen het EVRM, dat, zoals hoger opgemerkt, een minimumstandaard vormt op het gebied van mensenrechten binnen de EU, maar ook het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie49 is een bron van mensenrechtenbepalingen die rechtens afdwingbaar is. Ook al wordt het Handvest beschouwd als een politieke verklaring, door de betekenis die het Handvest wordt toegeschreven van uiting van waarden die bestaan in de constitutionele tradities van de lidstaten, werd meteen de band met art. 6.2 VEU gelegd om de rechten vervat in het Handvest af te dwingen. Op die manier is het Handvest een bron van rechten die uitsteekt boven de gevestigde afkondiging van klassieke burgerlijke en politieke rechten in het EVRM, aangezien in het Handvest van de EU ook sociale en economische rechten aan bod komen. Het Handvest bevat echter helemaal op het einde een bepaling50 die stelt dat het geen enkele nieuwe bevoegdheid voor de Gemeenschap of de Unie bevat. Het Handvest51 bevestigt 46

2/94 (advies), Toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, 28 maart 1996, Jur., 1996, I, 1759. 47 http://www.undp.bg/directions/vol2/unhcr.htm UNHCR, what have you done for me lately? By Luise Druke, Ph.D., UNHCR Representative in Bulgaria. 48 Zie hiervoor: H.v.J. 3 december 1996, Portugal/Raad, C-268/94. 49 PB. C. 18 december 2000, 364/1. Voor de website van het Europees Parlement, zie http://www.europarl.eu.int/charter/; voor die van de Raad, zie http://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=nl; voor die van de Commissie, zie http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/charte/index_en.html . 50 Art. 51 par. 2 51 art. 22

27

trouwens ook dat de Unie de culturele, religieuze en linguïstische diversiteit zal respecteren, een bepaling waarvan de inhoud niet echt duidelijk lijkt52. De vraag is nu hoe de EU die bescherming verwoordt op wereldniveau. Bij de uitwerking van een beleid terwille van het respect voor mensenrechten op het internationale forum, wordt de EU ongetwijfeld geconfronteerd met andere actoren die dezelfde doelstelling nastreven. De VN zijn beslist de belangrijkste internationale organisatie op wereldniveau die dezelfde belangen behartigt. Hoe verhouden een regionale organisatie en een mondiale organisatie zich m.b.t. de mensenrechtenproblematiek? Is er wel sprake van samenwerking, en indien ja, hoe coördineren zij hun beleid? Daarenboven bevindt de EU zich in een streng institutioneel kader en zal eender welk optreden van harentwege gestoeld moeten worden op de juiste rechtsgrond. De vraag stelt zich dan ook welke rechtsgronden de EU voorhanden heeft om op te treden, meer specifiek op het vlak van de mensenrechtenproblematiek. 1. RECHTSGROND: DE DRIE PIJLERS? Mensenrechten zijn ‘big business’ in de EU en deze laatste speelt dan ook steevast een voortrekkersrol op dat vlak. De Unie beschikt echter vooralsnog slechts over toegewezen bevoegdheden en dit attributiebeginsel geldt zowel op het interne vlak als op het internationale forum, zoals in casu de Verenigde Naties. Het Hof van Justitie verduidelijkte al in het AETR-arrest dat deze bevoegdheden niet noodzakelijkerwijs uitdrukkelijk moeten stoelen op de specifieke bepalingen van het Verdrag, maar er ook impliciet uit kunnen voortvloeien. Sterker nog, op het gebied van internationale betrekkingen kunnen deze ook afgeleid worden uit de noodzakelijkheid ervan om een doel te realiseren waarvoor de interne bevoegdheden wel voorradig zijn. Dergelijke interne bepaling ontbreekt echter. Nergens in het EG-Verdrag – en evenmin in het EU-Verdrag - bestaat er een bepaling die de EG een algemene bevoegdheid geeft om regels op te stellen op het gebied van de mensenrechten of om internationale akkoorden te sluiten op dit gebied. In advies 2/94 was het Hof hier duidelijk over. Voor de externe bevoegdheid van de Gemeenschap bestaat er zelfs geen algemene regel. Bij het zoeken naar een rechtsgrondslag moet men zich ervan bewust zijn dat dit thema de Unie nauw aan het hart ligt, maar dat het ook een gevoelig onderwerp is voor de lidstaten. 1.1 De Communautaire pijler: EG M.b.t. de mensenrechtenproblematiek binnen de EG moet dus voorzeker de vraag naar de bevoegdheidsverdeling gesteld worden. ! Combinatie art. 133 EG en art. 24 VEU Art. 24 EU-verdrag is te onduidelijk om op zich te dienen als basis voor een bevoegdheidsgrond betreffende mensenrechten. Daarom wordt art. 24 EU steevast gecombineerd met 133 EG, wanneer de EG naast economische materies ook een

52

Hoe verhoudt dit artikel zich bv. tot artikel 25 dat het recht van de ouderen om in waardigheid te leven garandeert, of tot artikel 31 dat het recht van elke werknemer op gezonde en waardige werkomstandigheden voorziet ?

28

mensenrechtenclausule53 in de overeenkomst met een derde staat wenst. In de gevallen van art. 133 EG-verdrag bestaat er een “exclusieve54”bevoegdheid van de EG (d.i. in het geval van gemeenschappelijke handelspolitiek). In dit geval kan de Commissie optreden in de onderhandelingen. Maar art. 133 op zich kan geen rechtsgrond bieden voor een dergelijke mensenrechtenclausule daar mensenrechten moeilijk een accessorium te noemen zijn. Juist omwille van die onzekere rechtsgrond voor “type 3”-overeenkomsten55, worden zij overwegend gemengd gesloten. Bij een gedeelde bevoegdheid van de EG en de lidstaten of bij een nietexclusieve bevoegdheid die nog niet eerder door de gemeenschap uitgeoefend is op intern niveau56(AETR-arrest), moet de gemeenschap naast haar lidstaten optreden (zie advies 2/9157 i.v.m. de ILO). Op het vlak van de mensenrechtenproblematiek bevinden we ons in de laatste situatie; het geval waar ook geen impliciete bevoegdheid tot optreden bestaat. We kunnen hier terugvallen op advies 2/94, meer bepaald par. 29 waar wordt gesteld dat in dergelijk geval art. 308 EG-verdrag als rechtsgrondslag kan onderzocht worden. ! De aanvullende bevoegdheid op basis van art. 308 EG Toch, zoals blijkt uit advies 2/94, zou die bevoegdheid niet kunnen voortvloeien uit art. 308 EG-verdrag. Het is niet mogelijk om mensenrechtenbepalingen an sich in te voeren via deze grondslag die als dusdanig m.b.t. hun gevolgen een verdragswijziging impliceren. Een verandering met een constitutionele dimensie kan slechts worden verwezenlijkt binnen de grenzen van de daarvoor voorziene procedure in het Verdrag (par. 30 en 34-35). Daar mensenrechtenverdragen veelal in een extern toezichtmechanisme voorzien, aangezien zonder dergelijke controle het verdrag in de praktijk dode letter zou blijven, zal een toetreding tot die verdragen niet gesteld kunnen worden op basis van art. 308 EG. Het Hof stelde al in advies 2/94 dat de onderwerping van de EU aan een dergelijke externe controle, zulk een constitutionele impact heeft dat zij 308 te boven gaat. ! Art. 179 EG Het is evenmin mogelijk een rechtsgrondslag te vinden in art. 179 EG. Art. 179 kan slechts worden ingeroepen om maatregelen te handhaven m.b.t. de eerbiediging van mensenrechten en democratie als ze passen in het brede kader van ontwikkelingssamenwerking en hier evenwel ondergeschikt aan zijn. Het Verdrag van Nice voegde een nieuwe titel XXI toe over economische, financiële en technische samenwerking met derde landen. Waar voor Nice enkel samenwerking werd beoogd 53

Het belang van de mensenrechtenclausule ligt in de mogelijkheid deze als een ‘essential clause’ te beschouwen waarvan de schending een reden tot eenzijdige opschorting kan fungeren in de zin van art. 60.1 Weens Verdragenverdrag. Echter hierin schuilt het gevaar, zeker bij kleinere contractspartijen dat de EG politieke waarden oplegt, daar deze staten niet de economische mogelijkheid hebben dergelijke overeenkomst te weigeren. Het feit dat de EG niet voor het IGH gedaagd kan worden – zij is immers geen staat- betekent dat er geen mogelijkheid is deze eenzijdige opschorting te toetsen op haar geoorloofdheid. Tenslotte dreigt ook de hypocrisie voor de EG, daar waar zij bij de éne partij de lat iets minder hoog legt dan bij de andere inzake de mensenrechten, omwille van het enkele feit dat de een akkoord met die éne politiek gezien iets belangrijker is. 54 Zie hierover: WOUTERS, J., Working paper nr 17, p. 5 (http://www.law.kuleuven.ac.be/iir/). 55 Een type 3 overeenkomst houdt in dat er naast het hoofdthema ook voorzien is in een mogelijkheid tot politieke dialoog en/of een mensenrechtenclausule toegevoegd werd. 56 H.v.J. 31 maart 1971 in zaak nr. 22/70, Jurispr. p. 263. 57 H.v.J. 19 maart 1993, Verdrag nr. 170 van de IAO betreffende de veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen bij de arbeid, advies 2/91.

29

met eigenlijke ontwikkelingslanden, wat echter niet gedefinieerd is, voorziet het nieuwe art. 181A in een rechtsgrondslag die ruim genoeg is om samenwerking, bv. op het vlak van mensenrechten, aan te gaan met niet-ontwikkelingslanden. Vooral Centraal- en Oost-Europese landen komen in aanmerking voor dergelijke regeling. In principe wordt een dergelijke samenwerking aangenomen met gekwalificeerde meerderheid, terwijl in praktijk ontwikkelingssamenwerking voornamelijk aangegaan wordt in de vorm van een associatieakkoord, wat unanimiteit vereist. Wat toch een schaduw werpt op dit nieuwe artikel. De EG heeft dus zeker geen exclusieve bevoegdheid, maar er bestaat wel eensgezindheid over dat de EG en haar lidstaten m.b.t. een mensenrechtenthema samen moeten optreden en dat nauwe samenwerking vereist is. Niet alleen om de uniformiteit, eenheid en harmonisatie te bestendigen maar ook omwille van het belang van het thema in se en het imago of liever de geloofwaardigheid die de gemeenschap hierdoor creëert. Die nauwe samenwerking, dus ook de samenwerking binnen de Verenigde Naties, wordt expressies verbis uitgedrukt in advies 1/94, par. 108. Wanneer een bevoegdheid immers deels tot de bevoegdheid van de lidstaten en deels tot die van de Gemeenschap behoort, is een nauwe samenwerking vereist, zowel bij de onderhandeling, sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Zoals boven al gesteld komt de verplichting voort uit een vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging. 1.2 Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid & Samenwerking in Strafzaken De EU mist rechtspersoonlijkheid om op te treden als actor binnen de Verenigde Naties. Zij zal steeds een standpunt innemen samen met de lidstaten op een gebied dat valt binnen het GBVB dat niet behoort tot de externe bevoegdheid van de EG. Deze eerder intergouvernementele manier van optreden laat niettemin plaats voor de Commissie om een rol te spelen. Op het gebied van de vertegenwoordiging van de Unie op het internationale forum mag de rol van het EU-voorzitterschap niet onderschat worden. Zij neemt de dagdagelijkse coördinatie en vertegenwoordiging van de Unie op zich. Het voorzitterschap vertolkt dan bv. het standpunt van de Unie in onderhandelingen en gesprekken binnen VN-materies. Als recent voorbeeld kan verwezen worden naar de verklaring op 18 maart 2002 van het Spaanse voorzitterschap o.a. in naam van de EU, de Centraal- en Oost-Europese landen (behalve Polen), Cyprus, Malta (allen geassocieerde partners van de EU), alsook Liechtenstein, i.v.m. de verkiezingen in Zimbabwe en eventuele beperkende maatregelen58. Ook springt de verklaring m.b.t. de situatie in de vluchtelingenkampen nabij Nablus en Jenin in het Midden-Oosten, in het oog, waarin o.a. gewezen wordt op de hinder die humanitaire organisaties dagelijks ondervinden van de militaire acties. Het feit dat Kofi Annan in de AV verwijst59 naar deze verklaring en ze ook volledig onderschrijft, wijst erop dat de verklaringen van de EU een hoog moreel gezag genieten. Hoewel de Europese besluitvorming vaak uitermate complex overkomt in haar externe relaties, toch slaagt ze erin met één stem te spreken op talrijke conferenties. 58 59

Zie hierover: http://www.ue2002.es/principal.asp?opcion=6&subopcion=1&idioma=ingles. Zie hierover: http://www.un.org/News/Press/docs/2002/sgsm8164.doc.htm.

30

Dit standpunt is het resultaat is van vele voorafgaande discussies en bijgevolg voldoende genuanceerd om aanvaard en gerespecteerd te worden door een brede internationale gemeenschap. Deze continue dialoog60 over de mensenrechten binnen de EU is op zich al een positieve zaak. In tegenstelling tot andere internationale samenwerkingsvormen wordt in de EU ook de inwendige mensenrechtenproblemen niet geschuwd. (cf. Haider en Berlusconi). De EU kan vanuit die ervaring een voorbeeldfunctie vervullen in het streven naar en uiteindelijk ook bereiken van een compromis op het gebied van dergelijke fijngevoelige materies als mensenrechten. Met de uitbreiding van de EU naar het Oosten toe, bewijst ze dat negatieve cultuurverschillen overstegen kunnen worden en dat dit wederom als forum kan fungeren voor een nieuw en open debat. En daarin is beslist een grotere rol weggelegd voor de EU. Het probleem is nu echter dat de VN enkel staten toelaten tot zijn gelederen. Noch de EG, noch de EU zijn hierin vertegenwoordigd. 2. VERTEGENWOORDIGING VN-ORGANEN Alle leden van de Europese Unie zijn lid van de VN. Velen zelfs van bij het begin in 1945. Volgens art. 4, lid 1 van het VN-Handvest staat het lidmaatschap echter enkel open voor staten. 2.1. Algemene Vergadering (AV) en Veiligheidsraad In 1974 verkreeg de Commissie in Resolutie 3208 (XXIX) een waarnemersstatus binnen de Algemene Vergadering. De invulling van die bevoegdheid wordt beperkt of bepaald door intern EG-recht. Volgens art. 302 EGverdrag kan de Commissie enkel de ‘dienstige betrekkingen’ behartigen met de organen van de VN. Verder moet ze de Raad raadplegen over de opportuniteit, de modaliteit en de aard van het onderhouden van gepaste relaties met de organen van de VN61. In de huidige constellatie van de Veiligheidsraad zijn twee EU-lidstaten permanent vertegenwoordigd, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Het is ook steeds mogelijk dat bij de niet-permanente leden een EU-lidstaat zetelt. Het EU-Verdrag voorziet een specifieke bepaling voor het geval een materie van het GBVB in de Veiligheidsraad wordt behandeld. Art. 19, lid 2 bepaalt dat lidstaten onderling overleg moeten plegen en dat ze andere lidstaten op de hoogte moeten houden. Verder worden ze ook geacht de standpunten en belangen van de Unie te verdedigen. Echter, de zinsnede “onverminderd de verantwoordelijkheden die [...] op hen rusten”, dient te worden geïnterpreteerd op dergelijke wijze dat Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hun vetorecht behouden62. Bij het uitoefenen van dit vetorecht dienen zij uiteraard rekening te houden met de eerder de voor hen aangegane internationale overeenkomsten, waarvan onder andere de Europese verdragen deel uitmaken. Zoniet kunnen zij internationaal aansprakelijk gehouden 60

Zie hierover de overeenkomsten van Cotonou, artikel 96, Europese Unie, Jaarlijks Verslag over de Mensenrechten, 2001, blz.145 61 Deel A, par. 5 Akkoord van Luxemburg (EC Bull. 3-1966). 62 Hierover LENAERTS, K., DE SMIJTER, E., The United Nations and the European Union: Living apart together, in WELLENS, K. (ed.), “International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy”, Martinus Nijhoff, Den Haag, 1998.

31

worden63. Ook dat kan helpen bij het op één lijn houden van het EU standpunt en dat van de lidstaten in de VN-organen. De vraag rijst echter of een ongehoorzaamheid van een van de lidstaten in de Veiligheidsraad wel bestraft, laat staan voorkomen kan worden. Het Hof van Justitie zal veelal onbevoegd zijn in deze mensenrechtenmaterie of t.o.v. de specifieke beslissingen die genomen werden. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de EU vervolgens dergelijke interne strubbelingen op een internationaal forum als het Internationaal Gerechtshof zou willen geregeld zien. De EU moet dus rekenen op een goede coördinatie van het optreden van haar lidstaten, zoals algemeen gesteld in art. 12 EU-verdrag. Op 13 november 1996 sprak het voorzitterschap haar ongenoegen uit over het misbruik van het voorbehoudrecht bij mensenrechtenverdragen64 Als we de besprekingen van de derde Commissie tijdens de 55e zitting van de AV nagaan, kunnen we vaststellen dat die coördinatie bij de lidstaten toch hechter wordt, gezien het aantal op initiatief van de EU aangenomen resoluties65. Verder droeg de EU in grote mate bij tot de voorbereiding van de speciale zitting voor Kinderrechten in 2001 van de AV. Ook kan hier de rol van het voorzitterschap aangehaald worden met de recente toespraak van Minister L. Michel in de Algemene Vergadering op 9/11/2001 over de ‘Dialoog tussen culturen’. 2.2 VN-Commissie Mensenrechten Deze Commissie is als kerncommissie door de ECOSOC ingesteld op 18 februari 1946. De Mensenrechtencommissie is een suborgaan of hulporgaan van de ECOSOC dat werkt onder het gezag van de AV. Op de 56e zitting van de VN Commissie voor Mensenrechten in 2000 heeft de EU resoluties ingediend over de situatie in Tsjetsjenië, Kongo, Irak, Iran, Birma en Soedan. Alle resoluties werden goedgekeurd. Het EU-optreden leidde ook tot een resolutie over de doodstraf waarin de EU duidelijk te kennen geeft te streven naar een universele afschaffing. Ook op de 57e zitting van de Commissie mensenrechten stond de EU aan de basis van heel wat resoluties. Hier werd onder het Zweedse voorzitterschap het beleid en de prioriteiten van de EU gepresenteerd. De Commissie fungeert daarenboven vaak als forum waarop het voorzitterschap niet terugdeinst om een uitgesproken standpunt in te nemen over kritieke actuele mensenrechtenproblemen. Recent uitte J. Piqué als vertegenwoordiger van het EUvoorzitterschap zijn ongenoegen over de situatie in Israël en waarschuwde tegelijkertijd voor een uitholling van de mensenrechten in de strijd tegen het terrorisme. Zo verwees hij naar de legale limbo waarin de gevangene Taliban en AlQuaeda krijgers zich bevinden. 2.3 Vergelijking met ILO Hier dient wel opgemerkt dat dit orgaan een specialized agency is van de VN oftewel een autonome organisaties binnen het VN-systeem. Ze is opgericht krachtens internationale overeenkomsten en staat niet onder het gezag van de AV, ze heeft dan ook een eigen bestuursstructuur, begroting en secretariaat. 63

Hierover LAWSON, R. A., Het EVRM en de Europese Gemeenschappen, Kluwer, Deventer, 1999, 568. 64 Zie hierover: http://www.un.org/News/Press/docs/1996/19961113.gash3388.html. 65 Voor een uitgebreide bespreking, kan men het Jaarlijks Verslag over de mensenrechten door de Raad aangenomen op 9 oktober 2001 raadplegen; meer hierover in WOUTERS, J., Working paper nr 2, p 21 (http://www.law.kuleuven.ac.be/iir/).

32

Hoewel de EG geen lid is van de VN, is het toch mogelijk dat de gemeenschap op een of andere manier kan participeren aan de activiteiten van deze onafhankelijke entiteit, wanneer haar werkdomein overlapt met dat van de gemeenschap. Evenmin als de eigenlijke Verenigde Naties aanvaardt de ILO geen internationale organisaties als leden. Voor de ILO kunnen we ons baseren op advies 2/91·. Het Hof was hier van mening dat bij een gedeelde bevoegdheid tussen de gemeenschap en de lidstaten, het van belang was een nauwe samenwerking tot stand te brengen, zowel in de onderhandelingen, de sluiting en de uitvoering van het akkoord (par. 36-38). In casu kon de EG Convention n° 170 niet zelf sluiten, maar de gemeenschappelijke externe bevoegdheid kon uitgeoefend worden via de lidstaten d.m.v. een gezamenlijk optreden in het belang van de gemeenschap (par. 5). De vertegenwoordiging van de EU door de lidstaten in de Commissie Mensenrechten vertoont een gelijkaardige werkwijze.

3. EEN CONCREET VOORBEELD: DE STRIJD TEGEN RACISME Zowel de Europese Unie als de Verenigde Naties hebben zich, zeker tijdens de jongste jaren, zeer actief getoond in de strijd tegen racisme. Juridisch gezien is het belangrijkste verdrag de Internationale Conventie tot Verbanning van Alle Vormen van Racistische Discriminatie66. Dit verdrag dateert al van 1965 en werd al door 160 staten geratificeerd67. Het racismeprobleem gaat dus eerder over feiten dan over recht, wat het echter niet minder prangend maakt. De strijd tegen discriminatie wordt al vermeld in artikel 12 en 13 van EGverdrag, wat aantoont hoe cruciaal het verbannen van racisme in het Europese integratie staat. Een van de cruciale elementen in racismebestrijding is het verzamelen van informatie, daarom zijn er naast de nationale overheidsinstellingen68 voor racismebestrijding, binnen de Europese Unie ook een Europese Waarnemingscentrum voor Racisme en Vreemdelingenhaat69 en binnen de Raad van Europa een Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie70. Daarnaast is aandacht voor het racismeprobleem bij andere bevoegdheden, bv. tewerkstelling of het asielbeleid71. Binnen de Verenigde Naties wordt al in het eerste artikel van het Handvest discriminatie op grond van ras, geslacht, taal of godsdienst afgekeurd. Reeds in 1965 werd in Algemene Vergadering het belangrijkste verdrag tegen racisme goedgekeurd, en de principes uit deze Conventie zijn in ontelbare resoluties herhaald. Wanneer er concrete maatregelen besproken worden, is er echter heel wat minder eensgezindheid. Reeds in 1973 werd een Decennium tot bestrijding van het racisme uitgeroepen. In 1978 werd de eerste Wereldconferentie tegen Racisme georganiseerd, maar dit werd een complete mislukking. Zionisme werd immers 66

Resolutie 2106 (XX), aangenomen in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 21 november 1965, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination 67 http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/d_icerd.htm. 68 In België het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (http://www.antiracisme.be) 69 http://eumc.eu.int 70 http://www.ecri.coe.int 71 Een overzicht van de intiatieven binnen de Europese Unie wordt gegeven in COM (2001)291

33

gelijkgesteld met racisme, zodat Israël en de Verenigde Staten niet aan de conferentie begonnen zijn en de EU-lidstaten, Australië en Canada nog voor het einde van de conferentie verlaten hebben72. In 1997 stelt de Algemene Vergadering73 vast dat racisme nog altijd een probleem is, en roept ze op om opnieuw een Wereldconferentie te organiseren. De doelstellingen74 zijn het onderzoeken en meer bekend maken van de feitelijke situatie, aanbevelingen doen over hoe de bestaande antiracismebepalingen gerealiseerd kunnen worden en ook om de oorzaken van racisme te bestuderen. Begin mei 200075 wordt beslist om de Wereldconferentie in Durban, Zuid-Afrika, te organiseren tussen 31 augustus en 7 september 2001. Het interessante aan deze Wereldconferentie is dat als voorbereiding in ieder werelddeel een regionale conferentie georganiseerd werd. Als we de slotconclusies76 van de regionale conferenties vergelijken, kunnen we dus een idee krijgen van wat de bijdrage van elke regio in de slottekst was. Door de Raad van Europa werd in Straatsburg een gevarieerde reeks concrete maatregelen besproken, bv. over de bewijslast in racismezaken, wetgeving over indirecte discriminatie, onderwijs, … De Amerikaanse slotconclusie benadrukt vooral de band tussen armoede en racisme. Daarom zou het beleid meer aandacht en middelen aan de huidige en aan de vroegere slachtoffers van racisme moeten besteden. De Afrikaanse staatshoofden vinden dat de kolonisatie een ernstige vorm van racisme was en dat de verantwoordelijken daarvoor de plicht hebben om hun slachtoffers vergoeden, zij denken dus in tegenstelling tot Europa hoofdzakelijk in termen van collectieve mensenrechten. Zij erkennen echter ook dat niet alle geweld in Afrika te wijten is aan buitenlandse interventies. De conferentie in Azië is het hiermee min of meer eens, maar vooral te keer tegen de Israëlische regering die apartheid en genocide verweten wordt. Het lijkt dus nogal duidelijk de meningsverschillen bij het begin van de top te Durban gigantisch groot waren. De meningsverschillen waren op 7 september, de geplande slotdag, nog steeds zeer groot, en daarom werd de Conferentie een dag verlengd. Op een zeer warrige slotvergadering77 vindt men, na een voorstel van Louis Michel, de toenmalige voorzitter van de Raad van de Europese Unie, een oplossing door de discussie over alle voorstellen waarover het men nog niet eens was, namelijk drie paragrafen over Israël, uit te stellen. Bij de stemming78 hierover waren er 50 ja-stemmen, 38 tegenstemmen en 11 onthoudingen, onder andere China, India, de Verenigde Staten en Zuid-Afrika brachten geen ja-stem uit. Op de slotvergadering79 verklaart Michel, namens de lidstaten van de EU en alle kandidaat-lidstaten, uitdrukkelijk dat de aangenomen teksten een politiek document zijn en geen enkel recht of verplichting doen ontstaan. Uiteindelijk wordt pas op 3 januari 2002 een officiële tekst 72

Natan LERNER, The United Nations Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan de Rijn, 1980, 209. 73 Resolutie 52/111, aangenomen in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 12 december 1997, Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination and the convening of a Worldconference on Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance 74 par. 28 resolutie 52/111 75 A/CONF.189/PC.1/2, beschikbaar op http://www.unhchr.ch/html/racism/02documentscnt.html. 76 Beschikbaar op http://www.unhchr.ch/html/racism/02-allregional.html 77 Te beluisteren op http://www.un.org/WCAR/webcast. 78 De uitslag van de stemming is beschikbaar op http://www.adl.org/durban/default.asp. Alle nog aanwezige lidsta-ten en kandidaat-lidstaten van de Europese Unie stemden voor. 79 A/CONF.189/12, Report of the World Conference Against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, 25 januari 2002, 143

34

bekendgemaakt80. Daarin wordt gesteld dat slavernij een misdaad tegen de menselijkheid zou moeten zijn en wordt spijt betuigd voor het onrecht uit het verleden. Enkel morele verplichtingen worden hieruit afgeleid, naast heel vage of utopische bepalingen. Heel wat aandacht hecht men aan de situatie van de Romabevolking en de noodzaak van onafhankelijke antiracisme-instellingen. Als opvolging van de implementatie van de conclusies van de Wereldconferentie wordt enkel voorzien in een Comité van 5 experts. Voor de Europese Unie was de Wereldconferentie een centraal punt in haar beleid van racismebestrijding81, wat zich onder andere uit in een bijdrage van € 3 600 000 voor de organisatie van bijhorende NGO-forum82. Welk concreet resultaat bereikt is, valt moeilijk te zeggen. Feit is wel dat de Unie een leidende rol heeft gespeeld in de conferentie en werkelijk met een enkele stem83, namelijk Michel als voorzitter van de Raad, heeft gesproken en gehandeld84. Michel85 zelf erkent trouwens dat de vooruitgang in de strijd tegen racisme niet uit de tekst zelf, maar uit de toepassing ervan zal moeten komen. De twee belangrijkste punten zijn volgens hem het feit dat Europa eindelijk zijn verleden onder ogen ziet en dat Europa tijdens de hele, uiterst moeizame onderhandelingen met een stem gesproken heeft. Het vertrek van de Verenigde Staten en Israël zorgde ervoor dat stem van de Westerse landen lag bijna samenviel met de stem van de voorzitter van de Raad, uiteraard ging na voorafgaand onderling overleg. Racisme is een probleem in elk land, dus moet in elk geval in Europa zelf al een racismebestrijdingbeleid gevoerd worden86. Een invloed op racisme en racismebestrijding buiten de Europese Unie is moeilijk om vast te stellen. Aangezien slechts 50 staten op 8 september 2001 voor het stopzetten van de debatten gestemd hebben, zijn er heel wat staten die niet volledig instemmen met de aangenomen tekst. In welke mate de tekst ook effectief uitgevoerd zal worden, zal uit de toekomst blijken. In ieder geval hebben staten en internationale organisaties nog veel vrijheid bij hun beleidsbepaling. Nu de Europese Unie het initiatief, niet in het minst qua financiering, genomen heeft bij de organisatie van de Wereldconferentie, stelt zich de vraag wat na afloop van de top moet gebeuren. De opvolging van de Wereldconferentie zal onder andere gebeuren door het Derde Comité van de Algemene Vergadering87, in het algemene 80

Wat tot gevolg had dat de discussie over de toepassing van de teksten pas kon beginnen in 2002, zie GA/SHC/3655 Persbericht Derde Comité Algemene Vergadering, 6 november 2001, Racism, Intolerance, both Causes and Consequences of Violence. 81 Europese Unie, Jaarlijks Verslag over de Mensenrechten, 2001, 102 82 Vraag in het Europees Parlement, E-1334/01, 12 julil 2001, gecombineerd met de bijdragen van de lidstaten heeft de Europese Unie minstens € 5 miljoen bijgedragen voor de organisatie van de Wereldconferentie, kosten voor eigen delegaties niet meegerekend. De opmerkelijke conclusies van dit NGO-forum zijn beschikbaar op http://www. racism.org.za/index.html. 83 Ook Mary Robinson erkent dit en prijst Louis Michel : Report of the World Conference, 175. Op 16 juli 2001 nam de Raad van de Europese Unie een standpunt in over de Wereldconferentie : http://europa.eu.int/ comm/external_relations/human_rights/doc/gac_07_01.htm. Hier lag de nadruk op het erkennen van een louter morele verbintenis voor de gevolgen van het kolonialisme : par. 6 en 13. 84 Ook het Europees Parlement prijst Michel hiervoor : Resolutie van het Europees Parlement over de Wereldconferentie tegen Racisme in Durban, 3 oktober 2001, http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/ pv2?LISTING=Tout&FILE=011003&LANGUE=NL&TPV=DEF, 2. 85 Handelingen van het Europees Parlement, http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/debats?FILE=01-10-02& LANGUE=NL&LEVEL=TOC2&GCSELECTCHAP=9, 2 oktober 2001. 86 In het Europees Parlement wordt de nadruk gelegd op de noodzaak om het eigen asielbeleid als een beginpunt van racismebestrijding te zien : Verklaring Pirker, 2 oktober 2001. 87 A/C.3/56/1, Allocation of Items to the Third Committee, 20 september 2001, par. 10

35

kader van de racismebestrijding. In haar rapport voor de Algemene Vergadering88 stelt de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten dat Durban geen eindpunt is, maar slechts een begin. Maar wat nu juist begonnen is, lijkt heel wat minder duidelijk, aangezien het enige voorstel het oprichten van het Comité van vijf onafhankelijke experts is. Het Spaanse voorzitterschap legt in haar toespraak89 voor het Derde Comité van de Algemene Vergadering de nadruk op de nood aan samenwerking tussen de nationale instellingen voor racismebestrijding en aan toezichtmechanisme binnen regionale instellingen of de Verenigde Naties. Maar de bereidheid om nog te investeren in een opvolging lijkt bijzonder klein90. De voorstellen van het Secretariaat-Generaal91 zijn dan ook zeer beperkt: het voorziet een budget voor vijf personen en voor vijf vergaderingen van het Comité van 5 experts gedurende 2002 en 2003. Het lijkt een beetje vroeg om nu al conclusies te trekken, maar de opvolging van de Wereldconferentie lijkt, ondanks alle goede bedoelingen - niet in het minst van de EU - niet overdreven veel voor te stellen.

4.CONCLUSIE De taak van de EU bestaat in deze diverse internationale organisaties in het op één lijn brengen van haar lidstaten, veeleer dan zelf met een standpunt naar voren te komen dat wel eens tegenstrijdig zou kunnen zijn met dat van haar lidstaten. Het is dan niet zozeer belangrijk dat de EU lid is van een internationale organisatie, maar wel dat zij actief participeert aan de stroomlijning van de verschillende lidstatelijke visies. Zodoende maximaliseert zij de impact van het stemgedrag van de EU-lidstaten. Het gebrek aan een zelfstandige bevoegdheid voor mensenrechten leidt er soms toe dat de toepassing van internationale verdragen binnen het Gemeenschapsrecht niet altijd even rechtlijnig is. Zo houdt het Hof van Justitie weliswaar rekening met het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten92, maar als de Europese Unie op een geloofwaardige manier op wereldwijde schaal mensenrechten wil promoten, zou het eenvoudigweg naleven van dit basisverdrag toch logisch zijn. In ditzelfde arrest wordt trouwens expliciet de praktijk van het Mensenrechtencomité zonder enig probleem genegeerd. Het gebrek aan bevoegdheid leidt niet alleen op extern vlak tot problemen, ook binnen de Gemeenschap kunnen bedenkelijke situaties ontstaan93. 88

A/56/36, Report of the United Nations High Commissoner for Human Rights, 28 september 2001, par. 59 89 Elimination of Racism and Racial Discrimination, 28 januari 2002, http://www.europa-euun.org/article.asp ?id=1095 90 Zie hierover http://www.europa-eu-un.org/article.asp?id=1187, 1 maart 2002 91 A/C.3/56/L.87, Comprehensive Implementation of the Outcome of and Follow-up of the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, 25 februari 2002, 5, gesteund door het voorstel van de Groep van 77 en China in A/C.3/56/L.84/Rev.1. 92 C-249/96 Lisa Jacqueline Grant v. South West Trains, ECR I 1998, 621, par. 44. Ook in C-387/87 Orkem v. Commission, ECR 1989, 3283, wordt het verbod op zelf-incriminatie, expliciet gegarandeerd in het Internationale Verdrag, met een omstandige redenering terzijde geschoven, terwijl met heel wat meer woorden de noodzaak om het Gemeenschapsrecht effectief af te dwingen benadruk wordt, vgl. par. 31 met par. 19. 93 Het voorbeeld hier is de het toelaten van de Ierse wetgeving i.v.m. informatieverspeiding over abortus door het Hof van Justitie in C-159/90 Society for the Protection of Unborn Children v. Stephen Grogan, ECR 1991 I, 4685, 4 oktober 1991, terwijl dezelfde wetgeving door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens veroordeeld werd in Open Door and Dublin Well Women v. Ireland, 29 oktober 1992, beschikbaar op http:// hudoc.echr.coe.int/hudoc/ViewRoot.asp?Item=0&Action=Html&X=402211611&Notice=0&Noticemode =&RelatedMode=0. Een ander voorbeeld, betreffende de deelname van de inwoners van Gibraltar aan de Europese Verkiezingen, is het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Denise Matthews v. Verenigd Koninkrijk, 12 februari 1999, beschikbaar op

36

Tot slot nog enkele vraagjes ter discussie: ! Een algemene bevoegdheid van de Unie om de mensenrechten te behartigen, bij voorkeur via vertegenwoordiging door de Voorzitter van de Raad of de Hoge Vertegenwoordiger voor GBVB? ! Een onderzoek naar de haalbaarheid van een gekwalificeerde meerderheid voor pure mensenrechtenkwesties, tenminste voor de uitvoering van vooraf unaniem ingenomen algemene standpunten? ! Meer transparantie over concrete initiatieven i.v.m. mensenrechten, o.a. in navolging van de meer concrete passages uit het Jaarverslag van de Raad over Mensenrechten?

http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/ViewRoot.asp?Item=3&Action= Html&X=402212356&Notice=0&Noticemode=&RelatedMode=0.

37

DEEL 4: DE RELATIE VAN DE EU EN DE VN MET MENSENRECHTEN-NGO’S EN MULTINATIONALS Terwijl de enige actoren op het internationale forum vroeger de Staten waren, hebben de laatste decennia ook andere entiteiten hun plaats op dit forum veroverd. Zowel de macht van NGO’s als die van Multinationals valt niet meer te ontkennen. De oudere internationale instellingen worden geconfronteerd met de noodzaak positie in te nemen in hun relatie met de civil society en deze samenwerking te institutionaliseren. In de preambule van het VN-Handvest lezen we ‘We the people …’, maar het VN-systeem is er duidelijk nog steeds meer één van Staten dan van mensen. De logische kritiek die hierop komt is natuurlijk het weinige democratische karakter van een dergelijk systeem. Het is bij het verhelpen van deze situatie dat de NGO’s een belangrijke rol kunnen spelen, daar zij de emanatie van de civil society zijn bij uitstek. Het is dan ook via deze instrumenten dat het internationale forum dichter bij de mensen zelf kan worden gebracht. 1. DE VN, DE EU EN NGO’S 1.1. Algemeen NGO’s op het terrein van mensenrechten spelen een cruciale rol in onze samenleving en zij vervullen ook een rol binnen internationale organisaties zoals de EU en de VN. Voor verschillende taken blijken zij de meest gepaste actoren op het internationale forum vanwege hun specifieke expertise en hun flexibiliteit. Vooreerst beïnvloeden zij de publieke agenda door het erkennen en benadrukken van problemen in verband met mensenrechten. Zij zullen vaak als eerste op de hoogte zijn van de problemen die zich stellen. Zij zijn bovendien actief betrokken bij het opstellen van verdragen inzake mensenrechten en de controle op de naleving hiervan. Voor deze laatste taak zijn NGO’s immers bijzonder geschikt aangezien zij onafhankelijk van politieke drijfveren kunnen functioneren. NGO’s maken het publiek bewust van hun rechten en hun plicht om de rechten van anderen niet te schenden. Bovendien bieden NGO’s die over de nodige financiële middelen hulp aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen. De rol van NGO’s in internationale rechtbanken is beperkt.94 Bij het Internationaal Gerechtshof (hierna IGH) worden enkel Staten als partij toegelaten. De internationale organisaties waarop het IGH krachtens artikel 34 van haar Statuut beroep op kan doen zijn beperkt tot deze die door Staten zijn samengesteld. NGO’s kunnen enkel als deskundigen gehoord worden op basis van art. 50 van het Statuut. De situatie van NGO’s voor het Europees Hof van Justitie (EHvJ) is betrekkelijk beter. Zij die beschikken over rechtspersoonlijkheid kunnen een rechtszaak voor het EHvJ instellen. Voor de anderen is er nog steeds het systeem van de amicus curiae, dat hen de mogelijkheid geeft tussen te komen indien de uitkomst van de zaak hun rechtspositie, economische positie of handelingsvrijheid kan beïnvloeden.

94

D. SHELTON, The Participation of Nongovernmental Organizations in International Judicial Proceedings, 88 AJIL, 611 642 (194)

38

We zullen hieronder bekijken in hoeverre de NGO’s een rol spelen binnen de EU en de VN. Daarna worden er beleidslijnen gegeven welke deze deelname kunnen verbeteren. De Verenigde Naties heeft relaties onderhouden met NGO's sinds haar oprichting in 1945. Vandaag de dag spelen NGO's een steeds grotere rol bij het vormen van beleidskeuzes en vervullen zij een belangrijke functie in de interactie tussen de civiele maatschappij en de regeringen. Daar de VN en NGO's vele belangen delen, bestaan er voor hen verscheidene samenwerkingsmogelijkheden. Zo kunnen NGO's die actief zijn op het gebied van economische en sociale ontwikkeling een consultatief statuut bekomen bij de Economische en Sociale Raad (ECOSOC). Ook kunnen NGO's geaccrediteerd worden voor een conferentie, een top of een ander evenement dat georganiseerd wordt door de VN. Dit gebeurt via het kantoor van het Secretariaat dat het evenement voorbereid. Naargelang hun belangensfeer is het mogelijk voor NGO's om samen te werken met bepaalde afdelingen, programma's of gespecialiseerde agentschappen van de VN. Tenslotte zijn NGO's met sterke informatieprogramma's over onderwerpen die de VN aanbelangen verbonden met het Departement Informatie (DPI). Deze NGO's brengen de VN in contact met de rest van de wereld. Ook de EU heeft het belang van de NGO’s al erkend. In het jaarverslag van de EU over de rechten van de mens95 was nog te lezen dat de Unie de NGO beschouwt als “pleitbezorger en begunstigde van het democratisering- en ontwikkelingsproces”. Europa moet zich engageren om de positie van NGO’s in internationale organisaties te versterken. Maar de relaties die de EU zelf onderhoudt met NGO’s zijn verre van duidelijk gedefinieerd. De Europese Verdragen reppen met geen woord over de mogelijkheid of verplichting tot raadpleging van deze NGO’s en de bestaande regeling is dan ook eerder pragmatisch dan juridisch gegroeid en zijn het resultaat van de noodzaak de ‘civil society’ te betrekken in de besluitvormingsprocedure. De sponsoring van het NGO-forum op de top van Durban was dan ook grotendeels afkomstig van de Unie. Aan de basis van deze noodzaak liggen het legaliteitsvereiste en de democratisering van de EU. Zoals de Commissie in haar ‘discussion paper’96 aangeeft kunnen NGO’s zorgen voor een democratische deelname van de burger aan het beleid van de EU. De NGO’s zijn er immers vooral op gericht de burger aan het woord te laten en zijn verlangens en eisen naar voren te brengen. Maar het betrekken van NGO’s bij het beleid houdt nog andere voordelen in. Deze NGO’s dienen immers als spreekbuizen van bepaalde bevolkingsgroepen (kansarmen, mindervaliden) die normaal niet al te veel zouden gehoord worden maar die door middel van deze organisaties hun wensen toch duidelijk kunnen maken. Tevens zullen de NGO’s bijdragen tot het creëren van een goed afgewogen beleid in de verschillende sectoren waarin de Unie bedrijvig is en kunnen ze bepaalde projecten die de Unie heeft opgestart uitvoeren, er toezicht op uitoefenen of evalueren (hieronder moet men ook deze organisaties zien die nagaan of er in een bepaald land een schending is van de mensenrechtenclausule). Tenslotte zijn zij ook een belangrijk instrument in het promoten van de Europese integratie, ook op politiek vlak, wat al lang één van de doelen van de Unie is. 95

Zie het jaarverslag van de EU inzake mensenrechten van het jaar 2000. Europese Commissie, ‘The Commission and NGOs : building a stronger partenership’, te vinden op http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/ong/en/communication.pdf. 96

39

1.2 Consultatie van NGO’s door de Europese Commissie (EC) en ECOSOC De consultatie van NGO’s door beide instellingen vertoont sterke verschillen en het is daarom bijzonder nuttig ze eens met elkaar te vergelijken. Het statuut van NGO’s bij ECOSOC is geregeld in een resolutie, gebaseerd op artikel 71 van het VN-Handvest. Dit artikel formaliseert de consultatieve relaties die reeds bestonden onder de Volkenbond en bepaalt dat: "…de Economische en Sociale Raad passende regelingen kan treffen voor het plegen van overleg met niet-gouvernementele organisaties die betrokken zijn bij aangelegenheden, die binnen hun bevoegdheid vallen." Deze regelingen zijn door de ECOSOC getroffen in resolutie 1296 (XLIV)97 van 23 mei 1968, die voorziet dat NGO's zowel een consultatief statuut kunnen bekomen bij de ECOSOC als overleg kunnen plegen met het secretariaat van de ECOSOC. In de ECOSOC-resolutie 1996/3198 heeft men de regels inzake het consultatief statuut van NGO's bij ECOSOC herzien en worden deze in drie categorieën verdeeld. De "general status" wordt toegekend aan grote, internationale NGO's die aan bijna alle onderwerpen die op de ECOSOC-agenda staan meewerken. De "special status" wordt toegekend aan NGO's die zich richten op een paar specifieke aandachtsgebieden van de ECOSOC. De "roster status" wordt tenslotte verleend aan NGO's waarvan de ECOSOC meent dat deze bij gelegenheid een nuttige bijdrage kunnen leveren aan haar werkzaamheden. Het consultatief statuut bij de ECOSOC verleent aan de betreffende NGO's bepaalde rechten, die afhankelijk zijn van de categorie waaronder hun statuut valt. Zo behoort het recht om een punt op de voorlopige agenda van de ECOSOC te plaatsen en het recht om te spreken in de ECOSOC enkel toe aan de "general status" NGO's. Geschreven standpunten mogen dan weer door zowel de "general status" als de "special status" NGO's worden ingediend, al hangt het toegelaten aantal woorden wel weer af van het soort statuut. De drie categorieën hebben allen het recht om de voorlopige agenda van de ECOSOC te ontvangen en een vertegenwoordiger aan te duiden om publieke ECOSOC vergaderingen bij te wonen. Bij de Europese Commissie is de consultatie van NGO’s beduidend minder geregeld. Ten eerste wordt nergens voorzien in een verplichte consultatie door de Commissie van NGO’s. De Commissie heeft wel een lijst van NGO’s opgesteld (Consultation, European Commission and the Civil Society oftewel CONECCS) die zij eventueel zal consulteren indien zij dit nuttig acht in bepaalde materies. Er bestaat dus geen wettelijke verplichting tot consultatie van deze NGO’s, wat wel het geval is bij de ECOSOC. De vereisten om een consultatief statuut bij de ECOSOC te bekomen zijn vrij strikt. Zo vereist de ECOSOC-resolutie 1996/31 onder andere dat de activiteiten van de NGO relevant zijn voor het werk van de ECOSOC. Ook wordt bepaald dat de NGO intern over een democratische besluitvormingsprocedure moet beschikken en al minstens twee jaar moet bestaan. Bovendien moet het grotendeel van hun fondsen afkomstig zijn van hun leden of andere niet-statelijke sponsors. Deze en andere vereisten zullen onderzocht worden door het NGO Comité van de ECOSOC,

97 98

E/RES/1269 (XLIV) E/RES/1996/31

40

samengesteld uit 19 vertegenwoordigers van staten.99 Ook na de toekenning van het consultatief statuut bij de ECOSOC blijven NGO’s gehouden aan periodieke herzieningen van hun activiteiten. Dit gebeurt onder meer aan de hand van vierjaarlijkse rapporten van de NGO’s. Het NGO Comité zal dan nagaan of de desbetreffende NGO de verplichtingen die verbonden zijn aan zijn consultatief statuut wel nakomt en kan indien nodig de ECOSOC adviseren om het consultatief statuut op te schorten of te onttrekken.100 Elke Europese NGO kan zich op de CONECCS laten inschrijven voorzover zij aan de volgende voorwaarden voldoet: het moet een non-profit organisatie zijn die op Europees niveau is georganiseerd (ze moet leden hebben in ten minste twee verschillende EU-lidstaten of kandidaat-lidstaten), haar activiteiten moeten binnen de beleidssectoren vallen van de Commissie, een bepaalde graad van institutioneel of formeel bestaan moet aanwezig zijn en de organisatie moet natuurlijk bereid zijn informatie te verschaffen. De lijst bevat op dit moment 32 mensenrechten-NGO’s (waaronder Human Rights Watch, Amnesty International en de European Human Rights Foundation). Meer informatie in verband met hoe deze voorwaarden worden opgevolgd eens men is toegelaten is echter niet te vinden. Tot onze spijt dienen we dus te besluiten dat eens een organisatie geregistreerd is op de lijst, er geen controle meer zal worden uitgeoefend op de naleving van de voorwaarden. Hoewel deze vereisten elkaar niet volledig overlappen kunnen we toch afleiden dat beide organisaties selectief te werk gaan bij de keuze van NGO’s als gesprekspartner. Wanneer we echter de verdere opvolging van de activiteiten van de geaccrediteerde NGO's beschouwen, stellen we vast dat men op Europees vlak tekort schiet. Periodieke controles naar het voorbeeld van de VN zijn namelijk noodzakelijk om de kwaliteit van NGO's te blijven garanderen. 1.3. Andere contacten tussen de VN en NGO’s DEPARTMENT OF PUBLIC INFORMATION (DPI) Meer dan 1500 NGO's zijn verbonden met het Departement Informatie (DPI) en zorgen zo voor extra betrokkenheid. Van geassocieerde NGO's wordt verwacht dat ze een gedeelte van hun informatieprogramma's wijden aan het promoten van kennis over principes en activiteiten van de VN. Bovendien wordt van deze NGO's verwacht dat ze de DPI/NGO-afdeling op de hoogte houden van hun activiteiten door regelmatig voorbeelden van hun aan de VN gerelateerd informatiemateriaal te verstrekken. Daartegenover verleent de DPI/NGO-afdeling op de hoofdzetel van de VN een aantal dienten aan geassocieerde NGO's: de wekelijkse informatiebijeenkomsten voor de NGO-gemeenschap bij de VN over een reeks globale aandachtspunten, de coördinatie van gezamenlijke informatieprogramma's van DPI/NGO, het NGO-Informatiecentrum,… UNITED NATIONS NON-GOVERNMENTAL LIAISON SERVICE (UNNGLS)

99

voor een opsomming van de leden en de voornaamste taken van dit NGO Comité, zie http://www.un.org/esa/coordination/ngo 100 voor de gedetailleerde regeling, zie ECOSOC resolutie 1996/31, art.55-59

41

De Dienst voor Niet-gouvernementele Contacten (UN-NGLS) werd in 1975 opgericht om de samenwerking tussen de VN en NGO's te vergroten op het vlak van opleidingen, informatie en beleidsadvies bij wereldomvattende vraagstukken omtrent duurzame ontwikkeling. De dienst heeft kantoren in Genève en New York en staat in voor publicaties en overleg. Ze treedt verder op als permanent aanspreekpunt. UNNGLS is geen lidmaatschaporganisatie, maar werkt met de NGO-gemeenschap samen op informele basis. CONFERENCE OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS (CONGO) De Conferentie van Niet-Gouvermentele Organisaties, met consultatief statuut bij de ECOSOC, fungeert als klankbord voor de NGO's. CONGO probeert ervoor te zorgen dat de NGO's maximaal profiteren van de mogelijkheid hun consultatief statuut uit te oefenen en heeft de discussie geopend over het adviserende proces. Ook organiseert CONGO bijeenkomsten voor lidorganisaties teneinde ideeën over gemeenschappelijke aandachtspunten uit te wisselen. MENSENRECHTENVERDRAGEN Onder de vleugels van de VN heeft de wereldgemeenschap een brede waaier aan internationaal bindende juridische instrumenten betreffende mensenrechten uitgewerkt. Nu het uitwerken van het normbepalende raamwerk bijna af is, verschuift de VN de nadruk naar de implementatie van de wetgeving betreffende mensenrechten. In bijna alle gevallen voorziet het mensenrechtenverdrag in een Comité, dat toeziet op de navolging van het verdrag door de verdragspartijen. Opdat deze Comités hun taak naar behoren zouden kunnen uitoefenen, is het noodzakelijk dat NGO's actief meewerken aan hun activiteiten. NGO's vervullen een zeer belangrijke rol in het mechanisme van de periodieke rapporten die de verdragspartijen aan de Comités moeten overbrengen. Zo leveren zij een bron van onafhankelijke informatie, waaraan het Comité het verslag van de verdragspartij kan toetsen en lacunes kan opvullen. De rol van NGO's verschilt van verdrag tot verdrag, waarvan het Verdrag van de Rechten van het Kind over het meest ontwikkelde systeem van NGO-inbreng beschikt. Dit verdrag beschikt over een NGO-Groep, die adviseert en de vorming van NGO-allianties coördineert. DE VN-COMMISSIE VOOR MENSENRECHTEN (UNCHR) EN DE SUBCOMMISSIE VOOR BEVORDERING EN DE BESCHERMING VAN MENSENRECHTEN (UNSCHR) In 1946 nam de Verenigde Naties het besluit tot instelling van de Commissie voor de Rechten van de Mens als functionele commissie van de ECOSOC. Gaandeweg is deze commissie uitgegroeid tot een van de belangrijkste politieke en beleidsorganen van de VN op het gebied van mensenrechten. De UNCHR is het enige intergouvernementele orgaan dat openbare vergaderingen belegt op het gebied van schendingen van de mensenrechten waar ook ter wereld. De UNSCHR heeft eveneens de bevoegdheid tot het onderzoeken van mensenrechtenschendingen en kan naar aanleiding hiervan resoluties aannemen. Maar deze dienen zich te beperken tot de situatie in bepaalde landen. Voor verdere

42

acties wereldwijd is enkel de UNCHR bevoegd.101Toch is de inbreng van de UNSCHR niet te onderschatten daar het geen intergouvernementeel orgaan betreft maar een groep van zesentwintig deskundigen, gekozen omwille van hun individuele capaciteit. NGO's kunnen in enige mate voorzien in het opvullen van het "democratisch deficit" dat het functioneren van de UNCHR als orgaan van regeringsvertegenwoordigers kenmerkt. NGO's hebben een wezenlijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het internationale normatieve bouwwerk op het gebied van mensenrechten. Ze hebben een belangrijke rol gespeeld bij het initiëren en redigeren van mensenrechteninstrumenten en zijn er in hoge mate verantwoordelijk voor dat de resoluties 1235102 en 1503103 in de praktijk zijn gebruikt. Deze ECOSOC resoluties hebben taken weggelegd voor zowel de UNCHR als de UNSCHR. In resolutie 1235 wordt de openbare procedure geregeld waarin de UNCHR en de UNSCHR publiek beschikbare informatie in verband met mensenrechtenschendingen onderzoeken. Resolutie 1503 voorziet langs zijn kant in een confidentiële procedure waarin in het geval van een "patroon van grove schendingen" klachten van individuen kunnen onderzocht worden door de UNCHR. Bij een eerste screening van de binnengekomen klachten speelt de UNSCHR een sleutelrol. Tegenover de waardevolle bijdrage van NGO’s in de UNCHR staat het feit dat de aanwezigheid van een groot aantal NGO's tijdens de zittingen van de UNCHR en vooral de uitoefening van het spreekrecht door NGO's in toenemende mate lijkt te leiden tot problemen in de agendavoering. Toch zal de overladen agenda van de UNCHR en de daaruit voortvloeiende lange vergaderdagen meer gebaat zijn bij goede vergadertechnieken dan bij het beperken van de mogelijkheden van NGO's om in het debat te participeren. 1.4. Andere contacten tussen de EU en NGO’s EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE104 (EESC) Dit comité is een orgaan dat zich vooral bezig houdt met het geven van raad aan de andere instellingen van de Unie en moet als het ware een brug vormen tussen Europa en de maatschappij. In dit orgaan komen verschillende organisaties uit de verschillende lidstaten bijeen om de Raad, het Parlement of de Commissie op allerlei vlakken raad te geven. Het feit dat aan de adviezen, die vaak bij consensus worden gegeven, enorme discussies voorafgaan binnen dit comité en de expertise van de organisaties hierin vertegenwoordigd geven deze adviezen een enorme autoriteit. De rol van dit orgaan is dus het opstellen van een forum waarin de organisaties van de ‘civil society’ in Europa zijn vertegenwoordigd en hun zegje kunnen doen. Het Verdrag voorziet immers meermaals in een verplicht adviesverzoek vanwege de Commissie of de Raad bij dit Comité. Aan het advies wordt echter geen bindende kracht gehecht. Daarenboven voorziet Regel 52 van de

101

CEES FLINTERMAN, “Extra Conventional Standard-Setting and Implementation” in RAIJA HANSKI en MARKKU SUKSI (ed.), An Introduction to the International Protection of Human Rights, 1999, 2e ed., p.141 102 E/RES/1235 103 E/RES/1503 (XLVIII) 104 Voor meer informatie, zie officiële website: http://www.ces.eu.int/pages/en/home.htm.

43

procedureregels van het Europees Parlement ook in de mogelijkheid voor het Parlement om advies te vragen aan het Europees Economisch en Sociaal Comité. De leden van dit orgaan zijn van drieërlei aard. Ten eerste hebben we de werkgeversorganisaties, ten tweede de werknemersorganisaties en tenslotte een groep van organisaties met uiteenlopende interesses, hieronder de NGO’s (naast consumentenorganisaties, landbouwersorganisaties e.d.). Uit deze opdeling en het feit dat de volledige instelling slechts 222 leden kent valt dus snel af te leiden dat de inspraak van NGO’s dus zeer klein is, om nog maar niet te spreken van de mensenrechten-NGO’s. Er is zulk een grote verscheidenheid binnen deze mensenrechten-NGO’s dat zij onmogelijk allemaal binnen dit forum, waar zoals gezegd nog heel wat andere organisaties deel van uitmaken, gevat kunnen worden. Daarenboven kunnen enkel nationale organisaties lid zijn van dit comité, wat dus internationale organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch uitsluit. In oktober 1999 heeft het EESC de eerste ‘civil society’-conferentie gehouden op Europees niveau. Hierin profileerde het comité zichzelf als de brug tussen de EU en de civil society. Zij zou het forum moeten zijn waar alle belangengroepen aan het woord kunnen komen en aldus de stem van de burger zijn.105 De samenstelling van het EESC en de verschillende interesses van alle organisaties die er deel van uitmaken tonen echter snel aan dat dit niet het ideale forum is voor de mensenrechten-NGO’s om hun mening te doen gelden. Ook in het Verdrag van Nice werd deze belangrijke rol van de EESC herhaald. In artikel 257 van dit Verdrag leest men immers dat “The ESC has an essential role to play in promoting greater support for and participation by civil society organisations in the European venture.” Het comité wordt dus opnieuw geprofileerd als het gespreksorgaan voor de civil society. DE COMMISSIE Naast de consultatie, die hierboven reeds besproken is, onderhoudt de Europese Commissie ook nog andere contacten met NGO’s. De relatie tussen de Commissie en de NGO’s bestaat uit vijf aspecten: ontwikkeling van de dialoog en de ‘civil society’, discussies met en consultatie van NGO’s bij beleidsvorming, informatieverspreiding door de NGO’s, het sponsoren van activiteiten die uitgaan van NGO’s en de NGO’s die de projecten van de Commissie in werking kunnen brengen. De bovenvernoemde dialoog kan ook verschillende vormen aannemen: ad hoc vergaderingen, gestructureerde dialoog of samenwerking of een geformaliseerde raadpleging.106 De problemen die hiermee gepaard gaan bestaan vooral uit een tekort aan uitgewisselde informatie en het feit dat de instellingen van de Unie niet voldoende zijn aangepast aan de eigenheden van de NGO’s. EUROPESE CONVENTIE

105

Voor meer informatie, zie http://www.ces.eu.int/pages/en/acs/SCO/SCO_accueil_en.htm. De Commissie heeft bv. tweemaal per jaar een ontmoeting met de organisaties die lid zijn van het ‘Platform of European Social NGOs’. Tevens wordt er in de Post Lomé conventie een consultatie van zowel Europese NGO’s als van NGO’s uit de ACP-landen in het vooruitzicht gesteld. Voor verdere voorbeelden van deze dialoog met de NGO’s wordt verwezen naar de ‘Discussion Paper’ van de Commissie.

106

44

Met de creatie van de Europese Conventie die de discussie over de toekomst van de EU moet leiden heeft men ook een forum ingesteld. Het is de bedoeling dat in dit forum de civil society (waaronder de NGO’s) aan het woord kan komen om hun mening in verband met deze toekomst naar voren te brengen. De leden van dit forum zouden ook individueel gehoord kunnen worden door de Conventie, hoewel hiertoe geen enkele verplichting bestaat. Uit de informatie op de website van de Conventie blijkt dat de voorwaarden voor lidmaatschap van dit zeer laag zijn. Het is dus voor elke organisatie mogelijk zijn mening te doen gelden op dit forum. Blijft de vraag in hoeverre met deze mening zal worden rekening gehouden. De Conventie heeft immers geen verplichtingen ten opzichte van dit forum. Het is wel een stap in de goede richting. 2. VN, EU EN MULTINATIONALS Naast NGO’s vinden we vandaag een andere belangrijke participant op het internationale forum terug, de multinationals (MNE). Welke verantwoordelijkheid koppelen de VN en de EU aan deze machtspositie van de MNE? Het antwoord op deze vraag vormt één van de grootste uitdagingen waarvoor internationale instellingen vandaag en in de toekomst staan. Wie zich vandaag buigt over de mensenrechtenproblematiek kan niet meer rond deze vraag heen. Het stelt de vraag naar het subject van de mensenrechtenbepalingen. Dit subject moet degene zijn die verantwoordelijk is voor deze normovertreding. Maar is dit nog wel het geval voor mensenrechtenverdragen? Als product van het traditionele internationale recht, leggen deze verdragen immers enkel plichten op aan staten en niet aan andere actoren. Maar zijn het niet net deze andere actoren, zoals MNE, die vaak verantwoordelijk zijn voor schendingen van de mensenrechten? Vanuit hun economische machtspositie in ontwikkelingslanden wegen zijn immers sterk door op het ganse beleid, inclusief het mensenrechtenbeleid van deze landen. Het is belangrijk om in te zien welke machtspositie de MNE innemen in de wereldorde. In de huidige globalisering vinden de MNE een sterke motor om uit te groeien tot machtige economische entiteiten. Niet enkel de staatsgrenzen maar ook vele staatsmachten weten zij te overstijgen. Zo overtreft de jaaromzet van General Motors ruim het BNP van landen als Thailand, Noorwegen, Griekenland…107 Deze economische machtspositie weerspiegelt zich op andere maatschappelijke terreinen. Op het sociale, ecologische en militaire beleid drukken zij hun stempel. Dit roept een cruciale vraag op: is er aan deze machtspositie een verantwoordelijkheid gelinkt? Het antwoord hierop moet niet gezocht worden op statelijk niveau. De macht van staten reikt immers vaak niet ver genoeg om op deze vraag een gepast antwoord te geven. Hun verantwoordelijk mag hierdoor weliswaar niet volledig uitgewist worden. Maar de uitdaging ligt in de eerste plaats op supranationaal niveau. De internationale machtspositie vraagt om een internationaal antwoord. Welke instrumenten hebben de internationale instellingen ontwikkeld om een tegengewicht te vormen tegen de MNE? In deze werkgroep richten we de blik op de instellingen van de VN en Europa.

107

Het vermogen uitgedrukt in biljoen dollar : General Motors 168.8 ; Turkije 149.8 ; Denemarken 146.1 ; Ford 137.1; Zuid-Afrika 123.3; Toyota 111.1; Shell 109.8; Noorwegen 109.6; Polen 92.8; IBM 72.0; Maleisië 68.5; Venezuela 59.0; Pakistan 57.1; Sony 47.6. Zie UNDP Human Development st Report 1997 in T. ALLEN, A. THOMAS (eds.), Poverty and Development into the 21 century, Oxford University Press, Oxford, p. 352.

45

2.1 De houding van de VN ten opzichte van de MNE Allereerst blijkt dat MNE, net als NGO’s, meer en meer participeren aan het internationale besluitvormingsproces op niveau van de VN. Binnen de VN is men zich bewust van de machtspositie die de MNE innemen. Dit blijkt uit het beleid van de UN Conference on Trade and Development (UNCTAD). Zo vond bv. onlangs de conferentie ‘government and business leaders meet to increase investment in Africa’ plaats, waarbij Kofi Annan de centrale rol van de MNE bevestigde: “This publicprivate partnership at the international level is precisely what Africa needs. Foreign direct investment can play an important role in advancing Africa’s development.”108 Op die manier worden MNE betrokken bij het beleid. Dit geldt ook in het domein van de mensenrechten. MNE worden hierbij als lid van de ‘civil society’ geraadpleegd. Het Wereld Economisch Forum vormt hier een perfecte uiting van.109 Het is een onafhankelijke organisatie waarin meer dan duizend van de grootste MNE verenigd zijn. Zij legt zich volgens haar eigen doelstellingen toe op de verbetering van de wereld via een dialoog met de politieke overheden en de ‘civil society’. Sinds 195 heeft zij binnen de ECOSOC, zoals vele andere, een consultatief statuut verworven.110 Midden 2000 gaf Secretaris-generaal Kofi Annan een antwoord op deze huidige globalisering. Hij richtte rechtstreeks het woord tot de bedrijfswereld en riep hen op om via een partnerschap met de VN-instellingen hun verantwoordelijk op te Deze global compact focuste op drie terreinen: mensenrechten, nemen.111 arbeidsrechten en milieu, die werden gegoten in negen ‘principles’112. De toetreding tot dit global compact is louter vrijwillig en zonder voorwaarde. Het is een voorzichtige vraag, geen eis tot zelfregulering. Dit verklaart voor een groot stuk dan ook het succes van de ‘global compact’ waarbij reeds meer dan 250 bedrijven bij aangesloten zijn. Hieronder bevinden zich bedrijven zoals Nike en Shell die reeds in opspraak zijn gekomen voor zware schendingen van de mensenrechten. Vanuit de civiele maatschappij, die opgeroepen werd haar mening te ventileren, was er dan ook heel wat kritiek op deze aanpak door de VN. De eerste kritische noot van de NGO’s richt zich op het vertrekpunt van de ‘global compact’. Deze is gestoeld op een vorm van partnerschap. Maar partnerschap vraagt op zijn minst om gemeenschappelijke doelstellingen. Bedrijven en de Verenigde Naties hebben in se verschillende doelstellingen. Een dialoog aanknopen met de private sector is wenselijk maar niet vanuit de idee van partnerschap. De bedrijven moeten niet enkel worden aangesproken maar ook worden aansprakelijk gesteld. Dit vraagt om een andere relatie. De term partnerschap is op zich natuurlijk al illustratief voor de machtspositie die de MNE innemen en wijst erop dat de VN deze positie erkennen en er zich bij neerleggen. Dit blijkt ook uit de inhoud van het global compact waarop een tweede vorm van kritiek door de NGO’s is gericht. Er is geen 108

Zie UNCTAD website : http://www.unctad.org/pr0239en.htm. Voor algemene informatie, zie http:///www.weforum.org/. 110 Zie website : http://www.un.org/esa/coordination/ngo/: zie p.4. 111 Zie website : http://www/unglobalcompact.org/. 112 Over mensenrechten : 1)support and respect the protection of international human rights within their sphere of influence 2) make sure their own corporations are not complicit in human rights abuses. Over arbeid 3) freedom of association and effective recognition of the right to collective bargaining 4) the elimination of all forms of forced and compulsory labour 5) the effective abolition of child labour 6) the elimination of discrimination in respect of employment and occupation. Over milieu 7) support a precautionary approach to environmental challenges 8) undertake initiatives to promote greater environmental responsibility 9) encourage the development and diffusion of environmentally friendly technologies. 109

46

toezichtsysteem ingesteld om te controleren of bedrijven werkelijk navolging geven aan de principes. Noch een onafhankelijk lichaam noch een klachtensysteem werd uitgewerkt. Er ligt dus geen enkele externe druk bij bedrijven om de ‘global compact’ te respecteren. Op juridisch niveau heeft dit dan ook nauwelijks betekenis. Het is eerder een instrument van ‘public relations’. De bedrijfswereld wordt meer en meer geconfronteerd met consumenten die gevoelig zijn voor de problematiek van mensenrechten. Uit louter economische belangen legt men zichzelf een gedragscode op. Mensenrechten verschijnen hier als een investering en niet als een kost. Maar ook op dit economisch spoor blijft de geloofwaardigheid van zulke gedragscodes essentieel. Zelfs al willen de VN enkel deze smalle weg bewandelen om mensenrechten ‘af te dwingen’ dan nog moeten zij de eis van externe toezicht op de naleving durven opleggen. Anders worden de mensenrechten louter een speelbal van de markt. Ook op andere niveaus in de VN wordt er gewerkt rond deze vrijwillige gedragscodes. Zo is de subcommissie van de mensenrechtencommissie van de VN ontwerpteksten aan het opstellen van zulke codes. De internationale arbeidersorganisatie (die weliswaar autonoom van de VN fungeert) ontwierp al in 1977 een tripatride declaration of principles concerning multinational entreprises and social policy.113 Maar ook bij deze initiatieven wordt de basisfilosofie van vrijwillige participatie niet verlaten. Zo beschouwen de VN de MNE als participanten op internationaal forum. Het institutionaliseren van de MNE als gesprekspartner is een belangrijk gegeven. Het is een uiting van de machtspositie van de MNE en het formaliseert deze machtspositie tegelijkertijd. Hierdoor verschijnen zijn niet meer als een informele lobby maar als een gesprekspartner die aangesproken kan worden. Maar een participant is daarom geen partner. Het concept van de Global Compact ligt in het verlengde van dit partnerschap. De politieke instellingen gebruiken hier niet hun centrale instrument, het recht, maar teren op de marktmechanismen om hun beleid uit te tekenen. Zo krijgen MNE geen rechten en plichten opgelegd als tegengewicht van hun machtspositie maar fungeren zij daarentegen wel als participant en zelfs als partner op het internationale forum. 2.2 De houding van de Europese unie ten opzichte van de MNE Welke rol speelt de Europese Unie, die zichzelf toch beschouwt als de luidspreker van de mensenrechten, in dit debat? Een begin van antwoord vindt men in het Jaarlijks verslag over de mensenrechten dat de initiatieven en verwezenlijkingen op niveau van de mensenrechten van het afgelopen jaar bespreekt. Het uitgangspunt is dat “ de EU ijvert voor de bevordering van mensenrechten in de context van handel en industrie.” Maar hoe zwaar weegt dit ijveren op de schouders van de Unie? Is dit vragen, zoals op VN niveau, of eisen? Er wordt hier enkel de houding van de EU belicht rechtstreeks ten opzichte van de MNE. Op een ander niveau sluiten zij ook overeenkomsten met andere staten waarbij de samenwerking op gebied van handel gelinkt wordt aan samenwerking op gebied mensenrechten (bv. overeenkomst van Cotonou). Dit valt

113

Zie website : http://www.ilo.org/public/english/employment/multi.

47

buiten het gezichtsveld van dit werkje omdat daarbij niet de MNE maar staatsactoren worden aangesproken. De EU stelt zelf een actieve rol te hebben gehad in de herziening van de OESO-richtsnoeren voor MNE.114 Zij zijn een samenstel van aanbevelingen die in 1976 zijn opgesteld door de gezamenlijke regeringen van de OESO-landen en tot de MNE zijn gericht. Ook hier blijft het concept op vrijwillige toetreding gebaseerd. De herziening op 27 juni 2000 verruimde de inhoud van de richtsnoeren, zodat ook de mensenrechten erin aan bod komen. Ook werd het geografisch toepassingsgebied beter omschreven. MNE van de OESO-landen moeten overal ter wereld de richtsnoeren respecteren. Voor het toezichtsysteem maken de landen gebruik van nationale contactpunten (ncp). Dit zijn meestal overheidsambtenaren en theoretisch is er minstens één in elk OECD-lidstaat. Maar het systeem functioneerde in het verleden niet erg vlot. In vele landen was er gewoonweg geen contactpunt en vaak was de doorstroming van informatie zeer slecht. Om aan deze kritiek tegemoet te komen werd in de herziening bepaald dat de ncp ‘operate in accordance with core criteria of visibility, accessibility, transparency and accountability’. Naast deze eerder algemene en vage bepaling werd er niets essentieel aan het toezichtsysteem gewijzigd. De kans dat ook na deze herziening de OECD-richtlijnen dode letter blijven is dan ook zeer reëel. Hiernaast probeert de EU het debat over mensenrechten en MNE open te houden. Zo werd op 18 juli 2001 een groenboek aangenomen dat geënt is op het global compact initiatief van de VN.115 Dit beoogt ‘een ruim debat aan te zwengelen en standpunten in te winnen over een breed scala van onderwerpen, waaronder de bevordering van de mensenrechten door ondernemingen op internationaal niveau.’ Zo sluit de EU dus eigenlijk aan bij de weg die door de VN wordt bewandeld? Ook hier lijken de MNE meer en meer als participanten te worden beschouwd maar net zoals bij NGO’s lijkt hun positie minder geformaliseerd dan op het niveau van de VN. De bemerkingen in het vorig deel over de consultatie van de civil society zijn ook hier van toepassing. Zo zijn er zeer veel economische belangengroepen die opgenomen zijn in de lijst van de CONNECCS. Maar ook hier geldt dat er geen enkele wettelijke verplichting tot consultatie bestaat, in tegenstelling tot bij ECOSOC. Ook binnen het Sociaal Economisch Comité ligt er een belangrijke rol voor de vertegenwoordigers van de industrie (employer’s group), met als tegenpool de werknemersorganisaties (worker’s group). Een ander voorbeeld dat het formeel kader niet sluitend is viel op te maken uit de Mensenrechtenconferentie van 21-22 november 2001 die onder het Belgisch voorzitterschap van de EU werd georganiseerd. Hierbij was zelfs voor de werkgroep over de rol van de nieuwe participanten zoals NGO’s en MNE, geen enkele vertegenwoordiger van een MNE aanwezig. Enkel vertegenwoordigers van de overheid en de NGO’s gingen hier in discussie. Dit werd terecht door vele participanten als een leemte aangevoeld. 3. CONCLUSIES In ons overzicht van de relatie van de EU en de VN enerzijds met de NGO’s en de MNE anderzijds zien we telkens een wederkerend streven naar transparantie. De samenwerking wordt gaandeweg meer en meer geïnstitutionaliseerd en de NGO’s en MNE krijgen in de verschillende organisaties meer en meer uitlaatkleppen. 114

Zie website : http://www.oesorichtlijnen.nl/richtlijn.asp. Men kan het groenboek raadplegen op : http://www.europa.eu.int/comm/emplymentsocial/socdial/csr/geeenpapernl.pdf. 115

48

Anderzijds leggen de EU en de VN aan deze nieuwe entiteiten op het internationale forum ook eisen op waaraan zij moeten voldoen alvorens met deze organisaties te kunnen samenwerken. Het dient echter te worden vastgesteld dat, indien bovenstaande evolutie zal doorgetrokken worden, we nu echter nog in een zeer precair stadium zitten. De EU en de VN zijn zich bewust van de macht van de NGO’s en kennen ook de enorme impact die de MNE op het internationale forum bezitten, en wensen dus uiterst voorzichtig te werk te gaan bij het geven van mogelijkheden aan deze entiteiten. Ze wensen hen zo goed mogelijk in te kaderen en hun macht sterk te kanaliseren in organen met beperkte zeggenschap. De NGO’s en MNE worden niet mee uitgenodigd bij het beslissingsproces. In de andere richting zijn ook de MNE en de NGO’s zich bewust van de sterke positie van de EU en de VN en begrijpen ze maar al te goed dat het voor hen van cruciaal belang is zo uitgebreid mogelijk te kunnen deelnemen in het beslissingsproces. Zij proberen voortdurend de beslissingen die in deze internationale organisaties worden genomen te beïnvloeden en deze telkens in hun voordeel te doen uitdraaien. Te voorzien is dus dat de samenwerking tussen beide soorten entiteiten op het internationale forum nog veel vragen zal stellen in de toekomst. Wij zouden toch al enkele voorstellen willen doen en vragen opwerpen om de discussie verder te zetten en mogelijks reeds enkele oplossingen te bieden. 3.1 NGO’s: besluit en aanbevelingen Bij de VN zijn er gedetailleerde samenwerkingsvormen voorzien die in de praktijk niet steeds op een even doeltreffende wijze kunnen worden toegepast. Sinds 1945 is het aantal NGO’s immers sterk toegenomen. Dit heeft hun capaciteit om daadwerkelijk te participeren aan internationale fora verminderd. Er is nood aan een mechanisme dat meer efficiëntie brengt in de participatie van NGO's. Het aantal geregistreerde deelnemers aan de vergaderingen van de Commissie van de Rechten van de Mens blijft jaarlijks groeien. Dit is te wijten aan de toename van het aantal VN-lidstaten, de spectaculaire toename van het aantal NGO’s op het terrein van mensenrechten en de toegenomen interesse voor de werkzaamheden van de Commissie van de zijde van regionale en gespecialiseerde organisaties. Er is nood aan een betere praktische regeling om de Commissie doeltreffend te laten functioneren. Door de Commissie ingestelde spreektijdbeperkingen en beperkingen van schriftelijke bijdragen hebben geleid tot een toename van onderlinge afstemming tussen NGO's met name hun mondelinge interventies. Verdere zouden de NGO's kunnen overwegen om vaker te kiezen voor overleg voorafgaand aan de zittingen van de Commissie teneinde op hoofdpunten gezamenlijke standpunten in te nemen. Hierdoor zal naar alle waarschijnlijkheid de noodzaak van het houden van mondelinge en schriftelijke interventies afnemen en de effectiviteit van de werkzaamheden van de Commissie als geheel kunnen toenemen. Het pragmatisme en de diversiteit die gepaard gaan met de regeling binnen de EU scheppen een grote onzekerheid over de status van NGO’s bij de Unie. Vooreerst dient er een wettelijke basis in het Verdrag gecreëerd te worden voor de consultatie van NGO’s, naar het voorbeeld van de ECOSOC. Er moet dan ook worden voorzien in een éénvormige procedure voor het raadplegen van de NGO’s. 49

Een interessant idee hierbij is de creatie van een NGO-forum.116 Dit forum kan dan dienst doen als een think tank voor de latere beslissingen van de Europese instellingen. Dit zou de taak van deze instellingen verlichten omdat de NGO’s op voorhand reeds een compromis gevormd hebben. Bij elke kwestie worden dan de NGO’s die op dit terrein werkzaam zijn uitgenodigd hun standpunt kenbaar te maken. Zowel bij de VN als de EU lijkt het ons nuttiger betere fora en informatiekanalen te creëren dan de NGO’s aan strenge voorwaarden te onderwerpen of hun rol te beperken. Indien men deze voorwaarden wel oplegt zal men nog grotere lacunes creëren waar geen NGO-vertegenwoordiging bestaat. Tevens pleit de verscheidenheid en diversiteit van vormen van NGO’s ervoor dat van hen niet al te veel eenvormigheid kan verwacht worden. Dit zou trouwens betekenen dat ze aan rijkdom zouden moeten inboeten. Wel dient genuanceerd te worden dat de NGO’s toch aan enkele basisvoorwaarden dienen te worden getoetst alvorens in aanmerking te komen om gesprekspartner te worden van de EU of de VN. Deze voorwaarden zijn bv. dat ze moeten beschikken over een zekere vaste organisatie en tot op zekere hoogte dienen geïnstitutionaleerd te zijn. 3.2 MNE: besluit en aanbevelingen Wat allereerst opvalt, is dat het onderwerp mensenrechten en MNE zowel op het niveau van de VN als op het niveau van de EU niet onbesproken is. De kracht van de economische globalisering en daaruit voortvloeiende macht van het bedrijfsleven heeft mede onder druk van de ‘civil society’ de internationale instellingen gedwongen om positie in te nemen. Dit is op zich al een stap in de goede richting. Maar het antwoord van de internationale instellingen schiet voorlopig veel tekort. Het is allereerst van belang dat MNE erkend worden als een transparante gesprekspartner op het internationale niveau. Hierin blijken de VN reeds verder te staan dan de EU. Het komt erop aan de positie van MNE te formaliseren en dus te erkennen maar zo tegelijkertijd ook te begrenzen. Ten tweede is het belangrijk dat de MNE subject wordt van het internationale mensenrechtenbepalingen, dat zij rechtstreeks voorwerp uitmaken van internationaal afdwingbare normen. Dit blijkt vooralsnog niet het geval. Zowel binnen de VN als binnen de EU blijft men binnen de filosofie van het neoliberalisme waarbij externe regulering van de economische sfeer moet geliberaliseerd worden. De mensenrechten worden niet opgelegd, enkel voorgesteld. De vraag van Kofi Annan ‘to make sure that they are not complicit in human rights abuses’ zal maar een positief antwoord krijgen als ze ook een prikkel betekent in de vrije markt. Dit verlangt een bewuste en goed geïnformeerde consument die gevoelig is voor de mensenrechtenproblematiek. De NGO’s kunnen bij deze bewustwording een belangrijke rol vervullen. Op die manier kunnen vrijwillige gedragscodes bijdragen aan de strijd tegen mensenrechten. Maar moet men geen grotere stap durven zetten en mensenrechten werkelijk opleggen? Het gaat ten slotte toch om mensenrechten. De EU moet hierin zowel intern als op het niveau van de VN een voortrekkersrol opnemen.

116

Dit idee werd besproken op de Mensenrechtenforum van 21-22 november 2001 te Brussel, dat werd georganiseerd in het kader van het Belgisch voorzitterschap van de EU.

50

CONCLUSIE Hoewel de bescherming van de mensenrechten meer en meer verspreid raakt over alle continenten moeten we constateren dat de bescherming ervan binnen de EU en de VN nog een hele weg af te leggen heeft. Er ontstaat een grotere eensgezindheid over de verschillende mensenrechten die bescherming verdienen, en dit over de grenzen van de verschillende culturen heen. Ondanks een vaak verschillende interpretatie van deze rechten duidt dit er toch op dat de mensenrechten geen westerse aangelegenheid meer zijn, maar meer en meer universeel worden aanvaard. De VN beantwoordt deze universalisering vooralsnog ontoereikend. Aangezien de VN een politiek lichaam is en de enige organisatie die zowat alle continenten en culturen verzamelt, moet er niet aan de toetredingsvoorwaarden worden gesleuteld. Wel dient er gepleit te worden voor een beter toezichtsmechanisme en een daarop afgestemd sanctioneringssysteem. De oprichting van een Permanent Globaal Mensenrechtencomité zou hierbij een positieve rol kunnen spelen. Dit comité, dat volledig gedepolitiseerd dient te zijn, zou de naleving van de algemeen erkende mensenrechten moeten nagaan in de verschillende lidstaten van de VN. Bij schending moet er dan voorzien zijn in een adequaat meldingssysteem en een beslissingsprocedure die aan de Staat die de rechten schendt een sanctie kan opleggen. Vanwege bovenstaande reden valt binnen de VN echter niet te pleiten voor de mogelijkheid om bij wege van sanctie een Staat van de organisatie uit te sluiten. Bij de EU wordt wel de naleving van bepaalde mensenrechten als toegangscriterium gehanteerd. Om toezicht te houden op de naleving van deze rechten door kandidaat-lidstaten, maar ook van de EU-lidstaten, zou er een onafhankelijk orgaan moeten gecreëerd worden. Een goede oplossing hiervoor is de aanstelling van een commissaris bevoegd voor de mensenrechten die dan voor deze controle zal instaan en bij momenten van schending deze meldt aan de andere leden van de Europese Commissie. Wat betreft de initiatieven van de EU op het vlak van mensenrechten dient er snel een wettelijke basis in het EU-Verdrag te worden gecreëerd voor deze bevoegdheid. De huidige regeling is te particularistisch en een algemene bevoegdheid inzake deze materie zou veel onzekerheid de wereld uit helpen. Het zou de EU ook de mogelijkheid geven een samenhangend beleid te voeren en zo bij de uitoefening van al haar bevoegdheden de mensenrechten in overweging te nemen. Ook met het systeem van de unanimiteit moet worden afgerekend bij het behandelen van mensenrechtenvraagstukken en dienen we te evolueren naar een systeem van gekwalificeerde meerderheid. Tenslotte moet ook de relatie met de NGO’s en de MNE verduidelijkt worden. Zowel op het vlak van de EU als op dat van de VN dient gepleit te worden voor een betere institutionalisering van deze samenwerking. Aangezien deze procedure zal zorgen voor een democratisering van het beslissingsproces binnen deze internationale organisaties is een verplichte consultatie van NGO’s en MNE noodzakelijk. Aangezien deze organisaties ook belangengroepen zijn en natuurlijk zich enkel inzetten voor hun eigen doel moet hun inbreng wel tot deze consultatie beperkt worden. Zij streven immers meestal de belangen van bepaalde groepen, en niet van de hele maatschappij, na. 51

Al deze maatregelen moeten leiden tot een betere transparantie naar de burger toe, een grotere democratisering, en een vermindering van de rechtsonzekerheid. De huidige relatie is nog veel te onzeker en kan nog te veel opzij worden geschoven voor het nastreven van allerlei particuliere en politieke belangen. Een betere institutionalisering en duidelijke wettelijke grondslagen kunnen aan deze situatie verhelpen.

52