De kwestie-Irak en de verhouding VS-VN Dick Leurdijk
Het verloop van de kwestie-Irak heeft in de loop der jaren (vanaf de Irakese bezetting van Koeweit in 1990) voor een belangrijk deel in het teken gestaan van de traditioneel moeizame verhouding tussen de Verenigde Staten en de Verenigde Naties. Wat dat betreft onderscheidt de huidige fase in de situatie rond Irak, ingeluid met de val van het regime van Saddam Hoessein, zich in niets van eerdere periodes. Het voortdurend laveren tussen unilateralisme en multilateralisme van de regering-Bush stond garant voor een aanhoudende discussie over de motieven en de rechtvaardiging voor de bemoeienissen met de situatie in Irak, zowel voor, tijdens als na de recente oorlog. Deze situatie werd extra gevoed door het neoconservatieve klimaat in Washington, dat zo bepalend was voor het beleid van de Amerikanen gedurende de opeenvolgende fasen van wapeninspecties, de eigenlijke oorlog en het proces van wederopbouw. De regering-Bush legde daarmee nog eens op ondubbelzinnige manier de grondslagen van het Amerikaanse VN-beleid bloot.1 De regering-Bush en de wapeninspecties Het aan de macht komen van de regering-Bush, in januari 2001, bracht een hernieuwde aandacht voor de kwestie-Irak met zich mee, vooral ook als gevolg van het neoconservatieve denken rond de nieuwe administratie. Enerzijds werd Bush’ voorganger Clinton in krachtige bewoordingen verweten het Irak-beleid (met als speerpunten wapeninspecties en economische sancties) te hebben laten vastlopen in een weinig doortastend multilaterale aanpak in VN-verband. Anderzijds gingen stemmen op om nadrukkelijk afstand te nemen van het oude beleid, en de inspanningen te richten op regime change, gelet op het vermeende bezit van massavernietigingswapens en de vermeende steun aan het internationaal terrorisme door het bewind van Saddam Hoessein. Weliswaar raakte de kwestie-Irak onder invloed van de gebeurtenissen en de nasleep van ‘9/11’, zoals het begin van operatie Enduring Freedom in Afghanistan, even op de achtergrond, maar met de verdrijving van het Taliban-bewind in Kaboel en de uitvoering van het akkoord van Bonn, dat voorzag een regeling voor de politieke toekomst van Afghanistan, kwam Irak weer terug op de agenda. In deze fase wekte de Amerikaanse regering de indruk de weg van de VNwapeninspecties nauwelijks meer serieus te willen overwegen. Deze inschatting bracht mij in juni 2002 tot de conclusie dat het besluit om Irak militair aan te vallen feitelijk al was genomen. Nog op 28 augustus had de Amerikaanse vice-president Dick Cheney gezegd de wapeninspecties ‘een gepasseerd station’ te vinden. Rond die tijd riep een hele reeks voormalige Amerikaanse politieke kopstukken in verschillende bewoordingen op tot een hervatting van de inspecties, maar met verschillende intenties. Voor de ene was het bewandelen van de weg van de VN alsnog een uiterste poging om de diplomatieke middelen uit te putten teneinde een gewapend optreden te voorkomen, voor de ander zou een Irakese afwijzing van een hervatting van de inspecties als casus belli kunnen dienen voor het gebruik van geweld tegen Irak. Op 12 september liet president Bush, in zijn rede voor de Algemene Vergadering van de VN, tot veler verrassing weten onder bepaalde voorwaarden alsnog te willen instemmen met een hervatting van die inspecties. Maar hij behield zich nadrukkelijk het recht voor om, indien de besluitvorming in de Veiligheidsraad zou worden geblokkeerd en de VN zich daarmee, in zijn woorden, ‘irrelevant’ had gemaakt, desnoods eenzijdig tot militair optreden over te gaan. Daarmee verplaatste de focus van de besluitvorming zich naar de Veiligheidsraad die nu overeenstemming moest bereiken over de voorwaarden waaronder een hervatting van de wapeninspecties zou kunnen plaatsvinden. Als uitgangspunt van de onderhandelingen gold resolutie 1284 van 17 december 1999. Deze voorzag in de oprichting van een nieuw orgaan 1
(UNMOVIC) dat, weliswaar in gewijzigde opzet, gezien moest worden als de juridische opvolger van UNSCOM, haar voorganger, met behoud van dezelfde opdracht voor wat betreft de verificatie van de naleving door Irak van zijn verplichtingen onder de paragrafen 8, 9 en 10 uit resolutie 687 uit 1991 met betrekking tot de Irakese massavernietigingswapens. Van een hervatting van de inspecties was het echter nooit meer gekomen, ondanks het feit dat de resolutie nadrukkelijk onder hoofdstuk VII van het VN-handvest was aanvaard. Na acht weken onderhandelingen gaf de Raad, in resolutie 1441, Irak ‘een laatste kans’ om zijn ontwapeningsverplichtingen uit 1991 na te komen op basis van een veel strenger inspectieregime dan voorheen, op straffe van ‘ernstige consequenties’. Maar het was tegelijkertijd duidelijk dat de resolutie in twee opzichten kardinale tekortkomingen vertoonde: de tekst zei niets over de duur van de inspecties, en bleef, in de paragrafen 12 en 13, ook vaag over de voorwaarden waaronder het gebruik van geweld zou kunnen worden gerechtvaardigd. Nadat de inspecties eind november waren hervat, spitste de onenigheid zich al snel toe op de vraag hoeveel meer tijd de inspecteurs nog zouden krijgen om hun werk af te ronden. De Verenigde Staten vonden dat de resolutie, ook in het licht van alle voorgaande bemoeienissen van de Raad, het gebruik van geweld al op voorhand legitimeerde. Andere leden (met name Rusland, Frankrijk en Duitsland) wezen op de noodzaak van een tweede resolutie en drongen er bij de Verenigde Staten op aan met ‘onweerlegbaar bewijs’ te komen voor het bestaan van verborgen massavernietigingswapens of van banden tussen Bagdad en het Al Qaeda-terreurnetwerk. Toen, ook na een aantal tussentijdse rapportages van UNSCOM en het IAEA aan de Veiligheidsraad, de kloof niet kon worden gedicht, werd oorlog onontkoombaar. Na Kosovo trokken opnieuw, voor de tweede keer, westerse landen onder aanvoering van de Verenigde Staten ten strijde zonder de uitdrukkelijke instemming van de VN-veiligheidsraad, daarmee een lelijke streep halend door een van de grondslagen van het volkenrecht. De oorlog De bombardementen, waarmee op 20 maart werd begonnen, maakten nog eens duidelijk dat de Verenigde Staten zich het recht voorbehouden, met een beroep op het recht op zelfverdediging, zelf te beslissen over het gebruik van geweld, en die bevoegdheid onder geen beding te zullen delegeren aan een orgaan als de VN-veiligheidsraad. In een officiële verklaring van het Witte Huis na het begin van operatie Iraqi Freedom werd nadrukkelijk gesteld dat de Verenigde Staten de ‘duidelijke bevoegdheid’ hadden tot het gebruik van militair geweld tegen Irak om hun nationale veiligheid zeker te stellen en Irak te dwingen de relevante resoluties van de VN-veiligheidsraad na te komen. Bovendien, zo werd eraan toegevoegd, was het gebruik van geweld ‘volledig in overeenstemming’ met het optreden van de Verenigde Staten c.s. in de strijd tegen het internationaal terrorisme. Door met zoveel nadruk de nationale veiligheid voorop te stellen, maakte het Witte Huis nog eens duidelijk waar, naar zijn opvatting, de verantwoordelijkheid voor de behartiging van vitale Amerikaanse belangen lag: in Washington, en niet in New York. De oorlog kende een bizar verloop: een hele reeks gevreesde worst-case scenario’s kwam niet uit, ze duurde veel korter dan aanvankelijk algemeen werd aangenomen en het debat over de eigenlijke motieven van de aanval barstte pas los na de val van Saddam Hoessein. De Veiligheidsraad werd pas weer bij de kwestie-Irak betrokken nadat president Bush op 1 mei de oorlog voor beëindigd verklaarde, en de Raad zich moest buigen over de politieke toekomst van Irak. Het bezettingsregime Met het aannemen van resolutie 1483 op 22 mei legde de Veiligheidsraad zich, na moeizame onderhandelingen, formeel neer bij de, na de val van Saddam Hoessein, feitelijk ontstane situatie in Irak.2 De Raad verwees daarbij naar een brief van begin mei waarin de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, mede namens de ‘coalitiepartners’, de
2
contouren van het door hen inmiddels ingestelde bezettingsregime in Irak reeds hadden uiteengezet. De brief bevatte aparte paragrafen over de uitoefening van het tijdelijk bestuur over Irak, het waarborgen van de veiligheid, de noodzaak van het op gang brengen van een proces van politieke wederopbouw, en de erkenning dat de Verenigde Naties een ‘vitale rol’ moeten spelen in de naoorlogse situatie.3 Enerzijds lieten ze weten dat zij hun samenwerking, gericht op de volledige ontwapening van Irak’s arsenaal aan massavernietigingswapens en overbrengingsmiddelen, krachtens de resoluties van de Veiligheidsraad, zouden voortzetten. Anderzijds deelden ze mee een tijdelijk bestuur te hebben ingesteld, de zogenaamde Coalition Provisional Authority (CPA), die tot taak had “to exercise powers of government temporarily, and, as necessary, especially to provide security, to allow the delivery of humanitarian aid, and to eliminate weapons of mass destruction.” Daarmee nam de coalitie de (tijdelijke) bestuurlijke verantwoordelijkheid op zich voor zowel de veiligheidssituatie in het land als voor de eliminatie van de massavernietigingswapens.4 Op basis van deze uitgangspunten erkende de Veiligheidsraad nu in resolutie 1483 ‘de bijzondere bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen onder het toepasselijk internationaal recht van deze landen als bezettingsmachten onder een gemeenschappelijk commando (de ‘Autoriteit’)’. In paragraaf 4 riep de Raad de Autoriteit voorts op “to promote the welfare of the Iraqi people through the effective administration of the territory, including in particular working towards the restoration of conditions of security and stability and the creation of conditions in which the Iraqi people may freely determine their own political future.”5 Daarmee voegde de Veiligheidsraad zich geheel naar de uitgangspunten voor de bezetting, zoals aangegeven in de brief van 8 mei, en legde hij, nog steeds optredend onder hoofdstuk VII van het VN-handvest, ook formeel een juridische basis onder de aanwezigheid van de bezettingsmachten op het grondgebied van Irak. De resolutie voorzag voorts nog in de opheffing van alle economische sancties uit 1991, met uitzondering van het wapenembargo, de opheffing van het ‘olie-voor-voedsel’-programma, en in bepalingen over de rol van de VN bij de humanitaire hulpverlening en het proces van wederopbouw.6 De CPA en de politieke wederopbouw De uitkomst van de onderhandelingen over de tekst van wat uiteindelijk resolutie 1484 zou worden, maakte onmiskenbaar duidelijk dat de Amerikanen de controle over de situatie in Irak wilden behouden. Voor de VN was hooguit een bijrol weggelegd als een soort onderaannemer van de Coalition Provisional Authority. Met het aannemen van resolutie 1484 had de Veiligheidsraad uitdrukkelijk ingestemd met deze ‘rolverdeling’, die ook betrekking had op de wijze waarop in Irak de veiligheid zou worden gegarandeerd. Met de instelling van de CPA kreeg de de facto bezetting van Irak door troepen van ‘de coalitie’ een tweetal pijlers: een civiele en een militaire poot. Aan het hoofd van de CPA kwam een Amerikaan, oud-generaal James Garner, die al snel werd opgevolgd door de diplomaat Paul Bremer. De brief van 8 mei bevatte een nadere uitwerking van het takenpakket van de Autoriteit, toegespitst op de hoofdtaken veiligheid en bestuur. Kort samengevat ging het hierbij om: het tegengaan van vijandelijkheden; het behoud van de territoriale integriteit van Irak; de ontmanteling van alle massavernietigingswapens en raketten, en daarmee samenhangende infrastructuur; de handhaving van de openbare orde; de ontmanteling van alle terroristische infrastructuur; de aanpak van schendingen van mensenrechten door het voormalige Irakese regime;en de controle over het militaire, politie- en veiligheidsapparaat. Volgens de brief zou de Autoriteit ook gaan werken aan het “creëren van een omgeving waarin het Irakese volk vrijelijk zou kunnen beslissen over zijn eigen politieke toekomst,” met als doel de verantwoordelijkheid voor het bestuur zo snel mogelijk over te dragen aan ‘representatieve Iraakse autoriteiten’. Deze opzet voorzag in een bewuste poging de Irakezen actief bij het politieke wederopbouwproces te betrekken, in nauwe samenwerking
3
met de VN. Na intensieve consultaties over het politieke overgangsproces van de CPA met de relevante politieke geledingen uit de Irakese samenleving (politieke figuren, stamleiders, religieuze leiders en vertegenwoordigers van de civil society) kwam het 13 juli tot de oprichting van de zogenaamde Governing Council. De 25 leden tellende raad bestond uit 13 sjiieten, 5 Koerden, 5 soennieten, 1 christen en 1 Turkmeen, een weerspiegeling van de bevolkingssamenstelling. De bestuursraad presenteerde zich, conform resolutie 1483, als “the principal body of the interim administration of Iraq”, voor de duur van de overgangsperiode totdat vrije verkiezingen zouden worden gehouden. Maar er kon geen misverstand over bestaan dat de Amerikanen de politieke macht, en uiteindelijk het laatste woord behielden. De bestuursraad zou voor elk ministerie een interim-minister aanwijzen, het beleid bepalen en, in overleg met de Amerikanen, beslissingen nemen, en zou voorts mede verantwoordelijk zijn voor de opstelling van de nationale begroting voor 2004, en zich bemoeien met de instelling van een voorbereidende constitutionele commissie om te komen tot opstelling van een nieuwe grondwet voor Irak. Een maand later verwelkomde de Veiligheidsraad de oprichting van de ‘breed samengestelde’ bestuursraad als “een belangrijke stap op weg naar de vorming door het Irakese volk van een internationaal erkende, representatieve regering die de soevereiniteit van Irak zal uitoefenen.”7 Begin september kon, na maanden van steggelen, een kabinet met 25 ministers worden geïnstalleerd, waarbij de kabinetsposten ook weer, net als bij de bestuursraad, proportioneel werden verdeeld over de verschillende religieuze en etnische groeperingen. Het kabinet kreeg, mede als uitvloeisel van de consultaties, nu nadrukkelijk uitvoerende bevoegdheden, veel meer dan de aanvankelijk beoogde adviserende functies – voor een beleid dat door de bestuursraad wordt uitgestippeld. Paul Bremer plaatste deze bevoegdheid ook in perspectief: “De dagelijkse regeringszaken zijn in hun hand. Naarmate zij zich in hun functie inwerken (…) zullen wij hun macht toeschuiven.”8 Eerder had hij al te kennen gegeven te verwachten dat er medio 2004 algemene verkiezingen gehouden zouden kunnen worden: “Het is niet onrealistisch dat wij mogelijk in het midden van 2004 verkiezingen kunnen houden en daarna een nieuw democratisch bewind kunnen instellen. Dan is ons werk hier gedaan,” zo verklaarde hij, daarmee anticiperend op het vertrek van de Amerikanen.9 De CPA en de rol van de VN De rol van de VN bij de naoorlogse wederopbouw van Irak was al vroeg onderwerp van uitvoerige diplomatieke onderhandelingen. President Bush en premier Blair bereikten nog tijdens de oorlog, bij hun overleg in Belfast, overeenstemming over het uitgangspunt dat de volkerenorganisatie een (niet nader omschreven) ‘vitale rol’ zou gaan spelen. In de brief van 8 mei werden de contouren van deze rol aangeduid: “The United Nations has a vital role to play in providing humanitarian relief, in supporting the reconstruction of Iraq, and in helping in the formation of an Iraqi interim authority.” Deze opzet was ook terug te vinden in resolutie 1483, die een nadere opsomming gaf van de hulpverlening door de VN, “in coordination with the Authority”, aan het Irakese volk op de drie genoemde terreinen.10 De retoriek over de ‘vitale rol’ voor de VN kon niet verhullen dat de werkverdeling volstrekt duidelijk maakte hoe de verhoudingen in het naoorlogse Irak lagen: de Amerikanen hadden het voor het zeggen, en zagen voor de VN slechts een bijrol weggelegd. De Veiligheidsraad had zich hier nu bij neergelegd. De CPA en de veiligheid: de internationale troepenmacht In zijn eerste rapport aan de Veiligheidsraad over het naoorlogse Irak wees secretarisgeneraal Kofi Annan erop dat de kwestie van de veiligheid het allereerste punt van zorg was voor alle Irakezen: “Security – or the lack of it – affects every aspect of life in Iraq today in a fundamental way. It was mentioned in every discussion as a hindrance to
4
progress in all sectors of activity, from basic personal security and freedom of movement to the reopening of the banks and economic development, reform of the legal system, developing free and independent media and, not least, providing a stable environment for the political process.”11 Sinds de val van het regime van Saddam Hoessein waren de bezettingstroepen niet in staat geweest om openbare orde en veiligheid te garanderen. Een voortdurende reeks van plunderingen, aanslagen op de infrastructuur en aanvallen op Amerikaanse en Britse troepen, gevoed door onvrede over het trage proces van wederopbouw, inclusief het herstel van openbare nutsvoorzieningen, leidden – ondanks het uitblijven van een humanitaire noodsituatie – tot grootschalige onvrede en onrust onder de Irakezen. Critici van het Amerikaanse optreden in Irak hadden er al voor de oorlog voor gewaarschuwd dat het winnen van de oorlog wel eens makkelijker zou kunnen zijn dan het ‘winnen van de vrede’. Bovendien werd Washington al gauw het verwijt gemaakt zich slecht te hebben voorbereid op de naoorlogse situatie, en de problemen bij het wederopbouwproces te hebben onderschat, dit alles tegen de achtergrond van andere prioriteiten, zoals de jacht op Saddam Hoessein c.s. en die op massavernietigingswapens. Wat zich hier wreekte was het probleem van de zogenaamde public security gap, als onmiddellijk gevolg van enerzijds een ontoereikend lokaal politie-apparaat en anderzijds de aanwezigheid een militaire troepenmacht die eigenlijk niet geschikt is voor het bewaren van de openbare orde – een probleem dat we al kennen uit de ‘post-conflict peace-building’-situatie in Bosnië en Herzegovina, na het bereiken van het Akkoord van Dayton. Met zijn opmerking dat de verantwoordelijkheid voor het rapporteren over de veiligheidssituatie in Irak ‘elders’ lag, verwees Kofi Annan in zijn rapport fijntjes naar de CPA die, ondanks de aanwezige internationale troepenmacht, niet in staat was geweest de toestand in het land te normaliseren, een taak waartoe de coalitie krachtens het volkenrecht, maar ook naar eigen zeggen, verplicht was. Curieus is dat over de formele onderbouwing van de aanwezigheid van die troepenmacht noch in de brief van 8 mei, noch in resolutie 1483 iets expliciet gezegd wordt. Niettemin was de Nederlandse regering, gesteund door de Tweede Kamer, van oordeel dat resolutie 1483, mede gelet op het mandatoire karakter ervan, voorzag in een grondslag voor deelname aan de stabilisatiemacht voor Irak (SFIR). Blijkens de brief van het kabinet aan de Tweede Kamer van 6 juni baseerde de regering zich hierbij op een tweetal operationele paragrafen waarin lidstaten en organisaties worden opgeroepen Irak te steunen bij zijn wederopbouw en bij te dragen aan ‘condities van stabiliteit en veiligheid’ in het land, alsmede bij te dragen aan de tenuitvoerlegging van de resolutie. Dit lijkt mij een wel zeer extensieve uitleg van een in zeer algemene termen gestelde tekst, zonder enige nadere toelichting, en dus een zeer dunne en aanvechtbare basis voor uitzending – in strijd ook met de uitgangspunten van het Toetsingskader.12 De situatie in Irak, toegespitst op het vraagstuk van de veiligheid, raakte in de loop van augustus in een stroomversnelling. Een reeks van aanslagen – op de ambassade van Jordanië, op het VN-hoofdkwartier in Bagdad en op de Imam Ali moskee in Najaf – leidde tot steeds meer kritiek op het optreden van de bezettingsautoriteiten: zij zouden niet in staat zijn de veiligheid in Irak te garanderen – noch van de eigen soldaten, noch van het VN-personeel en hulpverleners, noch van de Irakese bevolking. Her en der werd zelfs gevreesd voor het uitbreken van een burgeroorlog. In eigen land kwam president Bush onder steeds grotere druk te staan om de wederopbouw van Irak te ‘internationaliseren’ – door te streven naar een veel grotere mate van burden-sharing in politiek, militair en economisch opzicht.13 “Dit gaat jaren en honderden miljarden dollars vergen en honderdduizenden troepen om deze inspanning vol te houden,” aldus een senator.14 Begin september zei president Bush open te staan voor een veel grotere multilaterale inbreng bij de wederopbouw van Irak via de weg van de Verenigde Naties. Dat kwam neer op de erkenning dat de Verenigde Staten de situatie niet onder controle hadden. Bij critici leidde de koerswijziging tot enig leedvermaak, met name ook na de eerdere uitlatingen van de president over de ‘irrelevantie’ van de VN.15 Hoe dan ook, Bush’ uitspraak markeerde een keerpunt in het Amerikaanse naoorlogse Irak-
5
beleid, en effende de weg voor onderhandelingen over een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad. Deze zouden zich toespitsen op de drie hierboven aangeduide elementen. In politiek opzicht ging het vooral om twee kwesties: het traject en het tijdstip van de overdracht van de nationale soevereiniteit aan het Irakese volk en de precieze rol van de Verenigde Naties in de overgangsperiode. De Verenigde Staten stuurden, zoals aangegeven, aan op een overdracht van de bestuurlijke verantwoordelijkheden als sluitstuk van een proces, dat, na de instelling van de bestuursraad en een kabinet, via de totstandkoming van een grondwet en het houden van vrije en eerlijke verkiezingen, zou moeten uitmonden in de totstandkoming van een representatieve Irakese regering. Blijkens uitlatingen aan Amerikaanse zijde mikte men daarbij op het midden of de tweede helft van 2004. Landen als Frankrijk, Rusland en Duitsland, gesteund door Kofi Annan, drongen aan op een veel eerdere machtsoverdracht aan een Irakese overgangsregering (bijvoorbeeld eind 2003), die dan vervolgens, in nauwe samenwerking met de VN, zou gaan werken aan het opstellen van een nieuwe grondwet en de voorbereiding van verkiezingen. Bij de onderhandelingen over de positie van de VN ging het erom te bepalen op welke wijze de VN veel actiever betrokken zouden kunnen worden bij de politieke wederopbouw van het land – analoog, bijvoorbeeld, aan het ‘Afghanistan-model’ waar de organisatie een duidelijk faciliterende rol had gespeeld bij het politieke wederopbouwproces, zonder overigens bestuurlijke bevoegdheden op zich te nemen. In militair opzicht bestond er brede consensus over de noodzaak de veiligheidssituatie in Irak opnieuw te bezien. In dat verband werden verschillende opties bepleit, zoals een versnelde opbouw van de Irakese politie, de opbouw van een Irakese paramilitie, een intensiever gebruik van de mogelijkheden van intelligence (zoals het inzetten van Irakese spionnen bij het opsporen van de daders van aanslagen), en de oprichting van een multinationale strijdmacht met de specifieke opdracht VN-personeel en VN-gebouwen te beschermen. Maar de meeste aandacht ging toch uit naar een poging de grondslag van de internationale troepenmacht in Irak te versterken. Niet alleen werd van alle kanten aangedrongen op zowel uitbreiding van het aantal troepen alsook van het aantal troepenleverende landen, maar ook werd aangedrongen op een duidelijk mandaat voor de internationale troepenmacht, expliciet vastgelegd in een nieuwe resolutie.16 Ook in economisch opzicht ontkwamen de Amerikanen er niet aan op te roepen tot grotere steun van de kant van de internationale gemeenschap. De kosten van de bezetting van Irak drukten zwaar op de Amerikaanse begroting, en werden daarmee een serieus element in de groeiende kritiek op het Irak-beleid van president Bush, ook binnenslands. Een nieuwe consensus in de Veiligheidsraad zou wellicht kunnen bijdragen aan een beter klimaat in de aanloop naar de voor eind oktober voorziene donorconferentie in Madrid. Na moeizame onderhandelingen bereikte de Veiligheidsraad op 16 oktober eindelijk overeenstemming over een nieuwe tekst. Het operationele deel van resolutie 1511 benadrukt het tijdelijke karakter van de Autoriteit en zet de bestuursraad en de ministerraad neer als de belichaming van “de soevereiniteit van de staat Irak voor de duur van de overgangsperiode, totdat een internationaal erkende, representatieve regering is ingesteld en de verantwoordelijkheden van de Autoriteit op zich neemt.” De Veiligheidsraad roept de Autoriteit op de bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden ‘zo snel als praktisch mogelijk’ is terug te geven aan het volk van Irak. Bovendien verzoekt de Veiligheidsraad de bestuursraad uiterlijk 15 december 2003 met voorstellen te komen voor “een tijdpad en een programma voor het opstellen van een nieuwe grondwet voor Irak en het houden van democratische verkiezingen onder die grondwet.” Opmerkelijk is dat de verantwoordelijkheid voor de verdere uitwerking van de politieke overgang met deze tekst via de bestuursraad wordt gelegd bij de Irakezen zelf, en niet bij de Amerikanen, terwijl tegelijkertijd, onder druk van de Amerikanen, een einddatum voor de soevereiniteitsoverdracht (volgens de formule ‘as soon as practicable’) wordt opengelaten, en afhankelijk wordt gemaakt van het verdere
6
verloop van de ontwikkelingen. Terwijl de Veiligheidsraad in paragraaf 8 uitspreekt dat de VN haar ‘vitale rol’ in Irak – in het verlengde van wat al eerder in mei werd vastgelegd – moet ‘versterken’, wordt dat nauwelijks verder uitgewerkt, en vooral toegespitst op de bijdrage die de organisatie, krachtens haar ‘unieke expertise’, kan leveren aan het politieke overgangsproces in Irak. Onder paragraaf 13 autoriseert de Veiligheidsraad (de aanwezigheid van) “een multinationale strijdmacht onder eenvormig commando om alle noodzakelijke maatregelen te nemen die bijdragen aan het bewaren van veiligheid en stabiliteit in Irak,” om zo, onder verwijzing naar hoofdstuk VII van het VN-handvest, de voorwaarden te scheppen voor de tenuitvoerlegging van de besluiten van de Veiligheidsraad. De Raad neemt zich voor uiterlijk over een jaar ‘de vereisten en de missie’ van de MNF, de multinationale troepenmacht, opnieuw tegen het licht houden, en geeft bovendien aan dat, hoe dan ook, het mandaat van de troepenmacht zal eindigen “zodra een internationaal erkende, representatieve regering van Irak is ingezworen en de verantwoordelijkheden van de Autoriteit op zich heeft genomen” – tenzij, zo wordt er aan toegevoegd, de nieuwe regering van Irak een ander verzoek doet (‘requests otherwise’). Met het aannemen van resolutie 1511 is de dominante positie van de Autoriteit onaangetast gebleven: voorshands blijven de Amerikanen de controle uitoefenen over de situatie in Irak. Alle retoriek over het herstel van de eenheid binnen de Veiligheidsraad kon echter niet verhullen dat voorstemmers als Frankrijk, Rusland en Duitsland nadrukkelijk aangaven dat ze – onder de gegeven omstandigheden – geen verdere verplichtingen willen aangaan. Dat is een ernstige tegenslag voor de Verenigde Staten, omdat de Amerikaanse inzet bij deze tweede resolutie inzake Irak nu juist bedoeld was om het pad te effenen voor bredere militaire en financiële steun vanuit de internationale gemeenschap voor de coalitieinspanningen bij de wederopbouw van Irak. Begin oktober, zes maanden na de val van Saddam Hoessein, trok President Bush een parallel met de Amerikaanse rol bij de wederopbouw van Duitsland en Japan, na afloop van de Tweede Wereldoorlog, waar de Amerikanen zich pas terugtrokken na er de democratie te hebben gebracht, en legde hij opnieuw een verband met de strijd tegen het internationaal terrorisme. Nu Irak zich ontwikkeld heeft tot ‘het centrale front’ in de oorlog tegen het terrorisme, heeft Amerika maar één optie: “We must fight this war until the work is done,” eraan toevoegend: “And beyond Iraq, the war on terror continues.”17 Drs. D.A. Leurdijk is als onderzoeker, docent, adviseur en politiek commentator werkzaam op de afdeling Onderzoek van Instituut Clingendael in Den Haag. Zijn laatste bijdrage over de kwestie-Irak in Atlantisch Perspectief verscheen in 1998 nr. 2, pp. 10-14. In het voorjaar gaf hij op radio en tv veelvuldig commentaar op het verloop van de oorlog in Irak.
Noten 1. 2. 3. 4.
5.
6.
Zie mijn bijdrage ‘Collectieve veiligheid in de marge’, Internationale Spectator, mei 2003, pp. 217-218. UN Press Release SC/7765, 22/05/2003. http://www.un.org/News/Press/docs/2003/sc7765.doc.htm. Document S/2003/538, 8 May 2003. In aparte paragrafen ging de brief voorts nog nader in op de noodzaak van een politiek overgangsproces, gericht op een zo snel mogelijke overdracht van bestuurlijke verantwoordelijkheden aan representatieve Irakese autoriteiten, en op een ‘vitale rol’ voor de VN bij de humanitaire hulpverlening, de wederopbouw en het politieke proces. In paragraaf 9 sprak de Raad nog zijn steun uit voor de instelling van een “Iraqi interim administration as a transitional administration run by Iraqis,” totdat een internationaal erkende, representatieve regering is gevormd door het Irakese volk, en deze de verantwoordelijkheden van de Autoriteit op zich neemt. Zie voor een overzicht van de resoluties van de Veiligheidsraad: Decision-making by the Security Council: The Situation between Iraq and Kuwait, 1990-2002. A survey of resolutions,
7
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
14. 15. 16.
17.
samengesteld door Dick A. Leurdijk en Stella I.M.L. Beernink, november 2002, Instituut Clingendael. S/RES/1500 (2003), 14 August 2003. NRC Handelsblad, 3 september 2003. NRC Handelsblad, 31 juli 2003. Voor een nadere detaillering van het takenpakket van de VN, zie paragraaf 8 van resolutie 1483. Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 24 of the Security Council resolution 1483 (2003), 17 July 2003. Zie mijn column in Atlantisch Perspectief, 2003 nr. 5, pp. 4-5. Zo bekritiseerde de voormalig commandant van de Amerikaanse troepen in het MiddenOosten, generaal Zinni, de aanpak van de naoorlogse situatie door de regering-Bush als volgt: “Why the hell would the Department of Defense be the organization in our government that deals with the reconstruction of Iraq? Doesn’t make sense.” The Washington Post, 5 September 2003. Geciteerd in NRC Handelsblad, 27 augustus 2003, op de dag dat het Amerikaanse dodental in Irak het dodental tijdens de oorlog overschreed. The Christian Science Monitor, 29 August 2003. In dit verband werd zelfs gewezen (onder meer in het Amerikaanse Congres) op de mogelijkheid de NAVO actief te betrekken bij de situatie in Irak. Ook de hoogste NAVOmilitair, generaal James Jones, sprak zich uit voor het ontplooien door de NAVO van een stabilisatiemacht in Irak: Atlantic News, No. 3502, 28 August 2003. ‘Bush Says US Will Stay in Iraq Until Its Work Is Done’, Washington File, 9 October 2003:
8
