De EU en Cyprus in het licht van de Anastasiou en Orams rechtspraak

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2012-13

De EU en Cyprus in het licht van de Anastasiou en Orams rechtspraak Noord-Cyprus binnen een Europees juridisch kader

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Ben De Temmerman (studentennr. 00703159)

Promotor: Prof. Dr. M. Maresceau Commissaris: G. van der Loo

VOORWOORD Qua langdurigheid en vooral complexiteit staat het conflict op Cyprus ongetwijfeld aan de top. Mogelijks dient het enkel zijn gelijke te erkennen in het Israëlisch-Palestijns conflict. Het was dan ook een intellectuele uitdaging om binnen dit thema een Masterproef te schrijven. De verwevenheid tussen de juridische aspecten, zowel internationaal-, Europees-, als nationaalrechtelijk, de politieke aspecten en socio-economische aspecten is immens. Een vergelijking met een Mikado kan niet ver uit de buurt liggen. Deze extra dimensies maken het echter wel een boeiend onderwerp.

In deze Masterproef zoomen we in op de juridische aanpak van de Europese Unie t.a.v. de Cypruskwestie. Meer bepaald bestuderen we de realisatie door de Unie van een wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus, in haar relaties met de Republiek Cyprus vóór, op het moment van, en na diens toetreding tot de EU.

Ten slotte is een woord van dank op zijn plaats. Dit gaat in de eerste plaats uit naar Prof. Dr. Marc Maresceau en Guillaume Van der Loo voor de begeleiding en de mogelijkheid die mij is geboden om over dit interessante onderwerp een Masterproef te schrijven. Daarbij moet ik opmerken dat u hier misschien een heel andere Masterproef zou lezen, ware het niet door de Professor zijn aanstekelijke lessen Europees Recht. Mijn dank gaat ook uit naar mijn broer voor het nalezen van dit werk en naar mijn familie in het algemeen voor de steun en aanmoediging. Last but not least is een verdiend en bijzonder woord van dank bestemd voor mijn moeder, zonder wiens steun dit ongetwijfeld onmogelijk was geweest, en voor mijn vrienden die de nodige afleiding boden.

Zottegem, augustus 2013

INHOUDSTAFEL Voorwoord

.............................................................................................................................

iii

Inhoudstafel

...........................................................................................................................

v

Terminologie

.........................................................................................................................

vii

.................................................................................................................................

1

Inleiding

HOOFDSTUK 1: PRE-TOETREDING Anastasiou-trilogie

1. Schets van de context 2. Anastasiou I

......................................................................................................

5

....................................................................................................................

9

A. Feiten van de zaak

.....................................................................................................

B. Argumenten van de partijen

9

......................................................................................

10

C. Oordeel van het Hof

..................................................................................................

11

D. Analyse van de zaak

..................................................................................................

14

...................................................................................................................

18

3. Anastasiou II


.....................................................................................................


18

......................................................................................

19


..................................................................................................

20


..................................................................................................

21

..................................................................................................................

26

4. Anastasiou III


.....................................................................................................


26

......................................................................................

27


..................................................................................................

28


..................................................................................................

30

................................................................................................................................

34

.........................................................................................................................

37

5. Brita 6. Evaluatie

vi

INHOUDSTAFEL

HOOFDSTUK 2: TOETREDING Opschorting van het Acquis

1. Schets van de context

......................................................................................................

43

2. Aard van Protocol 10

......................................................................................................

48

A. Protocol 10 als primair recht

.....................................................................................

B. Protocol 10 als overgangsafwijking

48

..........................................................................

51

3. Principe van Protocol 10

..................................................................................................

53

A. Concept opschorting

..................................................................................................

53

B. Kenmerken van de opschorting

.................................................................................

55

..............................................................................

55

......................................................................................

56

I. Opschorting ratione materiae II. Opschorting ratione loci

III. Opschorting ratione temporis

..............................................................................

58

C. Gevolgen van de opschorting

....................................................................................

59

I. Burgerschap van de Unie

.....................................................................................

59

II. Erkenning van gerechtelijke beslissingen

............................................................

61

...................................................................................

68

.........................................................................................................................

71

D. Intrekking van de opschorting 4. Evaluatie

HOOFDSTUK 3: POST-TOETREDING Economische ontwikkeling van het noorden

1. Schets van de context

......................................................................................................

2. Verordening betreffende de Groene Lijn

........................................................................

78

................................................................................

78

.......................................................................................

79

A. Rechtsgrond van de Verordening B. Regime voor de Groene Lijn

75

I. Ratio legis van de Verordening

.............................................................................

79

II. Personenverkeer over de Groene Lijn

.................................................................

79

III. Goederenverkeer over de Groene Lijn

................................................................

81

..................................................................................

83

C. Toepassing van de Verordening

3. Financiële Hulp en Rechtstreekse Handel

........................................................................

84

.........................................................................................................................

84

..................................................................................................................................

87

4. Evaluatie

Besluit

Bibliografie

...........................................................................................................................

91

TERMINOLOGIE GEOGRAFISCH

Om verwarring te vermijden, is enige uitleg over de gebruikte terminologie betreffende Cyprus op zijn plaats. De term Cyprus zal doorheen de Masterproef gebruikt worden om het geografisch gebied van het eiland an sich aan te duiden. Wanneer wordt gesproken over de gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus niet het feitelijk gezag uitoefent, zal gesproken worden over het noorden van Cyprus. Concreet zijn dit de gebieden ten noorden van de VN-bufferzone. Om de gebieden aan te duiden waarover de regering van de Republiek Cyprus wél het feitelijk gezag uitoefent, zal ik analoog met het voorgaande spreken over het zuiden van Cyprus. Afhankelijk van de administratie die er het feitelijk gezag uitoefent, worden de Griekse dan wel de Turkse plaatsbenamingen gebruikt. Niettemin wordt, waar mogelijk, steeds de internationale benaming gebruikt. Zo wordt in deze Masterproef gesproken over Nicosia en niet over Λευκωσία (Levkosía) in het Grieks of Lefkoşa in het Turks.

STAATKUNDIG

Wat betreft de aanduiding van Cyprus op staatkundig vlak zal de lijn gevolgd worden van de Verenigde Naties. Gezien de Turkse Republiek Noord-Cyprus slechts door Turkije als onafhankelijke staat is erkend en daardoor geen internationaalrechtelijk erkende staat is, zal ik de term in deze Masterproef steeds tussen aanhalingstekens plaatsen. Daar waar dit nodig is, wordt gerefereerd naar de “Turkse Republiek Noord-Cyprus”. Om in de andere gevallen de administratie in dat deel van Cyprus aan te duiden, zal ik verwijzen naar de autoriteiten van het noorden van Cyprus of de Turks-Cypriotische autoriteiten. De enige internationaal erkende Cypriotische staat is de Republiek Cyprus. Afhankelijk van de context binnen de Masterproef, duidt dit op de administratie bestaande uit zowel vertegenwoordigers van de Grieks-Cypriotische als de Turks-Cypriotische gemeenschap, dan wel enkel van de Grieks-Cypriotische gemeenschap vanaf de helleniseringsoperatie in de jaren zestig van vorige eeuw. Uit de terminologische keuze zoals hier geschetst, kan en mag geen enkel politiek oordeel worden afgeleid van mijnentwege.

viii

TERMINOLOGIE

AFKORTINGEN EN UITDRUKKINGEN

(Associatie-)Overeenkomst

Associatie-Overeenkomst tussen de EU en de Republiek Cyprus

Brussel I

Brussel I-Verordening

COG

Commissie Onroerend Goed

EU

Europese Unie

EHRM

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EVRM

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Groene Lijn

Demarcatielijn tussen het noorden en het zuiden van Cyprus

GL-Verordening

Verordening 866/2004 betreffende de Groene Lijn

Hof (van Justitie)

Hof van Justitie van de Europese Unie

(Planten)Richtlijn

Richtlijn 77/93/EEG van de Raad

PLO

Palestine Liberation Organisation

Protocol (10)

Protocol 10 over Cyprus aangehecht aan de Toetredingsakte

Protocol van 1977

Aanvullend Protocol bij de Associatie-Overeenkomst

SBA

Sovereign Base Area

Toetredings(Akte)

Akte aangehecht aan het Toetredingsverdrag

Toetredings(Verdrag)

Verdrag van Athene [tot uitbreiding van de Unie] van 16 april 2003

“TRNC”

“Turkse Republiek Noord-Cyprus”

Unie

Europese Unie

Verdrag van Wenen

Verdrag van Wenen inzake het Verdragenrecht van 23 mei 1969

Vervoerscertificaat

Certificaat inzake goederenverkeer EUR. 1

VEU

Verdrag betreffende de Europese Unie

VK

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland

VN

Verenigde Naties

VWEU

Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie

INLEIDING “No solution is a solution.” 1 Dit was geruime tijd het standpunt van de Turkse regering over de Cyprus-kwestie. De realiteit heeft deze visie echter spoedig ingehaald. Terwijl de Verenigde Naties steeds de hoodrol hebben gespeeld op de internationale scène in het bemiddelen van een oplossing, is de Europese Unie - zij het ongewild - een steeds prominentere schaduwrol beginnen spelen. Hoewel de Unie en de Republiek Cyprus reeds in 1972 een Associatie-Overeenkomst sloten, werd de EU pas gedwongen een actievere rol te spelen vanaf het verzoek voor toetreding van zijn associatiepartner.

Het proces voorafgaand aan de toetredingsaanvraag was evenwel reeds ingezet met de opname van Griekenland in de Unie in 1981. De historische, socio-economische en culturele banden van dit land met de Grieks-Cypriotische bevolking van de Republiek Cyprus brachten een Griekse buitenlandpolitiek tot stand die er voor zorgde dat het toenaderingsproces van de Republiek Cyprus tot de Unie politiek onstuitbaar en onomkeerbaar werd. Dit mondde in de negentiger jaren uit in een vooruitzicht op toetreding van het hele eiland, hoewel de Turks-Cypriotische autoriteiten van het noorden van Cyprus hier niet aan wensten mee te werken. Het maakte de “no solution”-houding van de Turkse overheid steeds minder houdbaar. De eigen toetredingsplannen dwongen Turkije tot een soepelere houding in de vredesgesprekken, die onder auspiciën van de Verenigde Naties werden gevoerd. Het aan de macht komen van de AK Parti in Turkije, ruim een jaar voor de geplande toetreding van de Republiek Cyprus tot de Unie, hielp dit proces vooruit. De koersverandering in het Turkse beleid bleek echter te laat te zijn ingezet. Terwijl de onvermijdelijkheid van een Cypriotische toetreding Turkije en de Turks-Cypriotische gemeenschap tot constructiviteit dwong in de VN-vredesgesprekken, viel de druk op de Grieks-Cypriotische gemeenschap weg. De buit, zijnde EU-lidmaatschap, was immers al binnen. Terwijl de Turks-Cypriotische gemeenschap op de “vooravond” van de toetreding van de Republiek Cyprus nog met een ruime meerderheid voor een hereniging van het eiland stemde, hoefde het voor de Grieks-Cypriotische gemeenschap niet meer onder de voorwaarden gesteld in het Annan-plan. Op deze manier werd de Unie geconfronteerd met niet alleen een groot politiek, maar ook een juridisch probleem. Cyprus stond immers op het punt als een verdeeld eiland toe te treden. De iure mocht dan wel het hele grondgebied worden opgenomen, de facto werd een deel gecontroleerd door zowel de autoriteiten van een internationaal niet-erkende staat, de “Turkse Republiek Noord-Cyprus”, als de autoriteiten van een kandidaat-Lidstaat, Turkije. De Unie kon niet anders dan er iets op te vinden om de positie van het noorden van Cyprus in de Unie juridisch te regelen, zonder aan de soevereiniteit van de Republiek Cyprus te raken. Het mecha1

E. KARATAS, “The Politics of Accession” in J. KER-LINDSAY, H. FAUSTMANN en F. MULLEN (eds.), An Island in Europe, Londen, Tauris, 2011, (13) (hierna: KARATAS in KER-LINDSAY et al. (2011)) 19.

2

INLEIDING

nisme dat de Unie hiervoor heeft gebruikt, wordt besproken in het tweede hoofdstuk van deze Masterproef. Dit instrument zal fungeren als het kernprincipe van een ad hoc wetgevend kader dat de Unie rondom het noorden van Cyprus opbouwt.

De toetreding van de Republiek Cyprus was echter niet de eerste keer dat de Unie te maken kreeg met de juridische problemen die de Cyprus-kwestie teweeg bracht voor haar eigen beleid. Na de inval van Turkije op Cyprus in 1974, en nog meer na de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van de “Turkse Republiek Noord-Cyprus”, ontstond de vraag hoe de Associatie-Overeenkomst van 1972 en haar latere protocollen moest toegepast worden t.a.v. het noorden van Cyprus. Dit had voornamelijk betrekking op de preferentiële regeling die de Overeenkomst voorzag voor de handel in sommige producten tussen de Republiek Cyprus en de Unie. In de jaren negentig werd het Hof gevraagd uitspraak te doen over de mogelijkheid van preferentiële handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie, in de eerste Anastasiou-zaak. Later werd het Hof in twee gelijknamige zaken gevraagd of deze handel, al dan niet indirect, tout court nog mogelijk was als aan bepaalde EU-formaliteiten moest worden voldaan. De rechtspraak in de Anastasiou-reeks wordt besproken in het eerste hoofdstuk. Deze zal een aantal elementen aanreiken voor de bouw van het ad hoc wetegevend kader rondom het noorden van Cyprus, dat vooral betrekking zal hebben op economische aspecten, zoals de regulering van de handel binnen Cyprus en tussen de Unie en het noorden van Cyprus. Hieraan zal aandacht worden besteed in het derde en tevens laatste hoofdstuk van deze Masterproef.

Vooraleer in te gaan op de essentie van elk hoofdstuk, wordt steeds de relevante context geschetst. Hoewel er mijns inziens met betrekking tot Cyprus nooit genoeg achtergondinformatie kan worden meegegeven, is dit uiteraard in de eerste plaats een juridisch werkstuk en geen geschiedkundige, noch een politiek wetenschappelijke scriptie. 2 Ieder hoodstuk eindigt met een evaluatie van hetgeen is behandeld. Ten slotte is nog een kleine opmerking noodzakelijk over het gebruik van de termen “Gemeenschap”, “EU” en “Unie”. Sinds het in werking treden van het Verdrag van Lissabon is de “Europese Gemeenschap” opgevolgd door de “Europese Unie”. Hoewel het niet altijd juridisch correct is te verwijzen naar de “EU” of de “Unie” voor gebeurtenissen die zich hebben afgespeeld vóór het van kracht zijn van dit Verdrag, wordt doorheen de tekst van deze Masterproef toch steeds geopteerd voor het gebruik van deze twee termen.

2

Voor een geschiedenis van Cyprus, zie C. DODD, The history and politics of the Cyprus conflict, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010 (hierna: DODD (2010)).

HOOFDSTUK 1 PRE-TOETREDING

Anastasiou-trilogie Elementen voor een wetgevend kader

In het eerste hoofdstuk gaan we in op enkele elementen die de Unie de richting aangaven voor de realisatie van een ad hoc wetgevend kader rondom de Cyprus-kwestie in haar relaties met het eiland.

In casu spitst zich dit toe op de economische relaties tussen de Republiek Cyprus en de Unie, waarbij een analyse wordt gemaakt van de drie zogenaamde Anastasiou-arresten in het licht van zowel de AssociatieOvereenkomst van 1972 als de Plantenrichtlijn.

Deze elementen zullen van belang blijken bij de ontplooiing van het ad hoc wetgevend kader in het derde hoofdstuk, waarin de Unie zich richt op economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus.

Vooreerst wordt een schets van de context meegegeven, waarna de Anastasiou-reeks aan bod komt. Hierop volgt ten slotte een korte vergelijking met de Brita-rechtspraak en een evaluatie.

PRE-TOETREDING

5

1. SCHETS VAN DE CONTEXT In 1961 vroeg het Verenigd Koninkrijk het lidmaatschap aan van de Europese Unie. Als lid van het Gemenebest had de Republiek Cyprus belangrijke handelsrelaties met het VK, vooral op het vlak van de export van landbouwproducten. Om de effecten van een Britse toetreding op deze relaties op te vangen, vroeg de Republiek Cyprus de EU een jaar later een associatie-overeenkomst te sluiten.3 Door het Franse verzet tegen een opname van het VK in de Unie, trok de Republiek Cyprus zijn verzoek weer in om het in 1972 opnieuw te formuleren met het oog op een effectieve Britse toetreding een jaar nadien.4 De Associatie-Overeenkomst5 beoogde een geleidelijke liberalisering van het handelsverkeer tussen de EU en de Republiek Cyprus, in overeenstemming met artikel XXIV GATT. 6 Dit bestaat o.a. uit de afbouw van douanerechten, afschaffing van discriminerende maatregelen, enz. 7 Om te kunnen genieten van dit systeem moeten producten evenwel voldoen aan de vereisten van oorsprong, vastgelegd in het Aanvullend Protocol van 1977,8 die bewezen konden worden via certificaten inzake goederenverkeer9 afgeleverd door de staat van uitvoer (hierna: vervoerscertificaten). 10 Volgens de vereisten van oorsprong moesten de producten geheel en al in Cyprus zijn verkregen of er bewerkingen of verwerkingen hebben ondergaan die toereikend zijn. 11 Twee vijfjarige etappes van vrijmaking van handel zouden in 1982 leiden tot een douane-unie tussen de twee geassocieerde partijen.12 Dit schema werd echter niet gehaald. De tweede vijfjarige etappe werd verschillende malen uitgesteld om pas in 1987

3

C. LYCOURGOS, L’association avec union douanière: Un mode de relations entre la CEE et des Etats tiers, Parijs, PUF, 1994, 35; zie ook N. SKOUTARIS, The Cyprus issue: The Four Freedoms in a Member State under Siege, Oxford, Hart, 2011 (hierna: SKOUTARIS (2011)), 32. 4

J.-F. DREVET, Chypre en Europe, Parijs, L’Harmattan, 2000 (hierna: DREVET (2000)), 246. 5

Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 19 december 1972 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 1246/73 van de Raad van 14 mei 1973 houdende sluiting van de [reeds vernoemde] Overeenkomst […], P.B. L 133/2 van 21 mei 1973 (hierna: Associatie-Overeenkomst (1972)). 6

Art. XXIV General Agreement on Tariffs and Trade van 30 oktober 1947, United Nations Treaty Series, vol. 55, 187. 7

Art. 3 Associatie-Overeenkomst (1972). 8

Protocol betreffende de definitie van het begrip “producten van oorsprong” en betreffende de methoden van administratieve samenwerking aangehecht aan het Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 2907/77 van de Raad van 20 december 1977 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Aanvullend Protocol […], P.B. L 339/19 van 28 december 1977 (hierna: Protocol (1977)). 9

Het gaat hier om de zogenaamde “certificaten inzake goederenverkeer EUR. 1”, zie art. 6, lid 1 Protocol (1977). 10

Art. 7 en 8 Protocol (1977). 11

Art. 2 Protocol (1977) formuleert wat als “geheel en al verkregen” in Cyprus moet worden beschouwd. Art. 3 Protocol (1977) definieert welke bewerkingen of verwerkingen als “toereikend” worden beschouwd. 12

Art. 2 Associatie-Overeenkomst (1972).

6

HOOFDSTUK 1

met een aanvullend protocol ingang te vinden.13 De partijen beoogden een douane-unie te realiseren binnen vijftien jaar na het inwerkingtreden van het laatstvernoemde protocol.14 De reden voor het uitstel kan gevonden worden in de terughoudendheid van de Unie t.a.v. de verdere ontwikkeling van de Associatie met de Republiek Cyprus na de inval van Turkije op het eiland. De Overeenkomst stelde immers zelf uitdrukkelijk dat diens toepassing niet mocht leiden tot discriminatie tussen Cypriotische onderdanen of vennootschappen. Na de afkondiging van de “Turkse Republiek Noord-Cyprus” (“TRNC”) door de Turks-Cypriotische gemeenschap, smolt de terughoudendheid van de EU weg en bouwde zij samen met de officieel erkende autoriteiten van de Republiek Cyprus een douane-unie uit, ondanks de verklaring dat de Associatie-Overeenkomst beide gemeenschappen op het eiland moest ten goede komen. 15 Verder richtte de Overeenkomst een associatieraad op, belast met de juiste uitvoering van de Overeenkomst.16 Het institutioneel kader dat werd ingesteld door de Overeenkomst en de latere protocollen zal van belang blijken in het oordeel van het Hof van Justitie in Anastasiou I.17 Omdat het enkel gericht was op handel en geen gemengde overeenkomst betrof tussen de Unie, de Lidstaten en het derde-land, wordt de Overeenkomst aanzien als “atypisch” in vergelijking met andere associatie-overeenkomsten. 18 Bovendien bevatte het geen enkele verwijzing naar een mogelijke toetreding van de Republiek Cyprus tot de EU. Ondanks de exclusieve focus op handel vormt artikel 217 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) voor het tot stand brengen van associaties de rechtsgrond voor de Overeenkomst en niet artikel 207 VWEU betreffende het Ge-

13

Zie Protocol houdende vaststelling van de voorwaarden en procedures voor de tenuitvoerlegging van de tweede etappe van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus en houdende aanpassing van een aantal bepalingen van de Overeenkomst van 19 oktober 1987 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 607/87 van de Raad van 21 december 1987 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 393/2 van 31 december 1987; zie ook F. HOFFMEISTER, Legal aspects of the Cyprus problem: Annan plan and EU accession, Leiden, Martinus Nijhoff, 2006 (hierna: HOFFMEISTER (2006)), 84. 14

Gemeenschappelijke verklaring van de overeenkomstsluitende partijen betreffende artikel 29 van het Protocol houdende vaststelling van de voorwaarden en procedures voor de tenuitoverlegging van de tweede etappe van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand gebracht wordt tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus en houdende aanpassing van een aantal bepalingen van de overeenkomst te vinden in de Slotakte van 19 oktober 1987 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 607/87 van de Raad van 21 december 1987 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 393/28 van 31 december 1987. 15

Art. 5 Associatie-Overeenkomst (1972); zie S. L. SHAELOU, The EU and Cyprus: principles and strategies of full integration, Leiden, Martinus Nijhoff, 2010 (hierna: SHAELOU (2010)), 30-31. 16

Art. 12 Associatie-Overeenkomst (1972). 17

Zie infra, 11. 18

M. MARESCEAU, Bilateral agreements concluded by the European Community, Den Haag, Martinus Nijhoff, 2006 (hierna MARESCEAU (2006)), 339; zie ook M. MARESCEAU, “A Typology of Mixed Bilateral Agreements” in C. HILLION EN P. KOUTRAKOS (eds.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford, Hart, 2010, (11) 19.

PRE-TOETREDING

7

meenschappelijk Handelsbeleid. Dit zou kunnen wijzen op een beperkte ambitie van de Unie, gezien een associatie wordt beschouwd als een van de meest geprivilegieerde relaties mogelijk met de EU.19 Na de inval van Turkije op Cyprus in 1974 werden op basis van de Associatie-Overeenkomst een aantal protocollen betreffende technische en financiële samenwerking gesloten.20 De hulp uit het eerste Financieel Protocol van 1977 kwam de beide gemeenschappen op het eiland ten goede. De overige protocollen echter werden geïmplementeerd na de afkondiging van de “TRNC” door de Turks-Cypriotische gemeenschap op het eiland. In de praktijk vloeide de hulp sindsdien vooral naar projecten gelegen op grondgebied onder controle van de Republiek Cyprus.21 Wat de handel betreft, werd export vanuit het noorden van Cyprus nog steeds aanvaard door de Lidstaten binnen het kader van de Associatie-Overeenkomst, zolang de goederen maar vergezeld gingen van certificaten afgeleverd door de lokale Turks-Cypriotische autoriteiten. 22 Na de onafhankelijkheidsverklaring van de “TRNC” in 1983, riep de VN-Veiligheidsraad alle staten op om geen andere Cypriotische staat te erkennen dan de Republiek Cyprus en de zelfverklaarde “TRNC” niet bij te staan. 23 Evenwel aanvaardden sommige Lidstaten hierna nog steeds certificaten afgegeven door de autoriteiten in het noorden van Cyprus, zolang ze maar niet beweerden verleend te zijn door de “TRNC” of andere gelijkaardige benamingen. 24 Om de Turks-Cyprioten onder druk te zetten en hun onafhankelijkheidsverklaring te doen intrekken, probeerde de (Grieks-Cypriotische) regering van de Republiek Cyprus als de enige te erkennen overheid 25 van Cyprus een “economisch embargo” rond het noorden van Cyprus te plaatsen. Zo introduceerde deze regering in 1983 nieuwe douanestempels en verklaarde het aan de Unie dat enkel certificaten afgegeven door de eigen diensten geldig waren binnen de Associatie-Overeenkomst. Het betekende een voortzetting van de pogingen die het ondernam

19

Zie ook SHAELOU (2010), 25; zie MARESCEAU (2006), 317. Gezien de neutrale houding van de Republiek Cyprus op het vlak van buitenlands beleid, was de drijfveer voor de Associatie met de Unie eerder commercieel, zie MARESCEAU (2006), 340. 20

Financieel Protocol van 15 september 1977 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 2760/78 van de Raad van 23 november 1978 betreffende de sluiting van het Financieel Protocol tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus, P.B. L 332/2 van 29 november 1978; Protocol inzake de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 20 december 1983 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 787/84 van de Raad van 26 maart 1984 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 85/38 van 28 maart 1984; Protocol betreffende de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 20 december 1983 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 153/90 van de Raad van 26 februari 1990 houdende sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 82/33 van 29 maart 1990. 21

HOFFMEISTER (2006), 84-85. 22

SHAELOU (2010), 30. 23

Resolutie 541 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (18 november 1983), UN Doc. S/RES/541 (1983); Resolutie 550 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (11 mei 1984), UN Doc. S/RES/550 (1984). 24

S. TALMON, “The Cyprus Question before the European Court of Justice”, E.J.I.L. 2001, (727) (hierna: TALMON (2001)) 731-732. 25

Volgens de VN Veiligheidsraad is de overheid van de Republiek Cyprus de enige te erkennen Cypriotische overheid, zie supra, noot 23.

8

HOOFDSTUK 1

sinds de de facto opsplitsing van het eiland in 1974 met de inval van Turkije. 26 Omdat sommige Lidstaten certificaten van de “TRNC” bleven aanvaarden, overwoog Griekenland zelfs om tegen deze landen een procedure voor inbreuk van EU-recht te starten in de zin van art. 259 VWEU. Het zag daar echter van af om bij de andere Lidstaten geen irritatie op te wekken. 27 De Raad bleef bij haar mening dat de Associatie-Overeenkomst ten goede diende te komen van de gehele

bevolking

van

Cyprus,

maar

zij

verduidelijkte

haar

standpunt

niet

i.v.m.

de

certificatenkwestie.28 De aanpak door de Commissie was evenmin verhelderend. Enerzijds voorzag zij de bevoegde autoriteiten van de Lidstaten van specimen van zegels en stempels die werden gebruikt door de Turks-Cypriotische autoriteiten,29 anderzijds verklaarde in 1989 de Directeur-Generaal van het Directoraat-Generaal Landbouw Guy Legras in een brief aan de permanente vertegenwoordiger van België bij de Unie dat enkel de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus fytosanitaire certificaten konden afleveren voor goederen van oorsprong uit het noorden van Cyprus. 30 In Sunzest31 vochten twee Nederlandse bedrijven met dezelfde benaming dit “besluit” van de Commissie aan en dienden een beroep in tot nietigverklaring bij het Hof van Justitie krachtens artikel 263 VWEU. Hun activiteit bestond uit de invoer in de Lidstaten van citrusvruchten afkomstig uit het noorden van Cyprus waarvan de fytosanitaire certificaten waren afgegeven door de Turks-Cypriotische autoriteiten. 32 Verzoekers betoogden o.m. dat de brief het feit negeerde dat de autoriteiten van de Republiek Cyprus weigerden fytosanitaire certificaten af te geven voor producten van oorsprong uit het noorden van Cyprus, tegen het non-discriminatiebeginsel van de Associatie-Overeenkomst in.33 Het Hof verklaarde het beroep onontvankelijk en ging daarmee niet in op de grond van de zaak. Het stelde dat de brief in kwestie geen handeling bevatte waarvoor beroep mogelijk was. 34 Daarbij verwees het naar vroegere rechtspraak waarin het oordeelde dat “enkel maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen” voor een beroep tot nietigverklaring vatbaar zijn.35 Volgens het Hof kan de brief van de Directeur-Generaal geen rechtsgevolgen in het leven roepen “aangezien de toepassing van de gemeenschapsbepalingen ter zake […] uitsluitend [de] zaak is van de daartoe aangewezen nationale instan-

26

Zie TALMON (2001), 728.

C. LYCOURGOS, L’Association de Chypre à la CEE, Parijs, PUF, 1989, 21. 28

TALMON (2001), 732. 29

Conclusie Advocaat-Generaal Gulmann van 20 april 1994, C-432/92, The Queen/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 1994, I-3087 (hierna: Advocaat-Generaal Anastasiou (1994)), r.o. 19. 30

HvJ, 13 juni 1991, C-50/90, Sunzest/Commissie, Jur. 1991, I-2917, r.o. 5. 31

HvJ, 13 juni 1991, C-50/90, Sunzest/Commissie, Jur. 1991, I-2917 (hierna: Sunzest (1991)). 32

Sunzest (1991), r.o. 4. 33

Ibid., r.o. 7. 34

Sunzest (1991), r.o. 14. 35

Ibid., r.o. 12. 27

PRE-TOETREDING

9

ties.” Bovendien gaf Richtlijn 77/93/EEG36 (hierna: Plantenrichtlijn), die het gebruik van fytosanitaire certificaten oplegt, de Commissie geen bevoegdheid de bepalingen in de Richtlijn uit te leggen.37 Omdat de brief geen bindend karakter had, bleven de autoriteiten van sommige Lidstaten certificaten aanvaarden die waren uitgereikt door de Turks-Cypriotische autoriteiten. 38 Voor de volledigheid moet worden opgemerkt dat de Plantenrichtlijn de harmonisering tot doel heeft van de wetgeving van de Lidstaten betreffende de maatregelen die moeten worden genomen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Unie van voor planten of voor plantaardige producten schadelijke organismen.39 Hoewel het Hof van Justitie zich niet ten gronde heeft kunnen uitspreken over de certificatenkwestie in Sunzest, kreeg het die kans wel in een reeks van drie prejudiciële vragen, gesteld door de Britse gerechten in de Anastasiou-sage.

2. ANASTASIOU I A. Feiten van de zaak

In 1992 daagden Anastasiou en twaalf andere Grieks-Cypriotische telers en exporteurs van citrusvruchten, alsook het nationale verkoopbureau voor aardappelen van de Republiek Cyprus de Minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening van het Verenigd Koninkrijk voor het Britse gerecht.40 Het geding betrof de invoer in het VK van citrusvruchten en aardappelen vanuit het noorden van Cyprus. De handel van deze producten tussen de Republiek Cyprus en de Unie was eveneens geregeld in de reeds besproken Associatie-Overeenkomst en haar latere protocollen, waarin werd voorzien in een preferentiële regeling.41 Om van deze regeling te kunnen genieten, moesten de producten in kwestie voldoen aan de regels van oorsprong in het Protocol van 1977, dat voorzag in een vervoerscertificaat als bewijs. 42 Het is niet onbelangrijk te herhalen dat dit certificaat diende afgeleverd te worden door de douane-autoriteiten van de staat van export. Via steekproeven of bij twijfel dienen de autoriteiten van

36

Richtlijn (EEG) nr. 93/77 van de Raad van 21 december 1976 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen, P.B. L 26/20 van 31 januari 1977 zoals gewijzigd door Richtlijn (EEG) nr. 683/91 van de Raad van 19 december 1991 tot wijziging van [de reeds vernoemde] Richtlijn 77/93/EEG […], P.B. L 376/29 van 31 december 1991 en zoals gewijzigd door Richtlijn (EEG) nr. 103/92 van de Commissie van 1 december 1992 tot wijziging van de bijlagen I tot en met IV bij [de reeds vernoemde] Richtlijn 77/93/EEG […], P.B. L 363/1 van 11 december 1992 (hierna: Plantenrichtlijn zoals gewijzigd). 37

Sunzest (1991), r.o. 13. 38

TALMON (2001), 733. 39

HvJ, 5 juli 1994, C-432/92, The Queen/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 1994, I-3087 (hierna: Anastasiou (1994)), r.o. 56. 40

TALMON (2001), 733. 41

Anastasiou (1994), r.o. 2-3. 42

Zie supra, 1, noot 8.

10

HOOFDSTUK 1

de staat van invoer de geldigheid van het certificaat te controleren. Hiervoor kunnen zij samenwerken met de douane-autoriteiten van de staat van uitvoer. 43 Daarnaast bepaalt de Plantenrichtlijn dat plantaardige producten (vnl. landbouwproducten) bij hun invoer in de EU moeten vergezeld gaan van een fytosanitair certificaat dat, in het geval van de Republiek Cyprus, dient verleend te worden op grond van de wettelijke bepalingen of voorschriften van dat land.44 Het is over de hierboven uiteengezette bepalingen van de Associatie-Overeenkomst dat de Britse High Court of Justice in 1992 aan het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen stelde. De verwijzende rechter wenste te vernemen of de Overeenkomst en de Richtlijn zo moesten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen de invoer in de Unie van citrusvruchten en aardappelen uit het noorden van Cyprus, waarbij de vervoerscertificaten en fytosanitaire certificaten zijn afgeleverd door andere dan de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus. Daarnaast stelde het de vraag of de omstandigheden van het conflict op Cyprus hierbij enig verschil uitmaken. 45


De verzoekers betogen dat enkel de gemachtigde ambtenaren van de Republiek Cyprus geldige vervoerscertificaten en fytosanitaire certificaten kunnen afgeven binnen het kader van de AssociatieOvereenkomst en de Plantenrichtlijn voor producten afkomstig uit het noorden van Cyprus. De aanvaarding door de douane-autoriteiten van de Lidstaten van certificaten afgeleverd door de Turks-Cypriotische autoriteiten zou hierdoor ingaan tegen de uitdrukkelijke bepalingen daartoe in het Protocol van 1977 en tegen artikel 12, punt 1, b van de Plantenrichtlijn. 46 Het VK en de Commissie betwisten dit argument niet in se, maar stellen dat bij de toepassing van deze bepalingen rekening moet worden gehouden met de feitelijke context. Volgens hen moeten de autoriteiten van de Lidstaten de vervoerscertificaten wel aanvaarden om discriminatie tussen onderdanen en vennootschappen van Cyprus te voorkomen, overeenkomstig artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst. 47 De partijen bij de Overeenkomst zijn, volgens artikel 16, immers verplicht zich te onthouden “van alle maatregelen die de verwezenlijking van haar doelstellingen in gevaar kunnen brengen.” 48 Gezien de feitelijke opdeling van het eiland, zou het voor exporteurs uit het noorden van Cyprus zeer moeilijk zijn om andere certificaten te verkrijgen dan degene die werden af-

43

Anastasiou (1994), r.o. 7-8.

Art. 12, punt 1, b Plantenrichtlijn zoals gewijzigd; Anastasiou (1994), r.o. 9. 45

Anastasiou (1994), r.o. 15. 46

Ibid., r.o. 17-18. Wat betreft het Protocol van 1977 gaat het om art. 6, punt 1, art. 7, punt 1, art. 8, punt 1 en 3 en art. 9. 47


Advocaat-Generaal Anastasiou (1994), r.o. 41. 44

PRE-TOETREDING

11

geleverd door de Turks-Cypriotische autoriteiten.49 Bovendien zou de feitelijke aanvaarding van de certificaten in deze zaak volgens het VK en de Commissie niet de erkenning betekenen van de “TRNC” als staat, maar “het noodzakelijk en verantwoord gevolg zijn van de inaanmerkingneming van de belangen van de gehele bevolking van Cyprus.” Daarbij verwijst de Commissie naar het Advies van het Internationaal Gerechtshof in Namibia,50 waarin wordt gesteld dat de niet-erkenning van het bestuur van Zuid-Afrika over Namibië, de bevolking van die laatste de voordelen niet mag ontnemen die het geniet uit internationale samenwerking. 51 Naar analogie betekent dit volgens het VK en de Commissie dat een beleid van niet-erkenning ten aanzien van de “TRNC” de voordelen voortvloeiend uit de Associatie-Overeenkomst niet mag onthouden van de Cypriotische bevolking. Ten slotte stellen het VK en de Commissie dat ook de fytosanitaire certificaten aanvaard dienen te worden om willekeurige discriminatie te vermijden t.a.v. exporteurs gevestigd in het noorden van Cyprus. Bovendien zouden de fytosanitaire certificaten (net als de vervoerscertificaten) afgegeven door de Turks-Cypriotische autoriteiten in de praktijk even betrouwbaar zijn als degene die worden afgeleverd door de Republiek Cyprus en kan de staat van invoer steeds de betrouwbaarheid van de certificaten controleren. 52


Vooreerst gaat het Hof na of de bepalingen van de Associatie-Overeenkomst en latere protocollen waarop de verzoekers zich beroepen rechtstreekse werking hebben. Volgens het VK en de Commissie kennen de bepalingen betreffende de regels van oorsprong in het Protocol van 1977 geen rechten toe aan individuen, gelet op hun bewoording en doel.53 M.a.w., als de staat van invoer tevreden is met het afgeleverde certificaat, dan hebben individuen geen recht om dat te betwisten.54 Bijgevolg zouden de Grieks-Cypriotische citrusexporteurs zich niet op deze bepalingen kunnen beroepen. Terwijl het verwijst naar zijn vroegere rechtspraak in Demirel,55 verklaart het Hof dat de bepalingen van het Protocol

49

Anastasiou (1994), r.o. 20.

IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J.Reports 1971 (hierna: Namibia (1971)), 16. 51

Anastasiou (1994), r.o. 35; Namibia (1971), 56. 52

Anastasiou (1994), r.o. 20 en 60. 53

Ibid., r.o. 21-22; C. VEDDER en H.-P. FOLZ, “A Survey of Principal Decisions of the European Court of Justice Pertaining to International Law in 1994”, E.J.I.L. 1996, (112) 122. 54

M. CREMONA, “[Noot bij het arrest Anastasiou I]”, C.M.L.Rev. 1996, (125) (hierna CREMONA (1996)) 128. 55

Hierin stelde het Hof dat “een bepaling van een door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomst moet worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst, voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is”, zie HvJ, 30 september 1987, 12/86, Demirel/Stad Schwäbisch Gmünd, Jur. 1987, 3719, r.o. 14 50

12

HOOFDSTUK 1

van 1977 die betrekking hebben op de oorsprong van producten duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichtingen inhouden, gelet op het doel en de aard van de Overeenkomst.56 Vervolgens onderzoekt het Hof of de Lidstaten de vervoerscertificaten mogen aanvaarden die zijn afgegeven door de Turks-Cypriotische autoriteiten, binnen het kader van de Associatie-Overeenkomst. Verwijzend naar haar rechtspraak in Les Rapides Savoyards,57 merkt het op dat het stelsel van de vervoerscertificaten als bewijs voor de oorsprong van de producten berust op het beginsel van wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van zowel de staat van invoer als de staat van uitvoer.58 De procedures van deze administratieve samenwerking dienen strikt eerbiedigd te worden om een goede werking van het stelsel te garanderen, wat enkel mogelijk is met de erkende autoriteiten van de Republiek Cyprus.59 Noch het non-discriminatiebeginsel in artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst, noch de omstandigheid van de feitelijke opdeling van het eiland kunnen daarbij tot gevolg hebben dat de wezenlijke regels die bepalend zijn voor de goede werking ervan door de partijen bij het akkoord worden genegeerd. 60 Een minder strikte interpretatie van de bepalingen in kwestie van het Protocol van 1977 zou het Gemeenschappelijk Handelsbeleid en de nakoming van de Unie van haar verplichtingen uit de Associatie-Overeenkomst in gevaar brengen, iets wat de uiteenlopende praktijk van de Lidstaten reeds bewerkstelligt. 61 De aanvaarding door de EU van certificaten die door andere instanties zijn afgeleverd dan dewelke die bevoegd zijn binnen de Overeenkomst, kan niet unilateraal

gebeuren

en

moet

beslist

worden

binnen

het

institutioneel

kader

van

de

Associatie-Overeenkomst. 62 Zoniet zou dit niet alleen de verwezenlijking van de doelstellingen van de Overeenkomst door de Unie in gevaar brengen, maar ook een inmenging betekenen van de EU in de binnenlandse aangelegenheden van Cyprus.63 In dit verband is er geen akkoord tussen de Unie en de Republiek Cyprus om de uitlegging van de relevante bepalingen van het Protocol van 1977 in de zin

56


Betreffende de uitlegging van een douane-overeenkomst tussen de Unie en Zwitserland, oordeelde het Hof in essentie dat een preferentieel systeem met vervoerscertificaten als bewijs van oorsprong gebaseerd is op een verdeling van de bevoegdheden tussen de betrokken douane-autoriteiten en een wederzijds vertrouwen in elkaars verrichte handelingen daaromtrent, waarbij het toezicht op de goede werking van het systeem wordt verzekerd door een verband van samenwerking, zie HvJ, 12 juli 1984, 218/83, Les Rapides Savoyards Sàrl e.a./Directeur Général des Douanes et Droits Indirects, Jur. 1984, 3105, r.o. 26-29. 58


Ibid., r.o. 40. 60

Anastasiou (1994), r.o. 37 en 44. Volgens Advocaat-Generaal Gulmann neemt de feitelijke opdeling de basis weg voor de toepassing van het non-discriminatiebeginsel in artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst, zie Advocaat-Generaal Anastasiou (1994), r.o. 56. 61

Anastasiou (1994), r.o. 53. Zoals Advocaat-Generaal Gulmann al zei in zijn conclusie moeten bepalingen met betrekking tot het Gemeenschappelijk Handelsbeleid eenvormig worden toegepast, gezien hun toepassing door de staat van invoer rechtstreeks gevolgen kan hebben voor de andere Lidstaten ten gevolge van het vrij verkeer van goederen binnen de Interne Markt, zie Advocaat-Generaal Anastasiou (1994), r.o. 66. 62


Ibid., r.o. 47. 57

PRE-TOETREDING

13

van artikel 31 van het Verdrag van Wenen 64 te wijzigen. 65 Ook merkt het Hof op dat er reeds instrumenten in het leven zijn geroepen binnen het kader van de Overeenkomst die ten goede kwamen aan de gehele Cypriotische bevolking. Zo werden de fondsen van de financiële protocollen op die manier aangewend dat projecten werden gefinancierd waarvan ook de bevolking van het noorden van Cyprus de voordelen genoot.66 Ten slotte volgt het Hof de Advocaat-Generaal in zijn analyse dat de bijzondere situatie van Namibië rechtens, noch feitelijk vergelijkbaar is met de Cyprus-kwestie en een interpretatie naar analogie bijgevolg onmogelijk is. 67 Zo zijn zowel Zuid-Afrika als Namibië internationaal erkende staten. Bovendien gaat het in die zaak over andere rechtshandelingen dan in Anastasiou I, zijnde de registratie van geboorten, overlijdens, huwelijken, enz.68 Aldus besloot het Hof dat de Lidstaat van invoer binnen het kader van de Associatie-Overeenkomst geen andere vervoerscertificaten mag aanvaarden dan degene die zijn afgeleverd door de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus. 69 Hierna ging het Hof over tot de beoordeling van een vergelijkbare situatie met betrekking tot de aanvaarding van fytosanitaire certificaten afgegeven door de Turks-Cypriotische autoriteiten. Artikel 12, punt 1, b van de Plantenrichtlijn vereist dat deze certificaten worden afgegeven door de diensten die daartoe op grond van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de staat van uitvoer bevoegd zijn. Vooreerst stelt het Hof vast dat de geharmoniseerde regeling in de Plantenrichtlijn voorziet in een stelsel van controles door de staat van uitvoer en gegarandeerd wordt door de afgifte van een fytosanitair certificaat Dit stelsel vereist een strikte uitlegging.70 Hoewel de Lidstaten van invoer producten uit derde landen aan de grens kunnen controleren, kan deze mogelijkheid de fytosanitaire certificaten niet vervangen.71 Analoog met het systeem van vervoerscertificaten berust dan ook dit stelsel op een verband van samenwerking tussen de douane-autoriteiten van de staat van invoer en die van uitvoer. Dit valt echter niet tot stand te brengen met autoriteiten die noch door de Unie, noch door de Lidstaten zijn erkend.72 Bijgevolg zijn enkel die diensten bevoegd die daartoe door de Republiek Cyprus zijn aangewezen om de fytosanitaire certificaten af te leveren en kunnen enkel die laatste door de staat van invoer worden aanvaard. 73

64

Vienna Convention on the Law of Treaties van 23 mei 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, 331 (hierna: Verdrag van Wenen). 65


Ibid., r.o. 45. 67




Ibid., r.o. 61. 71


Ibid., r.o. 63. 73


14

HOOFDSTUK 1

Ten slotte zijn de feitelijke omstandigheden die voortvloeien uit de bijzondere situatie van opdeling van Cyprus niet van die aard dat zij de gegeven interpretatie op de vragen betreffende de aanvaarding van de certificaten kunnen wijzigen. 74 Daarmee besluit het Hof dat de Lidstaten bij invoer van citrusvruchten en aardappelen uit het noorden van Cyprus binnen het kader van de Associatie-Overeenkomst en de Plantenrichtlijn geen andere vervoerscertificaten of fytosanitaire certificaten mogen aanvaarden dan degene die zijn afgeleverd door de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus.


Het Hof lijkt zijn oordeel rond twee centrale elementen te hebben opgebouwd. Het eerste betreft het samenwerkingsverband tussen de douane-autoriteiten van de staat van uitvoer en die van invoer, vervat in artikel 22 en 24 van het Protocol van 1977. Het vormt de basis van het controlesysteem voor de vervoerscertificaten die voor producten van oorsprong uit Cyprus het bewijs moeten leveren om van de preferentiële regeling uit de Associatie-Overeenkomst te kunnen genieten. Het Hof maakte deze redenering mogelijk door vooreerst rechtstreekse werking te verlenen aan de relevante bepalingen van het Protocol van 1977 betreffende de regels van oorsprong. Gezien het systeem berust op het wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten, besloot het Hof dat een strikte uitlegging van de bepalingen noodzakelijk was om de goede werking van het systeem te garanderen. Het tweede element betreft de status van de Turks-Cypriotische douane-autoriteiten. Aangezien zij niet erkend zijn, noch binnen de Associatie-Overeenkomst en haar latere protocollen, noch internationaalrechtelijk, zou een samenwerking met andere autoriteiten dan die van de Republiek Cyprus onmogelijk zijn. Bijgevolg oordeelde het Hof dat certificaten afgegeven door de Turks-Cypriotische autoriteiten niet kunnen worden aanvaard. In 2000 werd een gelijkaardige redenering gebruikt in het arrest Schiavon.75 Na het uiteenvallen van Joegoslavië stelde de Unie nieuwe wetgeving op voor preferentiële handel met de nieuwe republieken. 76 Hierin werd ook bepaald welke de bevoegde instanties waren voor het afleveren van certificaten van oorsprong. Initieel was er voor Macedonië geen instantie aangeduid.77 Daarom gebruikte de Italiaanse vennootschap Schiavon voor de import in de Unie van “baby beef” uit Macedonië certificaten afgegeven door een instantie van de restrepubliek Joegoslavië.78 Het Hof oordeelde dat, “gelet op het doel en de aard van de betrokken regeling, […] het derhalve van essentieel belang [is] dat de certificaten van oorsprong enkel worden geviseerd door de

74


Zie HvJ, 18 mei 2000, C-230/98, Amministrazione delle Finanze dello Stato/Schiavon Silvano, Jur. 2000, I-3547 (hierna: Schiavon (2000)), r.o. 53. 76

Schiavon (2000), r.o. 10-13. 77

Ibid., r.o. 17-20. 78

Schiavon (2000), r.o. 24. 75

PRE-TOETREDING

15

instanties die daartoe door de [EU-]autoriteiten bevoegd zijn verklaard […].” 79 Gezien de lijst van de goedgekeurde instanties voor het afleveren van de certificaten van oorsprong voor elke staat exhaustief was geregeld en er geen instantie voor Macedonië was aangewezen, viel de import van het “baby beef” niet onder een preferentiële regeling.80 Hoewel het Hof voor wat betreft de fytosanitaire certificaten een analoge redenering gebruikte aan de vervoerscertificaten, is in dit verband echter enkel de internationaalrechtelijke erkenning van de Turks-Cypriotische autoriteiten van belang en niet de erkenning binnen de Associatie-Overeenkomst. Volgens het Hof kan “een staat van invoer […] zich namelijk niet wenden tot diensten of ambtenaren van een niet-erkende gemeenschap, bijvoorbeeld met betrekking tot besmette producten of onjuiste of vervalste certificaten.” 81 Het Hof lijkt zich echter op een foute premisse te baseren. 82 De status van een staat als zijnde niet internationaal erkend, weerhoudt de autoriteiten van die laatste en van een erkende staat er per definitie niet van om samen te werken. De praktijk toont aan dat een feitelijke samenwerking in ieder geval niet onmogelijk was, gezien de Duitse douane-autoriteiten wel samenwerkten met de Turks-Cypriotische.83 De uitspraak van het Hof weerhield de Commissie er echter niet van in 1995 een verordening 84 aan te nemen waarbij de certificaten van oorsprong afgeleverd door de bevoegde nationale autoriteiten van Taiwan zouden worden erkend en waarbij een samenwerkingsverband zou worden ingesteld tussen de douane-autoriteiten van de staat van in- en uitvoer. Nochtans is Taiwan noch door de Unie, noch door de Lidstaten erkend, maar wordt het aanzien als een provincie van de Volksrepubliek China.85 Terwijl de Unie daarmee de handel met Taiwan praktisch gericht benadert (“Practical Trade Approach”), gebruikt het Hof een methode die de soevereiniteit van de Republiek Cyprus centraal stelt (“Political-Sovereignty Approach”). 86 Beide situaties zijn evenwel niet helemaal vergelijkbaar. Terwijl de Unie een associatie-overeenkomst had met de Republiek Cyprus, dat een institutioneel kader in het leven riep, was dit niet het geval met de Volksrepubliek China. De Unie kan de Overeenkomst immers niet eenzijdig wijzigen door het reguleren van de handel met het noorden van Cyprus, zoals het wel voor de handel met Taiwan heeft gedaan.

79

Schiavon (2000), r.o. 54.

Ibid., r.o. 56. 81


TALMON (2001), 743. 83

De Britse High Court interpreteerde de uitspraak van het Hof in die zin dat de samenwerking met de Turks-Cypriotische douane-autoriteiten “juridisch gezien” is uitgesloten, zie TALMON (2001), 743. 84

Verordening (EG) nr. 1084/95 van de Commissie van 15 mei 1995 tot intrekking van een vrijwaringsmaatregel ten aanzien van de invoer van knoflook van oorsprong uit Taiwan en ter vervanging van deze maatregel door de verplichting een certificaat van oorsprong over te leggen, P.B. L 109/1 van 16 mei 1995. 85

TALMON (2001), 747-748. 86

M. HIRSCH, “Rules of origin as trade or foreign policy instruments? The European Union policy on products manufactured in the settlements in the West Bank and the Gaza Strip”, Fordham International Law Journal 2003, (572) (hierna: HIRSCH (2003)) 577-584. 80

16

HOOFDSTUK 1

Ook de kwestie van de non-discriminatie, zoals vervat in artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst, volgt dezelfde redenering. Wil de Unie hier een oplossing voor vinden, dan moet zij dit volgens het Hof nastreven binnen het institutioneel kader van de Overeenkomst. Indien de EU hier eenzijdig van afwijkt en andere middelen voor het bewijs van oorsprong aanvaardt dan degene die zijn voorzien in het Protocol van 1977, zou zij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Overeenkomst in gevaar brengen. Bovendien zou dit volgens het Hof een inmenging betekenen in de binnenlandse aangelegenheden van de Republiek Cyprus. Daarnaast zou de individuele afwijking van het stelsel door sommige Lidstaten 87 het Gemeenschappelijk Handelsbeleid ondermijnen en bijgevolg ook weer de nakoming van de verdragsverplichtingen door de Unie bedreigen. Het is de goede werking van de Overeenkomst en de uniforme toepassing van het Gemeenschappelijk Handelsbeleid die het Hof afwoog tegen het non-discriminatiebeginsel, waarbij de eerste twee de doorslag gaven. 88 Op die manier heeft het Hof met zijn oordeel het stelsel van regels van oorsprong en de samenwerking tussen de douane-autoriteiten boven het reeds vermelde beginsel geplaatst. 89 Ook de bijzondere situatie van de feitelijke opdeling van Cyprus, zoals aangevoerd door het VK en de Commissie, kon hier niets aan veranderen. Daarmee sloot het Hof een mogelijk beroep op de veiligheidsuitzonderingen van de Verdragen, vervat in de artikelen 346 tot en met 348 VWEU, uit.90 Die bepalingen maken het de Lidstaten uitzonderlijk mogelijk noodmaatregelen te nemen die afwijken van de Verdragen. Zo had het VK mogelijks kunnen stellen dat het, ten gevolge van het non-discriminatiebeginsel in artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst, zich genoodzaakt zag certificaten afgeleverd door de Turks-Cypriotische autoriteiten te aanvaarden teneinde “een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt” 91 tegen te gaan. Gezien er allerminst oorlogsgevaar dreigde tegen het VK, zou dit echter een misbruik van bevoegdheid uitmaken in de zin van artikel 348, lid 2 VWEU. Het Hof heeft zijn oordeel volledig gebaseerd op de rechtsorde van de Unie, terwijl het de internationale afwijst. 92 Aan de ene kant sluit het de overweging van het Advies van het Internationaal Gerechtshof over Namibië uit door te verwijzen naar de Conclusie van de Advocaat-Generaal, volgens wie de situatie in Namibië niet te vergelijken valt met die op Cyprus. Aan de andere kant houdt de Advocaat-Generaal rekening met de VN-resoluties met betrekking tot de niet-erkenning van de “TRNC”

87

Het was evenwel niet de bedoeling van deze Lidstaten om de Gemeenschappelijke Handelspolitiek te ondermijnen en de verdragsverplichtingen ten aanzien van de Republiek Cyprus niet na te komen. Integendeel, deze Lidstaten, gesteund door de Commissie, meenden certificaten afgeleverd door de autoriteiten in het noorden van Cyprus te moeten aanvaarden om hun verdragsverplichting betreffende de non-discriminatie in artikel 5 van de Associatie-Overeenkomst na te komen, zie Advocaat-Generaal Anastasiou (1994), r.o. 42 en 65. 88

Zie SHAELOU (2010), 34. 89

CREMONA (1996), 125. 90

SHAELOU (2010), 34. Voor een analyse van artikel 347 VWEU, zie M. TRYBUS, European Union law and defence integration, Oxford, Hart, 2005; P. KOUTRAKOS, “Is Article 297 a ‘reserve of sovereignty’?”, C.M.L.Rev. 2000, 1339-1362. 91

Art. 347 VWEU. 92

Zie SHAELOU (2010), 35.

PRE-TOETREDING

17

als verschil tussen beide gevallen.93 Opmerkelijk genoeg zijn het diezelfde resoluties, aangevoerd door de verzoekers in deze zaak, die het Hof niet in overweging neemt in zijn arrest.94

Na de uitspraak van het Hof heeft de Commissie een circulaire gestuurd naar de douane-autoriteiten van de Lidstaten, waarin zij hen verzoekt “bijzonder waakzaam te zijn met betrekking tot producten waarvan kan worden vermoed dat zij uit het [noorden van Cyprus] afkomstig zijn.” 95 De gevolgen van de uitspraak door het Hof voor de economie van het noorden van Cyprus kunnen niet geringschat worden. Hoewel goederen uit het noorden van Cyprus zonder een geldig vervoerscertificaat nog steeds konden worden geïmporteerd in de Unie, vielen zij niet meer onder het gunstig invoerregime van de Associatie-Overeenkomst. 96 Bovendien konden goederen waarvoor een fytosanitair certificaat was vereist, zoals de citrusvruchten en aardappelen in kwestie, niet meer rechtstreeks worden ingevoerd in de Unie. Hierdoor verzwakte de concurrentiekracht van de exportnijverheid in het noorden van Cyprus, met honderden ontslagen tot gevolg.97 Terwijl het aandeel van de EU in de export vanuit het noorden van Cyprus in 1990 nog 77,9% bedroeg, was dit in 2006 nog slechts 14,8%.98 Hoewel er op politiek vlak in de Unie geen embargo bestaat tegen export uit het noorden van Cyprus,99 zou men daarom kunnen stellen dat de uitspraak van het Hof quasi dezelfde effecten uitdraagt als een economisch embargo.100 Op basis van het oordeel van het Hof, stelde de verwijzende rechter de Grieks-Cypriotische telers en exporteurs van citrusvruchten in het gelijk. De Turks-Cypriotische exporteurs van citrusvruchten lieten het hier echter niet bij en poogden het oordeel van het Hof te omzeilen, wat tot een vervolg leidde van het arrest Anastasiou I.101

93

Advocaat-Generaal Anastasiou (1994), r.o. 58.

P. KOUTRAKOS, Trade, Foreign Policy and Defence in EU Constitutional Law, Oxford, Hart, 2001, 155. 95

Schriftelijke vraag E-26/95 van Alexandros Alvanos (GUE/NGL) aan de Commissie, 19 januari 1995, P.B. C 145/23 van 12 juni 1995. 96

SKOUTARIS (2011), 131. 97

TALMON (2001), 737. 98

SHAELOU (2010), 40, noot 188. 99

HOFFMEISTER (2006), 54. 100

TALMON (2001), 736; contra N. EMILIOU, “Cypriot import certificates: some hot potatoes”, E.L.Rev. 1995, (202) 210, noot 20. 101

Conclusie Advocaat-Generaal Fennelly van 24 februari 2000, C-219/98, Regina/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 2000, I-5241 (hierna: Advocaat-Generaal Anastasiou (2000)), r.o. 12. 94

18

HOOFDSTUK 1

3. ANASTASIOU II A. Feiten van de zaak

Slechts enkele dagen 102 na de uitspraak van de High Court in de eerste Anastasiou-zaak, sloot de Cypfruvex-groep, de interveniërende partij, een overeenkomst met het Turkse Citex dat tot dezelfde groep behoort. Daarin werd bepaald dat de schepen met voor de export bedoelde citrusvruchten uit het noorden van Cyprus, eerst gedurende maximaal 24 uur zouden aanleggen in de Turkse havenstad Mersin vooraleer koers te zetten naar het VK. Daar zouden de bevoegde Turkse autoriteiten, na controle aan boord, een fytosanitair certificaat afleveren. Deze methode werd niet alleen gebruikt voor citrusvruchten, maar ook voor aardappelen afkomstig uit het noorden van Cyprus.103 Daarop stapten, net zoals in Anastasiou I, Anastasiou en een aantal andere Grieks-Cypriotische telers en exporteurs van citrusvruchten en aardappelen naar de Britse rechter om een verklaring te verkrijgen dat de Minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening de import van de goederen in kwestie in het VK moet weigeren indien deze niet vergezeld gaan van een fytosanitair certificaat afgegeven door de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus.104 De vordering werd toegewezen voor de aardappelen, maar niet voor de citrusvruchten. 105 Hierop vochten de verzoekers dit laatste aspect aan in een beroep bij het House of Lords, dat het Hof in 1998 een aantal prejudiciële vragen stelde over de uitlegging van de Plantenrichtlijn.106 Het House wenste te vernemen of en onder welke voorwaarden de Richtlijn de import in de Unie van planten toestond uit derde landen, waarvoor bijzondere eisen gelden en waarvan de fytosanitaire certificaten niet waren afgegeven door de autoriteiten van het land van oorsprong, maar het land van verzending. 107 Daarnaast vroeg het zich af of de autoriteiten van het land van invoer hierbij rekening dienden te houden met de redenen waarom het fytosanitair certificaat niet werd afgegeven in het land van oorsprong.108

102

TALMON (2001), 717.


Ibid., r.o. 13. 105

Cyprus was toen nog niet door de Unie vrij van bruinrot verklaard, waardoor de fytosanitaire certificaten voor aardappelen moesten uitgereikt worden op de plaats van oorsprong, zie SHAELOU (2010), 71, noot 363. 106

Het House stelde geen prejudiciële vragen over de Associatie-Overeenkomst en haar latere protocollen, gezien de import in kwestie buiten het kader van de Overeenkomst valt. 107

HvJ, 4 juli 2000, C-219/98, Regina/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 2000, I-5241 (hierna: Anastasiou (2000)), r.o. 14. 108

Anastasiou (2000), r.o. 39. 103

PRE-TOETREDING

19


In de situatie zoals hierboven uiteengezet, betogen verzoekers dat de Richtlijn de afgifte vereist van de fytosanitaire certificaten door de autoriteiten van het land van oorsprong. In geval de goederen onderworpen zijn aan bijzondere eisen waaraan elders dan in het land van oorsprong kan worden voldaan, zouden slechts aanvullende certificaten kunnen worden afgegeven door de autoriteiten van het land van verzending.109 Volgens hen betekent de verwijzing van artikel 12, punt 1 van de Plantenrichtlijn naar artikel 6, dat betrekking heeft op planten van oorsprong uit de Unie, via artikel 7 dat het vereiste fytosanitair certificaat slechts kan worden afgegeven door de autoriteiten van het land van oorsprong, gezien er een grondige officiële controle op het bedrijf van de producent moet aan zijn voorafgegaan. Hiervan zou, ten gevolge van artikel 9, punt 1 enkel kunnen worden afgeweken t.a.v. de bijzondere eisen. 110 Bovendien zou de Richtlijn, gelet op haar doel en de regeling voor producten uit de Unie, ten minste vergelijkbare garanties verlangen voor planten uit derde landen. Daarbij verwijzen zij naar de samenwerking tussen de autoriteiten van het land van invoer en die van uitvoer,111 waarbij een doeltreffende samenwerking onmogelijk zou zijn indien het fytosanitair certificaat wordt afgegeven door andere dan de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong. 112 Ten slotte voeren de verzoekers aan dat de Turks-Cypriotische citrusexporteurs het recht van de Unie trachten te omzeilen via forumshopping, terwijl er geen rechtmatige commerciële of fytosanitaire reden bestaat om de goederen in kwestie via Turkije te verschepen.113 Volgens het VK, de Commissie en Cypfruvex bevat de Richtlijn twee verschillende regelingen, naargelang de planten afkomstig zijn uit de Unie of uit derde landen. In het eerste geval gebeurt de controle op de plaats van productie, terwijl in het tweede geval een controle plaatsvindt bij de afgifte van het fytosanitair certificaat in het derde land en een onderzoek gebeurt bij de import in de Unie.114 Dit zou weerspiegeld worden in de bewoording van de Richtlijn. Enkel artikel 9, punt 1 zou voorschrijven dat het fytosanitair certificaat dient te worden afgegeven in het land van oorsprong en dit uitsluitend indien er bijzondere eisen zijn. De verwijzing in artikel 12, punt 1 naar artikel 7, dat betrekking heeft op planten van oorsprong uit de Unie, zou enkel bedoeld zijn om de vorm van het certificaat te verduidelijken en niet de modaliteiten erin vervat.115 Bovendien zou de noodzakelijke samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten ook tot stand kunnen komen met de instanties van een derde land van verzending. Volgens de rechtspraak in Anastasiou I moeten deze instanties daartoe be-

109


Ibid., r.o. 16. 111

Het Hof legde een sterke nadruk op dit principe in Anastasiou I, zie supra, 11. 112

Anastasiou (2000), r.o. 17. 113


Anastasiou (2000), r.o. 19. 115

Ibid., r.o. 20. 110

20

HOOFDSTUK 1

voegd en erkend zijn, wat bij de Turkse het geval is. Hieruit besluiten het VK, de Commissie en Cypfruvex dat het fytosanitair certificaat voor planten uit derde landen ook kan worden opgemaakt buiten het land van oorsprong, tenzij voor het product bijzondere eisen gelden waaraan slechts in het land van oorsprong kan worden voldaan.116 Wat betreft het omzeilen van EU-recht stellen zij dat er enkel gebruik gemaakt wordt van een recht dat door Unie wordt voorzien en dat dit onderscheiden moet worden van het gebruik voor doelstellingen die onwettig zijn naar nationaal recht. 117


Het Hof begint met een verwijzing naar de overweging in Anastasiou I dat de regeling die de Plantenrichtlijn voorziet, “berust op een stelsel van controles, die worden verricht door de daartoe door de regering van het land van uitvoer wettelijk bevoegd verklaarde deskundigen en worden gegarandeerd door de afgifte van het desbetreffende fytosanitair certificaat.” Bovendien vereist het een samenwerkingsverband tussen de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en die van het land van uitvoer, wat niet mogelijk is met een niet-erkende entiteit. Controles aan de grenzen van de Lidstaat van invoer kunnen dit systeem niet vervangen. 118 Dit wil echter niet zeggen dat de Richtlijn zich zou verzetten tegen de invoer in een Lidstaat van goederen die vergezeld gaan van een fytosanitair certificaat afgeleverd door een derde land van verzending en niet door het land van oorsprong. Zo bepaalt artikel 12, punt 1, b wel dat de fytosanitaire certificaten dienen afgegeven te worden door “diensten die daartoe bevoegd zijn”, maar niet dat die per se moeten afgeleverd worden door de instanties van het land van oorsprong. 119 Daarnaast draagt bijlage V van de Plantenrichtlijn, waarvan een deel van de opgesomde planten het voorwerp zijn van het systeem in artikel 12, punt 1, het opschrift een opsomming te zijn van planten waarvoor het plantenziektekundig onderzoek ter aflevering van een fytosanitair certificaat in het land van verzending of van oorsprong mag plaatsvinden.120 Bovendien stelt artikel 9, punt 1 dat het fytosanitair certificaat dient afgegeven te worden in het land van oorsprong wanneer de planten onderworpen zijn aan bijzondere eisen, tenzij er elders aan kan voldaan worden. Mocht de afgifte van het fytosanitair certificaat in het land van oorsprong verplicht zijn voor alle planten waarop een plantenziektekundig onderzoek van toepassing is, ongeacht hun onderworpenheid aan bijzondere eisen, dan zou artikel 9, punt 1 geen reden van bestaan hebben.121 Artikel 12, punt 1, b mag dan wel verlangen dat producten uit derde lan-

116


Advocaat-Generaal Anastasiou (2000), r.o. 22-23. 118

Anastasiou (2000), r.o. 22-24. 119

Ibid., r.o. 25. 120

Anastasiou (2000), r.o. 26-27. 121

Ibid., r.o. 28. 117

PRE-TOETREDING

21

den vergezeld gaan van fytosantaire certificaten zoals bedoeld in artikel 7, maar dit wil nog niet zeggen dat een soortgelijke procedure moet gevolgd worden voor de afgifte van die certificaten.122 Hoedanook merkt het Hof op dat de Richtlijn het doel heeft het grondgebied van de Unie te beschermen tegen het binnenbrengen en verspreiden van organismen die schadelijk zijn voor planten.123 Om dit doel te bereiken voor de producten uit de derde landen in kwestie zonder de vereiste van een fytosanitair certificaat uit het land van oorsprong, voorziet artikel 12, punt 1 van de Richtlijn in een tweeledig systeem van controle. Ten eerste vereist het dat de producten vergezeld gaan van een fytosanitair certificaat. Ten tweede dienen de producten bij hun invoer in een Lidstaat onderworpen te worden aan een officieel onderzoek.124 Omdat er onzekerheid kan ontstaan omtrent de omstandigheden waarin het derde land het fytosanitair certificaat heeft afgeleverd, stelt het Hof in zijn besluit een aantal beperkingen vast die de controle hiervan door de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en hun samenwerking met de autoriteiten van het land van verzending moet mogelijk maken. 125 Het Hof oordeelt dat de Richtlijn de import in een Lidstaat van planten toestaat, die al dan niet onderworpen zijn aan bijzondere eisen en die enkel vergezeld gaan van een fytosanitair certificaat van het land van verzending, onder de volgende voorwaarden. -

De planten moeten ingevoerd zijn in het land waar de controle ter afgifte van het certificaat heeft plaatsgevonden vooraleer zij naar de Unie worden uitgevoerd.

-

De duur en de omstandigheden van de invoer in het derde land moeten zodanig geweest zijn dat de controles daar konden worden verricht.

-

Ten slotte mogen de planten niet onderworpen zijn aan bijzondere eisen die slechts op de plaats van oorsprong in acht kunnen worden genomen. 126

Wat betreft de laatste prejudiciële vraag antwoordt het Hof dat de Lidstaat van invoer geen rekening mag houden met de redenen waarom een fytosanitair certificaat is afgegeven in het derde land van verzending en niet in het land van oorsprong. De Richtlijn stelt geen voorwaarden in die richting aan de Lidstaat van invoer voor het aanvaarden van fytosanitaire certificaten.127


Het valt op dat het Hof haar beoordeling startte met een verwijzing naar haar uitspraak in Anastasiou I. Het lijkt hiermee op voorhand elke schijn de kop te willen indrukken dat het met dit arrest zou afstappen van haar rechtspraak in Anastasiou I. Meteen hierna stelde het Hof echter dat zijn uitspraak

122


Ibid., r.o. 32. 124

Anastasiou (2000), r.o. 34. 125

Ibid., r.o. 35-37. 126

Anastasiou (2000), r.o. 38. 127

Ibid., r.o. 40-41. 123

22

HOOFDSTUK 1

toen niet moet begrepen worden als zou de Richtlijn in de weg staan dat fytosanitaire certificaten worden aanvaard die zijn afgegeven door de autoriteiten van een derde land van verzending i.p.v. het land van oorsprong. 128 Het baseerde zich hiervoor op twee redeneringen. Ten eerste verhindert de bewoording van de Richtlijn niet dat zulke certificaten worden aanvaard door de Lidstaat van invoer. Integendeel, via een effet utile-benadering 129 stelde het Hof dat de manier waarop artikel 9, punt 1 van de Richtlijn is verwoord geen toeval kan zijn. 130 Ten tweede verwees het Hof naar het doel van de Richtlijn, waarbij een tweeledig controlesysteem het grondgebied van de Unie moet beschermen tegen het binnenbrengen en verspreiden van organismen die schadelijk zijn voor planten. Een aspect hiervan betreft de controle door een derde land van de planten opgesomd in deel B van bijlage V van de Richtlijn, waarvoor de afgifte van een fytosanitair certificaat de garantie vormt. Daar volgde het Hof het VK dat de Lidstaat van invoer zich niet kan inmengen in de wijze waarop dat derde land de controle uitvoert. 131 Om die reden voorzag het Hof een aantal beperkingen 132 in de mogelijkheid van een derde land van verzending om fytosanitaire certificaten af te leveren, waarvan de Lidstaat van invoer de inachtneming zou kunnen controleren aan de hand van de vervoersdocumenten. Dit systeem van certificaten blijkt van belang te zijn om de doelstelling van de Richtlijn te vervullen, gezien het Hof in Anastasiou I overwoog dat het andere deel van het tweeledig controlesysteem, nl. het onderzoek aan de grens van de Lidstaat van invoer, in de praktijk belangrijke beperkingen kent.133

Een aantal aspecten van het arrest verdienen onze aandacht. Ten eerste verschilt de methode van interpretatie waarmee het Hof tot zijn oordeel komt in vergelijking met Anastasiou I. Daar waar het Hof in dat laatste arrest een teleologische interpretatiemethode gebruikte, is het in deze zaak gegaan voor een gestructureerde. In het eerste arrest legde het Hof de Associatie-Overeenkomst en de Plantenrichtlijn op een doelgerichte manier uit, met een nadruk op de strikte eerbiediging van de samenwerkingsprocedures tussen de douane-autoriteiten om zo de doelstellingen van de Overeenkomst en de Richtlijn niet in gevaar te brengen en de uniformiteit van het Gemeenschappelijk Handelsbeleid te waarborgen. Hier behandelt het Hof de Richtlijn echter op een meer technisch gestructureerde manier, waarbij het eerst de bewoording van de relevante bepalingen nagaat en die nadien probeert te verzoenen met het

128


Zie N. FENNELLY, “Legal interpretation at the European Court of Justice”, Fordham International Law Journal 1996, (656) 674. 130

Ibid., r.o. 26. 131

Anastasiou (2000), r.o. 35. 132

Zie supra, 21. 133

Anastasiou (1994), r.o. 62. Volgens het Hof “mogen” de Lidstaten van invoer de uit derde landen afkomstige planten aan de grens controleren. In zijn Conclusie in Anastasiou II, stelt de Advocaat-Generaal daarentegen dat de bewoording van artikel 12, punt 1, a van de Plantenrichtlijn voldoende duidelijk stelt dat de Lidstaten de controle van de planten “moeten” uitvoeren, zie Advocaat-Generaal Anastasiou (2000), r.o. 34. 129

PRE-TOETREDING

23

doel van de Richtlijn. 134 Een mogelijke beweegreden voor het verschil in de methode die door het Hof werd toegepast, kan de terughoudendheid zijn om uitspraak te doen over politiek gevoelige aspecten zoals direct en indirect vertrouwen met betrekking tot de certificaten. 135 Een andere mogelijke reden kan zijn dat het Hof een bepaalde perceptie wou voorkomen. Had het zich uitgesproken dat de Lidstaat van invoer geen indirect vertrouwen kon stellen in de certificaten van oorsprong afgegeven door de autoriteiten van het noorden van Cyprus, dan kon de indruk ontstaan dat het Hof de Lidstaten economische sancties wilde opleggen voor het niet respecteren van de rechtspraak in Anastasiou I.136 Bovendien is er gesuggereerd dat het Hof de Richtlijn net wel impliciet teleologisch interpreteerde in het licht van het algemeen beleid van de Unie t.o.v. Cyprus, dat een herenigde toetreding van het eiland beoogde. Een andere uitspraak kon de economie van het noorden meer schade toebrengen en de kansen voor een oplossing van de kwestie Cyprus de kop indrukken. 137 Hoedanook leidt het oordeel van het Hof tot een pragmatischer resultaat. 138 Ten tweede dient dit arrest binnen de context geplaatst te worden van de voltooiing van de Interne Markt. 139 Daartoe dienden de buitengrenzen versterkt te worden ter waarborging van de veiligheid van deze eengemaakte markt zonder binnengrenzen. 140 Anastasiou II lijkt daarbij te handelen over de externe dimensie van de Interne Markt, waarbij door een spillover effect het Hof het principe van wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen douane-autoriteiten zo ver mogelijk doortrok naar de handelspartners van de Unie.141 Ten slotte moet worden opgemerkt dat het Hof niet inging op de bijzondere eisen waaraan de citrusvruchten in kwestie moeten voldoen om de afgifte van een fytosanitair certificaat te verkrijgen. De verwijzende rechter heeft dan wel niet gevraagd op welke plaats aan de bijzondere vereisten voor citrusvruchten moet worden voldaan, toch ging de Advocaat-Generaal wel in op deze kwestie in zijn Conclusie, waar we verder op ingaan.

Artikel 9, punt 1 van de Plantenrichtlijn stelt als algemene regel dat de fytosanitaire certificaten voor de planten die aan de bijzondere eisen moeten voldoen van deel A van bijlage IV van de Richtlijn, moeten worden afgeleverd in het land van oorsprong. Een uitzondering hierop betreft de situatie waar134

Cf r.o. 26 en 32 Anastasiou (2000); zie ook SHAELOU (2010), 73.

Zie KOUTRAKOS (2003), 494. 136

Ibid., 495. 137

SHAELOU (2010), 75. 138

Zie A. KLEBES-PÉLISSIER, “L’adhésion de la République de Chypre à l’Union européenne”, RTDE 2003, (441) (hierna: KLEBES-PÉLISSIER (2003)) 455. 139

Zie Richtlijn (EEG) nr. 91/683 van de Raad van 19 december 1991 tot wijziging van Richtlijn 77/93/EEG betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen, P.B. L 376/29 van 31 december 1991 hierna: Richtlijn (1991)). 140

Considerans 13 Richtlijn (1991). 141

SHAELOU (2010), 74. 135

24

HOOFDSTUK 1

in elders aan de bijzondere eisen kan worden voldaan. 142 Punt 16.1 van deel A van bijlage IV van de Plantenrichtlijn vereist dat citrusvruchten van de steel zijn ontdaan en dat hun oorsprong op adequate wijze op de verpakking is vermeld. Nu is de vraag of deze vereisten enkel kunnen worden vervuld op de plaats van oorsprong. Volgens Advocaat-Generaal Fennelly wordt het niet betwist dat ook op andere plaatsen dan de plaats van oorsprong kan worden vastgesteld dat de citrusvruchten van de steel zijn ontdaan. Daarentegen bestaat er wel discussie over de plaats waar de oorsprong op de verpakking moet vermeld worden. 143 Bovendien verlangt de bepaling niet enkel dat dit vermeld wordt, maar ook dat dit “op adequate wijze” gebeurt. Deze uitdrukking moet volgens de Advocaat-Generaal een materiële inhoud hebben, waarbij een simpele vaststelling door de Turkse autoriteiten dat de oorsprong is opgegeven, onvoldoende is. De autoriteiten die het fytosanitair certificaat afleveren moeten voldoende reden kunnen hebben dat de oorsprongsvermelding als juist te beschouwen is, zoniet is de opgave zinloos.144 Bovendien was een bewijs van oorsprong noodzakelijk voor de citrusvruchten in kwestie, om aan te tonen dat de vruchten niet afkomstig waren uit een derde land waar bepaalde schadelijke organismen voorkomen. Zoniet zouden zij ook moeten voldoen aan de bijzondere eisen in punten 16.2 tot en met 16.4 van deel A van bijlage IV van de Plantenrichtlijn.145 Hieruit volgt de vraag of een fytosanitair certificaat afgegeven door de Turkse autoriteiten voor citrusvruchten uit het noorden van Cyprus, waarbij de adequate vermelding van oorsprong is nagegaan in de haven van Mersin, kan dienen als een bewijs van oorsprong. De Advocaat-Generaal stelt dat dit niet het geval kan zijn. Om de vermelding van oorsprong op de verpakking te beoordelen, vertellen de verschepingsdocumenten aan de Turkse autoriteiten enkel dat de citrusvruchten verscheept zijn vanuit Cyprus, maar niet dat zij in dat land hun oorsprong vinden. In werkelijkheid baseren de Turkse instanties zich wellicht niet enkel op de vervoersdocumenten, maar ook op certificaten afgeleverd door de autoriteiten in het noorden van Cyprus, gezien deze officieel door Turkije zijn erkend. Volgens de Advocaat-Generaal valt dit indirect vertrouwen van de Lidstaat van invoer t.a.v. de documenten opgesteld door de Turks-Cypriotische autoriteiten niet te verzoenen met Anastasiou I, waarin het Hof stelde dat het samenwerkingsverband tussen douane-autoriteiten met betrekking tot fytosanitaire certificaten niet mogelijk is met niet-erkende entiteiten, zoals de “TRNC”. 146 Binnen deze context kunnen we enkele verdere opmerkingen maken. In zijn Conclusie beoordeelde Advocaat-Generaal Fennelly de manier waarop de Turkse autoriteiten de oorsprongsvermelding op de verpakking controleren en hoe zij dit zouden moeten doen.147 Het Hof daarentegen volgde het argu-

142

Artikel 9, punt 1 Plantenrichtlijn zoals gewijzigd.


Ibid., r.o. 40. 145


Ibid., r.o. 49. 147

TALMON (2001), 741. 143

PRE-TOETREDING

25

ment van het VK dat de Lidstaat van invoer niet over de feitelijke of juridische mogelijkheid beschikt om onderzoeken te verrichten bij de autoriteiten van het derde land dat het fytosanitair certificaat heeft afgeleverd naar de omstandigheden waarin het de controles ter afgifte van het certificaat uitvoert.148 Volgens KOUTRAKOS past het Hof haar rechtspraak uit Anastasiou I hier “mechanisch” toe door te stellen dat het probleem uit het voormelde arrest zich hier niet voordoet, gezien een samenwerkingsverband tussen de Lidstaat van invoer, het VK, en het derde land van uitvoer, Turkije, mogelijk is. Daarbij zou het Hof er van uitgegaan zijn dat de Lidstaat van invoer aan de hand van de vervoersdocumenten kon nagaan of in het derde land van verzending voldaan is aan de bijzondere eisen van de citrusvruchten in kwestie. Ten slotte zou, zoals uiteengezet door de Advocaat-Generaal, een indirect vertrouwen van de Lidstaat van invoer op de certificaten van oorsprong afgeleverd door de autoriteiten van het noorden van Cyprus, waarop de Turkse autoriteiten zich wellicht baseren, ingaan tegen het doel van het systeem ingesteld door de Plantenrichtlijn en ingaan tegen de rechtspraak in Anastasiou I. 149 Mijns inziens kan deze redenering slechts deels gevolgd worden. Ten eerste heeft het Hof zich nergens uitgesproken over de vraag of de autoriteiten van de Lidstaat van invoer de inachtneming van de bijzondere eisen voor citrusvruchten konden controleren op basis van de vervoersdocumenten. Het Hof stelde een aantal beperkingen vast t.a.v. de afgifte van fytosanitaire certificaten door andere derde landen dan het land van oorsprong, waaronder de beperking dat het niet mocht gaan om planten waarvoor bijzondere eisen golden die slechts op de plaats van oorsprong in acht konden worden genomen. Daarbij overwoog het Hof verder dat de Lidstaat van invoer de inachtneming van die beperkingen kon controleren op basis van de vervoersdocumenten. Zo kan die Lidstaat o.a. nagaan of het geen planten betreft die tegen de beperking zoals hierboven vermeld ingaan.150 Ten tweede heeft het Hof in Anastasiou I geoordeeld dat er een samenwerkingsverband diende te zijn in de context van de Plantenrichtlijn tussen de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en de staat van uitvoer, waarbij die laatste niet enkel het land van oorsprong hoefde te zijn.151 Bovendien bevestigde het Hof dat het doel van de Richtlijn ook kon worden bereikt met een fytosanitair certificaat afgeleverd door een ander derde land dan het land van oorsprong, weliswaar onder de beperkingen door het Hof geformuleerd.152 Ten derde heeft Turkije de “TRNC” als onafhankelijke staat erkend, waardoor die eerste zich wél kan baseren op documenten en certificaten van die laatste om de controles uit te voeren voor de afgifte van een fytosanitair certificaat. Daarentegen, en zoals zal blijken uit het derde arrest in deze reeks, zou een controle van de adequate vermelding van oorsprong in het derde land van verzending echter wél ingaan tegen het doel van de Plantenrichtlijn. 148

Anastasiou (2000), r.o. 35. (2003), 494. 150

Zie Anastasiou (2000), r.o. 37. 151

Ibid., r.o. 63. 152

Zie Anastasiou (2000), r.o. 36-38. 149

KOUTRAKOS

26

HOOFDSTUK 1

Dit terzijde kan men zich afvragen waarom het Hof niet heeft overwogen of de contole van de bijzondere eisen voor citrusvruchten, zijnde het ontdaan zijn van steeltjes en de adequate vermelding van oorsprong op de verpakking, op een andere plaats kan gebeuren dan in het land van oorsprong. Het werd dan wel niet expliciet gevraagd door de verwijzende rechter, doch hij gaf er wel een aanzet toe.153 Mogelijks is het Hof hier met opzet niet op ingegaan om een complexe discussie over direct en indirect vertrouwen met betrekking tot de certificaten te vermijden, in tegenstelling tot de Advocaat-Generaal. 154 Een andere reden zou kunnen zijn dat het Hof dit als een nieuwe prejudiciële vraag verwachtte en op deze manier verder een doctrine kon opbouwen en verfijnen.155 Die kans kreeg het Hof inderdaad in Anastasiou III.

4. ANASTASIOU III A. Feiten van de zaak

Na de uitspraak van het Hof kon het House de zaak hervatten. Intussen was de Plantenrichtlijn gewijzigd door richtlijn 98/2/EG 156 en gecodificeerd tot richtlijn 2000/29/EG.157 Vóór de wijziging vereisten punten 16.2 tot en met 16.4 van deel A van bijlage IV van de Plantenrichtlijn dat citrusvruchten afkomstig uit derde landen waar bepaalde ziektes voorkwamen, vergezeld gingen van een officiële verklaring dat ofwel de planten van oorsprong waren uit gebieden waar de ziekte niet voorkwam, dat de symptomen van de ziekte niet zijn waargenomen op de plaats van productie tijdens een bepaalde periode of dat de vruchten behandeld waren. Met richtlijn 98/2/EG werden deze punten op die manier gewijzigd dat steeds een officiële verklaring vereist was, ongeacht of het een derde land betrof waar de ziekte voorkwam. Anastasiou en de andere verzoekers wezen het House erop dat de citrusvruchten in kwestie onder de bijzondere eis van punt 16.1 van deel A van bijlage IV van de Plantenrichtlijn vielen, dat een adequate vermelding van oorsprong op de verpakking vereiste. Volgens hen diende hieraan voldaan te worden in het land van oorsprong. Voor de interpretatie van dit punt steunden zij ook op de gewijzigde 153

Zo

lijkt de verwijzende rechter er in zijn prejudiciële vragen reeds van uit te gaan dat de bijzondere eisen voor citrusvruchten kunnen vervuld worden in een ander derde land dan het land van oorsprong, zie Anastasiou (2000), r.o. 13. 154

SHAELOU (2010), 75. 155

Ibid., 82. 156

Richtlijn (EG) nr. 2/98 van de Commissie van 8 januari 1998 tot wijziging van bijlage IV bij Richtlijn 77/ 93/EEG van de Raad betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, P.B. L 15/34 van 21 januari 1998. 157

Richtlijn (EG) nr. 29/2000 van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, P.B. L 169/1 van 10 juli 2000.

PRE-TOETREDING

27

punten 16.2 tot en met 16.3. 158 Omdat het Hof in Anastasiou II geen uitsluitsel159 bracht over de plaats waar aan al deze bijzondere eisen voor citrusvruchten moest worden voldaan, verwees het House opnieuw een aantal prejudiciële vragen aan het Hof. Ten eerste wilde het weten of de Plantenrichtlijn toestond dat het fytosanitair certificaat voor de citrusvruchten in kwestie werd afgeleverd door de autoriteiten van een ander derde land dan het land van oorsprong, gelet op de bijzondere eis van punt 16.1 dat de oorsprong op een adequate manier moest vermeld zijn op de verpakking van de vruchten. Ten tweede vroeg het House zich af of de wijzigingen in punten 16.2 tot en met 16.3 iets aan die interpretatie zouden veranderen.160


Volgens de Grieks-Cypriotische verzoekers beogen de bijzondere eisen voor citrusvruchten, meer bepaald de adequate vermelding van oorsprong en de officiële verklaringen van oorsprong, een hoger niveau van bescherming dan wat een fytosanitair certificaat, afgeleverd door de autoriteiten van een derde land van verzending, kan bieden. Hieraan kan enkel op een praktische manier worden voldaan door de autoriteiten van het land van oorsprong.161 Ten slotte stellen zij dat de uitbreiding van het aantal situaties waarin een officiële verklaring is vereist in de punten 16.2 tot en met 16.3, geen overlapping vormen met de bijzondere eis van adequate vermelding van oorsprong in punt 16.1, maar integendeel een extra bescherming bieden. Uit de wijzigingen aan de Plantenrichtlijn kan daarmee niet afgeleid worden dat aan de adequate vermelding van oorsprong op een andere plaats dan de plaats van oorsprong kan voldaan worden. 162 Het VK en Cypfruvex halen vooreerst de uitspraak van het Hof in Anastasiou II aan, waarin werd werd geoordeeld dat aan de bijzondere eisen voor de citrusvruchten zou kunnen worden voldaan in een ander derde land dan het land van oorsprong.163 Volgens hen moet volgens artikel 9, punt 1 van de Richtlijn een inspecteur van een derde land van verzending ook de vereiste controles kunnen verrichten, waarbij hij op dezelfde manier de adequate vermelding van oorsprong kan nagaan als het ontdaan zijn van de steeltjes. 164 Het is aan dat land om te bepalen hoe het dit onderzoek naar de adequate vermelding van oorsprong op de verpakking dient te voeren. De autoriteiten van de Lidstaat van invoer kunnen daarbij in casu samenwerken met de Turkse instanties, die het fytosanitair certificaat hebben

158

HvJ, 30 september 2003, C-140/02, Regina/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 2003, I-10635 (hierna: Anastasiou (2003)), r.o. 23. 159

Hoewel de Advocaat-Generaal in Anastasiou II reeds had overwogen dat de bijzondere eis van de adequate vermelding van oorsprong op de verpakking moest voldaan worden op de plaats van oorsprong, zie supra, 24. 160

Anastasiou (2003), r.o. 24. 161

Ibid., r.o. 26. 162

Anastasiou (2003), r.o. 27. 163

Ibid., r.o. 29. 164


28

HOOFDSTUK 1

afgeleverd en wél een beroep kunnen doen op de autoriteiten van het noorden van Cyprus. 165 Wat betreft de wijzigingen aan de Plantenrichtlijn voeren de verzoekers in essentie aan dat de nieuwe eis in punten 16.2 tot en met 16.3 tot afgifte van een officiële verklaring van oorsprong voor elk geval, duidelijk maakt dat deze eis een verschillend doel heeft dan de eis tot adequate vermelding van oorsprong in punt 16.1. Daarom zou geen officiële medewerking van een inspecteur vereist zijn voor het aanbrengen van de vermelding van oorsprong.166 Ten slotte merken het VK en Cypfruvex op dat Cyprus als geografische eenheid erkend is als zijnde vrij van de ziekten vermeld in de bijzondere eisen voor citrusvruchten. De bepalingen in de punten 16.2 tot en met 16.3, die een officiële verklaring voorschrijven dat de citrusvruchten afkomstig zijn van een land waar de ziekten niet voorkomen, vereisen niet dat deze verklaring wordt afgegeven door het land van oorsprong. Aldus kan volgens verweerders de officiële verklaring in kwestie ook worden afgeleverd door een derde land van verzending, indien het land van oorsprong door de Commissie vrij is verklaard van de respectievelijke ziekten, overeenkomstig de procedure in de Plantenrichtlijn.167


Ten eerste herinnert het Hof er aan dat het in haar Anastasiou II-arrest geen uitspraak heeft gedaan over de vraag of de bijzondere eisen in punt 16.1 op een andere plaats konden worden vervuld dan in het land van oorsprong.168 Hierbij zet het Hof zijn vroegere rechtspraak in de eerste twee arresten van de Anastasiou-reeks nog eens uiteen in het licht van de doelstellingen van de Plantenrichtlijn.169 Zo beoogt de Richtlijn een hoog niveau van fytosanitaire bescherming tegen het binnenbrengen in de Unie van organismen die schadelijk zijn voor planten. Zoals geoordeeld in Anastasiou I, berust het systeem van de Richtlijn op een stelsel van controles uitgevoerd door de bevoegde autoriteiten van de staat van uitvoer en gegarandeerd door de afgifte van een fytosanitair certificaat.170 Dit laatste is een wezenlijk vormvoorschrift dat het mogelijk maakt de doelstellingen van de Richtlijn in acht te nemen.171 Hierdoor kan dit slechts onder bepaalde voorwaarden, opgesomd in Anastasiou II, worden afgegeven door een ander derde land dan het land van oorsprong van de producten, gezien enkel dan een samenwerking mogelijk is tussen uitsluitend de Lidstaat van invoer en een ander derde land van uitvoer dan het land van oorsprong. 172 Daaruit besluit het Hof dat op deze fytosanitaire certificaten

165


Ibid., r.o. 33. 167

Anastasiou (2003), r.o. 34. 168

Ibid., r.o. 41. 169

Anastasiou (2003), r.o. 43. 170

Ibid., r.o. 45. 171

Anastasiou (2003), r.o. 46. 172

Ibid., r.o. 47. 166

PRE-TOETREDING

29

“niet hetzelfde vermoeden van juistheid” rust als op certificaten die zijn afgegeven door het land van oorsprong. 173 Ten tweede voorziet artikel 9, punt 1 van de Richtlijn voor een aantal categorieën van planten, zoals de citrusvruchten in kwestie, in een bijkomend niveau van bescherming d.m.v. bijzondere eisen. 174 Algemeen stelt artikel 9, punt 1 dat het fytosanitair certificaat voor de planten waar de bepaling zich op richt, moet worden afgegeven door de autoriteiten van het land van oorsprong.175 Daarmee vormt deze bepaling geen afwijking van artikel 12, punt 1 van de Plantentrichtlijn, maar een afzonderlijke regel waarvan de strikte uitlegging in strijd zou zijn met haar doelstelling.176 De mogelijkheid in artikel 9, punt 1 om het fytosanitair certificaat af te leveren in een ander derde land dan het land van oorsprong, voor zover ginds aan de bijzondere eisen van deel A van bijlage IV kan worden voldaan, vormt daarentegen een uitzondering op de algemene regel in artikel 9, punt 1 om het fytosanitair certificaat af te geven in het land van oorsprong. Hierdoor moet deze laatste mogelijkheid strikt worden uitgelegd.177 Daaruit besloot het Hof dat de bijzondere voorschriften waaraan voldaan kan worden op een andere plaats dan de plaats van oorsprong, slechts ginds vervuld kunnen worden indien de fytosanitaire omstandigheden daar evenveel waarborgen bieden als op de plaats van oorsprong.178 Ten derde stelt het Hof dat de vereiste van adequate vermelding van oorsprong in punt 16.1 een bijzonder belangrijke verplichting betreft. 179 Ze maakt het de Lidstaat van invoer immers mogelijk na te gaan of de citrusvruchten afkomstig zijn van een land of een gebied dat bekendstaat vrij te zijn van de schadelijke organismen vermeld in de punten 16.2 tot en met 16.4. Op die manier kan worden nagegaan of de citrusvruchten in kwestie daadwerkelijk konden worden vrijgesteld van de bijzondere eisen in de desbetreffende punten.180 Volgens het Hof volgt hieruit dat het maar paradoxaal zou zijn mocht de oorsprong in een ander land dan het land van oorsprong mogen worden aangebracht. Concreet betekent dit dat aan de eis moet worden voldaan in het stadium van de eerste verpakking van de producten, vóór de export ervan en met de medewerking van de bevoegde nationale instanties. 181 Tevens zou een ander derde land dan het land van oorsprong de bijzondere eis niet kunnen vervullen door het voeren van een onderzoek naar de geldigheid van vermelding van oorsprong. De desbetreffende inspecteurs zouden zich immers slechts kunnen baseren op de facturen of vervoersdocumenten. Bovendien kan de samenwerking tussen de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en het derde land

173


Ibid., r.o. 49. 175

Anastasiou (2003), r.o. 52. 176

Ibid., r.o. 53. 177

Anastasiou (2003), r.o. 54. 178

Ibid., r.o. 55. 179

Anastasiou (2003), r.o. 56. 180

Ibid., r.o. 59. 181

Anastasiou (2003), r.o. 60. 174

30

HOOFDSTUK 1

van verzending niet even bevredigend verlopen als met de autoriteiten van het land van oorsprong.182 Enige andere interpretatie zou in strijd zijn met het doel van punt 16.1.183 Daarmee besluit het Hof dat de adequate vermelding van oorsprong op de verpakking dan ook dient plaats te vinden in het land van oorsprong. 184 Bijgevolg moet het fytosanitair certificaat voor citrusvruchten worden afgeleverd door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of onder hun controle. Daarentegen kan aan de verplichting in punt 16.1 dat de citrusvruchten ontdaan zijn van steeltjes wél in een ander derde land dan het land van oorsprong worden voldaan d.m.v. een visueel onderzoek.185 Ten slotte doen de wijzigingen aan punten 16.2 tot en met 16.3 niets af aan al het voorgaande. Integendeel, ze breiden de bescherming inzake de certificering van oorsprong verder uit door de formaliteiten in de betrokken punten vervat ook van toepassing te maken op derde landen die bekendstaan als vrij van de ziekten die in diezelfde punten vermeld staan. 186


Via een drietrapsredenering kon het Hof het laatste ontbrekende puzzelstukje in haar rechtspraak rond deze trilogie inpassen. In de eerste trap herhaalde het Hof haar rechtspraak uit Anastasiou I en II in het licht van de doelstellingen van de Plantenrichtlijn en de belangrijke plaats die de fytosanitaire certificaten innemen ter hunner verwezenlijking, meer bepaald de bescherming van het grondgebied van de Unie tegen organismen die schadelijk zijn voor planten. Op die manier kwam het Hof uit bij haar stelling dat fytosanitaire certificaten afgegeven door een ander derde land dan het land van oorsprong “niet hetzelfde vermoeden van juistheid” 187 dragen. In de tweede trap onderzocht het Hof de functie van artikel 9, punt 1 in relatie met de andere relevante bepalingen van de Richtlijn. Via een technische redenering besloot het Hof daaruit dat de fytosanitaire certificaten binnen de gegeven context enkel mogen afgeleverd worden in een ander derde land dan het land van oorsprong indien de fytosanitaire omstandigheden in het derde land van verzending “evenveel waarborgen” 188 bieden ter vervulling van de bijzondere eisen. In de laatste trap gaf het Hof, wat betreft de bijzondere eis van de vermelding van oorsprong op de verpakking, een materiële inhoud aan de adequate wijze waarop die vermelding dient te gebeuren, zoals reeds voorgesteld door Advocaat-Generaal Fennelly189 in Anastasiou II. Concreet oordeelde het

182


Ibid., r.o. 64. 184

Anastasiou (2003), r.o. 65. 185

Ibid., r.o. 58. 186

Anastasiou (2003), r.o. 66-71. 187

Ibid., r.o. 48. 188

Anastasiou (2003), r.o. 55. 189

Zie Advocaat-Generaal Anastasiou (2000), r.o. 40. 183

PRE-TOETREDING

31

Hof dat de vermelding dient te gebeuren in het “stadium van de eerste verpakking” 190 met de medewerking van de bevoegde nationale instanties. Het is immers aan de hand van de oorsprong dat kan worden nagegaan of de citrusvruchten afkomstig zijn uit een gebied dat bekendstaat vrij te zijn van de ziekten waarnaar punten 16.2 tot en met 16.4 refereren en of zij bijgevolg aan de bijzondere eisen in die punten moeten voldoen. Enige andere interpretatie zou niet alleen paradoxaal zijn en ingaan tegen het doel van punt 16.1, maar ook de samenwerking tussen de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en die van verzending zou minder gunstig verlopen dan de samenwerking met het land van oorsprong, gezien de inspecteurs van dat laatste zich hiervoor in een betere positie bevinden. Fytosanitaire certificaten voor citrusvruchten kunnen daarmee enkel worden afgegeven in het land van oorsprong door of onder controle van diens bevoegde autoriteiten, in casu de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus. 191 Daarmee wordt elke indirecte handel van citrusvruchten tussen het noorden van Cyprus en de Unie via Turkije afgeblokt. Zoals reeds eerder gezegd kunnen producten vanuit het noorden van Cyprus waarvoor geen fytosanitair certificaat vereist is, nog steeds worden geïmporteerd in de Unie tegen niet-preferentiële tarieven.192 Zelfs als een fytosanitair certificaat vereist is, kunnen de producten nog ingevoerd worden via Turkije, indien dat laatste land het fytosanitair certificaat uitreikt onder de voorwaarden door het Hof gesteld in Anastasiou II. Voor citrusvruchten is het echter duidelijk dat deze fytosanitaire certificaten niet onder de voorwaarden van het Hof in Turkije kunnen worden afgeleverd.

In Anastasiou III lijkt het Hof uitvoerig gebruik te maken van een telelogische interpretatiemethode. Zo begint het in de eerste trap met een onderzoek van de prejudiciële vragen in het licht van de doelstellingen van de Plantenrichtlijn. Ook de rechtspraak uit Anastasiou II wordt op deze basis geïnterpreteerd om tot de conclusie te komen dat aan fytosanitaire certificaten afgegeven door een ander derde land dan het land van oorsprong niet hetzelfde vermoeden van juistheid kleeft als wanneer zij zouden zijn afgeleverd door het land van oorsprong. Men kan zich dan ook afvragen of het Hof hier zijn vorig oordeel niet op een strengere manier herinterpreteert via een uitgesproken teleologische interpretatiemethode. In de tweede trap lijkt het Hof dit eveneens te doen. Nadat het heeft besloten dat de uitzondering in artikel 9, punt 1 een strikte uitlegging behoeft, gezien in het licht van de doelstelling van het artikel, lijkt het Hof hier een wijziging aan te brengen aan de voorwaarden die het in Anastasiou II stelde voor het afleveren van fytosanitaire certificaten voor producten uit het noorden van Cyprus door een ander derde land dan het land van oorsprong. Daar waar het Hof in het arrest van 2000 oordeelde dat de producten zich onder zodanige omstandigheden moesten bevinden in het derde land van verzending opdat

190



Zie supra, 14. 191

32

HOOFDSTUK 1

de fytosanitaire controles daar konden worden verricht, lijkt het Hof dit in Anastasiou III verstrengd te hebben door te verlangen dat de fytosanitaire omstandigheden in het derde land van verzending evenveel waarborgen zouden bieden als in het land van oorsprong.193 Met andere woorden, het voldoet voor het Hof niet meer dat de fytosanitaire omstandigheden volstonden, ze moeten nu ook evenveel waarborgen bieden als in het land van oorsprong. Gezien de uitzondering geformuleerd in artikel 9, punt 1 op de algemene regel in hetzelfde artikel, uit haar aard een strikte uitlegging behoeft en artikel 9, punt 1 zelf een afzonderlijke regel vormt, heeft het Hof hier een correcte aanpassing gedaan van de voorwaarden gesteld in Anastasiou II. Ten slotte interpreteerde het Hof de vereiste van de adequate vermelding van oorsprong op de verpakking op eenzelfde doelgerichte manier, waarbij het concludeerde dat een vermelding aangebracht door een ander derde land dan het land van oorsprong paradoxaal194 zou zijn gezien het doel van de bepaling.

Daar waar Advocaat-Generaal Fennelly in Anastasiou II nog inging op de discussie of de Lidstaat van invoer een indirect vertrouwen mocht stellen in de documenten en certificaten van de Turkse Republiek Noord-Cyprus, was dit hier niet aan de orde. In Anastasiou III sluit het Hof namelijk elke afgifte uit van een fytosanitair certificaat in een ander derde land dan het land van oorsprong, indien aan de bijzondere eis moet worden voldaan van een adequate vermelding van oorsprong op de verpakking van het product.195 Ter vergelijking: Advocaat-Generaal Fennelly sloot dit enkel uit voor de producten die uit het noorden van Cyprus afkomstig waren.196 Verder lijkt het Hof een onderscheid te maken tussen twee soorten van bijzondere eisen. Dit doet het op basis van de vereiste in de tweede trap van haar redenering dat de fytosanitaire omstandigheden op een andere plaats dan de plaats van oorsprong evenveel waarborgen moeten bieden opdat aan de bijzondere eisen kan worden voldaan. Bijgevolg hebben we aan de ene kant de voorschriften waarvan de autoriteiten van een ander derde land dan het land van oorsprong autonoom de naleving kunnen controleren. De verplichting in punt 16.1 dat de citrusvruchten moeten ontdaan zijn van steeltjes is hier een voorbeeld van;197 dit kan immers op eenzelfde manier visueel worden vastgesteld als in het land van oorsprong. Aan de andere kant zijn er de voorschriften waarvan het derde land van verzending de naleving niet kan controleren zonder een beroep te doen op de begeleidende documenten en certificaten afgeleverd door de autoriteiten van het land van oorsprong of zonder een beroep te doen op de medewerking van die autoriteiten. Tot deze groep blijkt de vereiste van adequate vermelding van

193

Cf. Anastasiou (2000), r.o. 38 en Anastasiou (2003), r.o. 55.

Anastasiou (2003), r.o. 60. 195


Zie Advocaat-Generaal Anastasiou (2000), r.o. 53. 197


33

PRE-TOETREDING

oorsprong te behoren.198 Terwijl de controle van de eerste soort volgens het Hof wel plaats kan vinden in een derde land van verzending, zou dit voor de tweede soort niet het geval zijn. Bij de benadering van het Hof dat de bijzondere eis van de adequate vermelding van oorsprong enkel kan vervuld worden in het land van oorsprong, kan men mijns inziens enkele kanttekeningen maken. Als uitgangspunt stelt het Hof in feite dat de fytosanitaire omstandigheden in het derde land van verzending evenveel waarborgen moeten bieden als het land van oorsprong voor het vervullen van de bijzondere eisen waarnaar artikel 9, punt 1 van de Plantenrichtlijn verwijst.199 Wat betreft de controle van de vermelding van oorsprong blijken de nodige waarborgen volgens het Hof niet aanwezig te zijn in een derde land van verzending. Een van de redenen daarvoor zou de minder gunstige positie zijn van de inspecteurs in het derde land van verzending voor de controle van de oorsprongsvermelding in vergelijking met zijn collega’s in het land van oorsprong. Zo zouden die eersten zich voor de geldigheid

van

de

vermelding

van

oorsprong

enkel

kunnen

baseren

op

facturen

of

vervoersdocumenten. 200 Zoals reeds eerder gezegd moeten we echter opmerken dat de Turkse autoriteiten, zijnde de autoriteiten van het derde land van verzending in deze zaak, zich voor hun controle van de oorsprongsvermelding wellicht baseren op certificaten van oorsprong afgeleverd door de Turks-Cypriotische autoriteiten. 201 Bovendien is de “TRNC” wél erkend door Turkije, wat een samenwerking tussen de douane-autoriteiten van beide landen mogelijk maakt, bijvoorbeeld met betrekking tot diezelfde controle van de vermelding van oorsprong door de Turkse autoriteiten. In dat verband kan de Lidstaat van invoer steeds een samenwerkingsverband tot stand brengen met het derde land van verzending. Op die manier kan de Lidstaat de medewerking van dat land vragen wanneer er twijfels rijzen over de geldigheid van het fytosanitair certificaat dat het derde land van verzending heeft afgeleverd. Toch was het Hof, volgens mij, correct in zijn oordeel. Het doel van de Richtlijn is immers het grondgebied van de Interne Markt te beschermen tegen schadelijke organismen en ziekten. Daarbij is de goede werking van het stelsel van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen douane-autoriteiten cruciaal, zoals reeds gezien in de vorige rechtspraak van het Hof.202 Een samenwerking tussen de autoriteiten van de Lidstaat van invoer en het land van oorsprong is inderdaad efficiënter dan een mogelijk cascadesysteem van drie verschillende douane-autoriteiten die op mekaar beroep doen, in de gevallen waarbij de controle van de eisen niet volledig autonoom kan gebeuren door het derde land van verzending. Dit is des te meer het geval voor de bijzondere eis van de adequate vermelding van oorsprong, die volgens het Hof “een bijzonder belangrijke verplichting is wanneer [de] producten af-

198

Zie Anastasiou (2003), r.o. 65.

Ibid., r.o. 55. 200



In dit hoofdstuk gaat het meer bepaald om de rechtspraak in Les Rapides Savoyards, Anastasiou I, Schiavon en Anastasiou II. 199

34

HOOFDSTUK 1

komstig zijn uit een land dat bekendstaat als zijnde vrij van [de in de Richtlijn bepaalde] schadelijke organismen.” 203 Ten slotte moet ook naar de context worden gekeken waarin het oordeel van het Hof werd geveld. Op het moment van de uitspraak, in 2003, vonden onderhandelingen plaats tussen beide gemeenschappen op het eiland om via het Annan-plan een hereniging van het eiland tot stand te brengen vóór de toetreding van de Republiek Cyprus tot de Unie. Een uitspraak in het voordeel van Cypfruvex zou de handelsstatus van het noorden van Cyprus verbeterd hebben en mogelijks de onderhandelingen bemoeilijkt.204 Het is echter de vraag of dit enige impact had op de vorming van het oordeel van het Hof.205

5. BRITA In 2010 kreeg het Hof met de Brita-zaak 206 een gelijkaardige situatie voor zich als in Anastasiou I, waarbij zij haar oordeel deels baseerde op de rechtspraak in het laatstgenoemde arrest. In 2002 importeerde de Duitse firma Brita o.a. toestellen voor de bereiding van spuitwater die werden geproduceerd door de Israëlische firma Soda-Club, waarbij de productie van de toestellen in kwestie plaatsvond op de Westelijke Jordaanoever. Om van het preferentiële tarief te kunnen genieten dat de AssociatieOvereenkomst tussen de EU en Israël voorziet, werden de producten aangemerkt als zijnde van oorsprong uit Israël.207 Bij de import in Duitsland hadden de Duitse douane-autoriteiten hun twijfels omtrent de juiste oorsprong van de producten en startten om die reden een controleprocedure op. Daarbij vroegen zij de Israëlische douane-autoriteiten de precieze oorsprong na te gaan. 208 Omdat de Duitse instanties het antwoord op die vraag onvoldoende achtten, stelden zij een nieuwe vraag, die echter onbeantwoord bleef. Daarop trok de Duitse douane de preferentiële behandeling van de producten in.209 Brita besloot hiertegen een gerechtelijke procedure te starten, die leidde tot een aantal prejudiciële vragen gericht aan het Hof over de uitlegging van het territoriaal toepassingsgebied van de AssociatieOvereenkomst tussen de EU en Israël en van de interim Associatie-Overeenkomst tussen de EU en de Palestine Liberation Organisation (PLO). 210 Ten eerste vroeg het Duitse gerecht zich af of de douane-autoriteiten van de Lidstaat van invoer de preferentiële regeling van de Associatie tussen de EU en Israël mogen weigeren voor producten die

203

Zie Anastasiou (2003), r.o. 56.

SKOUTARIS (2011), 137. 205

SHAELOU (2010), 82. 206

HvJ, 25 februari 2010, C-386/08, Firma Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Hafen, Jur. 2010, I-1289 (hierna: Brita (2010)). 207

Brita (2010), r.o. 30-31. 208

Ibid., r.o. 32. 209

Brita (2010), r.o. 33-34. 210

Ibid, r.o. 35-36. 204

PRE-TOETREDING

35

afkomstig zijn uit de Westelijke Jordaanoever.211 Volgens artikel 31 van het Verdrag van Wenen moet voor de interpretatie van een verdrag (of een overeenkomst) 212 ook rekening gehouden worden met iedere ter zake dienende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast. 213 Het Hof besloot dan ook zijn beoordeling van de prejudiciële vraag te baseren op de interpretatie van de relevante bepalingen in het licht van artikel 34 van het Verdrag van Wenen, dat het beginsel van de relatieve werking van verdragen formuleert. Dit houdt in dat een verdrag geen verplichtingen of rechten schept voor een derde staat zonder diens instemming. 214 Enerzijds waren de Israëlische douane-autoriteiten, volgens de Associatie-Overeenkomst tussen de EU en Israël en het protocol betreffende de regels van oorsprong, bevoegd vervoerscertificaten af te leveren voor de export naar de Unie van producten van oorsprong uit het grondgebied van de staat Israël (zonder dat dit grondgebied gedefinieerd werd). Anderzijds geldt hetzelfde analoog met betrekking tot de douane-autoriteiten van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook voor producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook volgens de Associatie-Overeenkomst tussen de EU en de PLO en het protocol betreffende de regels van oorsprong.215 Daaruit besluit het Hof dat de douane-autoriteiten van Israël en die van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook elk binnen de grenzen van hun respectievelijke territoriale interventiegebied over een exclusieve bevoegdheid beschikken om de desbetreffende vervoerscertificaten af te geven. Een interpretatie waarbij de Israëlische douane-autoriteiten ook bevoegd zouden zijn voor producten afkomstig uit de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook zou strijdig zijn met het beginsel vervat in artikel 34 van het Verdrag van Wenen, gezien het de uitoefening door de douane-autoriteiten van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook van hun bevoegdheden zou verhinderen. Producten van oorsprong uit die laatstgenoemde gebieden vallen dus niet onder de Associatie-Overeenkomst tussen de EU en Israël. 216 Bovendien kan geen samenloop van kwalificaties worden toegelaten. Met een verwijzing naar Anastasiou I stelde het Hof dat enkel de bevoegde autoriteiten vernoemd in de betrokken Associatie-Overeenkomst geldige certificaten binnen het kader van die Overeenkomst kunnen afleveren. Zoniet zou dit een ontkenning betekenen dat een geldig bewijs van oorsprong überhaupt nodig is voor de export van producten binnen het kader van de toepasselijke overeenkomst.217 Ten tweede werd aan het Hof de vraag gesteld of de douane-autoriteiten van de Lidstaat van invoer gebonden zijn door het bewijs van oorsprong gegeven door de douane-autoriteiten van de staat van

211

Brita (2010), r.o. 37.

Het Verdrag van Wenen bepaalt dat het geen afbreuk doet aan de toepassing van de regels die het bevat op overeenkomsten, indien die laatste er krachtens het volkenrecht aan onderworpen zouden zijn, zie art. 3, b Verdrag van Wenen. 213

Brita (2010), r.o. 43. 214

Ibid, r.o. 44. 215

Brita (2010), r.o. 49-50. 216

Ibid, r.o. 51-53. 217

Brita (2010), r.o. 55-57. 212

36

HOOFDSTUK 1

uitvoer en hun antwoorden in een ex post controleprocedure.218 Ten gevolge van het stelsel van wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen de douane-autoriteiten van de staat van invoer en die van uitvoer, kan een bewijs van oorsprong afgegeven door de staat van uitvoer niet eenzijdig ongeldig verklaard worden door de staat van invoer. Bovendien stelde het Hof dat de douane-autoriteiten van de staat van invoer in beginsel gebonden zijn door de resultaten van een ex post controle van het bewijs van oorsprong uitgevoerd door de autoriteiten van de staat van uitvoer.219 Volgens het Hof konden de Duitse douane-autoriteiten hier echter, krachtens het protocol betreffende de regels van oorsprong bij de Associatie-Overeenkomst tussen de EU en Israël, de preferentiële tarieven weigeren, aangezien het antwoord van de Israëlische autoriteiten tijdens de controleprocedure niet volstond. Bijgevolg waren de Duitse douane-autoriteiten gebonden, noch door het bewijs van oorsprong afgeleverd door de Israëlische autoriteiten, noch door de antwoorden van die laatsten tijdens de controleprocedure.220

In tegenstelling tot de uitspraak van het Hof in Anastasiou I, die volledig gebaseerd was op de EUrechtsorde, steunde het Hof in Brita sterk op beginselen van internationaal recht. Analoog met de rechtspraak in de Anastasiou-reeks wenste het Hof evenwel een mogelijk politiek getint oordeel uit de weg gaan. 221 Om dit te realiseren, koos het hier voor een abstracte regel van internationaal recht als basis voor de interpretatie van de relevante bepalingen uit de betrokken associatie-overeenkomsten 222 en protocollen.223 Het is echter gesuggereerd dat het Hof het internationaal recht “op een een-dimensionele en incomplete en selectieve manier” benaderde door o.a. te weinig rekening te houden met het voorwerp en het doel van beide associatie-overeenkomsten, alsook met de andere mogelijke elementen voor interpretatie in artikel 32 van het Verdrag van Wenen. 224 Deze argumentatie kan niet worden gevolgd.225 Ten eerste heeft het Hof wel degelijk rekening gehouden met het doel van de overeenkomsten.226 Bovendien zou het beginsel in artikel 34 van het Verdrag van Wenen de kern vormen van het regelgevend systeem om de oorsprong van producten in een vrijhandelszone te

218

Brita (2010), r.o. 59.

Ibid., r.o. 63. 220

Brita (2010), r.o. 65-67. 221

Advocaat-Generaal Bot daarentegen baseert zijn Conclusie in grote mate op de internationale politieke context, via o.m. verwijzingen naar resoluties van de VN-Veiligheidsraad, zie Conclusie Advocaat-Generaal Bot van 29 oktober 2009, C-386/08, Firma Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Hafen, Jur. 2010, I-1289. 222

Voor een beknopt overzicht van beide overeenkomsten, zie MARESCEAU (2006), 393-405. 223

G. HARPAZ, “The interface between trade, law and politics and the erosion of normative power Europe: comments on Brita”, E.L.Rev. 2010, (551) (hierna HARPAZ (2010)) 558. 224

HARPAZ (2010), 560-561. 225

Zie ook M. MARESCEAU, “The Brita ruling of the European Court of Justice: a few comments” in I. GOVAERE, R. QUICK en M. BRONCKERS (eds.), Trade and competition law in the EU and beyond, Cheltenham, Edward Elgar, 2011 (hierna: MARESCEAU in GOVAERE et al. (2011)), 289. 226

Zie Brita (2010), r.o. 48. 219

PRE-TOETREDING

37

bepalen.227 Ook zou het bestaande internationaal handelsrecht de definitie van regels van oorsprong voor preferentiële handelsakkoorden, zoals vrijhandelsakkoorden, overlaten aan de partijen bij die akkoorden, in tegenstelling tot de regels van oorsprong voor het multilaterale handelssysteem binnen de Wereldhandelsorganisatie.228 De uitspraak van het Hof in Brita ligt in de lijn van het beginsel van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen douane-autoriteiten in Anastasiou I en Schiavon, waarbij werd gefocust op het feit dat deze samenwerking enkel mogelijk was met de bevoegde autoriteiten opgesomd in respectievelijk de Associatie-Overeenkomst en de betrokken verordening. Gezien de Associatie-Overeenkomst tussen de EU en de PLO volgens het beginsel in artikel 34 van het Verdrag van Wenen de toepassing van de EU-Israël Associatie-Overeenkomst uitsluit voor het grondgebied van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, zijn enkel de douane-autoriteiten binnen de EU-PLO-Associatie bevoegd. Net zoals in Anastasiou I maakte het Hof veeleer gebruik van een benadering die rekening houdt met de soevereiniteit van de verschillende entiteiten (“Political Sovereignty Approach”). 229 Hierdoor komt de uitspraak ook bijzonder goed overeen met het buitenlands beleid van de Unie en de Lidstaten t.a.v. het Israëlisch-Palestijns conflict. 230

6. EVALUATIE Men zou kunnen stellen dat het Hof de prejudiciële vragen strategisch heeft aangegrepen om een doctrine te vormen.231 De verdere te verwachten vragen van de Britse hoven en rechtbanken vielen immers te voorspellen, met name degene gesteld in Anastasiou III. Mogelijks paste dit in de intentie van het Hof om eerst een algemeen kader te formuleren waarbinnen het zijn interpretatie verder kon verfijnen, en indien nodig aanpassen, aan de vereisten voor de citrusvruchten hier in het geding zijnde.

Met het Anastasiou I-arrest sloot het Hof rechtstreekse handel in het kader van de Associatie uit tussen de niet-erkende “TRNC” en de Unie, vanuit een teleologische interpretatie van de relevante bepalingen van de Associatie-Overeenkomst en haar protocollen. Hierbij kwamen de goede werking van het systeem van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen douane-autoriteiten als basis voor het stelsel van preferentiële handel enerzijds, en de niet-erkenning van de “TRNC” anderzijds, centraal te

227

L. PUCCIO, “Understanding EU practice in bilateral free trade agreements: Brita and preferential rules of origin in international law”, E.L.Rev. 2011, (124) (hierna PUCCIO (2011)) 125. 228

PUCCIO (2011), 130. 229

HIRSCH (2003), 588. 230

MARESCEAU in GOVAERE et al. (2011), 289. 231

SHAELOU (2010), 82.

38

HOOFDSTUK 1

staan. 232 Volgens het Hof woog het principe van non-discriminatie hier niet tegen op. Het is op deze manier dat het Hof probeerde om zich niet te laten leiden door politiek gevoelige argumenten. Niet alleen in Anastasiou I is dit het geval: in de hele reeks trachtte het Hof zich zo min mogelijk in te laten met de Cyprus-kwestie door de relevante wetgeving te interpreteren “alsof ze wordt toegepast binnen een vacuüm”. 233 De uitspraak van het Hof in Anastasiou II lijkt de vreemde eend in de bijt te zijn binnen de reeks van drie. In tegenstelling tot het eerste en het laatste arrest werd hier een technisch gestructureerde methode van interpretatie gebruikt, waarvan het Hof de uitkomst probeerde te verzoenen met het doel van de Plantenrichtlijn. Via deze weg stelde het Hof dan een aantal beperkingen aan de mogelijkheden van een derde land van verzending om fytosanitaire certificaten af te geven. Het Hof leek hierbij een afweging te maken tussen internationale beperkingen en politiek gevoelige aspecten aan de ene kant en de veiligheid van het grondgebied van de Interne Markt aan de andere kant. Het resultaat hiervan is een algemene afbakening waarbinnen indirecte handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie kan plaatsvinden via een derde land van verzending, voor producten die een fytosanitair certificaat vereisen. In het laatste van de drie arresten, Anastasiou III, heeft het Hof ten slotte zijn doctrine kunnen consolideren. De vroegere rechtspraak werd niet enkel bevestigd, maar Anastasiou II werd zelfs licht geherinterpreteerd op een teleologische manier, rekening houdend met de structuur234 van de relevante bepalingen en hun verhoudingen onderling. Gevolg hiervan is dat bijzondere eisen enkel nog in een derde land van verzending konden worden voldaan als de fytosanitaire omstandigheden ginds evenveel waarborgen boden als in het land van oorsprong. Voor het voorschrift dat de oorsprong adequaat op de verpakking moest zijn vermeld, betekende dit hier dat het enkel in het land van oorsprong kon worden vervuld. Bepaalde bijzondere eisen buiten beschouwing gelaten, lijkt de uitspraak van het Hof in Anastasiou III nog steeds een bepaalde flexibiliteit te bieden in de toepassing van de regels in de Plantenrichtlijn, zoals in Anastasiou II.235

Met de prejudiciële vragen in de Anastasiou-zaken heeft het Hof de kans gekregen de elementen aan te reiken waaraan de handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie moet voldoen. Op die manier geeft het de richting aan voor de ontplooiing van een ad hoc wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus op het vlak van handel. Doorheen de drie Anastasiou-arresten werd steeds het stelsel van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen douane-autoriteiten vooropgesteld, met name tussen de autoriteiten van de Lidstaat van 232

Dit was analoog het geval voor de beoordeling van de fytosanitaire certificaten in het licht van de Plantenrichtlijn, zie supra 11. 233

KOUTRAKOS (2003), 494. 234

Zie Anastasiou (2003), r.o. 43-47. 235

SHAELOU (2010), 79-80.

PRE-TOETREDING

39

invoer en die van het land van oorsprong. Dit principe, zoals bevestigd in Anastasiou I binnen de context van de Associatie, wordt met de toetreding ook van toepassing op de handel binnen Cyprus. Hiervoor is dus steeds een link met de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus vereist. In Anastasiou III heeft het Hof immers geoordeeld dat, ten gevolge van de bijzondere eis van oorsprongsvermelding voor citrusvruchten, het fytosanitair certificaat voor deze producten in het land van oorsprong moet worden afgeleverd “door of onder controle van” de bevoegde autoriteiten van het land. Hiermee wees het Hof erop dat de regels van de Interne Markt binnen dit kader geen delegatie in de weg staan door de nationale staten aan de instanties van hun keuze.236 Bijgevolg is het mogelijk dat de Republiek Cyprus, in samenwerking met het supranationaal EU-niveau voor wat die laatste zijn bevoegdheden betreft en met het akkoord van de autoriteiten in het noorden van Cyprus, een instantie in het noorden van Cyprus kan belasten met taken die betrekking hebben op de Interne Markt. Dit is tegelijk met de toetreding van de Republiek Cyprus ook gebeurd voor de handel binnen Cyprus. Het derde hoofdstuk gaat hier nader op in.

236

In grosso SHAELOU (2010), 80.

HOOFDSTUK 2 TOETREDING

Opschorting van het Acquis Beginsel van een wetgevend kader

In het tweede hoofdstuk behandelen we het kernprincipe van Protocol 10, zijnde de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus.

Zoals we verder zullen zien, vormt dit het beginsel van een wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus. In de creatie van wetgeving t.a.v. de gebieden in het noorden, dient de Unie immers steeds rekening te houden met dit principe.

Net als in het eerste hoofdstuk gaat bijzondere aandacht uit naar de rechtspraak van het Hof van Justitie. In casu betekent dit een analyse van de Apostolides-rechtspraak. De uitspraken van het EHRM, zoals in de Demopoulos-zaak, vormen hierbij een verruiming van het perspectief.

Vooraleer we ingaan op de opschorting in Protocol 10, is het noodzakelijk de context te schetsen waarin dit Protocol is totstandgekomen. Hierna wordt ingegaan op zijn aard, om vervolgens het kernprincipe te behandelen, nl. de opschorting, en af te sluiten met een evaluatie.

TOETREDING

43

1. SCHETS VAN DE CONTEXT De Republiek Cyprus vroeg op 3 juli 1990, bij monde van Minister van Buitenlandse Zaken Iacovou, het lidmaatschap aan van de Europese Unie.237 Op dat moment was het voorzitterschap van de Raad in handen van Italië. 238 Ondanks de controle van het noorden van Cyprus door Turkije, had de aanvraag betrekking op het hele grondgebied van het eiland. 239 De wens voor toetreding vormde tevens een culminatiepunt voor de betrokkenheid van de Unie bij de Cyprus-kwestie na het opstarten van een politieke dialoog tussen de Republiek Cyprus en de EU in 1988. 240 Hoewel de Raad de aanvraag overmaakte aan de Commissie, publiceerde die laatste zijn Advies241 over het verzoek tot toetreding pas in 1993. In de drie jaar voorheen vonden (tevergeefs) VN-vredesinitiatieven plaats, waaronder Boutros Ghali’s “Set of Ideas”, die de Commissie niet wenste te ondermijnen door de behandeling van de aanvraag.242 In zijn Advies meende de Commissie dat het verzoek van de Republiek Cyprus voor het hele grondgebied van het eiland ontvankelijk was. 243 Daarbij verwees het naar zijn standpunt dat, in de lijn van de resoluties van de VN, enkel de Republiek Cyprus erkend is.244 Wat betreft de vraag of de Republiek Cyprus in aanmerking komt voor lidmaatschap, gaf

237

Voor een juridische analyse van het internationaalrechtelijk in aanmerking komen van de Republiek Cyprus voor toetreding tot de Unie, zie de opinies van M. H. Mendelson enerzijds en J. Crawford, A. Pellet en G. Hafner anderzijds in M. M. HAKKI, The Cyprus Issue: A Documentary History, 1878-2007, Londen, Tauris, 2007, 574-604. Voor meer opinies, zie N. M. ERTEKÜN, The Status of Two Peoples in Cyprus, Mersin, TRNC Public information office, 1990; C. RUMPF, “Comments on the Legal Status of Cyprus: Issues of Conflict and their Causes” in T. GIEGERICH, The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 37-62; HOFFMEISTER (2006), 90-96; KLEBES-PÉLISSIER (2003), 461-462. 238


SKOUTARIS (2011), 32. 240

N. TOCCI, EU accession dynamics and conflict resolution: catalysing peace or consolidating partition in Cyprus?, Aldershot, Ashgate, 2004 (hierna: TOCCI (2004)), 65. 241

Commission opinion on the application by the Republic of Cyprus for membership, 30 juni 1993, COM(93) 313, Bulletin EG, Supplement 5/93 (hierna: Advies Commissie (1993)). 242


Advies Commissie (1993), 8. 244

Het standpunt van de Commissie werd bekritiseerd door KABAALIOĞLU. Volgens hem verwarde de Commissie in haar Advies de erkenning van de Republiek Cyprus met de legitimiteit van de aanvraag in het licht van de grondwet van de Republiek Cyprus van 1960. De Turks-Cypriotische gemeenschap heeft in casu immers een vetorecht volgens de grondwet van de Republiek Cyprus van 1960, zie H. KABAALIOĞLU, “Comment I: Lessons to be Learned from the Greek Cypriotic Rejection of the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, (233) (hierna: KABAALIOĞLU in GIEGERICH (2006)) 234. Ditzelfde argument werd gebruikt door de Turks-Cypriotische autoriteiten. Bijgevolg wezen zij samenwerking met de Commissie in het kader van de toetredingsaanvraag af, zie Advies Commissie (1993), 9. Turkije beriep zich op het Garantieverdrag (waarbij het een van de partijen was), opgenomen in de grondwet van de Republiek Cyprus van 1960, voor haar stelling dat de Republiek Cyprus niet in aanmerking kwam voor toetreding tot de Unie. Dit Verdrag verbiedt een eenmaking van de Republiek Cyprus met welke andere staat dan ook. Volgens Turkije vormt een toetreding van de Republiek Cyprus tot de Unie hier een inbreuk op, zie DREVET (2000), 263.

44

HOOFDSTUK 2

de Commissie een positief antwoord. Evenwel veronderstelde een toetreding “een vredevolle, evenwichtige en duurzame oplossing voor de Cyprus-kwestie.” Het toetredingsproces zou starten eens “het vooruitzicht op een oplossing zekerder was.” 245 De Commissie had er immers op gewezen dat door de opdeling van het eiland de uitoefening van de fundamentele vrijheden van de Verdragen niet mogelijk zouden zijn over het hele grondgebied. 246 De Commissie had echter al rekening gehouden met het uitblijven van een oplossing voor de Cyprus-kwestie en verklaarde dat het de aanvraag in 1995 zou herbekijken.247 In de aanloop naar deze herevaluatie liet de Commissie blijken dat het gebrek aan vooruitgang in het vinden van een oplossing voor de Cyprus-kwestie te wijten was aan een zekere onbereidwilligheid van de Turks-Cypriotische autoriteiten.248 Daarop besliste de Europese Raad van Corfu 249 in 1994 dat de Republiek Cyprus in de volgende fase van uitbreiding van de Unie zou worden opgenomen. Vervolgens ging de Commissie in haar herevaluatie van 1995 nog een stap verder en stelde voor om de toetredingsonderhandelingen met de Republiek Cyprus een half jaar na het voltooien van de Intergouvernementele Conferentie betreffende het Verdrag van Amsterdam te starten. 250 De Raad, in de configuratie van Algemene Zaken, bevestigde het voorstel van de Commissie in maart 1995 in een eerste “historisch compromis”,251 waarbij het tevens voorstelde een douane-unie te realiseren tussen de Unie en Turkije. Gezien de tevredenheid van Griekenland met de beslissing om de toetredingsonderhandelingen met de Republiek Cyprus te starten, gebruikte het niet langer zijn veto tegen het voorstel met betrekking tot de Douane-Unie.252 Om sommige Lidstaten geen bijkomende argumenten te geven om de Republiek Cyprus alsnog te weigeren voor toetreding, zorgde de regering van de Republiek Cyprus er sindsdien voor dat zij steeds aan de top stond van de kandidaat-Lidstaten wat betreft de opname van het Acquis. 253 Intussen voerde Griekenland de druk op de andere Lidstaten verder op. Het land dreigde verdere uitbreiding te blokkeren mocht de Republiek Cyprus niet opgenomen worden in de

245

Advies Commissie (1993), 17. Daarmee volgde de Commissie het standpunt van de Europese Raad van Lissabon in 1992, die stelde dat een toetreding van de Republiek Cyprus en de Cyprus-kwestie met elkaar verbonden waren. Bijgevolg vond de Europese Raad dat, in afwachting van een oplossing, de EU-Cyprus-relatie verder moest bouwen op de Associatie-Overeenkomst, zie Europe and the Challenge of Enlargement aangehecht aan de Conclusies van de Europese Raad van Lissabon, 27 juni 1992, doc. nr. 3321/2/92, 7. 246


Ibid., 18. Volgens DREVET zou een weigering om de Republiek Cyprus te laten toetreden vanwege de de facto opdeling van het eiland neerkomen op het verlenen van een vetorecht aan een derde land als Turkije tegen uitbreiding van de Unie, zie J.-F. DREVET (2000), 262. 248


Conclusies van de Europese Raad van Corfu, 26 juni 1994, doc. nr. 150/94, geen pagina/paragraaf. 250

KLEBES-PÉLISSIER (2003) 444. 251

TOCCI (2004), 69. 252

KARATAS in KER-LINDSAY et al. (2011), 27-28. 253

J. F. DREVET, L’élargissement de l’Union européenne, jusqu’où?, Parijs, L’Harmattan, 2004, 98.

TOETREDING

45

toetredingsonderhandelingen. 254 Het is binnen deze context dat de Europese Commissie in zijn Agenda 2000 verklaarde dat de onderhandelingen met de Republiek Cyprus, als enige internationaal erkende staat op Cyprus, konden van start gaan indien geen vooruitgang werd geboekt met het oplossen van de Cyprus-kwestie.255 Op de Europese Raad van Luxemburg in 1997 werd bijgevolg beslist de toetredingsonderhandelingen te starten met de Republiek Cyprus en vijf Centraal- en Oost-Europese landen, de zogenaamde 1+5.256 Volgens de Europese Raad zouden de onderhandelingen een katalysator vormen voor het vinden van een oplossing voor de Cyprus-kwestie binnen de gesprekken tussen de twee gemeenschappen onder toezicht van de VN. Daarbij riep zij de Republiek Cyprus ook op om vertegenwoordigers van de Turks-Cypriotische gemeenschap in de onderhandelingen te betrekken.257 De Turks-Cypriotische leider Denktaş ging op deze uitnodiging niet in. 258 Tevens is het zo dat Turkije door de Europese Raad van Luxemburg nog steeds niet gepromoveerd werd tot de status van kandidaat-Lidstaat. 259 De toetredingsonderhandelingen met de 1+5 werden gestart in maart 1998.260 Intussen had Annan in 1997 Boutros Ghali opgevolgd als Secretaris-Generaal van de VN. Na een oproep van de G8-top van juni 1999 en de VN-Veiligheidsraad via Resolutie 1250261 om de vredesgesprekken terug aan te vatten, besloten beide gemeenschappen van het eiland hier in hetzelfde jaar op in te gaan. 262 De toetreding van de Republiek Cyprus tot de Europese Unie bereikte een nieuwe mijlpaal op de Europese Raad van Helsinki in december 1999. Turkije werd opgewaardeerd tot “kandidaat254

L. FRIIS, “Looming shadows: The European Union’s eastern enlargement and Cyprus” in T. DIEZ (ed.), The European Union and the Cyprus conflict: modern conflict, postmodern Union, Manchester, Manchester University Press, 2002, (17) (hierna: FRIIS in DIEZ (2002)) 26. 255

Agenda 2000. For a stronger and wider Union, 15 juli 1997, COM(97) 2000, Bulletin EU, Supplement 5/ 97, 55. 256

Dit zijn Cyprus + Hongarije, Polen, Estland, Tsjechië en Slovenië, zie Conclusies van de Europese Raad van Luxemburg, 12 december 1997, doc. nr. 400/97 (hierna: Conclusies Europese Raad van Luxemburg (1997)), par. 27; zie ook M. MARESCEAU, “Turkey: “a candidate State destined to join the Union”” in N. N. SHUIBHNE en L. W. GORMLEY (eds.), From Single Market to Economic Union, Oxford, Oxford University Press, 2012, (315) (hierna: MARESCEAU in SHUIBHNE et al. (2012)) 333. 257

Conclusies Europese Raad van Luxemburg (1997), par. 28. 258

Zoals reeds gezegd was de aanvraag voor lidmaatschap van het hele grondgebied van Cyprus door de Republiek Cyprus volgens de Turks-Cypriotische autoriteiten illegaal in het licht van de grondwet van de Republiek Cyprus van 1960. Als reactie op de evolutie van het toetredingsproces van de Republiek Cyprus, verklaarden Turkije en de “TRNC” een integratieproces tussen hen beide te starten, zie TOCCI (2004), 73. 259

Turkije voldeed niet aan de Kopenhagen-criteria van 1993. De Europese Raad van Luxemburg in 1997 nodigde Turkije evenwel uit voor de eerste Europese Conferentie die in Londen in 1998 plaatsvond, waarop de aspirant-Lidstaten waren uitgenodigd. In casu werden enkel de Republiek Cyprus, de kandidaat-Lidstaten van Centraal- en Oost-Europa en Turkije uitgenodigd. In tegenstelling tot de andere genoemde landen was Turkije evenwel het enige uitgenodigde land dat buiten het kader van een versterkte pretoetredingsstrategie viel, zoals beslist op de Europese Raad van Luxemburg. Zie respectievelijk Conclusies Europese Raad van Luxemburg (1997), par. 31, 6 en 10. De toetreding van Turkije leek hiermee op een zijspoor te zijn gezet, wat tot een scherpe reactie leidde van de Turkse regering, zie MARESCEAU in SHUIBHNE et al. (2012), 333; zie ook TOCCI (2004), 74. 260

FRIIS in DIEZ (2002), 27. 261

Resolutie 1250 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (29 juni 1999), UN Doc. S/RES/1250 (1999). 262

HOFFMEISTER (2006), 101-102.

46

HOOFDSTUK 2

Lidstaat bestemd om tot de Unie toe te treden op basis van dezelfde criteria van toepassing op de overige kandidaat-Lidstaten.” 263 Griekenland stond dit echter alleen toe indien deze beslissing gecompenseerd werd met een verklaring van de Europese Raad dat het uitblijven van een regeling voor de Cyprus-kwestie de toetreding van de Republiek Cyprus niet in de weg zou staan.264 Daarop besliste de Europese Raad in een tweede “historisch compromis” 265 dat, hoewel een akkoord de toetreding van de Republiek Cyprus zou vergemakkelijken, de Raad hierover een beslissing zou nemen zonder dat een oplossing voor de Cyprus-kwestie een voorwaarde zou vormen, maar wel rekening houdend met alle relevante factoren.266 Daarmee stonden de standpunten van de Europese Raad van Helsinki in contrast met die van de Europese Raad van Luxemburg. Tussen 1999 en november 2000 werden, onder leiding van de VN, vijf gespreksrondes gehouden tussen de Griek-Cypriotische en de Turks-Cypriotische gemeenschap, zonder veel succes.267 Vanaf 2001 volgden nieuwe gesprekken. Sindsdien verklaarde de Commissie bereid te zijn een akkoord tussen beide gemeenschappen in het Acquis in te passen, “indien het compatibel is met de beginselen waarop de Unie is gesticht.” 268 Dit standpunt werd bevestigd door de Europese Raad van Sevilla in juni 2002. 269 In de aanloop naar de Europese Raad van Kopenhagen in december van hetzelfde jaar, presenteerde de VN-Secretaris-Generaal Annan beide gemeenschappen een basisdocument270 voor verdere onderhandelingen, het zogenaamde “Annan-plan”. Een akkoord over het document werd niet meer bereikt vooraleer de Europese Raad van Kopenhagen concludeerde.271 Op die top werden de toetredingsonderhandelingen met de Republiek Cyprus (en met negen andere kandidaat-Lidstaten)

263

Als gevolg van deze beslissing kon Turkije, net alle andere kandidaat-Lidstaten, genieten van petoetredingssteun, zie Conclusies van de Europese Raad van Helsinki, 11 december 1999, doc. nr. 300/1/99 (hierna: Conclusies Europese Raad van Helsinki (1999)), par. 12. In tegenstelling tot de andere kandidaat-Lidstaten werden voor Turkije nog geen toetredingsonderhandelingen gestart, zie MARESCEAU in SHUIBHNE et al. (2012), 333. 264

O. P. RICHMOND, “The multiple dimensions of international peacemaking: UN and EU involvement in the Cyprus conflict” in T. DIEZ (ed.), The European Union and the Cyprus conflict: modern conflict, postmodern Union, Manchester, Manchester University Press, 2002, (117) 128. Bovendien had de toenmalige Commissaris voor Externe Betrekkingen Van den Broek in 1996 verklaard dat een oplossing voor de Cyprus-kwestie geen essentiële voorwaarde was voor de toetreding van de Republiek Cyprus tot de Unie, zie KLEBES-PÉLISSIER (2003), 444. 265

TOCCI (2004), 79. 266

Conclusies Europese Raad van Helsinki (1999), par. 9. 267

TOCCI (2004), 79. De Turks-Cypriotische leider Denktaş wou enkel verder praten als het bestaan van twee staten op het eiland werd erkend, zie HOFFMEISTER (2006), 107. 268

HOFFMEISTER (2006), 108. 269

Conclusies van de Europese Raad van Sevilla, 22 juni 2002, doc. nr. 13463/02, 6. 270

Er zijn in totaal vijf versies van het Annan-plan. 271

Turkije legde geen druk op de Turks-Cypriotische gemeenschap om tot een akkoord te komen met de Grieks-Cypriotische gemeenschap. Het land was namelijk ontgoocheld dat de Europese Raad zou voorstellen om pas te beslissen over het starten van toetredingsonderhandelingen met Turkije na een nieuw rapport van de Commissie in december 2004, zie HOFFMEISTER (2006), 123; zie ook Conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen, 13 december 2002, doc. nr. 15917/02 (hierna: Conclusies Europese Raad van Kopenhagen (2002)), 5.

TOETREDING

47

afgesloten.272 De Europese Raad besloot dat “de toepassing van het Acquis op het noordelijk deel van het eiland zou worden opgeschort” indien er geen regeling voor de Cyprus-kwestie werd gevonden. 273 De Turks-Cypriotische en de Grieks-Cypriotische gemeenschap waren evenwel overeengekomen om de gesprekken verder te zetten tot 28 februari 2003. 274 Op die manier werd een derde versie van het Annan-plan voorgelegd. Hierover vonden de partijen echter geen overeenkomst vonden, zelfs niet met een verlenging van de gesprekken tot 10 maart 2003.275 Afhankelijk van het tijdig bereiken van een oplossing voor de Cyprus-kwestie had de Commissie twee versies van een protocol voor Cyprus geconcipieerd, waarvan er een aan het Toetredingsverdrag zou worden gehecht. Gezien de derde versie van het Annan-plan werd verworpen, koos de Commissie voor de tweede versie van het protocol, waarin de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus zou opgeschort worden. Dit werd Protocol 10.276 Op de Europese Raad van Athene in april 2003 werd het Toetredingsverdrag ondertekend met de bedoeling het in werking te laten treden op 1 mei 2004. 277 In de laatste maanden voor de toetreding van de Republiek Cyprus ondernamen de Grieks-Cypriotische gemeenschap en de Turks-Cypriotische gemeenschap een laatste poging om tot een akkoord te komen, met betrokkenheid van Turkije, Griekenland en de VN. Op basis van deze gesprekken, stelde VN-Secretaris-Generaal Annan een vierde en een vijfde versie van zijn Annan-plan voor. Die laatste versie werd voorgelegd aan de bevolking van de beide gemeenschappen op Cyprus in aparte, maar gelijktijdige referenda op 24 april 2004. Terwijl de Turks-Cypriotische gemeenschap met 64,9% voor het plan stemde, verwierp de Grieks-Cypriotische gemeenschap het met 75,8%. Bijgevolg trad Cyprus op 1 mei 2004 als een verdeeld eiland toe tot de Europese Unie.278

272

Conclusies Europese Raad van Kopenhagen (2002), 1 en 3.

Ibid., 3. 274

Conclusies Europese Raad van Kopenhagen (2002), 3. 275

KARATAS in KER-LINDSAY et al. (2011), 36. 276

Protocol nr. 10 over Cyprus aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/955 van 23 september 2003 (hierna: Protocol 10). 277

Art. 2, punt 2 Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/17 van 23 september 2003 (hierna: Toetredingsverdrag); zie J. S. JOSEPH, “Comment I: The Cyprus Problem, the EU and the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, (181) 192-193. 278

Voor een overzicht van de gesprekken na de ondertekening van het Toetredingsverdrag op de Europese Raad van Athene in 2003, zie HOFFMEISTER (2006), 163-182; zie ook DODD (2010), 240-254; TOCCI (2004), 8391. Volgens de Bisschop van Girne zouden alle Grieks-Cypriotische ja-stemmers branden in de hel, zie B. AZGIN, “Comment II: The Cyprus Conflict - A Case Study for the EU or a Headache?” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, (199) 199. 273

48

HOOFDSTUK 2

2. AARD VAN PROTOCOL 10 A. Protocol 10 als primair recht

Door het afwijzen van het Annan-plan door de Grieks-Cypriotische gemeenschap, was de Republiek Cyprus niet in staat het Acquis toe te passen ten noorden van de VN-bufferzone. Nochtans had het zich daartoe verbonden door de ondertekening en ratificering van het Toetredingsverdrag. Daarom werd Protocol 10, dat de invoering van het Acquis opschort279 in het noorden van Cyprus, aangehecht280 aan de Toetredingsakte281 binnen 282 het Toetredingsverdrag. Zoniet zou de Republiek Cyprus aansprakelijk zijn voor het niet toepassen van het Acquis in het noorden van het eiland, onder de artikelen 258 tot en met 260 VWEU.283 Staten treden tot de Europese Unie toe door middel van een internationaal verdrag gesloten tussen de “oude” Lidstaten en de “nieuwe” Lidstaten, op basis van artikel 49 VEU. Dit verdrag betreft geen handeling van een der instellingen van de Unie,284 maar heeft de status van primair recht, net zoals de Verdragen op basis waarvan de EU is gesticht.285 In de regel kunnen de bepalingen erin vervat bijgevolg slechts worden ingetrokken, geschorst of gewijzigd door middel van de daartoe voorziene procedure in artikel 48 VEU.286 Een bijkomend gevolg hiervan is dat het Hof van Justitie de bepalingen kan interpreteren via de prejudiciële procedure en gebruiken als toetsingsbasis voor de beoordeling van de

279

Art. 1, punt 1 Protocol 10.

Art. 60 Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/33 van 23 september 2003 (hierna: Toetredingsakte). 281

Art. 2 Toetredingsakte. 282

Art. 1, punt 2 Toetredingsverdrag. 283

Zie Conclusie Advocaat-Generaal Kokott van 18 december 2008, C-420/07, Meletis Apostolides/David Charles Orams en Linda Elizabeth Orams, Jur. 2009, I-3571 (hierna: Advocaat-Generaal Apostolides (2009)), r.o. 39; zie art. 2-6 Toetredingsakte. Afwijken van het bestaande Acquis kan voor de toetredende staat slechts via de overgangsbepalingen in het Toetredingsverdrag voorzien, zie HvJ, 28 april 2009, C-420/07, Meletis Apostolides/David Charles Orams en Linda Elizabeth Orams, Jur. 2009, I-3571 (hierna: Apostolides (2009)), r.o. 33 en HvJ, 9 december 1982, 258/81, Halyps A.E./Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1982, 4261, r.o. 8. In de Toetredingsakte vormt art. 10 Toetredingsakte de rechtsgrond voor de afwijkende overgangsbepalingen. 284

Het betreft geen wetgevingshandeling van een der instelling van de Unie in de zin van art. 7 VEU, art. 263, 288 en 289 VWEU. 285

C. HILLION, “The European Union is dead. Long live the European Union… A commentary on the Treaty of Accession 2003”, E.L.Rev. 2004, (583) (hierna: HILLION (2004)) 587. Dit geldt ook voor de Toetredingsakte die er integraal deel van uitmaakt, zie art. 1, punt 2 Toetredingsverdrag. Gezien de protocollen op hun beurt integraal deel uitmaken van de Toetredingsakte, geldt dit eveneens voor Protocol 10, zie art. 60 Toetredingsakte. 286

Tenzij waar anders is bepaald, zie art. 7 en 9 Toetredingsakte. 280

TOETREDING

49

geldigheid van secundair recht. 287 Het kan echter geen bepalingen van primair recht ongeldig verklaren. 288 Dezelfde opmerkingen gelden voor Protocol 10. Het maakt deel uit van de Toetredingsakte en bijgevolg van het Toetredingsverdrag, waardoor het primair recht betreft. Het Protocol houdt echter een aantal voorzieningen in om bepalingen van primair recht in de Toetredingsakte te wijzigen. Ten eerste geeft artikel 1, punt 2 de Raad de mogelijkheid om de bepaling in artikel 1, punt 1 omtrent de schorsing van het Acquis, op voorstel van de Commissie, in te trekken door middel van een unaniem genomen besluit. Ten tweede kan de Raad, bij mogelijkheid van artikel 4 en eveneens op voorstel van de Commissie, een unaniem besluit aannemen over de aanpassingen die moeten worden aangebracht aan de voorwaarden voor de toetreding van de Turks-Cypriotische gemeenschap tot de Unie, in geval er een regeling van de Cyprus-kwestie tot stand komt. Deze voorzieningen wijken af van de algemene regel in artikel 7 van de Toetredingsakte die de procedure in artikel 48 VEU vooropstelt.289 Daarmee hebben de Lidstaten voor dit geval een intergouvernementele bevoegdheid om primair recht te wijzigen, toegewezen aan een supranationale organisatie, zijnde de EU. 290 Bovendien konden in beide gevallen de besluiten genomen worden vóór de toetreding, waarbij zij slechts in werking zouden treden op het moment van de toetreding.291 Wat de precieze status is van deze Raadsbesluiten is minder duidelijk. Vormen deze besluiten ook primair recht of betreffen zij wetgevingshandelingen van een instelling vatbaar voor wettigheidscontrole in de zin van artikel 263 VWEU? Naar de context gezien waarin Protocol 10 werd opgesteld, zou men het eerste zeggen. Met de mogelijkheid in Protocol 10 om een regeling van de Cyprus-kwestie in 287

Zie art. 263 en 267 VWEU; zie HvJ, 11 september 2003, C-445/00, Republiek Oostenrijk/Raad van de Europese Unie, Jur. 2003, I-8549, r.o. 61-63; zie HILLION (2004), 587. 288

In LAISA werd voor het Hof de nietigverklaring gevorderd van enkele bepalingen van de toetredingsakte betreffende de toetreding van Spanje en Portugal tot de Unie. De Toetredingsakte stelde dat de bepalingen in kwestie hetzelfde rechtskarakter verkregen als de bepalingen die het introk of wijzigde en onderworpen waren aan dezelfde regels. Het Hof oordeelde echter dat dit enkel betrekking had op de procedure voor wijziging of intrekking van die bepalingen van de Toetredingsakte. Zij zijn aldus geen secundair recht, maar primair recht. Hierdoor konden zij enkel geschorst, gewijzigd of ingetrokken worden via de procedures tot herziening van de Verdragen, zie HvJ, 28 april 1988, gevoegde zaken 31 en 35/86, Levantina Agricola Industrial SA (LAISA) en CPC España SA/Raad van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1988, 2285, r.o. 18. 289

Art. 7 Toetredingsakte stelt: “De bepalingen van deze Akte kunnen, tenzij anders is bepaald, uitsluitend worden geschorst, gewijzigd of ingetrokken door middel van de procedures voorzien in de oorspronkelijke Verdragen die het mogelijk maken tot een herziening van die Verdragen te komen.” 290

Zie SHALOU (2010), 180 en 230. Men moet evenwel opmerken dat de besluitvorming zoals geregeld in artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10 eerder intergouvernementele kenmerken vertoont, gelet op het feit dat eenparigheid van stemmen is vereist in de Raad. In een vergelijkbare situatie heeft de Raad reeds van een dergelijke voorziening gebruikt gemaakt. Omdat de Noorse bevolking de toetreding van hun land tot de Unie in een referendum verwierp en ratificatie door Noorwegen onmogelijk werd, paste de Raad de toetredingsvoorwaarden van de desbetreffende toetredingsakte aan via een unaniem besluit. De rechtsgrond daarvoor lag in artikel 2, punt 2 van de betrokken toetredingsakte, zie Besluit (EG, Euratom, EGKS) nr. 1/95 van de Raad van 1 januari 1995 houdende aanpassing van de documenten betreffende de toetreding van nieuwe Lid-Staten tot de Europese Unie, P.B. L 1/1 van 1 januari 1995. Art 2, punt 2 van het Toetredingsverdrag is hieraan equivalent. 291

Art. 2 (3) Toetredingsakte.

50

HOOFDSTUK 2

het Acquis op te nemen via een besluit van de Raad, wilden de Lidstaten voorkomen een nieuwe Intergouvernementele Conferentie te moeten organiseren in de zin van artikel 48 VEU. Het Annan-plan voorzag significante afwijkingen van de fundamentele EU-vrijheden, die een amendering van de Verdragen via primair recht noodzakelijk maakten.292 Via Protocol 10 zouden de Lidstaten de Raad in casu niet alleen de bevoegdheid hebben toegewezen primair recht te wijzigen, maar ook om het aan te nemen.293 Bovendien zouden artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10 niet de eerste voorbeelden zijn van mogelijkheden om primair recht te wijzigen en aan te nemen op basis van een vereenvoudigde procedure i.p.v. ratificatie in de zin van artikel 48 VEU. Zo voorziet punt 6 van dat laatste artikel een eenvoudige procedure voor de wijziging van deel drie van het VWEU met betrekking tot het intern beleid van de Unie. Een ander voorbeeld ten slotte is artikel 252 VWEU dat de Raad de mogelijkheid geeft om het aantal Advocaten-Generaal, dat door de bepaling is ingesteld op acht, te verhogen. 294 Ten slotte vertoont artikel 4 van Protocol 10 sterke parallellen met artikel 355, punt 6 VWEU, waarbij de Europese Raad op verzoek van een Lidstaat de status kan amenderen van de overzeese gebieden van Denemarken, Frankrijk en Nederland. 295 Toch beschikt de Raad via artikel 4 van Protocol 10 niet over een onbeperkte macht. Wetgeving genomen op basis van die rechtsgrond moet immers “in overeenstemming [zijn] met de beginselen waarop [de Unie] is gegrondvest.” 296 De aard van de Raadsbesluiten was voor Turkije een belangrijke zaak. Indien de aanpassingen aan de Toetredingsakte voor de accomodatie van een regeling voor de Cyprus-kwestie door het Hof zouden aanzien worden als wetgevingshandelingen van de instellingen van de Unie, konden zij immers worden aangevochten voor datzelfde Hof. Mocht het Hof echter de besluiten genomen op basis van artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10 toch aanzien als secundair recht, dan zou het in casu wel rekening moeten houden met een zekere marge van appreciatie van de Raad voor een eventuele wettigheidscontrole van deze besluiten. 297

292

M. UEBE, “Cyprus in the European Union”, GYIL 2003, (375) (hierna: UEBE (2003)) 389-390. Het is om die reden dat Turkije een duidelijke afwijking vroeg van primair recht in de Toetredingsakte, op hetzelfde niveau als de fundamentele vrijheden van de Unie, zie KABAALIOĞLU in GIEGERICH (2006), 238. 293

UEBE (2003), 389. 294

Ibid., 389. 295

N. SKOUTARIS, “The Status of Northern Cyprus under EU Law: A Comparative Approach to the Territorial Suspension of the Acquis” in D. KOCHENOV (ed.), EU law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2011, 415. 296

Considerans 5 Protocol 10. 297

Zie HOFFMEISTER (2006), 186.

TOETREDING

51

B. Protocol 10 als overgangsafwijking

Teneinde toe te treden tot de Unie, maken de Lidstaten en de toetredende staat een overeenkomst op, waarin de voorwaarden voor toetreding en de aanpassingen aan de Verdragen waarop de Unie is gesticht worden opgenomen. Dit vloeit voort uit artikel 49 VEU. De overeenkomst vormt het voorwerp van een ratificatieprocedure in zowel de bestaande Lidstaten als de toetredende staat.298 Voor wat betreft de Big Bang-uitbreiding met tien nieuwe Lidstaten op 1 mei 2004, werden de voorwaarden en aanpassingen vastgelegd in de Toetredingsakte, waarvan de aangehechte Protocollen en bijlagen overigens een integraal deel uitmaken. 299 Terwijl het bij de voorwaarden voor toetreding voornamelijk om overgangsafwijkingen gaat, zijn de aanpassingen aan de oorspronkelijke verdragen over het algemeen technisch van aard voor zover zij geen wijzigingen betreffen aan de fundamentele beginselen van het Europese integratieproces.300 Door middel van tijdelijke bepalingen, beschermingsvoorzieningen en overgangsmaatregelen,301 biedt de Akte een bepaalde flexibiliteit om een gedifferentieerde aanpak in de voorwaarden voor toetreding te voorzien tussen zowel de oude en de nieuwe Lidstaten enerzijds, als tussen de nieuwe Lidstaten onderling anderzijds. 302 Hoewel deze differentiatie doorgaans van tijdelijke aard is, zijn er een aantal regelingen in de Toetredingsakte terug te vinden die mogelijks van zeer lange duur kunnen zijn. 303 Nochtans stelt de Unie voorop dat overgangsmaatregelen aan een aantal principes moeten voldoen. Zo moet “de geldigheidsduur en de reikwijdte van een overgangsmaatregel altijd beperkt […] zijn en […] vergezeld gaan van een welomschreven stappenplan voor de uitvoering van het Acquis.” 304 In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de in een toetredingsakte toegestane maatregelen die afwijken van de Verdragen waarop de Unie is gesticht, strikt moeten worden uitgelegd en onderworpen zijn aan een proportionaliteitstest in de zin dat zij beperkt moeten zijn tot hetgeen strikt noodzakelijk is om het doel van de afwijking te bereiken.305 298

Zie art. 49, lid 2 en art. 2, punt 1 Toetredingsverdrag.

Art. 1, punt 2 Toetredingsverdrag. 300

HILLION (2004), 584. 301

A. OTT, “The ‘Principle’ of Differentiation in an Enlarged European Union” in K. INGLIS en A. OTT (eds.), The Constitution for Europe and an enlarging Union: unity in diversity?, Groningen, Europe Law Publishing, 2005 (hierna: OTT in INGLIS et al. (2005)), 112. 302

OTT in INGLIS et al. (2005), 112. Artikel 10 van de Toetredingsakte voorziet in deze context de rechtsgrond voor de overgangsbepalingen die afwijken van de Verdragen waarop de Unie is gesticht, alsook het secundair recht daaraan ontsproten. 303

Zie SHAELOU (2010), 99. 304

Strategiedocument en Verslag van de Europese Commissie over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten op de weg naar toetreding, 9 oktober 2002, COM(2002) 700, 14. 305

Apostolides (2009), r.o. 35. De rechtspraak van het Hof lijkt hierin verstrengd te zijn. Negen jaar eerder, in KappAhl, oordeelde het Hof nog dat een in een toetredingsakte toegestane maatregel die afwijkt van de Verdragen waarop de Unie is gesticht, zo moet worden geïnterpreteerd dat de doelstellingen van de Verdragen gemakkelijker kunnen worden verwezenlijkt, zie HvJ, 3 december 1998, C-233/97, KappAhl Oy, Jur. 1998, I8069, r.o. 18. 299

52

HOOFDSTUK 2

Protocol 10 kan aanzien worden als een voorbeeld van een quasi-permanente afwijking. 306 Het mag dan wel gaan om een “overgangsafwijking”,307 in de praktijk moet men echter vaststellen dat er van veel overgang nog geen sprake is geweest. Dit zou immers impliceren dat de Cyprus-kwestie ook een overgangsafwijking is. Een belangrijk element in deze is het feit dat er geen tijdslimiet308 staat op de duur van de opschorting van het Acquis zoals bedoeld in artikel 1, punt 1 van Protocol 10, wat te maken heeft met de uitzonderingstoestand waarin Cyprus zich bevindt. 309 Dit staat in contrast tot de andere overgangsafwijkingen in de Toetredingsakte die betrekking hebben op de Interne Markt, waarvoor de duur van de overgangsperiode werd vastgelegd.310 Via artikel 1, punt 2 van het Toetredingsverdrag worden de rechten en verplichtingen van de Lidstaten alsook de bijzondere bevoegdheden van de Unie krachtens de Verdragen waarop de Unie is gesticht, ook toepasselijk gemaakt op het Toetredingsverdrag en wat daar integraal deel van uitmaakt. Artikel 10 van de Toetredingsakte vormt dan weer de schakel voor de overgangsbepalingen die afwijken van de oorspronkelijke Verdragen en het daarvan afgeleide recht. Men kan zich afvragen of een quasi-permanente afwijking zoals Protocol 10, waarin de toepassing van het gehele Acquis voor onbepaalde duur wordt opgeschort, wel te verzoenen valt met de verplichting van de Lidstaten uit de oorspronkelijke Verdragen om de fundamentale vrijheden te waarborgen. Deze vrijheden vormen namelijk de kern van het Europese integratieproject. Meer bepaald zou het Hof in Advies 1/91 laten blijken hebben dat er beginselen zijn, waarop de Unie is gesticht, waaraan niet geraakt kan worden, zelfs niet door een wijziging van het Verdrag door de Lidstaten.311 Toch zou het hier eerder gaan om beginselen verbonden aan de democratie, de rechtsstaat en de autonome rechtsorde van de Unie dan de fundamentele (markt)vrijheden van de Unie.312 Van deze laatste vrijheden wordt immers ook geen melding gemaakt in artikel 2 VEU, dat de waarden opsomt waarop de Unie berust. Protocol 10 is niet het eerste, noch het enige voorbeeld waarbij wordt afgeweken van de fundamentele vrijheden van de EU. Zo werden er bij de toetreding van Finland beperkingen ingevoerd op de

306

SHAELOU (2010), 99.

Apostolides (2009), r.o. 34. 308

Zie infra, 53. 309

Volgens het Hof in Apostolides is Protocol 10 “een overgangsafwijking […] die op de bestaande uitzonderingstoestand is gebaseerd”, zie Apostolides (2009), r.o. 34. 310

Zie in grosso HILLION (2004), 596-601. 311

Zie HvJ, 14 december 1991, Advies 1/91, Jur. 1991, I-6079, r.o. 69 en 72. Bovendien aanzag het Hof het Verdrag in Les Verts als een “constitutioneel handvest”, zie HvJ, 23 april 1986, 294/83, Parti écologiste “Les Verts”/Europees Parlement, Jur. 1986, 1339, r.o. 23. 312

Zie HOFFMEISTER (2006), 131. 307

TOETREDING

53

vrijheid van vestiging313 met betrekking tot de Finse Åland-eilanden. 314 Ook wat betreft de toetreding van Malta werd deze vrijheid beperkt vanwege “het zeer beperkte aantal woningen op Malta en de zeer beperkt beschikbare bouwgrond”.315 Het VWEU bevat een gelijkaardige clausule voor Denemarken.316 Op het vlak van goederen werd bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk dan weer het vrij verkeer beperkt met betrekking tot de enclave van Gibraltar. 317 Niettemin bestaat er geen ander precedent in de geschiedenis van de Unie waarbij een staat (de iure) toetreedt, maar waarbij voor bepaalde gebieden wordt afgeweken van het gehele Acquis, inclusief de fundamentele vrijheden, door een opschorting van de toepassing van dat Acquis in die gebieden voor een onbepaalde duur.

3. PRINCIPE VAN PROTOCOL 10 A. Concept opschorting

Artikel 1, punt 1 van Protocol 10 bepaalt dat “de invoering van het Acquis wordt opgeschort in de zones van de Republiek Cyprus waarover de regering van de Republiek Cyprus niet het feitelijk gezag uitoefent.” Het noorden van Cyprus valt dus in principe onder de toepassing van het Acquis, maar de invoering ervan wordt voor die gebieden opgeschort. Volgens artikel 57 van Verdrag van Wenen kan de toepassing van een verdrag bij overeenkomst met betrekking tot alle partijen of een bepaalde partij worden opgeschort. Bovendien kan een verdragspartij het recht op opschorting tevens inroepen volgens artikel 61, als zij in de onmogelijkheid verkeert het verdrag toe te passen. In casu leunt de situatie

313

Zoals bedoeld in artikel 49 VWEU.

Protocol nr. 2 inzake de Åland-eilanden aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] en het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] tot de Europese Unie van 24 juni 1994, P.B. C 241/352 van 29 augustus 1994. 315

Protocol 6 Toetredingsverdrag. 316

Protocol 32 aangehecht aan het VWEU. Wat Denemarken betreft, werd er bij de toetreding een protocol aangehecht dat het vrij verkeer van economisch actieve personen in Groenland beperkte voor een aantal commerciële activiteiten, zie Protocol nr. 4 betreffende Groenland aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, […] (Lid-Staten der Europese Gemeenschappen), het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van 22 januari 1972, P.B. L 73/160 van 27 maart 1972. 317

Art. 28 Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, […] (Lid-Staten der Europese Gemeenschappen), het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van 22 januari 1972, P.B. L 73/14 van 27 maart 1972. Gibraltar is het enige gebied dat onder artikel 355, punt 3 VWEU valt, zie SKOUTARIS (2011), 50. 314

54

HOOFDSTUK 2

in artikel 57 het dichtste aan bij de juridische werkelijkheid, terwijl de situatie in artikel 61 het nauwste aanleunt bij de feitelijke werkelijkheid. Het was via consensus dat de Lidstaten en de toetredende staten als verdragspartijen zijn overeengekomen om via artikel 1, punt 1 van Protocol 10 de toepassing van het Acquis voor een deel van het grondgebied van een verdragspartij op te schorten. De situatie in Cyprus komt evenwel niet overeen met situaties die zowel artikel 57 als artikel 51 van het Verdrag van Wenen voor ogen hebben. Om de toepassing van een verdrag op te schorten moet het immers al in de eerste plaats van toepassing zijn geweest voor de verdragspartij waarvoor de opschorting wordt ingesteld.318 Bovendien kan uit de bewoording van de procedure voor het opschorten van de toepassing van een verdrag in artikel 65 van het Verdrag van Wenen, worden afgeleid dat een situatie waarin de toepassing van een verdrag ab intitio wordt opgeschort, niet is voorzien. Dat is echter wel wat Protocol 10 deed ten aanzien van het Acquis in het noorden van Cyprus. 319 Zoniet was de Republiek Cyprus aansprakelijk voor het niet toepassen van het Acquis in de gebieden buiten haar controle.320 Zoals bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft immers Turkije het feitelijke gezag over het noorden van Cyprus.321 Hoewel binnen de context van de Europese Unie het instrument van de opschorting reeds in een aantal gevallen 322 is gebruikt met betrekking tot (gemengde) bilaterale overeenkomsten tussen de Unie, eventueel de Lidstaten, en een derde land, is er geen vergelijkbare situatie te vinden voor de opschorting in Protocol 10. Ook een vergelijking met het verdeelde Duitsland vóór de hereniging is weinig zinvol. Hoewel enkel de regering van de Bondsrepubliek Duitsland door de westerse geallieerden was erkend voor geheel Duitsland, heeft deze regering nooit wetgevingshandelingen gesteld met betrekking tot het grondgebied van de Duitse Democratische Republiek. De toepassing van het EU-recht had enkel betrekking op het grondgebied van de Bondsrepubliek.323

318

Zie SHAELOU (2010), 109.

Protocol 10 is aangehecht aan de Toetredingsakte en maakt daarmee integraal deel uit van het Toetredingsverdrag. De Republiek Cyprus trad toe tot de Unie, tegelijk met de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag op 1 mei 2004, zie art. 2, punt 2 Toetredingsverdrag. 320

Zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 39; zie supra, 48. 321

EHRM, Cyprus v. Turkije, 2001, par. 77. 322

Een uniek geval betreft de opschorting van de Samenwerkingsovereenkomst met Joegoslavië van 1980 door de EU. Hier combineerde de Unie gelijktijdig zowel de unilaterale opschorting, als de opzegging van de Overeenkomst omdat zij de opzegtermijn die was vastgelegd in de Overeenkomst te lang vond, zie M. MARESCEAU, “Unilateral Termination and Suspension of Bilateral Agreements Concluded by the EC” in M. BULTERMAN, L. HANCHER, A. MCDONNELL en H. SEVENSTER (eds.), Views of European Law from the Mountain: Liber Amicorum Piet Jan Slot, Austin, Kluwer, 2009, (455) 462-463. 323

HOFFMEISTER (2006), 208. 319

TOETREDING

55

B. Kenmerken van de opschorting

I. Opschorting ratione materiae

Volgens artikel 1, punt 1 van Protocol 10 is het “Acquis” het voorwerp van opschorting in het noorden van Cyprus. Vanaf het moment van toetreding dienen de toetredende staten het volledige Acquis toe te passen, afhankelijk van de voorwaarden voor toetreding in de Toetredingsakte. 324 Het concept “Acquis” staat echter nergens gedefinieerd in EU-wetgeving. 325 Volgens het advies van de Commissie betreffende de toetreding van tien kandidaat-Lidstaten, waaronder de Republiek Cyprus, erkennen zij “door toe te treden tot de Europese Unie […] zonder voorbehoud het Verdrag betreffende de Europese Unie en alle doelstellingen daarvan, alle besluiten die zijn genomen sinds de inwerkingtreding van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en het Verdrag betreffende de Europese Unie, alsmede de opties die zijn genomen met betrekking tot de ontwikkeling en versterking van die Gemeenschappen en de Unie.” 326 Dit houdt ook de principes van de autonome rechtsorde327 van de Unie in, waaronder de beginselen van voorrang en rechstreekse werking alsook de uniforme interpretatie van het Hof van Justitie van het EU-recht.328 Men kan de omvang van het Acquis ook afleiden uit de Toetredingsakte. 329 Daarin wordt bepaald dat de oorspronkelijke Verdragen en de door de instellingen en de Europese Centrale Bank vóór de toetreding genomen besluiten verbindend worden voor de nieuwe Lidstaten vanaf het moment van toetreding, onder de voorwaarden gesteld in de Toetredingsakte.330 Tezelfdertijd zijn de toetredende staten gebonden door de bepalingen van het Schengenacquis,331 inclusief de overeenkomsten met derde landen die geassocieerd zijn met de implementatie van het Schengenacquis.332 Het is echter slechts door middel van een unaniem besluit van de Raad dat het Schengenacquis ook toepasselijk wordt in

324

Advies van de Commissie van 19 februari 2003 betreffende de verzoeken om toetreding tot de Europese Unie van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, 19 februari 2003, COM(2003) 79 (hierna: Advies Commissie (2003)), 2. 325

SKOUTARIS (2011), 45. 326

Advies Commissie (2003), 3; Zie ook MARESCEAU (1997), 14-15. 327

Zoals ingesteld door Van Gend & Loos, zie HvJ, 7 maart 1985, 32/84, Jur. 1985, 779. 328


Zie HILLION (2004), 593. 330

Art. 2 Toetredingsakte. 331

Het Schengenacquis werd geïncorporeerd in het Verdrag van Amsterdam via Protocol nr. 2, zie P.B. L C340 van 10 november 1997. (Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben echter opt-outs, terwijl Denemarken slechts gebonden is bij wijze van internationaal recht). 332

Art. 3, punt 1 en 3 Toetredingsakte. De EU heeft overeenkomsten gesloten met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein betreffende de associatie van deze landen met de implementatie van het Schengenacquis, zie respectievelijk voor IJsland en Noorwegen P.B. L 176 van 10 juli 1999 en voor Zwitserland P.B. L 53 van 27/2/2008 en voor Liechtenstein P.B. L 160 van 18 juni 2011.

56

HOOFDSTUK 2

een toetredende staat. 333 Verder dienen zij ook de praktische regelingen toe te passen die verband houden met Justitie en Binnenlandse Zaken en verbinden zij zich ertoe toe te teden tot de overeenkomsten en instrumenten op dat gebied. 334 Hoewel dit niet automatisch de invoering van de euro inhoudt, neemt elke toetredende staat vanaf de toetreding deel aan de Economische en Monetaire Unie.335 Ten slotte sluiten de Lidstaten zich o.m. aan bij de verklaringen en standpunten met betrekking tot het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en verbinden zij zich tot de overeenkomsten gesloten tussen de Unie en derde landen.336 De invoering van dit alles werd door middel van artikel 1, punt 1 van Protocol 10 opgeschort in het noorden van Cyprus. Volgens SHAELOU houdt Protocol 10 zich in dit verband dan ook voornamelijk bezig met “the substance of integration or rather with the absence of any substance of integration in a delimited territory within a Member State.” 337

II. Opschorting ratione loci

Artikel 1, punt 1 van Protocol 10 stelt dat de invoering van het Acquis wordt opgeschort “in de zones van de Republiek Cyprus waarover de regering van de Republiek Cyprus niet feitelijk het gezag uitoefent.” Concreet gaat het hier om de gebieden ten noorden van de VN-bufferzone. Zij grenzen aan de gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus wél het feitelijk gezag uitoefent,338 alsook aan de Sovereign Base Area (SBA) Dhekelia die onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk valt.339 Hoewel het Acquis in de bufferzonde onder controle van de VN niet wordt opgeschort, valt het onder een speciaal regime.340 Op die manier heeft het Toetredingsverdrag Cyprus opgedeeld in vier zones wat betreft de toepasselijkheid van het Acquis. Terwijl in beginsel het hele eiland onder de toe-

333

Art. 3, punt 2 Toetredingsakte; zie HILLION (2004), 595-596.

Art. 3, punt 4 Toetredingsakte. 335

Art. 4 Toetredingsakte. Lidstaten die de euro wensen in te voeren, dienen eerst aan de Maastricht-normen te voldoen, zie HILLION (2004), 594. 336

Zie art. 5 en 6 Toetredingsakte. De toetredende staten kunnen tot de gemengde overeenkomsten van de Lidstaten, de Unie en het derde land of regionale organisatie toetreden door middel van het sluiten van een protocol, zie art. 6, punt 2, lid 2 en art. 6, punt 6, lid 2 Toetredingsakte. Vanwege de Cyprus-kwestie bestonden er moeilijkheden om de Associatie-Overeenkomst tussen de Unie, haar Lidstaten en Turkije via een protocol uit te breiden naar de toetredende staten. Turkije erkende de bevoegdheid van de Grieks-Cypriotische regering immers niet om dit protocol te sluiten namens de Republiek Cyprus, zoals in 1960 gesticht door de Londen en Zürichovereenkomsten, zie S. TALMON, “The European Union-Turkey Controversy over Cyprus or a Tale of Two Treaty Declarations”, Chinese Journal of International Law 2006, 579-616. 337

Vrij vertaald: “het voorwerp van integratie of eerder het gebrek aan enig voorwerp van integratie in een afgebakend gebied binnen een Lidstaat.”, zie SHAELOU (2010), 175. 338

Zie art. 2, punt 1 Protocol 10. 339

Ibid. 340

H.-J. AXT en N. NEUWAHL, “The Cyprus Ouverture” in N. NEUWAHL (ed.), European Union Enlargement: Law and Socio-Economic Changes, Montréal, Thémis, 2004 (hierna: AXT in NEUWAHL (2004)), 20. 334

TOETREDING

57

passing van het Acquis valt, bestaan er aparte regimes voor de Britse SBA’s en de VN-bufferzone, en is de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus opgeschort.341 De draagwijdte van de opschorting van de invoering van het Acquis ratione loci werd door het Hof duidelijk gemaakt in Apostolides. Het Britse koppel Linda en David Orams kocht in 2002 een stuk grond in Lapta, gelegen in het noorden van Cyprus. Volgens de wetgeving van de Republiek Cyprus is de heer Meletis Apostolides de enige geldige eigenaar van de grond. Door de inval van Turkije op Cyprus in 1974, vluchtte hij naar het zuiden van het eiland. Daarop namen de autoriteiten van de Turkse Republiek Noord-Cyprus het onroerend goed in beslag 342 en verkochten het aan Turks-Cyprioten, waarna het Orams-koppel het overkocht. Wanneer de autoriteiten van de “TRNC” unilateraal de Groene Lijn openden in april 2003, reisde Apostolides van het zuiden van het eiland naar zijn stuk grond in het noorden. 343 Ondanks een aangename kennismaking met mevrouw Orams in oktober 2004, dagvaardde hij haar dezelfde maand voor de arrondissementsrechtbank 344 van Nicosia. De heer Apostolides vorderde de inbezitstelling van zijn grond, de afbraak van de villa en het zwembad en een schadevergoeding.345 In november 2004 werd de vordering bij verstek toegewezen. Het verzet en hoger beroep ingesteld door de Oramsen werd telkens afgewezen. Gezien het onmogelijk is in het noorden van Cyprus gerechtelijke beslissingen geveld door de rechtbanken van de Republiek Cyprus ten uitvoer te leggen, vroeg de Apostolides de erkenning en uitvoerbaarverklaring aan in het Verenigd Koninkrijk voor de High Court of Justice op grond van de Brussel I-Verordening (hierna: Brussel I),346 wat in oktober 2005 werd toegestaan.347 Die beslissing werd echter in september 2006 door de High Court vernietigd op vordering van het Orams-koppel. 348 Die rechtbank oordeelde namelijk dat Protocol 10 zo dient geïnterpreteerd te worden dat het Acquis, inclusief de Brussel I, geen effecten ressorteert “met betrekking tot” zaken die gerelateerd zijn aan het noorden van Cyprus. Bovendien vond dit Britse gerecht dat de hele zaak eerder een internationaal probleem betrof dat ongeschikt was om door particulieren voor de rechtbank uitgevochten te worden.349 Tegen deze beslissing ging Apostolides in beroep voor de Court of Appeal, dewelke een aantal prejudiciële vragen stelde aan het Hof van Justitie betreffende de uitlegging van de opschorting van de invoering van het Acquis in artikel 1, punt 1 van Protocol 10 in combinatie met een aantal bepalingen van Brussel I die handelen over 341

AXT in NEUWAHL (2004), 20.

Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 3. 343

Orams v. Apostolides, WLR 2007, 241 (hierna: Apostolides VK), par. 4. 344

Het gaat om een rechtbank gelegen in een zone van de Republiek Cyprus waarover die regering het feitelijk gezag uitoefent. 345

Apostolides VK, par. 4 en 6. 346

Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, P.B. L 12/1 van 16 januari 2001. 347


Ibid., r.o. 30 349

Apostolides VK, par. 30. 342

58

HOOFDSTUK 2

de erkenning en tenuitvoerlegging van gerechtelijke beslissingen geveld door de gerechten van een andere Lidstaat.350 Zo vroeg de Court of Appeal zich af of de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus zoals bedoeld in artikel 1, punt 1 van Protocol 10 de toepassing van de Brussel I verhindert op een gerechtelijke beslissing van een gerecht van de Republiek Cyprus dat betrekking heeft op een stuk grond gelegen in het noorden van Cyprus. 351 Door middel van een letterlijke interpretatie van de bewoording van artikel 1, punt 1 van Protocol 10 komt het Hof tot de vaststelling dat “de opschorting beperkt is tot de invoering van het Acquis […] [“]in[”] het [noorden van Cyprus].” De gerechtelijke beslissing in kwestie daarentegen werd geveld door een gerecht van de Republiek Cyprus gelegen in de gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus feitelijk het gezag uitoefent.352 In die laatste gebieden is de invoering van het Acquis immers niet opgeschort en bovendien wordt Brussel I in casu niet eens toegepast in het noorden van Cyprus.353 Of zoals Advocaat-Generaal Kokott het verwoordde, behelst artikel 1, punt 1 van Protocol 10 “de opschorting van de invoering van het Acquis “in” [het noorden van Cyprus] en niet “met betrekking tot” [het noorden van Cyprus].” 354 Zoals reeds gezegd moet een afwijking zoals artikel 1, punt 1 van Protocol 10 dan ook strikt worden uitgelegd en beperkt worden tot het strikt noodzakelijke.355 De erkenning en tenuitvoerlegging in het Verenigd Koninkrijk van de gerechtelijke beslissing in casu doet voor de Republiek Cyprus tevens geen verplichtingen ontstaan met betrekking tot het noorden van Cyprus die zij onmogelijk kan nakomen en die tot een schending van EU-recht kunnen leiden. 356

III. Opschorting ratione temporis

Protocol 10 bevat twee belangrijke tijdskernmerken wat betreft de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus. Ten eerste schorst artikel 1, punt 1 van Protocol 10 de invoering van het Acquis ab initio op. 357 Echter zou men bij een opschorting verwachten dat de materie waarvan de invoering het voorwerp vormt van opschorting ten minste ooit van toepassing is geweest.358

350

Apostolides (2009), r.o. 31.

Ibid., r.o. 32. 352


Ibid., r.o. 38. 354


Zie supra, 51. 356

Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 42. Het zij eraan herinnerd dat de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus net werd opgeschort om te voorkomen dat de Republiek Cyprus aansprakelijk zou worden gesteld voor het niet nakomen van haar verdragsrechtelijke verplichtingen met betrekking tot de toepassing van het Acquis op haar grondgebied, zie supra, 53. 357

Art. 2, punt 2 Toetredingsverdrag, samengelezen met art. 1, punt 1 Protocol 10. 358

Zie HOFFMEISTER (2006), 207. Zie ook supra, 53. 351

TOETREDING

59

Ten tweede is de opschorting van onbepaalde duur. Zoals verder besproken wordt, bestaat er echter een verband tussen artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10.359 Wanneer een regeling van de Cyprus-kwestie tot stand komt, voorziet deze laatste bepaling de Raad de mogelijkheid om via een unaniem besluit de voorwaarden voor de toetreding van Cyprus tot de Unie aan te passen met betrekking tot de Turks-Cypriotische gemeenschap. Concreet houdt het verband tussen beide bepalingen in dat de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus zolang duurt als een algehele regeling voor de Cyprus-kwestie uitblijft.

C. Gevolgen van de opschorting

I. Burgerschap van de Unie

Gezien de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus, is de vraag nu welke effecten dit al dan niet ressorteert ten aanzien van de Turks-Cypriotische gemeenschap binnen de Europese Unie en met betrekking tot de toepassing van EU-wetgeving op zaken verbonden aan het noorden van Cyprus. We bekijken eerst enkele effecten op de rechten verbonden aan het burgerschap van de Unie. Nadien komt de erkenning en tenuitvoerlegging van gerechtelijke beslissingen in de zin van de Brussel I-Verordening aan bod, waarbij de rechtspraak van het Hof in Apostolides een cruciale rol speelt. Artikel 20, punt 1 VWEU voorziet dat eenieder die de nationaliteit van een Lidstaat bezit, burger is van de Unie. Met andere woorden, elke Turks-Cyprioot die krachtens de wet van 1967 een ingezetene is van de Republiek Cyprus, is tevens een burger van de Unie en kan zijn rechten daartoe uitoefenen in het zuiden van Cyprus en in de andere Lidstaten.360 Het bekomen van een paspoort van de Republiek Cyprus voor een Turks-Cyprioot blijkt in de praktijk eerder een formaliteit te zijn, die tot voor de opening van de Groene Lijn in april 2003 zelfs kon vervuld worden door een tussenpersoon. 361 Een van de rechten van de Unieburger is het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. 362 De invoering van het Acquis is echter geschorst in het noorden van Cyprus. Om die reden besliste de Raad in juni 2004 dan ook om voor de zittingsperiode 2004-2009 geen verkiezingen te houden in dat deel van Cyprus.363 Toch wil dit niet zeggen dat Turks-Cyprioten in het noorden van Cyprus geen recht zouden hebben om aan de verkiezingen van het Europees Parlement deel te nemen.

359

Zie infra, 69.

HOFFMEISTER (2006), 208. 361

KLEBES-PÉLISSIER (2003), 457-458. 362

Art. 22, punt 2 VWEU. 363

Considerans 3 Besluit (EG) nr. 511/2004 van de Raad van 10 juni 2004 betreffende de vertegenwoordiging van het Cypriotische volk in het Europees Parlement in geval van een regeling voor de kwestie Cyprus, P.B. L 211/22 van 12 juni 2004. 360

60

HOOFDSTUK 2

Zij kunnen immers de Groene Lijn oversteken en hun stemrecht in het zuiden van Cyprus uitoefenen of zich daar laten registreren als kandidaat.364 Niettemin is de werking van de EU volgens artikel 10 VEU “gegrond op de representatieve democratie”, waarbij de burgers op het niveau van de Unie rechtstreeks worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement. De leden van het Europees Parlement dienden volgens een stelsel van evenredige vertegenwoordiging te worden gekozen. 365 De vraag is of deze principes zich niet verzetten tegen de situatie waarin de Cypriotische bevolking in het noorden van Cyprus tevens deel uitmaakt van de Unie, maar waarvoor in die gebieden de invoering van het Acquis is opgeschort en er geen verkiezingen voor het Europees Parlement worden gehouden. 366 Mijns inziens kan men argumenteren dat artikel 1, punt 1 en artikel 4 van Protocol 10 er voor zorgen dat er geen strijdigheid is. Hoewel de TurksCypriotische bevolking niet is vertegenwoordigd in het Europees Parlement (noch in enige andere instelling) sinds de toetreding op 1 mei 2004, is het EU-recht ook helemaal niet van toepassing in het noorden van Cyprus.367 Bovendien heeft de Turks-Cypriotische gemeenschap een stem in de voorwaarden volgens dewelke het Acquis op hen van toepassing wordt na een regeling van de Cypruskwestie d.m.v het aanpassen van de voorwaarden voor de toetreding van Cyprus via artikel 4 van Protocol 10. 368 Het is eveneens zo dat Turks-Cyprioten in het noorden van Cyprus de mogelijkheid hebben te gaan stemmen in het zuiden van Cyprus. Dat argument is evenwel minder overtuigend. Men kan bijvoorbeeld van een Turks-Cyprioot wonende te Dipkarpaz moeilijk verwachten dat hij op de dag van de verkiezingen zich naar het zuiden van Cyprus zou begeven om te gaan stemmen. Hoedanook volstaan de eerste twee argumenten om te besluiten dat er geen strijdigheid bestaat tussen de principes van artikel 10 VEU en haar implementatiewetgeving enerzijds, en het besluit van de Raad geen verkiezingen te organiseren voor het Europees Parlement in het noorden van Cyprus anderzijds.

364

HOFFMEISTER (2006), 210. Sinds de toetreding is het regime op de Groene Lijn geregeld via de Verordening betreffende de Groene Lijn, zie infra, 78. 365

Art. 1 Besluit (EG, Euratom) nr. 772/2002 van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 tot wijziging van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom, P.B. L 283/ 1 van 21 oktober 2002 (hierna: Besluit EP). 366

Zie ook AXT in NEUWAHL (2004), 20. 367

Zie HOFFMEISTER (2006), 210. 368

Hierbij dient te worden opgemerkt dat het mandaat van de volksvertegenwoordigers van de Republiek Cyprus eindigt vanaf het inwerkingtreden van een “allesomvattende regeling” voor de Cyprus-kwestie. In dat geval worden “in heel Cyprus” buitengewone verkiezingen gehouden voor de Cypriotische volksvertegenwoordigers in het Europees Parlement, zie art. 1 Besluit EP. Tevens is het interessant op te merken dat het Voorstel voor een Akte van Aanpassing in een minimum van een derde voorzag voor elke gemeenschap op Cyprus in het aantal volksvertegenwoordigers voor de Verenigde Republiek Cyprus in het Europees Parlement, wat in de praktijk voor de Turks-Cypriotische gemeenschap zou hebben neergekomen op een vertegenwoordiging van minstens twee Europese volksvertegenwoordigers, zie Voorstel voor een Akte van Aanpassing van de toetredingsvoorwaarden van de Verenigde Republiek Cyprus tot de Europese Unie, 7 april 2004, COM(2004) 189, 8.

TOETREDING

61

Een ander recht van een burger van de Unie is het recht zich vrij op het grondgebied van de Lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. 369 Dit recht is o.a. geïmplementeerd door de Burgerrichtlijn.370 Gezien het Acquis in het zuiden van Cyprus niet is opgeschort, betekent dit concreet dat de Republiek Cyprus in principe het vrij verkeer van en naar het zuiden van Cyprus moet garanderen, inclusief voor inwoners van het noorden van Cyprus die ten gevolge van hun Cypriotisch burgerschap ook burger zijn van de Unie. Dit principe wordt op EU-niveau geïmplementeerd via de Verordening betreffende de Groene Lijn die in het derde hoofdstuk gedetailleerder aan bod komt.

II. Erkenning van gerechtelijke beslissingen

Toepasselijkheid van de Brussel I-Verordening Om de gevolgen van de opschorting van het Acquis in het noorden van Cyprus te bestuderen, gaan we verder in op de Apostolides-rechtspraak. Zoals reeds gezien heeft het Hof geoordeeld dat het Acquis bij wijze van artikel 1, punt 1 van Protocol 10 enkel is opgeschort “in” het noorden van Cyprus en niet “met betrekking tot”.371 Volgens Advocaat-Generaal Kokott moet de territoriale werkingssfeer van Brussel I immers onderscheiden worden van het gebied waarop de gerechtelijke beslissing betrekking kan hebben.372 Daarbij volgt zij het argument van de Commissie dat het niet de bedoeling was om de toepassing uit te sluiten van alle voorschriften van het Acquis die betrekking hebben op het noorden van Cyprus.373 Zo laat artikel 3, punt 1 van Protocol 10 toe maatregelen te nemen tot de bevordering van de economie in het noorden van Cyprus, ongeacht de opschorting in artikel 1, punt 1 van Protocol 10. Verwijzend naar haar rechtspraak in Owusu 374 volgt het Hof deze argumentatie en oordeelt dat het feit dat het stuk grond gelegen is in het noorden van Cyprus de toepassing van het Acquis in het zuiden van Cyprus en de andere Lidstaten niet teniet doet. De heer Apostolides heeft niet de erkenning en tenuitvoerlegging aangevraagd in het noorden van Cyprus, maar in het VK van een gerechtelijke beslissing geveld door een gerecht gelegen in het zuiden van Cyprus. Dit brengt geen onnakoombare

369

Art. 21, punt 1 VWEU.

Richtlijn (EG) nr. 38/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/ 360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, P.B. L 229/35 van 29 juni 2004 (hierna: Burgerrichtlijn). 371

Het Hof kwam daartoe door middel van een strikte en letterlijke interpretatie van artikel 1, punt 1 van Protocol 10, zie supra, 56. 372


Ibid., r.o. 40. 374

Zie in dit verband HvJ, 1 maart 2005, C-281/02, Andrew Owusu/N. B. Jackson, Jur. 2005, I-1383, r.o. 46. 370

62

HOOFDSTUK 2

verplichtingen voor de Republiek Cyprus met zich mee.375 Volgens het Hof verhindert artikel 1, punt 1 van Protocol 10 daarom in casu de toepassing van Brussel I niet.376 De Commissie had geopperd dat het geding tussen Apostolides en de Oramsen in een bredere context moest worden geplaatst. 377 Op aanwijzing van het EHRM heeft de “TRNC” een regelingsysteem vastgesteld, waarbij een Commissie voor Onroerend Goed werd opgericht (COG) voor de behandeling van eigendomsgeschillen, waarvan Apostolides tevens gebruik zou kunnen maken.378 In dit verband merkt de Commissie op dat de burgerlijke vorderingsrechten van de heer Apostolides waren tenietgegaan vanwege datzelfde systeem, dat naar eigen zeggen “in beginsel door het EHRM [in haar rechtspraak] is goedgekeurd.” 379 De Advocaat-Generaal stelde dat uit de rechtspraak van het EHRM in Xenides-Arestis (Just Satifaction)380 niet kan worden afgeleid dat de regeling van de “TRNC” enig burgerlijk vorderingsrecht onder het recht van de Republiek Cyprus uitsluit. In dit verband erkent het EHRM enkel dat bepaalde regelingen van internationaal niet-erkende entiteiten, zoals het regelingssysteem door de “TRNC” ingesteld, als geldig kunnen worden beschouwd om nadelen voor de betrokken bevolking te vermijden.381 Mijns inziens kan men daaraan toevoegen dat de gerechtelijke beslissing van het gerecht gelegen in het zuiden van Cyprus volgens artikel 36 van Brussel I niet op zijn juistheid mag worden onderzocht.382 Ware de interpretatie van de EHRM-rechtspraak door de Commissie correct geweest, had de verwijzende rechter mogelijks een weigering van erkenning kunnen opwerpen op basis van de EHRM-rechtspraak in die zin dat het VK het EVRM dient te respecteren. 383 Bij de toepassing van Brussel I moet immers ook rekening gehouden worden met het EVRM als algemeen rechtsbeginsel van de Unie, zoals expliciet erkend in artikel 6 VEU.384 In deze hypothese had de Court of Appeal kunnen suggereren dat het respecteren van de regeling ingesteld door de “TRNC” en goedgekeurd door het EHRM, tezamen met het tenietgaan van burgerlijke vorderingsrechten van Apostolides, een fundamenteel beginsel van de Britse openbare orde (of van de Europese openbare

375


Ibid., r.o. 39. 377


Ibid., r.o. 56. 379


In dit arrest heeft het EHRM zich goedkeurend uitgelaten over de verenigbaarheid van de schadevergoedingsregeling met het EVRM, waarbij de Commissie Onroerend Goed wordt ingesteld, zie EHRM, Xenides-Arestis v. Turkije (Just Satisfaction), 2007, par. 37 en 42. 381

In overeentsemming met de rechtspraak in Namibia, zie supra, noot 50. 382

Zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), 65. 383

Ten gevolge van art. 2 VEU, moet het recht van de Unie, inclusief de Brussel I-Verordening het EVRM respecteren, zie SHAELOU (2010), 208. 384

SKOUTARIS (2011), 75. 376

TOETREDING

63

orde) 385 raakte.386 De hypothese wil namelijk dat de Oramsen ook eigendomsrechten hebben, beschermd onder het EVRM. Via de prejudiciële methode had het Hof vervolgens kunnen nagaan of de Britse rechter hiermee niet de grenzen zou te buiten gaan waarbinnen hij de erkenning van een gerechtelijke beslissing gegeven in een andere Lidstaat kan weigeren.387 Dit terzijde, is het Hof niet ingegaan op de opmerkingen van de Commissie en oordeelde in dit verband enkel dat de zaak een burgerlijke vordering tussen particulieren betrof en niet gericht was tegen een handeling gesteld in de uitoefening van overheidsbevoegdheden.388 Het feit dat de heer Apostolides over publieke vorderingsrechten mag beschikken tegen instanties van de “TRNC”, bijvoorbeeld in het kader van het regelingssysteem voor onroerend goed, doet de zaak hier in kwestie niet uit de burgerrechtelijke sfeer vallen waarop Brussel I van toepassing is.389

Erkenning en tenuitvoerlegging binnen de Brussel I-Verordening De invoering van het Acquis is opgeschort in het noorden van Cyprus vanwege de bestaande uitzonderingstoestand. 390 De vraag is nu welk effect dit heeft op de uitlegging van een aantal bepalingen van Brussel I die in het geding zijn in de overige prejudiciële vragen. De tweede prejuciële vraag van de Court of Appeal heeft te maken met artikel 22, punt 1 van Brussel I dat bepaalt dat de gerechten van de Lidstaat waar een onroerend goed gelegen is, exclusief bevoegd zijn om kennis te nemen van de vordering. Zij wenste te vernemen of een gerechtelijke beslissing geveld door een rechtbank gelegen in het zuiden van Cyprus over een stuk grond gelegen in het noorden, strijdig zou zijn met de exclusiviteitsregel in artikel 22, punt 1 en bijgevolg een weigering van de erkenning en tenuitvoerlegging zou rechtvaardigen op basis van artikel 35, lid 1 van Brussel I.391 Voor het Hof is het bij het beantwoorden van deze vraag niet relevant of het het betrokken gerecht in het zuiden van Cyprus in casu al dan niet nationaal bevoegd is om uitspraak te doen. Artikel 35, lid 1 bepaalt immers enkel de internationale rechterlijke bevoegdheid van de Lidstaten.392 Gezien de Republiek Cyprus de enige internationaal erkende Cypriotische staat is, zijn diens rechtbanken wel degelijk bevoegd.393 Bijgevolg kan de

385

Zie N. SKOUTARIS, “Building transitional justice mechanisms without a peace settlement: a critical appraisal of recent case law of the Strasbourg Court on the Cyprus issue”, E.L.Rev. 2010, (720) (hierna: SKOUTARIS (2010)) 6. 386

Dit is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof in Krombach, waarin zij een verband legde tussen de nationale openbare orde en de fundamentele rechten die op internationaal vlak door het EVRM worden beschermd, zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 107. 387

Zie Apostolides (2009), r.o. 57. 388


Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 61-62. 390


Ibid., r.o. 47. 392


Ibid., r.o. 51.

64

HOOFDSTUK 2

erkenning en tenuitvoerlegging van de gerechtelijke beslissing in casu in het VK niet geweigerd worden op basis van artikel 35, lid 1 van de Brussel I-Verordening.394 In zijn derde vraag vroeg de verwijzende rechter zich af of het feit dat de gerechtelijke beslissing niet kan ten uitvoer gelegd worden in het noorden van Cyprus een grond oplevert om de erkenning en tenuitvoerlegging in het VK te weigeren vanwege strijdigheid met de openbare orde op basis van artikel 34, punt 1 van Brussel I.395 Zoals bevestigd door het Hof in Krombach,396 moet deze uitzondering strikt worden uitgelegd om de verwezenlijking van de doelstellingen van de Brussel I-Verordening, waaronder het vrij verkeer van gerechtelijke beslissingen ter bevordering van de Interne Markt,397 zo min mogelijk te hinderen. 398 Hoewel het aan de Lidstaat is om de eisen van haar openbare orde vast te leggen, stelt het Hof dat het toezicht moet houden op de grenzen waarbinnen een rechter deze uitzondering mag aangrijpen om de erkenning en tenuitoverlegging van een gerechtelijke beslissing van een andere Lidstaat te weigeren.399 Een gerechtvaardigd gebruik zou een inbreuk op een fundamenteel beginsel van de openbarde orde vereisen. 400 Er zij aan herinnerd dat een gerechtelijke beslissing van een andere Lidstaat volgens artikel 36 van Brussel I niet op zijn juistheid mag worden onderzocht.401 Een weigering tot erkenning en tenuitvoerlegging op deze basis zou immers het doel van deze Verordening doorkruisen. 402 De Court of Appeal heeft echter geen fundamenteel beginsel opgeworpen waarmee de erkenning en tenuitoverlegging strijdig zou zijn.403 De Britse gerechten kunnen zich bijgevolg niet beroepen op de uitzondering in artikel 34, punt 1 van Brussel I vanwege het feit dat de gerechtelijke beslissing niet kan ten uitvoer worden gelegd in het noorden van Cyprus.404 Een andere vraag in verband met de moeilijkheden voor een tenuitvoerlegging van de gerechtelijke beslissing in het noorden van Cyprus, betreft de uitlegging van artikel 38, lid 1 van de Brussel I.405 Deze bepaling stelt dat een beslissing van een Lidstaat slechts in een andere Lidstaat kan worden ten uitvoer gelegd indien zij is uitvoerbaar verklaard in de Lidstaat waar de beslissing is geveld. Maar ís de gerechtelijke beslissing van de rechtbank in het zuiden van Cyprus wel uitvoerbaar ten aanzien van een stuk grond gelegen in het noorden van Cyprus? Volgens het Hof is het irrelevant of de gerechtelijke beslissing in casu in de

394


Ibid., r.o. 53. 396

In dit arrest ging het over artikel 27 van het Executieverdrag, de bepaling die voorafging aan artikel 34 van de Brussel I-Verordening, zie HvJ, 28 maart 2000, C-7/98, Dieter Krombach/André Bamberski, Jur. 2000, I1935, r.o. 19-21; zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 92. 397

Zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 37. 398

Ibid., r.o. 55. 399


Ibid, r.o. 59-60. 401


Ibid, r.o. 60. 403


Ibid, r.o. 62. 405

Zie Apostolides (2009), r.o. 63. 395

TOETREDING

65

praktijk moeilijk ten uitvoer te leggen is. Brussel I regelt immers enkel “de procedure tot verkrijging van verlof tot tenuitvoerlegging van buitenlandse [uitvoerbare] titels en niet de tenuitvoerlegging zelf.” 406 Het feit dat de tenuitvoerlegging van de gerechtelijke beslissing in het noorden van Cyprus praktisch onhaalbaar is, ontneemt die beslissing haar uitvoerbaarheid niet onder Brussel I. 407

Verdere analyse Het is duidelijk dat het Hof in Apostolides, net als in de Anastasiou-reeks, elke politieke overweging uit de weg wenst te gaan en zich daarom focuste op de internationaal privaatrechtelijke aard van de zaak.408 Ten eerste gaat het helemaal niet in op het argument van de Commissie betreffende de rechtspraak van het EHRM in Xenides-Arestis (Just Satisfaction). Ten tweede gebruikt het in zijn kernoverweging voor de interpretatie van artikel 1, punt 1 van Protocol 10 een letterlijke interpretatie en gaat het, in tegenstelling tot Advocaat-Generaal Kokott,409 niet in op de doelstellingen van het Protocol.410 Daarentegen interpreteert het Hof de bepalingen van de Brussel I-Verordening op een teleologische manier en legde het meer nadruk op de doelstellingen van de Verordening dan die van Protocol 10.411 Gezien de rechtshiërarchie, waarbij het Protocol primair recht uitmaakt en de Verordening secundair recht, zou de nadruk nochtans omgekeerd moeten liggen. 412 Volgens de Advocaat-Generaal is dit gerechtvaardigd omdat de Brussel I-Verordening doelstellingen realiseert van artikel 81 VWEU betreffende justitiële samenwerking in burgerlijke zaken.413 Hoedanook zou het een gevaarlijke controverse tot stand hebben gebracht mocht het Hof Protocol 10 in het licht van een bredere politieke doelstellingen en context hebben geïnterpreteerd. 414 Dat de zaak in kwestie reeds zwaar gepolitiseerd raakte, blijkt uit een aantal faits divers. Zo werden de Oramsen verdedigd door mevrouw Cherie Booth, de echtgenote van de toenmalige Britse premier Tony Blair.415 Aan de andere kant voerden de Oramsen, na de uitspraak van het Hof, voor het Britse gerecht aan dat de voorzitter van het Hof, Vassilios Skouris, bevooroordeeld was. In 2006 zou hij uit handen van de voormalige premier van de Republiek Cyprus, Tassos Papadopoulos, een keten in de Orde van Makarios III ontvangen hebben. Bovendien zou hij, tijdens het in beraad nemen van de zaak door het Hof, delegaties hebben ontvangen van

406


Ibid, r.o. 70. 408

H. P. MEIDANIS, “The Brussels I Regulation and the Cyprus problem before the Court of Justice: Comment on Apostolides v Orams”, E.L.Rev. 2009, (963) (hierna: MEIDANIS (2009)) 967. 409

Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 38-42. Verder gaat Advocaat-Generaal Kokott in op de bredere politieke context van de Cyprus-kwestie, zie Advocaat-Generaal Apostolides (2009), r.o. 43-48. 410


Zie bijvoorbeeld Apostolides (2009), r.o. 55, 60 en 73. 412

MEIDANIS (2009), 7. 413


P. KOUTRAKOS, “Who wants to be a Pandora? The Court of Justice and the Cyprus problem”, E.L.Rev. 2009, (345) 346. 415

Zie Apostolides VK; zie Apostolides (2009). 407

66

HOOFDSTUK 2

de regering van de Republiek Cyprus. Deze argumenten werden door het Britse gerecht echter niet aanvaard. 416 Prima facie lijken er immers geen aanwijzingen te zijn in het arrest als zou het Hof onjuist hebben geoordeeld wegens bevooroordeelheid. De uitkomst van de zaak resulteert evenwel in een paradox. Een gerechtelijke beslissing van een rechtbank gelegen in het zuiden van Cyprus kan in Cyprus zelf niet ten uitvoer worden gelegd, maar kan wel uitvoerbaar worden verklaard in alle andere Lidstaten.417 Bovendien werd de onderhandelingspositie van de Turks-Cypriotische gemeenschap in het vinden van een regeling voor de Cyprus-kwestie danig verzwakt. Volgens de toenmalige TurksCypriotische leider, de heer Mehmet Ali Talat, “brak [de uitspraak van het Hof hun] handen en benen.” 418 In maart 2010 gaf het EHRM zijn langverwacht oordeel in de zaak Demopoulos,419 bestaande uit acht samengevoegde zaken van Grieks-Cyprioten gericht tegen Turkije. Zij voerden hoofdzakelijk aan dat hun recht op de eerbiediging van de eigendomsrechten op hun onroerend goed uit artikel 8 EVRM was geschonden door de inval van Turkije op Cyprus in 1974 en de controle van hun onroerend goed door de “TRNC” en Turkije nadien. 420 Dit waren testzaken die het EHRM had uitgekozen om uit te maken of het door de “TRNC” ingevoerde systeem, waarbij de COG werd ingesteld, adequaat en effectief was.421 Dat dit het geval was, had het EHRM al laten blijken in Xenides-Arestis (Just Satisfaction). 422 In Demopoulos bevestigde het EHRM haar eerdere bevinding en oordeelde dat het regelingsysteem van de “TRNC” een “toegankelijk en effectief” nationaal rechtsmiddel van Turkije was dat eerst door de verzoekers moest worden uitgeput vooraleer zij zich tot het EHRM konden wenden.423 Daarmee verklaarde het EHRM hun verzoek onontvankelijk was.424 De uitspraak in Demopoulos staat in contrast met de uitspraak van het Hof in Apostolides. Terwijl die laatste de relavante bepalingen van Protocol 10 en de Brussel I-Verordening tracht uit te leggen in een isolement en wars van elke bredere (politieke) context, doet het EHRM net het tegenovergestelde. 425 Hieruit voortvloeiend overwoog het EHRM dat het onrealistisch zou zijn om Turkije vanuit het EVRM te verplichten in elk geval tot teruggave aan de verzoekers over te gaan, zelfs als dit de gedwongen uitzetting en herlokalisatie van de huidige bewoners zou betekenen.426 Zo mag de rechtzetting van oude inbreuken op het

416

Zie BBC, “Northern Cyprus villa judge 'bias' claim rejected”, 19 januari 2010, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8467478.stm. 417

MEIDANIS (2009), 7. 418

Wikileaks, “Cable 09NICOSIA301, Cyprus: Turkish Cypriot Leader Shaken By ECJ”, 7 mei 2009, http://wikileaks.org/cable/2009/05/09NICOSIA301.html. 419

EHRM, Demopoulos e.a. v. Turkije, 2010 (hierna: Demopoulos (2010)). 420

Demopoulos (2010), r.o. 18. 421

SKOUTARIS (2010), 725. 422

EHRM, Xenides-Arestis v. Turkije (Just Satisfaction), 2007, par. 37 en 42. 423

Demopoulos (2010), r.o. 127. 424

Ibid, r.o. 129. 425

Zie Demopoulos (2010), 85. 426 Demopoulos (2010), r.o. 116.

TOETREDING

67

EVRM niet leiden tot disproportionele onrechtvaardigheden.427 Daarom moet Turkije zelf de keuze hebben in de middelen waarmee het de inbreuken wenst recht te zetten. 428 Eigendom is volgens het EHRM immers een materieel goed dat pecuniair gewaardeerd en gecompenseerd kan worden.429 Wanneer we beide arresten vergelijken, kunnen we vaststellen dat er een grote discrepantie bestaat in de resultaten waartoe zij leiden.430 Terwijl de verzoekers in Demopoulos zich mogelijks moeten tevreden stellen met een geldelijke vergoeding toegekend door de COG, kunnen de Grieks-Cypriotische eigenaars van onroerend goed gelegen in het noorden van Cyprus, analoog met Apostolides, de integrale teruggave vorderen en de gerechtelijke beslissing in de andere Lidstaten laten erkennen en tenuitvoerleggen in de situatie waarin het onroerend goed werd gebruikt door particulieren met vermogen in andere Listaten.431 De vraag is nu of de rechtspraak in Demopoulos iets had kunnen veranderen aan de beoordeling van de argumenten van de Commissie in Apostolides door Advocaat-Generaal Kokott en het Hof. Ten eerste moet opgemerkt worden dat de Grieks-Cypriotische eigenaars volgens het EHRM het recht op hun eigendom niet verloren door de controle van de Turkije en de “TRNC”. 432 Volgens het EVRM zou enkel de wijze van genoegdoening voor de geleden schade mettertijd in die zin kunnen wijzigen dat een integrale teruggave van de eigendom niet meer mogelijk is. 433 Bovendien heeft het EHRM zich enkel uitgesproken over de voorwaarden waaronder de Grieks-Cypriotische verzoekers zich kunnen beroepen op het EVRM voor de rechtzetting van inbreuken op hun fundamentele rechten, waarbij zij eerst de nationale rechtsmiddelen van Turkije en de “TRNC” moeten uitputten, in casu de COG, vooraleer zich te wenden tot het EHRM. Uit het arrest Demopoulos kan niet worden afgeleid dat de verzoekers geen alternatieve pistes kunnen bewandelen, zoals het instellen van vorderingen in het zuiden van Cyprus of het afwachten van een algehele regeling van de Cyprus-kwestie.434 Het laat met andere woorden de mogelijkheden tot genoegdoening buiten het EVRM onverlet. Dit contrasteert met Apostolides, dat handelt over de erkenning en tenuitvoerlegging in een andere Lidstaat van een gerechtelijke beslissing binnen het kader van de Brussel I-Verordening. Beide arresten zijn dan ook niet meteen vergelijkbaar.435 Daarom zou Demopoulos in se geen verandering hebben teweeggebracht aan de beoordeling door Advocaat-Generaal Kokott en het Hof van de argumenten van de Commissie over de rechtspraak van het EHRM.

427

Demopoulos (2010), r.o. 117.

Ibid, r.o. 118. 429

Demopoulos (2010), r.o. 115. 430

Zie ook SKOUTARIS (2010), 727-730. 431

Ibid, 103. 432

Demopoulos (2010), r.o. 112. 433

Ibid, r.o. 113. 434

Zie Demopoulos (2010), r.o. 128. 435

Zie P. KOUTRAKOS, “Property in Cyprus: what is a judge to do?”, E.L.Rev. 2010, (305) (hierna: KOUTRAKOS (2010)) 305. 428

68

HOOFDSTUK 2

Hoewel de Oramsen werden veroordeeld tot de afbraak van hun villa in Lapta, verkregen zij geen sloopvergunning van de Turks-Cypriotische autoriteiten.436 De moeilijkheden die het Britse koppel ondervindt door de politieke context, tonen des te meer aan dat de eigendomsgeschillen op Cyprus een internationaal probleem zijn dat ongeschikt is om opgelost te worden door middel van gerechtsvoering tussen particulieren of zelfs gerechtsvoering in het algemeen.437 In dit verband leek het EHRM in Demopoulos gefrustreerd te zijn door het feit dat het “belast” werd met zaken die het gevolg zijn van een probleem dat reeds opgelost moest zijn door alle partijen op politiek niveau. 438 Tot aan haar uitspraak in Demopoulos werd het EHRM dan ook geconfronteerd met meer dan 1.400 gelijkaardige zaken die hangende waren. Zij dreigden niet alleen het EHRM te verlammen, maar het ook te degraderen tot een rechtbank van eerste aanleg. 439

D. Intrekking van de opschorting

De opschorting van de invoering van het Acquis kan ook worden ingetrokken. Artikel 1, punt 2 van Protocol 10 voorziet dat “de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen over de intrekking van de in lid 1 bedoelde opschorting [besluit].” Zoals eerder gezegd hebben de Lidstaten hiermee de mogelijkheid toegewezen aan een supranationale organisatie als de Europese Unie om primair recht te wijzigen, zijnde de opschorting zoals bedoeld in artikel 1, punt 1 van Protocol 10 in te trekken.440 Nu is de vraag of artikel 1, punt 2 moet worden samengelezen met artikel 4 van Protocol 10 dat de Raad in staat stelt om, op voorstel van de Commissie, een “regeling” van de Cyprus-kwestie op te nemen in de voorwaarden voor de toetreding van Cyprus tot de Unie. Daarbij gaan we eerst na of er een verband bestaat tussen beide bepalingen, om vervolgens te bekijken of dit verband een exclusief karakter heeft. Voor het beantwoorden van deze vragen is de preambule van Protocol 10 cruciaal. Wat het verband betreft tussen artikel 1 (2) en artikel 4 van Protocol 10 is er gesuggereerd dat een bepaald verschil in woordkeuze tussen de eerste, tweede en vijfde considerans enerzijds en de vierde considerans van Protocol 10 anderzijds een verband zou verhinderen. 441 De vierde considerans stelt dat de opschorting dient te worden ingetrokken “zodra het vraagstuk Cyprus is opgelost.” Terwijl de eerste, tweede en vijfde considerans en artikel 4 spreken over een (algehele) “regeling”, verwijst de vierde considerans indirect naar een “oplossing” voor de Cyprus-kwestie als situatie waarin de opschorting van het Acquis wordt ingetrokken.

436

S. FENWICK, “No Permission To Demolish Villa - Eroglu”, Cyprus News report, 22 januari 2010, http://www.cyprusnewsreport.com/?q=node/583. 437

Zie Apostolides VK, r.o. 30. 438

Demopoulos (2010), r.o. 85; zie KOUTRAKOS (2010), 306. 439

SKOUTARIS (2010), 724 en 726. 440

Zie supra, 49. 441

UEBE (2003), 386.

TOETREDING

69

Om na te gaan of het de bedoeling was van de Lidstaten en de toetredende staten om via twee verschillende concepten, “oplossing” enerzijds en “regeling”, anderzijds een verband te voorkomen tussen artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10, is het nuttig het Protocol in verschillende talen te vergelijken. In de Engelse versie wordt in de vierde considerans het woord “solution” gebruikt, in tegenstelling tot het woord “settlement” in de overige consideransen en artikel 4. Ook de woordkeuze in de Franse versie is gelijkaardig. In de Duitse versie wordt echter in de vierde considerans het woord “Regelung” gebruikt, net zoals in de overige consideransen en artikel 4. In de Italiaanse versie wordt dan weer consequent het woord “soluzione” gebruikt. Ten slotte spreekt de Spaanse versie in de eerste, tweede en vijfde considerans over een “acuerdo”, terwijl het in de vierde considerans over een “solución” spreekt. Het verschil tussen de Engelse en de Franse versie enerzijds en de Spaanse versie anderzijds is het feit dat deze laatste ook in artikel 4 van Protocol 10 spreekt over een “solución”. Uit deze korte taalvergelijkende studie volgt dat er geen duidelijke bedoeling uit de bewoording van Protocol 10 kan worden afgeleid als zouden de verdragspartijen elk verband tussen de intrekking van de opschorting in artikel 1, punt 2 en de opname van een regeling in de toetredingsvoorwaarden van Cyprus willen verhinderen. 442 Mijns inziens moet daarom aan het concept “oplossing” dezelfde betekenis worden gegeven als het concept “regeling”. Bijgevolg bestaat er dankzij de vierde considerans een verband tussen artikel 1 (2) en artikel 4 van Protocol 10. Bovendien dient zowel het concept “oplossing” als het concept “regeling” steeds als een “algehele regeling” zoals bedoeld in de eerste considerans te worden geïnterpreteerd. Dit blijkt nog het duidelijkst uit de Spaanse versie. Daarin heeft de vijfde considerans het over een “acuerdo”, waarmee het verwijst naar de “acuerdo global” in de eerste en tweede considerans. Naar de vierde considerans kan deze “acuerdo” immers niet verwijzen, gezien het gebruik van het woord “solución” daarin. Nochtans beschrijft de vijfde considerans de bepaling in artikel 4 van Protocol 10. Toch gebruikt dat artikel het woord “solución” in plaats van “acuerdo”. Dit, samengenomen met de verschillen tussen de verscheidene taalversies doen vermoeden dat de verdragspartijen bij het opstellen van Protocol 10 geen duidelijke bedoeling hadden om een onderscheid te maken tussen de concepten “oplossing” en “regeling” enerzijds en “algehele regeling” en “regeling” anderzijds. Des te meer blijkt uit het voorgaande dat daarom aan alle concepten dezelfde betekenis van een “algehele regeling” moet worden verleend. Dit strookt immers het meest met het doel van Protocol 10 en met zijn ontstaansgeschiedenis in de context van de conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen in 2002 en de inspanningen van VN-Secretaris-Generaal Annan.443 Bovendien ziet ook de Commissie een verband tussen beide bepalingen.444 Hoewel de verschillen in de verscheidene versies van Protocol 10 evengoed vertaalfouten kunnen zijn,

442

Contra UEBE (2003), 386.

Zie HOFFMEISTER (2006), 216. Zie supra, 43. 444

Zie Considerans 1 en art. 1, b Besluit EP. 443

70

HOOFDSTUK 2

is elke versie niettemin “gelijkelijk authentiek”.445 Om die reden zal het Hof bij een mogelijke interpretatie van de bepalingen van Protocol 10 eveneens een vergelijking maken van de verschillende taalversies.446

Consideransen 1 en 2

Considerans 4

Considerans 5

Artikel 4

algehele regeling

oplossing

regeling

regeling

Engels

comprehensive settlement

solution

settlement

settlement

Frans

règlement global

solution

règlement global

règlement

Duits

umfassende Regelung

Regelung

Regelung

Regelung

soluzione globale

soluzione

soluzione

soluzione

acuerdo global

solución

acuerdo

solución

Nederlands

Italiaans Spaans

Wat betreft de vraag of het hier gaat om een exclusief verband tussen artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10 zou men kunnen argumenteren dat de vierde considerans van Protocol 10 in se de intrekking van de opschorting niet exclusief afhankelijk maakt van een regeling zoals bedoeld in artikel 4 van Protocol 10. Die considerans stelt immers enkel dat de opschorting zal worden ingetrokken eens er een regeling 447 van de Cyprus-kwestie is. Ze sluit prima facie niet uit dat de opschorting ook kan worden ingetrokken in andere gevallen. Toch kan zulke argumentatie niet worden gevolgd. De eerste considerans van Protocol 10 verwijst naar een “algehele regeling” voor de Cyprus-kwestie in overeenstemming met de resoluties van de VN-Veiligheidsraad. De tweede considerans vervolgens stelt dat een “dergelijke algehele regeling” uitblijft. In de derde considerans wordt hier het gevolg aan verbonden dat “derhalve” de invoering van het Acquis moet worden opgeschort. Als we deze drie eerste consideransen samenlezen, krijgen we met andere woorden het volgende: Als geen algehele regeling tot stand komt, dan wordt de opschorting ingesteld.448 Uit de korte taalvergelijkende studie449 blijkt tevens dat de opschorting volgens de vierde considerans zal worden ingetrokken zodra een “[algehele regeling]” 450 tot stand komt. Met andere woorden: Als een algehele regeling tot stand komt, dan wordt de opschorting ingetrokken.

445

Art. 3 Toetredingsverdrag.

J. BENGOETXEA, The legal reasoning of the European Court of Justice: Towards a European jurisprudence, Oxford, Clarendon press, 1993, 232. 447

Gelet op het voorgaande, wordt nu de term “regeling” gebruikt. 448

Dit komt tevens overeen met de Conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen in 2002 dat de toepassing van het Acquis in het noorden van Cyprus zou worden opgeschort indien een regeling van de Cypruskwestie uitbleef, zie supra, 43. 449

Zie tabel. 450

Ibid. 446

TOETREDING

71

Wanneer we de betekenis van de derde en de vierde considerans samenlezen volgt hieruit: Als en slechts als een algehele regeling tot stand komt, dan wordt de opschorting ingetrokken. Er bestaat dus een exclusief verband tussen artikel 1, punt 2 en artikel 4 van Protocol 10. De intrepretatie van de bepalingen van het Protocol in het licht van de preambule leidt tot de conclusie dat enkel een algehele regeling van de Cyprus-kwestie in de zin van artikel 4 van Protocol 10 zal leiden tot een intrekking van de opschorting van het Acquis in het noorden van Cyprus in de zin van artikel 1, punt 2 van het Protocol. Daarmee vormt Protocol 10 de lex specialis voor elke maatregel met betrekking tot het noorden van Cyprus die de invoering van het Acquis behelst. 451 Men zou evenwel kunnen argumenteren dat een gedeeltelijke regeling de Raad in staat stelt tot een gedeeltelijke intrekking van de opschorting van het Acquis over te gaan, vanuit het principe qui peut le plus, peut le moins.452 Ook kan men zich afvragen of artikel 3, punt 1 van Protocol 10, dat stelt dat enige maatregel ter bevordering van de economie van het noorden van Cyprus niet door de andere bepalingen van het Protocol kan verhinderd worden, in combinatie met een andere rechtsgrond de opschorting van de invoering van het Acquis niet kan opheffen.

4. EVALUATIE Het is duidelijk dat de Unie inventief moest zijn om een toetreding van de Republiek Cyprus te faciliteren. Het gebruikte immers het instrument van opschorting voor het Acquis, dat helemaal nog geen toepassing had gekend in het noorden van Cyprus vóór dat het werd opgeschort. Het begrip “opschorting” lijkt ook in te houden dat de toepassing ervan tijdelijk is. Ook het Hof bevestigde in haar Apostolides-rechtspraak het transitionele karakter Protocol 10, waarin de opschortende bepaling ligt vervat. Het zou de auteur van de Masterproef niets verbazen mocht het Protocol in de praktijk minder tijdelijk blijken te zijn dan de bedoeling was. Door de uitzichtloosheid van het Cyprus-conflict krijgt het Protocol steeds meer het karakter van een quasi-permanente afwijking.

Hoe uniek of vreemd deze constructie ook mag zijn, ze vormt wel het kernbeginsel van een ad hoc wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus. Het zorgt er namelijk voor dat de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus volledig afwezig is. Enige andere ad hoc wetgeving t.a.v. dit deel van het eiland dient hiermee rekening te houden. Tenzij het een algehele regeling van de Cyprus-kwestie betreft, kan geen regulering aangenomen worden die tot het resultaat leidt dat het Acquis in het noorden van Cyprus wordt ingevoerd. De enige mogelijke uitzondering zou een gedeeltelijke invoe-

451 452

SHAELOU (2010), 231.

HOFFMEISTER (2006), 216.

72

HOOFDSTUK 2

ring van het Acquis kunnen zijn op basis van een gedeeltelijke regeling van de Cyprus-kwestie, indien men aanneemt dat het principe qui peut le plus, peut le moins hierop van toepassing is. De opschorting van de invoering van het Acquis als kernprincipe betekent uiteraard niet dat het Acquis geen uitwerking kan hebben “met betrekking tot” het noorden van Cyprus. Het Acquis is immers enkel opgeschort “in” de gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus niet het feitelijk gezag uitoefent. Zoals de Commissie opmerkte in Apostolides was het immers niet de bedoeling om de toepassing uit te sluiten van alle voorschriften van het recht van de Unie die betrekking hadden op het noorden van Cyprus. Artikel 3, punt 1 van Protocol 10 impliceert immers dat de Unie maatregelen kan nemen die betrekking hebben op de bevordering van de economie in het noorden van Cyprus.

Men kan zich evenwel afvragen of alle partijen die betrokken waren bij het opstellen van Protocol 10 de concrete gevolgen van de bewoording van de opschortende bepaling wel hadden voorzien. Dit, samen met de eenzijdige opening van de Groene Lijn door de Turks-Cypriotische autoriteiten in april 2003 hebben de positie van de Grieks-Cypriotische gemeenschap aan de onderhandelingstafel aanzienlijk versterkt. Hadden de Turks-Cypriotische autoriteiten kunnen vermoeden dat dit zou leiden tot een situatie waarin eigendomsdisputen in het noorden van Cyprus, gericht tegen burgers van de Unie,453 zouden opgelost worden voor rechtbanken gelegen in het zuiden van Cyprus, dan hadden zij mogelijks nooit de grens geopend. De Britse rechter die de erkenning en tenuitvoerlegging weigerde van de gerechtelijke beslissing gegeven door een rechtbank in Nicosia, was correct in zijn stelling dat dit soort eigendomsdisputen geregeld diende te worden in een algeheel akkoord betreffende de Cyprus-kwestie. Deze particuliere gerechtsvoering was immers ongeschikt om een aspect van een internationaal conflict van die aard op te lossen. De rechtspraak van het EHRM in Demopoulos vormt daarbij een interessant contrast. De oplossingen die Turkije biedt ter waarborging van het Grieks-Cypriotische eigendom blijken voldoende te zijn om de rechtstreekse toegang tot het EHRM te sluiten. Bovendien moet Turkije de keuze hebben in de middelen die het inzet om de inbreuken die het maakt op het EVRM recht te zetten. Steeds onverkort een teruggave door Turkije van het eigendom eisen zou immers kunnen leiden tot nieuwe inbreuken op het EVRM die disproportioneel zijn in het licht van hun doel. We moeten echter opmerken dat de uitspraken in Apostolides en Demopoulos niet erg vergelijkbaar zijn, gezien zij zich beide in een verschillende juridische context bevonden.

453

Om helemaal correct te zijn, moeten we opmerken dat het gaat om alle burgers met tegoeden in de Europese Unie. In de praktijk zullen dit voornamelijk burgers van de Unie zijn.

HOOFDSTUK 3 POST-TOETREDING

Economische ontwikkeling van het noorden Ontplooiing van een wetgevend kader

In het derde hoofdstuk ten slotte bekijken we hoe de Unie, rekening houdend met de elementen in hoofdstuk 1 en het beginsel in hoofdstuk 2, via ad hoc-wetgeving aan een kader bouwt rondom het noorden van Cyprus.

Dit betreft hoofdzakelijk wetgeving gericht op de economie van het noorden, de economische relaties binnen Cyprus, alsook degene tussen het noorden van Cyprus en de rest van de Unie.

Zoals steeds is het onontbeerlijk eerst de context uiteen te zetten. Daarna worden drie belangrijke wetgevende initiatieven van de Unie toegelicht, meer bepaald het regime aan de Groene Lijn, de financiële hulp aan het noorden van Cyprus, en de voorstellen voor rechtstreekse handel tussen de rest van de Unie en het noorden. Een evaluatie volgt op het einde.

POST-TOETREDING

75

1. SCHETS VAN DE CONTEXT In haar Advies van 1993 over de toetredingsaanvraag van de Republiek Cyprus, merkte de Commissie reeds op dat er een verschil bestond in de toestand van de economie in het noorden en het zuiden van Cyprus, vanwege zijn internationaal isolement. 454 In het geval Cyprus in zijn geheel zou zijn toegetreden, konden EU-fondsen aangewend worden voor o.a. infrastructuurwerken opdat het noorden van Cyprus zijn economische achterstand zou inhalen. 455 In het kader van de Associatie-Overeenkomst van 1972 tussen de Unie en de Republiek Cyprus, sloten beide partijen een aantal financiële protocollen af. Terwijl de financiële hulp van deze protocollen initieel nog beide gemeenschappen op het eiland ten goede kwamen, genoten vanaf de onafhankelijkheidsverklaring van de “TRNC” voornamelijk enkel nog projecten in het zuiden van Cyprus van deze steun.456 Na het verzoek tot toetreding van de Republiek Cyprus in 1990, was het de intentie van de Europese Raad van Lissabon in 1992 dat de Associatie-Overeenkomst zo moest worden gebruikt dat het de economische integratie van het verdeelde eiland zou bevorderen.457 Men zou kunnen stellen dat de uitspraken van het Hof in de Anastasiou-trilogie de Turks-Cypriotische gemeenschap tot deze integratie heeft geforceerd. Preferentiële handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie was immers niet meer mogelijk onafhankelijk van de Republiek Cyprus. Uit Anastasiou III blijkt dat de Turks-Cypriotische gemeenschap hiervoor diende samen te werken met de officiële douane-autoriteiten van de Republiek Cyprus. 458 De Europese Raad van Sevilla in 2002 verklaarde een substantiële financiële bijdrage te willen doen voor de ontwikkeling van het noorden van Cyprus, in geval het als een verenigd eiland zou toetreden. 459 De Europese Raad van Kopenhagen in hetzelfde jaar, verzocht de Commissie dan weer om economische stimulansen voor te stellen voor het noorden van Cyprus en maatregelen om het dichter bij de Unie te brengen. Het verschil tussen beide topontmoetingen is het feit dat de Europese Raad van Sevilla extra financiële hulp afhankelijk stelt van een hereniging van Cyprus. De top van Kopenhagen daarentegen wilde de Commissie een aantal maatregelen laten onderzoeken ten gunste van het noorden van Cyprus, ongeacht of een akkoord over de hereniging van Cyprus werd bereikt.460

454

Advies Commissie (1993), 15.

Ibid, 15-16. 456

Zie supra, 5. 457

Europe and the Challenge of Enlargement aangehecht aan de Conclusies van de Europese Raad van Lissabon, 27 juni 1992, doc. nr. 3321/2/92, 7. 458

Zie supra, 26. 459

Conclusies Europese Raad van Sevilla, 6; zie ook Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende mogelijkheden om de economische ontwikkeling van het noordelijk deel van Cyprus te bevorderen en dit gebied nader tot de Unie te brengen, 3 juni 2003, COM(2003) 325 (hierna: Mededeling Commissie (2003)), 2. 460

Conclusies Europese Raad van Kopenhagen, 3. 455

76

HOOFDSTUK 3

Op een ontmoeting in Den Haag in maart 2003 vroeg VN-Secretaris-Generaal Annan de leiders van de beide gemeenschappen op Cyprus of zij bereid waren een derde versie van zijn Annan-plan te ondertekenen en elk aan hun gemeenschap in een referendum voor te leggen. In tegenstelling tot de Grieks-Cypriotische leider Papadopoulos, was de Turks-Cypriotische leider Denktaş daar niet toe bereid. Ook Turkije had bezwaren, maar het wenste wel een verderzetting van de gesprekken te zien.461 De teleurstelling van de internationale gemeenschap en de oproepen van Turkije om de onderhandelingen te hervatten, deden de druk op Denktaş toenemen. 462 Volgend op deze mislukking, stelde hij een aantal maatregelen voor ter bevordering van het vertrouwen tussen de twee gemeenschappen, waaronder het openen van de Groene Lijn. Omdat een reactie van de Grieks-Cypriotische zijde uitbleef, besloot zij, na de ondertekening van het Toetredingsverdrag in april 2003, om dezelfde maand eenzijdig de grens te openen.463 In juni 2003 stelde de Commissie mogelijkheden voor tot bevordering van de economie van het noorden van Cyprus en maatregelen om het gebied dichter bij de Unie te brengen, zoals gevraagd door de Europese Raad van Kopenhagen in 2002.464 Het gaat enerzijds om vrij beperkte financiële bijstand binnen het kader van de pretoetredingssteun voor Cyprus465 en om rechtstreekse handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie binnen het kader van de Associatie-Overeenkomst, waarbij de TurksCypriotische Kamer van Koophandel zou gemachtigd worden tot het afleveren van vervoerscertificaten en fytosanitaire certificaten. 466 Op 24 april 2004 wees de Grieks-Cypriotische gemeenschap de vijfde en laatste versie van het Annan-plan af, terwijl de Turks-Cypriotische gemeenschap zich in hun referendum wel positief uitliet.467 Twee dagen later stelde de Raad daarop dat het vastberaden was om de Turks-Cypriotische gemeenschap uit het isolement te halen en een hereniging van Cyprus te faciliteren door de economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus te bevorderen. Daartoe verzocht het de Commissie in die aard voorstellen te doen met een bijzondere focus op de economische integratie van het eiland en de contacten met de EU en de gemeenschappen onderling. 468 De Raad stelde alvast voor om de financiële hulp die was beloofd aan het noorden van Cyprus in geval van hereniging met dat doel in te zetten.469

461

D. HANNAY, Cyprus: the search for a solution, Londen, Tauris, 2005, 217-218.

J. KER-LINDSAY, EU accession and UN peacemaking in Cyprus, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2005, 59 en 61. 463

TOCCI (2004), 86. 464

Mededeling Commissie (2003). 465

Het gaat om een bedrag geschat op 12 miljoen euro in totaal, zie Mededeling Commissie (2003), 7. Deze financiële steun werd echter geweigerd door de Turks-Cypriotische leider Denktaş, zie D. BEYATH, “The EU and the Turkish Cypriots” in J. KER-LINDSAY, H. FAUSTMANN en F. MULLEN (eds.), An Island in Europe, Londen, Tauris, 2011, 139. 466

In grosso Mededeling Commissie (2003), 2-6. 467

Zie supra, 43. 468

Conclusies van de Raad van Algemene Zaken, 26 april 2004, doc. nr. 8566/06 (Conclusies Raad (2004)). 469

Het gaat hier om 259 miljoen euro, zie Conclusies Raad (2004). 462

POST-TOETREDING

77

Hoewel het reeds drie dagen na de reactie van de Raad werd aangenomen via een verordening,470 kan het regime van toepassing op de Groene Lijn ook aanzien worden als een instrument ter bevordering van de economie in het noorden van Cyprus. Enerzijds is het zo dat de Groene Lijn geen buitengrens betreft van de Unie en er daarom voorschriften dienden te worden op vastgesteld met betrekking tot het verkeer van personen, goederen en diensten. 471 Anderzijds had de Raad in haar reactie op de referenda over het Annan-plan te kennen gegeven het in te stellen regime voor de Groene Lijn aan te willen grijpen om de economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus te ondersteunen.472 De economische maatregelen waarover sprake werden door de Commissie in juli van hetzelfde jaar voorgesteld. Naast de wijzigingen aan de Verordening betreffende de Groene Lijn, deed de Commissie twee voorstellen inzake financiële hulp 473 aan en preferentiële rechtstreekse handel met het noorden van Cyprus. 474 Een aantal Lidstaten wensten beide voorstellen slechts aan te nemen als een pakket, in tegenstelling tot de Republiek Cyprus.475 Hoewel het voorstel voor rechtstreekse handel, op basis van artikel 207 VWEU, via een gekwalificeerde meerderheid in de Raad kon worden aangenomen, vereiste het voorstel voor financiële hulp unanimiteit. De rechtsgrond voor dit laatste voorstel was namelijk artikel 352 VWEU. Hierdoor kreeg de Republiek Cyprus een veto over het hele pakket.476 Omdat de Republiek Cyprus juridische bezwaren had tegen het voorstel voor rechtstreekse handel,477 besloot de Raad in februari 2006 om de Verordening betreffende Financiële Hulp apart aan te nemen. 478 Een verordening voor preferentiële rechtstreekse handel tussen de Unie en het noorden van Cyprus is er tot op heden nog steeds niet.

470

Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad van 29 april 2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 161/128 van 30 april 2004 (hierna: GL-Verordening). 471

Considerans 4 GL-Verordening. 472

Zie infra, 78. 473

Deze financiële hulp is analoog aan de financiële hulp die de Europese Raad van Sevilla had verklaard toe te kennen voor de economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus in het geval dat het eiland herenigd zou toetreden, zie supra, noot 459. 474

Commission proposes comprehensive measures to end isolation of Turkish Cypriot community, 7 juli 2004, IP/04/857. 475

Zie HOFFMEISTER (2006), 202-203. 476

T. GIEGERICH, “The EU Accession of Cyprus and the Fate of the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 261. 477

Zie infra, rechtsgrond rechtstreekse handel. 478

SHAELOU (2010), 314. Hierdoor ging 120 miljoen euro van de oorspronkelijk voorziene 259 miljoen euro voor de periode 2004-2006 verloren vanwege budgettaire redenen, zie HOFFMEISTER (2006), 202.

78

HOOFDSTUK 3

2. VERORDENING BETREFFENDE DE GROENE LIJN A. Rechtsgrond van de Verordening

Door de toetreding van de Republiek Cyprus is de iure het grondgebied van het hele eiland opgenomen. Met de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus vallen deze laatste gebieden echter buiten het douane- en belastingsgebied van de Unie, alsook buiten de ruimte van vrijheid, rechtvaardigheid en veiligheid. 479 Artikel 2, punt 1 van Protocol 10 voorziet in dit verband dat de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen de voorwaarden vaststelt waaronder de rechtsvoorschriften van de EU gelden ten aanzien van de Groene Lijn. Op die manier vormt deze bepaling de rechtsgrond voor een preferentiëel regime ten aanzien van goederen uit het noorden van Cyprus.480 Hoewel de Raad deze regels in sommige domeinen op basis van artikel 207 VWEU had kunnen nemen, werd om politieke redenen gekozen voor de creatie van een rechtsgrond die unanimiteit vereist. 481 Op 29 april 2004 nam de Raad op basis van deze rechtsgrond een regime aan dat de EU-rechtsvoorschriften bepaalt die van toepassing zijn op de Groene Lijn, in de vorm van een verordening.482 Volgens artikel 2, punt 3 van het Toetredingsverdrag kunnen de maatregelen zoals bedoeld in artikel 2 van Protocol 10 worden vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag op 1 mei 2004. De maatregelen gaan evenwel slechts van kracht op diezelfde dag. Via deze rechtsgrond hebben zowel de Lidstaten als de toetredende staten de Unie de mogelijkheid gegeven om op supranationaal niveau een regime in te stellen voor de EU-wetgeving van toepassing op de Groene Lijn.483 Hierbij is het van belang op te merken dat deze besluitvorming gebeurd zonder stemrecht voor de Republiek Cyprus, gezien deze staat op dat moment nog niet was toegetreden. Na de referenda over het Annan-plan moest de Raad het regime voor de Groene Lijn zoals bedoeld in artikel 2, punt 1 van Protocol 10 vastleggen. Bij het opstellen van dit regime wenste zij de TurksCypriotische gemeenschap een positief signaal sturen voor haar goedkeuring van het Annan-plan.484 Het was m.a.w. haar intentie om met het regime de economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus te bevorderen, zoals bedoeld in artikel 3, punt 1 van Protocol 10. Daarbij lijkt de Raad een verband tot stand te brengen tussen artikel 2 en artikel 3 dat Protocol. 485 Bovendien verwijst de vijfde considerans van de Verordening betreffende de Groene Lijn eveneens naar artikel 3 van Protocol 10. 479

Considerans 4 GL-Verordening.

HOFFMEISTER (2006), 215. 481

UEBE (2003), 387. 482

GL-Verordening. 483

SHAELOU (2010), 99. 484

Conclusies Raad (2004). 485

SHAELOU (2010), 273. 480

POST-TOETREDING

79

Dit laatste artikel kan evenwel geen zelfstandige rechtsgrond vormen voor maatregelen die de economie in het noorden van Cyprus moeten bevorderen. Het biedt enkel de rechtszekerheid dat maatregelen genomen op basis van de bepalingen in het VWEU niet worden getroffen door de andere bepalingen van Protocol 10.486

B. Regime voor de Groene Lijn

I. Ratio legis van de Verordening

Zoals eerder opgemerkt doet de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus deze laatste gebieden buiten het douane- en belastingsgebied van de Unie vallen. Hierdoor zou de opschorting de Groene Lijn omgevormd hebben tot een de facto buitengrens. Goederen afkomstig uit het noorden van Cyprus zouden dan aanzien worden als goederen afkomstig uit een derde land, waarop de bijbehorende douaneregels van de Unie zouden worden toegepast. Bijgevolg zou de handel tussen het zuiden en het noorden van Cyprus aan meer beperkingen onderworpen zijn na de toetreding dan ervoor, wat een opdeling van het eiland zou versterken en de Turks-Cyprioten nog dieper in het isolement storten. 487 Daarentegen bestonden er onder de wetgeving van Republiek Cyprus geen douaneheffingen voor goederen afkomstig uit het noorden van Cyprus.488 Daarom verduidelijkt de Verordening betreffende de Groene Lijn dat deze grens geen buitengrens van de Unie betreft. Om dit te realiseren legt deze Verordening speciale voorschriften vast, niet alleen voor het verkeer van goederen over de grens, maar ook voor het verkeer van personen en diensten.489 Binnen dit regime beoogt de Unie een even hoog niveau van bescherming van de veiligheid als wat geldt voor de rest van de EU op het vlak van illegale migratie, openbare orde en de economische belangen wat betreft het goederenverkeer.490

II. Personenverkeer over de Groene Lijn

Krachtens artikel 21, punt 1 VWEU hebben de burgers van de Unie het recht zich vrij op het grondgebied van de Lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Deze rechten kunnen worden uitgeoefend

486

Zie UEBE (2003), 388; zie HOFFMEISTER (2006), 217.

Zie UEBE (2003), 386. Dit zou immers ingaan tegen de verklaring van de Raad van 26 april 2004, waarin zij stelde vastbesloten te zijn een einde te maken aan het isolement van de Turks-Cypriotische gemeenschap, zie supra, 75. 488

HOFFMEISTER (2006), 215. 489


Ibid. 487

80

HOOFDSTUK 3

onder de voorwaarden en beperkingen die de Verdragen en de bepalingen491 ter uitvoering daarvan stellen. Hoewel de opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus ervoor zorgt dat Unieburgers, waaronder Turks-Cyprioten, hun rechten daaromtrent niet kunnen uitoefenen in die gebieden, is dit wél mogelijk ten aanzien van de autoriteiten van de Republiek Cyprus aan de Groene Lijn om zich van en naar het zuiden van Cyprus te begeven. Daarom stelt de Verordening betreffende de Groene Lijn dat het noodzakelijk is om het voor EU-burgers mogelijk te maken hun recht op vrij verkeer uit te oefenen en in dit verband de minimumregels vast te stellen voor controles op personen aan de grens voor het bestrijden van illegale migratie en het waarborgen van het overheidsbeleid en de openbare veiligheid.492 In overeenstemming met het beleid van de Republiek Cyprus mogen alle burgers met die nationaliteit en EU-burgers en onderdanen van derde landen die legaal in het noorden van Cyprus verblijven de Groene Lijn overschrijden.493 Hetzelfde geldt voor alle EU-burgers en onderdanen van derde landen die het eiland zijn binnengekomen via het zuiden van Cyprus. 494 Onderdanen van derde landen moeten evenwel steeds in het bezit zijn van een verblijfsvergunning of reisdocument van de Republiek Cyprus. 495 Met deze laatste categorie worden voornamelijk de Turken bedoeld die in het noorden van Cyprus verblijven.496 De Republiek Cyprus dient controles uit te voeren op alle personen die de lijn overschrijden, waarbij het tevens hun identiteit moet nagaan.497 Men zich afvragen wat de positie is van EU-burgers die de Republiek Cyprus zijn binnengekomen via het noorden van Cyprus. Na de inval van Turkije op Cyprus in 1974 heeft de Republiek Cyprus immers alle havens en luchthavens gelegen in het noorden van Cyprus als gesloten verklaard.498 Hoewel dit zou kunnen leiden tot een sanctie, ontneemt dit het recht op vrij verkeer niet. Beperkingen op het vrij verkeer zouden in dat geval enkel kunnen opgelegd worden om redenen van openbare orde of veiligheid, bijvoorbeeld ter bestrijding van illegale migratie. Bovendien moeten deze beperkingen proportioneel zijn in het licht van hun beoogde doel.499 Een bestraffing zwaarder dan een administratieve sanctie zou in casu echter disproportioneel zijn. 500 In ieder geval past de Republiek Cyprus de

491

De Burgerrichtlijn werd nota bene op dezelfde dag door de Raad (en het Europees Parlement) aangenomen als de Verordening betreffende de Groene Lijn. 492


Het zij opgemerkt dat de overschrijding van het deel van de Groene Lijn tussen het noorden van Cyprus en de oostelijke SBA Dhekelia geregeld wordt door Protocol 3, zie art. 2, punt 5 GL-Verordening. 494


Artikel 2, punt 3 GL-Verordening. 496

Zie art. 1, punt 2 GL-Verordening; zie SKOUTARIS (2011), 114. 497

Art. 2, punt 1 en 2 Groene Lijn Verordening. 498

HOFFMEISTER (2006), 218. 499

Art. 22, punt 1 VWEU; art. 27, punt 2 Burgerrichtlijn. 500

UEBE (2003), 397. Dit werd in essentie bevestigd door een rechtbank in Nicosia, gelegen in het zuiden van Cyprus, waarbij de feiten analoog zijn aan hetgeen hier wordt behandeld, zie HOFFMEISTER (2006), 214.

POST-TOETREDING

81

Verordening betreffende de Groene Lijn op die manier toe dat EU-burgers steeds de Groene Lijn kunnen overschrijden, ongeacht waar ze Cyprus zijn binnengekomen.501

III. Goederenverkeer over de Groene Lijn

Artikel 4, punt 1 van de Verordening betreffende de Groene Lijn laat toe dat goederen uit het noorden van Cyprus het zuiden van Cyprus worden binnengebracht, op voorwaarde dat “geheel en al verkregen” zijn in het noorden van Cyprus of indien zij daar hun “laatste, wezenlijke, economisch gerechtvaardigde be- of verwerking hebben ondergaan in een daartoe geschikt bedrijf.” 502 In dat geval worden op deze goederen geen douanerechten geheven, noch heffingen van gelijke werking.503 Dit is analoog aan artikel 30 VWEU dat zulke heffingen verbiedt tussen Lidstaten. Goederen die in aanmerking komen voor uitvoerrestituties of interventiemaatregelen kunnen hier echter niet van genieten, alhoewel van deze regel kan worden afgeweken.504 In oktober 2005 maakte de Commissie zo’n uitzondering voor citrusvruchten, “gezien de belangstelling onder de economische marktdeelnemers in Cyprus voor de afzet van [in het noorden van Cyprus] geproduceerde citrusvruchten op de [Interne Markt].” 505 Hoewel de binnengebrachte goederen worden beschouwd als goederen van de Unie, worden zij als niet-ingevoerd beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat er wel BTW-rechten op de goederen verschuldigd zijn indien zij via het zuiden van Cyprus worden doorgevoerd naar de andere Lidstaten. 506 De GL-Verordening stelt evenwel een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan. Ten eerste mogen de goederen enkel de Groene Lijn overschrijden via de grensovergangen opgesomd in bij-

501

Vóór de toetreding van de Republiek Cyprus tot de Unie zijn er een aantal gevallen geweest waarbij burgers van de Unie die Cyprus via het noorden waren binnengekomen, strafrechtelijk werden gesanctioneerd wanneer zij de Groene Lijn trachtten over te steken richting het zuiden van Cyprus, zie HOFFMEISTER (2006), 214. 502

Voor rechtspraak van het Hof over de interpretatie van de “laatste, wezenlijke, economisch gerechtvaardigde be- of verwerking in een daartoe geschikt bedrijf”, zie HvJ, 31 januari 1979, 34/78, Yoshida Nederland BV/Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Friesland, Jur. 1979, 115; HvJ, 13 december 1989, C-26/88, Brother International GmbH/ Hauptzollamt Gießen, Jur. 1989, 4253. 503

Zie art. 4, punt 2 GL-Verordening. 504

Art. 4, punt 2 GL-Verordening en art. 1, punt 1, a Verordening (EG) nr. 293/2005 van de Raad van 17 februari 2005 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 866/2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte betreffende landbouw en faciliteiten voor personen die de lijn overschrijden, P.B. L 50/1 van 23 februari 2005 (hierna: GL Landbouw). 505

Art. 1 Verordening (EG) nr. 1624/2005 van de Commissie van 4 oktober 2005 tot afwijking van Verordening (EG) nr. 866/2004 ten aanzien van citrusvruchten die de lijn in Cyprus overschrijden, P.B. L 259/17 van 5 oktober 2005 (hierna: Citrusverordening); Considerans 3 Citrusverordening. 506

Art. 4, punt 7 en 11 GL-Verordening; SKOUTARIS (2011), 141.

82

HOOFDSTUK 3

lage I. 507 Ten tweede is het grensoverschrijdend verkeer van levende dieren en dierlijke producten in principe verboden, maar er de Commissie kan via besluiten uitzonderingen formuleren.508 Dat heeft zij in mei 2007 gedaan voor verse vis en honing afkomstig uit het noorden van Cyprus.509 Daarnaast moeten zij voldoen aan aan de veterinaire, fytosanitaire en voedselveiligheidsvereisten van de Unie in bijlage II. Hierop worden zij aan de grensovergang gecontroleerd.510 Om de Groene Lijn te kunnen overschrijden, moeten de goederen uit het noorden van Cyprus ook vergezeld gaan van een document afgegeven door de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel, waarvan de echtheid aan de grensovergang wordt gecontroleerd. 511 Deze laatste organisatie werd daartoe door de Commissie in juli 2004 gemachtigd, in samenspraak met de Republiek Cyprus.512 Het document verzekert dat de goederen in kwestie voldoen aan de regels van oorsprong zoals gesteld in de GL-Verordening.513 Artikel 4, punt 12 van de GL-Verordening wijst de verdere implementatie toe aan de Commissie.514 De vorm van en de procedure voor het bekomen van het begeleidend document dat door de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel wordt afgegeven, is erin vastgelegd. 515 Daarnaast voorziet het ook in een procedure voor de fytosanitaire controle van planten op de plaats van oorsprong. Daarbij vindt de controle plaats door deskundigen die door de Commissie zijn benoemd en die samenwerken met de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel. 516 Ten slotte moet worden opgemerkt dat het regime voor de Groene Lijn voor het laatst is uitgebreid in 2008, wanneer het verkeer werd mogelijk gemaakt naar

507

Art. 4, punt 3 GL-Verordening. Bij het van kracht gaan van de Verordening op 1 mei 2004 waren er twee grensovergangen aangewezen, zijnde Ledra Palace en Agios Dhometios. Dit is aantal is sindsdien verhoogd tot zeven, zie Verordening (EG) nr. 601/2005 van de Commissie van 18 april 2005 tot wijziging van bijlage I van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 99/10 van 19 april 2005 en Verordening (EG) nr. 1283/2005 van de Commissie van 3 augustus 2005 tot wijziging van bijlage I van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 203/8 van 4 augustus 2005. 508

Art. 4, punt 9 GL-Verordening; art. 1, punt 1, b GL Landbouw. 509

Considerans 3 Beschikking (EG) nr. 330/2007 van de Commissie 4 mei 2007 tot opheffing van het verbod op het verkeer van bepaalde dierlijke producten op het eiland Cyprus krachtens Verordening (EG) nr. 866/ 2004 van de Raad en tot vaststelling van de voorwaarden voor het verkeer van die producten, P.B. L 123/30 van 12 mei 2007. 510

Art. 4, punt 4 GL-Verordening. 511

Art. 4, punt 5 en 6 GL-Verordening 512

Art. 1 Beschikking (EG) nr. 604/2004 van de Commissie van 7 juli 2004 tot machtiging van de TurksCypriotische kamer van koophandel overeenkomstig artikel 4, lid 5, van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad, P.B. L 272/12 van 20 augustus 2004 (hierna: Machtiging TCKvK); considerans 3 Machtiging TCKvK. 513

Art. 2, punt 2 Verordening (EG) nr. 1480/2004 van de Commissie van 10 augustus 2004 tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot goederen die van oorsprong zijn uit gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus niet feitelijk het gezag uitoefent en die worden binnengebracht in gebieden waarover de regering wel feitelijk het gezag uitoefent, P.B. L 272/3 van 20 augustus 2004 (Implementatieverordening); zie SKOUTARIS (2011), 139. 514

Zie SHAELOU (2010), 290. 515

Zie art. 2 Implementatieverordening. 516

Zie art. 3 Implementatieverordening.

POST-TOETREDING

83

het zuiden van Cyprus van goederen die er tijdelijk worden binnengebracht met het oog op het uitoefenen van bepaalde activiteiten of diensten. 517 Nu is de vraag of de regeling voor het goederenverkeer voldoet aan de rechtspraak van het Hof in Anastasiou III. De machtiging van de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel voor het uitreiken van ceritificaten is gegeven door de Commissie, met de expliciete instemming van de Republiek Cyprus. 518 Het zou hier echter niet gaan om een delegatie van bevoegdheden door de Republiek Cyprus aan de de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel. Deze laatste kan immers slechts oorsprongscertificaten uitreiken, wat normalerwijze niet eens door douane-autoriteiten wordt uitgereikt. Het doel van de machtiging zou er m.a.w. in bestaan om samenwerking tussen de douane-autoriteiten van de Republiek Cyprus en de Turks-Cypriotische autoriteiten.519 Daarmee voldoet het aan de expliciete eis doorheen de Anastasiou-reeks, dat de goede werking van een systeem van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen douane-autoriteiten van essentieel belang is in een preferentieel handelssysteem.

C. Toepassing van de Verordening

Volgens de Commissie verloopt de toepassing van de GL-Verordening voor het personenverkeer in de praktijk genoegdoenend. Toch wijst het op illegale doorlaatposten en de hoge illegale migratie aan de Groene Lijn. Voor het verkeer van goederen zijn er nog steeds obstakels. Zo vormt de regulering van de Republiek Cyprus betreffende bedrijfsvoertuigen een aanzienlijke barrière voor het verkeer van Turks-Cypriotische goederen naar het zuiden van Cyprus. Ook staat de Grieks-Cypriotische gemeenschap weigerachtig tegenover Turks-Cypriotische producten (bijvoorbeeld pitabroden), waardoor de afzetmarkt klein blijft. Aangezien er nog BTW-rechten verschuldigd zijn op de import van Turks-Cypriotische goederen in de andere Lidstaten via het zuiden van Cyprus, vindt er amper handel in die richting plaats. In 2010 bijvoorbeeld ging het enkel om een partij staalschroot bestemd voor India.520

517

Zie Verordening (EG) nr. 587/2008 van de Raad van 16 juni 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 866/2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte met voorschriften ten aanzien van goederen diensten en personen die de lijn in Cyprus overschrijden, P.B. L 163/1 van 24 juni 2008. 518

Machtiging TCKcK. 519

SHAELOU (2010), 297. 520

Zie Verslag van de Commissie aan de Raad. Negende verslag over de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad van 29 april 2004 en over de situatie die het gevolg is van de toepassing van deze verordening, voor de periode 1 januari tot en met 31 december 2012, 24 mei 2013, COM(2013) 299. Voor een analyse van de handel binnen Cyprus, zie M. HATAY, F. MULLEN en J. KALIMERI, Intra-island trade in Cyprus. Obstacles, oppositions and psychological barriers, Oslo, PRIO, 2008.

84

HOOFDSTUK 3

3. FINANCIËLE HULP EN RECHTSTREEKSE HANDEL Ten slotte is het noodzakelijk nog een kort woord te wijden aan het wetgevend pakket betreffende financiële hulp en rechtstreekse handel. Zoals reeds gezegd werd de Verordening betreffende de Financiële Hulp slechts door de Raad in februari 2006 aangenomen nadat het voorstel daartoe ontkoppeld werd van het voorstel voor rechtstreekse handel.521 De rechtsgrond voor deze Verordening wordt gevormd door artikel 352 VWEU. Deze bepaling voorziet de Unie de mogelijkheid wetgeving aan te nemen wanneer een andere rechtsgrond ontbreekt. Vereist is evenwel dat de wetgeving dient ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie en dat er unanimiteit wordt bereikt in de Raad. Dit laatste is ook meteen de reden waarom de twee wetgevende voorstellen nooit als pakket zijn aangenomen. De Republiek Cyprus beschikte immers over een de facto vetorecht. Het voorstel voor rechtstreekse handel daarentegen was gebaseerd op artikel 207 VWEU, de juridische basis voor het Gemeenschappelijk Handelsbeleid. Deze rechtsgrond vereist slechts een gekwalificeerde meerderheid in de Raad. De Republiek Cyprus was tegen het voorstel gekant. Ten eerste zou het volgens haar een aanslag betekenen op haar soevereiniteit. Het zou immers haaks staan op het besluit dat de Republiek Cyprus had genomen in 1974 om alle havens en luchthavens in het noorden van Cyprus voor gesloten te verklaren. Ten tweede was de Republiek Cyprus van mening dat het voorstel gebaseerd moest zijn op artikel 1, punt 2 van Protocol 10. Volgens haar zou de voorgestelde rechtstreekse handel leiden tot een invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus. Hoewel artikel 207 VWEU op het eerste zicht vreemd lijkt als rechtsgrond voor handel met een gebied dat eigenlijk deel uitmaakt van het grondgebied van een Lidstaat, zijn er reeds precedenten. Zo is ook de handel met de Spaanse enclaves Ceuta en Melilla geregeld op basis van artikel 207 VWEU.522 Tot op heden is er nog steeds geen regime in het leven geroepen voor rechtstreekse handel tussen de Unie en het noorden van Cyprus. Na het in werking treden van het Verdrag van Lissabon, kreeg het Europees Parlement een stem in het wetgevingsproces. Het besloot zich echter te onthouden van elke inmenging, naar eigen zeggen om de soevereiniteit van de Republiek Cyprus niet aan te tasten. 523

4. EVALUATIE Het valt meteen op dat het ad hoc economisch wetgevend kader onvoldoende effectief is om het noorden van Cyprus daadwerkelijk uit zijn isolement te halen. Men moet evenwel eerst vaststellen dat het vrij verkeer van personen over de Groene Lijn vrij goed werkt, als we de Commissie mogen geloven.

521

HOFFMEISTER (2006), 202.

HOFFMEISTER (2006), 217-218. 523

T. VOGEL, “MEP’s opt out of a say on trade with northern Cyprus”, European Voice, 21 oktober 2010, 6. 522

POST-TOETREDING

85

Het blijkt echter soms te goed te werken. De illegale migratie blijft nog steeds relatief hoog. Uit eigen ervaring kan ik alleen maar bevestigen dat het minimum van één identiteitscontrole per persoon die de Groene Lijn wenst over te steken, vaak niet of op een creatieve manier gehaald wordt. Het vrij verkeer van goederen daarentegen is een andere zaak. Nog steeds zijn er te veel juridische obstakels in de regulering van het zuiden van Cyprus. Zo bestaan er problemen met betrekking tot certificaten van rijvaardigheid voor bedrijfsvoertuigen uit het noorden van Cyprus. Ook bestaat er een belangrijke psychologische barrière. De afzetmarkt voor Turks-Cypriotische producten zou danig groter zijn mochten de Grieks-Cyprioten minder huiverachtig staan tegenover deze producten. Al bij al blijft de handel over de Groene Lijn relatief klein. Over de export van Turks-Cypriotische producten naar andere Lidstaten via het zuiden van Cyprus, hoeft men zelfs niet te spreken: ze is bijna onbestaande. Het verschuldigd zijn van BTW-rechten in die situatie is daar niet vreemd aan. Daarom is mijn mening dat het aannemen van een verordening voor het instellen van rechtstreekse handel tussen de Unie en het noorden van Cyprus cruciaal is om het gebied uit zijn economisch isolement te halen. Dit samengenomen, kan men alleen maar besluiten dat het ad hoc economisch wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus tot dusver sterk onderontwikkeld is om écht iets wezenlijks aan de economische situatie in de gebieden ten noorden van de VN-bufferzone te veranderen.

BESLUIT Toen de Unie in 1972 met de Republiek Cyprus een associatie-overeenkomst sloot, was er van enig toetredingsoogmerk nog geen sprake. Tijdens de Koude Oorlog nam het land immers een neutrale houding aan op de internationale scène. Dit veranderde echter na de val van de Berlijnse muur in 1989 en de implosie van de Sovjet-Unie.524 Gezien neutraliteit voor de Republiek Cyprus toen niet meer essentieel was, wenste het zich te herpositioneren op het wereldtoneel. In 1990, toen de Republiek Cyprus zijn aanvraag voor toetreding indiende, was het eiland intussen al zestien jaar opgedeeld in een noordelijk en een zuidelijk deel door de inval van Turkije in 1974. Door middel van een opname in de Unie, dacht de toenmalige regering van de Republiek Cyprus beweging te krijgen in de gesprekken tussen beide gemeenschappen over een oplossing van de Cypruskwestie. Dankzij hevige druk van Griekenland, kon de Unie niet anders de Republiek Cyprus samen met het onopgeloste conflict in zijn eigen politieke en rechtsorde importeren.

Binnen die context werd de EU verplicht enige wetgevende creativiteit aan de dag te leggen. Via Protocol 10 werd niet alleen de juridische status geregeld van het noorden van Cyprus in de Unie, maar werd ook de basis gelegd voor een ad hoc wetgevend kader rondom het noorden. Binnen dit Protocol vormt de opschortende bepaling in artikel 1, punt 1 de nucleus. Daarmee vormt het noorden van Cyprus een woestijn op Europese kaart op het vlak van toepassing van het Acquis. De Unie tracht m.a.w. een ad hoc wetgevend en vooral economisch kader op te bouwen rond een juridische leegte. Het is maar de vraag wat de Unie anders kon doen dan de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus op te schorten. Hoewel het grondgebied van Cyprus volledig tot de Unie is toegetreden in naam van de Republiek Cyprus, staat een deel niet onder de controle van de regering van de toegetreden Lidstaat. De paradox wil bovendien dat het een kandidaat-Lidstaat is die het feitelijk gezag uitoefent over een deel van een Lidstaat en daar bovendien, ten gevolge van de rechtspraak van het EHRM, het naleving van het EVRM moet waarborgen. Het is de mening van de auteur van deze Masterproef dat de Republiek Cyprus beter niet werd opgenomen in de Europese Unie zonder oplossing van de Cyprus-kwestie. De politieke omstandigheden maakten dit echter onmogelijk. Bovendien kon de Unie niet enkel het zuiden van Cyprus laten toetreden. De Republiek Cyprus is immers de enige internationaal te erkennen staat op het eiland. Een toetreding van slechts een deel van het eiland had zowel een inbreuk betekend op de soevereiniteit van de Republiek Cyprus, als op de resoluties van de VN-Veiligheidsraad die de internationale gemeenschap opriepen de zelfverklaarde “Turkse Republiek Noord-Cyprus” niet te erkennen.

524

KARATAS in KER-LINDSAY et al. (2011), 18.

88

BESLUIT

Men mag evenwel niet vergeten dat het Europees juridisch vacuüm dat de Unie heeft ingesteld slechts geldt met betrekking tot de invoering van het Acquis “in” het noorden van Cyprus. In de rest van de Europese Unie gaat de toepassing van het Acquis gewoon door, ook “met betrekking tot” het noorden van Cyprus. Artikel 3, punt 2 van Protocol 10 maakt bovendien duidelijk dat zelfs de toepassing van het Acquis in het zuiden van Cyprus niet geraakt mag worden door de opschorting in het noorden. Dit heeft een aantal concrete positieve, maar ook negatieve gevolgen voor het noorden van Cyprus. Een van de positieve gevolgen is het burgerschap van de Unie, waar ook de Turks-Cyprioten kunnen van genieten. Zo hebben zij het recht om zich vrij binnen de Unie te bewegen. Bijgevolg hebben de Turks-Cyprioten ook het recht om de Groene Lijn over te steken, hetgeen zij kunnen inroepen tegen de autoriteiten van de Republiek Cyprus in het zuiden. Daarbij moeten we opmerken dat een louter burgerschap van de Unie niet voldoende is. Zonder de eenzijdige opening van de Groene Lijn door de Turks-Cypriotische autoriteiten in april 2003, zou het vrij verkeer van personen tussen het noorden en het zuiden van Cyprus nog steeds een verre droom zijn. Door de feitelijke omstandigheden van de bijzondere situatie op Cyprus kan men zich echter de vraag stellen of Turks-Cyprioten niet gedegradeerd zijn tot tweederangsburgers voor wat betreft hun andere aspecten van hun EU-burgerschap. Hoewel zij een actief en passief kiesrecht hebben voor verkiezingen van het Europees Parlement, dienen zij zich hiervoor naar het zuiden van Cyprus te begeven. Bovendien heeft de Turks-Cypriotische gemeenschap überhaupt al geen gegarandeerde vertegenwoordiging in het Europees Parlement. Toch moet men vaststellen dat het voor hen weinig uitmaakt, gezien het Acquis toch niet van toepassing is in het noorden van Cyprus. Bovendien kan de Turks-Cypriotische gemeenschap mee haar voorwaarden onderhandelen voor een toetreding tot de Unie binnen een regeling voor de Cyprus-kwestie. Een groot negatief gevolg voor het noorden van Cyprus is de toepasselijkheid van de Brussel IVerordening op gerechtelijke beslissingen geveld binnen de Unie met betrekking tot eigendommen gelegen in het noorden van Cyprus. Deze eigendomsproblematiek is een van de kernpunten van het conflict op Cyprus. Langs beide kanten van de Groene Lijn zijn in beslag genomen of onteigend door de autoriteiten van de gemeenschap die er het feitelijk gezag uitoefent. Een dergelijk probleem kan enkel worden opgelost in een algehele regeling van de Cyprus-kwestie en niet via particuliere gerechtsvoering. Helaas heeft het oordeel van het Hof in Apostolides net voor dit laatste de deur opengezet. Niettemin kan men zich afvragen wat het Hof anders had kunnen oordelen. Het is immers aan de opstellers van Protocol 10 om rekening te houden met de politieke implicaties van het Protocol. Dit is geen raak van het Hof. Gezien de bewoording van Protocol 10, was het voor de hand liggen dat de invoering van Acquis slechts was opgeschort “in” het noorden van Cyprus. Enkel een suggestie van een openbare orde-exceptie door de verwijzende Britse rechter had mogelijks de uitspraak nog kunnen veranderen. Hoedanook maakt de uitspraak voor de bevolking van het noorden van Cyprus niet veel uit, zolang zij

BESLUIT

89

maar geen eigendom van Grieks-Cyprioten bezetten of vermogen bezitten in het zuiden van Cyprus of in een andere Lidstaat. In tegenstelling tot het Hof in Apostolides hield het EHRM in Demopoulos wél rekening met de internationale politieke context. Het deed dit zelfs uitgebreid, waarbij het niet ontbrak aan enige frustratie omtrent het mislukken van een politieke oplossing voor de Cyprus-kwestie. Terecht stelde het EHRM dat het verplichten van Turkije om steeds een integrale teruggave te doen van Grieks-Cypriotische eigendom zou kunnen leiden tot inbreuken op het EVRM die disproportioneel kunnen zijn in het licht van de doelstelling van de teruggave. Daarbij merkte het ook op dat de Grieks-Cypriotische eigenaars niet verplicht zijn zich te wenden tot de COG, maar ook een politieke oplossing kunnen afwachten. De rechtspraak doet ook niets af aan hun gerechtelijke mogelijkheden in het zuiden van Cyprus.

De opschorting van de invoering van het Acquis in het noorden van Cyprus mag dan wel de kern vormen van Protocol 10 als basis van een ad hoc wetgevend kader rondom het noorden van Cyprus, de artikelen 2 en 3 van het Protocol vormen elk ook een onderdeel van deze basis. Terwijl het eerste de instelling van een regime aan de Groene Lijn mogelijk maakt, stelt het andere duidelijk dat de opschorting van de invoering van het Acquis geen maatregelen verhindert die de economische ontwikkeling van het noorden van Cyprus wensen te bevorderen. Voor de Verordening betreffende de Groene Lijn heeft de Anastasiou-rechtspraak van het Hof enkele elementen aangereikt. Zo diende de certificering door of onder de controle van de bevoegde autoriteiten van de Republiek Cyprus. Gezien de machtiging van de Turks-Cypriotische Kamer van Koophandel door de Commissie is gebeurd, met de expliciete goedkeuring van de Republiek Cyprus, lijkt het systeem zoals ingesteld door de Verordening betreffende de Groene Lijn aan de rechtspraak van het Hof in Anastasiou III te voldoen. Hoewel het regime aan de Groene Lijn goed lijkt te werken voor het verkeer van personen, zijn er helaas een aantal juridische barrières in het zuiden van Cyprus die de volle ontplooiing van het goederenverkeer beperken. Ook het regime zelf kan nog uitgebreid worden. Zo laat het maar beperkt verkeer toe van dierlijke producten over de grens. Bovendien is de laatste wezenlijke uitbreiding alweer geleden van 2008. Mijns inziens zal enkel preferentiële rechtstreekse handel tussen het noorden van Cyprus en de Unie een verschil uitmaken. Dit zou een veel effectievere oplossing bieden om het noorden van Cyprus uit zijn economisch isolement te halen. We kunnen echter alleen maar vaststellen dat de opbouw van het ad hoc economisch wetgevend kader sinds vijf jaar is stilgevallen.

BIBLIOGRAFIE WETGEVING EN RESOLUTIES

Verdragen en overeenkomsten

General Agreement on Tariffs and Trade van 30 oktober 1947, United Nations Treaty Series, vol. 55, 187.

Vienna Convention on the Law of Treaties van 23 mei 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, 331.

Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 19 december 1972 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 1246/73 van de Raad van 14 mei 1973 houdende sluiting van de [reeds vernoemde] Overeenkomst […], P.B. L 133/2 van 21 mei 1973.

Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/17 van 23 september 2003.

Aktes

Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, […] (Lid-Staten der Europese Gemeenschappen), het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van 22 januari 1972, P.B. L 73/14 van 27 maart 1972.

Slotakte van 19 oktober 1987 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 607/87 van de Raad van 21 december 1987 betreffende de sluiting van het Protocol houdende vaststelling van de voorwaarden en procedures voor de tenuitvoerlegging van de tweede etappe van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus en houdende aanpassing van een aantal bepalingen van de Overeenkomst, P.B. L 393/25 van 31 december 1987.

92

BIBLIOGRAFIE

Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/ 33 van 23 september 2003.

Protocollen

Protocol nr. 4 betreffende Groenland aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, […] (Lid-Staten der Europese Gemeenschappen), het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland, […] tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van 22 januari 1972, P.B. L 73/160 van 27 maart 1972.

Protocol betreffende de definitie van het begrip “producten van oorsprong” en betreffende de methoden van administratieve samenwerking aangehecht aan het Aanvullend Protocol bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 2907/77 van de Raad van 20 december 1977 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Aanvullend Protocol […], P.B. L 339/19 van 28 december 1977.

Financieel Protocol van 15 september 1977 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 2760/78 van de Raad van 23 november 1978 betreffende de sluiting van het Financieel Protocol tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus, P.B. L 332/2 van 29 november 1978.

Protocol inzake de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 20 december 1983 aangehecht aan Verordening (EEG) nr. 787/84 van de Raad van 26 maart 1984 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 85/38 van 28 maart 1984.

Protocol houdende vaststelling van de voorwaarden en procedures voor de tenuitvoerlegging van de tweede etappe van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus en houdende aanpassing van een aantal bepalingen van de Overeenkomst van 19 oktober 1987 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 607/87 van de

BIBLIOGRAFIE

93

Raad van 21 december 1987 betreffende de sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 393/2 van 31 december 1987.

Protocol betreffende de financiële en technische samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Cyprus van 20 december 1983 aangehecht aan Besluit (EEG) nr. 153/90 van de Raad van 26 februari 1990 houdende sluiting van het [reeds vernoemde] Protocol […], P.B. L 82/33 van 29 maart 1990.

Protocol nr. 2 inzake de Åland-eilanden aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] en het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] betreffende de toetreding van het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, […] tot de Europese Unie van 24 juni 1994, P.B. C 241/352 van 29 augustus 1994.

Protocol nr. 10 over Cyprus aangehecht aan de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond aangehecht aan het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, […] betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, […] tot de Europese Unie van 16 april 2003, P.B. L 236/955 van 23 september 2003.

Resoluties

Resolutie 541 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (18 november 1983), UN Doc. S/RES/ 541 (1983).

Resolutie 550 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (11 mei 1984), UN Doc. S/RES/550 (1984).

Resolutie 1250 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (29 juni 1999), UN Doc. S/RES/1250 (1999).

Verordeningen

Verordening (EG) nr. 1084/95 van de Commissie van 15 mei 1995 tot intrekking van een vrijwaringsmaatregel ten aanzien van de invoer van knoflook van oorsprong uit Taiwan en ter vervanging van de-

94

BIBLIOGRAFIE

ze maatregel door de verplichting een certificaat van oorsprong over te leggen, P.B. L 109/1 van 16 mei 1995.

Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, P.B. L 12/1 van 16 januari 2001.

Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad van 29 april 2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 161/128 van 30 april 2004.

Verordening (EG) nr. 1480/2004 van de Commissie van 10 augustus 2004 tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot goederen die van oorsprong zijn uit gebieden waarover de regering van de Republiek Cyprus niet feitelijk het gezag uitoefent en die worden binnengebracht in gebieden waarover de regering wel feitelijk het gezag uitoefent, P.B. L 272/3 van 20 augustus 2004

Verordening (EG) nr. 293/2005 van de Raad van 17 februari 2005 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 866/2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte betreffende landbouw en faciliteiten voor personen die de lijn overschrijden, P.B. L 50/1 van 23 februari 2005.

Verordening (EG) nr. 601/2005 van de Commissie van 18 april 2005 tot wijziging van bijlage I van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 99/10 van 19 april 2005.

Verordening (EG) nr. 1283/2005 van de Commissie van 3 augustus 2005 tot wijziging van bijlage I van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte, P.B. L 203/8 van 4 augustus 2005.

Verordening (EG) nr. 1624/2005 van de Commissie van 4 oktober 2005 tot afwijking van Verordening (EG) nr. 866/2004 ten aanzien van citrusvruchten die de lijn in Cyprus overschrijden, P.B. L 259/17 van 5 oktober 2005.

Verordening (EG) nr. 587/2008 van de Raad van 16 juni 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 866/2004 inzake een regeling op grond van artikel 2 van Protocol nr. 10 van de Toetredingsakte met voorschriften ten aanzien van goederen diensten en personen die de lijn in Cyprus overschrijden, P.B. L 163/1 van 24 juni 2008.

BIBLIOGRAFIE

95

Richtlijnen

Richtlijn (EEG) nr. 93/77 van de Raad van 21 december 1976 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen, P.B. L 26/20 van 31 januari 1977.

Richtlijn (EEG) nr. 683/91 van de Raad van 19 december 1991 tot wijziging van Richtlijn 77/93/EEG betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de LidStaten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen, P.B. L 376/29 van 31 december 1991.

Richtlijn (EEG) nr. 103/92 van de Commissie van 1 december 1992 tot wijziging van de bijlagen I tot en met IV bij Richtlijn 77/93/EEG van de Raad betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige produkten schadelijke organismen, P.B. L 363/1 van 11 december 1992.

Richtlijn (EG) nr. 2/98 van de Commissie van 8 januari 1998 tot wijziging van bijlage IV bij Richtlijn 77/93/EEG van de Raad betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, P.B. L 15/34 van 21 januari 1998.

Richtlijn (EG) nr. 29/2000 van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen, P.B. L 169/1 van 10 juli 2000.

Richtlijn (EG) nr. 38/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/ 365/EEG en 93/96/EEG, P.B. L 229/35 van 29 juni 2004.

96

BIBLIOGRAFIE

Besluiten

Besluit (EG, Euratom, EGKS) nr. 1/95 van de Raad van 1 januari 1995 houdende aanpassing van de documenten betreffende de toetreding van nieuwe Lid-Staten tot de Europese Unie, P.B. L 1/1 van 1 januari 1995.

Besluit (EG, Euratom) nr. 772/2002 van de Raad van 25 juni 2002 en van 23 september 2002 tot wijziging van de Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom, P.B. L 283/1 van 21 oktober 2002.

Besluit (EG) nr. 511/2004 van de Raad van 10 juni 2004 betreffende de vertegenwoordiging van het Cypriotische volk in het Europees Parlement in geval van een regeling voor de kwestie Cyprus, P.B. L 211/22 van 12 juni 2004.

Beschikking (EG) nr. 330/2007 van de Commissie 4 mei 2007 tot opheffing van het verbod op het verkeer van bepaalde dierlijke producten op het eiland Cyprus krachtens Verordening (EG) nr. 866/ 2004 van de Raad en tot vaststelling van de voorwaarden voor het verkeer van die producten, P.B. L 123/30 van 12 mei 2007.

Voorstellen

Voorstel voor een Akte van Aanpassing van de toetredingsvoorwaarden van de Verenigde Republiek Cyprus tot de Europese Unie, 7 april 2004, COM(2004) 189.

RECHTSPRAAK

IGH, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, I.C.J.Reports 1971, 16.

EHRM, Cyprus v. Turkije, 2001.

Xenides-Arestis v. Turkije (Just Satisfaction), 2007.

EHRM, Demopoulos e.a. v. Turkije, 2010.

BIBLIOGRAFIE

97

HvJ, 31 januari 1979, 34/78, Yoshida Nederland BV/Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Friesland, Jur. 1979, 115.

HvJ, 9 december 1982, 258/81, Halyps A.E./Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1982, 4261.

HvJ, 12 juli 1984, 218/83, Les Rapides Savoyards Sàrl e.a./Directeur Général des Douanes et Droits Indirects, Jur. 1984, 3105.

HvJ, 7 maart 1985, 32/84, Jur. 1985, 779.

HvJ, 23 april 1986, 294/83, Parti écologiste “Les Verts”/Europees Parlement, Jur. 1986, 1339.

HvJ, 30 september 1987, 12/86, Demirel/Stad Schwäbisch Gmünd, Jur. 1987, 3719.

HvJ, 28 april 1988, gevoegde zaken 31 en 35/86, Levantina Agricola Industrial SA (LAISA) en CPC España SA/Raad van de Europese Gemeenschappen, Jur. 1988, 2285.

HvJ, 13 december 1989, C-26/88, Brother International GmbH/ Hauptzollamt Gießen, Jur. 1989, 4253.

HvJ, 13 juni 1991, C-50/90, Sunzest/Commissie, Jur. 1991, I-2917.

HvJ, 14 december 1991, Advies 1/91, Jur. 1991, I-6079.

HvJ, 5 juli 1994, C-432/92, The Queen/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 1994, I-3087.

HvJ, 28 maart 2000, C-7/98, Dieter Krombach/André Bamberski, Jur. 2000, I-1935.

HvJ, 3 december 1998, C-233/97, KappAhl Oy, Jur. 1998, I-8069.

HvJ, 18 mei 2000, C-230/98, Amministrazione delle Finanze dello Stato/Schiavon Silvano, Jur. 2000, I-3547.

98

BIBLIOGRAFIE

HvJ, 4 juli 2000, C-219/98, Regina/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 2000, I-5241.

HvJ, 11 september 2003, C-445/00, Republiek Oostenrijk/Raad van de Europese Unie, Jur. 2003, I8549.

HvJ, 30 september 2003, C-140/02, Regina/Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd e.a., Jur. 2003, I-10635.

HvJ, 1 maart 2005, C-281/02, Andrew Owusu/N. B. Jackson, Jur. 2005, I-1383.

HvJ, 28 april 2009, C-420/07, Meletis Apostolides/David Charles Orams en Linda Elizabeth Orams, Jur. 2009, I-3571

HvJ, 25 februari 2010, C-386/08, Firma Brita GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Hafen, Jur. 2010, I1289.

Orams v. Apostolides, WLR 2007, 241.

RECHTSLEER

Boeken en bijdragen in boeken

AXT, H.-J. en NEUWAHL, N., “The Cyprus Ouverture” in N. NEUWAHL (ed.), European Union Enlargement: Law and Socio-Economic Changes, Montréal, Thémis, 2004, 11-40.

AZGIN, B., “Comment II: The Cyprus Conflict - A Case Study for the EU or a Headache?” in T. GIEGERICH (ed.),

The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble”

Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 199-203.

BENGOETXEA, J., The legal reasoning of the European Court of Justice: Towards a European jurisprudence, Oxford, Clarendon press, 1993, xvi + 294 p.

BEYATH, D., “The EU and the Turkish Cypriots” in J. KER-LINDSAY, H. FAUSTMANN en F. MULLEN (eds.), An Island in Europe, Londen, Tauris, 2011, 196 p.

BIBLIOGRAFIE

99

DODD, C., The history and politics of the Cyprus conflict, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010, ix + 317 p.

DREVET, J.-F., Chypre en Europe, Parijs, L’Harmattan, 2000, 327 p.

DREVET, J. F., L’élargissement de l’Union européenne, jusqu’où?, Parijs, L’Harmattan, 2004, 384 p.

ERTEKÜN, N. M., The Status of Two Peoples in Cyprus, Mersin, TRNC Public information office, 1990, 64 p.

FRIIS, L., “Looming shadows: The European Union’s eastern enlargement and Cyprus” in T. DIEZ (ed.), The European Union and the Cyprus conflict: modern conflict, postmodern Union, Manchester, Manchester University Press, 2002, 17-33.

GIEGERICH, T., “The EU Accession of Cyprus and the Fate of the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 350.

HAKKI, M. M., The Cyprus Issue: A Documentary History, 1878-2007, Londen, Tauris, 2007, xii + 664 p.

HANNAY, D., Cyprus: the search for a solution, Londen, Tauris, 2005, ix + 256 p.

HATAY, M., MULLEN, F. en KALIMERI, J., Intra-island trade in Cyprus. Obstacles, oppositions and psychological barriers, Oslo, PRIO, 2008.

HOFFMEISTER, F., Legal aspects of the Cyprus problem: Annan plan and EU accession, Leiden, Martinus Nijhoff, 2006, xiii + 289 p.

JOSEPH, J. S., “Comment I: The Cyprus Problem, the EU and the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 181-197.

KABAALIOĞLU, H., “Comment I: Lessons to be Learned from the Greek Cypriotic Rejection of the Annan Plan” in T. GIEGERICH (ed.), The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Ethnic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 233-239.

100

BIBLIOGRAFIE

KARATAS, E., “The Politics of Accession” in J. KER-LINDSAY, H. FAUSTMANN en F. MULLEN (eds.), An Island in Europe, Londen, Tauris, 2011, 13-41.

KER-LINDSAY, J., EU accession and UN peacemaking in Cyprus, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2005, ix + 214 p.

KOUTRAKOS, P., Trade, Foreign Policy and Defence in EU Constitutional Law, Oxford, Hart, 2001, xxxi + 243 p.

LYCOURGOS, C., L’Association de Chypre à la CEE, Parijs, PUF, 1989, 94 p.

LYCOURGOS, C., L’association avec union douanière: Un mode de relations entre la CEE et des Etats tiers, Parijs, PUF, 1994, 472 p.

MARESCEAU, M., Bilateral agreements concluded by the European Community, Den Haag, Martinus Nijhoff, 2006, 461 p.

MARESCEAU, M., “Unilateral Termination and Suspension of Bilateral Agreements Concluded by the EC” in M. BULTERMAN, L. HANCHER, A. MCDONNELL en H. SEVENSTER (eds.), Views of European Law from the Mountain: Liber Amicorum Piet Jan Slot, Austin, Kluwer, 2009, 455-466.

MARESCEAU, M., “A Typology of Mixed Bilateral Agreements” in C. HILLION EN P. KOUTRAKOS (eds.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford, Hart, 2010, 11-29.

MARESCEAU, M., “The Brita ruling of the European Court of Justice: a few comments” in I. GOVAERE, R. QUICK en M. BRONCKERS (eds.), Trade and competition law in the EU and beyond, Cheltenham, Edward Elgar, 2011, 276-289.

MARESCEAU, M., “Turkey: “a candidate State destined to join the Union”” in N. N. SHUIBHNE en L. W. GORMLEY (eds.), From Single Market to Economic Union, Oxford, Oxford University Press, 2012, 315-340.

BIBLIOGRAFIE

101

A. OTT, “The ‘Principle’ of Differentiation in an Enlarged European Union” in K. INGLIS en A. OTT (eds.), The Constitution for Europe and an enlarging Union: unity in diversity?, Groningen, Europe Law Publishing, 2005, 103-131.

RUMPF, C., “Comments on the Legal Status of Cyprus: Issues of Conflict and their Causes” in T. GIEGERICH,

The EU Accession of Cyprus - Key to the Political and Legal Solution of an “Insoluble” Eth-

nic Conflict?, Baden-Baden, Nomos, 2006, 37-62.

SHAELOU, S. L., The EU and Cyprus: principles and strategies of full integration, Leiden, Martinus Nijhoff, 2010, xxix + 361 p.

SKOUTARIS, N., “The Status of Northern Cyprus under EU Law: A Comparative Approach to the Territorial Suspension of the Acquis” in D. KOCHENOV (ed.), EU law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2011, 401-416.

SKOUTARIS, N., The Cyprus issue: The Four Freedoms in a Member State under Siege, Oxford, Hart, 2011, xxvii + 224 p.

TOCCI, N., EU accession dynamics and conflict resolution: catalysing peace or consolidating partition in Cyprus?, Aldershot, Ashgate, 2004, x + 205 p.

TRYBUS, M., European Union law and defence integration, Oxford, Hart, 2005.

Artikels in tijdschriften

CREMONA, M., “[Noot bij het arrest Anastasiou I]”, C.M.L.Rev. 1996, 125-135.

EMILIOU, N., “Cypriot import certificates: some hot potatoes”, E.L.Rev. 1995, 202-210.

FENNELLY, N., “Legal interpretation at the European Court of Justice”, Fordham International Law Journal 1996, 656-679.

HARPAZ, G., “The interface between trade, law and politics and the erosion of normative power Europe: comments on Brita”, E.L.Rev. 2010, 551-570.

102

BIBLIOGRAFIE

HILLION, C., “The European Union is dead. Long live the European Union… A commentary on the Treaty of Accession 2003”, E.L.Rev. 2004, 583-612.

HIRSCH, M., “Rules of origin as trade or foreign policy instruments? The European Union policy on products manufactured in the settlements in the West Bank and the Gaza Strip”, Fordham International Law Journal 2003, 572-593.

KLEBES-PÉLISSIER, A., “L’adhésion de la République de Chypre à l’Union européenne”, RTDE 2003, 441-469.

KOUTRAKOS, P., “Is Article 297 a ‘reserve of sovereignty’?”, C.M.L.Rev. 2000, 1339-1362.

KOUTRAKOS, P., “Who wants to be a Pandora? The Court of Justice and the Cyprus problem”, E.L.Rev. 2009, 345-346.

KOUTRAKOS, P., “Property in Cyprus: what is a judge to do?”, E.L.Rev. 2010, 305-306.

MEIDANIS, H. P., “The Brussels I Regulation and the Cyprus problem before the Court of Justice: Comment on Apostolides v Orams”, E.L.Rev. 2009, 963-975.

PUCCIO, L., “Understanding EU practice in bilateral free trade agreements: Brita and preferential rules of origin in international law”, E.L.Rev. 2011, 124-134.

SKOUTARIS, N., “Building transitional justice mechanisms without a peace settlement: a critical appraisal of recent case law of the Strasbourg Court on the Cyprus issue”, E.L.Rev. 2010, 720-733.

TALMON, S., “The Cyprus Question before the European Court of Justice”, E.J.I.L. 2001, 727-750.

TALMON, S., “The European Union-Turkey Controversy over Cyprus or a Tale of Two Treaty Declarations”, Chinese Journal of International Law 2006, 579-616.

UEBE, M., “Cyprus in the European Union”, GYIL 2003, 375-400.

VEDDER, C. en FOLZ, H.-P., “A Survey of Principal Decisions of the European Court of Justice Pertaining to International Law in 1994”, E.J.I.L. 1996, 112-134.

BIBLIOGRAFIE

103

ANDERE BRONNEN

Documenten van de instellingen

Europe and the Challenge of Enlargement aangehecht aan de Conclusies van de Europese Raad van Lissabon, 27 juni 1992, doc. nr. 3321/2/92.

Commission opinion on the application by the Republic of Cyprus for membership, 30 juni 1993, COM(93) 313, Bulletin EG, Supplement 5/93

Conclusies van de Europese Raad van Corfu, 26 juni 1994, doc. nr. 150/94.

Schriftelijke vraag E-26/95 van Alexandros Alvanos (GUE/NGL) aan de Commissie, 19 januari 1995, P.B. C 145/23 van 12 juni 1995.

Agenda 2000. For a stronger and wider Union, 15 juli 1997, COM(97) 2000, Bulletin EU, Supplement 5/97.

Conclusies van de Europese Raad van Luxemburg, 12 december 1997, doc. nr. 400/97.

Conclusies van de Europese Raad van Helsinki, 11 december 1999, doc. nr. 300/1/99.

Conclusies van de Europese Raad van Sevilla, 22 juni 2002, doc. nr. 13463/02.

Strategiedocument en Verslag van de Europese Commissie over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten op de weg naar toetreding, 9 oktober 2002, COM(2002) 700.

Conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen, 13 december 2002, doc. nr. 15917/02

Advies van de Commissie van 19 februari 2003 betreffende de verzoeken om toetreding tot de Europese Unie van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, 19 februari 2003, COM(2003) 79.

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende mogelijkheden om de economische ontwik-

104

BIBLIOGRAFIE

keling van het noordelijk deel van Cyprus te bevorderen en dit gebied nader tot de Unie te brengen, 3 juni 2003, COM(2003) 325.

Conclusies van de Raad van Algemene Zaken, 26 april 2004, doc. nr. 8566/06.

Commission proposes comprehensive measures to end isolation of Turkish Cypriot community, 7 juli 2004, IP/04/857.

Verslag van de Commissie aan de Raad. Negende verslag over de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 866/2004 van de Raad van 29 april 2004 en over de situatie die het gevolg is van de toepassing van deze verordening, voor de periode 1 januari tot en met 31 december 2012, 24 mei 2013, COM(2013) 299.

Persartikelen

Wikileaks, “Cable 09NICOSIA301, Cyprus: Turkish Cypriot Leader Shaken By ECJ”, 7 mei 2009, http://wikileaks.org/cable/2009/05/09NICOSIA301.html.

BBC,

“Northern

Cyprus

villa

judge

'bias'

claim

rejected”,

19

januari

2010,

http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8467478.stm.

FENWICK, S., “No Permission To Demolish Villa - Eroglu”, Cyprus News report, 22 januari 2010, http://www.cyprusnewsreport.com/?q=node/583.

VOGEL, T., “MEP’s opt out of a say on trade with northern Cyprus”, European Voice, 21 oktober 2010.

De EU en Cyprus in het licht van de Anastasiou en Orams rechtspraak

Recommend Documents