DE BETROUWBAARHEID VAN DE GETUIGSCHRIFTEN TOELICHTINGENCAHIER BIJ HET RAPPORT

DE BETROUWBAARHEID VAN DE GETUIGSCHRIFTEN TOELICHTINGENCAHIER BIJ HET RAPPORT

Inspectie van het Onderwijs Utrecht, februari 2006

INHOUDSOPGAVE DE STATUS VAN DIT CAHIER 6

1

TOELICHTING 1: HET BELANG VAN HET ONDERZOEK 9

1.1

De certificerende functie van het hoger onderwijs 9

1.2

Maatschappelijk vertrouwen in getuigschriften 10

1.3

Kwaliteitskenmerken van getuigschriften 11

1.4

De belangenconstellatie rond de afgifte van getuigschriften 13

1.5

Grenzen aan de groei 15

1.6

Nieuwe leerwegen en certificatie 17

1.7

De overheid en certificatie 19

• • •

1.7.1 Het croho en certificatie 20

1.7.2 Accreditatie en certificatie 21

1.7.3 Regelgeving en certificatie 22

1.8 Toezicht op certificatie 24

1.9

De rol van de inspectie 26

1.10

Conclusie 27

2

TOELICHTING 2: DE INKADERING VAN HET ONDERZOEK EN DE OPZET

VAN DE RAPPORTAGE 29

2.1

Relatie met eerder inspectieonderzoek 29

2.2

Aanleiding voor het onderzoek 30

2.3

Programmering van het onderzoek 31

2.4

Onderzoekvragen 32

2.5

Opzet en fasering van het onderzoek 33

2.6

Voortgang van het onderzoek 34

2.7

De onderzoeksrapportage 34

2.8

Normbeschrijvingen 35

2.9

Praktijkbeschrijvingen 37

2.10

Evaluaties 38

2.11

Hoe kan de rapportage worden gebruikt? 39

3

TOELICHTING 3: DE SELECTIE VAN DE ONDERZOCHTE OPLEIDINGEN

MET BEHULP VAN RISICOANALYSE 44

3.1

Proportioneel toezicht als vertrekpunt 44

3.2

De gebruikte gegevens 45

3.3

Gehanteerde indicatoren 45

3.4

Identificatie van 'verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen' 47

3.5

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het bekostigd HBO 48

3.6

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het bekostigd wo 49

3.7

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het aangewezen hoger onderwijs 50

3.8

Lessen voor het proportioneel toezicht op het hoger onderwijs 51

4

TOELICHTING 4: DE UITVOERING VAN DE CASUSSTUDIES 54

5

TOELICHTING 5: DE SAMENSTELLING VAN DE EXAMENCOMMISSIE 58

6

TOELICHTING 6: COMMUNICATIE OVER OVERGANGSTERMIJNEN BIJ DE

INVOERING VAN DE ACCREDITATIE 62

7

TOELICHTING 7: DE TOELATING VAN BEZITTERS VAN EEN

BUITENLANDS DIPLOMA TOT HET EXAMEN 65

7.1

Gelijkwaardigheid van het diploma aan het wettelijk vereiste

vooropleidingsdiploma 65

7.2

Het toelatingsonderzoek 65

7.3

Gelijkwaardigheid van het diploma aan het eigen propedeutisch examen 66

7.4

Gelijkwaardigheid van een propedeutisch examen aan de vooropleidingseis 66

8

TOELICHTING 8: TOELATING WO OP GROND VAN VRIJSTELLING VOOR

DE PROPEDEUSE VAN EEN HBO-OPLEIDING 68

8.1

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een gelijkwaardig examen 68

8.2

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een beslissing van de

examencommissie 68

8.3

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een verwante beroepsopleiding 69

LITERATUUR 71

DE STATUS VAN DIT CAHIER Het voorliggende cahier bevat een verzameling toelichtingen en uitwerkingen op onderdelen van thema’s die in de genoemde onderzoeksrapportage zelf slechts worden aangestipt. Het cahier wordt niet actief verspreid maar is wel op aanvraag beschikbaar. In toelichting 1 wordt ingegaan op de redenen voor het onderzoek. Het maatschappelijk belang van de certificerende functie van de getuigschriften van het hoger onderwijs wordt verder uitgewerkt dan in de rapportage zelf mogelijk was, de rol van de overheid bij de waarborging van de kwaliteit van de getuigschriften wordt verklaard en de consequenties worden getrokken voor de rol van het toezicht. In toelichting 2 wordt getoond hoe de rapportage past in het lopende inspectieonderzoek. Tevens wordt ingegaan op de aanleiding en de opzet van het lopende inspectieonderzoek naar de afgifte van getuigschriften en op de opzet van de onderhavige rapportage. Toelichting 3 bevat een verslag van de kwantitatieve risicoanalyse die is uitgevoerd met het oog op de selectie van de opleidingen voor de ten behoeve van de onderhavige rapportage verrichte casusstudies. Toelichting 4 is een beschrijving van de ten behoeve van de rapportage verrichte casusstudies. Toelichting 5 is een overzicht van de recente discussie over de wettelijke bepalingen voor de samenstelling van de examencommissie. De toelichting is dienstig omdat eerdere inspectiepublicaties over dit onderwerp de aanleiding vormden voor de discussie (IvhO 2002 a, IvhO 2002c) en de conclusies van de inspectie een van de bouwstenen vormen voor de voorliggende onderzoekrapportage. In toelichting 6 wordt de gang van zaken beschreven rond de overgangsregeling bij de invoering van het accreditatiestelsel voor het aangewezen onderwijs. De toelichting is dienstig omdat in het onderzoek een knelpunt is gesignaleerd dat hiermee samenhangt. Toelichting 7 en toelichting 8 geven een discussie van de regelgeving op onderdelen die bij onderzochte instellingen tot onduidelijkheid hadden geleid. Het gaat hier om respectievelijk de mogelijkheid van selectie bij kandidaten die in het bezit zijn met een buitenlandse vooropleidingsdiploma en het voorkomen van de mogelijkheid dat kandidaten op basis van een vrijstelling voor een HBO-opleiding toelating hebben tot een WO-opleiding.

6

7

8

1

TOELICHTING 1: HET BELANG VAN HET ONDERZOEK

1.1

De certificerende functie van het hoger onderwijs

Wat levert het stelsel van hoger onderwijs ons op? Evenals bij andere onderwijsstelsels kunnen we twee effecten onderscheiden. Beide zijn zowel relevant voor de samenleving als geheel als voor de individuele onderwijsdeelnemer. De ontwikkelingsfunctie van het hoger onderwijs Het eerste effect is de bijdrage van het hoger onderwijs aan de ontwikkeling van wenselijk geachte kennis, vaardigheden en attitudes bij de deelnemers. Het gaat hier om de leeropbrengsten van het hoger onderwijs in eigenlijke zin. Deze rol kan worden aangeduid als de ontwikkelingsfunctie van het hoger onderwijs. De aandacht van beleid en politiek is de afgelopen decennia vooral uitgegaan naar deze functie. Kwaliteitszorgsystemen in het hoger onderwijs richten zich in de eerste plaats op de onderwijsleerprocessen. De signaalfunctie van het hoger onderwijs Daarnaast produceert het stelsel van hoger onderwijs nog een tweede effect. Het verschaft informatie over de kennis, vaardigheden en attitudes die de individuele deelnemers bezitten. Deze rol van het hoger onderwijs wordt vaak aangeduid als de signaalfunctie. De signaalfunctie is van belang voor zowel de individuele deelnemer als voor derden. In het onderwijs komt voor de deelnemer informatie vrij over zijn eigen talenten en mogelijkheden. Dankzij diezelfde informatie weten daarnaast ook werkgevers sneller of en hoe zij werknemers kunnen inzetten. De ontwikkelingsfunctie en de signaalfunctie zijn vaak met elkaar verweven. De in het hoger onderwijs vrijkomende informatie over de individuele deelnemer kan immers de kennis, vaardigheden en attitudes betreffen die in het onderwijsleerproces zelf worden ontwikkeld. Dat is echter niet noodzakelijk het geval. De informatie kan ook betrekking hebben op attitudes, vaardigheden en kennis die de deelnemer reeds bezat vóórdat hij hoger onderwijs volgde, of die hij verwerft buiten het onderwijsproces in engere zin. In die gevallen beperkt het effect van het hoger onderwijs zich dus tot het blootleggen van de gesignaleerde eigenschappen (vgl. Arrow 1973, Weiss 1985). In welke mate de toegevoegde waarde van het hoger onderwijs bestaat uit het ontwikkelen van eigenschappen dan wel het blootleggen ervan is in algemene zin moeilijk vast te stellen en voorwerp van onderzoek (vgl. Oosterbeek 2001: 24-27). In de afgelopen decennia heeft de kwaliteit van de signaalfunctie van het hoger onderwijs in beleid en politiek weinig aandacht gekregen. De opbrengst van het hoger onderwijs in termen van informatie over de deelnemers werd min of meer als een vanzelfsprekend bijproduct bij de ontwikkelingsfunctie beschouwd. Ook in de kwaliteitszorg is, zoals wij hieronder zullen zien, de signaalfunctie in ons land enigszins verwaarloosd. Certificatie en getuigschriften als institutionalisering van de signaalfunctie Vooral sinds de schaalvergroting in de samenleving die gepaard ging met de vorming van de natiestaat is men ertoe overgegaan om althans een deel van de in het onderwijs vrijkomende informatie over de deelnemers in gecodificeerde vorm vast te leggen en aan belangstellende en belanghebbende derden ter beschikking te stellen. Hiermee kreeg het

9

onderwijs een certificerende functie. Met het getuigschrift dat een universiteit of hogeschool aan de deelnemers verstrekt bij het voltooien van een opleiding beoogt deze aan een ieder te verzekeren dat de bezitter beschikt over een min of meer welomschreven pakket aan kennis, vaardigheden en attitudes. Certificatie is niet het enige instrument waarin de signaalfunctie van het hoger onderwijs in de samenleving vorm krijgt. Ook andere gegevens uit iemands leerloopbaan fungeren als signaal; het ontbreken van een getuigschrift wordt ook als signaal gebruikt. Het belang van certificatie van getuigschriften van het hoger onderwijs varieert daarnaast sterk per sector. In de gezondheidszorg spelen getuigschriften een essentiële rol bij de toewijzing van functies en taken aan personen. Certificatie heeft zich hier ontwikkeld tot licentiëring: het bezit van een getuigschrift vormt een veelal wettelijk vastgelegde voorwaarde voor de beroepsuitoefening. In andere sectoren, zoals de journalistiek en de uitvoerende muziek, is de maatschappelijke functie van getuigschriften beperkter. Daar kunnen de betrokken werk- en opdrachtgevers de kwaliteit van iemands kennis, vaardigheden en gedrag betrekkelijk eenvoudig aan diens beroepsmatig handelen aflezen en hebben hun eventuele beoordelingsfouten minder verstrekkende gevolgen dan in de gezondheidszorg. Aan het feitelijke bezit van een getuigschrift wordt in deze sectoren dan ook minder belang gehecht (IvhO 2002b: 20).１

1.2

Maatschappelijk vertrouwen in getuigschriften

Behoudens de genoemde uitzonderingen is het getuigschrift het belangrijkste instrument waarmee de signaalfunctie in het hoger onderwijs vorm krijgt. Het dient als wegwijzer voor de ontvanger van het getuigschrift als deze zich op de arbeidsmarkt begeeft, en als sorteerinstrument voor werkgevers bij personeelsselectie. Aan de hand van getuigschriften kunnen werkgevers kandidaten voor een functie 'voorsorteren' en daardoor eenvoudige en kostenbesparende procedures voor hun personeelsselectie hanteren. Getuigschriften zijn ook van belang voor beroepsgroepen en het publiek dat van deze beroepsgroepen afhankelijk is. Een getuigschrift van een opleiding in de gezondheidszorg verschaft collega's en patiënten bijvoorbeeld het vertrouwen dat de medische verrichtingen van de bezitter aan bepaalde standaarden voldoen en dat men zekere taken aan hem kan toevertrouwen. De getuigschriften van technische opleidingen verschaffen aan bouwondernemingen, overheden en weggebruikers het vertrouwen dat de bruggen die door de bezitters van de getuigschriften worden gebouwd niet instorten. Getuigschriften genereren dus maatschappelijk vertrouwen. Het vertrouwen dat getuigschriften genereren maakt de keuzeprocessen op de arbeids- en dienstenmarkt goedkoper en effectiever. Evenals geld is een stelsel van getuigschriften een institutionalisering van maatschappelijk vertrouwen die bijdraagt tot de doelmatigheid van het economisch verkeer. Als economisch goed２ maakt het deel uit van de infrastructuur van de samenleving, net als een muntstelsel, een wegenstelsel, de １ In haar analyse van het visitatierapport Muziek concludeert de inspectie het volgende. "Ook is juist voor perspectiefrijke functies in de muziek niet het bezit van een getuigschrift de sleutel maar de artistiek­ ambachtelijke prestatie tijdens een auditie. Hierdoor zijn de aantallen afgegeven getuigschriften in mindere mate indicatief voor het aandeel geslaagde leerprocessen, en dus voor de feitelijke opbrengst van de opleiding, dan elders in het hoger onderwijs. Voor het meten van de maatschappelijke opbrengst van de opleidingen Muziek zullen specifieke instrumenten moeten worden ontwikkeld." ２ Voor vertrouwen als economisch goed, zie Dasgupta 1988.

10

straatverlichting en de waterleiding. Het functioneren van het stelsel vertegenwoordigt daarmee een algemeen belang. Het vertrouwen in getuigschriften als nationaal belang Tegen de achtergrond van de mondialisering vertegenwoordigt het vertrouwen in de getuigschriften van het Nederlandse hoger onderwijs ook specifieke belangen. Naarmate bezitters van getuigschriften van het Nederlands hoger onderwijs vaker om functies moeten concurreren met bezitters van buitenlandse getuigschriften, hebben zij er belang bij dat de getuigschriften afgegeven door het Nederlandse hoger onderwijs ook in het buitenland vertrouwen genieten als indicatie van de kwaliteiten van de bezitter. Naarmate het Nederlandse hoger onderwijs voor zijn voortbestaan afhankelijker is van deelnemers die ook voor een opleiding in een ander onderwijsstelsel hebben kunnen kiezen, vertegenwoordigt dat vertrouwen een gedeeld belang voor het Nederlandse hoger onderwijs. Naarmate werkgevers vrij zijn in het kiezen van een vestigingsplaats en daarvoor het opleidingsniveau van de bevolking in beschouwing nemen, vertegenwoordigt dat vertrouwen dus ook een nationaal belang.

1.3

Kwaliteitskenmerken van getuigschriften

Het vertrouwen in de getuigschriften van een stelsel van hoger onderwijs is niet vanzelfsprekend. Het berust op termijn op de kwaliteit van die getuigschriften. Deze kwaliteit valt niet samen met de kwaliteit van het onderwijs, en evenmin met die van de kennis, vaardigheden en attitudes van de bezitters ervan. De kwaliteit van een stelsel van getuigschriften wordt bepaald door de mate waarin de afgegeven getuigschriften in de samenleving worden gehanteerd als een voorspelling over de inzetbaarheid en productiviteit van de bezitter bij het vervullen van specifieke rollen. De belangrijkste parameters die het maatschappelijk functioneren van getuigschriften bepalen zijn (maatschappelijke) herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid.３ Dit wordt hieronder toegelicht.

Herkenbaarheid Een stelsel van getuigschriften dient hanteerbaar te zijn voor de gebruikers in de samenleving. In de maatschappelijke sectoren waarin de bezitter wil functioneren moet men zich aan de hand van het getuigschrift een voorstelling kunnen maken van de kennis, vaardigheden en attitudes van de bezitter. Die herkenbaarheid moet niet worden gezocht in detaillering maar in eenvoud. Het stelsel van getuigschriften waar een specifiek getuigschrift deel van uitmaakt moet transparant, gestructureerd en gestandaardiseerd zijn, en aansluiten bij de in de afnemende sectoren gehanteerde referentiekaders. Getuigschriften hebben dus een classificerende functie (Mertens 2000/2001: 148). Ter wille van de transparantie dient ook het aantal te onderscheiden getuigschriften dan ook beperkt te zijn.４

３ Twee van de drie hier genoemde parameters, relevantie en betrouwbaarheid, komen overeen met kwaliteitseigenschappen voor getuigschriften die genoemd worden in het advies van de Onderwijsraad over examinering in het hoger onderwijs (Onderwijsraad 2004: 76). De derde door de Raad genoemde eigenschap, kwaliteit van de beoordelaars, lijkt redundant; zij vormt een voorwaarde voor de eerste twee. ４ Naast de maatschappelijke herkenbaarheid is ook de herkenbaarheid voor de bezitter zelf van belang. Aan de in het getuigschrift geattesteerde kennis, vaardigheden en attitudes moet de bezitter een deel van zijn maatschappelijke identiteit kunnen ontlenen. Hij moet weten dat hij beschikt over de competenties die hem

11

Relevantie De voorspelling die een getuigschrift doet moet betrekking hebben op het functioneren van de bezitter in reële maatschappelijke rollen. Getuigschriften die (combinaties van) kennis, vaardigheden en attitudes voorspellen die niet aansluiten op in de samenleving gehanteerde arbeidsdeling en rolverdeling zijn niet functioneel. Dat betekent niet nood­ zakelijk dat de door het getuigschrift in het vooruitzicht gestelde kennis, vaardigheden en attitudes naadloos moeten aansluiten op de bestaande maatschappelijke rollen. Het is mogelijk en soms wenselijk getuigschriften af te geven voor rollen die tijdens de opleiding nog niet bestaan.５ Maar voor de invoering van nieuwe getuigschriften zal in dat geval draagvlak in het afnemende veld gevonden moeten worden. Dit betekent dat in het geval van de lancering van individuele nieuwe getuigschriften afstemming met het afnemende veld moet plaatsvinden. Het vernieuwen van de structuur van een compleet stelsel van getuigschriften, zoals bij de invoering van de BaMa-structuur, is daarmee een collectieve aangelegenheid, waarbij de wensen en verwachtingen van de samenleving nauw (moeten) worden betrokken. Betrouwbaarheid Een getuigschrift van het hoger onderwijs schept verwachtingen over de wijze waarop de bezitter ervan in het arbeidsproces of in het openbare leven zal functioneren. Deze verwachtingen zijn niet noodzakelijk gedetailleerd. Het classificerende karakter dat de maatschappelijke herkenbaarheid van een getuigschrift moet verzekeren vraagt immers om een vrij globale indicatie van de kennis, vaardigheden en attitudes van de bezitter van een getuigschrift en laat toe dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de individuele bezitters van hetzelfde getuigschrift. In de samenleving is een getuigschrift slechts een sorteermiddel. Voor nadere selectie van individuele personen voor individuele functies hanteren werkgevers en afnemers van diensten andere procedures. Dat de marges ruim kunnen zijn laat echter onverlet dat het getuigschrift als sorteermiddel betrouwbaar moet zijn. Met betrouwbaarheid wordt bedoeld dat de door het getuigschrift voorspelde eigenschappen in die mate bij de bezitter aanwezig zijn dat de afnemers van het hoger onderwijs een verwaarloosbaar risico lopen als zij in hun omgang met de bezitter nalaten de aanwezigheid van die eigenschappen met eigen onderzoek te staven. Bedacht moet worden dat de in een getuigschrift vervatte voorspelling van kennis, vaardigheden en attitudes in een uiterst complex proces tot stand komt; als nevenproduct van een onderwijsleerproces kan zo'n voorspelling tegen overzienbare meerkosten worden vervaardigd, maar het reproduceren ervan buiten het onderwijs om vergt een aanzienlijke investering die eigenlijk alleen door zeer grote organisaties met lange loopbaantrajecten kan worden opgebracht (vgl. In 't Veld 2000: 28). Het bestaan van meer dan een verwaarloosbaar aantal bezitters van getuigschriften die niet beschikken over de voorspelde eigenschappen zou de met het getuigschrift beoogde maatschappelijke doelmatigheid te niet doen.６

in staat stellen om effectief te functioneren in, en bij te dragen aan het functioneren van, één of meer

specifieke praktijkgemeenschappen (vgl. Wenger 1998: 152 vv.).

５ Dat is het zogenaamde forward mapping van opleidingen, en dus ook van examens en getuigschriften

(vgl. Mertens 1997/2001: 106-108).

６ De omgekeerde situatie, het bestaan van niet-bezitters die wel beschikken over de voorspelde

eigenschappen, is uiteraard ook ondoelmatig, maar de situatie is niet symmetrisch: de schade door deze

groep neemt geleidelijk toe wanneer hun aantal toeneemt, terwijl onterechte bezitters van een getuigschrift

al bij kleine aantallen afbreuk doen aan de functionaliteit van het getuigschrift als geheel.

12

1.4

De belangenconstellatie rond de afgifte van getuigschriften

Gegeven de betekenis die getuigschriften in het maatschappelijk verkeer hebben, hebben verschillende actoren in de samenleving belangen bij de wijze waarop en de aantallen waarin ze worden afgegeven. Teneinde na te gaan of de aard en dynamiek van deze belangen bijdragen aan de instandhouding en bevordering van de kwaliteit van het stelsel van getuigschriften, worden de belangen van enkele van deze actoren hieronder onderzocht. Het belang van de aspirant-bezitter Een getuigschrift van het hoger onderwijs biedt, als signaal van schaarse eigenschappen, voordelen aan de bezitter ervan. Het bezit van het getuigschrift vergroot de kans dat de bezitter in de samenleving in aanmerking komt voor rollen die een materieel en maatschappelijk gunstige positie opleveren. Individuele burgers hebben er dus belang bij een getuigschrift van het hoger onderwijs te verkrijgen. Dit belang blijft ook bestaan als het aantal bezitters van een getuigschrift toeneemt. De positieve signaalwaarde van het getuigschrift neemt dan weliswaar af, maar de negatieve signaalwaarde voor de niet­ bezitter – de kans dat deze in een marginale positie terechtkomt – neemt toe (vgl. De Vries 2000: 27). Een deelnemer die in het eigen belang handelt zal er dus naar streven een getuigschrift te bezitten. Het belang van de werkgever Bezitters van de in een getuigschrift van het hoger onderwijs voorspelde kennis, vaardigheden en attitudes worden in veel functies gepercipieerd als productiever dan niet­ bezitters. Naarmate deze werknemers overvloediger beschikbaar zijn, is het mogelijk de inkomens voor deze groepen, en daarmee de productiekosten, te beheersen. Het bedrijfsleven denkt in het algemeen belang te hebben bij een zo groot mogelijk aanbod van werknemers die over deze eigenschappen beschikken. Zolang de feitelijke kosten voor het ontwikkelen en blootleggen van deze eigenschappen niet door het bedrijfsleven gedragen worden, zal het ijveren voor toename van de aanmaak van bezitters van een getuigschrift dat deze eigenschappen voorspelt. Het belang van de overheid De overheid definieert haar belang in het algemeen in overeenstemming met dat van actoren in de samenleving, dus van groepen (mondige) burgers, zoals aspirant-bezitters van getuigschriften en werkgevers. Zij heeft dus een afgeleid belang bij het maximaliseren van de aantallen af te geven getuigschriften. Daarnaast heeft de overheid een autonoom strategisch belang geformuleerd. Al enkele decennia ervaart men in de economie en de samenleving een tekort aan hoger opgeleiden, oftewel een tekort aan de kennis, vaardigheden en attitudes die in het hoger onderwijs worden geproduceerd, dan wel blootgelegd. Volgens verscheidene bronnen blijft dit tekort bestaan, ongeacht de stijgende deelname aan het hoger onderwijs (Jacobs 2003). Deze ontwikkeling vindt al enkele decennia plaats en het einde is nog niet in zicht (vgl. Nahuis & De Groot 2003). In Europa versterken de strategische ambities van de overheden deze ontwikkeling. Men streeft naar een kenniseconomie en veronderstelt dat hoger opgeleiden hier de grootste bijdrage aan leveren. In verscheidene Europese landen, waaronder ons

13

land, wordt er thans naar gestreefd dat de helft van een generatie hoger onderwijs volgt. Als men hierin slaagt, ligt het in de rede dat het niet bij die vijftig procent zal blijven.７ Zolang het huidige paradigma van de kennissamenleving domineert, zal de overheid dus steeds een maatschappelijke schaarste ervaren aan de door getuigschriften van het hoger onderwijs voorspelde kennis, vaardigheden en attitudes. Als zij in overeenstemming met de gemaakte strategische keuzes handelt, zal zij vergroting van het aandeel bezitters van de getuigschriften van het hoger onderwijs als een nationaal belang blijven zien. Interventies door de overheid De overheid is, als principal agent, ook in staat om de door haar gedefinieerde belangen na te streven. Op grond van de vermelde overwegingen zal zij streven naar maximalisering van de verstrekking van getuigschriften. Zij doet dat op de volgende wijze. Stimulering van het behalen van het getuigschrift De overheid stimuleert het behalen van getuigschriften van het hoger onderwijs door studenten financieel in staat te stellen hoger onderwijs te volgen en door sancties te stellen op het niet of niet tijdig behalen van het getuigschrift. Stimulering van het verstrekken van het getuigschrift De Nederlandse overheid stimuleert daarnaast de verstrekking van getuigschriften van het hoger onderwijs door de verstrekker te belonen. Zo bekostigt zij instellingen van hoger onderwijs en keert zij voor elk verstrekt getuigschrift een premie uit aan de verstrekkende instelling.８ Het gaat hier om een zero-sum game. Als in het gehele stelsel het aantal verstrekte getuigschriften toeneemt, daalt het aandeel van de beloning voor verstrekkers die een stabiel aantal getuigschriften verstrekken. Het belang van de instellingen van hoger onderwijs Het belang van de instellingen van hoger onderwijs is in een situatie die niet door de overheid wordt beïnvloed diffuus. Traditioneel werden hun werkzaamheden aangestuurd door de belangenpercepties van specifieke werkvelden en beroepsgroepen, inclusief onderzoekers, die dikwijls sterk vertegenwoordigd zijn bij de in het hoger onderwijs werkzame professionals. Deze hebben op zich geen belang bij maximalisering van de aantallen getuigschriften, maar evenmin bij minimalisering. Dit geldt ook voor instellingen in het aangewezen onderwijs die zijn ingesteld om in de behoefte van een specifiek werkveld

７ Het is te betogen dat een cesuur tussen hoger-opleidbaren en niet hoger-opleidbaren juist rond de vijftig procent het moeilijkst in stand is te houden. Het is plausibel dat geschiktheid van individuen voor het volgen van hoger onderwijs volgens een normaalverdeling over de bevolking is verdeeld, en dat de bevolking dus niet bestaat uit twee duidelijk te scheiden groepen van uitgesproken geschikten en uitgesproken ongeschikten; eerder bestaat er een grote middengroep van tamelijk geschikten (vgl. ARO 1994: 109-112). Indien men erin slaagt om het hoger onderwijs zo in te richten dat vijftig procent van de bevolking er kan worden opgeleid, zal er dan geen intrinsieke reden zijn om aan te nemen dat zo'n stelsel niet óók in staat zou kunnen om tachtig procent op te leiden. Behalve natuurlijk de kosten, maar gegeven de toenemende relatieve nadelen van het niet hoger opgeleid zijn en de grote mate van willekeur waarmee bij een deelnamepercentage van vijftig procent zal moeten worden bepaald wie er hoger opleidbaar is en wie niet, ligt het voor de hand dat de maatschappelijke dynamiek tot verdere groei zal leiden (vgl. Seidman 1982). ８ Dit blijft het geval in het aan de Tweede Kamer gepresenteerde toekomstige bekostigingsstelsel. Vgl. OCW 2004b: 16: "De diplomaopslag blijft ook van toepassing in het nieuwe bekostigingsvoorstel, omdat het van groot belang is dat studenten hun studie afronden." In de nieuwe voorstellen wordt bovendien een sanctie gezet op het niet spoedig verstrekken van het getuigschrift. "Daarom komt er een prikkel voor de instellingen om studenten te laten afstuderen binnen het studietegoed van de gecombineerde bachelor en masteropleiding plus drie jaar" (OCW 2004b: 16). Daarna vervalt de diplomaopslag.

14

of achterban te voorzien. Voor commercieel opererende instellingen waar de deelnemersvraag primeert boven de afnemersvraag kunnen de belangen afwijken. De zaak is anders wanneer de overheid bij bekostigde instellingen (en, via de studie­ financiering, deels ook bij het aangewezen onderwijs) de verstrekking van getuigschriften beïnvloedt. In de aldus vormgegeven belangenconstellatie percipiëren niet alleen individuele ontvangers maar ook individuele verstrekkers een concreet belang bij de verstrekking van getuigschriften. De instellingen worden deelgenoot in het door de andere genoemde actoren gedeelde belang om bij steeds meer onderwijsdeelnemers de eigenschappen te ontwikkelen of bloot te leggen die met de getuigschriften van het hoger onderwijs voorspeld worden.

1.5

Grenzen aan de groei

Waar de belangen van alle actoren convergeren zou men kunnen verwachten dat de beoogde doelstellingen probleemloos worden nagestreefd. Er zijn echter omstandigheden die het bovenomschreven streven kunnen frustreren. Aafnemende meeropbrengsten bij het blootleggen van talent Ons onderwijsstelsel kent reeds een hoge deelname in het hoger onderwijs. Het primair en voortgezet onderwijs kennen een geavanceerd sorteermechanisme. Als gevolg hiervan blijft in ons land (althans bij de autochtone bevolking) nog maar weinig talent verborgen. De kans dat er in het hoger onderwijs bij toenemende deelname nog meer talent zal worden blootgelegd neemt geleidelijk af. Toenemende meerkosten bij het ontwikkelen van talent Hoe ook de verhouding tussen ontwikkeld en aanwezig talent in het hoger onderwijs ligt , het is duidelijk dat, naarmate men er bij de bevordering van de groei van het aantal hoger opgeleiden minder op kan rekenen dat reeds bij de deelnemer aanwezige eigenschappen kunnen worden blootgelegd, men in toenemende mate zal moeten inzetten op het ontwikkelen ervan. Dit betekent dat de marginale ontwikkelingskosten per deelnemer voor de instelling stijgen. Daar staat geen navenante marginale stijging van de inkomsten per getuigschrift tegenover: de opbrengst per getuigschrift blijft gelijk. In een nulsomsituatie zal bij een stijgend aantal afgegeven getuigschriften de opbrengst per getuigschrift zelfs dalen. Consequenties voor de kwaliteit van de getuigschriften De vraag is of, hoe lang en in welke mate in deze omstandigheden de kwaliteit van de getuigschriften, uitgedrukt in termen van herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid, buiten de afwegingen kan blijven. Een constellatie waarin bij het produceren van getuigschriften de individuele deelnemers aan het hoger onderwijs, de individuele verstrekkers van de getuigschriften, de afnemers van hoger opgeleiden in de samenleving en de financiers van het hoger onderwijs elk hun eigen belangen vanuit hun eigen belangenperceptie nastreven, resulteert niet noodzakelijk in een gemeenschappelijk streven naar getuigschriften van hoge kwaliteit. Een student die in zijn eigen belang handelt, streeft ernaar een getuigschrift te bezitten. Een instelling die in haar eigen belang handelt, gedefinieerd als de kans maximaliserend op groei c.q. continuïteit, streeft in de gegeven bekostigingsomgeving naar maximalisering van de aantallen getuigschriften bij dalende onderwijsinspanningen per student. Tenzij zich ingrijpende en effectieve innovaties in het onderwijs zelf voordoen (zie paragraaf 6) en aannemend dat doelmatigheidswinst hoogstens uitstel van executie geeft, kan dit worden bereikt als

15

getuigschriften worden uitgereikt die in mindere mate dan voorheen voldoen aan de eerder genoemde kwaliteitseisen van maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid. Dit kan worden bereikt door over te gaan tot het certificeren van eigenschappen die maatschappelijk minder herkenbaar zijn of door het door het uitgeven van getuigschriften die eigenschappen voorspellen die niet, of in minder dan de voorspelde mate, bij de ontvanger van het getuigschrift aanwezig zijn. Dit kan alleen voorkomen worden als, en voorzover als, studenten en instellingen bereid zijn tot altruïstisch gedrag, dat wil zeggen bereid zijn om van het ontvangen en verstrekken van getuigschriften af te zien als dat afbreuk zou doen aan de kwaliteit van het getuigschrift. Er is reden te veronderstellen dat dit niet, of niet overal, het geval is. Handelen studenten altruïstisch? Er zijn gevallen bekend waarin het eigen belang wel degelijk de doorslag heeft gegeven. Uit een onderzoek blijkt dat niet weinig deelnemers bereid zijn om in het bezit te komen van een getuigschrift te zonder op de geëigende manier blijk gegeven te hebben van het bezit van de overeenkomstige kennis, vaardigheden en attitudes (Cohen & Verhoeff 2002; Pieters e.a. 2005). Handelen instellingen altruïstisch? Ook is niet uit te sluiten dat sommige verstrekkers bereid zouden zijn getuigschriften af te geven die in verminderde mate maatschappelijk herkenbaar, relevant of betrouwbaar zijn. De inspectie heeft enkele jaren geleden bij monde van de toenmalige Inspecteur-Generaal gewezen op de druk op de signaalfunctie van de getuigschriften die uitgaat van de omstandigheid dat de verantwoordelijkheid voor de verstrekking van diploma's in het hoger onderwijs bij de instelling zelf ligt. "Dan is duidelijk dat de diplomering in elk geval geen onafhankelijke daad is maar een die gemakkelijk beïnvloed wordt door het instellingsbelang. Nog maar te zwijgen van de invloed op de integriteit van het systeem wanneer vervolgens de aantallen diploma's als parameters gebruikt worden in het nationale allocatiemodel van Nederlandse guldens" (Mertens 1999/2001: 90). Inmiddels is uit de bevindingen van de Commissie-Schutte (Schutte e.a. 2004) gebleken dat sommige instellingen reeds een breder repertoire aan kunstgrepen kennen bij het beïnvloeden van het eigen aandeel in het onderwijsbudget. Tegen deze analyse is ingebracht dat hier uitgegaan wordt van een beperkte interpretatie van het belang van de instelling. Het eigen belang van de instelling op langere termijn zou zich wel degelijk verzetten tegen een verlaging van de kwaliteit van de verstrekte getuigschriften. Individuele verstrekkers van getuigschriften lopen het risico dat de door hen verstrekte getuigschriften in de samenleving minder betrouwbaar, relevant en transparant worden bevonden dan die van andere verstrekkers. In dat geval is te verwachten dat teleurgestelde deelnemers en werkgevers op termijn de voorkeur geven aan getuigschriften van andere verstrekkers die betere waarborgen bieden. Teneinde dit te voorkomen, zullen verstrekkers van getuigschriften dus weerstand bieden tegen het kortetermijnbelang van het afgeven van getuigschriften van mindere kwaliteit. De redenering dat concurrentie tussen opleidingen voldoende is om de kwaliteit van de getuigschriften te garanderen is de inspectie bij de voor dit onderzoek bezochte opleidingen enkele keren voorgehouden. Het beschreven mechanisme zal er inderdaad toe leiden dat individuele verstrekkers van getuigschriften niet al te sterk uit de pas zullen lopen ten opzichte van de grote groep van verstrekkers. Niettemin is het effect ervan beperkt. Men kan verwachten dat het de verschillen tussen de verstrekkers beperkt houdt en daarmee de voorspelde ontwikkeling

16

afremt. Maar zolang de prijs per getuigschrift overal dezelfde is en getalsmatige winst alleen te behalen is bij de groep minder eenvoudig diplomeerbare deelnemers, kan hij de ontwikkeling als zodanig niet tegenhouden, laat staan keren.９ Afgezien daarvan is het de vraag of de samenleving een stelsel van getuigschriften kan hanteren waarbij voor elk getuigschrift moet worden onderzocht van welke individuele opleiding het afkomstig is. Een dergelijk stelsel is denkbaar voor elitaire opleidingen die enkele procenten van de maatschappelijke rollen en de populatie bedienen. Doch voor een stelsel dat zich wil richten op de helft van de bevolking en de arbeidsmarkt zou een situatie waarbij elke individuele opleiding een uniek getuigschrift afgeeft een onvoldoende classificerende opbrengst hebben en daarmee aan maatschappelijk vertrouwen inboeten. De conclusie mag zijn dat de bestaande belangenconstellatie rond de afgifte van getuigschriften van het hoger onderwijs reële prikkels bevat die het streven naar betrouwbaarheid, relevantie en herkenbaarheid ervan ontmoedigen. Zonder tegenindicatie bestaan er risico's voor het algemeen belang dat met de kwaliteit van de getuigschriften is gediend. Dit is een reden voor nader onderzoek naar de manier waarop getuigschriften van het hoger onderwijs tot stand komen.

1.6

Nieuwe leerwegen en certificatie

Op de voorspelbaarheid van de in het voorgaande geschetste ontwikkeling is een voor­ behoud gemaakt. De meeropbrengsten bij het blootleggen van talent nemen af en de meerkosten bij het ontwikkelen van talent nemen toe, tenzij zich ingrijpende en effectieve innovaties voordoen die de kostenstructuur overhoop halen. In de afgelopen tien jaar, sinds de Adviesraad voor het Onderwijs de ontwikkeling van alternatieve leervormen en leersteun (gespreid leren, ervaringsleren, mobiliteit, vouchers of leerkrediet, enz.) opperde als mogelijkheid om de grenzen aan de groei te verleggen (ARO 1994: 84 vv.), zijn op die leest geschoeide innovatieve elementen in het hoger onderwijs doorgedrongen. In welke mate hiermee de in het voorgaande geschetste ontwikkeling effectief wordt voorkomen is nog niet duidelijk. Wel is duidelijk dat de innovaties gevolgen hebben voor de certificerende functie van het hoger onderwijs. Deze worden hieronder besproken. De koninklijke weg en andere leerloopbanen In het hoger onderwijs worden bepaalde leerloopbanen als "regulier" beschouwd. Deze worden vaak aangeduid als de koninklijke weg. Voor een opleiding in het WO loopt de koninklijke weg als volgt: directe instroom uit het VWO op achttienjarige leeftijd met het vakkenprofiel dat voor de opleiding is voorgeschreven; het afleggen van het examen voor Een Pareto-optimum ligt vaak op een punt waar de marginale productiekosten van marginale eenheden relatief laag zijn, zodat de risico’s van eventuele marginale investeringen voor de producent beperkt zijn. De onderneming tendeert dan naar een stabiel evenwicht. Maar als de te bewerken grondstof bij toenemende productie steeds schaarser en bewerkelijker wordt, wat het geval kan zijn bij menselijk talent, is eerder sprake van een labiel evenwicht. Bij een in omvang toenemend hoger onderwijs nemen de marginale inspanningen die nodig zijn om de marginale student te voorzien van de door het getuigschrift voorspelde kwalificaties toe. Dit verhoogt de relatieve risico’s verbonden aan de productie van de marginale eenheden: bij een gelijkblijvende of dalende prijs per student en stijgende bewerkingskosten voor de marginale student maximaliseert de instelling die met succes veel investeert in de laatste student die het getuigschrift nog net haalt haar budget; de instelling die dezelfde omvangrijke investering doet in de eerste student die het net niet haalt is een relatief omvangrijke investering kwijt. Het is echter moeilijk te voorspellen of de marginale student de laatste is die het wel haalt of de eerste die het niet haalt. Dit versterkt de prikkel om het begrip "het halen" geleidelijk op te rekken en daarmee concessies te doen aan de kwaliteit van het getuigschrift als voorspeller van kwalificaties (vgl. Van Helden 2003b: 9-10). ９

17

de bachelorgraad van de opleiding binnen de voor de opleiding vastgestelde curriculumduur van drie jaar, op basis van deelname aan alle onderdelen van het curriculum. Een toenemend aandeel van de deelnemers in het hoger onderwijs heeft echter een leerloopbaan die afwijkt van de koninklijke weg. Zo treffen we in het hoger onderwijs, naast de reguliere studenten: • deelnemers die in de loop van hun leerloopbaan in het hoger onderwijs naar een andere opleiding of instelling overstappen • deelnemers die in een opleiding instromen met een diploma van het voortgezet onderwijs met een afwijkend vakkenpakket • deelnemers die reeds een mbo-diploma hebben behaald in een verwante opleiding • deelnemers die beschikken over een buitenlands vooropleidingsdiploma • deelnemers die reeds beschikken over relevante maatschappelijke ervaring buiten het hoger onderwijs • deelnemers die hun loopbaan in het onderwijs combineren met het opdoen van relevant maatschappelijke ervaring buiten het hoger onderwijs • deelnemers die reeds een andere opleiding in het hoger onderwijs hebben gevolgd (geheel of gedeeltelijk) Deficiënties Bij deze deelnemers kan op het ogenblik dat zij beginnen met het afleggen van het examen instroom in een opleiding sprake zijn van lacunes qua kennis, vaardigheden en attitudes in vergelijking met de reguliere instroom: zogenaamde deficiënties. In het geval van deficiënties moeten aanvullend onderwijs en/of aanvullende toetsing verzorgd worden om ze weg te werken. Als men ervan uitgaat dat de kennis, vaardigheden en attitudes waarmee deelnemers de opleiding verlaten gelijk dienen te blijven, kan dus worden verwacht dat het toelaten van irreguliere studenten in dit opzicht een kostenverhogend effect heeft. Pagina 18 van 75Elders verworven competenties Anderzijds komt het voor dat deelnemers die een irreguliere leerloopbaan achter de rug hebben een deel, soms zelfs een groot deel, van de inhoud van de opleiding reeds beheersen voordat zij deze aanvangen. Dan ligt het in de rede dat in hun leertraject bij de opleiding geen tijd ingeruimd wordt voor onderwijs- en leerinspanningen die het ontwikkelen van kennis, vaardigheden en attitudes beogen waarover zij reeds beschikken. Als zij van deze inspanningen worden vrijgesteld, moet worden beoordeeld of hun elders verworven kennis, vaardigheden en attitudes dat inderdaad rechtvaardigen. Er is dan sprake van EVC: erkenning van elders verworven competenties. In het onderwijsbeleid heeft EVC inmiddels een grote vlucht genomen (vgl. Thomas e.a. 2000). Getuigschriften zonder getuigen De toename van de mobiliteit van deelnemers aan het hoger onderwijs – zowel tussen onderwijs en de wereld van het werk als tussen opleidingen onderling – heeft gevolgen voor de verwevenheid van het onderwijsleerproces en de productie van informatie over de onderwijsdeelnemer. In een klassieke, schoolse, leersituatie zijn docenten getuige van het proces dat de deelnemers ondergaan waarin de kennis, vaardigheden en attitudes die door een getuigschrift worden voorspeld worden ontwikkeld of blootgelegd. De waarnemingen van docenten leveren informatie op die betrokken kan worden bij het opstellen van de in het

18

getuigschrift vervatte voorspellingen over de inzetbaarheid van de deelnemer in de toekomst. Naarmate de ontwikkeling van de kennis, vaardigheden en attitudes die door een getuigschrift worden voorspeld buiten de waarneming van de docent plaatsvindt, is de informatie die in een afgegeven getuigschrift zit vervat in mindere mate dan voorheen een bijproduct dat vrijkomt bij het verzorgen van onderwijs. "Een toename van leer­ wegonafhankelijke certificering doorbreekt de strikte koppeling tussen opleiding en certificering", zo stelt de Onderwijsraad in haar recente advies over examinering in het hoger onderwijs. "Controle op de kwaliteit van de opleiding (of beter: "het leerproces"; IvhO) vervalt grotendeels, waardoor meer nadruk komt te liggen op de kwaliteit van de beoordelings- en certificeringprocedures" (Onderwijsraad 2004: 67). Van procesbeoordeling naar resultaatbeoordeling Willen de getuigschriften van het hoger onderwijs blijven voldoen aan de vereisten van maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en vooral betrouwbaarheid, dan zullen verstrekkers van getuigschriften aan niet-reguliere deelnemers in toenemende mate moeten investeren in methodes om het resultaat van niet zelf waargenomen leerprocessen te beoordelen, dus in toetsing, assessment en waardering en vergelijking van diploma's. Als informatie die eerst een bijproduct was van een ander proces voortaan autonoom geproduceerd moet worden, zal tegenover het tijd- en kostenbesparende effect van het vrijstellen van deelnemers van onderdelen van een opleiding een kostenverhogend effect staan in de sfeer van toetsing en beoordeling. Als men de voorspellende waarde van het getuigschrift wil handhaven, zal meer in de uitvoering van de informatieproductie moeten worden geïnvesteerd (IvhO 2001a: 20). De vraag is of deze investeringen in de praktijk in overeenkomstige mate worden verricht. We kunnen concluderen dat de opkomst van alternatieve leerwegen en andere innovaties in het hoger onderwijs - zelfs al zou deze er toe bijdragen dat de grenzen aan de groei verlegd of opgeheven worden en daarmee de beschreven druk op de kwaliteit van de getuigschriften verminderen - de noodzaak van onderzoek naar de manier waarop de getuigschriften van het hoger onderwijs tot stand komen niet doen afnemen. Integendeel, deze ontwikkeling is een aanvullende reden om te concluderen dat de kwaliteit van de getuigschriften van het hoger onderwijs, gedefinieerd als hun maatschappelijke herkenbaarheid, hun relevantie en hun betrouwbaarheid, niet vanzelfsprekend gehandhaafd blijft.

1.7

De overheid en certificatie

We hebben gezien dat het bestaan van een stelsel van maatschappelijk herkenbare, relevante en betrouwbare getuigschriften van het hoger onderwijs het algemeen belang dient. Net als een muntstelsel vormt zo'n stelsel een kostenbesparende infrastructuur en bevordert het, mits zorgvuldig onderhouden, het maatschappelijk vertrouwen. We hebben ook gezien dat de kwaliteit van een stelsel van getuigschriften, net als dat van een munt, niet in alle omstandigheden automatisch wordt nagestreefd of gehandhaafd. Het honoreren van individuele belangen en kortetermijnbelangen bij beslissingen om getuigschriften in te stellen of uit te reiken kan strijdig zijn met het algemeen belang op de langere termijn.

19

Het is dan ook niet verwonderlijk dat in veel ontwikkelde staten de overheid, als hoedster van het algemeen belang, waarborgen verschaft ter handhaving van de kwaliteit van het stelsel van getuigschriften dat in de samenleving wordt gehanteerd en als tegenwicht tegen de prikkels die de kwaliteit uit kunnen hollen. De waarborgen waarmee de overheid een getuigschrift omkleedt bepalen het civiel effect ervan. Ook in ons land biedt de overheid waarborgen voor de maatschappelijke herkenbaarheid, de relevantie en de betrouwbaarheid van de getuigschriften van het hoger onderwijs. Sinds de Verklaring van Bologna (Ministers of Education 1999) gebeurt dit deels in afstemming met andere Europese overheden. Voor het waarborgen van het civiel effect hanteert de overheid drie instrumenten, die alle zijn vervat in de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW 2004). Het gaat om: 1. het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO). 2. het accreditatiestelsel. 3. de regelgeving voor de verstrekking van getuigschriften. Dat de overheid met deze instrumenten (mede) beoogt de kwaliteit van de getuigschriften te handhaven en bevorderen is het uitgangspunt van het lopende inspectieonderzoek en de voorliggende rapportage. De functie van deze instrumenten wordt hieronder aangegeven.

1.7.1 Het croho en certificatie Opleidingen in het bekostigd en aangewezen onderwijs die onder de WHW vallen worden geregistreerd in het Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO) (WHW 6.15). Voor getuigschriften van opleidingen die niet in het CROHO zijn opgenomen biedt de overheid geen garanties. CROHO en de maatschappelijke herkenbaarheid van getuigschriften Door opleidingen in substelsels en sectoren te groeperen en de benamingen ervan te codificeren heeft het CROHO tot op zekere hoogte een classificerende functie. In het CROHO wordt de inrichting van het stelsel van erkende getuigschriften vastgelegd en de variatie aan de getuigschriften beperkt. Het CROHO draagt daarmee bij aan de bewaking van de maatschappelijke herkenbaarheid van getuigschriften. De samenleving beschouwt het opnemen van een opleiding in het CROHO bovendien als een signaal dat de overheid voor de getuigschriften die er worden verstrekt zekere kwaliteitsgaranties biedt. Het functioneren van het CROHO Het CROHO is op het ogenblik een passief bestand, een kadaster waarin zonder toets, correctie of kritiek de aangeleverde informatie wordt geregistreerd. Er wordt geen actief beleid gevoerd ter bevordering of bewaking van de rol die het vervult in het onderhouden van een transparant stelsel van getuigschriften. Elders heeft de inspectie erop gewezen dat het CROHO in deze rol in een aantal opzichten voor verbetering vatbaar is (IvhO 2005a: 21): het register is incompleet; belangrijke structuurinformatie is niet opgenomen (bijvoorbeeld welke masteropleidingen gelden als doorstroommasters) en de juistheid van de aangeleverde gegevens wordt niet geverifieerd. Het CROHO wordt in het onderhavige onderzoek niet onderzocht, maar het zal duidelijk zijn dat het op zich niet alle waarborgen

20

biedt die nodig zijn voor de handhaving van de kwaliteit van de getuigschriften van het Nederlandse hoger onderwijs.

1.7.2 Accreditatie en certificatie Sinds enkele jaren wordt van opleidingen waarop de WHW van toepassing is geëist dat zij geaccrediteerd zijn. De accreditatie van individuele opleidingen is geregeld in Hoofdstuk 5a van de WHW. Teneinde in aanmerking te komen voor accreditatie, moeten opleidingen aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. Accreditatie en de relevantie van getuigschriften De accreditatie voorziet in de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijsleerproces en de voorwaarden daarvoor. Een getuigschrift geeft gewoonlijk informatie over de specifieke kennis, vaardigheden en attitudes die de ontvanger in het onderwijsleerproces ontwikkelt. Daarmee levert de accreditatie een bijdrage aan de borging van de relevantie van de getuigschriften van het hoger onderwijs op opleidingsniveau. Accreditatie en de kwaliteit van de examinering Het bovenstaande laat onverlet dat de grond voor de verstrekking van een getuigschrift niet het genoten onderwijs is maar het afgelegde examen. Dit komt niet op hetzelfde neer. Een examen is een onderzoek naar kennis, vaardigheden en attitudes die niet alle noodzakelijk eenduidig voortkomen uit een specifiek onderwijsproces. Het bij de accreditatie van opleidingen te hanteren beoordelingskader moet een zestal "aspecten van kwaliteit" omvatten (WHW 5a.8.2). Op elk van deze aspecten moet een opleiding als voldoende beoordeeld zijn om voor accreditatie in aanmerking te komen. Ieder aspect van kwaliteit omvat een aantal onderdelen, gemeenzaam "facetten" genoemd, die niet elk als voldoende behoeven te worden beoordeeld: binnen één aspect kan een onvoldoende voor een facet gecompenseerd worden met een goede beoordeling op een ander facet. Het getuigschrift noch het examen behoren tot de in de wet genoemde aspecten van kwaliteit. Ook als facetten zijn ze niet in de wet opgenomen. Van de beoordeling en toetsing wordt slechts verlangd dat deze "inzichtelijk" zijn (WHW 5a.8.3.c). Een onvoldoende op dit facet kan worden gecompenseerd door een voldoende voor studiebegeleiding. De Onderwijsraad stelt in haar recente advies over examinering in het hoger onderwijs dan ook vast dat het accreditatiestelsel te kort schiet als het gaat om de borging van de examens. "Een onvoldoende op het onderdeel 'examens' leidt [...] niet automatisch tot een negatief eindoordeel over de opleiding. Dit wekt verbazing" (Onderwijsraad 2004: 69). Accreditatie en de relevantie van de eindkwalificaties Ook de relevantie van de bereikte eindkwalificaties van afgestudeerden is geen afzon­ derlijk aspect van kwaliteit. Het is een facet van het kwaliteitsaspect 'opbrengsten' (WHW 5a.8.3.d). Een onvoldoende voor het facet 'maatschappelijke relevantie van de bereikte eindkwalificaties' kan daar gecompenseerd worden met een hoge score op het facet 'kwantitatief opleidingsrendement'. Met andere woorden: een laag maatschappelijk nut per afgegeven getuigschrift kan worden gecompenseerd door een hoge productie van getuigschriften.

21

De hierboven aangegeven mogelijkheid sluit niet uit dat de accrediterende organisatie zelf een zodanig groot gewicht aan de kwaliteit van examens en getuigschriften toekent dat eventuele onvoldoendes op deze onderdelen alsnog doorslaggevend zijn en dus in de praktijk niet worden gecompenseerd. Dat laat echter onverlet dat het accreditatiestelsel hiermee geen wettelijke waarborgen biedt voor de kwaliteit van de individuele getuigschriften. Gegeven de hierboven beschreven lacunes in de wettelijke borging van de kwaliteit van de examinering en eindkwalificaties wekt het geen verbazing dat de Onderwijsraad heeft aanbevolen om op termijn het examenbeleid als een kwaliteitsaspect ("onderwerp") op te nemen in het beoordelingskader van de accreditatieorganisatie en niet alleen als facet (Onderwijsraad 2004: 69). De eerste mogelijkheid daartoe doet zich voor na afloop van de eerste accreditatieronde, dus niet vóór 2010. Accreditatie en betrouwbaarheid van het getuigschrift Ook indien de kwaliteit van de examinering en de relevantie van de eindkwalificaties wél een zelfstandig aspect in het toetsingskader zouden vormen, zou accreditatie om methodische redenen niet kunnen voorzien in sluitende borging van de kwaliteit van het stelsel van getuigschriften. Een belangrijk kwaliteitsaspect van de getuigschriften van het hoger onderwijs is immers de betrouwbaarheid ervan. Werkgevers en andere afnemers van de diensten van hoger opgeleiden, zoals patiënten, verwachten een minimumgarantie voor de voorspellende waarde van elk individueel getuigschrift. De collectieve besparing in de selectiekosten die een stelsel van getuigschriften biedt betaalt zich immers pas uit als het risico van "ongedekte" getuigschriften verwaarloosbaar klein is. Het bestaan van zelfs een klein aantal getuigschriften die de eraan toegekende voorspellende waarde niet waarmaken doet afbreuk aan de voorspellende waarde van de andere getuigschriften van hetzelfde type. Een accreditatiestelsel waarbij opleidingen slechts eens in de zes jaar globaal worden beoordeeld aan de hand van algemene uitspraken over een brede verzameling kenmerken biedt geen sluitende waarborg dat ieder individueel getuigschrift een hanteerbare voorspelling omvat over de kennis, vaardigheden en attitudes van de ontvanger. Meer in het algemeen is kwaliteitszorg geen geschikt instrument voor het borgen van de betrouwbaarheid van getuigschriften. Kwaliteitszorg werkt in het algemeen met glijdende schalen en afwegingen van verschillende kenmerken. Betrouwbaarheid is een kwaliteit die zich in het maatschappelijk verkeer niet leent voor een waardering op een glijdende schaal, maar meer voor een dichotome benadering.

1.7.3 Regelgeving en certificatie Voor het waarborgen van de betrouwbaarheid, de voorspellende waarde, van diploma's zet een overheid in het algemeen andere instrumenten in dan kwaliteitsbewaking. Twee alternatieven zijn denkbaar: centrale examinering (of centrale controle op de examens) en regelgeving op het primaire proces. Centrale examinering In het primair en voortgezet onderwijs heeft de overheid actieve bemoeienis met de normen die aan individuele leerlingen gesteld worden en met de wijze waarop deze in examens worden getoetst. In het hoger onderwijs heeft de overheid er daarentegen van afgezien om zelf de afgifte van de getuigschriften uit te voeren of te regisseren. Gegeven

22

de grote diversiteit en het hoge specialisatieniveau van de opleidingen is het ondenkbaar dat de overheid over de gehele linie de kennis in huis zou hebben of zou kunnen mobiliseren om te kunnen beoordelen of de bezitter van een getuigschrift aan de daarvoor gestelde eisen voldoet. Wel heeft de overheid ervoor gekozen om de toelating tot de examens van het hoger onderwijs tot op zekere hoogte centraal te regelen door middel van ministeriële regelingen, en om aan de examens zelf zekere globale eisen te stellen betreffende de omvang (in studiepunten) en de spreiding van de onderdelen in de tijd (in studiejaren). Regelgeving op het primaire proces Voor het overige is voor het hoger onderwijs gekozen voor een indirecte borging van de betrouwbaarheid van de getuigschriften. De overheid heeft algemene regels gesteld voor de uitreiking van getuigschriften binnen de instelling. Deze regels hebben globaal als doel de bevoegdheden, verantwoordelijkheden en procedures dusdanig in te richten dat de beslissingen die leiden tot het uitreiken van individuele getuigschriften deskundig, belangeloos en zorgvuldig worden genomen. De onderliggende veronderstelling is dat deskundigheid, belangeloosheid en zorgvuldigheid gezamenlijk de best haalbare waarborg bieden voor de kwaliteit van de getuigschriften in het hoger onderwijs en voor het maatschappelijk vertrouwen in die kwaliteit. Deskundigheid is nodig om de inhoudelijke relevantie van de examens te garanderen, alsmede de kwaliteit van het oordeel over de mate waarin de kandidaat aan de eisen voldoet. Belangeloosheid is nodig om te garanderen dat de deskundigen bij hun beoor­ deling geen ander belang laten meespelen dan het maatschappelijk belang van de kwaliteit van het getuigschrift en daarmee een structurele vertekening zouden aanbrengen in de beoordelingsbeslissingen die onderdeel uitmaken van de examinering. Zorgvuldigheid is noodzakelijk om de voorspellende waarde van de getuigschriften binnen aanvaardbare foutenmarges te houden. Certificatie in de WHW Voorzover de overheid algemene voorwaarden stelt ter handhaving van de deskundigheid, belangeloosheid en zorgvuldigheid van de afgifte van getuigschriften, zijn deze aan te treffen in Hoofdstuk 7 van de WHW, in het bijzonder om de titels 1, 2 en 2A, alsmede in de daarop gebaseerde regelingen. Deze voorwaarden zijn gelijkelijk van toepassing op het bekostigde en het aangewezen hoger onderwijs.１０ Door aan te geven aan welke voorwaarden moet worden voldaan bij beslissingen die direct of indirect bijdragen tot de uitreiking van een getuigschrift, beogen deze bepalingen de maatschappelijke herkenbaarheid en relevantie, maar in het bijzonder de betrouwbaarheid van de af te geven getuigschriften te waarborgen. Er is dus aanleiding om, bij een onderzoek naar de waarborgen waarmee de kwaliteit van het stelsel van de in het Nederlandse hoger onderwijs afgegeven getuigschriften op het ogenblik wordt omkleed, het functioneren van de bepalingen die de verstrekking ervan in de instellingen regelen als uitgangspunt te nemen.

Het aangewezen hoger onderwijs omvat opleidingen die niet bekostigd zijn maar waarvan de getuigschriften op grond van hun aanwijzing door de minister gelijkwaardig moeten worden geacht aan de getuigschriften van de bekostigde opleidingen (WHW 6.9). Op deze getuigschriften zijn dan ook dezelfde wettelijke bepalingen van toepassing.

１０

23

Certificatie in het wetgevingstraject De bestaande wettelijke waarborgen voor de kwaliteit van de getuigschriften staan op het ogenblik ter discussie. In februari 2005 hebben de bewindslieden van onderwijs een wetgevingsnotitie aan de Tweede Kamer voorgelegd, waarin zij de hoofdlijnen schetsen van een nieuwe wet op het hoger onderwijs, die de WHW moet vervangen (OCW 2005a). In de notitie geven zij onder andere aan dat méér flexibiliteit en vrijheid voor de instelling is gewenst bij de inrichting van het onderwijsproces, en dat daartoe deregulering plaats zal vinden. De consequentie daarvan is volgens de bewindslieden dat de aandacht van de wetgever verschuift van het onderwijsproces naar de uitkomsten. "De regelgeving grijpt in de eerste plaats aan op de eindtermen van het onderwijs, i.c. het behaalde diploma of de graad" (OCW 2005a: 21). In dit verband verwijzen de bewindslieden naar voorstellen die de Onderwijsraad in voornoemd advies in dit verband heeft gepresenteerd (OCW 2005a: 6, 22). In de contouren van de toekomstige situatie die in genoemde wetgevingsnotitie worden geschetst, wordt duidelijk dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van getuigschriften van het hoger onderwijs sterker zal aanzetten: "daarmee komt een groter accent te liggen op de examinering, c.q. de wijze waarop het behaalde eindniveau wordt beoordeeld" (OCW 2005a: 6). Er is dus reden om juist nu te rapporteren over het onderzoek naar het functioneren van de regelgeving voor de afgifte van getuigschriften in het hoger onderwijs.

1.8

Toezicht op certificatie

Waar de overheid ter behartiging van het algemeen belang wettelijke regels stelt ten aanzien van de gang van zaken in een primair proces, dient zij er zorg voor te dragen dat de regels worden nageleefd. Daarvoor staan haar checks en balances ter beschikking. Balances In sommige gevallen kan de regelgeving zo intelligent worden ingericht dat voor de naleving grotendeels op balances vertrouwd kan worden. Dit is een van de onderliggende gedachten bij het kabinetsbeleid bij het programma Bruikbare Rechtsorde, dat als doel heeft de regeldruk te beperken door het gebruik van alternatieve reguleringsmodellen die de ruimte laten aan de burger en de maatschappelijke instellingen; het doen van voorstellen voor de regelgeving in het hoger onderwijs is daar een van de deelprojecten van (Justitie 2005). In de optiek van het kabinet moet een instelling samen met de belanghebbende partijen de meest adequate wijze van naleving van de wettelijke voorschriften kiezen. De rechtsbescherming van studenten kan bijvoorbeeld worden gewaarborgd door hen te voorzien van de juridische instrumenten die ze in staat stellen om "meer zelf te doen en minder op de overheid te leunen" (OCW 2005a: 9). Dit krijgt in het komende wetsvoorstel ampel vorm in de zogenaamde zorgplichten jegens de student die de instelling krijgt opgelegd. Het toezicht kan in dergelijke gevallen een stap terug doen. Dat is echter niet in alle gevallen mogelijk. Naarmate de bij het beregelde primaire proces betrokken partijen een gezamenlijk belang hebben bij niet-naleving terwijl de partijen die bij naleving belang hebben op afstand staan, is feitelijke naleving minder vanzelfsprekend. Dit is bij de bewaking van het civiel effect van getuigschriften aan de orde. Individuele verstrekkers en ontvangers van getuigschriften kunnen een gezamenlijk belang hebben bij niet-naleving, terwijl de partijen die belang hebben bij naleving slechts zijdelings bij het primaire proces betrokken zijn en slechts in tweede instantie met de gevolgen van niet­ naleving worden geconfronteerd. Zulke belanghebbenden op afstand omvatten onder meer

24

werkgevers en andere afnemers van de diensten van bezitters van getuigschriften, van

patiënten als afnemers van de diensten van hoog opgeleide gezondheidswerkers tot

weggebruikers als afnemers van de constructeurs van veilige bruggen en tunnels. Maar

ook de individuele ontvangers van getuigschriften hebben er op termijn belang bij dat de

getuigschriften niet in bezit komen van ontvangers die de erin vervatte voorspellingen niet

waar kunnen maken.

Weliswaar bedoelt de huidige wet, zoals wij in deze rapportage zien, ook hier balances te

verschaffen ter bescherming van de deskundigheid en belangeloosheid van de toekenning

van studiepunten. Maar anders dan bij de rechtsbescherming van studenten, waar een

transparant onderscheid bestaat tussen de rollen van de twee betrokken partijen, zijn de

balances rond de afgifte van getuigschriften veel minder inzichtelijk ingebouwd op het

laagste niveau van de instellingsorganisatie. De Onderwijsraad zet dan ook vraagtekens bij

de inrichting van de balances (Onderwijsraad 2004: 68).

Checks

Als de balances niet afdoende zijn om naleving van wettelijke bepalingen te garanderen,

moet teruggevallen worden op checks. Wie zijn voor de toepassing daarvan

verantwoordelijk?

In de eerste plaats moet blijkens de wet het bestuur van de instelling zelf op de correcte

afgifte van de getuigschriften toezien. Weliswaar kan het getuigschrift alleen door een

examencommissie worden uitgereikt (WHW 7.11.1) maar zij kan dat slechts doen nadat

het instellingsbestuur heeft verklaard dat het kan worden afgegeven (WHW 7.58.4).

Hiermee is er een gedeelde verantwoordelijkheid voor de afgifte van getuigschriften

vastgelegd. Het besluit tot afgifte wordt genomen door inhoudelijk deskundige

professionals; het instellingsbestuur kan daar zelf niet toe overgaan maar is wel

verantwoordelijk voor de correcte totstandkoming van het besluit. Het neemt daarom

kennis van formele bewijsstukken die inzicht bieden in de correcte totstandkoming van het

besluit tot uitreiking van het getuigschrift (WHW 7.58.2), namelijk:

• bewijzen van met goed gevolg afgelegde tentamens (alsmede – zo mag worden aangenomen – correct genomen besluiten tot vrijstelling daarvan) (WHW 7.58.2.a) • het bewijs dat is voldaan aan eventuele verplichtingen betreffende het deelnemen aan praktische oefeningen (WHW 7.58.2.b) • en de desbetreffende bewijzen van inschrijving (WHW 7.58.2.c); de bewijzen van inschrijving moeten vervolgens aantonen dat de ontvanger voldoet aan enerzijds de financiële voorwaarden (WHW 7.37) en verblijfsrechtelijke voorwaarden (WHW 7.32.5), anderzijds de onderwijskundige voorwaarden in WHW, hoofdstuk 7, titel 2, die in paragraaf 2.1, 3.1 en 4.1 van de onderzoeksrapportage worden besproken. Door de wettelijke verplichting kennis te nemen van de bewijsstukken, kan het instellingsbestuur gehouden worden toe te zien op handhaving van de regels op al deze onderdelen. Er zijn echter redenen om eraan te twijfelen dat het interne toezicht bij de instellingen in alle gevallen volstaat. Recent inspectieonderzoek geeft aanleiding voor de veronderstelling dat weinig instellingsbesturen bereid zijn om hun interne toezicht zo in te richten dat intern systematisch op de naleving van wettelijke bepalingen wordt toegezien (IvhO 2005b: 324). Uit ander recent inspectieonderzoek blijkt dat de meerderheid van de onderzochte Raden van Toezicht het evenmin als hun taak beschouwt toe te zien op wetsnaleving (IvhO 2005c). Uit weinig blijkt dat individuele instellingen het in hun belang achten om zelf

25

systematisch toezicht uit te oefenen op de naleving van bepalingen rond de afgifte van getuigschriften. Als dit al geen aanleiding is voor de vraag of er daarmee in de praktijk sprake is van nonchalante naleving van de overeenkomstige bepalingen, kunnen er in elk geval vraagtekens worden gezet bij de interne borging van de naleving, d.w.z. de mate waarin de opleidingen aantonen dat de bepalingen worden nageleefd. Het is derhalve aan de overheid als wetgever zelf om hier althans de risico's in kaart te laten brengen en er zorg voor te dragen dat structureel wordt toegezien op de naleving van de bepalingen.

1.9

De rol van de inspectie

Wie moet er bij de overheid worden aangesproken op het in kaart brengen van de risico's van niet-naleving van de wetgeving voor het hoger onderwijs, en desnoods het uitvoeren van structureel toezicht? Volgens de Wet op het Onderwijstoezicht (OCW 2002b) berust binnen de overheid het toezicht op het onderwijs bij de inspectie (OCW 2002b 3.1). Dit artikel heeft betrekking op het gehele onderwijs, dus ook het hoger onderwijs. Meer in het bijzonder verricht de inspectie "onderzoek naar de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften" (OCW 2002b 3.2.a), dus ook die vervat in de WHW. In de Regeling inspectie van het onderwijs (RIO 2003) wordt bovendien van de inspectie verwacht dat zij ten behoeve van het Onderwijsverslag een nauwkeurige omschrijving kan geven van de mate waarin de wettelijke voorschriften door de instellingen worden nageleefd (RIO 2003: 3.2.a).

Volgens de WOT (OCW 2002b: 18.1) voert de inspectie de in WOT 3 genoemde taak in het hoger onderwijs uit door onderzoek naar de naleving door de instellingen van de voorschriften bedoeld in WHW 6.5.1.b en WHW 6.10.1. De in die artikelen van de WHW bedoelde voorschriften hebben betrekking op de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen of toelatingseisen, dus de aspecten van het primaire proces waarvoor de bepalingen in Hoofdstuk 7 van de WHW zijn opgenomen. Blijkens WHW 6.10 kan dat onderzoek verricht worden met het oog op eventuele intrekking van het recht op het verstrekken van getuigschriften en graden in de zin van de WHW. Daarnaast kan de inspectie ook onderzoek met een incidenteel karakter verrichten (OCW 2002b 19.1.b). Bovendien kan zij onderzoek verrichten naar de afgifte van getuigschriften als kwaliteitsaspect van het stelsel van hoger onderwijs in zijn geheel (OCW 2002b: 19.1.a). De inspectie kan dus zogeheten aspectonderzoek verrichten naar de wijze waarop de afgifte van getuigschriften tot stand komt. nalevingsonderzoek in het verleden In het verleden heeft de inspectie op gezette tijden onderzoek verricht naar de wijze waarop de instellingen met de in de WHW vervatte regelgeving omgaan, zowel vanuit nalevingsperspectief als met het oogmerk inzicht te geven in de functionaliteit en effectiviteit van de regelgeving in het stelsel. Daarbij is de regelgeving voor onderwijs, examens en getuigschriften op gezette tijden voorwerp van onderzoek geweest. Voorbeelden zijn het onderzoek naar de onderwijs- en examenregelingen (OER's) (IvhO

26

1998), naar regelingen voor het behandelen van klachten (IvhO 2001b) en naar de colleges van beroep voor de examens (IvhO 2003d).

1.10

Conclusie

In het voorgaande hebben we gezien: • dat het hoger onderwijs naast een opleidingsfunctie ook een certificerende functie heeft. • dat het in het algemeen belang is dat het stelsel ook in dit opzicht goed functioneert. • dat dit functioneren maatschappelijk vertrouwen vereist in de in het hoger onderwijs afgegeven getuigschriften. • dat dit vertrouwen gebaseerd is op onder meer de betrouwbaarheid en enkele andere kwaliteitskenmerken van getuigschriften. • dat de overheid zorg draagt voor de kwaliteit van getuigschriften en daarom regelgeving heeft ingevoerd voor de wijze waarop ze worden afgegeven. • dat het, als gevolg van enerzijds de ontwikkeling van de belangenconstellatie rond de afgifte van getuigschriften en anderzijds de ontwikkeling van leerwegonafhankelijke toetsing, niet langer vanzelf spreekt dat deze regelgeving wordt nageleefd. Het ligt in de lijn van de Governancebrief (OCW 2005b) dat besturen van de instellingen hier in eerste instantie zelf verantwoordelijkheid nemen voor de naleving van de regelgeving en dat de Raden van Toezicht daarop toezien. Gegeven haar opdracht, bevoegdheden en expertise is de inspectie echter de aangewezen instantie om erop toe te zien dat en hoe de besturen en Raden van Toezicht aan deze verantwoordelijkheid gestalte geven. In deze laatste rol heeft de inspectie de taak om in aspectonderzoek en incidenteel onderzoek de transparantie en de effectiviteit van de interne checks & balances bij de instellingen te onderzoeken. Gegeven het grote publieke belang van de certificerende functie van het hoger onderwijs en de omstandigheid dat de waarborging daarvan vrijwel geheel afhankelijk is van het beleidsinstrument regelgeving, vormt het verrichten van onderzoek naar de naleving van de regels voor de afgifte van getuigschriften voor de inspectie een vanzelfsprekende prioriteit.１１

１１

Dit is overigens de opvatting de Minister van OCW. Zie toelichting 2, i.h.b. paragraaf 3.

27

28

2

TOELICHTING 2: DE INKADERING VAN HET ONDERZOEK EN DE OPZET VAN DE RAPPORTAGE

2.1

Relatie met eerder inspectieonderzoek

Al enkele jaren verricht de inspectie regelmatig onderzoek naar de examens in het onderwijs. In elk onderwijsverslag dat sinds de eeuwwisseling is verschenen, zijn de examens dan ook aan de orde geweest, ook die in het hoger onderwijs. De redenen om aandacht te besteden aan de examinering zijn aan de orde gekomen in een door de inspectie georganiseerde openbare discussie ter gelegenheid van het ver­ schijnen van het Onderwijsverslag 1999 (vgl. de bundels IvhO 2000a en IvhO 2000b). Zij komen grotendeels neer op de in toelichting 1 beschreven omstandigheden: het maatschappelijk belang van getuigschriften en de opkomst van EVC en leerweg­ onafhankelijke toetsing. Daarnaast wijst de inspectie voor het hoger onderwijs op de belangenconstellatie die in de laatste decennia rond de getuigschriften is gegroeid als gevolg van de toenemende aandacht voor het numeriek rendement. In het inspectie-onderzoek van de afgelopen jaren is het traject dat in het hoger onderwijs voorafgaat aan de afgifte van getuigschriften vanuit twee invalshoeken onderzocht. - Onderzoek naar de toetsing Enerzijds heeft de inspectie de technische kwaliteit onderzocht van de toetsing die voorafgaat aan de toekenning van de studiepunten die onderdeel uitmaken van het examen op grond waarvan een getuigschrift wordt uitgereikt. Hierover is behalve in het Onderwijsverslag in de afgelopen jaren ook in enkele afzonderlijke onderzoeksverslagen gerapporteerd (vgl. IvhO 2001a, IvhO 2003a, IvhO 2003b, IvhO 2003d). In dit onderzoek is vooral aandacht besteed aan de borging van de zorgvuldigheid waarmee beslissingen over de toekenning van studiepunten worden genomen, althans voorzover deze beslissingen op grond van toetsing worden genomen. De belangeloosheid en (vakinhoudelijke, niet toetstechnische) deskundigheid waarmee dat gebeurt zijn bij dit type onderzoek minder aan de orde geweest. - Onderzoek naar checks & balances Anderzijds heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de handhaving en werking van de door de wet voorgeschreven checks & balances. In het bijzonder heeft zij onderzocht in welke mate de vakinhoudelijke deskundigheid en de belangeloosheid waarmee beslis­ singen over de toekenning van studiepunten worden genomen zijn gewaarborgd. In dat kader heeft de inspectie in het bijzonder het functioneren van de examencommissies onderzocht (vgl. IvhO 2002a, IvhO 2002c). In het onderhavige onderzoek worden de naleving en de effectiviteit onderzocht van de voorschriften die bepalen aan welke voorwaarden voldaan moet zijn alvorens een instelling een getuigschrift af kan geven. Het onderzoek maakt onderdeel uit van de laatstgenoemde onderzoekslijn. Het vormt een verbreding van het eerder verrichte onderzoek naar het functioneren van de examencommissies.

29

2.2

Aanleiding voor het onderzoek

Op de naleving van de wettelijke bepalingen die betrekking hebben op de afgifte van getuigschriften houdt de Auditdienst van het departement van OCW regelmatig toezicht. De Auditdienst beperkt zich in zijn onderzoek echter tot de voorwaarden die worden gesteld aan het traject dat loopt van de ingevulde lijst met tentamenresultaten tot de afgifte van het getuigschrift. De Auditdienst besteedt vooralsnog geen aandacht aan het traject dat daaraan voorafgaat. Dat traject omvat de toelating van de deelnemer tot het examen en de totstandkoming van de lijst met resultaten zelf. Bij het onderzoeken van de totstandkoming van de lijst met tentamenresultaten gaat het niet alleen om de vraag of de toelatingseisen gesteld en gehandhaafd worden, dan wel of tentamens correct worden afgenomen. Het gaat ook om de vraag of er in voorkomende gevallen op correcte wijze wordt afgezien van het stellen van toelatingseisen en het afnemen van tentamens, met andere woorden of hierover op transparante wijze, door de juiste personen en op de juiste gronden wordt besloten. Over het traject dat leidt tot de totstandkoming van de lijsten met tentamenresultaten in het hoger onderwijs is tot nog toe vrijwel geen systematische informatie voorhanden. In het bijzonder ontbreekt de kennis van de manier waarop met het al of niet formeel toestaan van vrijstellingen en andere uitzonderingen op de toetsing wordt omgegaan. De kennislacune kwam in 2002 aan het licht, toen de inspectie een onderzoek naar het functioneren van examencommissies uitvoerde. In dat onderzoek stelde de inspectie vast dat het beoordelen van voorstellen tot vrijstelling weliswaar het grootste beslag legt op de tijd van deze commissies (na het regelen van praktische zaken), dat ook uit het overige inspectiewerk bekend is dat het verlenen van vrijstellingen veel voorkomt, maar dat er geen systematisch inzicht bestaat in de omvang van het verschijnsel en in de wijze waarop de instellingen ermee omgaan (IvhO 2002c: 21). In datzelfde jaar kon de inspectie op dit onderdeel dan ook geen antwoord geven op een verzoek van de Rekenkamer om informatie over de vrijstellingspraktijk in het hoger onderwijs. De inspectie zag vervolgens een aantal aanleidingen voor het programmeren van onderzoek ter opheffing van de geconstateerde lacune in haar kennis van de gang van zaken in het hoger onderwijs. Diversiteit van leerwegen Met de toename van de diversiteit van leerwegen (als gevolg van levenslang leren en internationalisering) neemt het verlenen van vrijstelling van vooropleidingseisen of van het afleggen van tentamens voor studieonderdelen toe. Vrijstelling op grond van elders verworven competenties is bij de instellingen in toenemende mate een instrument voor het verschaffen van maatwerk aan individuele onderwijsdeelnemers (vgl. Hofman e.a. 2002). Daarmee zijn vrijstellingen steeds minder een randverschijnsel. Aandacht van de media Incidenten rond studiepunten en tentamens vormden een favoriet thema in de pers. In de media werden verhalen over oneigenlijke barrières voor het behalen van studiepunten aangetroffen, maar ook verhalen over het vermeende gemak waarmee sommige

30

deelnemers hun studiepunten halen en over de al of niet eigenlijke methodes die daarbij worden gehanteerd.１２ Informatieverzoeken bij de inspectie Op gezette tijden kwamen bij de inspectie verzoeken binnen om informatie die betrekking hebben op het toekennen of onthouden van studiepunten. Deze verzoeken kwamen van studenten, en af en toe ook van docenten. Studenten maakten zich bijvoorbeeld zorgen over de waarde van hun diploma bij een naar hun opvatting soepele toekenning van studiepunten aan medestudenten. Docenten vroegen bijvoorbeeld naar bevoegdheden bij beslissingen over de toekenning van studiepunten of de wijziging van toegekende beoordelingscijfers. Het wervingsmateriaal van sommige opleidingen Een toenemend aantal opleidingen in het aangewezen hoger onderwijs begon te adver­ teren met de mogelijkheid om het bachelorexamen, waarvoor in de regelgeving vier jaar is uitgetrokken, binnen drie jaar te halen. Dit deed de vraag rijzen hoe het traject dat naar dergelijke getuigschriften leidt is ingericht. Het advies van de Onderwijsraad Inmiddels heeft het onderzoeksthema aan actualiteit gewonnen na het verschijnen van het recente advies van de Onderwijsraad over examinering in het hoger onderwijs (Onderwijsraad 2004). Hierin doet de Raad, met het oog op de herziening van de WHW en mede gebruikmakend van het eerdere inspectie-onderzoek, de aanbeveling om de checks & balances rond de toekenning van studiepunten aan te scherpen.

2.3

Programmering van het onderzoek

In het Jaarwerkplan van de inspectie voor 2002 is onderzoek aangekondigd "naar de vraag of en de wijze waarop de examens en diploma's in het hoger onderwijs inspelen op de maatschappelijke verwachtingen" (IvhO 2001c: 41). Het hierboven aangehaalde onderzoek naar de examencommissies is daarvan de eerste stap geweest. In het bij dat onderzoek aan het licht gekomen gebrek aan inzicht in de werkwijze bij het verlenen van vrijstellingen gaf de inspectie aan aanleiding te zien voor het verrichten van nader onderzoek naar dit onderwerp (IvhO 2002c: 21). In zijn aan de Kamer voorgelegde beleidsreactie op dit onderzoek voerde de minister van OCW het onderzoek naar vrijstellingen en het gevoerde instellingbeleid terzake dan ook op als een taak voor de inspectie na de invoering van het accreditatiestelsel (OCW 2002a: 5). Toen het accreditatiestelsel in 2003 was ingevoerd, werd het onderzoek na afstemming met het departement onder de benaming 'Vrijstellingen' opgenomen in het Jaarwerkplan van de inspectie voor 2004; daarbij werd nog in 2003 voorzien in een eerste probleemverkenning (IvhO 2003c: 37). In het voorjaar van 2004 heeft over de uitvoering van het onderzoek ambtelijk overleg plaatsgevonden met VSNU, HBO-Raad en PAEPON. Het Jaarwerkplan van de inspectie voor 2005 voorziet in voortzetting van het aangevangen onderzoek (IvhO 2004a: 26).

De inspectie trof in een verzameling in 2002 in de pers verschenen publicaties over het hoger onderwijs 68 artikelen die betrekking hadden op studiepunten. Daarvan hadden er 44 betrekking op incidenten rond de toekenning ervan, 24 op de financiële relevantie van het studiepunt voor de opleiding en slechts negen op de studiepunt als leerinspanning: vgl. Van Helden 2003a: 7. Ook nu komen incidenten regelmatig in de pers; de teneur is telkens dat studiepunten te gemakkelijk worden toegekend. Voor een recente voorbeelden, zie Van Beem 2005, Van den Bogaard 2005, Kusters 2005. １２

31

2.4

Onderzoekvragen

In de ingezette onderzoeklijn vormt de regelgeving voor de afgifte van getuigschriften het uitgangspunt, althans voorzover deze relevant is voor het waarborgen van het civiel effect. Daarbij gaat het enerzijds om nalevingsonderzoek: is elk afgegeven getuigschrift rechtmatig, in de zin dat aan alle relevante wettelijke voorwaarden voldaan is alvorens het wordt uitgereikt? Anderzijds gaat het om aspectonderzoek: is de regelgeving robuust, in de zin dat de bepalingen voldoende naleefbaar en functioneel zijn en in die zin bijdragen tot het handhaven van de maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid van de getuigschriften? Bij het onderzoek laat de inspectie zich derhalve in het bijzonder leiden door vragen van het volgende type. Regelgeving Welke wettelijke voorwaarden en bepalingen ten aanzien van de uitreiking van getuig­ schriften beogen bij te dragen tot de handhaving van de maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en in het bijzonder betrouwbaarheid ervan? Wat zijn daarbij de onderliggende veronderstellingen? Naleving Komt het in het hoger onderwijs voor dat getuigschriften worden uitgereikt zonder dat aan alle bepalingen is voldaan? In welke omstandigheden komt dit voor? Welke bepalingen zijn daarbij in het bijzonder vatbaar voor niet-naleving? Voor welke bepalingen ontbreekt de borging voor de naleving? Komt het voor dat bepalingen niet geheel in lijn met de bedoelingen van de wetgever worden toegepast? Om welke bepalingen gaat het dan? Naleefbaarheid Op welke problemen stuit het naleven van de regels? Om welke bepalingen gaat het dan? In welke bepalingen worden er onrealistische verwachtingen aan de dagelijkse praktijk gesteld? Functionaliteit Zijn alle wettelijke bepalingen functioneel? Met andere woorden: draagt naleving ervan in de praktijk wel bij tot de beoogde borging van de maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid van de getuigschriften? Kunnen bepalingen worden gemist? Effectiviteit Leidt naleving van alle bepalingen in letter en geest wel tot een dekkende borging van de maatschappelijke herkenbaarheid, relevantie en betrouwbaarheid van de getuigschriften? Zijn er lacunes in de regelgeving? Of zijn op sommige terreinen aanvullende of "slimmere" bepalingen nodig? Gegeven de in de rationale geschetste ontwikkelingen ligt het voor de hand dat bij de beantwoording van dergelijke vragen in eerste instantie is gezocht naar gevallen waarin de regelgeving voor de toekenning van getuigschriften in de praktijk op de proef worden gesteld. Het onderzoek heeft zich in eerste instantie gericht op gevallen waarin wordt afgeweken van wat regulier is, met andere woorden: waar uitzonderingen worden gemaakt. Deze uitzonderingen kunnen al dan niet specifiek in de wet geregeld zijn. In veel gevallen gaat het hier om al of niet formeel als zodanig aangeduide vrijstellingen: deelnemers kunnen worden vrijgesteld van vooropleidingseisen, van het afleggen van één of meer examenonderdelen, van het afleggen van één of meer onderdelen op de voorgeschreven wijze, van het afleggen van één of meer onderdelen bij de aangewezen

32

examinator, van het afleggen van één of meer onderdelen met een voldoende resultaat, enz. Daarom werd het onderzoek naar de borging van de rechtmatigheid van de afgifte van getuigschriften in eerste instantie aangeduid als Vrijstellingen en Uitzonderingen.

2.5

Opzet en fasering van het onderzoek

In de opzet van het onderzoek zijn de volgende onderdelen onderscheiden: analyse van de regelgeving Nagegaan wordt welke bepalingen in de WHW bijdragen aan het waarborgen van de kwaliteit van de getuigschriften, en wat de onderliggende veronderstellingen en bedoelingen van de wetgever zijn geweest. studie van secundair materiaal Bestudering van eerder in andere kaders verricht inspectie-onderzoek en van externe bronnen naar de wijze waarop met de relevante regelgeving wordt omgegaan. analyse van bestaande gegevens Het samenstellen van een groslijst van opleidingen waar waarschijnlijk veel met vrijstellingen en uitzonderingen wordt gewerkt. Dit is voor het bekostigd hoger onderwijs gebeurd aan de hand van een analyse van gegevens van de Informatie Beheer Groep (IB­ groep) in Groningen. casusstudies Het uitvoeren van casusstudies, aan de hand van een format, bij een vijftiental opleidingen in het bekostigd en aangewezen hoger onderwijs, geselecteerd uit de groslijst die tot stand kwam in onderdeel 3. protocol Het opstellen, op basis van de uitkomsten van onderdelen 1, 2 en 4, van een protocol voor het verrichten van onderzoek naar de naleving van de betroffen regelgeving bij specifieke opleidingen, toe te passen bij de uitvoering van het geïntegreerd toezicht en bij incidenteel onderzoek. kwantitatief onderzoek Het analyseren van een grote groep opleidingen teneinde te komen tot meer algemene uitspraken over de staat van de naleving van de relevante wetgeving aan de hand van een vragenlijst, op te stellen op basis van de uitkomsten van onderdeel 4. handreiking Het opstellen, op basis van de uitkomsten van de voorgaande onderdelen, van een handreiking voor instellingen en opleidingen die hun interne procedures voor de afgifte van getuigschriften willen inrichten in overeenstemming met letter en geest van de wet. De onderzoeklijn zou mettertijd worden afgesloten met een overzichtsrapportage en een aanzet voor verdere discussie.

33

2.6

Voortgang van het onderzoek

In de tweede helft van 2003 is een aanvang gemaakt met de analyse van de regelgeving (onderdeel 1) en de studie van secundair materiaal (onderdeel 2). Ook zijn toen informele gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van enkele individuele opleidingen en instellingen, die inzicht gaven in de ter plekke gebruikelijke gang van zaken bij de toekenning van studiepunten. In de eerste helft van 2004 is de analyse van de gegevens van de IB-groep (onderdeel 3) uitgevoerd. In de tweede helft van 2004 heeft de inspectie de opleidingen bezocht die bij de casusstudies (onderdeel 4) zijn betrokken. Deze opleidingen hebben een vragenlijst ingevuld en documenten ter beschikking gesteld. In de eerste helft van 2005 zijn de onderzoeksverslagen voor de individuele opleidingen vastgesteld, na uitvoering van een procedure van hoor en wederhoor bij de instellingen. Het onderzoeksprotocol (onderdeel 5) komt in het najaar van 2005 gereed. Het kwantitatieve onderzoek (onderdeel 6) vindt plaats in het najaar van 2005, met uitloop naar 2006. Hetzelfde geldt voor het opstellen van de handreiking (onderdeel 7).

2.7

De onderzoeksrapportage

De rapportage De betrouwbaarheid van de getuigschriften vormt een voorlopig verslag waarin de uitkomsten van het onderzoek zijn geconsolideerd die tot dusver zijn verkregen. Het verslag is derhalve gebaseerd op: de uitkomsten van de analyse van de regelgeving (onderdeel 1); de studie van het secundaire materiaal (onderdeel 2); de opbrengst van de kwantitatieve analyse van de gegevens van de IB-groep (onderdeel 3); en de zestien uitgevoerde casusstudies (onderdeel 4). Toelichting 3 omvat daarnaast een beschrijving en evaluatie van de kwantitatieve analyse van de gegevens van de IB-groep en een prototype voor een onderzoeksprotocol (onderdeel 5). Rapportagestramien In de rapportage zijn de resultaten van drie exercities gecombineerd: de analyse van de regelgeving, het verzamelen en ordenen van de gevonden feiten, en het vergelijken van de regelgeving en de gevonden feiten. De resultaten worden dan ook gerapporteerd in het drieslagstramien dat aan veel toezichtsonderzoek ten grondslag ligt. 1 Eerst wordt een door de inspectie in de regelgeving aangetroffen norm beschreven en zo nodig van een toelichting voorzien. 2 Vervolgens beschrijft de inspectie voor de norm relevante praktijkgevallen. Dit zijn bij voorkeur, en in de meeste gevallen, bevindingen van de inspectie, tot stand gekomen in het eigen onderzoek.１３ Waar nodig en mogelijk zijn de bevindingen van de

Een bevinding is een uitspraak van de inspectie die op grond van vastgestelde procedures tot stand gekomen is en daarom in bestuurlijke processen als waar wordt aangenomen.

１３

34

inspectie aangevuld met beschrijvingen die op andere wijze tot stand zijn gekomen; uiteraard wordt dan de herkomst van de beschrijving vermeld. 3 Tenslotte geeft de inspectie een evaluerende bespreking, die voortvloeit uit de confrontatie tussen norm en praktijk. Waar mogelijk heeft deze bespreking het karakter van een oordeel.１４ Anders beperkt de inspectie zich tot aanbevelingen of het aangeven van een dilemma. Elk van de onderdelen van dit stramien wordt hieronder toegelicht.

2.8

Normbeschrijvingen

De bepalingen in de WHW en de daarop gebaseerde regelingen bevatten een groot aantal voorwaarden waar een instelling of een instantie binnen een instelling aan moet voldoen voordat overgegaan kan worden tot uitreiking van een getuigschrift. Deze voorwaarden hebben betrekking op de ontvanger van het getuigschrift, op het examen dat moet zijn behaald, op de opleiding waarvoor het examen is afgelegd of op de instelling die het getuigschrift verstrekt. Een enkele wettelijke bepaling kan bij nadere beschouwing een aantal voorwaarden omvatten waarvan de naleving en de borging daarvan afzonderlijk kan worden onderzocht. Neem bijvoorbeeld Art. 7.13, tweede lid, onderdeel r van de WHW, waarin vrijstellingen voor studieonderdelen worden geregeld. De tekst luidt als volgt. "In de onderwijs- en examenregeling worden [...] ten minste geregeld: [...] de gronden waarop de examencommissie voor eerder met goed gevolg afgelegde tentamens of examens in het hoger onderwijs, dan wel voor buiten het hoger onderwijs opgedane kennis of vaardigheden, vrijstelling kan verlenen van het afleggen van een of meer tentamens." Deze bepaling impliceert, alleen of in combinatie met andere artikelen, een aantal afzonderlijke voorwaarden waarvan de naleving en de borging in principe is vast te stellen. De opleiding heeft een onderwijs- en examenregeling.

De opleiding heeft een examencommissie.

Elke vrijstelling heeft een wettelijke grond.

Over vrijstelling voor het afleggen van tentamens op grond van elders in het hoger

onderwijs afgelegde tentamens of examens beslist de examencommissie. Over vrijstelling voor het afleggen van tentamens op grond van elders opgedane kennis of vaardigheden wordt beslist de examencommissie. Nadere gronden voor het verlenen van (zulke) vrijstellingen zijn in de OER opgenomen. De in de OER genoemde gronden voor het verlenen van vrijstellingen zijn niet ruimer dan de in de wet genoemde voorwaarden.１５ De in de OER genoemde gronden verplichten de examencommissie niet tot het verlenen van vrijstelling.１６ Enzovoorts.

Een oordeel is een uitspraak van de inspectie die op grond van vastgestelde procedures tot stand gekomen is en een formele grond vormt voor bestuurlijk handelen.

１５ Consequentie: bewijsstukken voor examens afgelegd buiten het HO hebben geen automatische grond

voor vrijstelling. Wel kunnen zij in beginsel gehanteerd worden als aanwijzing voor elders verworven competenties.

１６ Want de wet zegt: "kan verlenen", niet "moet verlenen".

１４

35

Bij de analyse van de wet heeft de inspectie een vijftigtal van zulke voorwaarden geïdentificeerd waarvoor bij de afgifte van een getuigschrift in principe kan worden nagegaan of deze bij de toekenning van alle studiepunten zijn nageleefd en of de naleving ervan ook geborgd is. Deze in onderdeel 1 van het onderzoek geïdentificeerde microvoorwaarden vormen het uitgangspunt voor de ordening van de in deze rapportage gepresenteerde onderzoeksuitkomsten. Zij zullen als onderdeel van het protocol worden gepubliceerd. De gehanteerde verzameling voorwaarden is overigens verre van uitputtend. Talrijke bepalingen zijn in het huidige stadium van het onderzoek om verschillende redenen buiten beschouwing gelaten. Hier volgen enkele categorieën die in het geheel niet in de rapportage figureren.

-

-

Voorwaarden die niet van toepassing zijn op de toekenning van de bachelorgraad zijn buiten beschouwing gelaten. Het betrekken van de getuigschriften van de voortgezette opleidingen en de masters- en doctorsgraad zou het onderzoek aanzienlijk gecompliceerd hebben.

-

Voorwaarden die a priori irrelevant zijn voor de kwaliteit van de afgegeven getuigschriften zijn buiten beschouwing gelaten. Dit geldt voor bepalingen met een louter administratief karakter. De kwaliteit van een getuigschrift wordt bijvoorbeeld geenszins beïnvloed door de vraag of de ontvanger het collegegeld heeft betaald (vgl. WHW 7.58.3) of met een geldige verblijfsstatus in ons land verblijft (vgl. WHW 7.32.5), terwijl dit wel voorwaarden zijn voor de afgifte van een getuigschrift.

-

Voorwaarden die betrekking hebben op de beheersing van het Nederlands of de voertaal van het onderwijs (WHW 1.3.4, WHW 7.2, WHW 7.28.2, WHW 7.29.1, WHW 7.30.2) zijn buiten beschouwing gelaten. De problematiek van de naleving van de wettelijke bepalingen op dit gebied is complex en vergt een afzonderlijk onderzoek.

-

Voorwaarden die betrekking hebben op beroepsvereisten en zijn opgenomen in andere wetten dan de WHW of in Europese richtlijnen zijn buiten beschouwing gelaten, ook als zij krachtens WHW 7.6 van toepassing zijn verklaard op het hoger onderwijs.

-

Voorwaarden die slechts van toepassing zijn verklaard op beperkte groepen opleidingen zijn buiten beschouwing gelaten. Dit betreft bijvoorbeeld de aanvullende eisen die worden gesteld voor toelating tot de examens van opleidingen in de sectoren Kunst en Onderwijs (WHW 7.26, WHW 7.26a).

-

Voorwaarden die betrekking hebben op beperking van de toelating tot het examen door loting (WHW 7.57a) of op selectie door instellingen (WHW 7.57e) zijn buiten beschouwing gelaten. Tenslotte is de toepassing van voorwaarden op de toekenning van een getuigschrift voor een vrij onderwijsprogramma in het WO, zoals bedoeld in WHW 7.3c, buiten beschouwing gelaten.

De voorwaarden die in de rapportage wel aan de orde komen zijn gegroepeerd in drie

hoofdgroepen, die gezamenlijk het normatieve kader vormen dat in de onderhavige

rapportage wordt gehanteerd:

- voorwaarden die betrekking hebben op de inrichting van het examen; voorwaarden die betrekking hebben op de toelating tot het examen;

voorwaarden die betrekking hebben op de examinering.

36

Aan elke hoofdgroep is in de rapportage een afzonderlijk hoofdstuk gewijd. Waar de tekst van de wet niet geheel voor zichzelf spreekt, wordt afgegaan op de bedoeling van de wetgever aan de hand van de Memorie van toelichting op de WHW of van de toelichting in de losbladige SDU-uitgave van de wet (Kwikkers & Louw 1993/2005). Een enkele keer wordt verwezen naar een relevante uitspraak van de Raad van State (Raad van State 2000) of een artikel in het Wetboek van Strafrecht.

2.9

Praktijkbeschrijvingen

De beschreven normen worden per hoofdgroep geconfronteerd met relevante beschrijvingen van de gang van zaken bij opleidingen in het hoger onderwijs. De beschreven casuïstiek omvat grensgevallen, dilemma's en overtredingen van de regels. Waar dat het geval is, illustreert zij de kwetsbaarheid van de regels en de daarmee nagestreefde doelstellingen. De praktijkbeschrijvingen laten zien of en hoe de bepalingen worden nageleefd, anderzijds of en hoe de naleving geborgd wordt. (De naleving van een bepaling is geborgd als voor elk geval waarin de bepaling van toepassing is kan worden aangetoond dat zij is nageleefd. De rechtmatigheid van de afgifte van een getuigschrift is bijvoorbeeld geborgd als voor alle studiepunten van het aan het getuigschrift ten grondslag liggende examen kan worden aangetoond dat deze op rechtmatige wijze zijn toegekend.) In de praktijkbeschrijvingen zelf onthoudt de inspectie zich zo veel mogelijk van een oordeel. Alle relevante beschrijvingen hebben betrekking op bacheloropleidingen, dan wel op situaties die door de overgang naar de BaMa-structuur niet zijn beïnvloed en dus nog steeds (kunnen) voortbestaan. herkomst van de beschrijvingen De praktijkbeschrijvingen zijn uit verschillende bronnen afkomstig. Casusstudies In meerderheid zijn de praktijkbeschrijvingen afkomstig uit de zestien casusstudies die speciaal in het kader van het onderzoek verricht zijn (als onderdeel 4 van het onderzoek). Voor een beschrijving van die casusstudies en de wijze waarop de onderzochte opleidingen zijn geselecteerd wordt verwezen naar respectievelijk toelichting 4 en toelichting 3. Eerder inspectieonderzoek Enkele figuren waarvan het voorkomen bekend was zijn in de casusstudies niet aangetroffen. In deze gevallen was het opportuun om deze toch in de voorliggende rapportage op te voeren als het bestaan ervan in andere bronnen was gesignaleerd (bij het uitvoeren van onderdeel 2 van het onderzoek). Daarbij is in de eerste plaats geput uit onderzoek waarover de inspectie eerder heeft gerapporteerd, in het bijzonder in IvhO 2002a en IvhO 2002c en in recente edities van het Onderwijsverslag. Onderzoeksliteratuur Daarnaast worden ook voorbeelden genoemd uit de onderzoeksliteratuur, in het bijzonder uit twee studies over EVC en over individuele onderwijsafspraken die het departement van OCW enige tijd geleden heeft laten verrichten (Thomas e.a. 2000, Hofman e.a. 2002).

37

- Primaire processen van de inspectie Ook is enige gepresenteerde casuïstiek afkomstig uit andere primaire processen van de inspectie, in het bijzonder de klachtenbehandeling en de reguliere externe kwaliteitszorg zoals die plaatsvond tot medio 2003. - Publiekspers Tenslotte wordt voor bepaalde figuren verwezen naar persartikelen. Omdat het hier om ongevalideerde berichten gaat, stelt de inspectie in die gevallen uiteraard niet vast dat de daar beschreven figuren ook werkelijk voorkomen. Dat neemt niet weg dat erover geschreven is en dat het een deel van het publiek overtuigd kan zijn van het bestaan ervan. Dat betekent dat zulke berichten een zekere rol spelen in de beeldvorming die het maatschappelijk vertrouwen in de getuigschriften mede bepaalt. Juist voor dergelijke gevallen is het van belang de transparantie van de naleving nader te onderzoeken. Bronvermelding Van alle voorbeelden wordt in de rapportage de herkomst expliciet vermeld, met uitzondering van één of twee gevallen die uit de klachtenbehandeling afkomstig zijn. Overigens betekent de gebruikte methode dat soms situaties worden beschreven die zich reeds enkele jaren geleden voordeden. (De meeste bronnen zijn uit de periode 2002-2004; de oudste gaat terug tot 2000.) Dit is voor het onderhavige onderzoek geen bezwaar omdat het zich richt op het functioneren van onderdelen van de wet- en regelgeving die in de afgelopen vijf jaar niet noemenswaardig zijn veranderd.

2.10

Evaluaties

In de evaluaties worden de bevindingen voor elke hoofdgroep vergeleken met de geldende bepalingen. Het ligt voor de hand dat daarbij vaak één van de volgende vier conclusies getrokken kan worden. 1.

In enkele gevallen zijn ontbrekende borging en zelfs overtredingen aangetroffen die afbreuk doen aan de kwaliteit van het stelsel van getuigschriften. Bij deze bepalingen zal de inspectie constateren dat met niet-handhaving van de wet risico's worden genomen.

2.

In andere gevallen worden bepalingen weliswaar niet naar de letter overtreden maar blijken ze onbedoeld gedrag mogelijk te maken dat die kwaliteit eveneens aantast Ook hier zal de inspectie risico's signaleren: hier schiet de wet immers te kort.

3.

In andere gevallen zal blijken dat een regel of regeling niet geborgd wordt, of zelfs overtreden of genegeerd, maar dat dit weinig nadelige effecten met zich meebrengt. Hier worden geen risico's voor de kwaliteit van de getuigschriften gesignaleerd. Wel kan een kanttekening gezet worden bij de regelgeving: hier is deregulering immers op haar plaats.

4.

Tenslotte wordt er regelgeving aangetroffen waarvan op grond van de voorliggende waarnemingen aannemelijk kan worden gemaakt dat deze goed is geborgd of weinig overtreden wordt, zodat de risico's van niet-handhaving als aanvaardbaar worden beschouwd.

38

In de evaluaties richt de inspectie zich echter vooral op de risico's, op de kwetsbare plekken in de regelgeving. Dat betekent dat zij antwoord wil geven op de volgende vragen. Welke figuren van niet-naleving komen er voor? Het blijkt vrij eenvoudig om dergelijke figuren op te sporen, mede omdat de onderzochte opleidingen aan de hand van een risicoanalyse zijn geselecteerd. Het doel van het onderzoek was in dit stadium niet het geven van een representatief beeld van de naleving maar het aanwijzen van zwakke plekken in de na te leven regelgeving met het oog op nader onderzoek. Welke niet beoogde figuren van naleving komen er voor? Er zijn figuren aangetroffen waarbij weliswaar mogelijk geen sprake is van niet-naleving van wettelijke bepalingen maar die niettemin leiden tot praktijken of situaties die waarschijnlijk niet in overeenstemming zijn met wat de wetgever met de relevante bepalingen heeft beoogd. Ook in zo'n geval is sprake van zwakke plekken in de regelgeving. Welke risico's zijn er aan die figuren verbonden? Daarbij wordt met name onderzocht in welke mate de figuren afbreuk doen aan de kwaliteit van de getuigschriften en het maatschappelijk vertrouwen daarin. Welke risico's liggen besloten in de regelgeving zelf? Het staat immers niet bij voorbaat vast dat alle regelgeving die beoogt bij te dragen aan de kwaliteit van de getuigschriften en het maatschappelijk vertrouwen daarin ook in werkelijkheid die bijdrage levert. Het is mogelijk dat de naleving van bepaalde regels en doelstellingen of combinaties daarvan contraproductieve gevolgen heeft. Dit kan in elk geval leiden tot suggesties voor kritische herziening van de wetgeving, eerder dan tot aansporingen tot krachtiger nalevingstoezicht. Welke riskante patronen zijn er? Tenslotte wordt nagegaan of in de gesignaleerde risico's ook patronen te vinden zijn die zouden kunnen wijzen op inherente incongruenties in de regelgeving of in de verhouding tussen de regelgeving en de werkelijkheid. De conclusies van deze analyses vormen de hoofdboodschap van deze rapportage en beogen richtinggevend te zijn voor het verdere onderzoek in de examenlijn. Daarnaast is het denkbaar dat ook in het wetgevingstraject profijt getrokken kan worden van de gepresenteerde bevindingen. Overigens ligt in veel gevallen de zaak niet zo eenvoudig en past het de inspectie om zich in dit stadium te beperken tot het signaleren van een dilemma.

2.11

Hoe kan de rapportage worden gebruikt?

De voorliggende tekst is een voortgangsrapportage, opgesteld na de uitvoering van de eerste onderdelen van het onderzoek naar de naleving van de regelgeving voor de afgifte van getuigschriften. Niet op alle onderdelen is het mogelijk op basis van het gedane werk tot antwoorden op de gestelde onderzoeksvragen te komen. De heterogene herkomst van het materiaal en de wijze waarop het verzameld is legt bovendien strikte beperkingen op aan de wijze waarop de hier beschreven resultaten kunnen worden gebruikt. Niettemin zijn op enkele onderdelen bruikbare conclusies te trekken die reeds nu de aandacht verdienen

39

van adviserende organen en beleidsinstanties. Hieronder wordt aangegeven op welke wijze het materiaal wel en niet gebruikt kan worden. Wel: als risicoanalyse In de rapportage worden kwetsbare plekken in de huidige regelgeving blootgelegd. Het secundaire materiaal en de casusstudies laten zien dat sommige wettelijke voorschriften niet onder alle omstandigheden worden nageleefd. Ook geeft het materiaal een eerste inzicht in de omstandigheden waarin de kans op niet-naleving reëel is. Daarmee geeft het een indicatie voor de wijze waarop de regelgeving die beoogt de kwaliteit van de getuigschriften te bewaken gehandhaafd zou dienen te worden. Wel: als evaluatie van de regelgeving In de rapportage worden de bepalingen in kaart gebracht waarop het civiel effect, dus de door de overheid in het vooruitzicht gestelde kwaliteit, van de getuigschriften wordt gewaarborgd en worden de doelmatigheid en doeltreffendheid van die bepalingen ter discussie gesteld. Daarmee wordt inzicht verschaft dat noodzakelijk is voor reflectie over mogelijke aanpassingen, zoals mede voorgesteld door de Onderwijsraad en ingezet door OCW in het lopende wetgevingstraject. Niet: als beschrijving van de staat van het stelsel De resultaten geven geen representatief beeld van de naleving van de regelgeving in het gehele hoger onderwijs. De gepresenteerde feiten zijn, voor zover door de inspectie zelf verzameld, afkomstig uit een uiterst klein aantal onderzochte opleidingen. Deze opleidingen vormen, zoals uit het voorgaande blijkt, geen willekeurige steekproef uit het geheel van het hoger onderwijs. Integendeel, zij zijn geselecteerd uit een groep waarvan de inspectie de kans groot achtte dat de robuustheid van de regelgeving voor de toekenning van studiepunten er méér op de proef wordt gesteld dan bij de gemiddelde opleiding. Er vallen dus uit de rapportage geen algemene conclusies te trekken over de stand van de naleving van de betreffende regelgeving in het hoger onderwijs in den brede, of zelfs een specifiek deel ervan. In de onderhavige rapportage worden dan ook geen kwantitatieve uitspraken gedaan die verder gaan dan de waarnemingen bij de onderzochte groep opleidingen. Wel worden hier en daar beschikbare kwantitatieve gegevens uit eerder verricht onderzoek aangehaald. Wel: als basis voor kwantitatief generaliserend onderzoek De rapportage en de onderliggende bevindingen vormen echter wel de basis voor de inrichting van het kwantitatieve onderzoek (onderdeel 6) bij een grote groep opleidingen, dat wél tot op zekere hoogte generaliserende uitspraken over (een deel van) het stelsel moet opleveren. Nu de mogelijke variatie en de risicofactoren zijn verkend, kan in de volgende fase inzicht worden verkregen in de mate waarin de varianten en de risico's zich stelselbreed of bij specifieke types opleidingen voordoen. Overigens is het een illusie dat men door zelfrapportage van instituties via vragenlijsten kwantitatief inzicht kan krijgen in de omvang van doelbewuste wetsovertredingen in het stelsel. Daarvoor zal specifiek onderzoek moeten worden verricht bij individuen, het liefst via de randomized­ responsemethode. Niet: voor het treffen van sancties De in de rapportage gepresenteerde resultaten kunnen niet gebruikt worden als handvat voor bestuurlijk optreden tegen individuele opleidingen waar niet-naleving plaatsvindt. De casusstudies beoogden de naleving te verkennen, niet af te dwingen.

40

Detectie van specifieke overtredingen was in de lopende fase van het onderzoek niet aan de orde. De inspectie heeft haar beschrijvingen van de praktijk bij de onderzochte opleidingen gebaseerd op door de instellingen openbaar gemaakte informatie, dan wel op uitspraken die door of namens de instellingen gedaan zijn. De gemelde overtredingen zijn in dit stadium dus niet formeel vastgesteld, in de zin dat gewerkt is volgens een protocol, waarbij onderliggende stukken kunnen worden opgevraagd en geraadpleegd en waarbij ook niet door de instelling aangewezen personen kunnen worden gehoord. Dat betekent dat de gegeven beschrijvingen van niet-naleving opleidingen betreffen die daar betrekkelijk mededeelzaam over zijn geweest. Een geval van niet-naleving bij opleiding x kan de inspectie bij opleiding y hebben misgelopen als de vertegenwoordigers van y, ondanks de toezegging dat zij in de openbare rapportage niet met name zouden worden genoemd, minder openhartig zijn geweest over de gang van zaken in de opleiding. Daarbij komt dat de gehanteerde methode zich niet leent voor het vaststellen van doelbewust gepleegde zware overtredingen, waarvoor bestuurlijk optreden het meest aangewezen zou zijn. Wel: als aanzet voor detectie-onderzoek Dat neemt niet weg dat de voorliggende rapportage een basis vormt voor het uitvoeren van formeel nalevingsonderzoek waarbij specifieke niet-naleving wel bij de kop kan worden gepakt. De geïdentificeerde microvoorwaarden stellen de inspectie in staat om een protocol op te stellen waarmee diepgaand systematisch nalevingsonderzoek kan worden uitgevoerd. Daarnaast vormen de beschreven casuïstiek en de daarbij gesignaleerde risico's een aangrijpingspunt voor het detecteren van ernstiger overtredingen dan hier zijn vastgesteld. Dit is aan de orde in de volgende fase van het vrijstellingenonderzoek (onderdeel 6). Het is niet bij voorbaat uitgesloten dat bij zulk onderzoek opleidingen aan de beurt zullen komen die ook reeds in de casusstudies zijn onderzocht. Niet: voor naming & shaming De beschrijvingen die uit de casusstudies afkomstig zijn lenen zich dan ook niet voor het in het openbaar aan de schandpaal nagelen van onderzochte opleidingen. Het zou weinig redelijk zijn om juist bij deze opleidingen in dit stadium specifieke overtredingen publiek aan de kaak te stellen die door het ontbreken van een handhavingsmechanisme al jarenlang gedoogd zijn. Ze vormen bovendien nog geen 0,5% van het totale aantal bacheloropleidingen en zijn, zij het binnen een bepaalde groep, willekeurig aangewezen. Voor elk waargenomen geval van niet-naleving kan de inspectie er een oneindig aantal hebben misgelopen. Daarbij komt dat in alle gevallen de situatie in kaart is gebracht die bestond in het collegejaar voorafgaand aan dat waarin het onderzoek plaats vond. In veel gevallen verschilde die al van de actuele situatie. Dat geldt al helemaal voor de beschrijvingen die niet uit de casusstudies afkomstig zijn maar uit andere bronnen. In de rapportage worden dan ook geen opleidingen en instel­ lingen met name genoemd. Wel: als aanzet voor discussie over handhaving Meer in het algemeen vormt de voorliggende rapportage een basis voor reflectie, bij de overheid en de instellingen, over naleving en handhaving van de regelgeving voor de afgifte van getuigschriften. De aanstaande vervanging van de WHW biedt daarvoor de gelegenheid.

41

42

43

3

TOELICHTING 3: DE SELECTIE VAN DE ONDERZOCHTE OPLEIDINGEN MET BEHULP VAN RISICOANALYSE

De praktijkbeschrijvingen in deze onderzoeksrapportage zijn voor een groot deel afkomstig uit de casusstudies die de inspectie in het najaar van 2004 heeft uitgevoerd. De opleidingen die de inspectie in dit kader heeft onderzocht zijn op een beredeneerde wijze aangewezen. Hier volgt een beschrijving van de werkwijze die daarbij is gevolgd.

3.1

Proportioneel toezicht als vertrekpunt

Bij de selectie is een aanpak verkend die te vergelijken is met de methode die in andere sectoren van de inspectie is gehanteerd om op verantwoorde wijze proportioneel toezicht uit te oefenen. Proportionaliteit wordt gedefinieerd als het afstemmen van de frequentie en intensiteit van het toezicht op de risico's van de verschillende objecten van toezicht (vgl. De Wolf & Janssens 2004: 1). De onderliggende gedachte is dat op deze wijze de inzet van inspectiecapaciteit en de belasting van de scholen als gevolg van de uitoefening van het toezicht beperkt kunnen blijven zonder dat de effectiviteit van het toezicht eronder lijdt. De te onderzoeken scholen worden althans voor een deel geselecteerd op basis van voorafgaande systematische analyse van beschikbare informatie die op de school en de omgeving ervan betrekking heeft, zoals de leeringenpopulatie, het docentenverloop of de postcode. Daarbij wordt verondersteld dat aan de hand van bepaalde kenmerken tot op zekere hoogte voorspeld kan worden op welke scholen zich situaties voordoen waarvan het voor het toezicht van belang is om er kennis van te nemen. Als zich bij scholen met bepaalde kenmerken in het algemeen meer kwaliteitsproblemen voordoen dan bij scholen zonder die kenmerken, loont het de moeite om de frequentie en intensiteit van het toezicht bij scholen met die kenmerken op te voeren en tegelijkertijd scholen zonder die kenmerken, waar de kans op problemen dus lager is, minder te belasten. De opgave bij het selecteren van opleidingen de voor de onderzoeksrapportage te verrichten casusstudies was vergelijkbaar. Met de casusstudies werd beoogd een eerste inzicht te verkrijgen in de variatie die opleidingen en instellingen vertonen in hun omgang met de regelgeving inzake de totstandkoming van getuigschriften. Op basis van dat eerste inzicht zou in de volgende fases van het onderzoek rekening gehouden kunnen worden met de aangetroffen diversiteit aan patronen en situaties. Teneinde de bureaucratische last voor de instellingen te beperken, moest dat eerste inzicht tot stand komen aan de hand van een zo klein mogelijk aantal (ongeveer vijftien) casusstudies, maar dan wel van opleidingen waar het functioneren van de regelgeving rond de afgifte van getuigschriften maximaal op de proef wordt gesteld. Het was daarom zaak te vermijden dat de voor de casusstudies aangewezen selectie voor een groot deel zou bestaan uit doorsnee opleidingen, die voornamelijk of uitsluitend getuigschriften uitreiken aan deelnemers die daarvoor de koninklijke weg gevolgd zouden hebben: instromend op jonge leeftijd, direct na het voortgezet onderwijs, met een Nederlands vooropleidingsdiploma met het vereiste vakkenprofiel; uitstromend zonder omwegen en vrijstellingen. De kans dat een willekeurige verzameling van vijftien opleidingen voornamelijk bestaat uit doorsnee opleidingen was vrij groot: in weerwil van de toename van alternatieve leerwegen is het merendeel van het Nederlandse hoger

44

onderwijs nog steeds bestemd voor directe doorstromers met standaardvooropleiding. Uiteraard is het voor het toezicht ook van belang te weten hoe er in doorsnee opleidingen met de regelgeving wordt omgesprongen. Maar in deze fase van het onderzoek zou het onderzoeken van meer dan een paar van zulke opleidingen zowel voor de opleidingen als voor de inspectie op tijdverspilling neerkomen en de kans vergroten dat echte complicaties rond de regelgeving daardoor niet aan het licht komen. Daarom is geprobeerd tot een selectie te komen met veel verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen, waar voor de inspectie meer van te leren zou zijn. Hieronder wordt beschreven hoe de selectie tot stand is gekomen.

3.2

De gebruikte gegevens

De inspectie heeft nagegaan of er gegevens bestaan waar opleidingskenmerken van af te leiden zijn die indicatief kunnen zijn voor de mate waarin er vrijstellingen worden verleend en/of uitzonderingen worden toegestaan. Op basis daarvan zou aan de hand van indirecte, statistisch te bewerken informatie een groep opleidingen te identificeren kunnen zijn waarvan mag worden aangenomen dat de regelgeving er vaker op de proef wordt gesteld dan in de totale groep. Het verrichten van casusstudies bij zulke verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen zou recht doen aan de bedoeling om met een minimale inspanning een maximaal aantal interessante gevallen op het spoor te komen. Voor de bekostigde opleidingen bleken zulke gegevens te bestaan. De Informatie Beheer Groep (IB-groep) in Groningen registreert gegevens over (zekere aspecten van) studieloopbanen in het bekostigd onderwijs. Omdat een studieloopbaan vaak wordt voltooid met een getuigschrift van een opleiding, kunnen gegevens over studieloopbanen indicaties leveren over het beleid en de praktijk van de opleiding die daarvoor een getuigschrift afgeeft. De inspectie heeft met de IB-groep nagegaan welke gegevens over studieloopbanen een indicatie zouden kunnen vormen voor de intensiteit waarmee bij opleidingen met vrijstellingen en uitzonderingen wordt omgegaan. De hierbij gehanteerde veronderstelling is geweest dat bij studieloopbanen die in enigerlei opzicht afwijken van de koninklijke weg vaker vrijstellingen en uitzonderingen zijn toegestaan dan bij de overige loopbanen, en dat opleidingen die meer deelnemers hebben met afwijkende studieloopbanen dus waarschijnlijk uitzonderingsintensief zijn. Op grond van dit overleg heeft de IB-groep een bestand samengesteld met gekoppelde geanonimiseerde basisgegevens over 450.000 studieloopbanen die in de periode 1986­ 2003 met een getuigschrift zijn bekroond. Gegeven het tijdvak gaat het hier vrijwel uitsluitend om getuigschriften van ongedeelde vierjarige opleidingen in het bekostigd HBO en WO. Het bestand is in januari 2004 aangeleverd.

3.3

Gehanteerde indicatoren

Teneinde de kans te vergroten om in haar onderzoek figuren aan te treffen waarbij gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om vrijstellingen en andere uitzonderingsregelingen toe te passen, heeft de inspectie een verzameling opleidingen willen identificeren waar de kans daarop naar verwachting groter is dan bij de modale opleiding. Zij heeft daarom een aantal kenmerken benoemd als indicator voor opleidingen die ruimte bieden voor

45

studieloopbanen die afwijken van de koninklijke weg. Bij de keuze van deze indicatoren is de inspectie uitgegaan van het vermoeden dat er een relatie bestaat tussen de afwijkende studieloopbanen en de vrijstellings- en uitzonderingenpraktijk van de opleidingen. De gehanteerde indicatoren zijn de volgende. - het aantal studenten dat een opleiding in maximaal drie jaar heeft afgerond; - het aantal studenten dat is toegelaten tot de opleiding op basis van een buitenlandse vooropleiding; - het aantal ingeschreven studenten waarbij de hoogste eerder genoten vooropleiding geen grond is voor toelating; - het aantal ingeschreven studenten dat al eerder ingeschreven was bij een andere opleiding in het hoger onderwijs. Deze indicatoren worden hieronder toegelicht. • 'getuigschrift behaald in maximaal drie jaar' In het aangeleverde bestand kan worden nagegaan hoe lang een deelnemer bij een opleiding ingeschreven is geweest alvorens het getuigschrift te ontvangen. De nominale studieduur van de meeste ongedeelde opleidingen was vier jaar. Als een student binnen drie jaar na de eerste inschrijving bij de opleiding zijn getuigschrift heeft ontvangen, is de kans groot dat hij voor onderdelen van het examen vrijstelling heeft gekregen. Binnen deze groep studenten is in het bijzonder gekeken naar ‘oudere’ studenten (minimaal 26 jaar op het moment van inschrijving). Opleidingen waar dergelijke studenten zijn ingeschreven kunnen mogelijk een beeld geven van de manier waarop de kennis en ervaring die deze studenten bijvoorbeeld in het werk reeds hebben opgedaan wordt vertaald in vrijstellingen voor studieonderdelen. • 'toegelaten op basis van een buitenlandse vooropleiding' De IB-groep registreert in principe voor alle ingeschreven deelnemers de hoogste eerder genoten vooropleiding, en onderscheidt daar de categorie 'buitenlandse vooropleiding'. Aangenomen mag worden dat deze deelnemers bij binnenkomst gewoonlijk zijn vrijgesteld van de als standaard geldende Nederlandse vooropleidingseis. Daarnaast bestaat de kans dat de gevolgde buitenlandse opleiding onderdelen bevat die geen deel uitmaken van de opleidingen die als reguliere vooropleiding gelden voor het hoger onderwijs. Op basis van deze onderdelen komt een student mogelijk in aanmerking voor vrijstelling van een of meerdere onderdelen van de opleiding waarvoor de betreffende student zich heeft ingeschreven. • 'hoogste eerder genoten vooropleiding geen grond voor toelating' Indien de hoogste eerder genoten vooropleiding van een geregistreerde onderwijs­ deelnemer geen grond is voor toelating, is het waarschijnlijk dat een deelnemer is vrijgesteld van de vooropleidingseis. Vrijstelling kan zijn verleend op grond van een toelatingsonderzoek, waarvoor personen van 21 jaar en ouder in aanmerking kunnen komen op grond van hen inmiddels in de samenleving opgedane levens- en werkervaring (WHW 7.29.1). De bij de selectie gehanteerde veronderstelling van de inspectie was dat, waar de hoogste genoten vooropleiding niet was ingevuld, er een redelijke kans is dat van deze regeling gebruik is gemaakt. Er is bij deze groep studenten in het bijzonder aandacht besteed aan het aantal studenten dat op het moment van inschrijving 23 jaar of jonger was. Informatie over deze ‘jonge’ studenten zou mogelijk kunnen helpen bij het beantwoorden van de vraag tot in hoeverre

46

studenten die niet op basis van de genoten vooropleiding kunnen worden toegelaten tot een opleiding in het hoger onderwijs wachten tot de leeftijd van 21 jaar is bereikt om dan via het toelatingsonderzoek toegelaten te worden. • 'eerder ingeschreven bij een andere opleiding' In de gegevens van de IB-groep is na te gaan welke ontvangers van een getuigschrift eerder ingeschreven zijn geweest bij een andere opleiding in het hoger onderwijs dan bij de opleiding waarvan ze het getuigschrift hebben ontvangen. Bij deze deelnemers is er een gerede kans dat zij vrijstelling hebben gekregen voor het afleggen van tentamens op grond van resultaten behaald in de eerdere opleiding. Het kan hierbij gaan om vrijstelling voor individuele studieonderdelen (WHW 7.13.2.r) maar ook om vrijstelling van de gehele propedeuse (WHW 7.30.2).

3.4

Identificatie van 'verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen'

De inspectie heeft voor HBO en WO en voor de bovengenoemde vier kenmerken (of combinatie van kenmerken) een rangorde van bekostigde HBO-opleidingen opgesteld aan de hand van het (absolute) aantal getuigschriften dat zij hebben afgegeven aan personen wier studieloopbaan het genoemde kenmerk bezit. Na de verwijdering van opleidingen waarbij artefacten in het CROHO voor complicaties zorgen,１７ is voor elk kenmerk en voor elk subsysteem een top-100 opgesteld. Binnen deze groepen is gezocht naar de opleidingen waarin kenmerken in combinatie voorkwamen. Opleidingen die getuigschriften hebben uitgereikt aan groepen studenten wier studieloopbaan op uiteenlopende wijze afwijkt van de koninklijke weg, of aan studenten wier studieloopbaan daar in meerdere opzichten van afwijkt, zo is de veronderstelling van de inspectie, zullen vaker regelingen hanteren die uitzonderingen mogelijk maken. De opleidingen die op twee of meer van deze rangordes in de top-100 voorkwamen, heeft zij bestempeld als 'verondersteld uitzonderingsintensief'. In het HBO werden op deze wijze 96 verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen aangetroffen, in het WO 50. Niet elke op grond van bovenstaande indicatoren aangewezen verondersteld uitzon­ deringsintensieve opleiding kende naar verwachting ook in werkelijkheid een intensieve vrijstellings- en uitzonderingenpraktijk. Alleen al de omstandigheid dat de gegevens betrekking hebben op studieloopbanen die vele jaren geleden zijn begonnen, verminderde de kans dat de veronderstelde situatie ook in de huidige werkelijkheid zou worden aangetroffen. Bovendien was duidelijk dat het gebruik van de indicatoren niet de zekerheid bood dat alle types uitzonderingsintensieve opleidingen ook in de groep zouden zijn vertegenwoordigd. Niettemin leek voor de inspectie de verwachting gerechtvaardigd dat aanwijzing van de voor de casusstudies te onderzoeken opleidingen in de groep verondersteld vrijstellingsintensieve opleidingen de kans zou vergroten op het aantreffen van opleidingen met interessante uitzonderings- en vrijstellingspraktijken in vergelijking met een geheel willekeurige steekproef. Bijvoorbeeld de korte voortgezette kunstopleidingen, die bestemd zijn voor afgestudeerden van de initiële opleidingen.

１７

47

3.5

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het bekostigd HBO

Onder de verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen in het bekostigd HBO bleken opleidingen in de sectoren Sociale Wetenschappen en vooral Economie sterk vertegenwoordigd te zijn. Uit deze categorie heeft de inspectie zes bacheloropleidingen voor nader onderzoek aangewezen. Daarbij werd niet meer dan één opleiding per instelling aangewezen en werden de opleidingen zodanig gekozen dat beide genoemde sectoren vertegenwoordigd waren. Voor het overige was de selectie willekeurig. Resultaten van de selectie in het bekostigd HBO Bij het uitvoeren van de casusstudies bleek de situatie bij vier van de geselecteerde opleidingen redelijk met de verwachtingen overeen te stemmen. Hoewel zij waren aangewezen op grond van historische gegevens, rapporteerden de opleidingen nog steeds grote aantallen deelnemers met de hierboven aangegeven kenmerken te hebben; deze vormden gewoonlijk ook de doelgroep van de opleiding. Bij één opleiding leek hier sprake te zijn van toeval. De kenmerken op basis waarvan deze opleiding was geselecteerd ('geen vooropleidingsdiploma', 'eerder ingeschreven bij een andere opleiding', 'getuigschrift na drie jaar') bleken door de opleiding niet herkend te worden; het was juist een niet voorspeld kenmerk ('buitenlandse vooropleiding') die aanleiding had moeten geven om deze opleiding te selecteren. Twee van de zes opleidingen leken in het geheel niet de kenmerken te bezitten op grond waarvan ze als verondersteld uitzonderingsintensief bestempeld waren. In het eerste geval moest het gaan om een opleiding met een groot aantal kort studerende deelnemers. Die werden aanvankelijk niet aangetroffen. De verklaring was dat de voltijdse en de deeltijdse variant van de opleiding in volledig gescheiden organisaties waren ondergebracht. De kortstudeerders volgden allen de deeltijdse variant. Daarom zijn de beide varianten van de opleiding elk afzonderlijk onderzocht. In het andere geval ging het om een opleiding die grote aantallen deelnemers met een buitenlandse vooropleiding zou kennen. Deze werden niet aangetroffen. Hier bleek dat de ISAT-code waaronder deze opleiding in het CROHO geregistreerd stond in het recente verleden mede gebruikt was voor een opleiding bestemd voor buitenlandse studenten. Deze laatste opleiding was inmiddels onder een andere, eigen, ISAT-code voortgezet. Hier heeft de inspectie afzonderlijke casusstudies uitgevoerd: bij de oorspronkelijk aangewezen opleiding en bij 'afgesplitste' opleiding. De 'verdubbeling' van twee van de geselecteerde opleidingen heeft er uiteindelijk toe geleid dat in het bekostigd HBO acht casusstudies zijn verricht, waarvan twee bij opleidingen die bij nader inzien tot de doorsnee groep bleken te behoren. Het nut van de exercitie voor het bekostigd HBO De gegevens van de IB-groep konden dus voor het bekostigd HBO met vrucht worden gebruikt. Het gebruik ervan heeft vrijwel zeker tot een groter aandeel uitzonderings­ intensieve opleidingen geleid dan wanneer een willekeurige steekproef uit de totale populatie zou zijn getrokken. Het kenmerk 'laatst genoten vooropleiding' bleek de minste voorspellende waarde te hebben. In de gegevens aangeleverd door de instelling, zo lichtte

48

de IB-groep toe, wordt dit kenmerk vaak niet ingevuld, waardoor het kenmerk 'geen vooropleidingsdiploma' niet bij alle instellingen even bruikbaar bleek.

3.6

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het bekostigd wo

Bij de vijftig verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen in het WO was de sector Economie sterk vertegenwoordigd, maar niet zo sterk als in het HBO het geval was. Opvallend was de sterke vertegenwoordiging van de opleidingen Nederlands Recht en Psychologie op de kenmerken 'geen vooropleidingsdiploma en jonger dan 23' en 'eerder ingeschreven bij een andere opleiding'. Bij voorbaat stond vast dat de voorspellende waarde van de analyse van de gegevens van de IB-groep voor het WO een stuk lager zou zijn. De analyse is immers uitgevoerd op gegevens over getuigschriften die waren afgegeven vóór de invoering van de BaMa­ structuur. In het WO heeft de nieuwe structuur grote veranderingen met zich meegebracht, waardoor gegevens die betrekking hadden op de oude doctoraalopleiding niet altijd betekenisvolle informatie opleverden voor de nieuwe bacheloropleiding. De invoering van de BaMa-structuur heeft in het bijzonder gevolgen gehad voor de status van vrijstellingen voor het afleggen van tentamens. Vóór de splitsing van de vierjarige WO­ opleiding waren zulke vrijstellingen in het WO schering en inslag voor deelnemers die reeds een HBO-opleiding voltooid hadden. Een opleiding als Bedrijfscommunicatie aan de RUN stelde bijvoorbeeld (geselecteerde) afgestudeerden van de HEAO van de HAN in staat om binnen één jaar hun doctoraal te halen; dit ging gepaard met vrijstellingen ter waarde van drie kwart van het curriculum van de opleiding.１８ Sinds de invoering van de BaMa-structuur is er bij een materieel identieke studieloopbaan echter geen sprake meer van vrijstellingen. HBO-bachelors kunnen onmiddellijk worden toegelaten tot de masterfase. Dit betekent dat een pakket aan vrijstellingen met de omvang van drie curriculumjaren in de nieuwe structuur niet langer een uitzondering vormt maar juist de koninklijke weg. Daarentegen wordt de materiële equivalent van het verlenen van minder vrijstellingen aan HBO-bachelors dan er overeenkomen met drie volledige studiejaren in de nieuwe structuur als afwijkend behandeld. HBO-bachelors die niet zonder meer worden toegelaten tot een masteropleiding moeten schakelklassen volgen, die overeenkomen met het deel van de eerste drie jaar van de oude ongedeelde opleiding waarvoor HBO­ afgestudeerden in de oude structuur geen vrijstelling kregen. Omdat deze als tijdrovend worden ervaren en financieel niet worden gefaciliteerd, worden deze in de nieuwe structuur als bezwaarlijk gezien (IvhO 2005a: 11). Gezien de complexe situatie van het ogenblik in het WO werd besloten voor de onderhavige rapportage in eerste instantie slechts twee casusstudies in het WO te verrichten. Deze keuze was mede ingegeven door het in de wet voorgeschreven streven naar beperking van de bevragingslast (OCW 2002b: 4.2). In 2004 had de inspectie het WO reeds tamelijk intensief onderzocht in verband met de evaluatie van de BaMa-structuur en de Raden van Toezicht.

Bevinding van de inspectie bij de Evaluatie van de Bestuurlijke Hantering van de Visitatie Letteren in 2002.

１８

49

Resultaten van de selectie in het bekostigd WO In de twee casusstudies in het WO is de voorziene beperkte bruikbaarheid van de gegevens van de IB-groep voor het WO bevestigd. Beide opleidingen behoorden tot de sector Economie en kwamen voor in de geïdentificeerde groep van vijftig verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen. Bij één opleiding hadden de gegevens van de IB-groep een groot aantal afgegeven (doctoraal-)getuigschriften behaald na een inschrijvingsduur van drie jaar of korter voorspeld. Van korte inschrijvingsduren bleek bij de opleiding in het inmiddels ingevoerde bachelortraject geen sprake meer te zijn. Kennelijk was hier in het verleden inderdaad sprake van grote aantallen afgestudeerden van het HBO, die nu via schakelklassen in de masteropleiding instromen, niet meer deelnemen aan de WO-bacheloropleiding en dus daar niet meer zorgen voor grote aantallen vrijstellingen. Bij de andere geselecteerde opleiding wezen de gehanteerde indicatoren op grote aantallen deelnemers zonder vooropleiding. Bij de opleiding bleek daar althans voor de voltijdse opleiding geen sprake van te zijn. Aangenomen moet worden dat de gegevens van de IB-groep op dit onderdeel achterhaald of onjuist waren. Het nut van de exercitie voor het bekostigd WO We zien dus dat de gegevens van de IB-groep voor het bekostigde WO minder hebben opgeleverd dan voor het bekostigde HBO. Op basis van de verrichte casusstudies kunnen over het WO in deze rapportage dan ook maar in zeer beperkte mate uitspraken worden gedaan.

3.7

Selectie van te onderzoeken opleidingen in het aangewezen hoger onderwijs

De hierboven voor het bekostigd hoger onderwijs beschreven selectiemethode kon niet worden toegepast op het aangewezen hoger onderwijs. De IB-groep heeft over het aangewezen hoger onderwijs en de deelnemers daaraan geen bruikbare kwantitatieve gegevens. Ook elders worden de inschrijvingen en getuigschriften, die als bedrijfs­ gegevens worden beschouwd, niet centraal geregistreerd. Voor haar casusstudies bij het aangewezen hoger onderwijs moest de inspectie op een andere wijze tot een selectie van verondersteld uitzonderingsintensieve opleidingen komen. Als eerste stap in de selectie van de opleidingen in het aangewezen onderwijs heeft de inspectie gekeken naar de informatie waarmee de instellingen zich in hun voorlichtingsmateriaal afficheren. Relevante informatie vormden: de leeftijd en arbeidssituatie van de aangesproken doelgroep;

de mate waarin elders opgedane ervaring een rol speelt;

vrijstellingen in relatie tot een korting op het inschrijfgeld;

opmerkelijke voorwaarden, zoals het verlenen van vrijstelling voor het afstudeerwerk;

(vooral) de (kortere) duur van het aangeboden curriculum.

Het bleek dat in het aangewezen onderwijs met name in de sector Economie opleidingen worden aangeboden met een curriculum van drie jaar, leidend tot een bachelorgetuigschrift met hetzelfde civiele effect als opleidingen die in het bekostigd onderwijs een vierjarig curriculum kennen. De opleidingen richten zich tot verschillende doelgroepen: van

50

doorstromers uit het VMBO die via de in dezelfde organisatie ondergebrachte MBO naar het HBO doorstromen tot particulier afstandsonderwijs voor oudere deelnemers. De tweede stap bestond uit het opstellen van een groslijst van circa twintig als verondersteld vrijstellingsintensief te beschouwen HBO-opleidingen waarin de bovengenoemde relevante kenmerken bij één of meer opleidingen vertegenwoordigd waren. Per instelling werd niet meer dan één opleiding op de lijst gezet. Anderszins was de selectie willekeurig. Als derde stap is in de verondersteld vrijstellingsintensieve groep gezocht naar opleidingen waarvan de beroepskwalificaties min of meer overeenkwamen met die van de zes eerder geselecteerde opleidingen in het bekostigd hoger onderwijs. Bij de vaststelling van de selectie is bovendien gestreefd naar regionale spreiding en naar spreiding over initieel, post-initieel en afstandsonderwijs. Dit leverde zes als verondersteld vrijstellingsintensief te beschouwen opleidingen op. Het aangewezen WO is op grond van proportionaliteitsoverwegingen buiten beschouwing gelaten. De enige instelling die binnen de selectiecriteria zou vallen is in de afgelopen jaren reeds enkele malen voorwerp van toezicht geweest. Resultaten van de selectie in het aangewezen hoger onderwijs Bij het uitvoeren van deze casusstudies bleken niet alle geselecteerde opleidingen in het aangewezen onderwijs in dezelfde mate uitzonderingsintensief te zijn. Een voorzienbare (maar niet voorziene) handicap was dat twee geselecteerde opleidingen in deze snel groeiende sector nog maar kort geleden waren gestart, zodat er qua casuïstiek weinig te halen bleek te zijn. Dit werd ruimschoots goedgemaakt door de casuïstiek aangetroffen bij de overige geselecteerde opleidingen. Het nut van de exercitie voor het aangewezen onderwijs Het is duidelijk dat het ontbreken van kwantitatieve gegevens het uitvoeren van proportioneel nalevingstoezicht in het aangewezen hoger onderwijs compliceert. In feite hebben we in het aangewezen hoger onderwijs per definitie van doen met opleidingen die geen doorsnee opleidingen zijn en daarom intensiever toezicht vergen.

3.8

Lessen voor het proportioneel toezicht op het hoger onderwijs

Het beginsel van proportioneel toezicht berust op twee veronderstellingen. De eerste veronderstelling is dat met de intensivering van het intern ("horizontaal") toezicht het extern ("verticaal") toezicht geëxtensiveerd kan worden en beperkt kan worden tot het kennisnemen van verslaglegging over intern toezicht en het verrichten van incidenteel onderzoek. De tweede veronderstelling is dat de inspectie aan de hand van beschikbare kwantitatieve gegevens scholen of opleidingen zou kunnen detecteren met een verhoogd risico. Het is zinvol om na te gaan wat de hier beschreven bevindingen zouden kunnen bijdragen aan de staving of weerlegging van de tweede veronderstelling. De in de onderhavige exercitie gehanteerde gegevens bleken zeer veel ruis te bevatten. Sommige gegevens waren slecht bijgehouden maar de belangrijkste oorzaak was dat zij betrekking hadden op historische situaties, die niet meer bestonden. Dit was onvermijdelijk gegeven de omstandigheid dat een getuigschrift een reflectie is van handelingen die vier à

51

vijf jaar eerder hebben plaatsgevonden en gegeven de grote dynamiek in zowel het hoger onderwijs als het hoger-onderwijsbeleid van de afgelopen decennia. Niettemin hebben de gegevens met name voor het bekostigd HBO nut gehad. De resul­ terende selectie heeft naar alle waarschijnlijkheid meer nalevingsrelevant materiaal opgeleverd dan een willekeurige selectie zou hebben. Bedacht dient te worden dat het hier ging om een pilot. We mogen aannemen dat, althans voor bepaalde toezichtsvragen, een geactualiseerde en zorgvuldig uitgevoerde analyse van gegevens van de IB-groep, eventueel aangevuld met gegevens over het rendement van opleidingen, wel degelijk een instrument kan zijn dat ingezet kan worden in het proportioneel toezicht in het bekostigd hoger onderwijs ter detectie van opleidingen die gedrag vertonen dat vanuit nalevingsperspectief interessant is te noemen. Blijft het probleem van het aangewezen onderwijs. Zolang veel kwantitatieve gegevens over de studentenstromen in het aangewezen hoger onderwijs niet, of niet op gestan­ daardiseerde wijze, beschikbaar zijn, ontbeert de inspectie daar één van de twee instrumenten waar het proportioneel toezicht op rust. Ook met het aangewezen onderwijs is een openbaar belang gemoeid. Men brengt getuigschriften op de arbeidsmarkt waarvan de overheid verklaart dat zij gelijkwaardig zijn aan de getuigschriften waarvoor de overheid regels stelt. Men zou zich af moeten vragen of dat niet zou moeten verplichten tot grotere transparantie en verantwoording van die getuigschriften en de studieloopbanen die daaraan ten grondslag liggen.

52

53

4

TOELICHTING 4:

DE UITVOERING VAN DE CASUSSTUDIES

Omdat de overgrote meerderheid van de in de praktijkbeschrijvingen aangevoerde situaties afkomstig is uit de casusstudies die de inspectie in het najaar van 2004 heeft uitgevoerd, volgt hier een beschrijving van de opzet en uitvoering daarvan. Over de wijze waarop de opleidingen zijn geselecteerd wordt in toelichting 3 gerapporteerd. Bij de geselecteerde opleidingen zijn uiteindelijk zestien casusstudies verricht: acht in het bekostigd HBO, zes in het aangewezen HBO en twee in het bekostigd WO. Gevolgde procedure De studies zijn als volgt uitgevoerd. 1.

A an de instellingen waar de te onderzoeken opleidingen onder ressorteerden is gevraagd contactpersonen aan te wijzen en deze te machtigen namens de instelling informatie over de opleiding te verstrekken.

2.

Aan elke opleiding is vervolgens een korte vragenlijst toegestuurd, die zij schriftelijk hebben beantwoord.

3.

De inspectie heeft een studie gemaakt van de antwoorden, alsmede van de OER, de studiegids, voorlichtingsmateriaal op papier en op websites en andere documenten die haar door de opleiding ter beschikking zijn gesteld.

4.

Vervolgens heeft de inspectie een gesprek van twee uur gevoerd met maximaal vier door de instelling aangewezen vertegenwoordigers van de opleiding. De opleidingsdelegatie omvatte veelal de opleidingsdirecteur en de voorzitter van de examencommissie.

5.

Op basis van het gesprek en de voorshands of naderhand toegestuurde, dan wel tijdens het bezoek overhandigde documentatie heeft de inspectie een conceptrapport opgesteld, waarbij het gespreksstramien in grote lijnen werd gevolgd.

6.

Na toezending van het concept-rapport aan de opleiding en verwerking van het ontvangen commentaar (hoor en wederhoor) heeft de inspectie het rapport vastgesteld.

De praktijkbeschrijvingen in het onderhavige verslag, voorzover afkomstig uit de casusstudies, zijn gebaseerd op de vastgestelde rapporten, de verstrekte documenten en de door de instelling en opleidingen op het internet aangeboden informatie. Vragenlijst De bij de casusstudies gehanteerde vragenlijst is als bijlage 1 aan de onderzoeksrapportage toegevoegd. Daarin heeft de inspectie onder meer gevraagd naar: a. aantallen verleende vrijstellingen en toegestane uitzonderingen van verschillende types; b. door de opleiding gehanteerde regelingen; c. het eventuele gevoerde beleid voor vrijstellingen en uitzonderingen.

54

Gesprekken De ter voorbereiding van de gesprekken aan de opleidingen toegestuurde toelichting is als bijlage 2 aan de onderzoeksrapportage toegevoegd. In de gesprekken heeft de inspectie willen nagaan hoe de onderzochte opleidingen omgaan met de relevante wettelijke bepalingen, in het bijzonder met verzoeken en voorstellen tot het verlenen van vrijstellingen en het toestaan van afwijkende tentamensituaties. Tijdens de gesprekken werd aandacht besteed aan de volgende aspecten: a. a lgemene structuurkenmerken van de opleiding; b. de frequentie van vrijstellingen en andere uitzonderingen in de opleiding; c. het beleid en opvattingen van de opleiding t.a.v. vrijstellingen en uitzonderingen; d. de regels en procedures die de opleiding hanteert bij het beoordelen van voorstellen tot het verlenen van vrijstelling of het toestaan van uitzonderingen; e. de verdeling van taken en verantwoordelijkheden (over personen en instanties) bij het behandelen en afwikkelen van voorstellen en verzoeken tot het verlenen van vrijstellingen en het toestaan van uitzonderingen; f. de criteria die bij het toewijzen van vrijstellingen en toelaten van uitzonderingen worden gehanteerd; g. het gebruik dat de opleiding of instelling maakt, bij het beoordelen van de vraag of iemand voor vrijstelling of een uitzonderlijke behandeling in aanmerking komt, van door andere instanties afgegeven diploma’s en getuigschriften; h. het gebruik dat de opleiding of instelling maakt, bij het beoordelen van de vraag of iemand voor vrijstelling of uitzonderlijke behandeling in aanmerking komt, van de mogelijkheid om zelf de kennis en kunde van de kandidaat te toetsen; i. de registratie van vrijstellingen en de omstandigheden waaronder tentamenuitslagen tot stand komen; j. de mate waarin opleidingen en instellingen uit de voeten kunnen met de bestaande regelgeving; k. de consistentie waarmee de beschreven regels en procedures worden toegepast. De gesprekken werden gestructureerd aan de hand van vier agendaonderdelen: a. algemeen beleid van de opleiding t.a.v. toetsing en vrijstellingen; b. vrijstelling van vooropleidingseisen en specifieke daarop van toepassing zijnde bepalingen; c. vrijstelling van studieonderdelen en specifieke daarop van toepassing zijnde bepalingen; d. praktijk en uitzonderingen bij de beoordeling van de tentamens, bij de afnamecondities en bij de toepassing van specifieke relevante bepalingen. Bij het doornemen van de bepalingen wilde de inspectie in het bijzonder op de volgende vragen een antwoord krijgen: a. Zijn de bepalingen bij de opleiding bekend? b. Welke interpretatie geeft de opleiding eraan? c. In welke mate stelt de opleiding de bepalingen uit te voeren? d. Streeft de opleiding ernaar de uitvoering van de bepalingen te borgen, d.w.z. aantoonbaar te maken dat de bepalingen in alle gevallen ook metterdaad zijn toegepast? e. Hoe denkt de opleiding over de bepalingen en de toepassing ervan? Tijdens het uitvoeren van de serie casusstudies heeft de inspectie binnen de onderzochte aspecten als gevolg van voortschrijdend inzicht af en toe andere accenten gelegd. Het ging, gegeven het verkennende karakter van de casusstudies, immers niet in de eerste

55

plaats om het verkrijgen van onderling vergelijkbare informatie over de opleidingen als wel om het vullen van witte plekken in de nalevingscasuïstiek. Gespreksrapportage Na elk bezoek heeft de inspectie een concept-rapportage opgesteld, deze soms vergezeld van enkele aanvullende vragen aan de opleiding voorgelegd, en na verwerking van het commentaar en de antwoorden van de opleiding vastgesteld. In de rapportage is in grote lijnen het format van de vragenlijst gevolgd. Dat betekent dat onderscheid is gemaakt tussen aspecten die betrekking hebben op de toelating tot het examen, aspecten die betrekking hebben op het afnemen van tentamens, op het verlenen van vrijstelling van het afleggen van tentamens en op het beleid van de opleiding als geheel.

56

57

5

TOELICHTING 5: DE SAMENSTELLING VAN DE

EXAMENCOMMISSIE

Evenals in eerder onderzoek (IvhO 2002a, IvhO 2002c) heeft de inspectie bij de voor de onderhavige rapportage onderzochte opleidingen examencommissies aangetroffen die door de opleidings- of instituutsdirecteur worden voorgezeten. De bevindingen van de inspectie zijn indertijd aanleiding geweest voor een discussie over de bepaling in de WHW die de samenstelling van de examencommissie regelt. Hier volgt een samenvatting daarvan. De rol van de examencommissie Blijkens WHW 7.11.1 wordt het getuigschrift, na toestemming van het instellingsbestuur volgens WHW 7.58.4, uitgereikt door de examencommissie die voor de opleiding bevoegd is. In de toelichting bij de WHW-uitgave van de SDU (Kwikkers & Louw 1993/2005) wordt gesteld dat "de examencommissie te beschouwen is als het overkoepelend orgaan dat de algemene verantwoordelijkheid draagt zowel voor het hele proces van examineren als voor de kwaliteit van de afgestudeerden". De Staatssecretaris van Onderwijs stelt in een brief aan de kamer (WO/BS/2002/34431 d.d. 6 november 2002): "de voorschriften omtrent de examencommissie hebben in eerste instantie tot doel dat zeker is gesteld dat het eindniveau van de opleiding kwalitatief aan de maat is, ofwel dat degenen die afstuderen voldoende niveau hebben". De wet regelt dus geen rituele functie maar een essentiële waarborg voor de waarde van het getuigschrift. Wat zegt de wet over de samenstelling? Blijkens WHW 7.12.1 wordt de examencommissie benoemd door het instellingsbestuur. In het WO gebeurt dat overigens, ingevolge WHW 9.15.1.e, door het faculteitsbestuur. In het wetenschappelijk onderwijs werd de commissie van oudsher samengesteld uit de leden van het docerend personeel. Dit werd wettelijk vastgelegd om te waarborgen dat de taak van het beoordelen van de voor het behalen van het getuigschrift benodigde kennis, vaardigheden en attitude bij uitstek was toebedeeld aan inhoudelijk deskundigen, "degenen die het meest gezaghebbend zijn op het desbetreffende gebied (…) zoals bij de universiteit in elk geval de hoogleraren" (toelichting Kwikkers & Louw 1993/2005 bij de WHW). Met de WHW is dit regime ook voor het HBO van kracht geworden en vastgelegd in WHW 7.12.2, waarin staat bepaald dat het instellingsbestuur de leden van de examencommissie benoemt "uit de leden van het personeel die met het verzorgen van het onderwijs in die opleiding (...) zijn belast". Het inspectieonderzoek naar de naleving Bij de naleving van deze bepaling heeft de inspectie enige tijd terug vraagtekens gezet. In een onderzoek naar het functioneren van de examencommissies bleek bij een steekproef van 168 opleidingen twee derden van de examencommissies leden te omvatten die niet belast waren met het verzorgen van onderwijs (IvhO 2002c: 32). In de meeste gevallen ging het hier om personen die deel uitmaakten van het management. De inspectie stelde in haar onderzoekrapport vast dat dit niet in overeenstemming was met de bedoeling van de

58

wetgever, en wees erop dat het benoemen van niet-professionele leden in examencommissies kan leiden tot afbreuk aan het civiel effect van de getuigschriften, in het bijzonder wanneer het gaat om functionarissen die tevens belast zijn met het financiële beheer van de opleiding in situaties waarin het aantal af te geven getuigschriften bepalend is voor de financiering van de opleiding. In een reactie daarop verzocht de toenmalig minister de inspectie een stelselbreed onderzoek uit te voeren naar de naleving van onder meer dit onderdeel van de wet (OCW 2002). In dit tweede inspectie-onderzoek (IvhO 2002a), uitgevoerd bij alle opleidingen, werd het eerder gevonden resultaat bevestigd. In de meerderheid van het HBO maakten niet­ docenten deel uit van de examencommissie. De kanttekeningen van de bewindslieden De Minister zette in een brief aan de kamer d.d. 24 juni 2002 (WO/A/2004/21340) de kanttekening bij het onderzoek dat de inspectie in haar onderzoek gesproken heeft van personeelsleden met een "docerende taak", terwijl artikel WHW 7.12 spreekt van leden van het personeel "die met het verzorgen van de opleiding of opleidingen zijn belast", en dat dit niet hetzelfde is. De inspectie was er kennelijk ten onrechte van uit gegaan dat de collocatie "het verzorgen van onderwijs" voor een Nederlandstalige synoniem is met "doceren". Anderzijds spreekt WHW 7.12.2 niet van leden van het personeel "die met het verzorgen van de opleiding of opleidingen zijn belast”, maar van leden van het personeel "die met het verzorgen van het onderwijs in die opleiding of opleidingen zijn belast". In de brief van de Minister werd de wet dus onjuist aangehaald. Daarnaast zette de minister een methodologische kanttekening. "Ook doet zich de vraag voor of de instellingen bij de beantwoording van vragenformulieren examinatoren en examencommissies adequaat onderscheiden hebben. Dit onderscheid is van belang omdat de WHW andere eisen stelt aan leden van een examencommissie dan aan examinatoren." De formulering "met het verzorgen van het onderwijs belast" wordt in de wet echter gebruikt bij zowel de leden van de examencommissie als bij de examinatoren. Blijkens WHW 7.12.3 zijn examinatoren eveneens leden van het personeel die "met het verzorgen van het onderwijs" zijn belast. De wet stelt in dit opzicht dus dezelfde eisen aan examinatoren en de leden van de examencommissie. Van de leden van de examencommissie wordt derhalve in de wet dezelfde aard van betrokkenheid bij het onderwijs verwacht als van de examinatoren (met dien verstande dat examinatoren ook deskundigen kunnen zijn van buiten de instelling, maar dat is hier niet aan de orde). Met andere woorden: als de aanwijzing van ondersteunend en beheerspersoneel als examinatoren met deze formulering wordt uitgesloten, dan zou dat evenzeer voor de leden van de examencommissie moeten gelden. Omgekeerd zou een interpretatie van de wet waarbij ondersteunend en beheerspersoneel tot de examencommissie zouden worden toegelaten, deze categorieën eveneens als examinatoren benoembaar maken. Overigens wordt in de toelichting op de WHW van Kwikkers en Louw gesteld dat ondersteunend en beheerspersoneel niet als examinatoren kunnen worden benoemd.

59

Op basis van de analyse van haar voorganger liet de opvolgster van de minister als bewindspersoon van hoger onderwijs in antwoord op kamervragen weten dat zij de wetsinterpretatie van de inspectie niet onderschrijft (Tweede Kamer 28 600 VII d.d. 7 november 2002). Hoewel zij in een brief aan de kamer (WO/BS/2002/34431) op 6 november 2002 schreef dat de voorschriften omtrent de examencommissie in eerste instantie tot doel hebben "dat zeker is gesteld dat het eindniveau van de opleiding kwalitatief aan de maat is, ofwel dat degenen die afstuderen voldoende niveau hebben", omschreef zij de taken van de commissie in antwoord op kamervragen op 7 november 2002 als "managementachtig". De door haar vermelde taken zijn: het benoemen van examinatoren, het ontwerpen van procedures voor de goede gang van zaken, het opstellen van richtlijnen en aanwijzingen, het treffen van maatregelen wanneer daartoe aanleiding is en het zich laten informeren over het verloop van de examinering. Het verlenen van vrijstellingen en het uitreiken van het getuigschrift liet de staatssecretaris hier onvermeld. Op basis van haar opsomming van de taken van de examencommissie stelde zij "niet in te zien waarom deze aan het docerend personeel zouden moeten worden voorbehouden." Wat de staatssecretaris betreft kon als leden van de examencommissie behalve aan docenten ook gedacht worden aan de opleidingsdirecteur en onderwijsvernieuwers. Het advies van de onderwijsraad Hiermee beschouwde de staatssecretaris de discussie echter niet als gesloten. Op 28 april 2004 verzocht zij de Onderwijsraad haar te adviseren over de examinering in het hoger onderwijs (HO/BL/2004/11774). In juli 2004 bracht de Raad zijn advies uit (Onderwijsraad 2004). Hierin wordt de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever hernomen. In lijn met de door de inspectie aangereikte overwegingen bepleit de Onderwijsraad een rigoureuze scheiding tussen diplomering en bekostiging. "Managers zijn verantwoordelijk voor onder meer de bekostiging en maken enkel om die reden al geen deel uit van examencommissies" (Onderwijsraad 2004: 74). De Onderwijsraad stelt overigens voor het niet te laten bij wat nu geregeld is, en bij toekomstige wetsherzieningen de onafhankelijkheid en de bevoegdheden van de examencommissie verder te versterken (Onderwijsraad 2004: 71). Een concreet voorstel daarbij is het opnemen van inhoudelijke deskundigen (uit het bedrijfsleven en andere onderwijs- en onderzoeksinstellingen) in de examencommissie (Onderwijsraad 2004: 72). De wetgevingsnotitie In de wetgevingsnotitie voor de nieuwe WHW (OCW 2005a) heeft de huidige staats­ secretaris het advies van de Onderwijsraad in zijn algemeenheid overgenomen. Hij kondigt bovendien aan dat een groter accent komt te liggen op de examinering. "In de nieuwe wet zal de instelling en taak van de examencommissie opnieuw worden geregeld, onder gelijktijdige deregulering van voorschriften voor de inrichting van het onderwijs" (OCW 2005a: 6).

60

61

6

TOELICHTING 6: COMMUNICATIE OVER OVERGANGSTERMIJNEN BIJ DE INVOERING VAN DE ACCREDITATIE

Ten tijde van de uitvoering van de casusstudies was voor de meeste onderzochte opleidingen het overgangsrecht bij de invoering van het accreditatiestelsel van toepassing. Daaronder werden bij opleidingen die onder de tot dan toe geldende regelingen als bekostigd of aangewezen waren erkend tot een bepaalde termijn van rechtswege geaccrediteerd. Deze termijn verschilt per opleiding en hangt af van het tijdstip en de wijze waarop de kwaliteit onder de oude regelingen was geborgd. Voor enkele onderzochte opleidingen in het aangewezen hoger onderwijs betekende dit dat zij vóór 31 december 2005 onder het nieuwe regime moesten zijn geaccrediteerd. Daarvoor hebben zij uiterlijk 31 december 2004 een aanvraag tot accreditatie (vergezeld van een rapport van een VBI) bij de NVAO moeten indienen. Zij moesten dus ruimschoots vóór die datum reeds de noodzakelijke stappen zetten. De meeste opleidingen in deze groep gaven ten tijde van de uitvoering van de casusstudies, in de periode van oktober 2004 tot februari 2005, aan die stappen ook ook te hebben gezet. Bij één onderzochte opleiding werd echter duidelijk dat nog niets in gang was gezet om tijdige accreditatie mogelijk te maken. Dit betekent dat deze opleiding met ingang van deze datum niet langer wordt erkend, waardoor er vanaf dat moment getuigschriften afgegeven worden die niet meer onder de WHW vallen. De opleiding gaf in het gesprek aan zich van geen probleem bewust te zijn en toonde een verklaring van de IB-groep waarin deze de opleiding verzekerde dat haar accreditatie niet eerder dan 31 december 2006 verliep. Bij natrekking bleek dat de verwarring deels is toe te schrijven aan de communicatie van de zijde van de betrokken instanties (OCW, IB-groep, NVAO, PAEPON) over de termijnen van het overgangsrecht in het aangewezen onderwijs. In een eerdere rapportage over de kwaliteitszorg in het aangewezen hoger onderwijs heeft de inspectie vastgesteld dat het de instellingen weliswaar duidelijk was dat zij moesten voldoen aan de sinds 1998 geldende wettelijke bepalingen voor de kwaliteitszorg (WHW 1.18) maar dat in veel gevallen nog onduidelijkheid bestond over wat er van hen werd verwacht om daaraan te voldoen (IvhO 2004b: 28; zie ook OCW 2004a: 4). De inspectie verwees daarnaast naar een lus in de informatieverstrekking over accreditatietermijnen: door een onbedoelde interpretatie van de verstrekte criteria hebben de instellingen foutieve informatie over hun kwaliteitszorg aan de IB-groep aangeleverd voor de CROHO­ registratie. Aan de hand van deze gegevens heeft de IB-groep voor elke opleiding de accreditatietermijn berekend. Deze informatie heeft zij op 17 januari 2003 in de vorm van opleidingssspecifieke overzichten naar de instellingen teruggerapporteerd. Daar werden de door de IB-groep verstrekte gegevens vervolgens als gezaghebbende informatie beschouwd. Om de misverstanden te redresseren heeft de inspectie daarom in bovengenoemde rapportage een specifieke voorlichtingsactie voorgesteld (IvhO 2004b: 28). Naar aanleiding daarvan hebben zowel de staatssecretaris (brief HBO/SB/2003/53003 van 18 november

62

2003 aan PAEPON) als de NVAO (brief NVAO/20040067/NdM van 21 januari 2004 aan de aangewezen instellingen) stappen gezet om over een en ander duidelijkheid te verschaffen. Beide brieven bevatten echter alleen generieke informatie over criteria en termijnen, waarbij in de tekst geen specifieke opleidingen werden genoemd en geen verband werd gelegd met de status van eerder door de IB-groep verschafte opleidingsspecifieke gegevens. De staatssecretaris heeft vervolgens in haar beleidsreactie op het inspectierapport naar de Tweede Kamer vastgesteld dat na deze brieven over de accreditatietermijnen bij de aangewezen hogescholen niet langer misverstanden bestaan (OCW 2004a: 5). De inspectie moet nu vaststellen dat de voorlichtingsactie in één geval haar doel bereikt heeft en dat tenminste één van de onderzochte opleidingen niet in staat zal zijn om de gestelde termijn te halen. Dit is mede een probleem omdat de betrokken studenten er nog niet van op de hoogte zijn dat zij aan een opleiding studeren waarvan de accreditatie mogelijk verlopen is tegen de tijd dat zij hun getuigschrift ontvangen. Het gaat hier om een kleine opleiding met weinig studenten. Het is onbekend of het hier om een geïsoleerd geval gaat, dan wel of meerdere opleidingen zich in dezelfde situatie bevinden. In totaal moeten 363 opleidingen in het aangewezen onderwijs vóór 31 december 2005 geaccrediteerd zijn.

63

64

7

TOELICHTING 7: DE TOELATING VAN BEZITTERS VAN EEN BUITENLANDS DIPLOMA TOT HET EXAMEN

Bij twee onderzochte opleidingen bleek tijdens het onderzoek onzekerheid te bestaan over de vraag of instellingen onder de huidige regelgeving bevoegd zijn om bij toelating van bezitters van een buitenlands vooropleidingsdiploma tot een opleiding selectie toe te passen. In deze toelichting wordt de opvatting van de inspectie daarover weergegeven. Er zijn vier wettelijke bepalingen waarin het bezit van een buitenlands diploma voorwaarde of grond zijn voor toelating tot een bacheloropleiding in het Nederlandse hoger onderwijs. Deze worden hier elk afzonderlijk besproken.

7.1

Gelijkwaardigheid van het diploma aan het wettelijk vereiste vooropleidingsdiploma

De instelling moet een kandidaat toelaten indien in een ministeriële regeling bepaald is dat het in zijn bezit zijnde diploma gelijkwaardig is aan het in de wet als vooropleidingseis genoemde diploma (WHW 7.28.2). Hier kunnen de instellingen dus niet selecteren. De minister heeft hiervoor op het ogenblik echter geen regeling uitgevaardigd. Daarnaast kan de instelling vrijstelling verlenen van de vooropleidingseis indien het buitenlandse diploma naar oordeel van het instellingsbestuur tenminste gelijkwaardig is aan het in de wet genoemde vooropleidingsdiploma (WHW 7.28.2). Van deze mogelijkheid wordt zeer veel gebruik gemaakt. De in de wet gehanteerde formulering "het instellingsbestuur kan vrijstelling verlenen" wijst erop dat het bestuur in dit geval niet verplicht is een kandidaat vrijstelling te verlenen, zelfs als zij heeft geoordeeld dat het buitenlandse getuigschrift gelijkwaardig is. Een instelling die bij het toepassen van dit artikel selectie toepast, overtreedt naar opvatting van de inspectie de wet dus niet.

7.2

Het toelatingsonderzoek

Het instellingsbestuur kan kandidaten vrijstellen van de vooropleidingseis indien zij bij een onderzoek door een door het bestuur in te stellen commissie blijk hebben gegeven van geschiktheid voor het onderwijs (WHW 7.29.1). De leeftijdsgrens van 21 jaar die voor het toelatingsonderzoek geldt, is niet van toepassing als de kandidaat een buiten Nederland afgegeven diploma bezit dat in eigen land toegang geeft tot het hoger onderwijs (WHW 7.29.3). Deze bepaling biedt de mogelijkheid om kandidaten op individuele basis toe te laten als hun buitenlandse diploma niet als gelijkwaardig wordt gekwalificeerd. Ook in dit artikel wordt de formulering "het instellingsbestuur kan [...] vrijstellen" gehanteerd, wat erop wijst dat de instelling de vrijheid heeft om de kandidaat niet toe te laten, of althans niet in aanmerking te brengen voor het toelatingsonderzoek. Een instelling die bij het toepassen van dit artikel selectie toepast, overtreedt naar opvatting van de inspectie de wet dus niet.

65

7.3

Gelijkwaardigheid van het diploma aan het eigen propedeutisch examen

Bij opleidingen die een propedeutisch examen kennen, kan de instelling een kandidaat toelaten tot de hoofdfase van een opleiding indien deze over een diploma beschikt dat naar oordeel van het instellingsbestuur gelijkwaardig is aan het propedeutisch examen van de opleiding (WHW 7.30.2; zie paragraaf 4.1 van het rapport De betrouwbaarheid van de getuigschriften). Van deze mogelijkheid wordt hier en daar gebruik gemaakt. Ook hier wordt de formulering "het instellingsbestuur kan vrijstelling verlenen" gehanteerd, zodat het bestuur vrij is om in elk individueel geval te bepalen of het een kandidaat die aan de voorwaarde voldoet ook daadwerkelijk toelaat. Een instelling die bij het toepassen van dit artikel selectie toepast, overtreedt naar opvatting van de inspectie de wet dus niet.

7.4

Gelijkwaardigheid van een propedeutisch examen aan de vooropleidingseis

Het met goed gevolg afgelegd hebben van een propedeutisch (of bachelors- of masters-) examen aan een instelling van hoger onderwijs stelt kandidaten vrij van de vooropleidingseisen die voor een andere opleiding in het hoger onderwijs gelden (WHW 7.28.1). In dit geval is de instelling dus niet vrij om zelf te beslissen over toelating. De vraag is of dit ook geldt bij het toelaten van personen die een propedeuse, dan wel het equivalent daarvan, hebben behaald aan een buitenlandse instelling van hoger onderwijs, dan wel of de opleiding bezitters van een buitenlandse propedeuse wel tot het examen moet toelaten. Hier is de wet niet onmiddellijk helder. De inspectie is van opvatting dat ook hier de instelling zelf over toelating zou moeten kunnen beslissen en dus selectie zou moeten kunnen toepassen. De wet zou hierover geen twijfel moeten laten bestaan. Conclusie De inspectie is van oordeel dat instellingen die selectie toepassen bij toelating op grond van een gelijkwaardig vooropleidingsdiploma (WHW 7.28.2), bij toelating op grond van een toelatingsonderzoek (WHW 7.29.1) en bij toelating tot de hoofdfase op grond van een diploma gelijkwaardig aan de propedeuse (WHW 7.30.2), niet in overtreding zijn. Bij toelating tot de opleiding op grond van een diploma, gelijkwaardig aan een propedeuse van het hoger onderwijs (WHW 7.28.1) is de wet minder helder. Naar opvatting van de inspectie zou de nieuwe wetgeving op dit onderdeel explicieter moeten zijn, zeker in een tijdperk waarin het toelaten van buitenlandse studenten schering en inslag is geworden.

66

67

8

TOELICHTING 8: TOELATING WO OP GROND VAN VRIJSTELLING VOOR DE PROPEDEUSE VAN EEN HBOOPLEIDING

Wie in het HBO een propedeuse heeft gehaald wordt toegelaten tot het WO (WHW 7.28.1). De vraag is of vrijstelling voor een HBO-propedeuse dit recht ook verschaft. Zoals vermeld in paragraaf 4.2.3 van het rapport, zochten sommige onderzochte opleidingen naar juridische mogelijkheden om te voorkomen dat een kandidaat die vrijstelling voor de propedeuse van een HBO-opleiding heeft gekregen, op grond van die 'lege' propedeuse doorstroomt naar een opleiding in het WO. De wet gaf ze naar hun indruk op dit onderdeel onvoldoende helderheid. In deze toelichting wordt de opvatting van de inspectie daarover weergegeven. Er zijn drie bepalingen in de WHW op grond waarvan materieel vrijstelling kan worden verleend voor het behalen van de propedeuse van een HBO-opleiding. Deze worden hier elk afzonderlijk besproken.

8.1

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een gelijkwaardig examen

Het instellingsbestuur kan een kandidaat toelaten tot de hoofdfase van een opleiding indien deze in het bezit is van een diploma dat ten minste gelijkwaardig is aan de propedeuse van de opleiding (WHW 7.30.2). Bij toepassing van dit artikel wordt bij de toelating tot de hoofdfase van een specifieke HBO-opleiding in feite vrijstelling verleend van de voorwaarde om de propedeuse te behalen. Vrijstelling van het voldoen aan deze voorwaarde is niet equivalent aan het behalen van het propedeutisch examen en geeft naar oordeel van de inspectie geen recht op toelating tot toelating tot andere opleidingen in het hoger onderwijs.

8.2

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een beslissing van de examencommissie

De examencommissie kan op grond van elders in het hoger onderwijs afgelegde tentamens of examens, dan wel op grond van buiten het hoger onderwijs opgedane kennis en ervaring, een kandidaat vrijstellen van het afleggen van een verzameling tentamens overeenkomend met de propedeuse (WHW 7.13.2.r). Bij toepassing van dit artikel wordt een kandidaat niet vrijgesteld van de verplichting om de propedeuse te halen. De kandidaat heeft in principe evenveel recht op het ontvangen van een propedeusegetuigschrift als bijvoorbeeld iemand die voor vijftig studiepunten is vrijgesteld en nog voor tien studiepunten tentamen af moest leggen. Omdat de kandidaat die voor zestig studiepunten is vrijgesteld theoretisch recht heeft op het bewijs dat hij de propedeuse heeft behaald, is hij theoretisch ook gerechtigd tot het aanvangen van een opleiding in het WO.

68

8.3

Vrijstelling van de propedeuse op grond van een verwante beroepsopleiding

Afgestudeerden van een MBO-opleiding worden bij verwante HBO-opleidingen vrijgesteld van het afleggen van tentamens met een gezamenlijke studielast van zestig studiepunten (WHW 7.31a.1). Bij toepassing van dit artikel zou hetzelfde gelden als hierboven. Omdat de desbetreffende ministeriële regeling sinds kort is ingetrokken, is het niet nodig hier verder op in te gaan. Conclusie Een HBO-instelling die wil voorkomen dat studenten op grond van vrijstelling voor de propedeuse doorstromen naar een WO-opleiding, baseert deze dus waar mogelijk op de gronden die door WHW 7.30.2 worden aangereikt. Waar deze gronden niet van toepassing zijn en studenten toch voor vrijstelling voor de propedeuse in aanmerking komen, kan alleen WHW 7.13.2.r worden toegepast en lijkt het niet mogelijk te belemmeren dat deze vrijstellingen voor doorstroming naar het WO worden aangewend. Dit is een weinig elegante situatie, die bij een wetsherziening zeker aandacht verdient.

69

70

LITERATUUR Bronnen waar in het rapport en de toelichtingen naar verwezen wordt Adviesraad voor het Onderwijs (ARO) (1994). Van hoger onderwijs naar hoger leren. Utrecht: Adviesraad voor het Onderwijs. Arrow, K. (1973). 'Higher Education as a Filter' in: Journal of Public Economics 2 (1973) 3, blz. 193-216. Beem, M. van (2005). 'Gesjoemel met tentamens' in: Spits, 21 februari 2005. Bogaard, A. van den (2005). 'Kennis is niet zo belangrijk' in: NRC Handelsblad, 24 april 2005. Cohen, E. en E.A. Verhoeff (2002). Fraude op tentamens en opdrachten onder studenten van de Universiteit Twente. Enschede: Universiteit Twente. www.cs.utwente.nl/~oosterhu/pdf/Cohen&Verhoeff.pdf (acc. 31 december 2002). CROHO. Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs. www.ibgroep.nl/administraties/ShowContent.asp?cID=1000003363&sID=941 (of: www.ib-groep.nl/ >Voor onderwijsinstellingen en instanties > Informatie voor het hoger onderwijs > CROHO > downloaden) Dasgupta, P. (1988). 'Trust as a Commodity'; Diego Gambetta, ed. In: Trust: Making and Breaking Cooperative Relations, blz. 49-72. Blackwell, Oxford.. European Ministers of Education (Ministers of Education) (1999). The European Higher Education Area; Joint Declaration of the European Ministers of Education. Bologna, June 19th, 1999. Helden, A. van (2003a). 'Metametaphorica: het studiepunt en het rugzakje' in: Marian Hulshof, Bert Bulder, Frans Janssens, Ko Scheele, Greet Theunissen, red.: Toezichthouder: lam of Leeuw?, blz. 3-19. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, april 2003. Helden, A. van (2003b). "Sticks and carrots" en de kwaliteit van het hoger onderwijs (= Over de grens 33). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, januari 2003. Hofman, W.H.A. en E.P.W.A. Jansen, D.R. Kemper, S.O. Meier (2002). Individuele onderwijsafspraken in het hoger onderwijs: Een onderzoek naar de ervaringen in het hoger onderwijs bij het maken, uitvoeren en evalueren van individuele onderwijsafspraken (= Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 86). Den Haag, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (In de electronische versie zijn de bladzijden afwijkend genummerd.) In ’t Veld, R.J. (2000). 'Enige opmerkingen over examens' in: Inspectie van het Onderwijs 2000a: 25-35. De integriteit van het examineren: basisteksten voor de Onderwijslezing op 27 april 2000. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.

71

Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (1998). Onderwijs- en examenregelingen in het hoger onderwijs (= Inspectierapport 1998-3). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, april 1998. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2000a). De integriteit van het examineren: basisteksten voor de Onderwijslezing op 27 april 2000. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, april 2000. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2000b). Heeft examineren toekomst? Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, mei 2000. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2001a). Borging kwaliteit examens en toetsing hoger onderwijs: verslag van een oriënterend onderzoek. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, januari 2001. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2001b).De klager beklaagd? Onderzoek naar klachten beroepsregelingen in het bekostigd hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, april 2001. Inspectie van het Onderwijs (IvhO)(2001c). Jaarwerkplan 2002. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, november 2001. Inspectie van het Onderwijs (IvhO)(2002a). Examencommissies in het hoger onderwijs: onderzoek naar de naleving van voorschriften. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, mei 2002. Inspectie van het Onderwijs (IvhO)(2002b). Meta-evaluatie Muziek. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, oktober 2002. Inspectie van het Onderwijs (IvhO)(2002c). Onderzoek naar het functioneren van examencommissies in het hoger onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, februari 2002. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2003a). Conclusies en aanbevelingen (= Inspectierapport 2003-14). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2003b). Het gebruik van het portfolio als nieuwe toetsvorm in het hoger onderwijs: Eindverslag portfolio-onderzoek (= Inspectierapport 2003-10). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, juni 2003. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2003c). Jaarwerkplan 2004. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, oktober 2003. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2003d). Zicht op toetsen: Toetsing en examinering in het Hoger Onderwijs: De stand van zaken (= Inspectierapport 2003-11). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, juni 2003. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2004a). Jaarwerkplan 2005. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, oktober 2004.

72

Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2004b). Rapport Aangewezen Hogescholen: Stand van zaken kwaliteitszorg 2003 (= Inspectierapport 2004-01). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, januari 2004. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2005a). BaMa ontkiemt (= Inspectierapport 2005/9). Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, mei 2005. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2005b). Onderwijsverslag 2003/2004. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs, april 2005. Inspectie van het Onderwijs (IvhO) (2005c). De waarde van intern toezicht. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs (in voorbereiding). Jacobs, B. (2003). The Lost Race between Schooling and Technology, in: CPB Discussion Paper 25. CPB, Den Haag 2003. Kusters, W. (2005). 'Commerciële leukigheid in academisch Nederland' in: NRC Handelsblad, 30 april 2005. Kwikkers, P.C. en R.G. Louw (1993/2005). Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: Wet en Toelichting. Den Haag, SDU. Mertens, F.J.H. (1997/2001). Beroepsonderwijs zonder beroepen: gevraagd een herontwerp van technische opleidingen; voordracht uitgesproken op 18 september 1997 als bijdrage aan het symposium 'Procespiloten van de moderne industrie'. TU Delft VAPRO, Delft 1997. Herdrukt als: Meso-magazine 100 (1998), blz. 12-19. Herdrukt als: Mertens 2001: 101-115. (Verwijzingen naar de laatstgenoemde uitgave.) Mertens, F.J.H. (1999/2001). De manier waarop we argumenteren: enige argumenten van het discours in het Nederlands hoger onderwijs; voordracht uitgesproken op 11 november 1999, als openingsspeech van het symposium 'Caught between theory and practice' van het CHEPS. Universiteit Twente 1999. Herdrukt als: Mertens 2001: 85-97. (Verwijzingen naar de laatstgenoemde uitgave.) Mertens, F.J.H. (2000/2001). 'Heeft examinering toekomst? Inleiding van de InspecteurGeneraal van het Onderwijs bij de presentatie van het Onderwijsverslag 1999'; IvhO 2000b: 3-24. Herdrukt als: Mertens 2001: 145-161. (Verwijzingen naar de laatstgenoemde uitgave.) Mertens, F.J.H. (2001). Meer van hetzelfde? Over de beweging van het onderwijs. Lemma, Utrecht 2001. Ministerie van Justitie (Justitie) (2005). Naar een bruikbare rechtsorde voor het hoger onderwijs; bijlage bij kamerstuk 29853, nr. 16 d.d. 2 mei 2005). Den Haag: Ministerie van Justitie. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2002a). Beleidsreactie op het inspectieonderzoek naar het functioneren van de examencommissies in het HO; bijlage 4 bij brief BOA/2002/8454 d.d. 27 februari 2002. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

73

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2002b). Wet op het onderwijstoezicht d.d. 20 juni 2002. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (RIO) (2003) 'Regeling inspectie van het onderwijs' d.d. 22 april 2003; Uitleg 13 (2003), blz. 11-19. Zoetermeer, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 21 mei 2003. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2004a). Beleidsreactie op het inspectierapport Aangewezen hogescholen; bijlage bij brief HBO/AS/2004/9383 d.d. 31 maart 2004. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2004b). Meer keuzevrijheid, meer kwaliteit: Financiering in het hoger onderwijs. Beleidsbrief financiering in het hoger onderwijs; bijlage bij brief HO/CBV/2002/49422 d.d. 29 oktober 2004. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2005a). Naar een nieuwe wet op het hoger onderwijs en onderzoek; bijlage bij brief HO/prog/05/5834 d.d. 7 februari 2005. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (2005b). Beleidsnotitie Governance. Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren; bijlage bij brief Apollo/2005/27761 d.d. 7 juli 2005. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nahuis, R. en H.L.F. de Groot (2003). Rising Skill Premia: You ain't Seen Nothing Yet? (= CPB Discussion Paper 20). Den Haag: Centraal Plan Bureau (CPB). Onderwijsraad (2004). Examinering in het hoger onderwijs: Transparantie en kwaliteitsgarantie. Den Haag: Onderwijsraad. Oosterbeek, H. (2001). oortschrijdend inzicht. Oratie. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Pieters, F., L. Frijhoff, L. Brenters en F. Jacobs (2005). Citaat of plagiaat? Een onderzoek naar plagiaat onder studenten aan de Universiteit Utrecht. Utrecht: Stichting Onderwijs Evaluatie Rapport (OER). Raad van State (2000). Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak: 199901636/1, 26 mei 2000. Schutte, G.J., R.B.M. Mul, J.G. Kuijl, F.H.J. Mijnssen en C.J.N. Versteden (2004). Eerlijk delen: Onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Utrecht. Seidman, R.H. (1982). 'The Logic and Behavioural Principles of Educational Systems: Social Independence or Dependence?'; Margaret S. Archer, ed.: The Sociology of Educational Expansion: Take-off, Growth, and Inflation in Educational Systems (= SAGE Studies in International Sociology 27), blz. 267-292. SAGE, Beverley Hills.

74

Thomas, E., S. van Broekhoven en J. Frietman (2000). EVC aan de poorten van het hoger onderwijs: Handreiking voor de implementatie van EVC in hogescholen en universiteiten (= Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 72). Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Vries, G.C., de (2000). 'De maatschappelijke betekenis van diploma's' in: Inspectie van het Onderwijs 2000a: 25-37. De integriteit van het examineren: basisteksten voor de Onderwijslezing op 27 april 2000. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Weiss, A. (1985). 'Education as a Test: An Elementary Exposition'; Economics of Education Review 4, 2, blz. 123-128. Wenger, E. (1998). Communities of Practice: Learning, Meaning and Identity. Cambridge: Cambridge University Press. WHW (2004). P.C. Kwikkers en R.G. Louw red.). Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, editie 2005. Den Haag: SDU. Wolf, I. de en F. Janssens (2004). Risicoanalyses en toezicht op het basisonderwijs; Paper Onderwijsresearchdagen. Utrecht.

75