Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat!

Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat! Een evaluatieonderzoek in essays naar de uitvoering van het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht G4 maatschappelijke opvang van de Federatie Opvang Januari 2009

1

Inhoud Inleiding

pagina 4

1. Een dubbele doelstelling in het plan van aanpak

pagina 6

2. De stand van zaken in vogelvlucht

pagina 9

3.

pagina 25

Een evaluatie in essays Thema 1 ‘De cliënt centraal’ - Het Centraal Onthaal (Woodrow Noordman, CVD Cliëntenraad) - Nieuwe doelgroepen (David de Goede en Marc Smulders, De Tussenvoorziening) Thema 2 ‘Een betere bedrijfsvoering’ - Innovatie binnen de maatschappelijke opvang (Johan Koeman, Leger des Heils) - Aansluiting van aanbod op de vraag (Clemens Blaas en Marc Räkers, HVO-Querido)

Uitgave van: Telefoon: Fax: Email: Website: Redactie: Vormgeving: Oplage: Datum:

Federatie Opvang Johan van Oldenbarneveltlaan 34-36 3818 HB Amersfoort 033 461 5029 033 461 8064 [email protected] www.opvang.nl Bernd Timmerman Delianne van de Geest DAV Studio Fenna Westerdiep (BNO) 1000 Januari 2009

pagina 27 pagina 30 pagina 30 pagina 33 pagina 35

Thema 4 ‘Wat een regie!’ - Over de gemeentelijke regierol in het plan van aanpak (Peter Zuidam, CVD ) - Financieel beleid en de stelselwijzigingen (Rina Beers, Federatie Opvang)

pagina 41

pagina 35 pagina 38

Thema 5 ‘Voorkomen is beter dan genezen’ - Eropaf (Marc Räkers, HVO-Querido) - Schulden en huisuitzettingen (Wouter Busch, De Tussenvoorziening)

Conclusies en aanbevelingen

pagina 41 pagina 44 pagina 47 pagina 47 pagina 50

4.Successen en uitdagingen naar aanleiding van het plan van aanpak, Judith Wolf, hoogleraar maatschappelijke zorg

Afkortingen Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat!

pagina 25

Thema 3 ‘Sociaal en veilig?’ - Communicerende vaten (Bernd Timmerman, Federatie Opvang) - De wortel en de stok (Geertien Pols, CVD)

5.

2

pagina 25

pagina 53 pagina 59 pagina 63

Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat!

3

Inleiding In februari 2006 is het plan van aanpak maatschappelijke opvang gelanceerd. Een ambitieus programma dat erop is gericht daken thuisloosheid substantieel te verminderen en overlast aan te pakken. De instellingen van de maatschappelijke opvang zijn natuurlijk sterk betrokken bij het beleid en de uitvoering van het beleid. Het is een proces waar diverse partijen aan werken en de cliënt meer centraal staat dan ooit tevoren. Hoe staan de zaken er begin 2009 voor? Bijna drie jaar na de start van het programma kijken de G4 instellingen van de Federatie Opvang, de brancheorganisatie voor maatschappelijke opvang, begeleid wonen en vrouwenopvang, terug op de activiteiten binnen het plan van aanpak. Wat gaat goed en wat kan beter, met die blik is naar de werkzaamheden en instrumenten gekeken. Hierbij wordt het werk van anderen niet overgedaan. Het Trimbos-instituut rapporteert immers jaarlijks in de bestuurlijke monitor maatschappelijke opvang hoe het gaat met de uitvoering van het plan van aanpak maatschappelijke opvang. Uit de rapportage van 2007 blijkt dat de hulpverlening aan daklozen in de vier grote steden sterk is verbeterd. De cijfers staan centraal in deze rapportages. Wij hebben gekozen voor een andere invalshoek die aanvullend is.

Wat kunt u verwachten van deze nota? Voor u ligt een betrokken, verdiepend en soms sprankelend aantal thematische bijdragen, waarmee we hopen de verdere uitvoering van het plan van aanpak te verbeteren. Na twee hoofdstukken over het ontstaan en de stand van zaken van het plan, wordt snel een andere richting gekozen. In 10 essays binnen 5 thema’s wordt naar een specifiek onderwerp binnen de uitvoering van het plan gekeken. Vragen die aan de orde komen, zijn onder andere: wat vinden cliënten van de uitvoering van het plan, sluit het aanbod goed aan op de vraag en wat zijn de gevolgen van de stelselwijzingen AWBZ op het plan? Ook geeft Judith Wolf, hoogleraar maatschappelijke zorg, haar visie op de uitvoering van het Plan van Aanpak. Ten slotte is er een hoofdstuk met conclusies en aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn niet alleen bedoeld voor de actoren binnen de vier grote gemeenten. Het plan van aanpak maatschappelijke opvang heeft immers een vervolg gekregen. In de G39 gemeenten zijn in 2008 stedelijke kompassen gemaakt. Die gemeenten staan met cliënten en aanbieders voor dezelfde taak waarvoor de grote vier in 2006 stonden. We hopen dat alle gemeenten, instellingen en ketenpartners de aanbevelingen kunnen vertalen naar het eigen beleid. Dan is ons doel bereikt.

Een werkgroep van de Federatie Opvang is verantwoordelijk geweest voor de productie van deze evaluatienota en voor de werkconferentie op 27 januari 2009. Het is een kwalitatieve evaluatie geworden. De werkgroep heeft het voortouw genomen om te kijken naar een aantal onderwerpen die sterk verbonden zijn met het plan van aanpak.

Het is geweldig dat het plan van aanpak maatschappelijke opvang en de stedelijke kompassen er zijn. Niemand wil dat ontkennen, integendeel deze nota versterkt dat beeld. Alertheid bij de uitvoering en goede samenwerking blijven echter noodzakelijk om de ambitieuze doelen gezamenlijk te bereiken.

In deze werkgroep participeerden:

Jules van Dam Voorzitter van de G4 van de maatschappelijke opvang van de Federatie Opvang

❖ ❖ ❖ ❖ ❖ ❖ ❖

Marc Smulders (De Tussenvoorziening Utrecht) Sylvia den Hollander (HVO-Querido Amsterdam) Gerard Pater (Kessler Stichting Den Haag) David Itaar (CVD Rotterdam) Sylvia Korpel, secretariële ondersteuning (CVD Rotterdam) Johan Koeman, voorzitter (Leger des Heils Den Haag) Bernd Timmerman, projectleider (Federatie Opvang)

Ik wil een ieder hartelijk danken, en in het bijzonder Johan Koeman als voorzitter en Bernd Timmerman van de Federatie Opvang, voor het werk dat verricht is.

4



5

1

dubbele doelstelling in het plan van aanpak

Het kabinet en de vier grote steden willen samen de daken thuislozenopvang verbeteren. Dat was de belangrijkste conclusie van de bestuurlijke conferentie die op 5 september 2005 plaatsvond. Geen gesprek van een enkele minister met een paar gemeenten en enkele afgevaardigden uit de opvangsector. Op die vijfde september overlegden twee ministers, twee staatssecretarissen en twee directeurs-generaal – namens twee andere bewindspersonen – met vier wethouders en acht bestuurders van maatschappelijke organisaties. Achtentwintig anderen – ambtenaren en beleidsmedewerkers – waren ook aanwezig op deze bestuurlijke conferentie. Een aandacht die de maatschappelijke opvang nog niet eerder had gekregen. Vernieuwing van het beleid voor daken thuislozen werd blijkbaar als urgent beschouwd door het kabinet en de sector. De Federatie Opvang participeerde vanzelfsprekend binnen deze conferentie en bracht in dat een integrale aanpak met inzet en committent van diverse partijen en ondersteund door wetenschappelijk onderzoek, noodzakelijk is. Er moesten brede arrangementen komen. Het doel van de arrangementen was het bieden van een veilige en stabiele woonsituatie, het vergroten van de zelfredzaamheid van de cliënten en de participatie in de samenleving. Hierdoor zou de doorstroom uit de opvang worden bevorderd en de instroom in de opvang worden voorkomen. Voorwaardelijk werd gesteld een gedeelde visie op de problematiek van de cliënten tussen de verschillende partijen. Ketensamenwerking was hard nodig. De voorzieningen in de keten van maatschappelijke opvang sloten niet altijd helemaal goed op elkaar aan. Hierdoor nam de druk op de maatschappelijke opvang

toe. Een Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de maatschappelijke opvang wees in 2003 al uit dat de opvang verstopt was.1 Ondanks de groei in capaciteit, bleek er een groeiend tekort aan opvangvoorzieningen, vooral aan laagdrempelige voorzieningen, vrouwenopvang en opvang van zwerfjongeren.

Door de verruiming van financiële middelen door toelating tot de AWBZ kregen instellingen de mogelijkheid om het zorgaanbod substantieel te verbeteren. De indicatiestelling van cliënten gaf meer inzicht in de zorgbehoeften, waardoor vraaggericht werken mogelijk werd. De meer vraaggerichte manier van werken was dus al ingezet voor 2005.

De roep was duidelijk: het kon zo niet langer, omdat voor een groot deel van de mensen de opvang feitelijk een permanente voorziening is geworden. Schattingen waren dat de helft van de mensen in de maatschappelijke opvang er een permanente plaats had gevonden. Het kabinet wilde ingrijpen om een samenhangend aanbod van maatschappelijke opvang te realiseren. Er werd gestart met de G4 gemeenten. Ook de instellingen hadden steeds meer behoefte aan duidelijkheid. De financiering, beperkingen bij de productieafspraken en onzekerheid over de toekomst door de komst van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning gaven de instellingen reden tot zorg.

Waarom dan toch die brede bestuurlijke conferentie in september 2005? Een aantal verklaringen is hiervoor te geven. De eerste en belangrijkste is dat de samenwerking tussen de ketenpartners binnen de opvang nog niet voldoende ontwikkeld en sterk was. Niet overal werd ook de gewenste kwaliteit gegeven. Een impuls bleek nodig te zijn van uit het Rijk. Wist iedere ketenpartner eigenlijk wel precies wat de ander deed voor dezelfde cliënt?

Een IBO rapport in 2003 en een bestuurlijke conferentie in 2005. Gebeurde er in die tussentijds dan niets binnen de maatschappelijke opvang? Integendeel. De jaren na 2003 waren vol met dynamiek. De traditionele kijk op de opvang door het aanbieden van de drie B’s was al lang aan het veranderen. Bed, bad en brood stonden jarenlang centraal. Maar de opvang deed steeds meer. De blik werd gericht op preventie en op (structurele) begeleiding van cliënten. ‘Kijken naar wat zij nog wel kunnen’, werd de slogan van de hulpverleners binnen de opvang. Om zo de cliënten weer te kunnen laten participeren binnen de samenleving. Want zoals de Federatie Opvang zegt: ieder mens telt. Door de doeluitkering en de AWBZ ontstonden er goede mogelijkheden om cliënten meer te bieden dan bed, bad en brood alleen. Toeleiden naar geschikte woonvormen met begeleiding werd de succesvolle trend.

Een tweede verklaring is de ingezette weg van decentralisatie. Er werd hard gewerkt aan de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, waarin de zorg voor de maatschappelijke opvang nog sterker werd neergelegd binnen de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Misschien dat de werkconferentie als katalysator moest dienen voor de uitwerking van de regierol van gemeenten. Ook mag niet vergeten worden dat er altijd individuen zijn die een proces starten. Mensen brengen verandering. Waarschijnlijk is het zo dat minister Zalm – vanwege zijn belangstelling voor de opvang – een krachtige rol speelde bij de komst van deze werkconferentie. De contacten van het Leger des Heils waren goed en hebben mede geleid tot het initiatief voor de werkconferentie. Tevens moet genoemd worden dat het ministerie van VWS al jarenlang stelselmatig werkt aan het verbeteren van de opvang. De contacten tussen het departement en de Federatie Opvang zijn constructief en innovatief. Zo ontstond er een energie binnen een samenspel van actoren om dakloosheid binnen de vier grote steden krachtig te lijf te gaan.

Zijn er dan alleen altruïstische motieven te geven? Stond de zorg voor daken thuislozen centraal vanwege de ernst en omvang van de problematiek of speelde er ook andere zaken? Waarschijnlijk waren deze andere verklaringen er ook. Niets is ons mensen vreemd en de geschiedenis laat zien dat sociale systemen ook uit eigenbelang zijn ontstaan en worden gehandhaafd. In feodale tijden waren de armen en landlopers al een bedreiging voor de gevestigde orde. Ook in de moderne tijd worden mensen die zich anders gedragen en geen huis hebben vaak gezien als een gevaar voor de openbare orde en volksgezondheid. Naast het sociale bewustzijn speelt er dan ook meestal een eigenbelang mee als het gaat om het welzijnsbeleid van de overheid. Verpaupering en misdaad zijn misschien wel de twee grootste hedendaagse plagen voor een gemeentebestuur. Het zorgen voor een leefbare wijk en buurt staat sinds de beginjaren van deze eeuw sterker en krachtiger op de agenda. Bij de uitkomst van de werkconferentie in 2005 valt de dubbele doelstelling gelijk op: hulp aan daklozen en het bewerkstelligen van een veilige buurt. Nadat er vertrouwen bleek in elkaar, werd afgesproken dat een taakgroep een concreet plan van aanpak zou opstellen. In het plan van aanpak zouden praktische oplossingen staan. De daken thuislozen moesten uit de anonimiteit worden gehaald en gewoon kunnen meedoen. Op 7 februari 2006 werd het plan van aanpak maatschappelijke opvang gelanceerd. Het plan van aanpak kreeg de eerder genoemde dubbele doelstelling: de situatie van daklozen en verkommerden en verloederden verbeteren en tegelijkertijd de overlast die deze groep veroorzaakt, terugdringen. De ambities waren en zijn hoog. Voor 2010 is voor alle 10.000 daklozen in de G4 een trajectplan opgesteld, waarin zij, zover als mogelijk, zijn voorzien van inkomen, van passende huisvesting,

1 Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2002-2003, De opvang verstopt IBO maatschappelijke opvang

6



7

effectieve ondersteuning en zorg, zinvolle dagbesteding en/of van werk. Daarbij zal in 2010 voor minimaal 60 procent van de groep sprake zijn van een passende huisvestingssituatie.2 In de inleidende alinea van het kamerstuk over het plan van aanpak staat: “het plan is een volgende stap in de richting die het kabinet en de vier grote steden de afgelopen jaren ingeslagen zijn: een persoonsgerichte, minder vrijblijvende aanpak van daklozen. Omdat hun vaak overlastgevend en crimineel gedrag het gevolg is van hun dakloosheid, psychische en/of verslavingsproblemen, zal een verbetering van hun leefomstandigheden overlast en criminaliteit tevens sterk doen verminderen”.3 In de tweede alinea wordt deze dubbele doelstelling nog eens benadrukt: “met deze aanpak (ondersteuning en zorg die zowel de dakloze als zijn omgeving ten goede komt) hebben de vier steden al resultaten geboekt”.4 Kabinet en gemeenten waren van mening dat er geen wettelijke wijzigingen nodig waren om de ambities te realiseren. Procedures, richtlijnen en instrumenten werden de werktuigen voor de gemeenten en de keten. De financiering kwam voor twee derde uit het domein van de AWBZ (door uitbreiding van voorzieningen voor beschermd wonen en duurzaam verblijf) en voor een derde uit het gemeentelijk domein (door uitbreiding van activiteiten die ertoe moeten leiden dat zorgmijders in een traject komen en door uitbreiding van opvangvoorzieningen). Centraal in het plan staat de persoonsgerichte aanpak. Een aanpak die alleen te bereiken is als er sprake zou zijn van een sluitende samenwerking in de keten. Binnen zeven jaar moet blijken of het vertrouwen in de keten en in de regie van gemeenten genoeg is om de hoge ambities waar te maken.

Het plan van aanpak kreeg ook navolging in andere gemeenten. De stedelijke kompassen werden ontwikkeld. De 13 instrumenten uit het plan zijn ook de hulpmiddelen die de gemeenten hebben om uitvoer te geven aan de stedelijke kompassen. En ook hier gaat het om minder daklozen en minder overlast. Eigenlijk eenzelfde soort aanpak als in Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht. Nu ging het alleen om de G39 centrumgemeenten. De discussie over de (her)verdeelsleutel maakt het financiële overzicht voor gemeenten en instellingen moeilijk. In 2004 heeft de minister voor grootstedenbeleid met de steden afgesproken, om een onderzoek te laten doen naar de verdeling van de middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid over de centrumgemeenten. De uitkomst van het onderzoek zou moeten leiden tot een adequate financiering van landelijke grootschalige voorzieningen en tot nieuwe maatstaven voor een verdeelsleutel. Die verdeelsleutel is er nog niet. En de vraag is wat de gevolgen zijn van deze nieuwe verdeling voor gemeenten en instellingen en hiermee dus wat de gevolgen zijn voor de cliënten waar het uiteindelijk om gaat. Er zijn zo vraagtekens te plaatsen bij de financiële uitvoerbaarheid van de stedelijke kompassen. Het reddingsplan voor daklozen en het aanvalsplan tegen overlast moet in 2013 in de G4 en in 2014 in de G39 zijn voltooid. 28 februari 2013 is de harde datum voor de G4. Dan moet blijken of 21.800 kwetsbare mensen binnen hun mogelijkheden weer zijn gaan deelnemen aan de samenleving, zonder dat zij als gevolg van dakloosheid of criminaliteit hun omgeving overlast bezorgen. Zo staat het in het plan. Het geloof in de mogelijkheid van beslissende overheidsplannen schijnt echter een van de oudste menselijke illusies te zijn. Het voorspellen van het einde van dakloosheid is misschien te ambitieus, het is echter wel een sterke impuls voor een krachtige samenwerking tussen gemeenten, zorgkantoren, instellingen en cliënten.

2

De stand van zaken in vogelvlucht

De stand van zaken in de vier gemeenten wordt in vogelvlucht toegelicht. Cijfers en ontwikkelingen zijn gebaseerd op de situatie midden 2008. De stand van zaken in Utrecht In Utrecht zijn tot en met eind 2007 de volgende concrete plaatsen gerealiseerd ❖ Woonvoorzieningen inclusief plaatsen begeleid wonen 133 ❖ Woonvoorzieningen voor één ouder gezinnen 43 ❖ Woonvoorzieningen voor zwerfjongeren 60 ❖ Mobiel diagnostisch team voor zwerfjongeren ❖ Hostelvoorziening voor alcoholisten 25 ❖ Begeleid wonen voor licht verstandelijk gehandicapten (LVG-ers) 28 ❖ Bemoeizorg (cliënten) 367 ❖ Plekken schuldhulpverlening voor daken thuislozen 400 ❖ Een tandartspraktijk voor OGGZ doelgroep Het gaat bij bemoeizorg zowel om feitelijke daklozen als om (marginaal) gehuisveste kwetsbare groepen. Om de vraag naar bemoeizorg te centraliseren, is een stedelijk Meld- en Actiepunt OGGZ (MAP) ingericht. Dit is organisatorisch ondergebracht bij de GG&GD. Het MAP ontvangt meldingen van wijkbureaus en instellingen over zorgwekkende zorgmijders. Het MAP schakelt op basis van vooraf afgesproken profielen bemoeizorg-/outreachende teams in die de cliënt opzoeken, toeleiden of in begeleiding nemen.

De opvangcapaciteit is in het kader van het plan van aanpak niet uitbreid. Achterliggende gedachte hierbij is dat de opvangcapaciteit als zodanig toereikend is. Wel is de gemeente in overleg met verschillende aanbieders en gemeentelijke diensten om tot een sluitend (24uurs) aanbod van voorzieningen te komen, de toeleiding vanuit de opvang te intensiveren en vanuit de Brede Centrale Toegang (BCT) tot een integrale toewijzing van zorgen dienstverlening te komen. Hiertoe behoren ook activeringstrajecten, schuldhulpverlening en uitkeringen voor daken thuislozen, die tot op heden niet vanuit de BCT worden toegewezen. In Utrecht is detentie als speerpunt genoemd voor 2006 t/m 2010. Doel is om alle gedetineerden die onder de doelgroep vallen, een trajectmanager te bieden. Stappen die hierin inmiddels gezet zijn: ❖ Er is een convenant gesloten tussen de gemeente Utrecht en ketenpartners over de gebieden waarop nazorg moet worden geboden. Het gaat om: uitkering, schuldsanering, opleiding, toeleiding naar werk, huisvesting en zorg. ❖ Om te zorgen dat de overdracht vanuit de Penitiaire Inrichting goed verloopt, zijn medewerkers maatschappelijke dienstverlening (MMD-ers) aangesteld. Vanuit de DJI is het Platform Aansluiting en Nazorg ingericht. De gemeente Utrecht is hierop aangesloten. ❖ Er is een onderzoek gestart om de zorgbehoefte van gedetineerden in beeld te brengen. Voorafgaand aan het plan van aanpak, was er in Utrecht al sprake van inkoop van activeringstrajecten voor daken thuislozen bij re-integratiebedrijven (en zorgaanbieders) door Sociale zaken. Deze aanpak is geïntensiveerd. Verder wordt één van de voormalige zorgcentra van de verslavingszorg momenteel omgebouwd tot een activiteitencentrum voor daklozen en verslaafden.

2 Plan van aanpak maatschappelijke opvang, 2006 3 Brief aan de Tweede Kamer, DMO/SSO-2658121, 7 februari 2006 4 Ibidem

8



9

In Utrecht voeren de GG&GD en de afdeling welzijn/DMO regie over de uitvoering van het plan van aanpak maatschappelijke opvang. Utrecht heeft ervoor gekozen om het plan van aanpak organisatorisch op te delen in drie programma’s, te weten: toegang, preventie en herstel. De deelprogramma’s worden geleid door deelprogramma managers. Zij ontwikkelen voor hun programma beleid onder leiding van de programmadirectie van DMO en GG&GD. De speerpunten van de deelprogramma’s worden bepaald in overleg met de veldpartijen en vormen de basis voor het inkoopbeleid van de gemeente. Om het plan van aanpak maatschappelijke opvang uit te voeren, zijn de diensten MGZ van de GG&GD en welzijn van DMO organisatorisch samengevoegd. Om de programmaontwikkeling mede vorm te geven en kritisch te volgen, zijn er een stuurgroep OGGZ en managersoverleg OGGZ (MT ZOS) opgericht, waarin zowel instellingen als gemeente deelnemen. Hieruit voortkomend zijn verschillende werkgroepen gestart, met daarin ambtenaren en veldpartijen, die op deelgebieden beleid ontwikkelen of vragen uitwerken. Leidend hierbij zijn de doelstellingen van het plan van aanpak maatschappelijke opvang. De inkoop voor het plan van aanpak vindt plaats via het reguliere offertetraject en inkoopafspraken met het zorgkantoor en de gemeente. Doordat de GG&GD zich grotendeels uit de uitvoering heeft teruggetrokken en er inmiddels een redelijk monitorinstrumentarium in ontwikkeling, dan wel ontwikkeld is, loopt de regie door de gemeente redelijk tot goed (meldpunt, ketenregistratie en Brede Centrale Toegang). De gezamenlijke instellingen in de maatschappelijke opvang (MO) hebben een goede en stevig verankerde positie in de OGGZ-keten en dientengevolge in de uitvoering van het plan van aanpak.

10


Knelpunt in de regievoering was de afgelopen jaren de onduidelijke organisatie en taakverantwoordelijkheden bij de gemeente, ten gevolge van het in elkaar vlechten van twee gemeentelijke diensten. Inmiddels zijn hier nieuwe afspraken over gemaakt. Knelpunten in de regievoering zijn ook de vergaande bureaucratisering (die samenhangt met de nieuwe organisatie van het gemeentelijke apparaat) en de neiging om alle denkbare risico’s rondom een voorziening vooraf uit te sluiten. Dit leidt tot uitstel en vertraging. Zaken die achterblijven zijn met name basale gemeentelijk gefinancierde voorzieningen (trajectmanagement) en voorzieningen waarvoor moeilijk locaties te vinden zijn (alcoholgebruiksruimte) Hierdoor is er nog steeds sprake van gaten (vooraan) in de keten en te weinig regie op de inhoud van de zorg. Voor trajectmanagement geldt dat voldoende middelen ontbreken en de gemeente lang het standpunt ingenomen heeft dat trajectmanagement gerealiseerd kan worden door een opschaling van de bestaande woonbegeleiding. Instellingen in de MO hebben daar een andere opvatting over. Inmiddels is er overeenstemming en is het belangrijkste knelpunt het ontbreken van voldoende middelen. Doordat de realisatie van trajectmanagement uitblijft, is er nog steeds sprake van uitval uit voorzieningen en onvoldoende invloed op het proces dat de klant doorloopt vanaf aanmelding tot uitstroom. De instellingen lossen dit (vooralsnog) op uit bestaande middelen en formatie. Hierdoor ontstaat grote druk op met name de bemoeizorgteams om cliënten langer in begeleiding te houden, waardoor de toeleiding stagneert.

In Utrecht is destijds bij het uitrollen van de hostelaanpak gekozen voor een stevig omgevingsbeheer en open communicatie met de stad en directe omgevingen van de voorzieningen. Dat beleid is inmiddels stedelijk doorgetrokken bij nieuwe voorzieningen voor kwetsbare groepen. Dit heeft als consequentie dat gemeente, betrokken instellingen en burgers altijd betrokken zijn bij de realisatie van nieuwe voorzieningen. Voordeel hiervan is dat er vaak draagvlak ontstaat en dat iedereen weet waar men zich aan te houden heeft. Nadeel is dat voorbereiding en realisatie vaak lang in beslag nemen. De gemeente heeft zich in de realisatie van het plan van aanpak maatschappelijke opvang en daarvoor krachtdadig getoond in het realiseren en succesvol (laten) exploiteren van voorzieningen voor moeilijke groepen. Een aantal moeilijk realiseerbare voorzieningen bevindt zich nu in de voorbereidingsfase (alcoholgebruiksruimte en skaeve huze) De voortgang van de realisatietrajecten verloopt moeizaam. In Utrecht is gekozen voor een spreidingsbeleid van voorzieningen. Dit maakt dat niet alle voorzieningen in of rond het stadscentrum gevestigd zijn. Momenteel is dit beleid goeddeels gerealiseerd. Als je de stadskaart van Utrecht bekijkt, zijn er weinig tot geen wijken waar geen voorzieningen zitten. De gemeente voert spreidingsbeleid door (samen met instellingen) een shortlist op te stellen met locaties en voorzieningen en een bepalende rol in te nemen in de locatiekeuze, communicatie en omgevingsbeheer. Nadeel van het spreidingsbeleid is dat bepaalde wijken voorzieningen op moeten nemen vanuit een soort algemeen belang. Zij ondervinden immers geen daadwerkelijke overlast. Een communicatietraject wordt voorbereid waarin een bijzonder aantal voorzieningen aangekondigd wordt, evenals de intentie om kwetsbare mensen zo veel mogelijk in gewone woonwijken te plaatsen.

De cliëntparticipatie heeft in de laatste jaren zowel vanuit de instellingen als vanuit de gemeente een flinke boost gekregen. Zo hebben de grotere instellingen in de MO inmiddels allemaal goed functionerende cliëntenraden. Deze raden zijn samen met de belangenbehartigers stedelijk georganiseerd in cliëntenorganisatie ‘de Achterkant’. Er is nog geen sprake van deelname in de overlegstructuur van het plan van aanpak maatschappelijk opvang. Wel neemt de Achterkant deel aan de monitoring en evaluatie van het plan van aanpak in G4-verband. De cliëntenraden worden door de instellingen en gemeente uitgenodigd om mee te denken in de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen of initiatieven. Het is de bedoeling dat de cliëntenorganisaties deel gaan nemen in de overlegstructuur rondom het plan van aanpak (stuurgroep/MT). Knelpunt in cliëntenparticipatie was dat de cliëntenraden van grote voorzieningen in verschillende stadia van ontwikkeling verkeerden en dat een aantal belangenbehartigers zelf aanbod wilde ontwikkelen en zich daardoor concurrerend en contraproductief opstelde in overleg. De gemeente heeft fors geïnvesteerd om relaties te verbeteren en rollen helder te krijgen.


11

De stand van zaken in Rotterdam Rotterdam is per 1 januari 2006 gestart met het Centraal Onthaal (CO) als een project ten behoeve van verbetering van de in-, door- en uitstroom in de maatschappelijke opvang. Binnen het plan van aanpak maatschappelijke opvang is CO verantwoordelijk gesteld voor de eerste fase van een sluitende (keten)aanpak. Er is nu een integrale sluitende aanpak op het gebied van preventie, opvang en resocialisatie bij dakloosheid. Het doel is om een bestaan als dakloze zo kort mogelijk te houden (liefst te voorkomen) en om elke persoon zo snel mogelijk naar het maximale niveau van zelfredzaamheid te brengen. Bij voorkeur met als resultaat zelfstandig wonen, eventueel met ‘zorg aan huis’. Doelstelling voor Rotterdam is dat in 2010 2.900 daklozen zijn voorzien van een zorgplan en dat 60 procent daarvan ook gehuisvest is en de zorg krijgt die nodig is. Voor Rotterdam geldt als leeftijdsgrens 23 jaar. Voor de groep 18 tot 23 jaar wordt in 2008 gestart met Centraal Onthaal Jongeren. In totaal zijn er sinds de invoering van het Centraal Onthaal 1.280 cliënten toegelaten tot de maatschappelijke opvang. Het aantal verzoeken neemt steeds verder af. Er zijn 418 cliënten afgewezen, waarvan het merendeel op grond van gebrek aan regiobinding. Er is sinds medio 2007 een actief terugkeerbeleid. Ruim twee derde van de cliënten die hiervan gebruik heeft gemaakt, was een maand nadien nog bekend in de gemeente waarnaar zij zijn teruggekeerd. 1.275 cliënten hadden eind 2007 een TTC-traject. Hiermee wordt voldaan aan de prestatieafspraken. Dit betekent overigens niet dat alle door CO toegelaten cliënten in een traject zitten. Mede door de nieuwe aanpak was het bezettingspercentage van de nachtopvang in 2007 74 procent. Mogelijk leidt dit in 2008 tot afbouw of herijking van locaties.

12


In het kader van het plan van aanpak maatschappelijke opvang zijn er veel nieuwe voorzieningen en instrumenten op poten gezet. De komende jaren worden 400 woningen en 30 woonvoorzieningen gerealiseerd, grotendeels in Rotterdam en voor een deel ook daarbuiten, zoals de kliniek voor Duurzaam Verblijf in Beilen. In 2010 moeten er ongeveer 700 woningen voor daken thuislozen in Rotterdam beschikbaar zijn. Een aantal bouwprocessen wordt dit jaar afgerond. De insteek is een kleinschaliger, meer persoongerichte opvang met meer begeleiding. In september 2008 moet blijken of doelgroep en voorzieningen goed op elkaar aansluiten; bij de start van het plan van aanpak was de doelgroep maar beperkt in beeld. De daklozenmonitor wijst vooralsnog aan dat er aansluiting is, hoewel de doelgroep zwaarder is dan werd voorzien. Hierdoor is de druk op de voorzieningen mogelijk toegenomen. Rotterdam zet al enige jaren in op het verminderen van het aantal huisuitzettingen als gevolg van huurachterstanden. Uit het per 1 januari 2008 afgesloten convenant Preventie Huisuitzettingen met de woningcorporaties, is het Meldpunt Preventie Huisuitzettingen voortgekomen. Bij dit Meldpunt moeten alle voorgenomen ontruimingen worden gemeld, ook in geval van overlast of woonfraude. Het Meldpunt kan, op aanvraag van de corporatie, bemiddelen bij huurachterstanden. De huurder kan in budgetbeheer worden genomen, waardoor de corporatie verzekerd is van toekomstige betalingen. Als de schulden gestabiliseerd zijn, kan voor een vorm van schuldhulpverlening worden gekozen. Het Meldpunt heeft in het eerste kwartaal van 2008 416 meldingen ontvangen. De effectiviteit van het Meldpunt zal in oktober 2008 duidelijk moeten zijn.

In 2007 is er een daling van het aantal ontruimde huishoudens naar 850, ten opzichte van 970 in 2006. Het aantal aangevraagde ontruimingsvonnissen door de corporaties is licht gestegen. Maar het daadwerkelijke aantal ontruimingen is met ruim 12 procent gedaald. Mede door de inzet van de Kredietbank op het gebied van schuldhulpverlening en de GGD op het gebied van begeleiding van huurders met een psychosociale of psychische problematiek. Daarnaast zoeken de woningcorporaties gericht naar hulpverlenende instanties die hen kunnen assisteren zodra er een huurachterstand ontstaat. De regeling in het convenant wordt uitgebreid naar particuliere huiseigenaren. Hulpverlening aan mensen met complexe problematiek vraagt om intensieve samenwerking tussen hulpverlenende instanties. De hulpverlening moet zo vroeg mogelijk op gang komen en zoveel mogelijk plaatsvinden in de directe leefomgeving van de cliënt. Dit soort hulpverlening wordt gerealiseerd in Lokale Zorgnetwerken. Deze mensen verwaarlozen zichzelf, verkeren in een sociaal isolement, zijn in de war en/of veroorzaken overlast. Zij hebben vaak een kluwen aan problemen op verschillende terreinen: lichamelijk, geestelijk, financieel en op het gebied van huisvesting. Opeenstapeling van deze problemen kan uiteindelijk leiden tot huisuitzetting, opname in een psychiatrisch ziekenhuis of daken thuisloosheid. Daarbij is het essentieel dat eerste- en tweedelijnshulpverlening, maar ook woningbouwcorporaties, politie etc. intensief samenwerken. Het zorgnetwerk biedt de mogelijkheid om problemen, waar voorheen elke hulpverlener afzonderlijk voor stond, samen met anderen aan te pakken. Die gezamenlijke aanpak en verantwoordelijkheid vergroot de kans op succes.

De gemeente Rotterdam heeft een Directie Veiligheid. Sinds aanvang 2008 is er een proefsamenwerking met de justitiemarinier. Deze functionaris heeft tot taak om een bijdrage te leveren aan het oplossen van knelpunten in de aanpak van jeugdcriminaliteit en de nazorg van ex-gedetineerden. De justitiemarinier heeft directe toegang tot de minister en de staatssecretaris. Deze proef duurt tot eind 2008. De aanpak van jeugdcriminaliteit en de nazorg voor exgedetineerden zijn belangrijke speerpunten in het Rotterdamse veiligheidsbeleid. Een aantal knelpunten kan echter alleen op rijksniveau worden opgelost, zoals tijdige melding van datum invrijheidsstelling, zodat voorzieningen op tijd kunnen worden aangevraagd. Te denken valt aan huisvesting, uitkering, dagbesteding. Andere belangrijke aandachtspunten zijn het verder verbeteren van de aansluiting tussen de PI en de gemeente, de (jeugd-) reclassering en Bureau Jeugdzorg. Sinds 1 januari 2008 coördineert SPAR (Samenwerkingsverband Persoonsgerichte Aanpak Rotterdam) de nazorg voor ex-gedetineerden. Samenwerkende organisaties hierin zijn: SoZaWe, GGD, Openbaar Ministerie, politie en Directie Veiligheid. Alle ex-gedetineerden boven 18 jaar met regiobinding komen voor deze nazorg in aanmerking. De maatschappelijk dienstverlener meldt binnen twee weken na start van de detentie een cliënt aan via GEMNET/DPAN. Bij langere detentieperioden volgt nog een tussentijdse overdracht. SPAR toetst de criteria en zet vragen met betrekking tot de diverse leefgebieden uit bij de ketenpartners, met het verzoek passende actie te ondernemen.


13

De benaderde partijen melden aan SPAR wat er wanneer voor de gedetineerde klaar zal staan. SPAR monitort de nazorg gedurende maximaal een jaar, in ieder geval tot stabiliteit op een bepaald leefgebied is bereikt. Indien een gedetineerde onverwacht voortijdig vrijkomt en de nazorg nog niet geregeld is, dan moet de PI de ex-gedetineerde telefonisch aanmelden bij het Steunpunt basisvoorzieningen exgedetineerden van SoZaWe voor tijdelijke opvang, voorschot voor de eerste levensbehoeften en vervoer, indien de ex-gedetineerde niet zelfstandig kan reizen. Van februari tot en met mei 2008 heeft SPAR 1.815 aanmeldingen ontvangen. Ten aanzien van overlastgevers en veelplegers heeft SPAR in het eerste kwartaal 2008 133 personen behandeld in vijf Centrale Casusoverleggen. Speerpunt voor 2008 is activering met een sanctie- en beloningsbeleid gericht op stimulering. Ter versterking van het sociale netwerk komen er buddyprojecten en activiteiten in/met de buurt. Binnen het plan van aanpak maatschappelijke opvang valt activering onder dagbesteding en valt uiteen in: werk, reintegratieproject/ vrijwilligerswerk/ werkprojecten, opleiding/cursus en dagactiviteiten. Er zijn hiervoor diverse trajecten en plaatsen ingekocht. Het totaal valt uiteen in 3 componenten: ❖ Vanuit WWB zijn trajecten ingekocht, voornamelijk vanuit sociale activering en gemeenschapstaken. Deze trajecten worden ingezet voor een bredere doelgroep dan het plan van aanpak maatschappelijke opvang. ❖ Door het zorgkantoor worden activeringsplekken gefinancierd. ❖ Aanvullend worden door de gemeente plekken gesubsidieerd.

14


Voor alle gemeentelijk gesubsidieerde projecten in de MO en verslavingszorg is sinds 1 januari 2007 de dagloonregeling gestart. Het Verwey-Jonker Instituut heeft van GGD Rotterdam Rijnmond en SoZaWe de opdracht gekregen een onderzoek te doen naar aard en omvang van het aanbod van activering en dagbesteding in de MO, verslavingszorg en GGZ, voor zover gericht op de groep van 2.900 daken thuislozen. Conclusies uit het onderzoek: De zorginstellingen hebben met elkaar een dekkend aanbod gecreëerd en zijn meer dan vroeger actief bezig met activering en re-integratie als onderdeel van het totale traject. ❖ Er zwerven minder mensen op straat, er wordt meer deelgenomen aan activering. ❖ Mede door het plan van aanpak maatschappelijke opvang zijn de beschikbare financiële middelen voor activering fors uitgebreid. ❖ Deelname aan een vorm van dagbesteding of werk wordt onder cliënten steeds gebruikelijker. ❖ Er is meer diversiteit in het aanbod gekomen, daardoor meer keuze. ❖ Er is meer helderheid en uniformiteit ontstaan ten aanzien van afspraken en voorwaarden. ❖ Door de uitbreiding van subsidies en verstrekking van dagloonvergoedingen drukt de gemeente een steviger stempel op de activering van deze doelgroep. ❖

Knelpunten: ❖ Doordat het bij ketenpartners ontbreekt aan informatie over elkaars aanbod, ontstaan er mismatches en komt cliënt pas na te lange tijd op de juiste plek. ❖ Deelname aan activering is te vrijblijvend: sturing vanuit WWB is onvoldoende, wat leidt tot onderbenutting van de capaciteit en weinig doorstroom. ❖ Aanbod is onvoldoende afgestemd op individuele mogelijkheden en keuzevrijheid, waardoor cliënten voortijdig afhaken of niet doorstromen. ❖ Een arbeidsperspectief op langere termijn ontbreekt. Naast dit onderzoek heeft SoZaWe Rotterdam in de zomer van 2007 onderzoeksbureau HK&P de opdracht gegeven creatieve voorstellen te ontwikkelen voor activering voor daklozen in Rotterdam.

Ook zij kwamen tot de volgende conclusies/ aanbevelingen: ❖ Bestrijding van verkokering: het verwijderen van de nog bestaande schotten tussen diensten en sectoren; de financiële verkokering aanpakken en duidelijkheid over verantwoordelijkheden scheppen (tussen instellingen, gemeente en derden). ❖ Efficiënte inzet activering: verbetering van de samenwerking tussen instellingen. De bekendheid van de activeringsmogelijkheden moet voor de cliënt helder en toegankelijk zijn, vergelijk de website van gemeente Amsterdam met daarop een online databank met het activeringsaanbod. Verder moet de financiële vergoeding mensen motiveren. ❖ ‘Good governance’: gemeente moet meer en beter regie voeren door het verankeren van activering in de werkwijze van Centraal Onthaal. Activering is al onderdeel van het trajectvoorstel dat wordt besproken in de TTC. ❖ Innovatie: bijvoorbeeld het oprichten van een werkmaatschappij en het omzetten van uitkeringen en subsidies voor een vorm van salaris in een vast dienstverband. Er is behoefte aan individueel maatwerk, werk met verantwoordelijkheid en het kunnen volgen van cursussen. De komende twee jaar zullen de bovenstaande conclusies en aanbevelingen verder worden ontwikkeld en onderzocht. Daarnaast zal ook gekeken worden in hoeverre vervoer van en naar de activeringsplaatsen een belemmering is voor de cliënt en zal er een werkconferentie worden georganiseerd met partners en de onderzoekers om de voorstellen te concretiseren.


15

De regie wordt in Rotterdam gevoerd door SoZaWe Stedelijke Zorg voor het Centraal Onthaal en GGD Persoonsgebonden Zorg voor monitoring (trajectregisseurs). Er moet een gezamenlijk registratiesysteem komen om alle activeringsprogramma’s van en voor klanten te kunnen monitoren. Planning is een koppeling met Evita, besloten door de commissie MVOP in juni 2008. De samenwerking binnen de TTC is goed, het vertrouwen in elkaars expertise is gegroeid en de lijnen zijn korter. Deelname van CIZ blijft gewenst. Hierop wordt opnieuw actie ondernomen. De meeste locaties blijken goed beheersbaar. Door cliënten in trajecten te zetten, is de overlast met 75 procent verminderd. Ieder stadsdeel is verplicht minimaal één intramurale nieuwe opvangvoorziening te huisvesten. Rotterdam start met een Platform Huisvesting Bijzondere Doelgroepen met woningcorporaties, deelgemeenten en zorginstellingen. Dit platform gaat aan de slag met spreiding en een goede match van vraag en aanbod. Bij de vestiging van grotere voorzieningen begeleidt de programmamanager plan van aanpak maatschappelijke opvang de implementatie. De multiproblematiek maakt dat een beperkte groep cliënten in Rotterdam (geschat wordt 80-90), moeite heeft het voor en met hen opgesteld traject te volgen. In de WWB zijn positieve- en negatieve sanctionerende maatregelen mogelijk, die de vrijblijvendheid moeten beperken. Deze maatregelen worden nog niet ten volle benut. Dit is een aandachtspunt voor 2008. Indien cliënten uitvallen uit een traject, dan wordt er met SPAR gekeken of er justitiële maatregelen mogelijk zijn en of de cliënt in kwestie zich kwalificeert voor het Instituut Stelselmatige Daders.

16


Een aantal cliënten is na toelating tot de MO niet door de zorginstelling in een traject gezet. Dit is een aandachtspunt voor 2008. Er zal actiever op worden gestuurd, dat er binnen vier tot zes weken een trajectvoorstel wordt ingediend. Door een te hoge inschatting van de cliënt of door gebrek aan passend aanbod is het risico op uitval verhoogd. Er is meer aandacht voor terugvalmanagement nodig, door middel van betere samenwerking en een rol hierin van de trajectregisseurs. Uit de daklozenmonitor blijkt dat het imago van CO bij klanten niet overwegend positief is. In het tweede kwartaal 2008 zal er een communicatiecampagne worden gestart op basis van de geboekte successen van cliënten. Ook wordt er gewerkt aan een integrale intake waarbij toegang tot de MO in combinatie met de inkomensaanvraag, zorgverzekering en inventarisatie van de schulden wordt behandeld. De klantmanager blijft gedurende het traject het aanspreekpunt op de leefgebieden waar SoZaWe verantwoordelijk voor is.

De stand van zaken in Amsterdam In Amsterdam worden de volgende extra plaatsen gerealiseerd tot en met eind 2008: Extra opvang/woonplekken: 166 Extra uitstroomplekken: 50 extra Extra nachtopvang: 58 De doelstelling voor extra opvangplekken tot en met eind 2009 in Amsterdam is 480. Op dit moment is van 240 plaatsen zeker dat zij zullen worden gerealiseerd, de overige 240 zijn nog in onderzoek binnen het spreidingsbeleid. Ter preventie van dakloosheid zijn tot nu toe in Amsterdam de volgende stappen gezet: 1. Ontwikkeling maatschappelijke steunsystemen: versterken zorgnetwerken in stadsdelen gericht op preventie, investeren in basispakket voor thuiswonende OGGZ-klanten. 2. Er-op-af en Vroeg-Er-op-af: dit is de methode van voorkómen van huisuitzetting, die in het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang is beschreven. Wij hebben gezien dat het aantal uithuiszettingen tussen 2005 en 2007 is gedaald van 875 naar 758. Dat is het gevolg van de Erop methodiek (interventie bij dreigende huisuitzetting). We ontwikkelen nu de Vroeg-Er-op-af-methodiek: interventie na 2 maanden huurachterstand. Die is effectiever. Dit is nu in 2 stadsdelen uitgeprobeerd en wordt vanaf 1 september 2008 over de hele stad uitgerold. In Amsterdam zijn de volgende stappen gezet in het kader van opvang na detentie: 1. Er is een sluitende aanpak ‘nazorg veelplegers’ in het kader van de ISD. Dit wordt uitgebreid naar APV veelplegers. 2. Amsterdam kent al jaren 'opvang aan de poort' voor kwetsbare groepen (daklozen, verslaafden, psychiatrische patiënten in Amsterdam inrichtingen) 3. Er is een front office geopend in de PI in Amsterdam. Dat wil zeggen dat GGD en DWI

(Dienst Werk en Inkomen) in de Inrichtingen Amsterdam deelnemen aan een casuïstiek overleg, waar Amsterdammers worden besproken die detentie gaan verlaten en die problemen hebben of verwachten bij ontslag op de gebieden wonen, werk, inkomen en zorg. Doel is dat al tijdens detentie nazorg opgestart kan worden. 4.Specifiek voor vrouwen/moeders in detentie is er extra inzet voor re-integratie. 5. Er ligt een notitie bij het College om de nazorg te v erbeteren. Daarmee wordt tevens een invulling gegeven aan een van de doelen in het plan van aanpak, namelijk 'het voorkomen van dakloosheid na detentie'. De notitie zal na het zomerreces in het College worden besproken. In principe is de verbetering nazorg bedoeld voor de OGGZdoelgroep, maar eigenlijk zullen alle Amsterdamse gedetineerde profiteren van de verbeteringen. In Amsterdam is het volgende gerealiseerd in de keten tussen zorginstellingen (GGZ) en MO. De klinische capaciteit voor dubbele diagnose cliënten is fors uitgebreid: ❖ 36 plaatsen in Drenthe (groeit naar 60) ❖ 40 plaatsen in Amsterdam De ambulante capaciteit op de zwaarste doelgroepen is uitgebreid. In het centrum: ❖ 1 ACT-team verslaving en psychiatrie, 75 cliënten ❖ 1 ACT-team vrouwen en verslaving, 75 cliënten ❖ 1 ACT-team Rehab (daklozen en psychiatrie), 75 cliënten In de rest van de stad: ❖ 2 ACT-teams en 2 FACT teams opgericht ❖ 2 VIP teams (Vroegtijdige interventie bij psychose) ❖ 1 Discusteam: woonbegeleiding/multidisciplinair/Housing First, 50 dubbele diagnose bewoners in individuele woningen


17

Daarnaast is de veldtafel tot stand gekomen waardoor de instroom in de MO is gereguleerd. Tenslotte wordt er gewerkt met de uitstroomtafel waardoor de uitstroom uit de MO naar zelfstandige woningen is gereguleerd. In Amsterdam levert DWI de volgende trajecten en diensten: ❖ 1200 extra dagbestedingstrajecten (waarvan 750 in het kader van de proeftuin WMO-WWB). ❖ 1400 extra trajecten schuldhulpverlening ❖ 1500 extra trajecten inkomensbeheer In de keten heeft DWI ook haar plaats ingenomen, door deelname aan de veldtafels en door extra klantmanagers te leveren. De Centrale Stad (Dienst Zorg en Samenleven van wethouder Marijke Vos) heeft in Amsterdam de regie over het uitvoeren van het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang. Aanvankelijk werd deze regie uitsluitend gevoerd door extra middelen en menskracht in te zetten. Intussen wordt de sturing van DZS door de MO-instellingen sterker gevoeld, doordat er strakker de hand wordt gehouden aan de exacte doelgroep van het plan van aanpak. Bijvoorbeeld reguliere RIBW-voorzieningen (niet daken thuislozen) en opvangvoorzieningen voor jongeren en/of vrouwen vallen niet onder het spreidingsbeleid en hebben op dit moment dus geen prioriteit. De MOinstellingen hebben hierdoor minder vrijheid gekregen bij het bepalen welke doelgroepen zij huisvesten. “Het Zorgkantoor betaalt, de Gemeente bepaalt” is dus het adagium. Daar staat tegenover dat de Centrale Stad in Amsterdam goed in gesprek blijft met de MO-instellingen en er veel gezamenlijk besloten wordt. Geen dwang, maar drang dus. De uitbreiding van het zorgaanbod in Amsterdam loopt achter op de planning. De politie is echter al wel gestart met het bestrijden van de overlast door dak-

18


en thuislozen, door het opleggen van dijk- en samenscholingsverboden en het uitdelen van veel boetes. In de praktijk betekent dit dat daken thuislozen in bepaalde parken en wijken niet meer welkom zijn, terwijl er niet voldoende dagen nachtopvangplekken beschikbaar zijn. Dit gebeurt onder de noemer plan van aanpak maatschappelijke opvang, hetgeen natuurlijk niet bijdraagt aan een goede naam voor het plan onder de doelgroep. In Amsterdam is er in 2007 voor gekozen om de uitbreidingen in het aantal opvangplaatsen te bespoedigen, door een spreidingsbeleid op te zetten over de stadsdelen naar het voorbeeld van Rotterdam. Ieder stadsdeel is verplicht minimaal één intramurale nieuwe opvangvoorziening te huisvesten. Slechts twee stadsdelen (Centrum en Zuidoost) hebben zelf overlast van daken thuislozen. De overige stadsdelen hebben er geen belang bij om extra opvangplekken te creëren en moesten dus op andere wijze overgehaald worden. Stadsdeel Centrum en Stadsdeel Zuidoost worden ontzien omdat zich in deze stadsdelen al relatief veel MO-voorzieningen bevinden ten opzichte van andere stadsdelen en daarmee inmiddels al een hogere concentratie van opvangcapaciteit. Deze aanpak lijkt redelijk te werken, hoewel het langer duurt dan gepland. Een jaar na aanvang van het spreidingsbeleid is er een shortlist opgesteld met potentiële panden in de stadsdelen. De doelstelling was dat er eind 2009 480 nieuwe intramurale woonplekken gerealiseerd zouden worden, dat wordt waarschijnlijk 2011. Het is uiteindelijk gelukt om alle stadsdelen bij het spreidingsbeleid te betrekken, zij het sommige met veel moeite en uitgesproken tegenzin. Ieder stadsdeel heeft een kwartiermaker aangesteld en panden aangeleverd voor de shortlist.

Voordelen Door dit beleid, en vooral de meer actieve betrokkenheid van de meeste stadsdelen, zou de kans om daadwerkelijk panden te verwerven toe kunnen nemen. Het is echter nu nog te vroeg in het traject om daar uitspraken over te kunnen doen. De opstelling van buurtbewoners blijft een groot struikelblok bij uitbreiding. Nadelen Een aantal stadsdelen is min of meer gedwongen om panden aan te leveren, ze wilden eigenlijk niet meewerken. In het communicatietraject met de buurt kan dit negatief uit gaan pakken, als deze stadsdelen hun rol niet voldoende oppakken. De veldregie wordt in Amsterdam gevoerd door de GGD en vormgegeven rondom de veldtafel. Aan de veldtafel zitten de volgende partijen: ❖ GGD ❖ Dienst Werk & Inkomen ❖ Dienst Wonen ❖ Instellingen Maatschappelijke Opvang ❖ Verslavingszorg en Geestelijke Gezondheidszorg Aan de veldtafel wordt het ingevulde aanmeldformulier van de betreffende cliënt besproken en een integraal trajectplan voor de cliënt opgesteld. Er wordt een trajecthouder aangewezen afhankelijk van de dominante zorgvraag van de cliënt. Vervolgens wordt iedere drie maanden gemonitord of het trajectplan op schema ligt. De veldtafel zal vanaf november 2008 worden geïntegreerd binnen het instroomhuis, de centrale toegang van Amsterdam voor alle MO-cliënten. Het instroomhuis is een samenwerkingsverband tussen HVO-Querido en het Leger des Heils. De start van het instroomhuis heeft twee jaar vertraging opgelopen, doordat het beoogde pand niet beschikbaar kwam. Alternatieven liepen keer op keer stuk.

Daarnaast is behoefte aan een betere screening van cliënten. HVO-Querido en het Leger des Heils treffen voorbereidingen voor een gezamenlijk intaketeam. Voordelen De kracht van het model zit in het feit dat alle relevante partijen aan de veldtafel zitten en dat zowel de geschiedenis van de cliënt, als zijn/haar mogelijkheden bekeken kunnen worden. Hierdoor kan het aanbod aan de cliënt afgestemd worden op de vraag en kan er sneller ingesprongen worden indien gebreken in de ketenzorg (aanbod van verschillende partijen dat niet op elkaar aansluit) duidelijk worden. Nadelen ❖ Uitstroom stagneert door tekort aan woningen waardoor op de werkvloer vaak het nut van de veldtafel in twijfel wordt getrokken. ❖ Met name het uitgebreide aanmeldformulier van de veldtafel (30 pagina’s) wordt door sommige ketenpartners als bureaucratisch ervaren. De opstartproblemen van de veldtafel hebben gezorgd voor beperkt draagvlak. Hoewel het proces nu goed op gang lijkt te komen, blijft gebrek aan draagvlak in het veld een grote risicofactor. ❖ Participatie van cliënten is zwaar onder de maat. Er wordt op de veldtafel over cliënten gesproken, niet met hen. Resultaten Tot nu toe hebben 600 cliënten in de centrale stad een trajectplan en ongeveer 800 cliënten in Amsterdam Zuidoost waar al langer volgens deze methodiek gewerkt wordt.


19

De stand van zaken in Den Haag Het plan is gericht op de substantiële verbetering van de positie van de sociaal kwetsbaren, daken thuislozen, ook wel de MO/OGGZ-doelgroep genoemd. Deze doelgroep heeft te maken met opeenstapeling van problemen als verslaving, geen of laag inkomen, schulden, dakloosheid en overlastgedrag. In Den Haag gaat het in totaal om rond 6.400 mensen. Den Haag telt ongeveer 2.000 daken thuislozen. Een kwart van hen heeft wel een dak boven het hoofd, maar geen thuis: zij hebben een plek in één van de 100 voorzieningen in de stad. De resterende 1.500 daklozen verblijven in de dagen nachtopvang, zwerven rond, of overnachten in openbare plaatsen in de stad. Het Haagse plan betekent op veel punten een intensivering/versterking en verdere uitbouw van al bestaande projecten en activiteiten. Maar er ligt ook een hoge prioriteit bij uitbreiding van voorzieningen als begeleid wonen en kortdurende opvang met een tijdelijk karakter. Uitbreiding van voorzieningen voor meer langdurig verblijf en woningen/woonvoorzieningen zullen een structureel karakter hebben. Basis vormt onder andere een convenant tussen gemeente en zorgkantoor met de zorgketenpartners, op grond waarvan (jaarlijkse) contracten worden afgesloten en productieafspraken worden gemaakt met AWBZ-zorginstellingen. Ook voor de start van het plan van aanpak maatschappelijke opvang was in Den Haag al flink ingezet op uitbreiding van het aantal voorzieningen. Dat had mede te maken met de achterstand die er was in Den Haag, ten opzichte van de andere grote steden, als het ging om aanwenden van extra middelen bovenop de doeluitkering MO. Oorzaak daarvan was de langdurige artikel 12 status van de gemeente. Deels is dit gerealiseerd door opvanginstellingen om te vormen naar AWBZ beschermd wonen plaatsen. Dit omdat na onderzoek

20


bleek, dat een groot deel van de mensen in aanmerking kwam voor een indicatie verblijf met de grondslag geestelijke gezondheidszorg. Vrijgevallen middelen zijn weer aangewend voor uitbreiding van de opvang. In het kader van het plan van aanpak maatschappelijke opvang is dit beleid voortgezet. Voor de komende periode zijn zes nieuwe 24uurs voorzieningen voorgenomen, waarvan vijf op nieuwe locaties. Dit zijn woonvoorzieningen voor personen met een zogenaamde AWBZ-indicatie. Meestal zijn het beschermde woonvormen voor cliënten met chronische psychiatrische problemen, al dan niet in combinatie met langdurig middelengebruik, problemen met zelfstandigheid en schuldenproblematiek. In elke voorzieningen komen gemiddeld 25 tot 30 mensen wonen. De WMO-loketten zullen in de stadsdelen het aanspreekpunt zijn voor thuiswonende sociaal kwetsbaren. Dit zijn circa 4.400 mensen, waarvan ongeveer 2.200 die vanwege een psychiatrische stoornis opgenomen zijn geweest en onder behandeling en begeleiding van de geestelijke gezondheidszorg zijn. De gemeenten heeft in 2006 twee pilots opgezet om huisuitzetting te voorkomen. De actieve interventie bestaat uit een gericht en integraal hulpaanbod vanuit een multidisciplinair team (MDT) dat werkt op wijkniveau. Het MDT bestaat in ieder geval uit de woningcorporatie, gemeente, politie, Parnassia en Algemeen Maatschappelijk Werk. De voorstellen sluiten aan bij de specifieke verantwoordelijkheid van iedere partij die betrokken is bij een ontruiming (burger, verhuurder, gemeente en hulpverlenende instanties). In de aanpak van de problematiek wordt onderscheid gemaakt tussen ontruimingen als gevolg van huurachterstand en als gevolg van overlast. Dit sluit aan bij het instrument 9 uit het landelijke plan van aanpak. De Kessler Stichting is in 2007 met een

beperkt aantal cliënten een proefproject gestart met Haagwonen. De resultaten waren positief en zullen in 2008 leiden tot nadere afspraken. Omdat de doorstroom van de MO-instellingen omhoog moet en de verblijfsduur daarvoor moet dalen, zijn extra woningen nodig waarnaar cliënten kunnen uitstromen. Den Haag kende voor het plan van aanpak maatschappelijke opvang al een coördinatiegroep begeleid wonen, waarbinnen gemeente, woningbouwcorporaties en instellingen samen overleggen over het huisvesten van kwetsbare mensen. Er is geëxperimenteerd met ZorgDak contracten, waarbij het aanbieden van een woning gekoppeld werd aan het verplicht accepteren van zorg. Aandachtspunt hierbij bleef, waar het huurdervingrisico terecht zou moeten komen. Een vraag die ook terugkwam, was wat de sociale taakstelling van de woningbouwcorporaties betekenen moet, als het gaat om begeleiding van mensen met een huurachterstand. Uiteindelijk heeft de gemeente zich terug getrokken uit de directe organisatie en zijn de instellingen afhankelijk van de doelgroep gekoppeld aan bepaalde woningbouwcorporaties. De afgelopen twee jaar zijn rond de 400 mensen begeleid gaan wonen. De woningen die daarvoor nodig waren, zijn door de corporaties beschikbaar gesteld, buiten het reguliere aanbod van de woonkrant om. Het gaat om jaarlijks rond de 200 woningen van de 7.000 verhuringen. In het kader van het plan van aanpak heeft in 2006 uitbreiding plaatsgevonden van de capaciteit van de gemeentelijke kredietbank (GKB), om voor cliënten met deze niet regelbare schulden stabilisatietrajecten aan te bieden. Ongeveer 170 cliënten zouden hiervoor in aanmerking komen. De GKB biedt ook budgetbeheer aan. De GKB budgetcursus ‘Weet wat je besteedt’ is ook voor MO-cliënten open gesteld.

Door de overheveling naar de gemeenten van de OGGZ-middelen die via het College voor Zorgverzekeringen eerder aan de zorgkantoren beschikbaar werden gesteld, heeft de gemeente de mogelijkheid gekregen regie te voeren over het outreachende werk op straat. Outreachend werk is gericht op het weer onder dak en in zorg brengen van daken thuislozen. De outreachende medewerkers van de GGD, de GGZ-instelling en de MO-instellingen zijn samengevoegd in het Haags Straatteam. Ook de Assertive Community Treatment (ACT) teams van de GGZ gericht op thuiswonende GGZ cliënten maken daar onderdeel van uit. Onderdeel van het landelijk plan van aanpak (instrument 12) is een modelprocedure aansluiting nazorg bij ontslag uit detentie. Over de nazorg na detentie zijn afspraken gemaakt tussen VNG en het ministerie in een bestuursakkoord. De nazorg betreft alle gedetineerden vanaf 18 jaar. Het programma is een vervolg op het justitie project ‘terugdringen recidive’ van een aantal jaren geleden. Justitie probeert om al tijdens de detentie meer gericht te zijn op de situatie na het ontslag uit gevangenis, jeugdinrichting, tbs-inrichting en bijzondere inrichtingen zoals voor vreemdelingen. En daarbij ook te kijken of zaken vanuit het verleden, dus van voor de detentie, door kunnen lopen. Dit wordt de levensloopbenadering genoemd; deze benadering is ook aanleiding om te stellen dat detentie maar een klein deel is van de levensloop en gedetineerde en gemeente het na vrijkomen samen moeten oppakken. Tijdens detentie zijn ook gedragsinterventies mogelijk als iemand minimaal vier maanden moet zitten. Bij korte straffen is er vaak weinig (tijd om iets) te doen.


21

Binnen Den Haag zijn voor de AWBZ de instellingen Reakt en Schroeder van der Kolk actief met dagbesteding voor de doelgroep van Den Haag onder Dak. In het verleden zijn pogingen ondernomen om het reguliere welzijnswerk toegankelijk te maken voor ex-GGZ cliënten, maar de recreatieve (inloop), educatieve en meer arbeidsmatige activiteiten vinden vooral binnen een eigen sector (AWBZ) plaats. De mensen van de MO-instellingen maken gebruik van beide circuits. Daarnaast zijn er de voorzieningen van uit de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en de Wet Werk en Bijstand (WWB). In het kader van het plan van aanpak maatschappelijke opvang is één nieuwe locatie gepland voor activering, zinvolle dagbesteding en educatie. De bezoekers zijn feitelijk en residentieel daken thuislozen, die al dan niet te maken hebben met problemen op het gebied van psychiatrie, verslaving, verstandelijke handicap en schulden. Ongeveer 50 mensen kunnen gebruik maken van deze voorziening. In het verleden hebben de vier grote gemeenten verscheidene malen bij het Rijk bepleit dat de gemeentelijke regie op voorzieningen versterkt moest worden, om in- en uitstroom van en naar voorzieningen te bevorderen, verstopping te voorkomen/op te heffen en om terugval van cliënten te voorkomen. Instrumenten om de regie te pakken zijn de aanpak via een projectorganisatie, inkoopafspraken met het zorgkantoor, convenanten met woningbouwcorporaties, versterken van de centrale toegang tot de MO tot een centraal coördinatiepunt (CCP) en de inzet van extra gemeentelijke middelen.

22


In de financiering van het overgrote deel van de kosten moet de gemeente zelf voorzien. Het rijk heeft voor de dekking van de gemeentelijke kosten een aantal mogelijkheden uit rijksmiddelen genoemd: ❖ Overdracht OGGZ-middelen uit de AWBZ naar de gemeente per 1.1.2007. ❖ Herverdeling rijksdoeluitkering maatschappelijke opvang ten gunste van de grote gemeenten. ❖ Herinzet van gemeentelijke middelen als gevolg van vervangende AWBZ-financiering. De gemeente is hierover nog in onderhandeling met het Rijk. De op dit moment beschikbare middelen voor financiering van het gemeentelijk deel bedragen € 8,5 miljoen. Bij blijvend onvoldoende dekking zullen de prestatieafspraken met het Rijk aangepast moeten worden. De gemeente heeft inkoopafspraken gemaakt met het zorgkantoor. Er is een centraal aanmelden zorgcoördinatiepunt gerealiseerd door de GGD, voor de toegang tot de maatschappelijke opvang. Voor het aanvragen van een (tijdelijke) uitkering wordt ook vanuit de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid in dit aanmeldpunt deelgenomen. De afdeling van de GGD voert taken uit op het gebied van intake, indicatiestelling, zorgtoewijzing, registratie en monitoren zowel voor gemeentelijke- als voor AWBZvoorzieningen. Het coördinatiepunt draagt zorg voor de informatievoorziening aan gemeente en zorgkantoor over instroom, doorstroom en uitstroom van cliënten en over knelpunten en witte vlekken in het voorzieningenniveau. De GGD is onderdeel van de gemeentelijke dienst OCW (Onderwijs, Cultuur en Welzijn). De OCW beleidsafdeling (MZV) fungeert als opdrachtgever van de GGD.

Het plan van aanpak wil versterking van een persoonsgebonden aanpak. De gehanteerde methodiek binnen de Haagse Pilot Adreslozen. Het idee is dat zorg een meer verplichtend karakter krijgt dan nu het geval is. Aanbod van bijvoorbeeld inkomen en nachtopvang zou moeten worden gekoppeld aan voorwaarden op het vlak van acceptatie door de cliënt van zorgen hulpverlening. Daarbij bewaakt een coördinerend cliëntmanager van de gemeente de zorg voor mensen op straat en treedt een medewerker van de instelling van meest langdurig verblijf op als coördinator voor medewerkers van andere instellingen. De ‘warme’ overdracht naar een volgende voorziening of verblijfssituatie is belangrijk, omdat het bij overdracht vaak mis gaat. Daarnaast bewaakt een veldregisseur de werking van de keten en eventuele leemten in het aanbod. Belangrijk signaal voor deze functie zijn de situaties dat mensen tussen wal en schip raken. Inmiddels zijn drie cliëntmanagers en drie veldregisseurs aangenomen door de GGD.

Deze overlast wordt vooral ervaren in het centrum van de stad. Breed politiek draagvlak voor het plan van aanpak maatschappelijke opvang vraagt ook een overlastbestrijdingsaspect. Een flink deel van de veelplegers is verslaafd en ook dak- of thuisloos (geweest). Een balans in de aandacht voor zorg voor de kwetsbare mens en het versneld en zwaarder straffen van mensen die de wet met regelmaat overtreden, is dan ook niet zo eenvoudig te vinden. Dat wil niet zeggen dat het er niet is. Balans zegt het al: het een èn het andere. Krijgen beide voldoende aandacht of leidt het een onder (of tot) het andere? Het plan van aanpak krijgt in Den Haag voldoende aandacht en steun. De aanpak van veelplegers evenzeer. Er is niet direct sprake van concurrentie om dezelfde middelen. Maar de aanpak van veelplegers kent zeker ook een zorgcomponent. Denk alleen al aan het voornemen een zorggevangenis in het leven te roepen door Parnassia, waarbij ook de eerste maanden van detentie al behandeling plaatsvindt.

Overlast bestrijden is een van de vier doelen van het plan van aanpak in Den Haag en een van de zes thema’s. Het staat dus zeker niet centraal. Dat komt waarschijnlijk mede doordat Den Haag al een flink uitgewerkt beleid kent voor veiligheid en aanpak veelplegers, waartoe onder burgemeester Deetman een flinke aanzet en uitwerking is gegeven, inclusief een jaarlijkse veiligheidsmonitor in het kader van het grote steden beleid. Daar geldt deels overlastreductie als thema binnen het bredere kader van de veiligheid. Maar van de 26 items (blz. 28 monitor 2007) van vervelende voorvallen die burgers kunnen overkomen (naast slachtofferschap), is er één die gaat over overlast door zwervers en daklozen.

Het van de straat halen en onderdak brengen, wordt dus veelzijdig gemotiveerd. In de praktijk van het straatleven komen in het kader van de algemene politieverordening zo nu en dan nog wel signalen naar voren over een nadruk op handhaving, al dan niet gerelateerd aan overlastbestrijding. Dan gaat het over vervelend controleren op aanwezigheid identiteitspapieren bij de nachtelijke soepbus tot het opjagen van daklozen. De APV in Den Haag bevat een aantal artikelen waar daken thuislozen ‘last’ mee kunnen krijgen. Omdat de artikelen gericht zijn op voorkomen van overlast en handhandhaving daarop gericht is, kan niet direct gesproken worden over het inperken van de openbare leefruimte voor daken thuislozen. Daar komt bij dat steeds meer onderdakmogelijkheden aanwezig zijn, waardoor de eventuele noodzaak om overlast te


23

veroorzaken ook vermindert. Het woord overlast komt 74 keer voor in de APV. Drie artikelen, naast die over collecteren, gaan over overlast die gerelateerd kan zijn aan daken thuisloosheid. Omwonenden van een gerealiseerde gebruikersruimte hebben flink wat stof doen opwaaien. Dat is mede aanleiding geweest voor de gemeente zorgvuldig beleid te beschrijven over hoe te komen tot nieuwe opvangvoorzieningen. Verdeling van de lasten hoort daarbij en daarmee ook spreiding van voorzieningen. Omdat het gaat om algemene voorzieningen, is ervoor gezorgd dat gemeentepolitiek breed eerst spelregels geformuleerd zijn en overeenstemming bereikt is over de wijze waarop de locaties voor voorzieningen gekozen worden. Van september 2007 tot maart 2008 is er overal in de stad gezocht naar bestaande panden. In het zoekproces is niet alleen de kennis over beschikbare locaties bij de gemeentelijke diensten gebruikt, maar ook de suggesties van bewoners, stadsdeelambtenaren, zorginstellingen en woningcorporaties. Er zijn vijftig locaties geïnventariseerd. Alle locaties zijn getoetst conform de door de gemeenteraad op 5 juli 2007 vastgestelde selectiecriteria. Dak- en thuisloze cliënten zijn georganiseerd in De Achterban. De Achterban bestaat uit vertegenwoordigers van cliëntenraden van instellingen, onafhankelijke cliëntenorganisaties, belangenbehartigers die vanuit cliëntenperspectief werken en andere vertegenwoordigers van de in Den Haag Onder Dak genoemde en bedoelde doelgroepen.

24


3

Een evaluatie in essays

Tien auteurs kijken vanuit verschillende gezichtspunten naar de uitvoering van het plan van aanpak. Zij doen dit binnen 5 thema’s: De cliënt centraal Een betere bedrijfsvoering Sociaal en veilig? Wat een regie! Voorkomen is beter dan genezen

Thema 1: De cliënt centraal Essay 1: Het Centraal Onthaal Woodrow Noordman, voorzitter CVD Cliëntenraad. In deze bijdrage geeft de CVD Cliëntenraad haar visie weer op het thema ‘de cliënt centraal’. CVD Cliëntenraad neemt in haar bijdrage als startpunt het Centraal Onthaal, een cruciale eerste stap en toetssteen voor elke dakloze die zich meldt voor hulp en dienstverlening in stad Rotterdam. Er worden enige kritische kanttekeningen geplaatst bij het huidig functioneren van het Centraal Onthaal. Vooral vanuit een juridisch en ethisch oogpunt neemt de CVD Cliëntenraad stelling en actie. Positiebepaling Als Cliëntenraad CVD onderschrijven wij dat aan iedere dakloze in Rotterdam een ‘mentor’ wordt toegewezen en voor hem of haar een begeleidingsplan wordt opgesteld. Versterking van de persoonlijke zorg en aandacht voor de cliënt door de professional werkzaam in de maatschappelijke opvang, vormt een speerpunt in onze visie. Zo wordt daadwerkelijk de cliënt centraal gesteld. Ook de inzet van het huidige, maar ook van het vorige College van Burgemeester en Wethouders om, daar waar mogelijk, mensen toe èn terug te leiden naar zelfstandige huisvesting, waarderen wij als een positieve doelstelling.

Wij hopen ook dat het, het College van Burgemeester en Wethouders lukt om het aantal uithuisplaatsingen in Rotterdam sterk terug te dringen. Dus dakloosheid bij de bron aan te pakken: daar waar je het dak boven je hoofd verliest en de sociale uitsluiting een aanvang neemt. Als Cliëntenraad CVD zijn we dan ook benieuwd naar de resultaten op (wat) langere termijn van het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang. Wij verwachten er veel van. In ieder geval een sterke verbetering van de leefsituatie èn kwaliteit van leven van veel mensen die tot voor de invoering van het plan van aanpak weinig tot geen perspectief kenden op verbetering van deze kernwaarden. Enkele kritische kanttekeningen Als Cliëntenraad CVD hebben wij ook enkele kritische kanttekeningen bij de huidige werkwijze van het model Centraal Onthaal. Het betreft hier dan vooral het onderdeel regiobinding in relatie tot de zorgplicht van gemeenten. Het gaat dan heel specifiek om de uitleg en uitvoering van dit basisprincipe van regiobinding in relatie tot de zorgplicht. En om de effecten voor de dakloze cliënten van de huidige uitvoeringspraktijk. Deze huidige uitvoeringspraktijk leidt tot of ‘warme’ insluiting of tot kille uitsluiting en afwijzing. Tegen deze ingezette ontwikkeling hebben wij als CVD Cliëntenraad in de bestaande overlegvormen met de gemeentelijke beleidsmakers, altijd bezwaar gemaakt. Maar de gemeente Rotterdam hanteerde het bekende credo ‘geen woorden maar daden’ en wees onze argumenten af. Uiteindelijk hebben wij ons burgerrecht toegepast om tegen deze uitsluitingpraktijk van de gemeente Rotterdam bezwaar aan te tekenen en deze bezwaren en argumenten ter toetsing voor te leggen aan de rechter.


25

De Cliëntenraad CVD is in samenwerking met enkele individuele cliënten die door Centraal Onthaal uitgesloten werden van toegang tot de Rotterdamse maatschappelijke opvang, proefprocessen gaan voeren bij de rechtbank Rotterdam. Doelstelling hierbij was vooral om de zorgplicht duidelijker te laten omschrijven en toe te passen. Het resultaat hiervan is dat de enigszins willekeurige toepassing van de criteria door Centraal Onthaal ongedaan gemaakt kon worden. Maar dit betrof dan alleen deze individuele casuïstiek. Er werden door de rechtbank geen algemeen bindende uitspraken over het principe regiobinding in relatie tot de zorgplicht gedaan. Vanuit de Rotterdamse invalshoek maken wij als CVD Cliëntenraad bezwaar tegen de huidige werkwijze van Centraal Onthaal. Wij maken bezwaar tegen: 1 Het gegeven dat iemand die dakloos is geworden en daarmee aangetoond heeft dat hij zich niet goed staande kan houden in deze complexe maatschappij, zijn recht op opvang moet aantonen aan de hand van allerlei documenten die hij in de loop van het uitvalproces juist, door dakloos te zijn geworden, is kwijtgeraakt. Die eis verdraagt zich slecht met de levensstijl en ervaringen van de groep die geholpen moet worden. 2 De afwijkende definitie van wat in alle andere situaties een Rotterdammer is. 3 De eis ‘regiobinding’ die in strijd is met nationale en internationale wetgeving. Ook maken wij bezwaar tegen de gevolgen van de willekeurige toepassing van de uitgangspunten door Centraal Onthaal: 1 Een klein aantal afgewezen daklozen, circa vijf procent, is volgens onze gegevens begeleid naar elders. 2 Van circa 95 procent van de afgewezen daklozen is niet bekend waar zij naar toe begeleid zijn of hoe het hen verder is vergaan.

26


Hoe dan verder? Als CVD Cliëntenraad kijken wij graag over de grens heen, immers Rotterdam ligt in Nederland en Nederland is lid van de Europese Unie. Het principe van regiobinding in relatie tot de zorgplicht willen wij toetsen aan wettelijke uitgangspunten bij de onafhankelijke rechter in Nederland en Europa. En die Europese Unie kent weer een Sociaal Handvest waarin heel helder omschreven wordt wat de inspanningsverplichtingen zijn van de lidstaat als het gaat om de bestrijding van armoede en uitsluiting leidende tot dakloosheid. Vandaar dat wij als CVD Cliëntenraad als belangenbehartiger van de dakloze cliënt een juridisch traject ingezet hebben. Inzet is de waarborging van landelijke toegankelijkheid van de maatschappelijke opvang In overleg met de Federatie Opvang en FEANTSA, de Europese federatie van nationale organisaties voor non-profit maatschappelijke opvang, zijn we naar het Europese Hof te Brussel getogen. Om daar onze zaak voor te leggen. Op dit moment wordt de laatste hand gelegd aan het processtuk door onze juridisch vertegenwoordiger mr. Pim Fischer, advocaat. CVD Cliëntenraad is er voorstander van dat er landelijk een acceptatieplicht tussen gemeenten wordt afgesproken, gekoppeld aan een ander vergoedingssysteem uitgaande van de nationale overheid ten behoeve van deze specifieke opvangtaak van de centrumgemeenten. Op dit moment, november 2008, is het precies een jaar geleden dat er door SGBO in opdracht van de VNG een conceptgedragscode werd opgesteld. Deze gedragscode bevat afspraken om de landelijke toegankelijkheid van maatschappelijke opvang te waarborgen. Een stelsel van afspraken, waaraan elke centrumgemeente voor maatschappelijke opvang zich bindt. De gedragscode met richtlijnen voor gemeenten wordt uitgewerkt door de werkgroep ‘Landelijke toegankelijkheid’. De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de G4-gemeenten,

centrumgemeenten, het ministerie van VWS, VNG en de Federatie Opvang. In november en december 2008 organiseert de VNG voorlichtingsbijeenkomsten rond de gedragscode. Status is nog steeds: een concept. Een eigen geluid Aan tafel zat geen cliëntvertegenwoordiging met een eigen geluid. Dat is er overigens wel. Cliëntenorganisaties zijn verzameld in de klankbordgroep MO/VO/VZ, bestaande uit vertegenwoordigers van lokale initiatiefgroepen, cliëntenorganisaties en cliënten uit de maatschappelijke opvang. Het standpunt is dat opvang landelijk toegankelijk blijft op de plaats die de cliënt wenst en waar een individueel trajectplan de meeste kans van slagen heeft. Bij de werkgroep ‘Landelijke toegankelijkheid’ is bovendien gepleit voor een onafhankelijke en laagdrempelige bezwaar- en beroepsmogelijkheid als de cliënt het niet met de plaats van vestiging en het trajectplan eens is. De betreffende cliënt moet zich dan kunnen laten bijstaan door een onafhankelijk vertrouwenspersoon. De cliënt centraal. Naar ons inzicht kunnen dakloze cliënten pas worden geweigerd als bovenstaande tussen gemeenten en organisaties praktisch en goed is geregeld. Tot die tijd moeten mensen worden opgevangen. CVD Cliëntenraad Postbus 208 3000 AE Rotterdam [email protected]

Thema 1: De cliënt centraal Essay 2: Nieuwe doelgroepen: Midden- en Oost Europeanen in de opvang Marc Smulders (manager cluster opvang), David de Goede (coördinator nachtopvang Sleep Inn), Stichting de Tussenvoorziening Doel van het plan van aanpak maatschappelijke opvang is enerzijds om instroom in de opvang te voorkomen en anderzijds om daklozen - al dan niet zelfstandig - te herhuisvesten en toe te leiden naar zorg en hulp die zij nodig hebben. Bij de instroom is de laatste jaren in toenemende mate een nieuwe groep te onderscheiden: Midden- en Oost Europeanen. Deze notitie beschrijft de Utrechtse situatie. In de laagdrempelige opvang in Utrecht is vanaf 2001 een toename merkbaar van mensen uit Midden- en Oost Europa. Het zijn vooral Russen en Oekraïners. Het ging hierbij in eerste instantie om kleine aantallen: tussen de drie en de acht mensen per nacht op een nachtopvangcapaciteit van 92. De verschillende instellingen voor dagen nachtopvang plegen regelmatig overleg hoe hiermee om te gaan. Uitgangspunt is dat zelfredzame mensen, die in de stad zijn om economische redenen, geen gebruik moeten maken van de opvang, maar dat ‘aangespoelde’ kwetsbare mensen niet geweigerd mogen worden vanwege hun nationaliteit. De opvang hanteert in overleg met de gemeente een ontmoedigingsbeleid. Nieuwe mensen krijgen vertaalde brieven waarin uitgelegd wordt dat de opvang alleen voor mensen bedoeld is, die niet in eigen onderdak kunnen voorzien. Hieronder wordt de praktijk beschreven vanuit de laagdrempelige opvang. Toenemende aantallen Aanvankelijk bleven de meeste mensen uit Middenen Oost Europa niet lang in de opvang, op een enkeling na. Langzaam maar zeker groeiden de aantallen: zowel van gasten die tijdelijk blijven, als


27

van diegenen die langer blijven. De aantallen worden op de voet gevolgd door instellingen en gemeente. In het najaar van 2007 schieten de aantallen flink omhoog: het aantal Midden- en Oost Europese mensen per nacht in de nachtopvang de Sleep Inn bedraagt op enig moment tot tussen de 20 en 25 per nacht op een capaciteit van 55 bedden. Er komen steeds meer nationaliteiten bij. Het aandeel van Polen (10 tot 15) en Roemenen (5 tot 7) is het grootst. Het is helder dat een groot deel van deze mensen zelfredzaam is. Hun aanwezigheid in de opvang creëert een capaciteitsprobleem. Andere gasten worden verdrongen omdat de nachtopvang vaak vol is. Door de blijvende grote aantallen en de noodzaak om mensen weg te sturen is duidelijk dat het afgesproken ontmoedigingsbeleid niet voldoende werkt en dat andere maatregelen nodig zijn. Rond de nachtopvang de Sleep Inn speelt het bijkomende probleem dat een groepje van acht tot twaalf Midden- en Oost Europese mensen veel overlast veroorzaakt in de buurt rond de voorziening. Selectie op kwetsbaarheid/zelfredzaamheid Eind 2007 zetten instellingen en gemeente een nieuw beleid in: een selectie van de groep Midden- en Oost Europeanen op grond van kwetsbaarheid versus zelfredzaamheid. Hiervoor wordt een profiel opgesteld. Alle mensen die al gebruik maken van de nachtopvang, en vanaf dan alle nieuwe gasten, krijgen een individueel gesprek met behulp van de tolkentelefoon. Op grond daarvan wordt bepaald welk profiel iemand heeft. Gaat het om werkende mensen, dan wordt op korte termijn (een paar dagen) verwezen naar goedkope hotels. Gaat het om mensen zonder werk, maar wel in staat tot werk, dan krijgt men kort de tijd werk te zoeken (twee weken). Als er meerdere problemen zijn waardoor werk onmogelijk is, kan men voorlopig van de opvang gebruik blijven maken.

28


Ook enkele Nederlanders en mensen van andere nationaliteiten krijgen een ‘zelfredzaamheidsgesprek’. Het gaat immers om profiel en niet om nationaliteit. Daarbij komt dat de actie richting Midden- en Oost Europeanen vooruit loopt op de omvorming van de laagdrempelige opvang in het kader van het plan van aanpak. In het kort is dat de omvorming van opvang naar toegang. Het doel is niet meer sec zoveel mogelijk mensen opvangen, maar om als deel van de keten van zorg en opvang te zorgen dat iedere dakloze zo snel mogelijk de zorg en hulp ontvangt die hij nodig heeft. Een vaste woonruimte is daarin een belangrijk onderdeel: verblijf in de laagdrempelige opvang dient daarom zo kort mogelijk te zijn. Dit betekent dat meer gestuurd wordt op uitstroom, en kritischer gekeken wordt naar instroom. Medewerkers van de opvang hebben vaak moeite met deze nieuwe werkwijze: het is voor het eerst dat op deze manier een selectie in het toegangsbeleid van de laagdrempelige opvang wordt toegepast. Doel van het beleid is de zelfredzame mensen uit de opvang te krijgen, maar zo zorgvuldig mogelijk. Het risico om een nieuwe buitenslapersgroep te creëren, willen de instellingen vermijden. Alle instellingen voor dagen nachtopvang passen dit beleid toe, in overleg met de gemeente. Effecten De selectie heeft als effect dat het aantal Midden- en Oost Europeanen in de opvang weer afneemt. Het aantal liep na een paar maanden terug en zit nu tussen de zeven en elf gemiddeld per nacht. Het gaat hierbij om enkele mensen die vooralsnog niet geweigerd worden. Dit zijn mensen die duidelijk kwetsbaar zijn: bij wie aanwijzingen zijn van gebrekkige zelfredzaamheid, verslaving, psychiatrie, zwakbegaafdheid en/of problematisch sociaal gedrag. Ook zijn er doorlopend weer nieuwe mensen. Van hen wordt het grootste deel kort na binnenkomst geweigerd. Mensen die in de opvang geweigerd worden (tot november 2008 waren dat er 40), raken voor een deel

uit beeld. Verwacht wordt dat zij elders onderdak zoeken, of terugkeren naar land van herkomst. Een aantal blijft echter in de stad (15 tot 20) en slaapt buiten, of in plekken als kraakpanden, bootjes, portieken. De outreachende teams komen deze mensen tegen in de stad. En zien ze achteruit gaan en verloederen, onder andere door overmatig alcoholgebruik en fysieke problemen. De dagopvang heeft daarom het selectiebeleid weer losgelaten: mensen die in de nachtopvang geweigerd worden, kunnen overdag wel naar binnen. In de nachtopvang worden mensen soms tijdelijk wel weer toegelaten. Om bijvoorbeeld te herstellen van fysieke problemen, of om de tijd te krijgen een terugkeer te regelen (sparen door verkoop Straatkranten) of om gebruik te maken van de medische spreekuren van de GG&GD. Een deel van de ‘blijvers’ betreft een harde kern van overlastgevers die zich al enkele jaren in Utrecht ophoudt. Hun gedrag kenmerkt zich door een combinatie van criminaliteit (mishandeling, afpersing) en veel alcoholgebruik. Politie en instellingen hebben weinig vat op deze groep en kunnen mensen uit deze groep alleen met gebiedsontzeggingen tijdelijk uit delen van de stad houden. Het is bestuurlijk gezien moeilijk om stedelijke maatregelen te nemen die maar voor een kleine groep gelden. Terugplaatsing naar land van herkomst is niet mogelijk bij EU-landen. Bovendien is het effect daarvan verwaarloosbaar wanneer iemand niet zelf terug wil gaan. In Utrecht verblijft een grotere groep Midden- en Oost Europese mensen dan die waar de opvang mee te maken heeft. Er zijn veel mensen die een inkomen en huisvesting hebben. Officieel waren er in 2007 4150 mensen uit de voormalige Sovjetunie, Joegoslavië en Tsjecho-slowakije, en uit Polen, Roemenië, Bulgarije en Hongarije, bij Burgerzaken op een adres in Utrecht geregistreerd. Tussen deze groep en de straatgroep is

een grijs gebied waarop weinig zicht is. Er is weinig zicht op deze groep en op de wijze waarop zij leven (onderhuur, overbewoning, campings en de andere genoemde voorbeelden). Ook is weinig bekend over de sociale verbanden van deze groep. Knelpunten Deze ontwikkelingen geven eind 2008 een onrustbarend beeld, al zijn de aantallen (nog) niet erg groot. De stroom van nieuwe aanloop richting de opvang houdt aan. De verwachting is dat deze de komende jaren niet minder wordt. Eerder meer wanneer straks ook landen als Roemenië en Bulgarije volledig onder vrij arbeidsverkeer van de EU vallen. In de opvang worden selectie en ontmoediging toegepast, zodat het probleem grotendeels buiten de opvang gehouden wordt. Maar daarmee is het probleem niet opgelost. Bij weigering in de opvang is er nauwelijks een alternatief voorhanden om mensen naar door te verwijzen. Utrecht heeft een gebrek aan (goedkope) woonruimte, waardoor de stroom arbeidsmigranten deels bij de opvang terecht zal blijven komen. Die beweging is op zich niet verwonderlijk. Er ontstaat dus een groep zonder perspectief in of rond de opvang (vaak onverzekerd, en zonder AWBZen uitkeringsrechten). Daarnaast ontstaat er een groep op straat, die deels zorgbehoeftig raakt, en deels een aanpak nodig heeft die niet voorhanden is. Die aanpak zou meer gericht moeten zijn op beheersbaarheid van de openbare orde en veiligheid, maar ook op het verstrekken van (medische) zorg. Er is behoefte aan gemeentelijk beleid in deze kwesties. Enerzijds zal het probleem beter in beeld gebracht moeten worden. Om hoeveel mensen gaat het, uit welke landen komen ze met welke achtergronden en met welke beweegredenen? Anderzijds zullen oplossingen geconcretiseerd moeten worden. Welke mogelijkheden zijn er voor terugkeer, voor goedkope huisvesting, voor werk? Hoe kan aangesloten worden bij ‘succesvolle’ Midden- en


29

Oost Europese mensen/gemeenschappen in de stad (de Poolse kerk in Overvecht bijvoorbeeld)? Hoe kunnen gemarginaliseerde mensen bereikt worden en uit hun isolement geholpen worden (of gedwongen waar het overlastpleger betreft)? Bijkomend dilemma is de economische recessie, waardoor de groep uitvallers de komende tijd alleen maar groter zal worden. De Tussenvoorziening heeft de gemeente aangeboden mee te willen werken aan onderzoek en het formuleren van oplossingen. Voor dat laatste vraagt zij de gemeente een standpunt in te nemen en middelen beschikbaar te stellen. Als er niets gedaan wordt, zien we een nieuwe ondergroep ontstaan waarvan de problemen alleen maar groter worden. Het is goed geweest om in gezamenlijkheid de uitvallers uit de migrantenstroom van de Midden- en Oost Europeanen niet zonder meer op te nemen in de Maatschappelijke Opvang maar nu wordt het tijd voor een logische vervolgstap. Het is dus tijd voor beleid op stedelijk- en landelijk niveau en voor lokale oplossingen.

Thema 2: Een betere bedrijfsvoering Essay 1: Innovatie binnen de maatschappelijke opvang Johan Koeman, directeur Leger des Heils Den Haag In de afgelopen jaren wordt het fenomeen innovatie steeds meer gebruikt en krijgt het veel aandacht. Momenteel is er een heus landelijk innovatieplatform bij. Wanneer wij de maatschappelijke opvang (MO) tegen het licht houden, dan kunnen worden onderscheiden: ❖ De cliënt ❖ De overheid/gemeente ❖ De Concullega’s ❖ De organisatie

30


Vanuit deze invalshoeken wil ik hier innovatie benaderen. Innovatie kan betrekking hebben op bijvoorbeeld: ❖ Methodieken ❖ Accommodatie ❖ Personeel ❖ Productonderscheiding ❖ Samenwerking en ketenaanpak De cliënt Gestimuleerd vanuit de wet en de WMO krijgen de cliënten binnen de MO meer en meer inspraak binnen de organisaties. Gemeentelijk ontstaan cliëntenplatforms en binnen organisaties van maatschappelijke opvang hebben de cliëntenraden meer invloed dan in het verleden. De werkelijke initiatieven en signalen vanuit deze raden als het gaat om vernieuwing en innovatie zijn nog zeer beperkt. Uit enkele raden die zijn gesproken, blijkt het helaas nog vaak te gaan om heel primaire behoeften zoals voldoende slaapplaatsen, kwaliteit van het eten, openingstijden en de hoogte van zakgelden. Heldere meningen over de manier van begeleiden en de aanpak komen nog maar amper naar voren. Dit heeft volgens mij te maken met het feit dat zowel de medezeggenschap als de kennisontwikkeling binnen de maatschappelijke opvang iets is van de laatste 10 jaar. En mede ook is ontstaan door een beroep te kunnen doen op de AWBZ. Hierdoor kwam onder andere ook wat financiële ruimte om onderzoek te doen naar methodieken en begeleiding. De cliënt is altijd snel tevreden geweest met bed, bad en brood. Kijkend vanuit dit perspectief is er nog veel terrein te winnen in het ontwikkelen van passende begeleiding. Cliënt een stem geven in deze ontwikkeling en in het beleid, kan leiden tot nieuwe ideeën en initiatieven.

De overheid/gemeente Als het gaat om daadwerkelijke innovatie ben ik minder positief gesteld als ik deze invalshoek neem. Aan de ene kant zie ik een terugtrekkende rijksoverheid, die middelen overhevelt naar de gemeenten. Dit nadat ze eerst de kaasschaaf over deze budgetten hebben gehaald. Voorts ligt de verantwoordelijke bal bij de gemeente. Welke in bijna alle gevallen nog niet goed toegerust is om deze verantwoording op zich te nemen. Het jaar 2009 zal over het algemeen nog als een overgangsjaar worden gezien. Zowel de overheid als de gemeenten zijn het algehele beeld kwijt en komen zo nu en dan hun kennis halen bij de Federatie Opvang en individuele organisaties. Er zal dus de komende tijd veel aandacht intern moeten worden besteed bij de overheid en gemeenten. Het beheersmodel en het niet uit de hand laten lopen, zullen de eerste prioriteit van overheden hebben. Organisaties, met name nieuwe stichtingen en/of BV’s, die ver onder de prijs gaan zitten in het aanbieden van diensten, kunnen in deze situatie interessant zijn. Maar hierbij wordt minder gekeken naar kwaliteit, betrouwbaarheid en inhoudelijke innovatie. Over het algemeen neigen gemeenten er nog naar om ‘veiligheid’ voor de burgers centraal te stellen als het gaat om hun visie op de maatschappelijke opvang, uitzonderingen nagelaten. Dat de gemeenten oog hebben voor innovatie, zal de eerste twee jaar uiterst beperkt zijn. Momenteel heeft men grotere zorgen aan het hoofd. De conculega’s Deze verbastering wordt de afgelopen jaren steeds veelvuldiger gebruikt. De markt, aanbesteding en concurreren zijn termen welke na in het bedrijfsleven, ook in welzijn worden gebezigd. Ook dien ik hierbij aan te geven dat de privatisering van het busvervoer, taxi’s en tot slot de

thuiszorg menig ambtenaar en college tot nadenken heeft gezet. Ik bemerk binnen het netwerk van de MO dat er in de steden en regio’s eerder sprake is van samenwerking dan van concurrentie. In vele steden wordt samen opgetrokken als het gaat om zaken als ‘het Stedelijk Kompas’ en de WMO. Concurrentie vindt veelal plaats door kleine/nieuwe spelers op de markt. Daar waar wel aanbesteding plaatsvindt, zie je dat deze kleine spelers terrein innemen. Echter een andere grote branche, de GGZ, positioneert zich ook volop als aanbieder van de MO. Daar waar men in het verleden de moeilijke gevallen (daken thuislozen) buiten de deur hield, is het momenteel een interessante (financiële) doelgroep geworden. Vanuit Rotterdam kreeg ik het signaal dat men volop projecten binnenhaalt. De GGZ-instellingen maken hierbij gebruik van hun schaalgrootte en veelal ruime beleidsafdelingen. Eveneens hebben zij reeds hun netwerken binnen de gemeenten. Wet- en regelgeving Er zijn in het verleden, maar ook op dit moment, twee zaken te benoemen welke innovatie belemmeren. In het verleden werden wij slecht gefinancierd vanuit de MO-middelen. Ik mag hierbij stellen dat dit een ‘kraptemodel’ was. De grootste zorg binnen de MO was veelal hoe krijgen we de 24uursvoorzieningen bemenst, hoe krijgen we het rooster gevuld? Momenteel, na de financiële ruimte vanuit de AWBZ, zie je zeer veel tijd opgaan aan registratie, eisen (HKZ) en verantwoording. Eveneens kosten de voortdurende veranderingen vanuit het CIZ veel tijd. Dit neemt niet weg dat er evenredig wel ruimte is ontstaan voor innovatief beleidsdenken. Echter, veel organisaties hebben nog weinig ervaring en kennis ten aanzien van vernieuwend beleid. Ook wil ik hierbij aantekenen dat er vele organisatie binnen de MO een beperkte schaalgrootte kennen, welke het moeilijk maakt om naast alle huidige verplichtingen ook vernieuwend beleid te ontwikkelen. Wet- en regelgeving geven ons wel handvatten om verbeteringen aan te brengen in


31

processen en beleidsvoering, echter dit vindt plaats in een enigszins formeel beschreven beleid (denk aan directiebeoordeling, cliënttevredenheidsmeting en verdere audits). Methodieken Innoveren in de manieren van hulpverlening kan zeer effectief zijn. Het ontwikkelen, bijstellen en verder uitwerken van methodieken, kan in veel gevallen tot innovatie leiden. Expertisecentra zien we dus ook ontstaan binnen de MO, zowel op organisatieniveau als ook binnen de Federatie Opvang. Evidence-based is een begrip wat zijn intrede doet. Het blijven ontwikkelen van bestaande en nieuwe methodieken, is voor de kwaliteit en de effecten van onze hulpverlening van groot belang. Gebouwen Gelukkig wordt accommodatie niet meer vergeten bij innovatie. Naast wettelijke eisen, zoals gebruiksvergunning, legionella, arbo, en veiligheid, is ook de uitstraling en bruikbaarheid van het pand steeds belangrijker geworden. Voldoende ruimte voor wonen, koken en zelfstandigheid zijn voor cliënten belangrijke items. Eveneens dienen methodieken en accommodatie elkaar te versterken. Keuzes in grootschalig versus kleinschalig zijn belangrijke afwegingen. Steeds meer zie je aandacht voor nieuwbouw voor aanbod van onze MO. Personeel Enkele onderzoeken beweren dat het effect van de hulpverlening voor twintig procent afhangt van de methodiek en tachtig procent van de medewerker. Ik durf hierover geen stelling in te nemen, echter ik onderschrijf het belang van gedreven en professioneel personeel. Werving en selectie maar ook toegepaste opleiding zijn van groot belang, zeker als we over innovatie spreken.

32


Het verwerven van de juiste competenties en aandacht voor toerusting zijn bij innovaties van groot belang. Als MO zijn wij vooral doeners, daar is niets mis mee, daarbij rusten we veelal ook op onze gedreven medewerkers. Extra aandacht voor opleiding, training en implementatie is hierbij van groot belang als het om innovatie gaat. Onderscheidend Het is niet altijd gemakkelijk om bij innovatie voldoende los te komen van de ‘gebaande paden’. Het gevaar het er maar bij te doen, leidt bij innovatie toch weer tot het bewandelen van het bekende. Innovatie als een serieus beleidsgebied is nog niet zo gangbaar. Echter bij zorgvuldige innovatie gebiedt het ons om hiervoor meer inzet en aandacht te geven. Eveneens meen ik dat organisaties zich vaak laten leiden door de waan van de dag (doeners). Het gevaar dat we hierdoor veelal met elkaar gelijkende ‘producten’ leveren, is daardoor navenant. Het je durven onderscheiden als organisatie is een eerste voorwaarde voor innovatie. Dit houdt veelal een (gecalculeerd) risico in zich. Dit dient een bewuste keuze te zijn. Ik benadruk in dit stuk slechts sporadisch het financiële aspect. Ik ben echter van mening dat vernieuwend werk ook vernieuwende financieringsbronnen impliceert. In de huidige maatschappelijke context heb ik weinig fiducie of de overheid met meer geld zal komen voor vernieuwing. Dit zal uit de organisatie dan wel eventueel uit het bedrijfsleven dienen te komen. Naast methodieken, gebouwen en personeel, ben ik van mening dat er op het gebied van arbeid in de MO een braakliggend terrein van innovatie ligt. Hier kan ik verder niet op ingaan, echter ik adviseer zeker dit als speerpunt mee te nemen. Conclusie en aanbeveling Ik ben er van overtuigd dat wij als MO ons nog op vele terreinen kunnen innoveren. Dat we waakzaam dienen te zijn hoe gemeenten en grote GGZ-instellingen zich opstellen.

Eveneens zal de functie van de Federatie Opvang een belangrijke voorpleiter dienen te zijn (kwartiermaker) naar de landelijke politiek en ondersteuning naar de gemeenten. Afhankelijk van de schaalgrootte van een organisatie zal verdere samenwerking, samengaan dan wel andere allianties overwogen dienen te worden. Het bundelen van expertise en gezamenlijk optrekken, zal zowel als het gaat om het behouden van bestaand werk als het innoveren een must zijn.

Thema 2: Een betere bedrijfsvoering Essay 2: Betere aansluiting op de vraag Clemens Blaas directeur bij HVO-Querido en Marc Räkers, beleidsmedewerker bij HVO-Querido Aanbod maatschappelijke opvang op de schop! Maatschappelijk meedoen is al geruime tijd leidraad in het overheidsbeleid. Zo is maatschappelijke participatie de kern van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De Wet Werk en Bijstand (WWB) heeft eveneens tot doel zoveel mogelijk mensen aan het arbeidsproces te laten deelnemen. Verder is ook het landelijk plan van aanpak maatschappelijke opvang gericht op maatschappelijke (re-)integratie van de mensen die in de daken thuislozenzorg c.q. OGGZ zijn beland. De langzaam maar zeker op de achtergrond rakende asielfunctie dwingt de maatschappelijke opvang tot een heroriëntatie op haar aanbod. Veranderende vraag De vraag die politiek en samenleving aan de maatschappelijke opvang stellen, is de laatste jaren geleidelijk maar duidelijk veranderd. Nog niet zo lang geleden ging het er vooral om dat we mensen een veilig en enigszins warm ‘asiel’ boden. Tegenwoordig moeten we ons al vanaf het moment dat mensen zich aan onze voordeur melden, op hun uitstroom richten. Sterker: daar waar de gemeenten steeds meer de

regie over de in-, door- en uitstroom op zich nemen, zijn de instellingen niet of nauwelijks meer in de positie om hierin hun eigen tempo of beleid te bepalen. Desondanks kunnen we ons overigens niet permitteren de asielfunctie van de opvang volledig te laten verdwijnen. Alleen al omdat we weten in welke toestand mensen zich soms bij ons melden. We weten ook dat rust, warmte, eten en onderdak in eerste instantie heel veel betekenen. Als opvang is het ook simpelweg onze taak om het laatste maatschappelijke vangnet te zijn. Voor die taak moeten we vooral ook blijven staan; er zullen altijd mensen zijn die onze basale opvang - tijdelijk- nodig hebben. Op dit moment echoot het in 2003 uitgebrachte Interdepartementaal Beleidsonderzoek waarin de verstopping in de maatschappelijke opvang werd vastgesteld, nog flink na. Uiteraard in samenhang met het in 2006 verschenen ‘plan van aanpak maatschappelijke opvang’. Hierin is het negatieve (verstopping) uitgewerkt in meer positieve termen: door- en uitstroom. Constateren we enerzijds dat de maatschappelijke vraag en het onderliggende overheidsbeleid aan verandering onderhevig is, aan de andere kant geven ook cliënten er steeds vaker de voorkeur aan weer maatschappelijk te kunnen participeren. Het verblijf aan de zijlijn, hoe gerieflijk soms ook, is voor velen niet langer bevredigend genoeg. Hoewel bij ons geen onderzoek bekend is, nemen we aan dat het verdwijnen van de (semi-romantische) subculturen, zoals de rondreizende daken thuislozen, maar ook de slinkende heroïne scene, in positieve zin bijdragen aan de toenemende behoefte aan meer maatschappelijk meedoen. Mensen hebben nu eenmaal de behoefte ergens bij te horen. Opmerkelijk in dit verband is ook dat we zien dat daar waar cliënten in eerste instantie paternalistisch gedwongen worden (door DWI bijvoorbeeld) om weer ‘iets’ te ondernemen, ze er al snel vrijwillig voor kiezen


33

dit te continueren. Klaarblijkelijk levert sociale activering meer op dan een beetje extra geld. Een beter gevoel over het eigen bestaan misschien. Opvulling van een leegte waarvan men zich na lange tijd niet eens meer bewust was. Zingeving wellicht. Veranderende omstandigheden Tot zo’n vijf jaar geleden spraken we in de maatschappelijk opvang niet van trajecten of programma’s. Wie heel graag wilde kreeg de kans onder begeleiding weer een zelfstandig bestaan op te bouwen, maar erg structureel werd dit niet aangepakt. Zo kwam het voor dat de ‘betere’ cliënten zelfs liever niet weer op eigen benen geholpen werden, omdat juist zij zo goed allerlei taken konden vervullen. Tegen een vergoeding van een gulden per dag, soms aangevuld met een pakje shag… In snel tempo zijn deze praktijken aan het plaatsmaken voor programma’s, vooral trajecten genoemd, die uiteindelijk moeten leiden tot autonomie en onafhankelijkheid. In Amsterdam beslissen vertegenwoordigers van verschillende instellingen en disciplines aan de veldtafel welk traject voor een bepaalde daken thuisloze het beste is. Aan de veldtafel zijn naast de opvanginstellingen, bijvoorbeeld ook DWI en corporaties, vertegenwoordigd. Vanaf begin 2009 worden mensen pas besproken als zij een tijd in het instroomhuis hebben verbleven en daar uitgebreid zijn ‘gescreend’. Probleempunt is dat we ook weten dat veel mensen na een tijdje zelfstandigheid toch weer terugkeren in de opvang. Al dan niet na weer een tijd op straat te hebben verbleven. In de praktijk blijkt dat de programma’s waarmee we mensen weer naar zelfstandigheid proberen te leiden, niet helemaal voldoen. Vooral op het terrein van de achterblijvende sociale infrastructuren falen we voorlopig nog. Een woning, een bijpassende inrichting, begeleiding in koken, schoonhouden en boodschappen doen, levert mensen te weinig vaardigheden op om ook weer echt maatschappelijk te kunnen ‘aanhaken’. Vereenzaming en sociale isolatie zijn vaak het gevolg en een

34


terugkeer in het ‘veilige’ daklozenwereldje, waar mensen je in ieder geval nog kennen, is dan een aantrekkelijke optie. De antwoorden die we als maatschappelijke opvang tot nu toe bieden op de veranderende maatschappelijke vraag zijn nog voorzichtig. Het achtfasenmodel is nog niet eens overal als basis voor meer methodisch handelen ingevoerd. Laat staan dat sociaal maatschappelijk herstel en re-integratie van onze cliënten overal bovenaan staat als hét belangrijkste doel. Hier en daar experimenteren we, veelal nog in de marge van de grotere organisaties, met zelfbeheer, cliëntsturing, cliëntparticipatie, de herstelbenadering (HEE) en ervaringsdeskundigheid. Maar, we komen van nogal ver; tussen bad, bed en brood en maatschappelijk meedoen, zit een wereld van verschil! Veranderende antwoorden Als we serieus werk willen maken van het maatschappelijk herstel van onze cliënten, dan moeten we hier landelijk meer aandacht aan schenken. Dan moeten we, gestructureerd en begeleid door onderzoek en methodiekontwikkeling, meer aan de slag met het organiseren van de kwalitatief hoogstaande uitstroom. Niet alleen materieel hoogstaand, dus goede woningen, maar ook immaterieel hoogstaand: goede sociale structuren. Met dat laatste is de maatschappelijke opvang nog niet of nauwelijks bezig geweest. Maar positieve uitstroom uit de maatschappelijke opvang kan niet zonder een goede maatschappelijke instroom. Sociale infrastructuren zijn van wezenlijk belang voor het kunnen realiseren van een goede uitstroom. Om dit laatste te realiseren, kan het nodig zijn dat de daken thuislozenzorg gaat vermaatschappelijken. Niet dat we per se in één klap onze grotere voorzieningen moeten sluiten, maar we kunnen ook meer ‘buiten’ die voorzieningen in wijken en buurten gaan werken. Daar waar de problemen ontstaan die soms leiden tot de behoefte aan maatschappelijke opvang. Eerder interveniëren dus. Misschien moeten

we als instellingen en werkers die gewend zijn om met mensen in moeilijke situaties te werken, ons meer als integraal onderdeel van de samenleving profileren. Nu worden we door velen toch vooral gezien als het ‘maatschappelijk vangnet’ dat in actie komt als anderen ‘het niet meer weten’. Als mensen de maatschappelijke aansluiting verliezen, of maatschappelijk uitgesloten worden, dan kunnen ze voor een zachte landing altijd nog bij ons terecht. Hoewel die landing helemaal niet zo zacht is trouwens, maar dat weten we. Wij stellen voor dat we, in het kader van het verder realiseren van de uitstroom zoals verwoord in het plan van aanpak maatschappelijke opvang, actief gaan werken aan het veranderen van onze oriëntatie. Ons aanbod gaan we beter laten aansluiten bij de maatschappelijke vraag: enerzijds door veel meer te gaan werken met cliëntparticipatie, cliëntsturing, ervaringsdeskundigheid en zelfbeheer. Anderzijds door ons te richten op de vermaatschappelijking van de opvang, zodanig dat we ons meer nestelen in wijken en buurten en deel gaan uitmaken van de hulp- en dienstverleningsstructuren die daar aanwezig zijn. Aan de ene kant om zo onze uitgestroomde cliënten te ondersteunen en te voorkomen dat zij terugvallen, en aan de andere kant om te voorkomen dat anderen zodanig op drift raken dat zij afhankelijk worden van onze klassieke opvangasiels. Meer werken in buurten, wijken en sociale gemeenschappen. Meer werken met en voor de organisaties die daar ook actief zijn: welzijnswerk, maatschappelijke dienstverlening, lokale overheden en woningcorporaties. Om zo te realiseren dat het hervinden van de maatschappelijke aansluiting voor onze cliënten beter zal gaan verlopen, maar ook om de val naar de maatschappelijke opvang minder diep en ingrijpend te maken.

Thema 3: Sociaal en veilig Essay 1: Communicerende vaten: participatie en acceptatie Bernd Timmerman is historicus en socioloog en werkt als hoofd PA & PR bij de Federatie Opvang In de huidige maatschappelijke context worden daken thuislozen nog steeds als een bedreiging gezien. De pek en veren zijn er niet meer letterlijk, maar in de gedachten van mensen is veel geoorloofd. De weerstand die zich manifesteert bij de komst van nieuwe voorzieningen is vaak van een ongekende felheid. Inlevingsvermogen in de ander ontbreekt. De protesten tegen opvangvoorzieningen die daklozen helpen, lijken toe te nemen in aard en omvang. Al verschilt dit per gemeente en buurt. Het plan van aanpak maatschappelijke opvang zou dan ook ingezet moeten worden als middel tegen stigmatiserende gedachten over daken thuislozen. Daarbij is van groot belang dat juist de successen zichtbaar worden en de gemeente ook de regie neemt in het leggen van verbindingen tussen burgers om tot een verandering van beelden te komen. Beelden en nog eens beelden Beeldvorming is alles. De kloof die heerst tussen beeld en werkelijkheid is er nog steeds. De dakloze wordt vaak gezien als een probleem en niet als een medeburger die ondersteuning nodig heeft. Door te vaak alleen de associatie tussen dakloosheid en overlast te leggen, worden burgers in hun vooroordeel bevestigd. De beelden bepalen voor een belangrijk deel de interactie tussen mensen, in dit geval tussen burgers met een (t)huis en burgers zonder een (t)huis. Stereotypen bepalen je referentiekader en roepen emoties bij mensen op. Er ontstaan latente gevoelens van bedreigding bij de burgers met huis als zij kijken, lezen of horen over daken thuislozen. Door een selffulfilling prophecy proces kunnen daken thuislozen door sociale uitsluiting zich ook gaan gedragen zoals verwacht werd. Wethouders, gemeenteraadsleden en ambtenaren hebben niet alleen beleidstaken in hun pakket.


35

Overheidsdienaren fungeren als communicerende vaten met de burgers in een open gemeente waarin tal van belangen spelen. Natuurlijk wil iedere Nederlander een veilige buurt waar zo min mogelijk overlast is. Maar onbedoeld kan de gemeente de angst voor dat wat anders is, - in dit geval daken thuislozen - stimuleren door te veel de nadruk te leggen op overlast en criminaliteitsbestrijding. Fulmineren tegen de onderkant van de samenleving leidt tot een groepsgevoel waarbij delen van de sceptische burgerij zich goed voelt. Het politieke establishment heeft de macht van die kiezers gekregen. En de kiezers - die ook burgers zijn - willen een schone en veilige gemeente. Gepassioneerd belijden sommige wethouders van de eenentwintigste eeuw hun strijd tegen verloedering en overlast. Het lijkt haast een politieke religie waarbij van de kansel van de gemeente de beperking van de vrijheid van de burger wordt verkondigd in de zedelijke strijd tegen overlast. In het plan van aanpak staat ook die dubbele doelstelling centraal: perspectief bieden aan mensen die hulp nodig hebben en de overlast wordt hard aangepakt. Er is gefocust op (hoofd)doelstellingen en instrumenten die hieraan gelieerd zijn. Als je het plan van aanpak aan een buitenstaander laat lezen, dan valt de projectmatige manier van werken op. Het gaat namelijk om een gestructureerde en georganiseerde aanpak. De benodigde tijd, de benodigde middelen en de benodigde mensen, aan bijna alles is gedacht. Het is haast een militaire operatie in vredestijd. De doelstellingen van het plan van aanpak zijn glashelder. De uitvoering van het plan kan niet mislukken. Cliënten worden geholpen door de persoonsgerichte aanpak, desnoods met een beetje dwang en drang. Door de opvang wordt de buurt ook veiliger, leuker, schoner en meer leefbaar. Want een dakloze in de opvang helpt niet alleen zichzelf, maar

36


juist ook de buurt. En dat beseffen buurtbewoners zich te weinig omdat er onvoldoende met bewoners wordt gecommuniceerd. Het plan van aanpak is grotendeels onzichtbaar. Het plan van aanpak heeft te lijden onder een te sterke steriele, operationele aanpak. We kunnen haast spreken van een ‘command and control system’. Het moet en zal worden uitgevoerd. Worden de cliënten wel voldoende gehoord? En iedereen begrijpt de zorg die buurtbewoners hebben als er in hun buurt - waar zij met hun kinderen wonen en leven - een opvanghuis voor zwervers komt. Nog steeds is - er ook na drie jaar plan van aanpak uitvoering - het grotendeels onterechte beeld dat buurten door de komst van de opvang mogelijk veranderen van prachtwijk tot rampgebied. Niets is minder waar. Uit onderzoeken blijkt juist dat er een forse afname is van het aantal contacten van de politie met drugsverslaafden als er woonvoorzieningen zijn. Dat positieve verband tussen de opvang en toename van de veiligheid in wijken zien we ook bij hostels. De overlast daalt. Iedere dakloze in de opvang leidt tot het tegengaan van de mogelijke verloedering van de buurt. Verontruste burgers die daklozen met pek en veren de straat uit (willen) jagen werken averechts op gezamenlijke inspanningen om buurten mooi, schoon en vooral veilig te houden en te maken. Gelukkig zijn de burgers die zorg hebben voor de kwetsbare stadsgenoot in de meerderheid, alleen deze worden soms overschreeuwd door de angstige, maar ook terechte bezorgde enkelen.

Betrek burgers en cliënten bij het plan van aanpak De communicatie met burgers en cliënten is bij de uitvoering van het plan van aanpak wat onderbelicht geraakt. Terug naar een gezamenlijke committent van partijen is nodig om de doelen niet alleen in 2013 te bereiken, maar ook om die doelen na dat jaar vast te houden. Het bijeenroepen van wijkgenoten in een zaaltje om te horen waar een voorziening komt, is niet de weg om de handen op elkaar te krijgen voor het gemeentelijke beleid. Iets presenteren aan mensen is toch wel iets anders dan mensen betrekken bij beleid. Vraag aan 100 burgers in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag of Utrecht om het plan van aanpak voor de maatschappelijke opvang uit te leggen en je krijgt tientallen antwoorden. Laten gemeenten, cliënten, instellingen en burgers de handen ineenslaan ook als het aankomt op communiceren, verbindingen leggen en elkaar begrijpen. Het plan van aanpak is niet iets waar de gemeente de regie over heeft en aanbieders hun taken uitvoeren. Het plan van aanpak gaat niet over de cliënten en het plan van aanpak is niet alleen een kwestie voor de burgers wanneer er nieuwe voorzieningen worden gemeld. Het plan van aanpak zou onderdeel moeten zijn van een proces waar burgers en cliënten geen objecten, maar juist actoren zijn van een vernieuwend maatschappelijk proces gericht op herstel van mens en wijk.

thuislozen, door het maken van verbindingen gaan cliënten en burgers weer deel uit maken van dezelfde buurt waarin zij willen wonen en leven. Maak de mens achter de dakloze zichtbaar en betrek de burger bij het proces. Laat zien dat een win-win situatie voor cliënt, burger, huis en wijk hier echt geen cliché is. De gemeenten blijven de regisseurs van de wijk. Dak- en thuislozen en burgers zijn daarbij acteurs die hun eigen leven spelen. Het plan van aanpak maatschappelijke opvang biedt niet alleen de mogelijkheid om forse stappen te zetten bij de aanpak van overlast en de zorg voor kwetsbare groepen. Het plan van aanpak geeft ook de kans om beeldvorming in de gewenste richting te stimuleren en ook daardoor alle burgers deel te laten zijn van een gezonde en veilige buurt. Het bevorderen van cliënt- en burgerparticipatie én acceptatie van elkaar zouden ook hoofddoelen moeten zijn van het plan van aanpak maatschappelijke opvang.

Politici helpen daarbij als ze geen onjuist beeld creëren. Zo lang zo nu en dan verkeerde termen uit monden van mensen komen, roep je onheil af over het vestigingsbeleid. Tokkies, aso-containers en hufterwoningen dragen niet bij aan een andere, betere en positievere beeldvorming. De les van het plan van aanpak is om mensen meer te betrekken bij die uitvoering. Het positieve selffulfilling prophecy proces kan plaatsvinden. Door meer en anders te communiceren over daken


37

Thema 3: Sociaal en veilig Essay 2: De stok en de wortel of inclusief sociaal beleid Geertien Pols, CVD Rotterdam, account manager innovatie, [email protected] Inleiding Het plan van aanpak maatschappelijke opvang is een reactie in 2006 op een probleem dat vanaf 1990 sterk toenam en heel zichtbaar werd op straat. Nederland stond hierin niet alleen. Ook in Parijs, Londen en Berlijn werd dakloosheid op grote schaal zichtbaar. Voor 2011 wil Europa deze problematiek van straat hebben. Het plan van aanpak maatschappelijke opvang is daarin een goed voorbeeld. Er zijn veel maatschappelijke redenen waarom mensen uitgeburgerd raken en dakloos worden.5 Gaan de gekozen invalshoeken veiligheid (de stok) en sociaal (de wortel) uitburgering voldoende tegen? Toename dakloosheid In 1992 is, in reactie op het groeiende aantal dakloze mensen met ernstige psychiatrische problemen, gestart met het experiment sociale pensions. Mensen werden opgevangen in een woonvoorziening. Zorg probeerde op individueel niveau aansluiting te krijgen bij mensen die de zorg al lang de rug hadden toegekeerd. In die periode ontstond in Rotterdam het perron 0. De populatie die onderdak zocht in de Pauluskerk, kwam op straat bij elkaar. Bij deze groep was sprake van complexe problematiek, verslavingsgedrag met verwervingscriminaliteit, psychiatrische problematiek en dakloosheid. Overlast bestond uit de diefstal en heling van autoradio’s, de drugscriminaliteit, de zichtbaarheid en de angst voor deze groep burgers. De problematiek van deze groep was ernstig.6 Dit leidde tot uitstoting en verdere uitburgering van deze groep die zichzelf al lang uitgesloten achtte.

De eerste golf De eerste golf beleidsmaatregelen (1994 e.v.) bestond uit het uitbreiden van voorzieningen en het zoeken naar een goede aanpak door instellingen voor maatschappelijke opvang, geestelijke gezondheidszorg en verslavingszorg. Van wie ontvangen cliënten allemaal hulp en is die hulp op elkaar afgestemd? Deze aanpak leidde ertoe dat meer mensen weer konden gaan wonen met begeleiding. Daarnaast dat er meer overleg kwam tussen maatschappelijke opvang en GGZ. Het plaatsen van voorzieningen binnen een deelgemeente in een wijk, ging ook destijds gepaard met bijeenkomsten met de buurt, convenanten, en afspraken over compensatie voor de buurt bij benoemde overlast. Gezamenlijk vonden we uit hoe het moest. Na een jaar bleek dat de buurt erop vooruit kon gaan. De dakloze werd ‘onze dakloze’. In die buurt hoorde hij er bij. Hij zorgde dat de buurt schoon was, hield zich aan de afspraken van de convenanten, gestimuleerd door de opvangvoorzieningen. In die tijd werden er citysafari’s gehouden waarbij burgers een kijkje kwamen nemen in opvangvoorzieningen. Door goede contacten in de buurt en directe actie bij klachten, was de sfeer ontspannen. Via opvangvoorzieningen kreeg men positieve aandacht voor de ‘eigen’ dakloze, dankzij uitingen als ‘de straat vegen’ en ‘kunst’. Experimenteren met activering en werk voor verslaafden, leidden tot resultaten van weer gaan wonen en soms ook werken. Op zich nog onvoldoende om er weer helemaal bij te gaan horen. De tweede golf Toch raakten meer mensen zonder dak en groeide het aantal buitenslapers hard. De nachtopvang had onvoldoende bedden om iedereen plek te geven. Vervolgvoorzieningen waren er te weinig. Met een

5 Een kwestie van uitburgering. Prof. dr. Judith R.L.M. Wolf. Amsterdam: SWP, november 2002. 6 Dwalen tussen vraag en aanbod. Een onderzoek naar de hulpvraag van bewoners van een sociaal pension met gebruik van de behandelmodulen. Amsterdam: HVO-Querido, 2001.

38


doorstroomvoorziening werd geprobeerd mensen in een half jaar toe te leiden naar een definitieve woonplek. In het straatbeeld waren daklozen zeer zichtbaar. Termen als visuele overlast ontstonden. Speciale acties rond bijvoorbeeld het Europese voetbalkampioenschap, leidden tot het ‘schoonvegen’ van de binnenstad, een eufemisme voor het wegjagen van daklozen of hen in hechtenis nemen. In Rotterdam is vanaf 2002 de persoonsgebonden aanpak van overlastgevende, vooral verslaafde burgers gestart. Methodisch is ACT-hulp ingezet, een evidence-based methodiek uit de USA. De GGD coördineerde de selectie van personen met voldoende feiten en veroordelingen van het Openbaar Ministerie en de politie, die daardoor in aanmerking kwamen voor een persoonsgebonden aanpak. De GGD volgde deze aanpak met onderzoek. De ministeries onderzochten in 2002 en 2003 interdepartementaal waarom de maatschappelijke opvang verstopt zat. De mogelijkheden tot verdere groei en doorstroom van daklozen werd mogelijk en ook noodzakelijk geacht. Deze aanpak is een vervolg op een aanpak van samenwerking tussen instellingen en werd gecoördineerd door de GGD in het OGGZoverleg in Rotterdam. De richting veranderde in deze periode naarmate de aanpak meer vanuit een veiligheidsoptiek werd ingevuld. In 2003 is de Algemene Politie Verordening in Rotterdam met 10 artikelen uitgebreid waarop boetes staan van maximaal € 2.500 of 3 maanden cel per gebeurtenis. Deze maatregel maakte het mogelijk mensen te beboeten en op te pakken, in hechtenis te nemen en daarna in een traject te zetten.7 Deze regeling geeft meer macht aan individuele politieagenten om tegen personen op te treden. De wijze waarop hiervan gebruik gemaakt wordt is individueel zeer verschillend in de ervaringen van cliënten. Het varieert van ontmoetingen waarin de agent blij is dat het beter met je gaat tot je wegjagen

of beboeten met de reuk van machtsmisbruik. Het feit dat je door doelloos op een bankje te zitten een boete kunt krijgen en een willekeurige ander niet, sluit je opnieuw uit. Het ‘er zijn’ betekent overlast. Het criminaliseert daklozen verder. De derde golf In deze tijdsgeest werd in 2006 het plan van aanpak maatschappelijke opvang gestart voor de G4. Voor Rotterdam, was dit een verdere verbreding en uitbreiding van de persoonsgebonden aanpak voor verslaafden naar de totale populatie van de maatschappelijke opvang met het doel meer mensen weer te laten wonen. Onder stevige regie van gemeentelijke diensten wordt de aanpak gecoördineerd van personen die dakloos zijn en drie jaar in Rotterdam ingeschreven zijn in de gemeentelijke basisadministratie. De toegangsregeling om in Rotterdam te verblijven, en hulp vanuit de maatschappelijke opvang te ontvangen is aan deze regels gebonden. Het is een grote gezamenlijke inspanning van college en gemeentelijke diensten, instellingen voor Maatschappelijke Opvang en GGZ met een strakke monitoring op 1. de toegang tot én 2. de zorg én 3. het resultaat. De aanpak werpt vruchten af. De nachtopvang is meer en meer een crisisopvang voor kortverblijf aan het worden en vervult zo de goede oorspronkelijke functie. In het plan van aanpak is niet alleen aandacht voor onderdak en zorg, maar ook voor activering. De cursus voor laaggeletterdheid loopt vol De Business Case, een oefening waarin de gemeente Rotterdam bekijkt welke kosten gemaakt worden in het plan van aanpak en welke kosten elders (o.a. bij politie en justitie) bespaard worden door het plan van aanpak in Rotterdam, toont aan dat elke euro extra geïnvesteerd in zorg € 2,19 bespaart op uitgaven van politie en justitie en de verzekering.

7 On criminalisation of homelessness and people who are homeless. Rotterdam april 2007. Peter Zuidam en Geertien Pols


39

De aanpak heeft een kleuring in toon van we bieden je dit nu aan, pak je kans, we verwachten van je dat je zelf je verantwoordelijkheid neemt. Maar ook: neem je die kans niet dan is het aan jezelf te wijten en laten we los. Zolang je dan geen overlast veroorzaakt is het jouw ding. Deze aanpak werpt mensen sterk terug op zichzelf. De aanpak gaat er van uit dat het je eigen keuze is of je uit de situatie komt, ongeacht of het binnen je persoonlijke mogelijkheden bereikbaar is. De taal In elke golf benadrukt de taal de beleid- en financiële inspanning van de overheid jegens mensen die uitgestoten zijn. Een dakloze heet ‘droeftoeter’ of ‘vervelia’. Deze benaming uit de koker van de verslavingszorg, gevoegd bij de wijzigingen in de algemene politie verordening geven geen blijk van respect en waardering. Erger nog: de dakloze is er aan gewend zo bejegend te worden. Het valt positief op wanneer de wethouder respect heeft en toont in het overleg dat zij met de doelgroep heeft. Zij discrimineert niet is het compliment aan haar. De taal die de overheid gebruikt en de boodschap die uit de plannen spreekt is duidelijk ook gericht op de bewoners in de wijken. Door deze aanpak kun je buurten garanderen dat overlast afneemt en dat buurtbewoners serieus genomen worden. De gemeentelijke overheid is echter de overheid van zowel de wijkbewoners als de daklozen. Het toestaan van woorden als ‘vervelia’ en ‘droeftoeter’ bevordert niet het ‘welcome in my backyard’ gevoel dat nodig is om mensen weer opnieuw te huisvesten en een plek te geven in wijken en netwerken en belemmert het college in de pogingen daartoe vanwege de negatieve beeldvorming die het bij medebewoners in de wijk oproept.

Wat beïnvloedt de sociale in- en sluiting van mensen? Risicofactoren op uitsluiting en dakloosheid zijn door Judith Wolf geïnventariseerd, mede op basis van uitgebreid literatuuronderzoek, en geplaatst in het kader van het concept sociale kwaliteit.8 (Sociale kwaliteit is een standaard die de economische, culturele en sociale voortgang meet in de mate waarin het dagelijks leven van burgers een acceptabel niveau heeft bereikt. Het is tevens een meetlat voor het evidence-based maken van beleid. Sociale kwaliteit is verdeeld in vier hoofddomeinen.)


❖

❖ ❖

❖

❖

❖

Risicofactoren Sociaal economische zekerheid en dakloosheid: laag inkomen, laag opleidingsniveau en schooluitval, eerdere huisuitzetting, instabiele woon en/of werkgeschiedenis, geen of ongekwalificeerd werk, weinig sociale steun, emotionele deprivatie, budgetproblemen. Risicofactoren Sociale cohesie en dakloosheid: belastende familie geschiedenis, negatieve jeugdervaringen, conflicten of breuken in relaties, (eerdere) mishandeling en verwaarlozing, weggaan of weglopen van huis, dood van belangrijke andere. Risicofactoren Sociale inclusie en dakloosheid: voogdij en uithuisplaatsing, detentieverleden, ontslag uit institutie, slechte toegang tot zorg, sociaal isolement. Risicofactoren Sociale empowerment en dakloosheid: alleenstaand en ouder en man, ineffectieve coping, lichamelijke problemen, psychische problemen, alcohol en drugsmisbruik.

Het kader sociale kwaliteit biedt een instrument voor beleidsanalyse.9 Hiermee kun je toetsen of het plan van aanpak alle interventies omvat die bijdragen aan de aanpak van het probleem van dakloosheid.10 De toetsing vindt plaats op in totaal 95 indicatoren en toetst het volgende:

8 Deze informatie komt uit een in 2008 gehouden lezing van Prof. Judith Wolf, Onderzoekscentrum maatschappelijke zorg, UMC St. Radboud Nijmegen: ‘Voorkomen van uitsluiting en werken aan herstel door investeringen in sociale kwaliteit.’ In 2008 verschijnt hierover een rapportage in opdracht van de gemeente Utrecht (zie www.werkplaatsoxo.nl) 9 Annex Social Quality Theory. Maesen L.J.G. v.d. en Walker A.C. Indicators of social quality, outcomes of the European Schientific network. European Journal of Social Quality 5 (2005) 10 www.cvd.nl/ nieuws / 10 november 2008 / congres over sociale kwaliteit

40

❖

❖

Sociaal economische zekerheid: de mate waarin mensen toegang hebben tot materiële en omgevingsbronnen die nodig zijn voor participatie en veiligheid. Toegang tot scholing, werk, inkomen en zorg. Sociale cohesie: de mate waarin relaties, gebaseerd op waarden, normen en identiteiten, worden gedeeld en onderling verband hebben. Investeren in sociale netwerken van daklozen en burgers in hun omgeving en het uitbreiden van het aantal contacten daarin. Sociale inclusie: de mate waarin mensen toegang hebben en geïntegreerd zijn in diverse instituties en in sociale relaties van het alledaagse leven. Sociaal empowerment: is de mate waarin capaciteiten en handelingsmogelijkheden worden ondersteund en versterkt door sociale structuren en relaties.

De benoeming van de risicofactoren in het kader van sociale kwaliteit toont hoe massief en veelvormig het probleem is dat geleid heeft tot dakloosheid. In het leven van elke dakloze zijn veel breuken zichtbaar met familie en vrienden. Het gebrek aan sociale netwerken is een van de belangrijke kenmerken evenals de verschillende breuken die in het verleden hebben plaats gevonden. Elke oorzaak heeft een andere interventiemogelijkheid in zich. Het uitgangspunt ‘stick and carrot’ of wortel en stok, dat vanaf 2002 gehanteerd wordt is slechts een begin van een aanpak. Het zegt meer over de handelingsverlegenheid om dit stedelijke probleem dat in 20 jaar zo kon groeien systematisch aan te pakken. Het plan van aanpak in het kader van sociale kwaliteit op interventies te herzien biedt de maatschappelijke opvang en het gemeentelijk beleid kansen om naar vernieuwende succesvolle interventies te komen. Het plan maatschappelijke opvang is in Rotterdam gekaderd binnen een grote verandering op sociaal gebied. Dit wordt gemonitord in de sociale index.11

Door dakloosheid hierin mee te nemen heeft het college de kans de uitburgering verder om te buigen in een inclusieve aanpak. Nu nog andere benamingen vinden voor deze Rotterdamse burgers. Bijvoorbeeld hen gewoon Rotterdammers noemen.

Thema 4: Wat een regie! Essay 1: Over de gemeentelijke regierol in het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang Peter Zuidam, Beleidsmedewerker Intake & Wonen, CVD Rotterdam, [email protected] “Niet het lot bepaalt ons geluk of ongeluk. Het levert hooguit elementen voor het leven. Veel krachtiger is onze geest, waarmee we deze elementen naar believen kunnen vormen en gebruiken.” Michel Eyquem de Montaigne, Essays, 1572. Proloog; wat is regie? Die vraag moet uiteraard eerst worden beantwoord. Je hebt wel enig idee maar dan ga je toch wat verder zoeken. Je weet maar nooit. Geen misverstanden. Dat bedachten de Rijksoverheid en de VNG dus ook. Laten we het duidelijk maken wat regie is. Zij hebben in 2006 en 2007 publicaties gemaakt die dieper ingaan op de regierol van de lokale, gemeentelijke overheid en lokale overheden in het kader van de ontwikkeling van de WMO ook aanwijzingen bieden om de regierol vorm te geven. VNG citeert in de inleiding Van Dale en komt tot ‘spelleiding’ als betekenis van regie. Van Dale geeft als eerste betekenis voor regie: inhoudelijke, artistieke leiding. Daarna komt als tweede betekenis: die van sturing, leiding en coördinatie. Nemen we die eerste betekenis “spelleiding” nu eens als uitgangspunt. Hoe het spel te spelen. Daar gaat het om.

11 Rotterdam sociaal gemeten, 1e meting door de Sociale Index, 2008 Programmastaf Sociaal Gemeente Rotterdam


41

Dus we trekken deze metafoor door en beschouwen het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang als het script voor een tragikomedie. De stadssamenleving als theater, de maatschappelijke opvang als het podium met daarop diverse acteurs die zich op hun best presenteren aan het hoog geachte publiek. De MO-voorzieningen vormen het stoffige decor tegen de achtergrond waarvan het toneelstuk zich afspeelt. Het vormt een afspiegeling van de gemarginaliseerde burgers die er de rol als cliënt vervullen. Eerste acte Zoals bij elk toneelstuk beschikt men over een duidelijk scenario: het plan van aanpak maatschappelijke opvang. In de synopsis staan voor elke acteur rol-, spelen karakter aanwijzingen, zodat de acteur zich kan voorbereiden op de uitvoering van het spel. Die G4 staat voor de vier steden waar het plan van aanpak maatschappelijke opvang zich op concentreert omdat het vraagstuk van dakloosheid daar het sterkst zou zijn. “Kijk maar naar de getallen!” Die imponeren, dat is waar. Ik ben een speler in het Rotterdams theater. Voor dit artikel vervul ik de dubbelrol van acteur en recensent. Dat brengt ook een beperking in mijn vergezicht, beleving en ervaring aan. De regisseur waar ik mee te maken heb, is het College van Burgemeester en Wethouders Rotterdam en hun intendanten, de gemeentelijke diensten GGD en SoZaWe. De politieke ‘couleur locale’ heeft deze regisseur gevormd. Hij is een gedreven aanjager die weet wat hij wil. Die ook de ambitie heeft om het hoog geachte publiek te behagen. Dat publiek laat regelmatig wat van zich horen. Directe confrontatie met de regisseur, als deze zich op straat waagt, buiten het Coolsingel theater, wordt

42


niet geschuwd. “Mot-je luistere, ’k-zal ’t effe recht in je bek zegge.” Dan volgt er meestal een statement, waar de regisseur het mee kan doen. “We zoeken de verbinding”, is dan meestal de reactie van de regisseur. Want met sommige acteurs, politici, bestuurders en hun ambtenaren, is het publiek inmiddels wel uitgepraat. “Dat wordt nooit wat met die gasten, daar praat je toch niet meer tegen,die geloof-ie toch niet?!” Of het publiek vormt een raadscommissie en geeft vanuit deze positie een reactie op het vertoonde spel. Het spel dat onder leiding staat van de regisseur en diens intendanten. Tweede acte Het script is dus duidelijk en de regisseur weet wat hij wil. In interviews geeft hij graag het imago weer van een visionaire en beheersingsgerichte regiestijl. Hij haalt het uiterste uit zijn acteurs, drijft ze tot over de toppen van hun artistieke vermogens. Vervreemdend is, dat er in hetzelfde spel uiteindelijk meerdere regisseurs actief zijn. Dat maakt het dan ook tot een tragikomedie. Het is een asymmetrisch samenspel vol van politiekbestuurlijke maatregelen, gedreven door maakbaarheidsidealen binnen een sociale werkelijkheid die overloopt van de geschonden levens, bedwelmt door hoop en verlangen op persoonlijke verbetering. De cliënt regisseert ook zijn eigen leven. En dan kennen de acteurs zèlf ook nog eens vele rollen en verschijningsvormen. Sommige acteurs zijn óók nog eens regisseur van hun eigen podium of werkvloer. Managers en uitvoerend werkers. Het vertalen van de opdrachten naar de werkvloer kent een eigen dynamiek. Er worden allerlei nieuwigheden ingebracht, een taal en bedrijfscultuur die niet altijd aansluiten op de belevingswereld van de werkvloer. Langzaam maar zeker landt het script G4 plan van

aanpak maatschappelijke opvang op de werkvloer. Aanpassingsproblemen worden benoemd, erkend en bewerkt. Gedrag en houding voegen zich in de wenselijke en voorgestane richting. Het gewenste toneelbeeld gloort aan den einder… De werkvloer stroomt mee in het veranderingsproces. Het streven is totaaltheater! De acteurs op die werkvloer gaan tot het uiterste in hun expressieve mogelijkheden. Ze breken uit de hun vertrouwde enscenering door de exclusiviteit van de werkrelatie met hun cliënten te delen met de cliëntmanager en trajectregisseur. Samenspel. Zorgregie, ketenaanpak en ketenregie – met het oog op het delen en bundelen van informatie – onder beheer van de GGD - raken zowaar ingeburgerde begrippen. Sommige acteurs vrezen de keten, voelen zich belemmerd en beperkt in hun rol, geketend. Anderen vinden houvast aan hun schakel. Stijgen tot grote hoogte. Method-acting is geen vies begrip meer. We kijken kritisch naar ons zelf. Het zelfonderzoek leidt tot verbetering en verandering in keuzes, houding, expressie, kostuums en bejegening. Scholing en vaardigheidsontwikkeling naar vermogen, kennisontwikkeling binnen de Academische werkplaats Opvang en Oggz is volop gaande. Iedereen sleurt er aan. Entre-acte ‘Meedoen en erbij blijven!’ is het credo van dit College van B&W voor de resterende twee jaar. Tuurlijk. Doen we. Daar knelt het nogal eens met die stedelijke regie. De regisseur verwacht veel, zo niet àlles van haar acteurs. Het script dendert voort, de regisseur heeft een tijdpad, schakelt door naar de tweede acte, bereidt zich voor op de slotscene in 2010. ‘D’r op en d’r over’ heet dan zo’n entre-acte, die zich afspeelt op een locatie en ambiance waar gewoonlijk

de NAVO-top bijeenkomt. Trots blikt men in de lens van de verzamelde journalistiek en verkondigt men de boodschap om ‘de patiënt’ centraal te gaan stellen. Met name voor de zorginkoop. Derde acte Actieprogramma na actieprogramma stort zich uit over de acteurs op het podium. Decors wisselen, het lichtbeeld wordt bijgesteld. “Focussen!” wordt er geroepen. De acteurs op de werkvloer gaan nu een samenspel aan met acteurs die voorheen tot een geheel ander gezelschap behoorden: mensen met titels, status, wetten. Gearriveerde professionals. Die het voorheen ook wel wisten, maar toen even wat anders aan hun hoofd hadden. Nu hebben ze meer ruimte, begrijp je wel. Regie werkt echter wel, de resultaten zijn er naar. De kwaliteit van het vertoonde spel neemt toe, de acteurs in de cliëntrol bevestigen dit in hun recensies. Hun persoonlijk zorgplan wordt geprezen en verleent hen een hernieuwde identiteit. Maar ze blijven kritisch, en terecht. De instroom in de voorzieningen neemt af, huisuitzettingen nemen significant af. Epiloog Veel acteurs in de cliëntrol betrekken weer een woning. Ontmoeten daar hun collega-acteurs van de werkvloer; die komen regelmatig langs in die woning. En bereiden daar hun afscheidstournee voor. Nog éénmaal voor het voetlicht op die bühne, maar dan geheel in stijl, in een eigen productie en regie. Applaus klinkt op uit de zaal.


43

Thema 4: Wat een regie! Essay 2: Financiering van maatschappelijke opvang in schuivende kaders van zorg en welzijn Rina Beers, senior beleidsmedewerker bij de Federatie Opvang Dit artikel geeft een korte beschouwing over de huidige financiering van voorzieningen in het kader van maatschappelijke opvang en zorg, verslavingsbeleid en openbare geestelijke gezondheidszorg. In het artikel wordt in kaart gebracht welke wijzigingen in de financieringsstromen in de aankomende jaren te verwachten zijn en welke invloed die wijzigingen mogelijk hebben op de uitvoering van het plan van aanpak maatschappelijke opvang G4/Stedelijk Kompas. 1 De financiering van maatschappelijke opvang12 De financiering van voorzieningen en programma’s voor hulpverlening aan daken thuislozen is hybride van aard. Het is gebruikelijk dat in een centrumgemeente een tiental of meer geldstromen wordt aangesproken om een totaal pakket aan opvang, zorg, behandeling en dienstverlening aan daken thuislozen te financieren. Het gaat dan bijvoorbeeld om: ❖Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). ❖ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). ❖ Zorgverzekeringswet (Zvw). ❖ Wet op de Jeugdzorg (WJZ). ❖ Wet Werk en Bijstand (WWB). ❖ Europees Sociaal Fonds (ESF). ❖ Wet Forensische zorg (WFZ). ❖ Wet Sociale Werkvoorziening (WSW). ❖ Wet werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA). Wajong. ❖ Eigen bijdragen van cliënten. Een groot deel van de middelen is cliëntgebonden.

Dat betekent dat de middelen alleen beschikbaar zijn als de cliënt op basis van bepaalde criteria voldoet aan de voorwaarden van die financiering. Dat geldt voor alle financieringskaders met uitzondering van de WMO en het ESF. Voor alle andere wetten geldt dat een indicatiestelling bepaalt of iemand in aanmerking komt voor bepaalde voorzieningen of zorg. De meest structurele financiering van opvangvoorzieningen en hun zorgaanbod is de Doeluitkering Maatschappelijke Opvang die onder de WMO valt. Veranderingen in de criteria voor indicatiestelling of overheveling van middelen van het ene naar het andere kader, hebben invloed op de mogelijkheid hulpaanbod voor cliënten te starten of uit te breiden. Ook de continuïteit van bestaande projecten en voorzieningen wordt daardoor beïnvloed. Een voorbeeld daarvan is de overheveling van forensische zorg (begeleid en beschermd wonen voor cliënten met een justitiële titel) van de AWBZ naar het ministerie van Justitie in 2008. 2 Ingevoerde beleidswijzigingen per 1-1-2008 AWBZ Per 1 januari 2008 is de psychosociale grondslag in de AWBZ afgeschaft. Om de gevolgen van de afschaffing te compenseren, is gedurende 2008 een overgangsregeling uitgevoerd om continuïteit van zorgverlening voor cliënten te bewerkstelligen. In 2008 hebben de centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang de tijd gekregen zich voor te bereiden op het overnemen van de vraag om psychosociale ondersteuning door cliënten van opvanginstellingen. Per 2009 ontvangen de centrumgemeenten circa 38 miljoen euro totaal, om de zorgverlening en dagbesteding te kunnen voortzetten. Aan het einde van 2008 is echter gebleken dat een aantal centrumgemeenten de voorbereiding nog niet heeft afgerond in de vorm van heldere afspraken met cliënten en zorgaanbieders. Dit gebrek aan duidelijkheid brengt een risico mee voor de toegang tot zorg en de continuïteit van het

12 Over de financieringsstromen in de maatschappelijke opvang en OGGZ brengt bureau HHM in januari 2009 een brochure uit om centrumgemeenten te ondersteunen bij het maken van een goede meerjarenbegroting voor het Stedelijk Kompas Maatschappelijke Opvang, www.hhm.nl

44


hulpaanbod in het kader van maatschappelijke opvang, verslavingsbeleid en OGGZ. (Wet) Forensische Zorg Per 1 januari 2008 is de forensische zorg overgeheveld van de AWBZ naar het ministerie van Justitie. Het wettelijk kader voor forensische zorg is nog in voorbereiding. Verwacht wordt dat de Wet op de Forensische Zorg per 1 januari 2011 in werking treedt. Alle zorg die tot 2008 vanuit de AWBZ aan exgedetineerden met een psychische stoornis of verstandelijke handicap is geleverd, is vanaf 2008, onder voorwaarden, ondergebracht bij zorgaanbieders die het ministerie van Justitie daarvoor heeft gecontracteerd. Dat zijn vrijwel uitsluitend GGZinstellingen. Bij de berekening van de over te hevelen middelen van AWBZ naar Justitie, is echter geen rekening gehouden met de zorg die tot 2008 door aanbieders vanuit de sector maatschappelijke opvang geleverd werd. Ook zijn opvanginstellingen in 2008 aanvankelijk niet door Justitie gecontracteerd. Een uitgewerkt systeem voor indicatiestelling moet nog ontwikkeld worden. In 2008 zijn gemeenten geconfronteerd met opvangen begeleidingskosten voor ex-gedetineerden die tussen de wal en het schip van deze overheveling terecht zijn gekomen. Voor 2009 is nog steeds geen duidelijke afbakening beschikbaar van de groepen exgedetineerden die te maken hebben met de regimes van WFZ, Zvw, AWBZ en WMO.13 Voor 2009 is nog niet duidelijk of Justitie voldoende zorg en begeleiding gaat inkopen voor opvangdoelgroepen met een justitiële titel. Ook is niet duidelijk of dat in afstemming met het door gemeenten te realiseren beleid in het kader van nazorg aan ex-gedetineerden gebeurt. Van de forensische indicatiestelling is niet duidelijk of deze zal aansluiten bij de systematiek van het CIZ. Dit laatste is nodig omdat de betreffende cliënten in de tijd gezien heen en weer pendelen tussen forensische zorg en AWBZ zorg.

Een laatste punt is nog dat opvanginstellingen en beschermende woonvormen voor cliënten met een justitiële titel een andere administratieve systematiek van inkoop en verantwoording moeten gaan invoeren. Deze zogenaamde DBBC systematiek vraagt een forse investering in automatisering en scholing van personeel. Het is de vraag of de omvang van de forensische zorg op het totale budget van de instelling deze investering rendabel maakt. 3 Beleidswijzigingen per 1-1-2009 en 2010 Pakketmaatregelen AWBZ Het ministerie van VWS heeft in 2008 maatregelen aangekondigd om de oplopende kosten in de AWBZ te beteugelen. Per 2010 moet een kostenbesparing van 800 miljoen euro gerealiseerd zijn. Een flink deel van die besparing wordt gerealiseerd door de aanspraken op de functie Begeleiding in de AWBZ te beperken. De beperking betreft zowel de groepen mensen die in aanmerking komen voor zorg, als ook de omvang van het aantal uren zorg per cliënt. Vanaf 2009 zullen door aanscherping van de indicatiecriteria alleen mensen met matige of ernstige beperkingen in aanmerking komen voor de functie Begeleiding uit de AWBZ. Voor bepaalde groepen cliënten met een psychiatrische grondslag of verstandelijke beperking komt daarbij dat andere domeinen voorliggend worden gemaakt aan de AWBZ. Bij de aanvraag voor een indicatiestelling zal er extra op gewezen worden dat het sociaal netwerk en andere domeinen primair verantwoordelijk zijn voor het geven van hulp aan een cliënt met lichte beperkingen. Het enkele feit dat vanuit andere domeinen de verantwoordelijkheid niet wordt opgepakt, is geen reden meer om AWBZ-zorg te indiceren. Voor bijvoorbeeld chronische zorgmijders kan dit betekenen dat zij eerst voor Behandeling naar de psychiater zullen worden verwezen, alvorens zij in aanmerking komen voor Begeleiding. De praktijk van de zorgverlening aan deze mensen staat hier haaks op. Het is juist de Begeleiding aan deze mensen die

13 Dit blijkt uit het Vervolgbericht van het Uitvoeringsprotocol Forensische Zorg, d.d. 10 oktober 2008


45

hen toegankelijk maakt voor Behandeling en de opening schept voor interventies door een psychiater. Te vrezen valt dat deze mensen bij verwijzing naar de psychiater - bij gebrek aan Begeleiding - daar nooit aan zullen komen, tenzij voor een gedwongen opname in een kliniek. Een derde risico factor is het verdwijnen van de mogelijkheid om direct zorg in te zetten bij cliënten met een psychiatrische stoornis, die in crisis aankloppen bij een opvanginstelling. Voor psychiatrische cliënten in crisis die niet vrijwillig of gedwongen opgenomen kunnen of willen worden in een psychiatrische kliniek (Zvw), bieden de systemen van AWBZ en Zvw vanaf 1 januari 2009 geen mogelijkheid tot directe zorginzet. Dat betekent dat een verzekerde in crisis zes weken moet wachten tot zorg via een reguliere indicatieaanvraag bij het CIZ is afgehandeld (of langer want de termijnen voor afhandeling van GGZ-indicaties vertonen een stijgende lijn). Overigens heeft het ministerie van VWS van dit laatste knelpunt aangegeven mee te willen denken over een oplossing. Aan deze oplossing zal in 2009 gewerkt worden. Deze beleidswijzigingen brengen een beperking mee voor de toegang tot zorg voor doelgroepen die vallen onder het plan van aanpak maatschappelijke opvang G4. Deze wijzigingen kunnen direct invloed hebben op de doorstroom van cliënten naar begeleid wonen, op preventieprojecten bij dreigende huisuitzetting en op crisisinterventie bij psychiatrische patiënten die dakloos zijn. Invoering zorgzwaartebekostiging Een deel van de leden levert ook intramurale AWBZzorg in de vorm van Verblijf in kleinschalige woonvormen. Voor deze zorg wordt het systeem van zorgzwaarte bekostiging ingevoerd in 2009. Ongeveer 40 procent van de opvanginstellingen met een intramurale voorziening, zal te maken krijgen met budgetkortingen in verband met de invoering van de zorgzwaartepakketten.

46


Nieuwe verdeelsleutel Doeluitkering Maatschappelijke Opvang per 1-1-2010 Voor maatschappelijke opvanginstellingen geldt dat zij vanaf 2010 te maken krijgen met herverdeling van de Doeluitkering Maatschappelijke Opvang. Dat zal betekenen dat een aantal centrumgemeenten substantieel minder middelen ontvangt voor maatschappelijke opvang. Te verwachten is dat gemeenten deze korting zullen doorvertalen in de subsidiëring van opvanginstellingen. Ook deze beleidswijziging zal invloed hebben op de mogelijkheden het Stedelijk Kompas integraal uit te voeren. Nieuwe eigen bijdragen regelingen per 1-1-2010 Het ministerie van VWS maakt op dit moment een wettelijke regeling voor de inning van eigen bijdragen van gebruikers van opvangvoorzieningen in het kader van de WMO. Deze regeling ontbreekt op dit moment. Daarnaast is ook een nieuwe eigen bijdragen regeling in voorbereiding voor cliënten die gebruik maken van de extramurale AWBZ functie Begeleiding. Op dit moment kan nog niet worden aangegeven welke invloed deze regelingen gaan hebben op de toegang tot voorzieningen en de continuïteit van het zorgaanbod. De wijzigingen zullen in elk geval een vergroting van de administratieve lasten met zich meebrengen. 4 Conclusie In de afgelopen jaren is veel veranderd in de financiering van het hulp- en zorgaanbod van de maatschappelijke opvang. Ook in de komende jaren zijn continue wijzigingen te verwachten. Voor instellingen betekent dit dat elk jaar opnieuw grote onzekerheid bestaat over de voortzetting van initiatieven en voorzieningen. Van een aantal financieringsbronnen is elk jaar onzeker of deze gecontinueerd worden. Wijziging van overheidsbeleid leidt op het gebied van zorg en welzijn tot rechtstreekse wijzigingen in de omvang van, of de toegang tot het beschikbare zorgaanbod. Ook nodigen de voortdurende wijzigingen in financiering

niet uit tot vernieuwing of experimenten. De financiële risico’s die instellingen nemen, slaan direct terug op de hulp en zorg aan cliënten. Inmiddels is de situatie ernstig risicovol geworden voor een aantal instellingen. Het is niet ondenkbaar dat in de nabije toekomst een aantal instellingen bedreigd zal raken in hun voortbestaan. Voor de uitvoering van de Stedelijke Kompassen vormen de voortdurende beleidswijzigingen een complicatie. Onduidelijkheid over financiering kan tot vertraging bij het opzetten van nieuwe voorzieningen leiden. Onzekerheid en financiële risico’s zijn een slechte voedingsbodem voor nieuw beleid en voor uitbreidingstrajecten. In financieel onzekere tijden blijven investeringen in kwaliteitsverbetering achterwege. Om deze uitdagingen het hoofd te bieden, is het sterk aan te bevelen dat overheden en zorgfinanciers een duidelijk meerjarig kader scheppen om de Stedelijke Kompassen tot uitvoer en wasdom te brengen. De plannen van aanpak van de G4 hebben veel energie weten los te maken, bij veel partijen is enthousiasme en ambitie ontstaan om oplossingen voor dakloosheid te creëren. Het is nu de uitdaging om dat enthousiasme met bestendig beleid te ondersteunen en vast te houden.

Thema 5: Voorkomen werkt écht beter Essay 1: Eropaf Marc Räkers was initiatiefnemer van De Vliegende Hollander, is als adviseur in dienst bij HVO-Querido, werkt voor onderzoeksinstituut De Karthuizer (Hogeschool van Amsterdam) en is betrokken bij de Stichting Eropaf! Onverwacht steeg het aantal huisuitzettingen in 2007 landelijk met 14 procent. Van 7.700 in 2006 naar 8.500 in 2007, aldus de Bedrijfstakinformatie 2007 van Aedes. Dit ondanks afspraken van veel corporaties met gemeenten en maatschappelijke dienstverlening om huisuitzettingen wegens huurschulden te voorkomen. Een aantal gemeenten lukte het wel de trend te keren. Ook Amsterdam: daar daalde het

aantal uitzettingen met bijna 20 procent! Een analyse van Marc Räkers van de stichting Eropaf! Dat ondanks alle moeite het aantal huisuitzettingen in 2007 toenam, was flink slikken. Om daarna tot de vraag te komen: hoe kan dat? Een klein deel komt door strenger optreden tegen illegale bewoning. Het aantal ontruimingen met deze achtergrond steeg met 25 procent. Ook illegaal gebruik wordt aangepakt; het aantal ontruimingen op deze grond nam toe met 47 procent. Tegelijk weten we dat bijna 80 procent van het aantal huisuitzettingen gebeurt wegens huurschulden. In absolute aantallen is de toename dus niet te verklaren met bestrijding van illegale bewoning of oneigenlijk gebruik. We moeten het zoeken in de oplopende schuldenproblematiek. De economische malaise zal daar geen verbetering in brengen. Outreachende aanpak Met als motto ‘voorkomen dat mensen dakloos worden is beter’ gingen wij midden jaren 90 vlak voor een ontruiming op huisbezoek. Uit alle macht probeerden we uitzetting te voorkomen. Werkzaam in de daklozenzorg wisten we dat de weg terug zwaar en moeizaam is. De maatschappelijke prijs van een huisuitzetting is erg hoog. Ons project, De Vliegende Hollander, werd in Amsterdam snel bekend. Deels vanwege de onconventionele (outreachende) en vasthoudende aanpak, maar ook omdat we afspraken (o.a. met corporaties) nakwamen. Uit De Vliegende Hollander ontstond Eropaf. In deze werkwijze legden we vast welke taken er zijn in de gecoördineerde preventie van dakloosheid. De preventieafspraken die corporaties, gemeenten en maatschappelijke dienstverlening nu met elkaar maken, zijn vaak afgeleid van Eropaf. Woningcorporaties weten heel veel van hun huurders. Uit het huurbetalingsgedrag is al veel op te maken. Vaak zoeken corporaties eerst zelf persoonlijk contact met achterstallige huurders. De kennis die dit oplevert is heel nuttig voor de hulpverleners die Eropaf


47

moeten als de bemoeienis van de corporatie niet voldoende effect heeft. De samenwerking loopt helemaal goed als de corporatiemedewerker en de hulpverlener elkaar persoonlijk kennen. Bij het effectief voorkomen van huisuitzettingen blijkt samenwerking het sleutelwoord. Waar woningcorporaties en maatschappelijk dienstverleners in het verleden vaak vijandig tegenover elkaar stonden, is nu meestal sprake van constructieve samenwerking. Vanuit de erkenning van wederzijdse en overeenkomstige belangen wordt samengewerkt. Corporaties hebben er zowel financieel als sociaal geen belang bij om mensen wegens schulden te ontruimen. Hulpverleners hebben er niets aan om achter hun bureau te wachten tot de - inmiddels ontruimde - cliënten zich komen melden. Outreachend werken en denken is bij corporaties en maatschappelijke dienstverlening flink in opkomst. Dat dit haar vruchten begint af te werpen, bewijzen berichten uit bijvoorbeeld Amsterdam en Zeewolde. Stand van zaken Op www.eropaf.org houden we de berichtgeving over huisuitzettingen nauwkeurig bij. Regelmatig verschijnen persberichten van gemeenten en/of verhuurders die melding maken van initiatieven of successen bij het terugdringen van huisuitzettingen. Zo werd in november 2008 in Utrecht een overeenkomst getekend waarin gemeente, hulpverleningsinstellingen en woningcorporaties afspreken dat ze de in Zuilen beproefde werkwijze gaan toepassen in de hele stad. “De aanpak in Zuilen is een succes. De meeste mensen zijn blij met de geboden hulp en willen graag meewerken. Er zijn 83 klanten aangemeld. In vier gevallen heeft er ontruiming plaatsgevonden (4,8 procent). Normaal wordt 33 procent van de aangezegde ontruimingen ook daadwerkelijk uitgevoerd”, aldus de gemeente Utrecht. In Utrecht is een capaciteit afgesproken van 200 interventies op jaarbasis. In 2007 werden nog 170 woningen wegens huurschulden ontruimd. De

48


verwachting is dat in evaluatiejaar 2010 het aantal huisuitzettingen tot een tiental is gereduceerd. In Valkenswaard zet men woonbegeleiding preventief in: “Bijna twee jaar woonbegeleiding heeft vruchten afgeworpen. Corporatie Woningbelang ontwikkelde dit product met zorginstelling Neos. Bij vier van de acht begeleidingstrajecten is huisuitzetting voorkomen”, aldus een bericht op Aedesnet. Tot kort geleden werden bij deze corporatie jaarlijks tien woningen ontruimd. Minder positieve geluiden zijn er ook. In Almere neemt het aantal ontruimde gezinnen schrikbarend toe. Uit Almere Vandaag: “Almere kent een explosieve groei van het aantal gezinnen dat op straat komt te staan. Inmiddels staan 62 gezinnen op de wachtlijst voor noodopvang. Dit is een ontwikkeling van de laatste tijd”, zegt Wilfred Dijkstra van het Leger des Heils. “De oorzaak is iets wat we goed moeten bekijken, maar fors is de stijging zeker. In juli stonden er 37 families op de lijst en in oktober al 62. Vorige week zijn er zelfs zeven gezinnen in één keer bij gekomen.” In hetzelfde bericht laat Dijkstra weten dat er geen capaciteit is om deze gezinnen opvang te bieden. Een deel van de stijging in Almere lijkt overigens veroorzaakt door de gedwongen verkoop van koopwoningen. Rotterdam koppelt mensen met huurschulden eerder aan het Meldpunt Preventie Huisuitzettingen. AD Rotterdam, 17 september 2008: Sinds het Rotterdamse stadsbestuur de aanpak van schulden tot prioriteit bestempelde, is de rol van de Kredietbank flink toegenomen. Er wordt samengewerkt met woningcorporaties, GGZ-instellingen en onderwijs. Het sleutelwoord luidt preventie. “Vroeger begonnen we pas bij problematische schulden in te grijpen. Klopte iemand met een maand huurachterstand bij ons aan, dan vonden we dat veel te vroeg. Nu bieden we zo iemand meteen hulp.” 60 procent afname meldt Zeewolde. De website zeewolde.nieuws.nl 4 september 2008: “Het aantal huisuitzettingen neemt af. Van 14 in 2005 tot 6 vorig jaar (2006). Dat komt door een samenwerking van

een aantal partners, waaronder woningcorporatie Woonpalet, politie, MDF (Maatschappelijke dienstverlening Flevoland) en de GGD.” En omdat dit aantal volgens de betrokken partijen nóg lager moet, zijn harde afspraken gemaakt! Eropaf In Amsterdam zijn we sinds midden jaren 90 bezig met het voorkomen van huisuitzettingen. Outreachend werken en samenwerken tussen maatschappelijke dienstverlening en corporaties is niet meer bijzonder. Het grote aantal betrokken partijen en beleids- en bestuurslagen maakt het wel lastig een stedelijk eenduidige aanpak te realiseren. Vroeg Eropaf is een op signalering en incasso van betalingsachterstanden gerichte werkwijze, die in 2009 stedelijk wordt ingevoerd. Het voordeel van dit door de Amsterdamse Dienst Werk en Inkomen (DWI) ontwikkelde instrument is dat grote aantallen mensen bereikt kunnen worden. In een convenant is afgesproken dat de corporaties volgend jaar 6.000 betalingsachterstanden van twee maanden aan Vroeg Eropaf zullen melden. Voor de verwerking zijn extra (schuld)hulpverleners aangetrokken. Of de maatschappelijke dienstverlening capaciteit krijgt om ook met de onderliggende oorzaken iets te doen, is onduidelijk. Gebaseerd op de wetenschap dat schulden een signaal zijn voor onderliggende sociale problematiek werken de Amsterdamse corporaties, maatschappelijke dienstverlening en de Hogeschool van Amsterdam samen in het verder ontwikkelen van gereedschap voor outreachend werken. Vooral gericht op de vraag: eenmaal achter de voordeur; wat gaan we doen en wat is op de langere termijn effectief? Jeroen Rous, beleidsmedewerker bij de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties, is hoopvol: “We moeten nog veel doen aan de implementatie van deze werken denkwijze op uitvoeringsniveau. Maar we zijn blij met het ontwikkelde instrument. Dit is een solide basis om samenwerking rond individuele huurders beter vorm te geven. We zijn gewend huurachterstand te beschouwen als bedrijfsrisico en

er ook zo op te reageren. Maar meestal gaat er een huurder met problemen achter schuil. Daarbij moeten we ons als corporaties betrokken tonen en dat vraagt een andere manier van denken.” Landelijk beeld Wim Reedijk, programmamanager bij Aedes, ziet geen opvallende verschillen in de samenwerkingsafspraken: “De Eropaf-werkwijze is op veel plaatsen omarmd en daar zijn we blij om. Ik denk dat we de laatste jaren echt een heel eind zijn gekomen.” Desondanks vertaalt dit zich nog niet in een afname van huisuitzettingen, integendeel: “Helaas lopen onze cijfers een jaar achter. Juist in 2008 zijn in veel gemeenten samenwerkingsafspraken gemaakt. Daarom ben ik heel benieuwd naar de cijfers over 2008. De goede resultaten uit Amsterdam en wat kleinere gemeenten zijn veelbelovend. Ik ga ervan uit dat deze trend zich over 2008 ook landelijk zal laten zien. Hoewel we wel te kampen hebben met een economische recessie die een rol kan spelen bij de toename van de problematische schulden.” Dat door een betere verankering van de Eropaf-werkwijze ‘op de werkvloer’ veel winst te behalen valt beaamt ook Reedijk: “Ik verwacht dat corporaties zullen investeren in de implementatie van de Eropaf werken denkwijze, omdat dit zowel financieel als maatschappelijk het rendement ten goede komt.” Hoewel het preventie-instrument in aanvang door de maatschappelijke opvang werd ontwikkeld, is de uitvoering op dit moment vooral belegd bij woningcorporaties, maatschappelijke dienstverlening en hier en daar ook de GGD. De verantwoordelijkheid die de maatschappelijke opvang heeft en meer nadrukkelijk op zich zou kunnen nemen is die van signaleerder: bij iedere nieuwe daken thuisloze uitgebreid onderzoeken hoe het zover heeft kunnen komen. En als blijkt dat in een eerder stadium niet overeenkomstig de afspraken uit instrument 9 is samengewerkt en gehandeld dan moeten we hierover telkens opnieuw flink aan de bel trekken.


49

Thema 5: Voorkomen is beter dan genezen Essay 2: Schulden en huisuitzettingen Wouter Busch, clustermanager Stichting De Tussenvoorziening, cluster Stadsgeldbeheer Doel van het plan van aanpak maatschappelijke opvang is enerzijds om instroom in de opvang te voorkomen en anderzijds om daklozen - al dan niet zelfstandig - te herhuisvesten en toe te leiden naar zorg en hulp die zij nodig hebben. Drie pijlers dus, toeleiding, herstel en preventie. Zeker bij herstel en preventie maar ook bij toeleiding blijkt financiële hulpverlening een onmisbaar onderdeel. Het belang van financiële hulpverlening voor de doelgroep plan van aanpak Rust en stabiliteit op financieel gebied blijkt in veel gevallen - na gezondheid en onderdak - een basale voorwaarde om stappen te kunnen zetten op andere leefgebieden. Belangrijk in het proces van toeleiding vanuit de opvang naar (reguliere) hulp en dienstverlening zijn dus: het inkomen is op niveau, eventueel loonbeslag is gereguleerd, de belangrijkste vaste lasten worden betaald en er wordt gestart met het aflossen van de meest dringende schulden. Ook bij herstel, de stap die in het verlengde van de toeleiding ligt, blijkt rust op materieel vlak belangrijk. Het is in veel gevallen een voorwaarde voor het (begeleid) gaan en (indien mogelijk zelfstandig) blijven wonen. Door de rust op financieel gebied is er ruimte om ook stappen te zetten op andere leefgebieden. Met ‘een uurtje ambulante woonbegeleiding en een uurtje financiële hulpverlening per week’ kunnen veel OGGZ/MO-cliënten dus zelfstandig gaan en blijven wonen. En zo loopt de hersteldoelstelling over in een preventie doelstelling. De preventie doelstelling wordt daarnaast in Utrecht en veel andere steden vormgegeven door aparte aandacht voor het voorkomen van huisuitzettingen. Daarbij wordt in

50


Utrecht intensief samengewerkt met wijkwelzijnsorganisaties (outreachend maatschappelijk werk), ambulante woonbegeleiding (MO) en uiteraard de corporaties. Organisatie en situatie in Utrecht Vooral twee organisaties zijn in Utrecht betrokken bij de financiële hulpverlening in het kader van het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang. Vooral bij de pijlers toeleiding en herstel, is dat Stadsgeldbeheer, onderdeel van Stichting De Tussenvoorziening (uitvoeringsorganisatie in de MO). De gemeente Utrecht heeft een duidelijke keuze gemaakt om inkomensbeheer en schuldhulpverlening voor de MO/OGGZ-doelgroep bij deze organisatie te beleggen, ook al voordat de gelden van het plan van aanpak beschikbaar kwamen. Voor de ‘normale’ burger van Utrecht met financiële problemen is er de Kredietbank Utrecht. De pijler preventie binnen het plan van aanpak maatschappelijke opvang - het voorkomen van huisuitzettingen - is bij de Kredietbank Utrecht ondergebracht. Sluit het aanbod van de Kredietbank te slecht aan op wat de cliënt nodig heeft, dan komt alsnog Stadsgeldbeheer in beeld. Financiële hulpverlening: uitgangspunten en werkwijze De reguliere schuldhulpverlening werkt vaak volgens de richtlijnen van de NVVK, de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet. Die richtlijnen sluiten te weinig aan bij doel en doelgroep van het plan van aanpak. Wel is binnen de NVVK een verandering in werkwijze te zien, omdat de uitgangspunten ook niet effectief blijken voor een groot deel van de reguliere doelgroep van de schuldhulpverlening. In bijna alle steden wordt de NVVK werkwijze losgelaten bij de doelgroep van het plan van aanpak. Bij die groep wordt namelijk ‘uitvergroot’ duidelijk dat de eenzijdige gerichtheid op schuldenvrijheid onvoldoende aansluit bij de realiteit en vraag van de

doelgroep: stabilisatie is een eerste doel, schuldenvrijheid komt daarna indien mogelijk. Stabilisatie betekent veelal inkomensbeheer en het gericht wegwerken van schulden die stabiliteit van de leefsituatie in de weg staan. Daarbij moet men denken aan schulden en betalingsachterstanden bij corporaties, energieleveranciers, ziektekostenverzekeraars en justitie (CJIB). Behoud van woonruimte is hier al met al eerder een doel dan schuldenvrijheid. Het organiseren van de schuldhulpverlening aan deze groep bij een uitvoeringsorganisatie in de MO zoals in Utrecht is gedaan, is gezien de doelstelling dan ook geen toevallige keuze. Uit een onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Hiemstra & De Vries, 2008) naar effectiviteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening, blijken onder andere de volgende aspecten van belang bij die effectiviteit: ❖ ❖ ❖ ❖

persoonlijk contact maatwerk bejegening keten samenwerking, afstemming met andere leefgebieden.

Stadsgeldbeheer deelt deze uitgangspunten en heeft ze vanaf de start in 1997 opgenomen in haar werkwijze. Vanuit de praktijk van Stadsgeldbeheer zijn er de volgende toevoegingen als het gaat om uitgangspunten in de werkwijze die van belang blijken bij de doelgroep van het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang:

Resultaten en cijfers In Utrecht zijn positieve resultaten te melden met betrekking tot schuldhulpverlening en het voorkomen van huisuitzettingen in het kader van het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang. Zo is het project ‘Voorkomen Huisuitzettingen’ na een pilot in een beperkt deel van de stad, vanaf het najaar 2008 verbreed naar de hele stad. Evaluatie van de pilot liet namelijk zien dat de methode van outreachend werken in combinatie met drang en dwang als resultaat had dat op die manier mensen bereikt worden die anders nooit bij de hulpverlening terecht zouden komen. Van de in totaal 83 gehaalde vonnissen die zijn aangemeld in de pilot, zijn er uiteindelijk vier daadwerkelijk uitgevoerd. Dat is 4,8 procent en afgezet tegen het gemiddelde aantal uitgevoerde vonnissen (33 procent) is dat dus beduidend lager. Er zouden in dit laatste geval zo’n 27 huishoudens op straat terecht zijn gekomen. Voor Stadsgeldbeheer geldt dat 60 procent van haar cliënten weer zelfstandig woont. Zij kunnen dat - zeer waarschijnlijk alleen - met behulp van de zeer praktische en relatief lichte materiële ondersteuning. Ongeveer 35 procent woont begeleid of woont in een instelling voor langdurig verblijf. Een deel van hen zal doorstromen naar zelfstandige woonruimte. Zowel menselijk als financieel gezien is dat een zeer positief resultaat. En wat betreft financieel: de goedkoopste ‘woonvorm’ - de nachtopvang - is op jaarbasis zeven keer duurder dan een jaar lang begeleiding Stadsgeldbeheer. Wonen binnen de GGZ is al snel 50 keer zo duur en voor de kosten van een jaar gevangenis kan je ruim 100 jaar goede schuldhulpverlening bieden.

acceptatie terugval, laagdrempelig aanbod, langdurige begeleidingscontacten ❖ integraal aanbod van schuldhulpverlening en inkomensbeheer ❖ dienstverlening op vrijwillige basis (in plaats van bijvoorbeeld beschermingsbewind met tussenkomst van de rechtbank) ❖ een persoonlijke, op maat gesneden aanpak en respectvolle bejegening (balanceren tussen beheer en begeleiding). ❖ ❖


51

Knelpunten In Utrecht zijn er twee belangrijke ontwikkelingen te zien die in elkaars verlengde liggen. Enerzijds de groep die langdurig afhankelijk blijkt van financiële hulpverlening. Bijvoorbeeld zodat men zelfstandig kan blijven wonen. En daaraan gekoppeld een betaalbaarheiddiscussie vanwege de geringe uitstroom en de langdurige begeleidingscontacten. Zoals hierboven al gezegd, is de financiële hulpverlening qua totale maatschappelijke kosten niet duur. Echter, de financieringsmogelijkheden van schuldhulpverlening voor gemeenten waar het ministerie van SZW op wijst, zijn beperkt. Zo is er in het W-deel van de WWB in Utrecht, in tegenstelling tot veel andere gemeenten, geen overschot meer. Deze mogelijkheid wordt al jarenlang (vanaf de Wiw) gebruikt om schuldhulpverlening te financieren. Ook de AWBZ waar het ministerie van SZW op wijst, is uiterst onzeker als financieringsmogelijkheid vanwege alle bezuinigingen die zijn aangekondigd door het ministerie van VWS. Tot slot is er extra geld voor armoedebestrijding en schuldhulpverlening door gemeenten ontvangen vanuit SZW. Dat is echter niet geoormerkt en dus is er geen zekerheid dat een college die gelden daarvoor wil inzetten. Zo zijn in Utrecht vooralsnog andere keuzes gemaakt en is het budget van bijvoorbeeld Stadsgeldbeheer voor 2009 bevroren. Tegelijk is er wel een flinke wachtlijst (bij Stadsgeldbeheer 140 personen) en wachttijd (circa tien maanden). Wellicht dat een aanvraag in het kader van de gelden van het plan van aanpak maatschappelijke opvang soelaas kan bieden. Lukt dat niet of onvoldoende, dan ontstaat een groot probleem bij het realiseren van de doelstellingen van het plan van aanpak.

52


Aan de andere kant is er de veranderde (striktere) toelating per 1 januari 2008 tot de WSNP, de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen. In de praktijk blijkt dat vooral voor de kwetsbaardere groepen een negatief effect te hebben. Er wordt nogal wat verwacht van mensen in de WSNP sinds de veranderingen per 2 januari 2008. Zo heeft een ieder een sollicitatieplicht (ook al heeft men die als ‘onbemiddelbare’ niet bij SoZaWe) en bij de aanvraag tot toelating moeten erg veel gegevens worden aangeleverd (die men vaak kwijt is). Algemeen: het is erg gericht op mensen met een bepaalde zelfredzaamheid en zelfstandigheid. Dat sluit minder aan bij kwetsbare groepen als de zoals de doelgroepen van het plan van aanpak maatschappelijke opvang. Het gevolg is dat moeilijker een schuldenvrij perspectief geboden kan worden aan dat deel van de doelgroep dat voorheen wel in aanmerking kwam voor de WSNP.

4

Successen en uitdagingen naar aanleiding van het plan van aanpak

Judith Wolf, hoogleraar maatschappelijke zorg Successen De observaties vanuit de maatschappelijke opvanginstellingen in de vier grote steden, zoals in dit boekje ook gepresenteerd, in standen van zaken en essays, maken duidelijk dat er sinds de start van het plan van aanpak in 2006 de nodige successen zijn geboekt. Aan de voordeur van de opvang zijn de instroomprocessen in alle vier steden gestroomlijnd door de ontwikkeling van één centraal aanmeldpunt, die overal overigens anders zijn georganiseerd en ook anders heten. Er is al capaciteit bijgekomen in de vorm van nieuwe voorzieningen, en er komt meer nog bij door de vele voorzieningen die nog in de pijplijn zitten. Die extra capaciteit is bedoeld om dakloze mensen van de straat te krijgen, maar ook als impuls bij de doorstroom en uitstroom van cliënten uit de opvang. Aan de achterdeur van opvanginstellingen, maar ook van gevangenissen is het nodige geïnvesteerd om mensen verder te begeleiden in hun proces van maatschappelijk herstel en om te voorkomen dat zij mogelijk (weer) tussen wal en schip vallen. Het volume van ambulant werken, in de vorm van vroeginterventie, woonbegeleiding en langdurige zorg is gegroeid. Bovendien is werk gemaakt van een intensivering van aanbod van schuldhulpverlening en dagactiviteiten om uitval en terugval te voorkomen, om – positiever gezegd - mensen weer in de gelegenheid te stellen maatschappelijk aan te haken en mee te doen. Het voorkomen van huisuitzettingen heeft in alle steden de aandacht en veel is al tot stand gebracht in de samenwerking tussen partners die in het verleden amper van elkaars bestaan wisten. Forse investeringen in tijd en geld zijn verder gedaan in de registratie en monitoring om cliënten in hun route door het systeem te kunnen blijven volgen en om uiteindelijk na te gaan of de ambitieuze doelen van het plan van aanpak worden gerealiseerd. Hoewel de registraties nog allerminst betrouwbaar zijn, wordt

vanuit de vier steden melding gemaakt van imponerende aantallen daklozen die reeds in traject zijn. Ontegenzeggelijk is er in de afgelopen drie jaar veel geïnvesteerd en tot stand gebracht. Gegeven de geringe beleidsmatige aandacht waarop de opvang van dakloze mensen in de jaren daarvoor, zeker in de jaren zeventig en tachtig, kon rekenen is dat spectaculair te noemen. Zeker ook gelet op de onzekerheden waarmee het ingezette veranderingsproces was en nog steeds is omgeven. Denk aan de invoering van de WMO, de versobering van de AWBZ en de aanstaande herverdeling van de middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid over de centrumgemeenten. Kanttekeningen bij het plan De winst laat onverlet dat bij het plan van aanpak de nodige kanttekeningen zijn te plaatsen. De voornaamste laten zich als volgt samenvatten: ❖ Het plan is in korte tijd top down vastgesteld, en heeft een sterk technocratisch/instrumenteel karakter. Aldus gepresenteerd, lijkt het verminderen van dakloosheid en overlast een eenvoudig karwei dat gemakkelijk is te klaren als de goede wil er maar is. Het document kenmerkt zich door een hoog maakbaarheidoptimisme. De ruim tien instrumenten, die deels zijn gebaseerd op goede praktijken, gaven beleidsmakers en andere betrokkenen de nodige handvatten om mee aan de slag te gaan. Hoezeer op elementen van het plan is af te dingen, het luidde wel de start in van een langjarig beleidsprogramma, gericht op de allerzwaksten in de Nederlandse samenleving. Op zich is dat al van onschatbare waarde. Bovendien heeft het de weg bereid voor de ontwikkeling van lokale beleidsplannen, buiten de G4 in de vorm van Stedelijke Kompassen, waarin vraag en aanbod doorgaans subtieler en gefundeerder op elkaar zijn betrokken.


53

❖

❖

54

De visie op dakloze mensen blijft in het plan van aanpak impliciet, maar is desondanks glashelder. Een dakloze is iemand met veel problemen die de gemeenschap tot last is, overlast geeft, iemand die moet worden geholpen, desnoods met behulp van drang en dwang. Het plan mist de essentie van wat mensen doormaken in een proces van uitsluiting en uitburgering en hoe zij er als gevolg daarvan op den duur mentaal en maatschappelijk aan toe zijn. Het mist ook het gegeven dat dakloze mensen in de eerste plaats burger zijn en blijven, rechten hebben en ook recht van spreken. Hoewel dakloosheid, uitburgering en overlast mede in verbinding met sociale en institutionele relaties ontstaan, vormen bij de gekozen oplossingen dakloze mensen het ‘object van interventie’. De gemeenschap is in het plan weliswaar in het vizier, maar toch vooral als een entiteit die bescherming behoeft tegen overlast en criminaliteit, niet als een entiteit die aangesproken wordt en medeverantwoordelijkheid draagt voor de aanpak van de problemen. Instanties worden met name opgeroepen om ‘samen te werken’ en hun activiteiten te coördineren. De doelen van het plan van aanpak zijn tweeërlei, namelijk vermindering en voorkoming van dakloosheid en vermindering van overlast. Deze doelen zijn in aantallen en percentages gekwantificeerd en meetbaar gemaakt. Wat ontbreekt is een inhoudelijk, conceptueel kader waarin dakloosheid en uitburgering worden gedefinieerd, dat inzicht biedt in de hiermee samenhangende risico- en beschermende factoren, en als anker kan dienen bij het formuleren en evalueren van acties. Het fenomeen ‘overlast’ is evenmin gedefinieerd en verklaard. Er wordt een samenhang verondersteld met dakloosheid – als die vermindert, vermindert ook de overlast - maar die wordt niet onderbouwd. Desondanks wordt wel met de nodige flinkheid als doel aangekondigd dat ‘ ‘de overlast’ met 75 procent moet zijn afgenomen.


❖

In het oog springt, dat er in het document amper melding wordt gemaakt van structurele factoren in het ontstaan en voortbestaan van dakloosheid en uitburgering, die voor het merendeel relatief autonoom zijn en dus nauwelijks te beïnvloeden. Of de doelen worden gehaald lijkt nu in hoge mate te gaan worden verhaald op de dakloze persoon zelf, en diens motivatie en inspanning om de situatie te veranderen. Met bij tegenvallende resultaten mogelijk nog meer repressie en verlies van het recht op opvang. Als straks de balans wordt opgemaakt, zal het zonder inhoudelijk kader (en zonder de resultaten van een implementatiestudie) bijzonder lastig zo niet onmogelijk zijn om de uitkomsten te interpreteren en te bepalen welke factoren op het al dan niet halen van de doelen van invloed zijn geweest en waarop kan en moet worden bijgestuurd. Er liggen dan cijfers op tafel die als zodanig betekenisloos zijn en waar niemand in het veranderingsproces eigenlijk wat mee kan. Elke voorgenomen verandering of innovatie behoort te zijn gebaseerd op een grondige probleemanalyse. In het plan van aanpak is die niet terug te vinden. Het document geeft geen profiel van huidige groepen dakloze mensen, hun routes in en uit het daklozenbestaan en de factoren die hierop van invloed zijn, noch geeft het zicht op aantal en profiel van te verwachten uitvallers in de toekomst. Zo’n onderbouwing is het minste wat je mag verwachten van een beleidsplan waarmee in de uitvoering miljoenen euro’s zijn gemoeid. Het plan van aanpak beschrijft oplossingen - zoals een persoonsgerichte aanpak, voorzieningen -, maar het is de vraag of die een antwoord zijn op het probleem, of die, anders gezegd, de meest optimale en best passende zijn gegeven de genoemde fenomenen (dakloosheid, uitburgering, overlast) en de huidige en toekomstige doelgroepen. Het zijn in ieder geval de meest voor de hand liggende. Zullen

bijvoorbeeld de voorzieningen die nu in de pijplijn zitten - en waarvan de realisering nog veel tijd zal vragen - straks nog matchen met de dan voorkomende, ook nieuwe groepen daklozen? Zijn voorzieningen überhaupt een passende oplossing? Willen cliënten hier wel gebruik van maken (als zij voor hun verblijf een hoge eigen bijdrage moeten betalen)? Opvallend is, dat bij de formulering van de oplossingen slechts in zeer beperkte mate gebruik is gemaakt van de verschillende soorten kennis die er in een veranderingsproces als dit er toe doen, namelijk wetenschappelijke, professionele en existentiële kennis14. Cliënten noch werkers zijn geraadpleegd (practice-based), en ook is niet nagegaan wat vanuit de huidige stand van de wetenschap in de praktijk ‘werkt’ (evidence-based). Het is een gemiste kans dat de persoonsgerichte aanpak, toch de kern van het plan, niet beter is gefundeerd, dat de beoogde uitkomsten op het niveau van het primaire proces – denk aan de stabiele mix – niet zijn bepaald op basis van consensus met alle betrokken partijen, waaronder dakloze mensen zelf om wie het toch gaat. Raadpleging van alle actoren en analyse van verschillende soorten kennis had mogelijk geholpen om bij het zoeken naar oplossingen ‘buiten het kader’ te treden, buiten de gebaande paden, in een poging om tot veranderingen van een tweede orde te komen. Zo’n tweede orde verandering behelst een herdefiniëring of transformatie van het bestaande, een kwalitatieve sprong, een wijziging van systeemeigenschappen en onderscheidt zich van een

eerste orde verandering die verwijst naar verbeteringen of aanpassingen van het bestaande, een kwantitatieve aanpassing en de kenmerken van het systeem intact laat15. De tijdsdruk waaronder het plan tot stand is gekomen en waarmee de eerste fase moest worden uitgevoerd liet op zich zelf al weinig ruimte voor reflectie. Hopelijk worden tussentijdse evaluaties voor een kritische reflectie en meta-analyse benut. Sociale kwaliteit en plan van aanpak Bij het (tussentijds) evalueren van de uitvoering van het plan van aanpak kan het begrip sociale kwaliteit16 worden gebruikt als beleidsinstrument, ook om tot bijstellingen te komen. Het is eerder benut voor het beschrijven en verklaren van risico’s voor sociale uitsluiting en dakloosheid (Wolf & Van Luijtelaar, in voorbereiding). Het aantrekkelijke van het concept sociale kwaliteit in dat verband is, dat het zowel structurele als individuele factoren omvat en ook de relatie ertussen definieert. De onderscheiden dimensies in het concept sociale kwaliteit – structureel, institutioneel, individueel en relationeel – worden ook door de European Observatory for Homelessness beschouwd als de factoren die samenhangen met dakloosheid als gevolg van sociale uitsluiting.17 Sociale kwaliteit is een veel omvattend concept met betrekking tot de kwaliteit van het dagelijks leven van mensen en kan worden gedefinieerd als: ‘de mate waarin burgers in staat zijn om deel te nemen aan het sociale en economische leven, onder condities die

14 Zie Wolf, J. De kracht ligt in de synthese. In: Bulletin OxO. Uitgave Onderzoekscentrum maatschappelijke zorg, UMC St Radboud Nijmegen. oktober 2008. 15 Wolf, J. Zorgvernieuwing in de geestelijke gezondheidszorg. Evaluatie van achttien zorgvernieuwingsprojecten. Utrecht: NcGv, 1995. Watzlawick, P., J. Weakland, R. Fisch. Het kan anders. Over het onderkennen en oplossen van menselijke problemen. Deventer, Van Loghum Slaterus, 1974. Watzlawick, ….) 16 Het begrip sociale kwaliteit is door een groep Europese onderzoekers geoperationaliseerd in diverse indicatoren die, na meting ervan, tezamen inzicht geven in de ‘staat van de sociale kwaliteit’ van bijvoorbeeld een land of samenleving. Voor Nederland is de staat van de sociale kwaliteit opgemaakt door De Neubourg & Steffens (2005). De metingen van sociale kwaliteit zijn bedoeld ter ondersteuning van de ontwikkeling en evaluatie van sociaal beleid. 17 Zie www.feantsa.nl


55

hun welbevinden en individuele potenties stimuleren’.18 De basis van de theorie is de continue spanning tussen twee contrasten: 1 Biografische en maatschappelijke ontwikkeling, dat wil zeggen de relatie tussen de mens als actor en de maatschappelijke structuren (micro-macro of structurele en individuele factoren) 2 Informele relaties (leefwereld) en institutionele relaties (systeemwereld) (meso) Op het snijvlak van de vier hoofddimensies van sociale kwaliteit bevinden zich vier subdimensies, namelijk: sociaal economische zekerheid, sociale inclusie, sociale cohesie en sociale empowerment. Deze vier dimensies vormen aangrijpingspunten voor sociaal beleid en sociale interventies.

Model van sociale kwaliteit Samenleving Sociaal economische zekerheid

Instituties

Sociale cohesie

Kwaliteit van leven

Gemeenschap en groepen

Sociale empowerment

Social inclusie

Individu bron: UMC St Radboud

Sociaal-economische zekerheid verwijst naar de mate waarin mensen toegang hebben tot materiële en omgevingsbronnen die nodig zijn voor participatie en veiligheid. Denk aan: inkomen, opleiding, gezondheidszorg, maatschappelijke instanties, veiligheid, sociale contacten etc. Sociale cohesie is omschreven als de mate waarin relaties, gebaseerd op (gedeelde) waarden, normen (solidariteit) en identiteiten, worden gedeeld en onderling verband hebben, wat essentieel is voor de sociale ontwikkeling en individuele zelfrealisatie. Sociale empowerment duidt op de mate waarin capaciteiten en handelingsmogelijkheden van individuen worden ondersteund en versterkt door sociale structuren en relaties. Sociale inclusie staat voor de mate waarin mensen toegang hebben tot en geïntegreerd zijn in diverse instituties en in sociale relaties van het alledaagse leven. Het voert hier te ver om tot een diepgaande evaluatie van de stand van zaken van de uitvoering van het plan van aanpak te komen. Volstaan wordt hier met enkele observaties: ❖ Veel is in de afgelopen drie jaar geïnvesteerd in de aanpassing van structuren en institutionele relaties. Denk aan de gerealiseerde en op stapel staande voorzieningen, de formulering van toegangseisen, de centrale aanmeldpunten, de lokale zorgnetwerken en centrale meldpunten, de registratie- en monitorsystemen, de vele werken stuurgroepen, en de samenwerkingsafspraken en convenanten binnen en tussen de domeinen van zorg, justitie, wonen en dagactiviteiten. Veel sturing vond plaats via de systeemelementen van macht en geld. De regie is duidelijk verschoven van de opvanginstellingen naar overheden en andere financiers. Er is ongekend veel geld bijgekomen, ook voor de zorg aan individuele cliënten. ❖ Op een uitzondering na is er – mede afgezet tegen

❖

de miljoeneninvesteringen in nieuwe voorzieningen en formatie - weinig gedaan om de sociale cohesie en de onderlinge sociale relaties in de gemeenschap te versterken, om de kwaliteit van de leefwereld te verhogen. Terwijl die investering in het sociale domein cruciaal is voor de sociale inbedding van kwetsbare mensen. Zonder die inbedding is de kans groot dat kwetsbare mensen – ook met woonbegeleiding en langdurige zorg aan huis, het in de gemeenschap niet gaan redden en weer raken aangewezen op instituties. Nu zijn er al signalen dat mensen terugvallen en weer bij de opvang aankloppen. Dat is ook één van de lessen van het proces van vermaatschappelijking in de geestelijke gezondheidszorg dat veel eerder is ingezet. De heftige reacties van medeburgers op plannen voor nieuwe voorzieningen in wijken maken duidelijk dat er richting gedeelde waarden en normen en solidariteit met de zwakkere medeburgers nog een wereld is te winnen. De stereotypering en uitsluiting van kwetsbare, onder meer dakloze mensen lijken door de beleidsinterventies soms eerder toe- dan afgenomen. Dit beseffend, zijn enkele grote steden publiekscampagnes begonnen om de beeldvorming positief te beïnvloeden. Dit proces vraagt ook om actieve bemoeienis van de gemeente en maakt deel uit van de maatschappelijke opdracht van instellingen. Veranderingen in dezen zullen zich eerder voltrekken via versterking van leefwereldeigenschappen – nabijheid en wederzijdse bekendheid, uitwisseling en onderhandeling, ter discussie stellen van aanspraken en consensusvorming - dan via benutting van de systeemeigenschappen van geld en macht. Structuurveranderingen komen pas werkelijk van de grond als ook het handelen van actoren zich wijzigt. Structuren zijn immers niet veel anders dan door de tijd heen gestolde, geïnstitutionaliseerde handelingen. In het oog springt, dat er in de

❖

uitvoering van het plan de afgelopen jaren bijzonder weinig is gedaan om het handelen van actoren te beïnvloeden, niet in het sociale domein (zie hiervoor), maar ook niet in het professionele domein. Dat laatste komt ook in de essays terug. De roep om methodiekontwikkeling is exemplarisch voor het gebrek aan investeringen de afgelopen jaren in de inhoud van de zorg en het methodisch handelen van werkers in de opvang. Tot nu toe is de persoonsgerichte aanpak, zoals gezegd het dragende element van het plan, voor zover bekend nog niet uitgewerkt en onderbouwd. Met het het oog op de toename van (nieuwe) werkers als gevolg van de start van nieuwe voorzieningen is het eens te meer zaak serieus werk te maken van de competentieverhoging en professionalisering van werkers. Ook de inzet in het uitvoerend werk van ervaringsdeskundigen moet nadrukkelijk een kans krijgen. De dimensies van sociale kwaliteit maken duidelijk dat de in het plan van aanpak vastgestelde doelen op het niveau van het primaire proces – de stabiele mix – vooral betrekking hebben op de sociaaleconomische zekerheid van kwetsbare mensen (huisvesting, inkomen, dagbesteding etc.) en de sociale inclusie, voor zover dit overigens (de toegang tot) de professionele zorg betreft. Niet of veel minder nadrukkelijk zijn op dit uitvoerend niveau doelen geformuleerd in relatie tot de sociale inbedding en de sociale empowerment van mensen. Terwijl participatie, sociale inbedding, handelingscontrole en eigenwaarde belangrijke, zo niet de belangrijkste sleutels zijn tot maatschappelijk herstel en een zingevend bestaan. Bestaansvoorwaarden en zorg doen er toe, maar vormen hiervoor feitelijk een basis. Er rest de komende jaren nog voldoende uitdaging om ook de andere doelen voor en met cliënten binnen bereik te brengen.

18 Maesen, L. Van der, & Walker A. Indicators of Social Quality: Outcomes of the European Scientific Network. European Journal of Social Quality. Vol. 5, 2005, Issue 1/2, p. 8-24.

56



57

Tot besluit Gegeven de relatief lange duur van het plan van aanpak ligt er nog een lange weg in het verschiet voor de realisering van de ambitieuze doelen. Des te meer is het zaak om als maatschappelijke opvang een duidelijk inhoudelijk anker te kiezen voor het bepalen en evalueren van de activiteiten en beslissingen in het kader van dit plan. De beleidsdrukte en hectiek van alledag kunnen er gemakkelijk toe leiden dat de koers zich ongemerkt wijzigt in een later mogelijk als negatief beschouwde richting. Behalve de formulering van een kader en een visie op kwetsbaarheid is het aan te raden om gezamenlijk vast te stellen wat het typisch eigene van de maatschappelijke opvang is en wat haar specifieke verworvenheden zijn die, ongeacht welke ontwikkelingen zich gaan voordoen, gekoesterd en behouden moeten blijven. Bijvoorbeeld de asielfunctie ofwel de laagdrempelige opvang waar mensen terecht kunnen die om wat voor reden dan ook (tijdelijk) geen dak meer boven hun hoofd hebben. De kracht van de opvang is ook altijd geweest om kwetsbare mensen serieus te nemen en met respect te bejegenen, hoe bijzonder zij zich soms ook gedragen. Mede daarom kan het niet zo zijn dat in de uitvoering van het plan van aanpak de participatie van cliënten vrijwel nihil is. Als maatschappelijk herstel de inzet van de opvang en van het plan van aanpak is, dan is het niet meer dan vanzelfsprekend om cliënten in dit proces een substantiële eigen rol en inbreng te geven.

5

Conclusies en aanbevelingen

Het kabinet, de vier grote steden en de instellingen, zijn goed op weg om de doelen uit het plan van aanpak te halen. Dat is de voornaamste conclusie van deze evaluatie. In het plan staan ambities die realistisch zijn. De doelstellingen in het plan van aanpak maatschappelijke opvang zijn goed kwantificeerbaar en kunnen zo steeds worden getoetst. Aan alle hoofddoelstellingen zijn streefcijfers verbonden. Kijken naar die cijfers leert dat de G4 resultaten behaald heeft. Nieuwe woonvoorzieningen worden in de grote steden gerealiseerd. Er zijn afspraken gemaakt over taakverantwoordelijkheden binnen de gemeenten en de regierol van de gemeenten. De regie heeft binnen het plan van aanpak snel vorm gekregen. Knelpunten bij de regierol zijn de toenemende bureaucratisering en de sterk toenemende verantwoordingseisen. Uitstel en vertraging zijn het gevolg van de te grote controledrang van de gemeenten. Ook is er in toenemende mate sprake van risicomijdend gedrag bij gemeenten. Het is lastig om een nieuwe voorziening gerealiseerd te krijgen. Uitbreiden van bestaande voorzieningen of opzetten van ambulante voorzieningen, is meestal geen probleem. Maar een nieuwe locatie voor elkaar krijgen, is tijdrovend en dat vertraagt de voortgang van het plan van aanpak. Hoe kijkt de cliënt aan tegen het plan van aanpak? Cliëntparticipatie is toegenomen, maar is nog niet op het niveau dat wenselijk is. Dat kan beter. Ook de aandacht voor nieuwe doelgroepen binnen de opvang moet worden versterkt. Binnen de uitvoering van het plan moet de nodige flexibiliteit zijn. Innovaties dienen de kans te krijgen om het aanbod beter op de vraag te laten aansluiten. Daarnaast wordt het regiem van het toelaten van daklozen in gemeenten, als te streng ervaren. Het plan van aanpak mag geen doel op zich worden. De cliënt dient altijd centraal te blijven staan.

58


In deze evaluatie is niet alleen naar de ‘cijfers’ gekeken. Het doel van deze nota is juist te kijken naar een aantal essentiële thema’s bij de uitvoering van het plan van aanpak. Dit heeft geleid tot een aantal verbeterpunten. Kansen die er zijn voor Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht, maar ook kansen voor de gemeenten van de G39, die nu volop bezig zijn met het vormgeven en uitvoeren van hun stedelijke kompassen. De belangrijkste conclusies van deze evaluatie zijn: Persoonsgerichte aanpak kan werken De vier grote gemeenten lijken op de goede weg te zijn bij het behalen van de in 2006 gestelde doelen. Er blijft sprake van een breed draagvlak voor deze doelen. De persoonsgerichte aanpak is in alle gemeenten ingevoerd en blijft de kern van het beleid. De individuele trajectplannen geven cliënten nieuwe kansen op herstel en de ketenaanpak is aanzienlijk verbeterd. De cijfers en meningen die genoemd worden in deze nota onderschrijven bovengenoemde hoofdconclusies. Plan van aanpak als katalysator Het plan werkt ook als katalysator. Niet alleen ter verbetering als het gaat om samenwerking van partijen met oog voor de belangen van de cliënt, maar ook als het gaat om een uitbouw naar de andere gemeenten. De G39 volgen de ontwikkelingen binnen Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. De persoonsgerichte aanpak wordt zo – binnen de stedelijke kompassen – de beleidsvisie binnen heel het land. Benadrukt wordt dat er geen sprake is van een trendbreuk in het beleid. VWS, gemeenten, de instellingen van de Federatie Opvang en partners, waren al voor 2006 gestart met een verandering van een aanbodgerichte naar een vraaggestuurde structuur en cultuur. De soms onduidelijke organisatie binnen gemeenten en transparantie in


59

verantwoordelijkheden, is wel duidelijk verbeterd. Al blijft bestrijding van verkokering - het verwijderen van de nog bestaande schotten tussen diensten en sectoren - ook in de toekomst nodig. Dwangmatige regie De regie per gemeente is verschillend. Het evenwicht tussen de dubbele doelstelling is soms zoek. De vraag die een van de auteurs zich stelt, is springlevend: gaan de invalshoeken veiligheid (de stok) en sociaal (de wortel) uitburgering voldoende tegen? Het plan blijft een reddingsplan voor daklozen en een aanvalsplan tegen overlast. De ruimte die cliënten, maar ook instellingen krijgen van de gemeenten is, niet altijd groot. De dwang en drang - in het kader van de gestelde doelstellingen - kan verlammend werken voor de benodigde vrijheid van handelen die medewerkers van opvanginstellingen nu eenmaal nodig hebben om cliënten te motiveren om in een persoonsgerichte aanpak te komen. Het regiobindingsbeleid is op dit moment ook onduidelijk en geeft spanningen bij cliënten. Het is ook de vraag in hoeverre de regiobinding op gespannen voet staat met het principe van de zorgplicht. Investeren in spreken met en luisteren naar cliënten Het lijkt er ook op dat er teveel over cliënten gesproken wordt en niet met cliënten. De ‘command and control’ cultuur bij de uitvoering van het plan kan een bedrijfsblindheid geven bij gemeenten en bij ketenpartners om de doelen te bereiken zonder de nodige flexibiliteit in acht te nemen. Dit ligt niet alleen aan de gemeenten. Knelpunt bij de cliëntenparticipatie is ook dat de cliëntenraden van grote voorzieningen in verschillende stadia van ontwikkeling verkeren, wat kan leiden tot contraproductief overleg. Zorg komst nieuwe doelgroepen De komst van nieuwe doelgroepen is aangestipt in deze nota. Aanvankelijk blijven de meeste Midden- en Oost Europese mensen niet lang in de opvang, op een enkeling na. Langzaam maar zeker groeiden de

60


aantallen: zowel van gasten die tijdelijk blijven, als van diegene die langer blijven. De verwachting is dat deze groei de komende jaren niet minder wordt, eerder meer wanneer straks ook landen als Roemenië en Bulgarije volledig onder vrij arbeidsverkeer van de EU vallen. Nadruk op preventie bij voorkomen huisuitzettingen Rust en stabiliteit op financieel gebied is - na medische zorg en onderdak - een basale voorwaarde om stappen te kunnen zetten op andere leefgebieden van de cliënten. De cijfers over huisuitzettingen verschillen per gemeente. Gelukkig is wel overal veel tijd geïnvesteerd om het aantal huisuitzettingen te verminderen. Bij het voorkomen van huisuitzettingen blijkt samenwerking het sleutelwoord. De wederzijdse en overeenkomstige belangen worden gekend en erkend, en vanuit die basis wordt samengewerkt. Meer methodiekontwikkeling Opvanginstellingen hebben aangetoond goed te zijn in innovatief denken. Dit komt echter steeds meer onder druk te staan. Dit komt vooral doordat zeer veel tijd opgaat aan registratie, eisen (HKZ) en verantwoording. Eveneens kosten de voortdurende veranderingen vanuit het CIZ veel tijd. De vraag die politiek en samenleving aan de maatschappelijke opvang stellen, is de laatste jaren geleidelijk maar duidelijk veranderd. Vijf jaar geleden werd er in de maatschappelijke opvang niet van trajecten of programma’s gesproken. De antwoorden die de maatschappelijke opvang tot nu toe biedt op de veranderende maatschappelijke vraag, zijn goed maar ook voorzichtig. Methodiekontwikkeling kan verbeterd worden.

overheid gebruikt en de boodschap die uit de plannen spreekt, is duidelijk gericht op de bewoners in de wijken. Door deze aanpak kun je buurten garanderen dat overlast afneemt en dat buurtbewoners serieus genomen worden. Het positieve effect van de persoonsgerichte aanpak moet duidelijker worden gecommuniceerd. Gelukkig zijn er ook vorderingen te constateren. Het spreidingsbeleid is daarbij van belang. Financiering plan onder druk Zorg is er over de financiering van de uitvoering van het plan van aanpak en de stedelijke kompassen. Veranderingen in de criteria voor indicatiestelling, of overheveling van middelen van het ene naar het andere kader, hebben invloed op de mogelijkheid hulpaanbod voor cliënten te starten of uit te breiden. Ook de continuïteit van bestaande projecten en voorzieningen wordt daardoor beïnvloed. De beleidswijzigingen, bijvoorbeeld in het kader van de AWBZ, brengen een beperking mee voor de toegang tot zorg voor doelgroepen die vallen onder het G4 plan van aanpak maatschappelijke opvang. Deze wijzigingen kunnen direct invloed hebben op de doorstroom van cliënten naar begeleid wonen, preventieprojecten bij dreigende huisuitzetting en crisisinterventie bij psychiatrische patiënten die dakloos zijn. Onzekerheid is er ook over de nieuwe verdeelsleutel doeluitkering die er dit jaar eindelijk lijkt te komen.

Beeldvorming bij burgers Het gaat niet alleen om nieuwe technieken. Het succes van de uitvoering van het plan van aanpak wordt mede bepaald door beeldvorming en communicatie met burgers. De kloof die heerst tussen beeld en werkelijkheid, is er nog steeds. De dakloze wordt vaak gezien als een probleem. De taal die de


61

Op grond van bovengenoemde conclusies komen de instellingen van de Federatie Opvang tot de volgende 16 aanbevelingen: 1 Betrek cliënten beter bij het verder ontwikkelen en uitvoeren van het plan van aanpak.

11 Maak koppelingen met andere beleidsvelden binnen de Wet Maatschappelijke Ondersteuning.

2 Een betere screening van cliënten is noodzakelijk.

12 Bevorder burgerparticipatie om de beeldvorming over daklozen bij te stellen; betrek burgers bij de beleidsontwikkeling en uitvoering.

3 Creëer meer arbeidsplaatsen voor cliënten; ontwikkel arbeidsperspectieven voor de langere termijn om terugval van cliënten te voorkomen. 4 Verbeter de informatiestroom over het aanbod bij de ketenpartners om cliënten sneller op de juiste plek te krijgen. 5 Het aanbod dient beter afgestemd te worden op de individuele mogelijkheden van cliënten. 6 Zorg voor een duidelijk regiobindingsbeleid, dat onderschreven wordt door alle partijen en waarbij sprake is van een ‘warme overdracht’ van cliënten. 7 Bewaak het evenwicht tussen hulpverlening aan daklozen en het verminderen van overlast. 8 Ontwikkel beleid ten aanzien van nieuwe doelgroepen uit Midden- en Oost Europa. 9 Verminder de administratieve lasten om er voor te zorgen dat de meeste tijd uit gaat naar de zorg voor de cliënt en er voldoende ruimte is om te komen tot innovatie. 10 Investeer in gestructureerd en begeleid onderzoek en methodiekontwikkeling binnen de opvang en re-integratie; ondersteun met onderzoek evidencebased werken.

13 Zet het kader sociale kwaliteit in bij de beleidsanalyse. Hiermee wordt getoetst of het plan van aanpak alle interventies omvat die bijdragen aan de aanpak van het probleem van dakloosheid. 14 Betere registratie en harmonisatie als het gaat om huisuitzettingen. Meer investeren in preventie. 15 Waarborg voor de lange termijn de financiering van het plan van aanpak en de stedelijke kompassen. 16 Zorg voor voldoende en gegarandeerde schuldhulpverlening Deze aanbevelingen zijn voor een groot deel gericht op de rol die gemeenten kunnen spelen om het plan van aanpak succesvol te houden en de stedelijke kompassen succesvol te maken. Cliënten en aanbieders hebben hun eigen rol. Zij zijn volwaardige partners bij de ontwikkeling en uitvoering van het beleid. De Rijksoverheid dient er voor te waken dat de randvoorwaarden voor gemeenten, cliënten en aanbieders zo zijn dat de doelstellingen van het plan van aanpak gehaald kunnen worden.

Afkortingen ACT APV AWBZ CCP CJIB CIZ CO

Assertive Community Treatment Algemene Politie Verordening Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Centraal coördinatiepunt Centraal Justitieel Incasso Bureau Centrum Indicatiestelling Zorg Centraal Onthaal (Project in Rotterdam) CVD Centrum voor Dienstverlening DJI Dienst Justitiële Inrichtingen DMO Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling DWI Dienst Werk en Inkomen DZS Dienst Zorg en Samenleven ESF Europees Sociaal Fonds G4 De vier grote steden: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht GG&GD Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst GGD Gemeentelijke Gezondheidsdienst GGZ Geestelijke Gezondheidszorg GKB Gemeentelijke kredietbank HKZ (Stichting) Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector ISD Intergemeentelijke Sociale Dienst LVG-ers Licht verstandelijk gehandicapten MAP Meld- en Actiepunt OGGZ MDF Maatschappelijke Dienstverlening Flevoland MDT multidisciplinair team MGZ Maatschappelijke Gezondheidszorg

MMD-ers Medewerkers maatschappelijke dienstverlening MO Maatschappelijke opvang NVVK Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet OCW Onderwijs, Cultuur en Welzijn OGGZ Openbare Geestelijke Gezondheidszorg OM Openbaar Ministerie PI Penitentiaire Inrichting RIBW Regionale Instelling Beschermde Woonvormen SGBO Het onderzoeks- en adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten SoZaWe Sociale Zaken en Werkgelegenheid SPAR Samenwerkingsverband Persoonsgerichte Aanpak Rotterdam SZW (Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid VIP Vroegtijdige interventie bij psychose VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VO Vrouwenopvang VWS (Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport WIA Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen WiW Wet Inschakeling Werkzoekenden WFZ Wet Forensische zorg WJZ Wet op de Jeugdzorg WMO Wet Maatschappelijke Ondersteuning WSNP Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen WSW Wet Sociale Werkvoorziening WWB Wet werk en bijstand ZvW Zorgverzekeringswet (Zvw)

Het plan van aanpak maatschappelijke opvang werkt en wordt verbeterd als bovengenoemde 16 aanbevelingen tot beleid van de gemeenten wordt gemaakt.

62



63

64


Daklozen aller steden verzamelt u, maar niet op straat!

Recommend Documents