Cultuur en retoriek in inspectieorganisaties door Ferdinand Mertens 2004 Inspecteurs zijn niet tegen verandering maar ze hebben er wel veel moeite mee. Het arsenaal aan argumenten dat ingezet wordt om de risico’s van verandering te illustreren is indrukwekkend omvangrijk en wordt vaak met veel passie gehanteerd. Natuurlijk “het kan anders:maar wordt het er ook beter van” is een stijlfiguur die vaak gehanteerd wordt. Fouten en tekortkomingen van alternatieve benaderingen worden breed uitgemeten terwijl de kwaliteit van het eigen werk nauwelijks betwist of gerelativeerd wordt. In de reeks argumenten en overwegingen zijn er een aantal dominant. Bij ons is alles anders! Wanneer het uitbesteden of uitplaatsen van een bepaalde toezichttaak aan bijvoorbeeld certificerende instanties worden de mechanismen die daarbij een rol spelen zeer kritisch beschouwd en de negatieve effecten stevig aangedikt. Zo bijvoorbeeld bij de inspectie van zeeschepen, waar al een eeuwenoude traditie van particuliere zg. klassenbureaus bestaat, wordt gewezen op de corrumperende werking van het feit dat het hier commerciële instellingen betreft. Terwijl het om wereldwijd opererende instellingen gaat die op een groot aantal terreinen van de scheepsbouw en het onderhoud van schepen taken verrichten die onmogelijk allemaal door overheidsinstanties zouden kunnen worden uitgevoerd. De mogelijkheden om effectief invloed uit te oefenen, door slimme vormen van toezicht op het werk van de bureaus worden laag ingeschat en ook nauwelijks benut. Deels worden ze benut, en vaak ook zelfs ingezet voor het uitvoeren van overheidstaken, deels worden ze gezien als concurrenten, als bedreiging voor hun eigen werk maar dat wordt gebracht als bedreiging van de veiligheid. Dat er zeevarende landen zijn die vrijwel alle taken aan die klassenbureaus overlaten wordt erkend maar daar is altijd ook of iets mis of de omstandigheden daar zijn onvergelijkbaar met die bij ons. Meestal hebben de inspecteurs een hoge dunk van hun eigen werk en het lijkt er vaak op alsof we onfeilbaar zijn. Ook vergelijkend; wij doen het goed tot zeer goed en een groot aantal landen, vooral die van ons uit gezien in de richting van de evenaar, doen het allemaal twijfelachtig tot slecht. Veelal onbetrouwbaar, zo niet corrupt en in elk geval niet goed genoeg. Een aspect dat aanleiding geeft tot grote zorg is het verlies van de deskundigheid in de eigen organisatie: hoe minder taken jezelf verricht hoe groter de kans dat je op den duur obsoleet wordt omdat je geen feitelijke kennis meer hebt over de praktijk en de ontwikkelingen die zich daarin voordoen. Natuurlijk het punt van zorg is reëel: effectief en overtuigend toezicht is slechts mogelijk wanneer aan de kennis en ervaring van de toezichthouder niet getwijfeld wordt. Maar hoeveel en in welke mate is een vraag die meestal onbeantwoord blijft. Het lijkt er op dat nu nog goed 1
zit met die kennis en ‘straks’ niet meer. Er is een rotsvast geloof in de kennis die opgedaan wordt door zelf in de ‘objecten’ te kijken. Er is weinig vertrouwen in gerapporteerde kennis, in data-analyses, in trendstudies op basis van geaggregeerde gegevens en selectie van objecten op basis van risicotaxaties. Men ziet het liefst alle objecten zelf en gruwelt van selecties. Concentratie op ‘problemen’ wordt beschouwd als onvoldoende of minstens als ‘second-best’ ook al weet men dat men nooit alles met voldoende intensiteit kan inspecteren. Onderwijsinspecteurs waren niet meer ‘op de kast te krijgen’ wanneer gesuggereerd werd dat je goede scholen alleen maar ‘statistisch’ hoefde te volgen en dat een bezoek aan zo’n school eigenlijk zonde van de tijd was. Natuurlijk moet je zicht houden op de algemene kwaliteitsontwikkeling, je moet immers ook weten wat ‘haalbaar’ is om te kunnen beoordelen hoe ernstig een afwijking is. Maar om dat te kunnen - en dat is belangrijk - zijn er verschillende andere mogelijkheden die veel efficiënter zijn dan dus maar alle objecten gelijke aandacht te geven. Onder inspecteurs bestaat een heilig geloof dat hoe meer je inspecteert hoe beter dat eigenlijk is. Men is dus veelal van oordeel dat er te weinig capaciteit is en de vraag om meer inspecteurs is dan ook vaak te vernemen. Dat toezicht in principe overlast is en dat je er naar moet streven zo weinig mogelijk toezicht te doen als verantwoord is, wordt gezien als een opvatting die van roekeloosheid getuigt. Bij de introductie van visitatiesystemen in het hoger onderwijs was de toenmalige inspectie van het hoger onderwijs diep beledigd. Aanvankelijk werd dan ook geprobeerd vooral aan te tonen hoe de systemen van visitatie twijfelachtige resultaten produceerden, later werden ze vrijwel kritiekloos geaccepteerd. Van een intelligent meta-toezicht is het eigenlijk nooit gekomen, ook niet van het oppakken van issues en omstandigheden die het visitatiestelsel negeerde. Bij de introductie van weer een nieuw stelsel van toezicht, nu in de vorm van een accreditatiesysteem werd het bestaande visitatiestelsel als superieur gezien en was de verontwaardiging wederom groot. Het systeem van toezicht wordt meestal dominant beredeneerd in het eigen veld. Het eigene en unieke van dat veld wordt benadrukt: alles is bijzonder, het is niet te vergelijken met iets anders. Een overstijgende benadering vanuit toezichtmechanismen en vanuit een soort dynamica van sociale en/of technische systemen ontbreekt. Het vak van het houden van toezicht wordt domeinspecifiek gedefinieerd en nog nauwelijks vanuit algemene gezichtspunten. Een eigen koninkrijk: ‘mijn’ bedrijven, scholen, instellingen Een van de terugkerende issues is de betrokkenheid bij een ‘eigen’ bestand al dan niet samengebald in een begrip als een ‘ambtsgebied’. Inspecteurs van het onderwijs spraken graag over ‘hun’ scholen in hun ‘ambtsgebied’. In die gesprekken zagen ze zich zelf ook vaak als een soort vertegenwoordiger van die scholen en werd ook eventuele kritiek door de inspecteur vaak weggenomen of gerelativeerd. Het duurzaam bekend zijn met een groep scholen werd beschouwd als een groot goed van waaruit de scholen beter begrepen zouden worden en de feiten op hun juiste waarde zouden kunnen worden geschat en benut. Het kon (en kan?) dan ook 2
gebeuren dat inspecteurs decennia in eenzelfde ambtsgebied werkzaam bleven. Bij de inspecteurs uit de Luchtvaart inspectie, maar ook bij de inspecteurs voor de Visserijscheepvaart kun je dezelfde verhalen beluisteren. De benadering waar het hier om gaat is een reactie op de wens om een grotere onafhankelijkheid in het oordeel over de situatie te hebben en daardoor inspecteurs veel vaker van object te laten wisselen. Of meerdere inspecteurs met het toezicht op hetzelfde object te belasten. Uit de sociaal-wetenschappelijke methodologie is genoegzaam bekend welke methodische voor - en tegen er aan de redeneringen kleven. Bij toezicht gaat het – en dat heeft het gemeen met wetenschappelijk onderzoek – dat getracht moet worden een zo onbevangen mogelijke duiding te kunnen geven van wat er aan de hand is. De waarneming die er bij hoort, de kritische houding die noodzakelijk is wordt gauw gehinderd door een grote identificatie met de objecten of subjecten waar de waarneming betrekking op heeft. Natuurlijk is de bekendheid over de tijd van een object ook een waarde die zeker een plek moet krijgen. Hier gaat het om de extreme: een genuanceerde oplossing ligt voor de hand waarbij. Regelmatige wisselingen (bijvoorbeeld nooit langer dan 5 jaar dezelfde objecten van toezicht) kunnen een oplossing bieden, werken in teams is een andere mogelijkheid. Los van het methodologische aspect speelt hier ook heel sterk het relationele element. Toezicht is een relationele activiteit. De verstandhouding tussen toezichthouder en de organisaties onder toezicht behoort neutraal te zijn. Menselijkerwijs gesproken lukt dat natuurlijk niet altijd. Je moet je toch niet voorstellen dat het niet botert tussen een inspecteur en een bepaalde directie en dat je dan 20 jaar tot die relatie veroordeeld bent! Allen al om die reden is een geregelde wisseling noodzakelijk om de onvermijdelijk optredende relationele problemen te verleggen. Overigens gaat het hierbij niet slechts om inhoudelijke verschillen van opvatting. Afhankelijk van de belangen die op het spel staan kan de verwevenheid met de sector tot onaanvaardbare situaties leiden. Zo zijn bijvoorbeeld de inspecteurs van de IVW vrijwel zonder uitzondering werkzaam in een strikt commerciële omgeving: het niet vertrekken van een ontheffing, een vergunning of een toestemming om te vliegen, varen etc. grote commerciële gevolgen hebben. Inspecteurs die met dit soort beslissingen belast zijn moeten natuurlijk onkreukbaar zijn. Die noodzaak tot onkreukbaarheid legt dus beperkingen op aan wat je in je ‘vrije tijd’ kunt doen. Je kan bijvoorbeeld niet een BV oprichten en advies geven aan ondernemingen die onder je toezicht staan. Wanneer een van de ondernemers die onder toezicht staat je ‘beste vriend’ wordt dan is het zaak het toezicht over te dragen aan een collega met een grotere afstand tot de betrokken onderneming. Gelukkig neemt het besef voor deze functionele vereisten toe en worden gesprekken gevoerd over een beroepscode etc. om dit soort zaken bewust in het gesprek te brengen. Uit mijn eigen – recente – IVW ervaring weet ik hoe nodig het is om het gesprek hierover te blijven voeren.
3
Optreden of door de vingers zien? Handhaven of adviseren? Inspecties hebben culturele kenmerken die anders zijn dan ambtelijke ministerie afdelingen. Inspecteurs zijn in de terminologie van Lipsky ‘Street-LevelBureaucrats’. Zij zijn overheidsfunctionarissen die in direct contact met burgers komen en die daarbij de uitdrukking zijn van het staatsgezag. Dit betekent in de regel een zware verantwoordelijkheid in vaak moeilijke omstandigheden. Vaak moet de inspecteur zich toegang verschaffen, hij moet documenten ter inzage krijgen en hij stelt vragen. De geïnspecteerde is in de regel op zijn hoede: hij zal antwoorden geven die hem niet in problemen brengen, althans zo weinig mogelijk. Hij zal verhalen vertellen die de inspecteur positief moeten beïnvloeden, hij creëert voor de inspecteur situaties die zo behaaglijk mogelijk zijn en in het ergste geval zal hij niet schromen de inspecteur om te kopen. De inspecteur zal ook proberen het er heelhuids af te brengen: dat kan letterlijk en figuurlijk het geval zijn. Zo moeten de inspecteurs in het taxi-toezicht inderdaad op hun hoede zijn om niet in elkaar getimmerd ter worden en dus gaan ze tegenwoordig steeds minder alleen en vragen ze aan de leiding van de inspectie ‘pepper-spray’ als verdedigingsmiddel. Dit is uiteraard uitzonderlijk. Ik ben altijd onder de indruk geweest van het verhaal dat Paul Huyzendvelt, oud algemeen directeur van de Arbeidsinspectie, vertelde: in de tijd dat hij de leiding van de Arbeidsinspectie overnam merkte hij dat er nogal wat inspecteurs waren die na een bedrijfsbezoek dubbelzinnige en vage conclusies in hun rapporten formuleerden. Van die conclusies die naar beide kanten kunnen worden uitgelegd: de onderneming kan ze interpreteren als voldoende terwijl de inspecteur ze kan uitleggen als kritisch. Huyzendvelt vertelde hoe hij aan die praktijk een einde had gemaakt met hulp van de toen net opkomende mogelijkheden tot digitaliseren door elk inspectiebezoek met een geformatteerd tekstblok te laten afsluiten: wanneer je daar geen keuze in maakte dan kon de inspecteur het programma niet afsluiten en onder andere zijn reisdeclaratie niet invullen. In het management van de toezichtorganisaties is het dus van groot belang aandacht te hebben voor de micro-situaties waarin inspecteurs opereren en welke ruil-relaties daarin waarschijnlijk zijn. Inspecteurs zijn zoals alle andere mensen geïnteresseerd in probleem reductie. Niet kritisch zijn, zaken door de vingers zien, opbeurende in plaats van afkeurende opmerkingen maken zijn eerder waarschijnlijk dan het omgekeerde. Een kritisch rapport is ook voor de inspecteur een lastige opgave: hij moet de inhoud van wat hij zegt ter plekke waarmaken want de onder toezichtstaande heeft recht op een uitleg en ook op een weerwoord. Ook is het zo dat het toezicht zich in de praktijk wil waarmaken: dat doe je in de beleving vaak meer door kritisch te zijn dan door een soepele opstelling. Het ligt dan ook in de rede dat het voor inspecteurs vaak aantrekkelijk is om te adviseren, te vertellen hoe het beter zou kunnen dan door op te treden. Waarbij voor mij niet op voorhand vaststaat wat in welke situatie op denduur het meest waardevol is. Reiskosten en vrijheidsgraden Gedurende lange tijd hadden inspecteurs in de micro-uitvoering van hun werk veel vrijheidsgraden. Inspecteurs van het onderwijs bezochten scholen en deden veelal 4
op hun eigen manier. Die eigen manier was wel onderwerp van gesprek met de collega’s maar je moest niet proberen daar aan te komen. Iedereen had daar ook zo zijn eigen theorie over. Ook de inspecteurs van het beroepsgoederenvervoer gaan elke dag aan de slag met hun objecten van toezicht en hebben daarbij een grote mate van eigen invulmogelijkheden. Bovendien was het zo dat inspecteurs vaak ‘situationeel’ handelden en vanuit wat ze aantroffen verder aan het werk gingen. Dat kon er dan toe leiden dat een bezoek uitliep soms tot een hele dag. Planning en structurering was daarbij nauwelijks aan de orde; inspecteurs verdedigden die situatie met professionaliteit en uniciteit. Inspecteurs werken in de regel in grote zelfstandigheid: bij de directe uitoefening van het toezicht is meestal maar zelden een leidinggevende aanwezig. De verantwoordingsrelaties zijn betrekkelijk algemeen en dus zijn er nogal wat inspecteurs die een grote eigen invulruimte van hun werk hebben. Vandaar dat inspecteurs baantjes vaak ook om die reden geliefd zijn: ze zijn niet overmatig belastend, ze hebben veel eigen ruimte en tegelijk spelen ze zich vaak onder voor buitenstaanders moeilijke omstandigheden af. Inspecteurs moeten meestal reizen en dat betekent dat de reiskosten en alles wat daarbij hoort minutieuze aandacht krijgen. Elke manager van een toezichtorganisatie weet van die problematiek. Elke inspectie kampt er mee: hoe wordt het dienstvervoer geregeld? Hoe wordt met ‘lease-constructies’ om gegaan? Welke tarieven worden gehanteerd bij de reiskosten vergoeding voor het gebruik van eigen auto? Maar ook: welke uren kunnen worden gedeclareerd en welke bijzondere vergoedingen zijn van toepassing? Eenmaal verworven rechten zijn moeilijk terug te draaien dus geen heftigere reacties dan veranderingen in dit materiële complex.. Ook ‘woonplaats-standplaats’ en begin en einde van de werktijd leveren bijzondere beschouwingen op evenals een werkplek thuis en op kantoor. Eigen auto’s worden vaak medegefinancierd via de reisdeclaraties en dat wordt weer gezien als een verworven inkomenscomponent waar men recht op heeft. Via de overlegstructuren als ondernemingsraden worden deze verworvenheden verdedigd. De ‘externe opdracht’ wordt er gemakkelijk aan ondergeschikt gemaakt. (Zie bijvoorbeeld de actie van de inspecteurs van de Arbeidsinspectie die in 2003 nog langer weigerden van de eigen auto gebruik te maken omdat de kilometervergoeding verlaagd werd en daarmee de dienstverlening drastisch terug brachten door met het openbaar vervoer te reizen). Laat me mijn eigen gang maar gaan…..! Inspecteurs vertonen professionals gedrag en daarom is het voor managers heel lastig om het goed te doen. Enerzijds hebben ook inspecteurs behoefte aan aandacht en zorg en willen ze graag in de organisatie serieus genomen worden. Anderzijds vinden ze managers ook al gauw lastig, ondeskundig etc. wanneer ze voorschrijvend worden en de indruk wekken echt te willen besturen. Inspecteurs zijn daardoor in hun werk erg vaak ontevreden, zeker wanneer het de organisatie betreft en de context waarin ze werken. Inspecteurs ogen daardoor vaak tragisch: onbegrepen, eenzaam en overtuigd van hun opdracht strijden ze in een boze wereld
5
waarin voortdurend geprobeerd wordt de regels te ontduiken of patiënten, leerlingen, burgers te kort te doen.
6
