CONTINUÏTEIT JEUGDZORG IN GEVAAR

CONTINUÏTEIT JEUGDZORG IN GEVAAR BESTUURDERS BUREAUS JEUGDZORG MAKEN ZICH GROTE ZORGEN OM CONTINUÏTEIT EN KWALITEIT VAN DE JEUGDZORG

Vierde trendonderzoek transitie jeugdzorg

Culemborg, 3 oktober 2013

Drs. Arno Seinstra Anneke Westers MSc. Karin Lagendijk MSc.

SeinstravandeLaar B.V. www.seinstravandelaar.nl - Web | Post - postbus 450, 4100 AL Culemborg

INHOUDSOPGAVE 1

2

3

4

5

INLEIDING

3

1.1 Achtergrond en aanleiding

3

1.2 Vraagstelling en onderzoeksopzet

4

1.3 Leeswijzer

5

EEN NIEUW STELSEL: NIEUWE ROLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN

6

2.1 Een korte schets van de huidige Bureaus Jeugdzorg

6

2.2 De belangrijkste veranderingen voor Bureaus Jeugdzorg

7

BESTUURDERS AAN HET WOORD

9

3.1 Terugkoppeling: de belangrijkste en terugkerende thema’s op een rij

9

3.2 Zorgpunten en behoeften: de top 3

12

WAARNEMINGEN TEN AANZIEN VAN TRANSITIEPROCES

14

4.1 Onafhankelijke diagnose en monitoring van zorg onderbelicht

14

4.2 Continuïteit van zorg in het geding

15

4.3 Besparingspotentieel realiseren door focus op kwantiteit in plaats van tarieven

17

4.4 Intensieve samenwerking tussen Bureaus Jeugdzorg biedt kansen

19

4.5 Bundelen van denkkracht Bureaus Jeugdzorg in het transitieproces

19

CONCLUSIE

21

Bijlage A Overzicht geïnterviewde personen

23

Bijlage B Stellingen

24

1 INLEIDING 1.1 ACHTERGROND EN AANLEIDING De voorbereidingen op de transitie en transformatie van de zorg voor jeugd zijn in volle gang. In het nieuwe stelsel worden taken anders georganiseerd en verantwoordelijkheden elders belegd: vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen. De stelselwijziging heeft tot doel het opvoedkundig klimaat en de eigen kracht van gezinnen, buurten, wijken, scholen e.d. te versterken, vroege signalering en interventie te bevorderen en integraliteit in hulp te verbeteren, zodat jeugdigen veilig en gezond opgroeien, beter participeren in de samenleving en overheidsmiddelen effectiever en efficiënter worden ingezet. Sinds medio 2011 heeft SeinstravandeLaar een drietal trendstudies uitgebracht over de stand van 1 zaken met betrekking tot de transitie en transformatie van het stelsel van zorg voor jeugd. Daar waar bij het verschijnen van de eerste trendstudies nog veel onduidelijkheid bestond over de toekomstige organisatie hiervan, is over de vormgeving en kaders in het afgelopen jaar meer duidelijk geworden. Het verschijnen van het definitieve wetsvoorstel voor de Jeugdwet (1 juli 2013) speelt hierin een belangrijke rol alsmede diverse ondersteuningsprogramma’s voor gemeenten. Een transitiecommissie rapporteert bovendien periodiek over de voortgang van de transitie. In het huidige stelsel heeft Bureau Jeugdzorg een sleutelpositie als toegangspoort tot de jeugdzorg. Zij geeft bovendien uitvoering aan kinderbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK), een crisisdienst en de Kindertelefoon. In het nieuwe wetsvoorstel wordt Bureau Jeugdzorg als zodanig echter niet meer genoemd. Haar taken worden een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Deze ontwikkelingen leiden voor de vijftien Bureaus Jeugdzorg tot een aantal belangrijke vragen over hoe en waar hun huidige taken in de toekomst worden uitgevoerd en wat dat betekent voor de continuïteit van de zorg. Deze vragen vormden voor ons aanleiding een vierde trendonderzoek te starten. Belangrijkste input voor dit trendonderzoek vormden de gesprekken met bestuurders van negen Bureaus Jeugdzorg geweest, waarin zij hun visie en waarnemingen ten aanzien van het transitieproces deelden. Voorliggend rapport is een weergave van de belangrijkste thema’s uit deze gesprekken aangevuld met een aantal waarnemingen van onze kant.

1

Chaos dreigt in de jeugdzorg (mei 2011), Transitie jeugdzorg; update en analyse (januari 2012), Nieuwe Jeugdwet: hoe nu verder (oktober 2012) zie: www.seinstravandelaar.nl

|3

1.2 VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET In het onderzoek staat een tweetal thema’s centraal, te weten a) de rol en positie van de Bureaus Jeugdzorg in het nieuwe stelsel en b) de voorbereidingen van de Bureaus Jeugdzorg op de toekomst. Positie Bureaus Jeugdzorg De transitie van de verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd naar gemeenten per 1 januari 2015 dwingt Bureaus Jeugdzorg na te denken over hun positie in het toekomstige jeugdzorgstelsel. Vraagstukken die bij dit thema naar voren komen zijn onder andere: welke taken wil Bureau Jeugdzorg in de toekomst uitvoeren en hoe denken gemeenten hierover? Hoe stelt Bureau Jeugdzorg zich in het transitieproces op richting gemeenten? Hoe wordt gedacht over het maken van de stap naar een marktgerichte organisatie? Interne organisatieontwikkeling De transitie van de zorg voor jeugd zal ingrijpende gevolgen hebben voor de Bureaus Jeugdzorg. Naast het proces van positionering richting gemeenten, zijn ook de gevolgen voor de interne organisatie een belangrijk aandachtspunt. Hoe zien de huidige Bureaus Jeugdzorg er na 2015 uit? Welke personele ontwikkeling maken zij door? Moet worden ingezet op zelfstandig blijven, op samenwerking of op samengaan? En welke gevolgen heeft dit voor de bedrijfsvoering van Bureaus Jeugdzorg? Deze en soortgelijke vragen komen in dit tweede thema aan bod. Het onderzoek kende de volgende opzet: Stap 1: Documentanalyse Ten eerste is een documentstudie uitgevoerd om actueel inzicht te hebben in de laatste stand van zaken omtrent de transitie jeugdzorg en een eerste indruk te krijgen van de stand van zaken bij de deelnemende Bureaus Jeugdzorg. Daartoe zijn documenten bestudeerd met betrekking tot de transitie Jeugdzorg, waaronder de Jeugdwet (juni 2013), het spoorboekje transitie jeugdzorg (Transitiebureau Jeugd) en de handreiking regionale transitiearrangementen zorg (VNG). Daarnaast zijn documenten van Bureaus Jeugdzorg bestudeerd voor zover aanwezig. Het betreft onder meer strategische visies/meerjarenbeleidsplannen, jaarverslagen en toekomstscenario’s. Stap 2: Gespreksronde Vervolgens hebben wij gesprekken gevoerd met bestuurders en transitiemanagers van negen Bu2 reaus Jeugdzorg. In deze gesprekken is ingegaan op bovengenoemde thema’s en vragen. De gesprekken gaven een beeld van de wijze waarop de betreffende Bureaus Jeugdzorg zich voorbereiden op de transitie, wat hun toekomstperspectief is, hoe zij daarover in gesprek zijn met gemeenten en andere betrokken uit het veld en met welke dilemma’s en vraagstukken zij in dit proces geconfronteerd worden. Stap 3: Uitwerking en analyse De uitkomsten van de gesprekken zijn verwerkt in een hoofdstuk dat de gedachten en visie van de bestuurders weergeeft. Dit hoofdstuk, alsmede de landelijke ontwikkelingen op het gebied van jeugdzorg, zijn input geweest voor onze beschouwing ten aanzien van het transitieproces.

2

De deelnemende Bureaus Jeugdzorg zijn Flevoland, Friesland, Gelderland, Groningen, Limburg, Noord-Holland, Overijssel, Stadsregio Rotterdam en Zeeland. In bijlage A zijn de gesproken respondenten weergegeven.

|4

1.3 LEESWIJZER Voorliggende rapportage is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2 start met een weergave van huidige taken en kerngegevens van de Bureaus Jeugdzorg. Op basis van de nieuwe Jeugdwet wordt in dit hoofdstuk tevens een overzicht gegeven van de komende veranderingen en de rol van de gecertificeerde instelling zoals deze in de nieuwe wetstekst is omschreven. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de belangrijkste waarnemingen uit de gesprekken met negen bestuurders, alsmede de grootste zorgpunten en behoeften. In hoofdstuk 4 wordt een beschouwing gegeven en worden aanbevelingen gedaan op basis van landelijke ontwikkelingen en gevoerde gesprekken. Er wordt onder andere aandacht besteed aan de gecertificeerde instelling, de continuïteit van zorg, de bezuinigingsopdracht die gepaard gaat met de decentralisatie van de jeugdzorg en de organisatieontwikkeling van Bureaus Jeugdzorg. Hoofdstuk 5 is een concluderend hoofdstuk waarin de landelijke ontwikkelingen, reflecties van bestuurders en waarnemingen van onze zijde samen komen.

|5

2 EEN NIEUW STELSEL: NIEUWE ROLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN In het huidige stelsel van zorg voor jeugd hebben Bureaus Jeugdzorg een sleutelpositie. Bureau Jeugdzorg vormt de toegangspoort tot de jeugdzorg doordat zij verantwoordelijk is voor indicatiestelling voor de jeugdzorg in het vrijwillig, het civielrechtelijk en het strafrechtelijk kader. Daarnaast heeft zij een aantal andere specifieke wettelijke bevoegdheden, zoals de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen, jeugdreclassering en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). In dit hoofdstuk wordt beknopt ingegaan op de huidige taken van Bureau Jeugdzorg, haar omvang en haar positie in de keten. Vervolgens wordt ingegaan op de veranderingen die hierin optreden, de komst van de gecertificeerde instelling en de consequenties voor Bureaus Jeugdzorg.

2.1 EEN KORTE SCHETS VAN DE HUIDIGE BUREAUS JEUGDZORG 3

Conform de Wet op de Jeugdzorg zijn de vijftien Bureaus Jeugdzorg op dit moment verantwoordelijk voor de volgende taken: a. b. c. d. e.

4

Indicatiestelling voor jeugdzorg ; Uitvoering van de taken van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK); Uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen (voogdij, gezinsvoogdij); Uitvoering van jeugdreclasseringsmaatregelen; Faciliteren van de taken van de Kindertelefoon.

In haar functie als indicatiesteller beoordeelt Bureau Jeugdzorg of kinderen/jongeren zorg nodig hebben en zo ja welke zorg het best passend is. Daarmee is Bureau Jeugdzorg de toegangspoort tot alle organisaties voor jeugd- en opvoedhulp, maar ook tot de jeugd-geestelijke gezondheidszorg (jeugd-ggz) en zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap (jeugd-lvg). Zij heeft derhalve een centrale positie in de jeugdzorgketen. Daarnaast hebben Bureaus Jeugdzorg een aantal specifieke taken die niet (AMK en Kindertelefoon) of slechts in beperkte mate (jeugdbescherming en jeugdreclassering) ook door andere instellingen worden aangeboden. In een jaarlijkse brancherapportage publiceert Jeugdzorg Nederland de belangrijkste personele en financiële kerngegevens rondom de inzet voor jeugdigen en ouders met ernstige opvoed- en op5 groeiproblemen. Cijfers over de omvang van de 15 Bureaus Jeugdzorg laten het volgende zien: Kengetallen Bureaus Jeugdzorg (2011) 7 Formatieomvang 8 Aantal cliënten (niet enkel jongeren) Aantal maatregelen jeugdbescherming Aantal maatregelen jeugdreclassering 9 Aantal advies en onderzoeken AMK

6

7.646 fte 62.887 51.326 16.901 65.993

3

Daterend van 1 januari 2005 Inclusief vormen van geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen waarop ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) dan wel ingevolge de Zorgverzekeringswet aanspraak bestaat (Wet op de Jeugdzorg, art.5, lid 2b) 5 Nederlands Jeugdinstituut, http://www.nji.nl/eCache/DEF/52/857.html, bezocht op 15 juli 2013 6 Bron: http://www.nji.nl/smartsite.dws?id=121238&orgid=17, bezocht op 15 juli 2013 7 Betreft personeel Bureaus Jeugdzorg en lwi’s in loondienst. 8 Betreft geaccepteerde aanmeldingen. 9 Bron: Jeugdzorg Nederland, Brancherapportage Jeugdzorg 2011, pag. 8 4

|6

2.2 DE BELANGRIJKSTE VERANDERINGEN VOOR BUREAUS JEUGDZORG In de zomer van 2012 is een conceptvoorstel voor de nieuwe Jeugdwet ter consultatie voorgelegd aan het veld. Daarop is de wet aangepast, ter advies voorgelegd aan de Raad van State en 1 juli jl. naar de Tweede Kamer gestuurd. In deze paragraaf beschrijven we de belangrijkste aspecten hieruit, met name waar deze gevolgen hebben voor de Bureaus Jeugdzorg. De verantwoordelijkheid van gemeenten Vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor alle vormen van jeugdhulp, inclusief de gesloten jeugdzorg, jeugd-ggz en jeugd-lvg. Gemeenten dienen onder meer te voorzien in een toereikend aanbod van zorg en zijn verantwoordelijk voor de toeleiding naar passende hulp. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en de instandhouding van een bovenlokaal advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling (AMHK). Zij hebben de regie over de gehele jeugdketen, in samenhang met gerelateerde beleidsterreinen zoals (passend) onderwijs en maatschappelijke ondersteuning. Gemeenten hebben - binnen gestelde kaders - de vrijheid deze zorg naar eigen inzicht in te richten. In een lokaal beleidsplan worden de visie op en hoofdlijnen van het gevoerde beleid uitgewerkt. Specialistische vormen van zorg, de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering en de organisatie van het AMHK dienen bovenlokaal/-regionaal opgepakt te worden. Kwaliteitseisen Een aantal kwaliteitsaspecten wordt voor alle vormen van jeugdhulp zo fundamenteel geacht dat deze in het wetsvoorstel uniform worden geregeld. Op grond van het wetsvoorstel gelden de vol10 gende kwaliteitseisen voor alle vormen van jeugdhulp : a. De norm van verantwoorde hulp, inclusief de verplichting geregistreerde professionals in te zetten; b. Het gebruik van een hulpverleningsplan of plan van aanpak als onderdeel van verantwoorde hulp; c. De systematische kwaliteitsbewaking door de jeugdhulpaanbieder; d. Een verklaring omtrent gedrag (VOG) voor alle medewerkers van een jeugdhulpaanbieder, uitvoerders van jeugdbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering; e. De verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling; f. De meldplicht calamiteiten en geweld; g. De verplichting de vertrouwenspersoon in de gelegenheid te stellen zijn taak uit te oefenen. Deze kwaliteitseisen sluiten aan bij bestaande kwaliteitswetgeving inzake de zorg (Kwzi), de Wet klachtrecht cliënten zorgsector (Wkcz), de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz) en de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi). Daarnaast kunnen gemeenten in de voorwaarden bij hun contractuele overeenkomsten met jeugdhulpaanbieders ook zelf eisen stellen aan de kwaliteit van de jeugdhulp. De gecertificeerde instelling Jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen mogen vanwege hun ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer vanaf 2015 enkel door gecertificeerde instellingen worden aangeboden. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel staat geschreven: ‘Er ontstaan nieuwe organisaties: de bureaus jeugdzorg zullen verdwijnen en gecertificeerde instellingen zullen de jeugdbescherming 11 en jeugdreclassering uitvoeren’. Daarmee wordt bedoeld dat Bureau Jeugdzorg, indien zij haar 10 11

Ministerie van VWS en Ministerie van V&J, Hoofdlijnen wetsvoorstel Jeugdwet, 1 juni 2013 Concept Memorie van Toelichting jeugdwetsvoorstel, pagina 51

|7

taken uit wil blijven oefenen, in ieder geval dient te voldoen aan het normenkader om een certificaat te verkrijgen. Een gecertificeerde instelling biedt jeugdbescherming, jeugdreclassering of beide varianten aan. Indien een gecertificeerde instelling beide aanbiedt, dient zij voor beide varianten gecertificeerd te zijn. Om gecertificeerd te worden dient de organisatie te voldoen aan een aanvullend normenkader. Het is vervolgens aan gemeenten te bepalen met wie zij een contract aangaat voor de uitvoering van jeugdzorgtaken. In de Jeugdwet wordt onderscheid gemaakt tussen voorlopige certificaten (met een geldigheidsduur van 2 jaar) en certificaten voor huidige aanbieders van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Indien Bureaus Jeugdzorg aan de gestelde normen kunnen voldoen, komen zij daarom in 12 aanmerking voor een certificaat voor de periode van 5 jaar.

Figuur 1: Tijdspad certificering en normenkader Jeugdwet13

12

Bron: http://www.voordejeugd.nl/stelselwijziging/verantwoordelijkheid-gemeenten/kwaliteit-en-certificering, bezocht op 17 juli 2013 13 Bron: http://www.voordejeugd.nl/stelselwijziging/verantwoordelijkheid-gemeenten/kwaliteit-en-certificering, bezocht op 17 juli 2013

|8

3 BESTUURDERS AAN HET WOORD Een reflectie op gesprekken gevoerd met bestuurders van negen Bureaus Jeugdzorg. In het kader van dit trendonderzoek is gesproken met de bestuurders van negen Bureaus Jeugdzorg over de vraagstukken waar zij op dit moment mee geconfronteerd worden. De gesprekken geven een beeld van de wijze waarop de betreffende Bureaus Jeugdzorg zich voorbereiden op de transitie, wat hun toekomstperspectief is, hoe zij daarover in gesprek zijn met gemeenten en andere betrokkenen uit het veld en met welke dilemma’s en vraagstukken zij in dit proces geconfron14 teerd worden . Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste waarnemingen uit deze gesprekken (paragraaf 3.1) alsmede de grootste zorgpunten en daaraan gerelateerde wensen (paragraaf 3.2).

3.1 TERUGKOPPELING: DE BELANGRIJKSTE EN TERUGKERENDE THEMA’S OP EEN RIJ Benadering vanuit de inhoud In de zomer van 2012 gaven bestuurders van diverse Bureaus Jeugdzorg aan zorgen te hebben over de voortgang in het transitieproces en wezen zij op de grote kennisachterstand bij gemeen15 ten . Een jaar later blijkt dit nog steeds een belangrijk aandachtspunt. Bureaus Jeugdzorg voelen een verantwoordelijkheid voor de nog op te bouwen kennis bij gemeenten op het gebied van zorg voor jeugd. Zij gaan actief de regio in om kennis te delen en gemeenten te ondersteunen bij hun visievorming. Daarbij kiezen zij voornamelijk de weg van de inhoud: de opgebouwde expertise zichtbaar maken in het veld en laten zien waar dwarsverbanden tussen functies liggen of gelegd kunnen worden. Zij willen de transitie benaderen vanuit een perspectief waarin de zorg voor en veiligheid van kinderen voorop staat. Om deze reden investeren Bureaus Jeugdzorg veel in het vergroten van de bekendheid met het werk van de jeugdzorg, staan zij open voor overleg en benutten elke mogelijkheid om te participeren in en mee te denken over de transitie. Positieve kijk op thema’s waar Bureau Jeugdzorg zelf aan het roer zit… De interne voorbereidingen op de transitie zijn bij Bureaus Jeugdzorg volop gaande. Daar waar ten aanzien van het transitieproces zelf en andere externe factoren de nodige zorgen, behoeften en frustraties leven, lijken Bureaus Jeugdzorg overwegend positief over de zaken waar ze zelf aan het roer zitten. Respondenten zijn van mening dat hun organisatie een heldere toekomstvisie heeft en over een heldere strategie beschikt om deze visie te realiseren. Ze zijn van mening dat zij de mogelijke toekomstscenario’s helder in beeld hebben, dat zij voldoende inzicht hebben in mogelijke frictiekosten en in staat te zijn inkoopvoorstellen te doen richting gemeenten. Ten slotte hebben zij een rotsvast vertrouwen dat zij als instelling gecertificeerd zullen worden. De onzekerheid zit meer in de vraag of zij als gecertificeerde instelling vervolgens ook daadwerkelijk gecontracteerd zullen worden voor door hen beoogde taken. Dit leidt tot vertraging in het zetten van stappen met betrekking tot de interne organisatieontwikkeling. … maar grote regionale verschillen in de rol in het transitieproces De mate waarin Bureau Jeugdzorg door gemeenten daadwerkelijk in positie wordt gebracht in het transitieproces laat echter grote verschillen zien. Dit blijkt onder andere uit de verschillende rollen

14

In Bijlage B is weergegeven welke score deelnemende Bureaus Jeugdzorg toekennen aan voorgelegde stellingen ten aanzien van de transitie. 15 Verwezen wordt naar gesprekken ten behoeve van een eerder trendonderzoek.

|9

16

die de bureaus spelen in de overleggen met betrekking tot de transitiearrangementen . Waar het ene bureau aangeeft nauwelijks tot geen rol te spelen in het overleg, geven andere bureaus aan de mogelijkheid te krijgen naast het leveren van input ook daadwerkelijk op voorstellen voor het transitiearrangement te reageren. De mate waarin Bureaus Jeugdzorg ervaren als expertisecentrum voor de door hen beoogde taken te worden gezien, laat eveneens verschillen zien. Enerzijds lijkt de relatie tussen gemeenten en Bureaus Jeugdzorg in veel regio’s te verbeteren: ze wordt steeds vaker als inhoudelijk gesprekspartner gezien op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. In andere regio’s leeft echter de idee dat – omdat Bureau Jeugdzorg als zodanig niet in de nieuwe wet is opgenomen – zij op dit moment ook geen relevante speler is. Gedacht wordt dat zij voornamelijk geïnteresseerd is in het behoud van haar eigen organisatie. Betrokken Bureaus Jeugdzorg benadrukken echter allemaal dat structuur wat hen betreft niet leidend is. Ze zeggen er alles aan te doen juist vanuit de inhoud mee te denken, maar de mogelijkheid hiertoe wordt hen door gemeenten wisselend gegund. Een complicerende factor is de veelheid aan spelers binnen gemeenten: zo spelen transitie-, project- en programmamanagers, afdelingshoofden en gemeentesecretarissen allen een rol. De rolverdeling en samenwerking tussen deze betrokkenen is niet altijd duidelijk. De rol die Bureaus Jeugdzorg krijgen in het transitieproces is mede-afhankelijk van de visie van en inhoudelijke ‘klik' met de verantwoordelijke wethouder(s). Bureaus Jeugdzorg blijven desondanks investeren in de relatie met gemeenten en proberen daarom zoveel mogelijk mee te bewegen en mee te ‘kleuren’. Ontwikkeling van werkwijzen en methodieken die passen bij nieuw stelsel De afgelopen jaren is op veel plaatsen gestart met (pilots voor) nieuwe werkwijzen en methodieken die aansluiten bij de beoogde ontwikkelingen rondom eigen kracht, integraliteit en snelle inzet van benodigde hulp. Bureaus Jeugdzorg bereiden zich voor op de transitie door hun methoden aan te passen aan de kernzin van de decentralisaties in het sociale domein: ‘1 gezin - 1 plan - 1 regisseur’, waarbij de regie zoveel mogelijk bij het gezin wordt gelegd. Enkele voorbeelden hiervan zijn een verandering van het proces van indicatiestelling naar een proces van activerende vraagstelling en zorgmatching, een ontwikkeling van een gefragmenteerde (AWBZ/indicatie/casemanagement) naar een centrale toegang, het werken in lokale wijkteams in nauwe samenwerking met andere organisaties en de inzet van generalistische medewerkers per gezin. Ontwikkeling naar een marktgerichte organisatie Gezien het feit dat de wettelijke basis voor Bureaus Jeugdzorg met ingang van 2015 vervalt, is de markt vanaf dat moment ook geopend voor andere partijen. Dit betekent dat als een organisatie in staat is gecertificeerd te worden, deze ook jeugdbescherming en jeugdreclassering mag uitvoeren. Voor Bureaus Jeugdzorg is certificering alleen daarom niet voldoende. Zij zal door gemeenten cq. regio’s gecontracteerd moeten worden om ook in de toekomst jeugdbescherming, jeugdreclassering en andere door haar beoogde taken uit te voeren. Dit vereist dat Bureaus Jeugdzorg een ontwikkeling doormaken naar een zekere mate van marktgerichtheid. Zij zal zich op inhoudelijke kwaliteit moeten onderscheiden, maar ook in haar tarieven aantrekkelijk moeten zijn. Hoewel Bureaus Jeugdzorg aangeven goed in staat te zijn een concreet aanbod en inkoopvoorstel te formuleren, zijn zij er niet allen zeker van in staat te zijn zich te positioneren als een marktgerichte organisatie. Enerzijds kan bijscholing en training Bureaus Jeugdzorg helpen hier stappen in te zetten. Anderzijds is het speelveld nog onvoldoende geïdentificeerd. De vraag vanuit gemeenten is nog niet helder en de tijd dringt. Dit neemt niet weg dat nu al gestart 16

In transitiearrangementen (welke 31 oktober 2013 gereed moeten zijn) geven gemeenten aan hoe zij continuïteit van zorg en zorginfrastructuur in 2015 garanderen en op welke wijze zij frictiekosten trachten te beperken, zie ook paragraaf 4.2.

| 10

kan worden in het waar nodig verhelderen van het inzicht in kostprijzen en uitwerken van een aanbod aan gemeenten. Bijkomend probleem is de grootte van het eigen vermogen van de bureaus. Bureaus Jeugdzorg zijn de afgelopen jaren bekostigd volgens de subsidieregels van de provincie. De bureaus mogen hierbij een eigen vermogen hebben dat in totaal niet hoger is dan 10 procent van het jaarbudget. Het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WfZ) acht echter een vermogensratio van 15-20% wenselijk voor een zorginstelling die in de markt opereert. Dit brengt met zich mee dat de bureaus, indien zij opteren voor het omschakelen naar een marktgerichte organisatie risico’s lopen waarvoor geen vermogen is opgebouwd. Tegelijkertijd is het de vraag in hoeverre marktwerking toepasbaar is op de gehele jeugdzorg. Met name waar het gaat om zwaardere jeugdzorg is sprake van een kleine doelgroep. Marktwerking voor deze vormen van zorg lijkt dan ook niet zinvol. Een aantal bestuurders geeft daarom aan dat een zekere differentiatie van de markt zeer gewenst is. Strategisch HRM-beleid blijft achter door onduidelijkheid over toekomst Hoewel nog niet duidelijk is wat de toekomstige omvang van de huidige Bureaus Jeugdzorg is, wordt al wel actief nagedacht over de personele en organisatorische ontwikkelingen. Het verloop onder het personeel is het afgelopen jaar ingestort en voor huidige BJZ medewerkers zal het een opgave zijn, mocht het komen tot een ontslag, om alternatief werk te vinden. Nu al is bekend dat dat tijdelijke contracten niet kunnen worden verlengd na 1 januari 2015. Vrijwel alle deelnemende Bureaus Jeugdzorg hebben toekomstscenario’s uitgewerkt, waarin in meer of mindere mate aandacht wordt besteed aan personele aspecten. Op dit moment beschikt echter nog vrijwel geen enkele organisatie over een strategisch HRM-beleid dat voldoende basis biedt voor voorliggende ontwikkelingen. Belangrijke reden hiervoor is het feit dat onduidelijk is welke taken gemeenten willen afnemen en voor welke periode. Organisatiekrimp leidend bij vraagstuk zelfstandig blijven, samenwerken of samengaan Bureaus Jeugdzorg hebben diverse toekomstscenario’s uitgewerkt, variërend van liquideren tot behoud van vrijwel alle huidige taken. De uiteindelijke krimp van de organisatie zal leidend zijn in de inzet op zelfstandig blijven, samenwerken of fuseren. Veel Bureaus Jeugdzorg zijn hierin zoekende, maar geven aan dat (verregaande) samenwerking op meer of minder taken een zeer reële optie is. De mogelijkheid om in het nieuwe stelsel in staat te zijn als zelfstandige organisatie een rol te spelen wordt verschillend beoordeeld. Een aantal respondenten verwacht dat zij, zeker wanneer zij bijvoorbeeld enkel jeugdbescherming en –reclassering blijven uitvoeren, te kwetsbaar zijn om zelfstandig te blijven. Diverse Bureaus Jeugdzorg onderzoeken dan ook vormen van samenwerking op enkele of alle taken en overwegen een samenvoeging. Investeren in het betrekken van medewerkers De transitie en daaraan gerelateerde ontwikkelingen worden ook voor medewerkers steeds actueler. De gevolgen van een organisatiekrimp brengt voor medewerkers onzekerheid mee. Bestuurders geven daarom aan actief in te zetten op het zorgvuldig meenemen van medewerkers in het transitieproces en hen daar zoveel mogelijk over te informeren. Informatiebijeenkomsten, transitieborrels en uitblaassessies vinden op zeer regelmatige basis plaats en de frequentie daarvan wordt bij veel Bureaus Jeugdzorg de komende periode verhoogd. Bestuurders geven daarbij aan dat zij vooral proberen medewerkers bewust te maken van het feit dat zij zelf medeverantwoordelijk zijn voor en kunnen investeren in de toekomst: ‘een gemeente kiest mensen en niet Bureau Jeugdzorg’. Door hoge kwaliteit te leveren, zich bewust te positione-

| 11

ren in de zorgketen en te investeren in de relatie met cliënten kunnen medewerkers de kracht van hun expertise en werkwijzen laten zien. Daarnaast worden zij actief ingezet in gesprekken met of bijeenkomsten voor gemeenten, door ‘vanuit het veld’ ervaringen en kennis te delen. Dit draagt bij aan een (vertrouwens)band tussen gemeenten en Bureaus Jeugdzorg.

3.2 DE BELANGRIJKSTE ZORGEN EN WENSEN: EEN TOP 3 In voorgaande paragraaf is een beeld geschetst van de belangrijkste waarnemingen uit de gesprekken met de bestuurders van Bureaus Jeugdzorg. Hieruit blijkt dat er grote regionale verschillen bestaan, maar ook dat veel vraagstukken voor veel Bureaus Jeugdzorg relevant zijn. Op basis van de gesprekken volgt een weergave van de belangrijkste zorgpunten en behoeften: 1. De voortgang in het transitieproces Ondanks vooruitgang ten opzichte van een jaar geleden, leven bij Bureaus Jeugdzorg nog altijd zorgen over de voortgang in het transitieproces. Over circa 15 maanden is de transitie een feit. Over een aanzienlijk aantal thema’s bestaat nog weinig uitwerking van een visie en zijn weinig tot geen concrete afspraken gemaakt. Denk aan het waarborgen van de continuïteit van de zorg op de langere termijn (langer dan 2015), de frictiekosten die de decentralisatie met zich meebrengt (wie is hier eigenaar van: de provincie, gemeenten of een andere speler?), het beleggen van de informatiefunctie (hoe wordt ervoor gezorgd dat informatie over cliënten en hun gezinnen up-to-date en toegankelijk is voor relevante betrokkenen – dus zowel de jeugdhulpverlener als de schuldhulpverlener die bij het gezin betrokken is – en wie is eigenaar van deze informatie?), het organiseren van de toegang (wie stelt de diagnose op basis van welke expertise?) en het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (hoe wordt dit vormgegeven?). De zorgen over de voortgang in het transitieproces worden tevens gevoed door de aankomende gemeenteraadsverkiezingen in maart 2014. Dit kan ertoe leiden dat het proces enige maanden vertraging oploopt, dat een nieuwe portefeuillehouder verantwoordelijk wordt voor de jeugdzorg en hierop ingewerkt moet worden en/of hier andere ideeën over heeft. De huidige kennisachterstand bij gemeenten vraagt om het blijvend investeren in het vertellen over wat Bureau Jeugdzorg is en waarom zij welke taken uitvoeren. Er is op korte termijn – voor de verkiezingen – behoefte aan heldere keuzes ten aanzien van een groot aantal onderwerpen, omdat de voortgang in het transitieproces anders in het geding komt. 2. Interne voorbereidingen ten aanzien van de transitie De Bureaus Jeugdzorg treffen allen interne voorbereidingen ten aanzien van de transitie. Zo hebben zij een toekomstvisie en -strategie opgesteld en zijn diverse toekomstscenario’s uitgedacht. Om echter daadwerkelijk de noodzakelijke voorbereidingen op de toekomst te kunnen treffen, denk aan een reorganisatie, het afstoten van medewerkers en gebouwen etc., is duidelijkheid vanuit gemeenten/regio’s vereist over taken die zij in de toekomst van het huidige Bureau Jeugdzorg willen afnemen, over het type en de looptijd van contracten en over de door te voeren bezuinigingen. Zolang deze onduidelijkheid blijft, zijn de bureaus niet in staat om de gevolgen van de decentralisatie door te voeren in hun organisatie en zich intern goed voor te bereiden op de transitie. Dit zal gevolgen hebben voor de continuïteit van zorg in de toekomst. 3. Kwaliteitsverschillen binnen de jeugdzorg Er bestaat onder de bestuurders zorg over het kwaliteits- en voorzieningenniveau van de jeugdzorg na 1 januari 2015. Gevreesd wordt tevens dat gemeenten zich zullen laten leiden door de kosten van de zorg en niet door de ambitie de kwaliteit van de jeugdzorg te waarborgen dan wel te verbeteren. Dit kan tot gevolg hebben dat een jeugdige in gemeente X een vorm van jeugdzorg van min-

| 12

dere kwaliteit ontvangt dan een jeugdige in gemeente Y. De ambitie van gemeenten in combinatie met de financiële middelen die een gemeente ter beschikking heeft, kunnen tot grote verschillen in kwaliteit van geboden zorg leiden. Om de verschillen waar mogelijk in te perken, bestaat bij bestuurders behoefte aan een landelijke visie op en afspraken over de minimumkwaliteit van zorg evenals het toezicht op de uitvoering ervan. Deze afspraken moeten het ontstaan van kwaliteitsverschillen tussen gemeenten en zorgregio’s voorkomen. Tevens kan duidelijkheid over het kwaliteitsniveau een handvat bieden voor gemeenten cq. regio’s alsmede zorgaanbieders inzake het inkoopproces van jeugdzorg.

| 13

4 WAARNEMINGEN TEN AANZIEN VAN TRANSITIEPROCES Beschouwing en aanbevelingen op basis van landelijke ontwikkelingen en gevoerde gesprekken

4.1 ONAFHANKELIJKE DIAGNOSE EN MONITORING VAN ZORG ONDERBELICHT In de gesprekken over de visie op en aanpak van de stelselwijziging zijn 1 gezin – 1 plan – 1 regisseur, integraliteit en vroegtijdig signaleren veel gebezigde termen. Gemeenten kiezen daarbij vaak voor een wijkgerichte benadering met multidisciplinaire wijkteams. Veelal zijn deze wijkteams generalistisch en wordt een backoffice georganiseerd waarin specialistische kennis aanwezig is die, indien nodig, kan worden ingeschakeld. Door middel van deze wijkteams wordt getracht snel en voortvarend op te treden wanneer een hulpbehoefte gesignaleerd is. De kwaliteit van de medewerkers in deze wijkteams is cruciaal, omdat zij min of meer de nieuwe toegangspoort tot de jeugdzorg vormen. Het belang van een onafhankelijke diagnose lijkt op dit moment echter onderbelicht. Er ontstaat een ongewenste situatie als marktbelangen van zorgaanbieders het proces van diagnosestelling (het bepalen of een jongere hulp nodig heeft en zo ja welke hulp en bij welke aanbieder) vertroebelen. Hoewel de inbreng van generalisten uit wijkteams in dit proces zeer waardevol is, is het wenselijk de daadwerkelijke besluitvorming over de inzet van hulp te beleggen bij een partij die hierin geen direct belang heeft. In het verlengde hiervan ligt het vraagstuk van control op en monitoring van de juiste zorg. Het budget van gemeenten stijgt met de decentralisaties aanzienlijk, maar de kosten evenzo. Het is essentieel de inzet van zorg consequent te monitoren om zicht te houden op de uitputting van budgetten, op het aantal jeugdigen/gezinnen dat in zorg is en op het effect van interventies. Er mag en moet kritisch gekeken worden of de geboden zorg kosteneffectief is. Als gecertificeerde instelling met expertise en onafhankelijkheid de gemeenten bijstaan Vanaf 2015 zijn taken op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering voorbehouden aan gecertificeerde instellingen. De huidige aanbieders dienen derhalve gecertificeerd én gecon17 tracteerd te worden om deze taken ook in de toekomst uit te voeren . Zij komen in aanmerking voor een certificaat voor de duur van vijf jaar, omdat zij op dit moment ook aanbieder van deze taken zijn. De gecertificeerde instelling heeft de veiligheid en bescherming van kinderen daarmee tot kerntaak en kan snel actie ondernemen wanneer deze in het geding is. In het verlengde hiervan ligt ook de uitvoering van taken voor het Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK), waarvoor een nauwe binding met drang en dwang gewenst is. Het met expertise en vanuit een onafhankelijke positie bijstaan van gemeenten kan in onze ogen een tweede belangrijke rol van de gecertificeerde instelling zijn. Zij vormen op die manier een schakel tussen gemeenten – die zich daardoor kunnen richten op hun kaderstellende rol – en zorgaanbieders (met commerciële belangen). De gecertificeerde instelling kan een rol spelen in de hierboven beschreven processen van diagnose/zorgmatching en het volgen van de (effecten van) te leveren zorg. Op deze wijze kan zij haar expertise inzetten ten behoeve van een efficiënte en goede zorg voor jeugd.

17

Naast Bureaus Jeugdzorg voeren ook het Leger des Heils, de William Schrikker Groep, SGJ en Stichting Nidos (voor vluchtelingen en asielzoekers) jeugdbescherming uit. Jeugdreclassering wordt door Bureau Jeugdzorg, de William Schrikkergroep en het Leger des Heils uitgevoerd (Bron: Transitiebureau Jeugd, digitale brochures Jeugdbescherming en Jeugdreclassering, september 2012).

| 14

4.2 CONTINUÏTEIT VAN ZORG IN HET GEDING In een bestuurlijk overleg op 26 april 2013 hebben het Rijk, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) afgesproken dat gemeenten eind oktober 2013 regionale transitiearrangementen gereed hebben. Hierin wordt beschreven hoe in het overgangsjaar 2015 continuïteit van zorg en zorginfrastructuur geborgd is en op welke wijze getracht wordt frictiekosten te beperken. Het transitiearrangement is niet vrijblijvend: de gemaakte afspraken zijn in principe bindend en kunnen alleen gewijzigd worden als gevolg van wijzingen in de definitieve budgetverdeling (in de meicirculaire 2014) en/of toe- of afnames in zorgvolumes. Ondanks dit gegeven voorzien wij nog steeds grote risico’s met betrekking tot de continuïteit van zorg. De reikwijdte van de transitiearrangementen in relatie tot langlopende zorg De transitiearrangementen hebben betrekking op het jaar 2015 terwijl diverse vormen van zorg een langere looptijd hebben dan een enkel jaar. Zo blijkt uit cijfers dat een ondertoezichtstelling (OTS) de afgelopen jaren een gemiddelde duur kende variërend van 3,5 jaar in 2006 tot 2,8 jaar in 18 2010. Dit betekent dat de kans groot is dat voor kinderen die in de komende anderhalf jaar onder toezicht worden gesteld, de noodzaak hiertoe ook in 2016 nog aanwezig is. Hoewel gemeenten de mogelijkheid hebben in het transitiearrangement meerjarige afspraken aan 19 te gaan en voor sommige justitiële maatregelen een overgangsrecht kan gelden met een langere 20 looptijd dan een jaar , is het uitgangspunt “dat continuïteit van zorg afgebakend is voor de periode 21 van maximaal het gehele kalenderjaar 2015” . Gemeenten zijn dus vrij bestaande aanbieders met ingang van 2016 niet langer te contracteren. De kans blijft zodoende aanwezig dat jeugdigen aan het einde van 2015, terwijl zij nog in een zorgtraject zitten, te maken krijgen met dan wel een nieuwe aanbieder, dan wel het niet langer ingevuld worden van de noodzakelijke zorg. Onduidelijkheid over het afnemen van taken en volume De transitiearrangementen hebben enkel betrekking op cliënten die op 31 december 2014 gebruik maken van zorg of daartoe op dat moment een indicatie hebben. Voor veel instellingen geldt dat een aanzienlijk deel van hun jaarlijkse cliëntenbestand nieuwe instroom betreft. In de transitiearrangementen worden geen afspraken gemaakt over de zorgtoewijzing aan nieuwe cliënten. Voor zowel Bureaus Jeugdzorg als andere instellingen blijft – tot het moment dat gemeenten keuzes maken over de te contracteren instellingen – dus onduidelijkheid bestaan over of en zo ja welke taken vanaf 2015 worden afgenomen en in welke omvang. Zolang deze onzekerheid bij betrokken instellingen niet wordt weggenomen, kunnen zij hun organisatie niet gedegen voorbereiden op de situatie vanaf 2015, met alle consequenties van dien. Een situatie zoals zich recent bij de zorg- en welzijnsorganisatie Sensire heeft voorgedaan – waarbij de organisatie collectief ontslag voor al haar thuishulpen aanvroeg, omdat de gemeenten nog geen duidelijkheid (kunnen) bieden over de inkoop van zorg in 2014 – is in dat geval ook bij jeugdzorgin22 stellingen niet uit te sluiten. Het faciliteren van een goede organisatorische voorbereiding op de situatie na 2015 is essentieel om continuïteit van zorg in de toekomst te garanderen. Daarom is het van belang uiterlijk in het voorjaar van 2014, maar bij voorkeur eerder, duidelijkheid te bieden over de vraag of en zo ja welke taken de gemeenten bij de desbetreffende organisaties zullen afnemen.

18

Tweede Kamer der Staten Generaal, nr. 33061, Aanpassing van wetgeving en vaststelling van overgangsrecht in verband met de herziening van de maatregelen van kinderbescherming 19 Transitiebureau Jeugd, Handreiking regionale transitiearrangementen jeugd, pagina 8, 25 juli 2013 20 Dit wordt in de invoeringswet vastgelegd. 21 Transitiebureau Jeugd, Handreiking regionale transitiearrangementen jeugd, pagina 10, 25 juli 2013 22 Zie onder meer: NRC, Ontslaggolf bij Achterhoekse thuiszorg, 23 mei 2013

| 15

Onduidelijkheid over budgetten en tariefstelling In het verlengde van het voorgaande bestaat tot op heden eveneens onduidelijkheid over de tariefstelling en budgetten van gemeenten ten aanzien van de zorg voor jeugd. Gemeenten voeren rondom de jeugdzorg een dubbele bezuinigingsslag. Enerzijds krijgen gemeenten, gelijktijdig met de verantwoordelijkheid voor de zorg voor jeugd, vanaf 2015 een aanzienlijke bezuinigingsopdracht. Anderzijds dienen gemeenten gemeente-breed een bezuiniging te realiseren waarbij ook de jeugdzorg de dans niet ontspringt. Inmiddels is een voorlopige verdeling van budgetten aan gemeenten gepubliceerd, op basis van historische gegevens. In de meicirculaire van 2014 zal echter pas een definitieve verdeelsleutel bekend worden gemaakt. Dit betekent in de eerste plaats voor gemeenten dat tot op dat moment onduidelijk is welk bedrag zij vanaf 2015 te besteden hebben en waarop zij een bezuinigingsdoelstelling moeten realiseren. In de tweede plaats schept dit onzekerheid bij instellingen, omdat gemeenten tot dat moment mogelijk geen harde keuzes kunnen cq. willen maken omtrent de inkoopvolumes bij instellingen. Daarnaast is onduidelijk of en zo ja in welke mate instellingen in hun tarieven moeten snijden om te voldoen aan de eisen van gemeenten hieromtrent. Het is op dit moment nog onzeker of de tarievenstructuur, die al jaren de basis vormt voor de JB en JR begroting, wordt gehandhaafd. Als dat niet het geval is, dan zal dit onontkoombaar leiden tot een door de gemeenten geëiste verlaging van de kostprijzen. Aangezien de opbouw van deze tarieven voor het merendeel personele kosten betreft, zal dit ofwel gevolgen hebben voor de arbeidsvoorwaarden, ofwel voor de case-load. De transitie vereist dat instellingen, waaronder Bureaus Jeugdzorg, scherp inzicht hebben in hun kostprijs en de opbouw daarvan. Voor sommige vormen van zorg is het denkbaar cq. wenselijk dat een zekere ondergrens wordt bepaald, om zodoende kwaliteit te garanderen. Tegelijk is het aan te bevelen dat gemeenten en instellingen met elkaar in gesprek gaan over de mogelijkheden om tarieven bij te stellen en daarbij inzicht te bieden in de consequenties die dat heeft voor bijvoorbeeld werkwijzen en kwaliteit. Onduidelijkheid over de wijze van contracteren Gemeenten zijn vrij zelf een keuze te maken in de wijze waarop zij instellingen contracteren. Dit kan door middel van een aanbestedings- dan wel een subsidierelatie. Op dit moment zijn hier op veel plekken nog geen keuzes in gemaakt en bestaat derhalve onduidelijkheid over het proces en de wijze van contracteren en de te verwachten duur van contracten. Voor de continuïteit van de zorg is het echter van groot belang dat duidelijk is welke zorg geleverd mag worden en voor welke periode. De continuïteit van de zorg is gebaat bij duidelijke afspraken voor een termijn van – zo denken wij – ten minste vijf jaar. Grote regionale verschillen Naast bovengenoemde risico’s zien wij nog steeds grote verschillen tussen regio’s en gemeenten met betrekking tot de voortgang in het proces, de visie op de inrichting van en samenhang binnen het stelsel van zorg voor jeugd en de integraliteit in het sociale domein in de breedte. Het is goed denkbaar dat dit in de praktijk gaat leiden tot aanzienlijke verschillen in kwaliteit van zorg, zowel vanwege de wijze waarop het stelsel wordt ingericht aan de gemeentezijde als vanwege de keuzes die gemaakt worden rondom zorginkoop. De mate waarin continuïteit van zorgaanbod én zorgkwaliteit geboden wordt, zal naar verwachting dus ook tussen regio’s verschillen laten zien.

| 16

4.3 BESPARINGSPOTENTIEEL REALISEREN DOOR FOCUS OP KWANTITEIT IN PLAATS VAN TARIEVEN Gemeenten zijn vrij in de keuze welke zorgaanbieders zij contracteren en de wijze waarop zij dat doen. Dit maakt marktwerking mogelijk en opent tevens deuren voor nieuwe aanbieders. Verondersteld wordt dat dit een bijdrage kan leveren aan het realiseren van de bezuinigingsdoelstellingen, doordat aanbieders genoodzaakt zijn hun zorgaanbod scherp te prijzen, willen zij door gemeenten gecontracteerd worden. Ervaringen met de Wmo leren echter dat deze beweging in de thuiszorg leidde tot een kostprijs gedreven verschuiving naar goedkope krachten, een beperking van zorg, dat de mogelijkheid sig23 naalfuncties uit te voeren afnam en dat de kwaliteit van hulpverlening negatief werd beïnvloed. Een dergelijke ontwikkeling binnen de jeugdzorg is uiteraard ongewenst en zal uiteindelijk niet tot lagere kosten leiden. Het is dan ook belangrijk te voorkomen dat een ‘tarievenoorlog’ ontstaat, met 24 negatieve gevolgen voor de kwaliteit van zorg en daardoor uiteindelijk zelfs hogere kosten. Als het gaat om contracteren biedt een subsidierelatie met daarin hele heldere afspraken over de te leveren prestaties en de inzet van financiële middelen voor de lange termijn, veel meer garanties op kwaliteit en lagere kosten, zij het wel dat dan samen moet worden bezien hoe kosten beperkt kunnen worden en dat gemeten moet worden hoe kosteneffectief de zorg is. Door betrokkenen uit het veld wordt onderkend dat kostenbesparingen in de zorg voor jeugd mogelijk zijn. Meer dan in het elkaar beconcurreren op tarieven moet dit besparingspotentieel gezocht worden in de kwantiteit en kwaliteit van zorg. Het snel bieden van de juiste hulp kan voorkomen dat onnodig kosten ontstaan, zonder dat de kwaliteit van zorg in het geding is. Hoewel dit past bij de gedachte achter de wet, bestaat nog lang niet overal een sluitende visie op hiervoor relevante thema's. Omdat de bezuinigingen vanaf het eerste jaar spelen, is het denkbaar dat een daadwerkelijke transformatie op zich laat wachten en de bezuinigingen daardoor alsnog primair via tarieven gerealiseerd zullen worden. Om dit te voorkomen is een visie op en investering in een aantal aspecten van belang: Daadwerkelijke inzet op preventie en het optimaal benutten van eigen kracht Door in een vroeg stadium risico’s te signaleren en daarop in te spelen kan in sommige gevallen voorkomen worden dat een daadwerkelijke hulpbehoefte ontstaat. Ook het investeren in lokale netwerken en het vroegtijdig en optimaal benutten van eigen kracht zijn hierbij behulpzaam. Een investering in een goede diagnose-/ toeleidingsfunctie Op dit moment is Bureau Jeugdzorg door haar functie als indicatiesteller de toegangspoort tot de jeugdzorg en heeft zij hierover uitgebreide expertise opgebouwd. Het is essentieel de kwaliteit van deze toegangsfunctie te bewaken. Als hier fouten worden gemaakt, waardoor geen passende hulp wordt ingeschakeld, heeft dat gevolgen voor het effect en de doorlooptijd van een zorgtraject. In het veld bestaan grote zorgen over deze functie. Recent luidde een grote groep jeugdpsychiaters, gesteund door onder meer ouderorganisaties en politici, de noodklok over het feit dat ge25 meenteambtenaren straks mogelijk beoordelen of een jongere jeugd-ggz nodig heeft. Zij stellen vragen bij de toekomstige kwaliteit van de diagnose: in de huidige situatie is een flinke opleiding 23

Movisie, De uitvoering van de Wmo in beeld, juni 2008, pag. 67 Daarmee wordt bedoeld dat een lagere kwaliteit van zorg of het verkeerd beoordelen van de zorgbehoefte niet tot de gewenste effecten leidt, waardoor uiteindelijk alsnog andere hulp ingezet moet worden om dit te ‘repareren’. Dit leidt op lange termijn tot meer zorgkosten omdat de in eerste instantie geboden hulp geen effect had en omdat een cliënt wellicht langer in zorg zit dan nodig. 25 Gemeente.nu, Zesdaagse cursus maakt ambtenaar tot jeugdpsychiater, 21 augustus 2013 24

| 17

nodig om een indicatie te kunnen stellen. Bovendien is de gemeente niet alleen verantwoordelijk voor de toegang tot zorg, maar ook voor de bewaking van het budget. Het is daarom aan te bevelen dat gemeenten de diagnose/toegang niet zelf gaan uitvoeren, maar beleggen bij een onafhankelijke instelling waar volop expertise aanwezig is (zie ook paragraaf 4.1). Een integrale aanpak en snel handelen door professionals Met de transitie wordt meer integraliteit in zorg beoogd op het niveau van het gezin. Dit betekent dat als een vader schulden en een moeder psychiatrische problemen heeft en een kind onhandelbaar is, met het gezin om tafel wordt gegaan en gekeken wordt welke hulp nodig is. Dit kan betekenen dat ieder gezinslid een eigen traject ingaat, maar de integraliteit tussen de diverse trajecten moet altijd in het oog gehouden worden. Het leggen van dwarsverbanden en faciliteren van goede informatievoorziening tussen betrokken partijen zijn hiervoor belangrijke randvoorwaarden. Het meten van het effect van interventies en werkwijzen Ten slotte sluiten we graag aan bij recente oproepen van onder meer de bijzonder hoogleraren 26 27 Tom van Yperen en Jan Willem Veerman tot betere monitoring van effecten van werkwijzen en interventies in de jeugdzorg. Veerman geeft aan dat, hoewel het kwaliteitsdenken de laatste jaren meer ruimte heeft gekregen, beleidsmakers tot op heden nauwelijks geïnteresseerd zijn in gegevens over het effect van behandelingen. Deze gegevens zijn er overigens ook nauwelijks. Naar schatting is slechts ca. 5% van de interventies bewezen effectief. Van 10-30% bestaat enige indicatie of theoretische onderbouwing voor het effect. Maar over het merendeel van de interventies zijn geen effectmetingen beschikbaar. Van Yperen wijst bovendien op de versnippering van innovaties en initiatieven in de zorg voor jeugd en het risico dat deze versnippering door de decentralisatie naar gemeenten zal toenemen. Zowel Veerman als Van Yperen wijzen op het belang van betere monitoring van interventies. Door indicatoren landelijk te standaardiseren en informatie over het effect van behandelingen te verzamelen is het mogelijk patronen te ontdekken en het effect te beoordelen. Door hierin te investeren kan zowel op kwaliteit als op efficiency een verbeterslag worden gemaakt. Want een effectieve interventie is zowel in het belang van de jeugdige als in het belang van de gemeente: het draagt immers bij aan het voorkomen van het financieren van niet effectieve behandelingen. Maatschappelijke business case Inzet op preventie, eigen kracht, vroeghulp en integraliteit zijn belangrijke kenmerken van de visie die ten grondslag ligt aan de beoogde transformatie van de zorg voor jeugd. Ofwel, investeren aan de voorzijde, zodat de effecten aan de achterzijde verbeteren. Als het betrokken partijen lukt deze omslag daadwerkelijk te realiseren, kan dat een aanzienlijke kwaliteits- en efficiencyverbetering opleveren. In Limburg is het proces van indicatiestelling in de afgelopen jaren herzien tot een driestappenmodel van a) vraagverheldering, b) activering en c) zorgmatching. Dit proces vindt plaats in samenwerking met andere partijen, zoals maatschappelijk werk. Volgens Bureau Jeugdzorg Limburg blijkt dat als deze ‘activerende vraagverheldering’ goed uitgevoerd wordt in minder dan 50% van de gevallen een zorgtraject noodzakelijk blijkt. Andersom, als dit proces niet goed functioneert, wordt vaker meer en/of duurdere zorg ingezet. Een voorbeeld als dit wekt nieuwsgierigheid. Want bij het zoeken naar besparingspotentieel door aan de 26

Tom van Yperen, Met kennis oogsten - Monitoring en doorontwikkeling van integrale zorg voor jeugd, Rede bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar ‘monitoring en innovatie zorg voor jeugd’, 4 juni 2013 27 Jan Willem Veerman (bijzonder hoogleraar speciale kinder- en jeugdzorg) in Binnenlands Bestuur, ‘Ik wil cijfers zien, meetresultaten’, 30 augustus 2013

| 18

voorzijde te investeren, waardoor sneller op effectieve wijze wordt ingespeeld op (het voorkomen van het ontstaan van) een zorgbehoefte, is iedereen gebaat. Het is te overwegen deze en vergelijkbare werkwijzen en initiatieven nader te onderzoeken. Door de resultaten hiervan in een soort ‘maatschappelijke business case’ uit te werken ontstaat meer zicht op de besparingen die dit op zou kunnen leveren. Met daarbij vanzelfsprekend de kanttekening dat daar waar het om de zorg voor mensen gaat, geen ijzeren wetten gelden. Een zorgbehoefte laat zich immers nooit volledig sturen door preventie en interventies.

4.4 INTENSIEVE SAMENWERKING TUSSEN BUREAUS JEUGDZORG BIEDT KANSEN Alle deelnemende Bureaus Jeugdzorg zijn allen voornemens een gecertificeerde instelling te worden. Dit betekent dat zij dan gerechtigd zijn jeugdbescherming en jeugdreclassering aan te bieden. Voor andere functies is het nog onduidelijk of zij daar als gecertificeerde instelling een rol in krijgen 28 en van sommige is duidelijk dat deze bij Bureau Jeugdzorg weggaan. Bovendien zullen enkele functies, als zij blijven, anders belegd worden (bijvoorbeeld in wijkteams). Dit betekent dat Bureaus Jeugdzorg een proces moeten inzetten om de organisatie hierop voor te bereiden. Bureaus Jeugdzorg zullen krimpen in taken en daardoor ook in formatieomvang. In de huidige situatie bestaan aanzienlijke verschillen in omvang tussen Bureaus Jeugdzorg. Dit betekent ook dat zij in verschillende mate in staat zijn deze ontwikkelingen zelfstandig op te vangen. Sommigen zullen op sommige gebieden (te) kwetsbaar worden. Het is om die reden aan te bevelen serieus te onderzoeken of samenwerking met andere Bureaus Jeugdzorg voordelen kan bieden. Uit een recent benchmarkonderzoek blijkt dat Bureaus Jeugdzorg een gemiddeld overheadpercentage hebben van 15,8%. Dit is in vergelijking met bijvoorbeeld gemeenten en provincies relatief laag. Met de krimp van de organisatie zal de omvang van de bedrijfsvoeringsfuncties navenant afnemen. Dit kan functies kwetsbaar maken. Bovendien is op sommige terreinen in de toekomst extra expertise gewenst. Denk bijvoorbeeld aan het bewaken van de kwaliteitseisen die aan gecertificeerde instellingen worden gesteld, het sluiten en monitoren van contracten met gemeenten/regio’s en het marktgericht maken van de organisatie. Het verdient aanbeveling intensieve samenwerking op de bedrijfsvoeringsfuncties te overwegen, om zo kwetsbaarheid te beperken en bundeling van kennis en expertise mogelijk te maken. Daarnaast is het te overwegen als Bureaus Jeugdzorg (op termijn) ook op andere onderdelen intensiever samen te werken of zelfs samengaan te overwegen. De vraag vanuit gemeenten ten aanzien van bijvoorbeeld jeugdbescherming of –reclassering zal fluctueren. Het is wenselijk daar ook in de opbouw van het personeelsbestand op in te kunnen spelen. Door samen te werken/samen te gaan, is het mogelijk pieken in vraag op te vangen met medewerkers uit andere regio’s waar de vraag op dat moment lager is. Een grotere omvang biedt bovendien meer mogelijkheden te werken met een flexibele schil.

4.5 BUNDELEN VAN DENKKRACHT BUREAUS JEUGDZORG IN HET TRANSITIEPROCES Bureaus Jeugdzorg trachten zich allen zo goed mogelijk voor te bereiden op de transitie van de jeugdzorg en zoeken daarin elk op eigen wijze hoe zij in hun eigen regio een proactieve bijdrage aan het transitieproces kunnen leveren. Gezien het feit dat grote regionale verschillen bestaan in de vormgeving van transitieprocessen en de rol die Bureau Jeugdzorg hierin krijgt is dit ook ver28

Zo mag een gecertificeerde instelling conform de Jeugdwet (artikel 3.2.2) geen jeugdhulp aanbieden. Dit betekent dat Bureaus Jeugdzorg hun diensten op het gebied van vrijwillige jeugdhulp moeten beëindigen.

| 19

klaarbaar. Veel openstaande vragen en zorgpunten zijn echter voor alle bureaus vergelijkbaar. Op basis van de gevoerde gesprekken ontstaat het beeld dat Bureaus Jeugdzorg nog veel meer dan nu het geval is denkkracht kunnen bundelen en in gezamenlijkheid naar buiten kunnen treden. Door samen op te trekken kan een krachtig signaal worden afgegeven dat ook landelijk meer impact heeft. Het bundelen van krachten in het transitieproces is op ten minste een aantal terreinen gewenst. Ten eerste is dat in de boodschap met betrekking tot het moment waarop zij duidelijkheid eisen van gemeenten. Een van de grootste onzekere factoren voor Bureaus Jeugdzorg is of, voor welke taken en voor welke termijn gemeenten contracten aan willen gaan met Bureaus Jeugdzorg. Deze onzekerheid maakt het lastig de organisatie voor te bereiden op de toekomst met alle risico’s van hogere frictiekosten, onzekerheid bij personeel, gebrekkige continuïteit van zorg en zelfs de mogelijkheid van het aanvragen van collectief ontslag tot gevolg. Door collectief eisen te stellen over het moment waarop gemeenten Bureaus Jeugdzorg duidelijkheid verschaffen over hun toekomstige vraag – bij voorkeur voor het einde van 2013; dan hebben Bureaus Jeugdzorg nog een jaar de tijd hun organisatie voor te bereiden op de toekomst en kunnen de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014 geen roet in het eten gooien – wordt landelijk een duidelijk signaal afgegeven en worden gemeenten gedwongen hier keuzes in te maken. In het verlengde hiervan ligt het in gezamenlijkheid vragen om duidelijkheid over de vraag van gemeenten op de langere termijn (langer dan 2015). Ten tweede is het zinvol als Bureaus Jeugdzorg een gezamenlijke visie te vormen op de wijze waarop diensten worden ingekocht. Gezien het feit dat de vraagzijde van de zorg de komende jaren volledig op de schop gaat, is het in onze ogen verstandig aan de aanbodzijde, in ieder geval in de eerste jaren, te gaan voor veilige keuzes, om continuïteit en kwaliteit van zorg te blijven garanderen. Door met bestaande instellingen – zeker op het terrein van jeugdbescherming, omdat het hier gaat om de veiligheid van kinderen – voor de eerste jaren een subsidierelatie aan te gaan, biedt dit gemeenten de zekerheid dat expertise behouden blijft. De daadwerkelijke transformatie van zorg en het mogelijkerwijs invoeren van marktwerking kan in de daarop volgende jaren worden uitgewerkt, als de rust aan de vraagzijde van de zorg (de gemeenten) weergekeerd is en in het nieuwe stelsel een zekere stabiliteit is ontstaan.

| 20

5 CONCLUSIE Voorliggend rapport is het vierde in een reeks van trendonderzoeken aangaande de voorgenomen transitie en transformatie in de zorg voor jeugd. De rapporten geven een beeld van de (landelijke) ontwikkelingen in het transitieproces, van de visie en ervaringen van betrokkenen uit het veld en van de waarnemingen van de onderzoekers. Sinds het verschijnen van het eerste rapport, getiteld Chaos dreigt in de jeugdzorg, hebben zich tal van ontwikkelingen voorgedaan. De laatste maanden worden nadrukkelijk stappen gezet in de voorbereidingen op de toekomst. Dit moet ook wel, want het moment van de decentralisatie van taken en bevoegdheden komt snel naderbij. In dit vierde onderzoek is ervoor gekozen de focus te leggen op de Bureaus Jeugdzorg. Dit omdat zij op dit moment een centrale positie in de keten innemen, door hun rol als toegangspoort tot de jeugdzorg. Maar ook omdat zij de verantwoordelijkheid voor jeugdbescherming en jeugdreclassering dragen. Een verantwoordelijkheid die veel expertise en kwaliteit vereist en direct gerelateerd is aan het beschermen van de veiligheid van kinderen. Het goed beleggen van deze taken in het nieuwe stelsel van zorg voor jeugd is cruciaal. Als het hier mis gaat, kan het immers goed mis gaan, heeft een aantal tragische voorbeelden de afgelopen jaren laten zien. In het eerste trendonderzoek is gewezen op het aanzienlijke risico op chaos en grote kwaliteitsverschillen in de zorg voor jeugd. De afgelopen maanden hebben wij gesprekken gevoerd met bestuurders en transitiemanagers van negen Bureaus Jeugdzorg. Deze gesprekken hebben een praktijkgericht inzicht geboden in de visie van respondenten op de stelselwijziging, het proces daarnaar toe en de voorbereidingen van de eigen organisatie op de toekomst. We zien organisaties die elk op eigen wijze proberen op proactieve wijze en vanuit de inhoud een bijdrage te leveren aan het transitieproces en de vormgeving van het nieuwe stelsel. Tegelijk is ook gebleken dat nog steeds grote zorgen bestaan over zowel het transitieproces als de toekomstige kwaliteit en continuïteit in de zorg voor jeugd. De wijze waarop gemeenten en regio’s het proces aanpakken verschilt, alsmede de visie op de toekomstige organisatie van het stelsel en daarmee ook de voortgang van de processen in de regio’s. Bij gemeenten wordt een spanningsveld geproefd tussen enerzijds de behoefte aan beleidsvrijheid en ruimte om ‘het zelf te doen’ en anderzijds de behoefte aan kaders, sturing en duidelijkheid vanuit het Rijk. Enerzijds worden stappen gezet, maar anderzijds is er nog ontzettend veel te doen in een steeds korter wordend tijdsbestek, waarbij gemeenteraadsverkiezingen in maart 2014 processen kunnen vertragen. Een centraal thema dat in alle gesprekken terugkwam is de behoefte aan duidelijkheid. Voor een groot aantal taken is het op dit moment nog niet duidelijk hoe en waar deze belegd worden. Denk bijvoorbeeld aan de concrete uitwerking van de toegangsfunctie en aan de positie van het AMHK. Op het moment van schrijven zijn gemeenten volop bezig met de uitwerking van regionale transitiearrangementen om de continuïteit van zorg in 2015 te garanderen. Dit zegt echter nog weinig over de continuïteit van zorg en de vraag aan aanbieders op de langere termijn. Er zijn nog geen afspraken over de wijze van contractering, de taken die gemeenten willen afnemen van de gecertificeerde instelling en de tariefstelling. Dit leidt ertoe dat Bureaus Jeugdzorg, maar ditzelfde geldt ook voor andere zorginstellingen, zich op dit moment onvoldoende kunnen voorbereiden op de toekomst. Want hoewel zij vrijwel allemaal toekomstscenario’s uitgewerkt hebben of hiermee bezig zijn en waar mogelijk anticiperen op de verwachte nieuwe situatie, is duidelijkheid over bovengenoemde zaken een vereiste voor een goe-

| 21

de interne voorbereiding. Instellingen hebben op korte termijn duidelijkheid van gemeenten nodig over welke taken zij willen afnemen, voor welke periode, op welke wijze en tegen welke prijs.

regionale verschillen + onduidelijkheid over taken en tarieven + bezuinigingen + onduidelijkheid over de vorm en opzet van de contractering + het korte tijdpad tot 1-1-2015 = continuïteit en kwaliteit van zorg zijn in gevaar

Het niet op korte termijn verkrijgen van deze duidelijkheid kan ertoe leiden dat bestuurders van Bureaus Jeugdzorg zich genoodzaakt voelen ontslag aan te vragen voor een groot deel of het collectief van medewerkers. Meerdere bestuurders geven aan dat dit, hoewel uiteraard zeer ongewenst, een reëel scenario is. Mocht dit realiteit worden, dan zal een groot gat in de uitvoering ontstaan en lekt een schatkist aan opgebouwde expertise weg. Bij het verschijnen van voorliggend rapport duurt het nog ca. 15 maanden tot het moment waarop gemeenten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk worden voor de zorg voor jeugd. Dat is niet lang, maar ook niet te kort om keuzes te maken en garanties in te bouwen die aan de genoemde en in onze ogen reële zorgen tegemoet komen. Het is verstandig deze keuzes waar mogelijk te maken voor het einde van het jaar maar in ieder geval voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2014. Anders zullen dergelijke processen vertraging oplopen of tijdelijk stil liggen. Het is voor Bureaus Jeugdzorg verstandig rondom deze thematiek de krachten te bundelen, een gezamenlijk standpunt in te nemen en zo een sterk signaal af te geven naar gemeenten, provincies en rijk over de urgentie hiervan. Door als gemeenten op korte termijn duidelijkheid te verschaffen over de af te nemen taken, de wijze van contractering en de looptijd van deze contracten, wordt Bureaus Jeugdzorg en andere instellingen de ruimte geboden te anticiperen op de toekomst en zo hun verantwoordelijkheid te nemen voor een stelsel van zorg voor jeugd dat ook in de toekomst kan doen wat nodig is om jeugdigen gezond en veilig te laten opgroeien en participeren in de samenleving.

| 22

BIJLAGE A OVERZICHT GEÏNTERVIEWDE PERSONEN Bureau Jeugdzorg Bureau Jeugdzorg Flevoland Bureau Jeugdzorg Friesland Bureau Jeugdzorg Gelderland Bureau Jeugdzorg Groningen Bureau Jeugdzorg Limburg Bureau Jeugdzorg Noord-Holland Bureau Jeugdzorg Overijssel Bureau Jeugdzorg Stadsregio Rotterdam Bureau Jeugdzorg Zeeland

Respondent Greet Bouman Tijs van der Zanden Marianne Sinot Jeanette Nijland Hans Lomans Johan Hoogerbrug Martin Sitalsing Andrea Bergsma Nico Plitscher Lucy Schmitz Martin Dirksen Harrie Tijs René Meuwissen Nelleke Groenewegen

Functie Bestuurder Bestuurssecretaris Bestuurder Bestuurder Bestuurder Transitiemanager Bestuurder Programmamanager transitie Bestuurder Bestuurder Bestuurder Bestuurssecretaris Bestuurder Bestuurder

| 23

BIJLAGE B STELLINGEN Ter voorbereiding op de te voeren gesprekken met directeuren is een lijst van stellingen toegezonden. De toegekende scores zijn besproken tijdens de gesprekken. Stelling a. Wij hebben een heldere visie op de toekomst van Bureau Jeugdzorg. b. Wij hebben helder voor ogen welke strategie wij komende jaren volgen om deze visie te realiseren. c. Wij zijn tevreden over onze rol in het transitieproces in onze regio. d. Wij hebben een heldere en consequentie strategie t.a.v. onze positionering richting gemeenten. e. Wij hebben een duidelijke interne rolverdeling als het gaat om het proces richting gemeenten. f. Wij hebben er vertrouwen in dat wij de door ons beoogde taken voor gemeenten gaan uitvoeren. g. Wij worden door het veld gezien als een expertisecentrum voor de door ons beoogde taken. h. Wij zijn voldoende in staat om ons komende jaren als een marktgerichte organisatie in het domein van zorg voor jeugd te positioneren. i. Wij zijn in staat een concreet aanbod en inkoopvoorstel te formuleren als gemeenten daarom vragen. j. Wij hebben een up-to-date beeld van mogelijke toekomstscenario’s voor onze organisatie. k. Wij zijn ervan overtuigd dat we ook in de toekomst in staat zijn als zelfstandige organisatie een rol te spelen in het domein van zorg voor jeugd. l. Wij hebben een beeld van de te verwachten transitie- en frictiekosten en hun omvang. m. Wij hebben een visie op de omvang en kwaliteit van onze toekomstige bedrijfsvoering. n. Wij beschikken over een strategisch HRM-plan dat voldoende basis biedt voor de voorliggende ontwikkelingen. o. Wij hebben een rotsvast vertrouwen dat wij een gecertificeerde instelling worden.

FL 8

FR 8

GLD 8

GR 9,5

7 6 6 8

8 4 8 7

8 6 8 7

6 9

6,5 8

6 5,5

7

8

8 9

L 8

NH 9

8 2 7 9

8 7 7 8

6

5 5 n.v. t.

8 8

7 8

4 7 6

6,5 7 8

5 10

7,5 9

O

R 8

8

Z 10

9 7 9 9

7 6,5 7 7

8 7 8 6,5

9 2 9 8

8,0 5,3 7,7 7,7

7 7

8 7

8 8

8 6,5

3 9

6,4 7,2

6

7

6,5

7

10

7,2

10 7,5

7 8

9 9

7 7

10 10

8,1 8,3

7,5 9 8

8 8 5,5

8 7 8

9 9 8

7 8 n.v. t. 7 7

8 7 6,5

3 10 10

6,8 7,9 7,4

6 8

6 10

7 8

5 9

7,5 9

7 9

4 10

6,1 9,1

Gem

8,5